les plans de développement de l'éducation et la...

Les dans de développement de Elducation et la planification économique et sociale

Raymond Poignant

Unesco : Institut international de planification de l'éducation

Principes de la planification de l’éducation - 2

,

Dans cette collection:

* 1. Qu'est-ce que la planification de l'éducation? P. H. Coombs

R. Poignant

F. Harbison

C. E. Beeby

A. Anderson

J. Vaizey, J. D. Chesswas

2. Les plans de développement de l'éducation et la planification économique et sociale

*3. Planification de l'éducation et développement des ressources humaines

4. L'administrateur de l'éducation face à la planification

*5. L e contexte social de la planification de l'kducation

*6. L a planification de l'enseignement: évaluation des coûts

* E n préparation. Autres titres à paraître Série publiée également en anglais

Publié en 1967 par l'organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture place de Fontenoy, 75 Pari~-7~ Imprimé par G. J. Thieme, N.V., Nimègue (Pays-Bas) Maquette de couverture: Bruno Pfaffli

Q Unesco 1967 IIPE.66III.SIF

Principes de la planification de l'éducation

Les brochures de cette collection sont destinées principalement à deux groupes de lecteurs: ceux qui occupent déjà des fonctions dans i'administration et la planification de l'éducation, ou qui s'y préparent, surtout dans les pays en voie de développement; et d'autres moins spécialisés - hauts fonctionnaires et hommes politiques, par exemple - qui cherchent à connaître de façon plus générale le mécanisme de la planification de l'éducation et les moyens de l'utiliser avec profit pour le développement national général. Ces brochures sont, de ce fait, destinées soit à l'étude individuelle, soit à des cours de formation. La conception moderne de la planification de l'éducation attire, de

plus en plus, des spécialistes de formation très diverse qui tendent, chacun, à voir la planification sous un angle assez différent. Certains ouvrages de la présente collection ont pour objet de permettre à ces spécialistes de confronter leurs points de vue et de les faire connaître aux jeunes qui seront appelés un jour à prendre la relève. Mais derrière cette diversité, plus apparente que réelle, se fait une

unité de vues toute neuve qui ne cesse de croître. Experts et administrateurs, dans les pays en voie de développement, sont amenés à accepter un certain nombre de principes et de méthodes de base qui proviennent, pour une part, de disciplines très variées, tout en consti- tuant une contribution unique à la science apportée par un groupe de pionniers qui ont dû s'attaquer ensemble aux problèmes éducatifs les plus urgents et les plus difficiles que le monde ait jamais eu à résoudre. Cette recherche commune sera exposée dans d'autres ouvrages de la

même série qui réunissent, sous une forme condensée, quelques-unes des meilleures idées et des plus riches expériences concernant les aspects particuliers de la planification de l'éducation.

Principes de la planification de l’éducation

Compte tenu de la grande variété de formation du public auquel ces textes sont destinés, les auteurs ont dû assumer la tâche difficile de traiter leur sujet en partant de données élémentaires et en expliquant des termes techniques bien connus de certains et nouveaux pour d’autres, sans toutefois porter atteinte à la rigueur scientifique de leur exposé. Le lecteur averti lui-même aura bien souvent à s’instruire lorsqu’il s’agira de domaines très spécialisés. Un tel mode de présenta- tion a l’avantage de rendre le texte intelligible à l’ensemble des lecteurs. A e n que la série, publiée sous la direction de C. E. Beeby, ait été conçue selon un schéma général bien défini, aucune tentative n’a été faite pour éliminer les divergences, voire les contradictions entre les vues exposées par les différents auteurs. Il serait prématuré, en effet, aux yeux des responsables de l’Institut, d’arrêter une doctrine officielle précise dans ce domaine nouveau, dont la théorie et la pratique sont en constante évolution. S’il reste entendu que les auteurs sont responsables des opinions

qu’ils expriment, leurs vues - que l‘Unesco ou YIIPE ne partagent pas nécessairement - n’en ont pas moins été considérées dignes d’être lancées dans le courant international des idées. En bref, il a semblé opportun de présenter un éventail des opinions les plus autorisées émanant de personnes dont l’expérience réunie couvre beaucoup de disciplines et s’étend à bon nombre de pays.

