Les territoires de demainet les services rendus aux usagers

par les services techniques des territoires :éléments de réflexion et questionnements

Par Jean-Marie MIOSSECUniversité Paul Valéry – Montpellier / UMR GRED

Journée d’actualité « TERRITOIRES 2030 ET VILLE D’APRÈS-DEMAIN »

Organisée par l’AITF, le CNFPT et la Ville de Montpellier - 3 Octobre 2014

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1. LE CONSTAT

2. L’ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE

À L’ÉPREUVE DE LA DÉCENTRALISATION

3. DÉNOUER ET DÉMÊLER L’ ÉCHEVEAU

OU TRANCHER LE NŒUD ?

4. AU MILIEU DU GUÉ

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1. LE CONSTAT, une transition longue et incertaine

Le dossier « régionalisation – décentralisation – interterritorialité » sur le métier depuis des décennies.

Gravier 1942

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Un changement de perception : aménagement-ménagement-management

Eugène Claudius-PetitMinistre de la Reconstruction et de l’Urbanisme, 1950

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Des objectifs multiples, flous et ambigus

efficacité/équité

équilibre/disparités

quadrillage homogène/territoire pertinent

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� Contradiction entre un besoin destabilité et de constance et des limites etcompétences en perpétuellesévolutions

� Difficulté d’adapter les outils et moyens à la complexité de l’évolution des normeset aux renouvellements des concepts

� Illisibilité croissante du rôle de chacun dans un contexte deréduction des moyensde la sphère publique

� Besoin continu d’éclaircissement et de pédagogie autour duqui fait quoi ? ducomment le faire? et dupourquoi faire ?

Incertitude et inquiétude de l’élu, du technicien, du formateur, du citoyen

Difficulté de se projeter dans un monde en mutation et avec des politiquesqui n’enprennent pas toujours la mesure et qui changent de cap

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2. L’ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE À L’ ÉPREUVE DE LA DÉCENTRALISATION

Réorganisation des pouvoirs territoriaux

Pas de chef de file

Faire éclore les potentialités : à quelle échelle ?

Maîtrise des dépenses publiques

Retrait partiel de l’Etat

Crise de l’Etat Providence

Place de la Citoyenneté

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�Quelle capacité démontrent les acteurs publics des collectivitésterritoriales pour construire des politiques publiques de développementàpartir des ressources existantes ou à révéler ?

�De queldegré de mobilisationde l’ensemble des acteurs locaux fontpreuve les responsables publics et comment animent-ils leur démarche dedéveloppement dans le temps long ?

�Dans quelle mesure peut-on rendre plusefficaces la cohérenceet lacoordination des actions et des dispositifs de développement et desolidarité qui ne le sont pas toujours ? Les projets et les contratsd’agglomération et de territoires en particulier ont-ils pu remplirce rôle ?

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Contexte réglementaire sélectif de la territorialisation:

� Lois Pasqua/Voynet, LOADT (4 février 1995), LOADDT (25 juin1999)� Loi Chevènement, simplification et renforcement de la coopération intercommunale (12 juillet 1999)� DCE directive communautaire sur l’eau (23 octobre 2000)� Loi Gayssot-Besson, Solidarité et Renouvellement Urbain (12 décembre 2000)� Grenelle I (3 août 2009) et Grenelle II (12 juillet 2010)� Loi de réforme des collectivités territoriales (16 décembre 2010)� Loi sur la modernisation de l’action publique territorialeet d’affirmation des métropoles (27 janvier2014)� Projet de loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République présenté le 18 juin 2014…

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3. DÉNOUER ET DÉMÊLER L’ ÉCHEVEAU OU TRANCHER LE NŒUD ?

� Distinguer entre territoire politique,institutionnel, fonctionnel, vécu, entreterritoirede gestion et territoires de biens communs

� Quelle place ducitoyen dans la professionnalisation territoriale par le politique : lefief, l’illégitimité du pouvoir intercommunal, les transfertsde pouvoirs publics et l’Etat

� L’aménagementsectoriel: les politiques territoriales de développement

� Se délecter dans lemillefeuille

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PROTO MAILLAGES MAILLAGE REVOLUTIONNAIRE IMPERIAL ET REPUBLICAIN

SITUATION ACTUELLE PROPOSITIONS

UNION EUROPEENNE (27 états) UE (x états) UPM (44 états) UE (x états) UPM (44 états)

ROYAUME ETAT/NATION ETAT/NATION 1 ETAT 1 ETAT ETAT/REGIONMEGA REGIONS 6 MEGA REGIONS

REGIONS 26 REGIONS de 21 à 12 REGIONS PARLEMENTS Sous-régions 25 REGION/FERMES GRAND PARIS 1 GRAND PARIS EPCIGOUVERNEMENTS DEPARTEMENTS DEPARTEMENTS 101 réduction, fusion, suppressionINTENDANCES Intercommunalités :GENERALITES Communes urbaines 15 GRANDES METROPOLES 8 "METROPOLES" 8 à 11 METROPOLES