Préface

Raymond Poignant, ancien élève de l‘École nationale d’administration de Paris, est maître des requêtes au Conseil d’État. Après avoir été pendant huit ans, au Commissariat général du Plan, l’un des promo- teurs de la planification scolaire et universitaire en France, dont il a traité dans beaucoup d’ouvrages et articles, il est actuellement détaché du Conseil d’État auprès de I’IIPE, où il assume les fonctions de conseiller principal et de vice-président du collège de consultants. Il a procédé, pour l’Institut, à plusieurs études en Afrique et publié récemment, sous les auspices de la Commission européenne d’études pour le développement de l’enseignement et de la recherche, un livre intitulé L’enseignement dans les pays du Marché commun. Le présent ouvrage traite des méthodes générales d’intégration du

plan de développement de l’éducation dans le plan général économique et social d’un pays; de ce fait y sont analysés les aspects financiers de la planification sans que, pour autant, soit perdue de vue l’importance des facteurs non économiques. A titre illustratif, l’auteur se réfère à diverses reprises à l‘expérience française en matière de planification qu’il connaît si bien et dont les principes et les méthodes ne sont pas limités à un seul pays, ni même aux pays industrialisés, si tant est que ceux-ci puissent être pris globalement. En conséquence, si chaque pays doit adapter ces principes et ces méthodes à sa propre structure - économique, sociale et politique - il n’en reste pas moins vrai que les problèmes fondamentaux énoncés dans les pages qui suivent valent pour tous les pays qui s’engagent dans la planification de l’éducation. Conformément à l’orientation générale de cette collection, l’auteur

a été conduit à définir le sens des termes techniques qu’il emploie, ce qui sera une aide précieuse non seulement pour l’étudiant mais aussi

Préface

pour l’administrateur, le pédagogue, l’homme politique ou tout autre lecteur peu familiarisé avec les termes économiques qu’il rencontre de plus en plus au cours de ses lectures ou de son travail touchant l’éducation.

C. E. BEEBY Center for Studies in Education and Development, Université Harvard

Table des matières

Introduction .

Première partie Aspects financiers de l'intégration du plan de développement de l'éducation dans le plan économique national

Section 1

.

Rappel des principes et des définitions de base de la comptabilité nationale. Leur signification en ce qui concerne l'enseignement.

1 Activités productives et concepts de production, de produit, de revenu.

2 Les agents économiques . 3 Analyse du produit national .

Section II La place des dépenses d'éducation dans les comptes nationaux et le rôle dans comptes prévisionnels dans la planification

1 Place des dépenses d'éducation dans les comptes nationaux. . 2 Le rôle des comptes nationaux prévisionnels .

Seconde partie Détermination des objectifs de croissance du système d'enseignement à inscrire dans le plan de développement économique et social. Fac- teurs d'évolution, arbitrages, choix .

Section 1

.

Nature des facteurs qui influent sur le développement de la scolarisation .

1 Évolution démographique . 2 Attitude des divers groupes sociaux . 3 Politique scolaire du gouvernement . 4 Développement de l'enseignement et besoins de main-d'œuvre .

11

13

14

14 17 18

21 21 27

33

34 34 35 38 39

Table des matieres

Section II Conséquences des arbitrages financiers sur les objectifs quantitatifs du plan scolaire et sur les moyens d'y atteindre . . 44

1 Détermination des priorités quantitatives . . 46 2 Détermination des priorités qualitatives . . 41

Conclusions 1 Place privilégiée due à renseignement dans le plan national . 51 2 Exécution du plan de l'enseignement et adaptation des services

ministériels intéressés . . 52

Introduction

Les plans de développement économique et social qui sont élaborés dans un nombre croissant de pays définissent, à plus ou moins long terme, l’évolution possible ou souhaitable de l’ensemble des activités nationales et, pour parvenir aux objectifs retenus, s’efforcent de dis- cipliner et de rationaliser les efforts dans les différents secteurs de la production des biens et services. Selon les pays et le caractère de leur régime économique, les objec-

tifs du plan sont plus ou moins impératifs ou indicatifs1. En fait, nonobstant ces terminologies diverses, les méthodes d’élaboration des plans ne sont pas fondamentalement différentes et, notamment, les planificateurs utilisent aujourd’hui un langage très largement international. En général, les éducateurs non seulement sont peu familiarisés avec

ces méthodes et ce langage - ce qui, pour la plupart d’entre eux, est parfaitement naturel -mais éprouvent une certaine réticence à l’égard de travaux qui leur paraissent concerner essentiellement la production des biens matériels et, bien peu, le secteur de l’éducation et de la culture auquel ils se consacrent. A la vérité, comme nous allons le voir plus loin, en raison même des

techniques qu’ils utilisent - notamment, celles de la comptabilité nationale - et du fait des interrelations étroites qui unissent tous les facteurs du développement, les planificateurs sont contraints d’inclure dans leur plan tous les aspects de la vie économique, sociale et cultu-