C. d'agglomération 222 METROPOLES 11 INTERCO AGGLOC. de communes 1903 achèvement de la cartes des EPCI et rationalisation des périmètres INTERCO

SENECHAUSSEES VILLES MOYENNES 29BAILLIAGES SAN 4 fusion dans l'un des trois précédentsVIGUERIES Total EPCI à fiscalité propre 2145 REGIONS/PREVOTES BASEDUCHES

SIVOM 1233Syndicats mixtes 3187 regroupement, simplificationSIVU 8979Pôle métro 9Total intercommunalitésans fiscalité propre 13408

extinction, suppressionPays (territoires du projet) 371zonages,massifs, bassins, parcs…

COMTES Périmètres de l'Etat RGPP, suppression des services intervenant dans le BARONNIES champ des compétences des collectivités territorialesDIOCESES ARRONDISSEMENTS ARRONDISSEMENTS 329 ARRONDISSEMENTSCIVITATES CANTONS CANTONS 4039 suppressionPAGI

COMMUNAUTES COMMUNES COMMUNES 36783 COMMUNES COMMUNES

Conception : Jean-Marie MIOSSEC, septembre 2014

PERSPECTIVES/OBJECTIFS

EVOLUTION DU MAILLAGE TERRITORIAL DE LA FRANCE

Stratégie Nationale Gestion Risque

Inondation

(SNGRI)

Stratégie Nationale Gestion Risque

Inondation

(SNGRI)

Plan de Gestion du

Risque Inondation

(PGRI)

Stratégie Locale

Gestion du Risque

Inondation (SLGRI)

Stratégie Locale

Gestion du Risque

Inondation (SLGRI)

Territoire Risque

Important Inondation

(TRI)

Comité inondation de bassin (CIB)

Comité inondation de bassin (CIB)

Services de l’Etat

Commission mixte inondation

(CMI)

Commission mixte inondation

(CMI)

EPCI EPTB SCOT communes

SDAGE

DCSMM

Directive Inondation (DI)Directive Cadre

Stratégie pour le Milieu Marin(DCSMM)

Plan Action pour le Milieu Marin (PAMM)

Conseil maritime de façade de Méditerranée

Conseil maritime de façade de Méditerranée

Services de l’Etat

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© VALADIER Charlène

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La diversification des préoccupations

Le foncier, les transports, le logement, l’économique, le social, le patrimonial

plus récemment ou avec plus d’insistance, entre autres :

� La menace desrisques naturelsaccentués par l’anthropisation

� Prendre en compte lesociétal

� L’irruption du tempset des rythmes de vie

� L’appréciation du paysages et de labiodiversité

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L’apprentissage de l’action collective

� épuisementdes outils conventionnels (PLU, PLH, PDU, PCET, CPER, CRDD, CD,FEDER, FSE, …) dont les objectifs ne sont que partiellement atteints ou respectés

� gouvernance et action collective

Georges Cavallier, 1998

�médiation territoriale , apport du conseil de développement en matière

d’apprentissage collectif : engager une collectivité dans une démarche de développement

durable revient à examiner comment l’articulation entre développement économique,

équité sociale et préservation des ressources environnementales, présentée comme la

doxa du DD, identifie des points de blocage au sein du territoire analysé

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�Quelle est l’échelle du projet ?

� Quels sont les acteurs du projet : habitants,riverains, usagers, salariés, consommateurs,associations, touristes, visiteurs, de toutesgénérations et de toutes origines ? Comment ont-ils été associés ?

� Le projet a-t-il été inclus dans une politiquepublique globale ?

� Quels sont les effets d’entraînements de ceprojet sur le territoire de projet, les territoirescontigus ou à distance, les autres activités ?

� Une réunion de bilan avec les personnes ayantparticipé à la concertation a-t-elle été organisée ?

� Des indicateurs de suivi peuvent-ils être définisdès l’amont du projet ?

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� Les rapports ville-université

� La construction de politiques interculturelles, qui font entrer le sociétal dans le jeu des acteurs

� Les nouvelles relations rural et urbain au service de politiques territoriales polycentriques

Le passage progressif du pilotage de projets collectifs territoriaux à un pilotage

partagé, motivé par la recherche d’un sens commun « territorial » a influencé la

conception de l’action publique territoriale depuis les années 2000 :

- multiples acteurs, organisés avec leurs canaux d’expression

- plus grande efficacité mesurée par la satisfaction des usagers-habitants-citoyens

plus revendicatifs

-évolution spatiale entre les collectivités qui peuvent se construire de manière

autonome et celle qui ne peuvent plus l’être

Mais le fond du problème n’a pas été tranché

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4. AU MILIEU DU GUÉ

�Cette transition est une reconfiguration. Elleinterpelle les métiers

�Est-on d’accord pour changer d’échelle ?