1. Certains systèmes de planification laissent aux entreprises une part d‘initiative plus ou moins grande dans la détermination des objectifs de croissance; dans ce cas, les objectifs généraux du pian n’ont qu’une valeur d‘indication ou de prévi- sion.

11

Introduction

relle du pays ; leurs prévisions font donc nécessairement un sort au développement du système scolaire et universitaire. Comment s’opère cette intégration des problèmes d’enseignement et

de formation dans le plan économique et social? C’est à cette question que la présente étude s’efforce de répondre, à l’attention plus parti- culièrement du public et des éducateurs. Les problèmes d’éducation prennent place dans les plans nationaux

sous deux points de vue : Premièrement, par le choix d’objectifs de développement pour les

différents niveaux et branches du système scolaire et universitaire. Ce choix d’objectifs correspond, selon les types d’enseignement concernés, soit à des fins à prédominance économique (formation de la main- d’œuvre), soit à des fins de caractère plus humain et social (développe- ment de l’enseignement général). Mais, le plus souvent, il est très difficile de séparer nettement ces deux fins puisque l’enseignement général est le support nécessaire de toute formation professionnelle et, inversement, toute formation professionnelle comporte une part de formation générale. Deuxièmement, par l’attribution des moyens financiers qui corres-

pondent aux dépenses prévisibles (constructions, équipement, fonctionnement, etc.). Entre le choix des objectifs de développement du système d’ensei-

gnement et les moyens financiers à lui attribuer s’établissent des interrelations étroites : l’ampleur des objectifs nécessaires ou souhaitables détermine, avec plus ou moins de précision, l’étendue des besoins financiers ; inversement, les moyens financiers effectivement mobilisables, compte tenu des besoins exprimés dans les autres secteurs, circonscri- vent l’étendue des objectifs possibles. Nous examinerons, dans la première partie de cette étude, le pro-

blème de l’intégration du plan scolaire et universitaire dans le plan général, sous l’angle du financement. La détermination des objectifs de croissance du système d’enseignement à inscrire dans le plan de développement économique et social fera l’objet de la seconde partie.

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Première partie

Aspects financiers de l'intégration du plan de développement de l'éducation dans le plan économique national

Le choix des objectifs de développement du système d'enseignement et l'inventaire des moyens correspondants à prévoir (crédits d'investissement et de fonctionnement) ne peuvent pas être établis dans l'absolu, mais seulement à partir de tout un ensemble de réalités concrètes. En particulier, eu égard à l'importance des besoins insatisfaits qui apparaissent dans tous les secteurs, les moyens demandés pour l'éducation, même si on entend leur donner une priorité, ne peuvent pas ne pas être mis en balance avec les besoins des autres activités nationales : l'essence même de la planification consiste à choisir, à dégager des priorités entre les différents objectifs possibles. Les grandes options du plan qui sont soumises à la décision des

autorités gouvernementales sont formulées en utilisant les techniques de la comptabilité nationale; celle-ci «est le langage qui permet d'expri- mer le plus commodément les objectifs de la politique économique, soit dans le court terme - ce sont les budgets économiques - soit pour les besoins du plan - ce sont les projections à moyen et à long terme qui expriment synthétiquement l'ensemble d'hypothèses, d'objectifs et de décisions que constitue.. . la planification)) l. Il est donc indispensable que toute personne qui entend se familia-

riser avec les mécanismes généraux de l'élaboration des grandes options du plan connaisse les principes et la terminologie de la comptabilité nationale.

1. Claude GRUSON, Avant-propos du livre d'Edmond MALINVAUD, Initiation à la comptabilifé nationale, Paris, Imprimerie nationale, 1964. [La présente étude se réfère fréquemment à cet ouvrage.]

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Section 1

Rappel des principes et des définitions de base de la comptabilité nationale Leur signification en ce qui concerne l'enseignement

La comptabilité nationale a pour objet de décrire ((schématiquement mais sans lacune D l'ensemble des activités économiques. Grâce aux efforts des organisations internationales (Organisation des Nations Unies, OCDE, etc.)l, les concepts et les méthodes d'élaboration des comptes nationaux sont de mieux en mieux standardisés2 et leurs résul- tats permettent dès à présent des comparaisons significatives entre divers paysS.

1. Activités productives et concepts de production, de produit, de revenu

Production et produit. En termes de comptabilité nationale, les activités productives correspondent «à la partie de l'activité humaine qui se traduit par la création de biens ou de services propres à satisfaire les besoins individuels ou collectifs». Les activités productives sont variées et complexes : agriculture,

élevage, extraction des minerais, opérations industrielles, construction de bâtiments, transport des marchandises et des personnes, distri- bution de denrées et articles divers, fourniture de services médicaux, juridiques, éducatifs, culturels, etc.

1. Voir notamment, pour plus amples détails, A standardized system of national accounts, OEEC, 1958.

2. Toutefois, des différences de concept importantes subsistent entre les pays de l'Ouest et les pays de l'Est, notamment en ce qui concerne l'inclusion dans les comptes nationaux des différents types de services.

3. Voir, par exemple, pour les pays de l'Ouest, les bulletins statistiques de l'OCDE relatifs aux comptes nationaux.

14

Section 1

L’appréciation des résultats de l’ensemble de ces activités constitue, évidemment, une tâche fondamentale de l’information économique et une nécessité pour les responsables des politiques économiques. On remarquera que les économistes ne rangent pas toutes les activi-

tés humaines parmi les activités productives qui sont recensées dans les comptes nationaux: par exemple, les travaux faits au foyer par la mère de famille en sont toujours exclus, faute de pouvoir faire l’objet d’une évaluation sérieuse. Par ailleurs, les activités productives aboutissent à deux types de pro-

duction bien différents : production de biens matériels ; production de services (services médicaux, éducatifs, de police, de transport, etc.). Les économistes ont été conduits à distinguer parmi les services deux

catégories : les services qui participent directement au processus de production et qui, de ce fait, ont un caractère productif (les transports, par exemple) ; les autres services, c’est-à-dire, essentiellement, les services rendus par les administrations, y compris les services d’enseignement et les institutions financières. Selon qu’on inclut ou non dans les comptes nationaux les seuls

services dits ((productifs)) ou la totalité des services, les comptes des pays occidentaux front apparaître deux grandeurs (agrégats) différen- tes, la production et le produit: Production = biens matériels + certains services dits productifs Produit = biens matériels + services dits productifs + services

Le concept de produit est donc plus large que le concept de production puisqu’il englobe l’ensemble des services commercialisés.

Évaluation de la production ou du produit par les prix: le revenu. Les résultats des activités productives peuvent être mesurés, selon la nature de l’activité, par des unités différentes: en tonnes, en mètres, en hecto- litres, etc. Pour permettre des évaluations globales, il est indispensable d’avoir

une unité commune à tous les biens et services, et cette unité, c’est le prix. Encore faut-il s’entendre sur le choix des prix à prendre en compte. Il peut paraître naturel, du point de vue du consommateur, d’utiliser

les prix pratiqués sur le marché au cours de la période considérée. Dans cette hypothèse, on obtient l‘évaluation du produit «aux prix du marché ». 1. En URSS les comptes nationaux n’incluent que les services considérés comme

divers

productifs.

15

Première partie

D’un autre côté, ce mode d’évaluation peut paraître économique- ment assez arbitraire, puisque les prix du marché peuvent être, dans des proportions qui varient avec chaque produit ou service, ou grossis par les taxes indirectes ou diminués par des subventions. Pour pouvoir apprécier plus justement l’importance relative de la

contribution de chaque secteur économique à la formation du produit, on est conduit à supprimer les effets en hausse et en baisse résultant de la fiscalité et des subventions; on évalue alors le produit «au coût des facteurs)) l. Produit au coût des facteurs = produit au prix du marché - impôts indirects + subventions

Le produit apprécié au coût des facteurs constitue une nouvelle gran- deur globale dénommée a revenu )) (income). Par ailleurs, on doit distinguer les évaluations du produit, de la

production ou du revenu «aux prix courants)) - c’est-à-dire aux prix effectivement constatés à une date donnée - et «à prix constant)) - c’est-à-dire en supposant les prix inchangés au cours de la période étu- diée (par exemple, en prenant comme mesure les prix de l’année initiale).