�Dans ce mécano, chacun doit avoir sa part…

�…mais avec de nouvelles exigences

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L’ingénierie d’usage quotidien

se traduit par un accroissement de l’exigence de qualité, la multiplication des normes, descontraintes de temps, énergétiques et de développement soutenable, de la complexificationdes aspects financiers. L’eau, l’air, les déchets, l’énergie, les réseaux viaires, la gestion destemporalités et des mobilités, celle de la biodiversité sont au cœur des métiers quicontribuent à faire le territoire. Chacun a « son » territoire, bassin versant pour l’eau,métropole pour les transports et cette géométrie variable indique qu’il n’y a pas de territoirepertinent, peut-être pas une homogénéité des territoires. Et donc pas un traitementstandardisé des territoires.

L’ingénierie de projet

d’aide à la décision du politique devient un art du pilotage, de conduite qui nécessite unevision synthétique et prospective en inter-échelons. C’est un métier d’ensemblier nécessitantune vision large, mais il ne peut pas être considéré comme plus noble que le précédent.Métier de passeur, il nécessite au contraire une connaissance d’une ingénierie de proximitéet plus sectorielle et un recours constants à ses préconisations et éventuels effets deblocage

La mutation de ces fonctions nous interpelle sur la capacité d’appréhender les évolutions. Les solutions à apporter seraient moins hasardeuses si le cadre d’exercice avait été apuré. Or…

… La France n’a pas tranché entre plusieurs options d’organisation de ses territoires.

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EU E R D M EPCI C EU E R D M EPCI C

Europe (EU) x x x x

Etat € x x x x x x

Préfet de Région

Conseil Régional

Préfet

Conseil G/D

x

Métropole (M) x x x x

EPCI x x x x

x x

x

Commune (C) x x x x x

Concepti on : J-M Miossec, 2014 CAO : M. Gherardi

faible x autre territoire de l'Etat ou de projet

croissante

x forte suppression

x très forte

Pays

Canton

interrelations :

x x

x

interrelations

Arrondissement

x x x

d'hier à aujourd'hui demain

Région (R)

Département (D)

x

x x

x

x

x

x

x

x

Purger le millefeuille ?

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Au delà de ces tendances, se pose le maintien de l’unicité des pratiques d’aménagement-ménagement-management quelque soient les milieux. En fait se juxtaposent plusieurs types de territoires dont les trajectoires ne sont pas et ne peuvent pas être les mêmes :

� Paris , reconfigurée en agglomération parisienne, Grand-Paris, Ile-de-France élargie voire axe Paris sur Seine incluant HaRoPa (Le Havre-Rouen-Paris), un Très Grand Paris, une région urbaine

� Les grandes métropoles dans l’aire d’influence desquelles doivent s’inscrire, dans un réseau urbain , d’autres agglomérations importantes. Ce second niveau se couple avec celui des Régions

� Les EPCI à géométrie variable et à efficience économique différenciée pavent le reste du territoire, en particulier dans les zones interstitielles et très périphériques des grandes métropoles et de leurs relais.

Une considération spéciale doit être accordée aux métropoles et EPCI frontaliers : frontière terrestre, au contact d’autres Etats et régions de l’UE, frontière maritime (pour la France métropolitiane, la Corse et les ex DOM/TOM/ROM/POM, ultramarins).

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A tous ces échelons, le pavage administratif ne saurait être le même.

C’est caricatural pour le Très Grand Paris

� Il en va de même pour les autres échelons où une nouvelle répartition des compétences et donc des moyens doit s’associer à une simplification drastique des services de l’Etat .

� Soit est confiée, en la responsabilisant, la dynamique et la gestion de chaque territoire à une institution unique, soit est maintenu le binôme services publics de l’Etat/services publics de la collectivité, avec le parasitage et la paralysie qui en résulte.

�A l’exception des services régaliens nationaux et leur déclinaison dans les territoires (armée, police, justice, international) et d’un statut hybride pour l’enseignement et la recherche, la présence de services de l’Etat ne s’y justifie plus.

�A l’Etat-Nation, avec ses territoires de l’Etat omniprésents pourrait se substituer un Etat-Nation qui concède entièrement aux régions et aux métropoles des parts de souveraineté non régalienne s.

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Conclusion

Un tel reprofilage ne va pas obligatoirement dans le sensd’un affaiblissement de l’Etat dont il favorise, au contraire,un nouvel élan comme Etat-Nation-Territoire dans uncontexte de partenariat européen, méditerranéen et global.

La projection de la France à l’extérieur nécessite un Etatfort, délesté d’une grande partie des actions en interne.

Et ce délestage favorisera une montée en puissance desresponsabilités et des compétences d’un service publicterritorial plus attentif aux mécanismes à l’œuvre pour ledéveloppement des territoires.

Je vous remercie

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