Valeur ajoutée et production finale. En général, les biens matériels pas- sent par plusieurs étapes successives avant de prendre la forme d’un objet ou produit à l’usage du consommateur; ces différentes étapes sont souvent exécutées par des entreprises différentes ; en conséquence, dans le processus de fabrication d’un objet ou d‘un produit, la part de chaque entreprise est la différence entre la valeur des biens et services qu’elle a elle-même produits et la valeur des biens qu’elle a consommés pour obtenir sa propre production de biens nouveaux. Cette différence est appelée valeur ajoutée. Quant à la production finale d’un pays, elle est la somme des valeurs

ajoutées par les différents producteurs de ce pays.

Distinction complémentaire: les adiectifs national, intérieur, net et brut. Les concepts de production, de produit et de revenu, pour être complè- tement définis, impliquent que soient clairement localisées les activités productives. Or il n’est pas toujours aisé de distinguer entre les activités économiques d’une nation et celles des pays voisins. Une nouvelle distinction est opérée en attribuant aux trois grands

agrégats ci-dessus définis les qualificatifs intérieur ou national. 1. C’est-à-dire au coût réel, tel qu’il résulte de l’activité des différents facteurs de la

production des biens et services.

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Section 1

La production intérieure, ou le produit intérieur, mesure l’ensemble des biens et des services résultant des activités économiques localisées sur le territoire national, même si les activités considérées sont le fait de travailleurs étrangers résidant hors des frontières (cas de travailleurs frontaliers), ou si le capital utilisé est la propriété d’étrangers. Inversement, la production nationale, ou le produit national, mesure

l’ensemble des biens et des services1 produits par des personnes (nationales ou étrangères) qui «résident habituellement dans le territoire national)). En fait, si les définitions sont juridiquement différentes, l’écart qui sépare ces deux concepts est, en valeur absolue, généralement très faible 2. D’autre part, pendant la période de temps considérée, les équipe-

ments matériels déjà existants subissent une usure, leur valeur se dépré- cie progressivement. Cette dépréciation se traduit, dans la comptabilité nationale comme dans celle des entreprises, par une charge d’amortis- sement correspondant à l’usure du capital matériel du pays. Production brute et produit brut ne tiennent pas compte de cette

réduction de la valeur du capital due à l’usure; l’évaluation de la production ou du produit nets est faite en soustrayant de l’agrégat brut la valeur des amortissements : Production nette = production brute - amortissements

2. Les agents économiques En termes de comptabilité nationale, les différents ((acteurs)) des acti- vités économiques sont classés en quatre catégories : a) les ménages, c’est-à-dire l‘ensemble des personnes physiques présentes sur le territoire national considérées dans leur vie domestique, qu’il s’agisse de familles ou d’individus vivant isolément; b) les entreprises, c’est-à-dire toute cellule économique constituée en vue de la production des biens ou services destinés à la vente; c) les administrations, c’est-à-dire les organismes dont l’activité n’est orientée ni vers la vente de biens et 1. Y compris le solde avec les pays étrangers des revenus du capital et autres fac-

teurs. 2. Par ailleurs, on appelle «produit monétaire» la valeur des seuls biens et services

qui ont été effectivement commercialisés et ont fait l’objet de transactions moné- taires; dans les pays en voie de développement, où l’autoconsommation des produits du sol par les familles occupe une place importante dans l’économie, le produit monétaire est très inférieur au produit global. Cette distinction est intéressante pour évaluer la capacité contributive réelle des populations dans le domaine financier.

17

Première partie

services, ni vers les transactions financières (dans cette rubrique, outre les services publics de l’État et des collectivités locales, sont classés divers organismes privés - syndicats, associations, établissements d‘enseignement privé, etc.) ; d) les institutionsfinancières enfin, personnes morales autres que l’État qui se spécialisent dans les opérations de prêt et d’em- prunt et en tirent un revenu (banques, sociétés d’assurances, etc.).

3. Analyse du produit national

Le produit national peut être analysé sous trois optiques différentes : sous l’angle de la contribution productive des différents secteurs de l’économie, sous l’angle de l’utilisation de la production par les agents économiques et, enfin, du point de vue de l’origine des revenus. Nous n’examinerons ici que les deux premiers aspects de cette analyse.

a. Contribution productive des différents secteurs économiques

La production nationale, ou le produit national, donne le résultat des activités productives des différents secteurs de l’économie. En fait, ainsi qu’il a été dit, les activités économiques sont multiformes et il est important d’analyser les activités de production en les divisant par secteurs, c’est-à-dire en groupant les entreprises dont les activités principales sont similaires. La comptabilité nationale est basée sur une nomenclature précise

des différents secteurs de l’activité économique; le tableau 1 (première colonne) présente la décomposition du produit intérieur brut français en 1959 selon la contribution productive des grands secteurs économi- ques (voir p. 20).

b. Utilisation de la production : consommation et investissements

La production et le produit peuvent être décomposés non plus du point de vue de l’origine de la création des biens et services, mais du point de vue de leur emploi. Sous cet aspect, le concept de production intérieure brute se décom-

pose de la façon suivante : Production intérieure brute = consommations non productives + investissements + exportations - importations

18

Section 1

Consommations non productives. La consommation est la destruction des biens et services par l’usage. La consommation est productive quand elle sert à la création d’autres biens ou services1; c’est le cas des entreprises. Les autres consommations, qui correspondent à la satisfaction directe d’un besoin individuel ou collectif, sont dites non productives. La consommation des ménages correspond à l’ensemble des consom-

mations non productives des personnes privées. La consommation des administrations et des institutions financières

est mesurée, comme pour les ménages, par les acquisitions de biens ou de services auxquelles elles se livrent; en règle générale, pour évaluer la consommation en services des administrations, on apprécie la valeur de ces services par leur coût, c’est-à-dire par la somme des rémunéra- tions des fonctionnaires et les achats courants de biens et services. En quelque sorte, les administrations (établissements publics d’enseignement, par exemple) sont censées consommer elles-mêmes les services qu’elles produisent. Ainsi qu’il a été dit, la ((consommation)) des services publics admi-

nistratifs n’apparaît en réalité que dans le concept de produit et non dans celui de production. Les dépenses courantes des systèmes d‘enseignement constituent l’un

des éléments de cette rubrique consommation des administrations (dans le concept produit).

Investissement ou formation du capital. L‘investissement comprend tous les accroissements apportés au patrimoine matériel de la nation. Ces additions peuvent concerner à la fois la formation du capital fixe et la formation des stocks. La formation brute de capital fixe (bâtiments, machines, etc.) est le

fait de tous les agents économiques (ménages, entreprises, administrations, institutions financières). Dans cette forme essentielle de l’investissement on distingue : a) les investissements dits productifs, qui contribuent à accroître l’appareil de production ; b) les investissements sociaux ou administratifs (logements, écoles, hôpitaux, etc.). Quand on analyse le volume des investissements dans un pays, il est indispensable de pouvoir distinguer ces différentes affectations. La formation des stocks, de son côté, concerne essentiellement les

entreprises.

1. Voir p. 16, «Valeur ajoutée».

19

Première partie

Importations et exportations. Une partie de la production est exportée pour la consommation des agents économiques des pays étrangers; inversement, les importations satisfont une partie de la consommation intérieure. L'analyse des emplois de la production doit faire apparaître le solde

exportations-importations.

c. Un exemple de décomposition du produit intérieur brut

Le tableau 1 montre comment se décompose le produit intérieur brut (PIB) français de 1959 analysé sous l'angle de la contribution productive des différents secteurs, sous l'angle de l'emploi et sous celui des revenus.

TABLEAU 1. Répartition du produit intérieur brut en France en 1959 (milliards de francs)

Optique Optique Optique de la production de l'emploi du revenu

Agriculture 24.4 Consommation 169,s Rémunération 120,9 Industrie a Commerces et 76,O Consommation 38,6 Revenus de la 82,O services b des adminis- propriété et de

Ménages 12,O Investissement 52,6 Impôts indirects 40,6

Administrations 28,4 Exportations 6,4 Amortissements 23,9 et institutions moins financières importations

122,8 des ménages des salariés

trations l'entreprise

brut moins subventions

Non ventilés 3,s

PIB 267,4 - -

PIB 267.4 -

PIB 267,4

SOURCE Malimvaud, op. cif., p. 67

a energie, industries de transformation, bâtiment et travaux publics b Transports et telécommunications, commerces, services et professions libérales

NOTES

20

Section II

La place des dépenses d'éducation dans les comptes nationaux et le rôle des comptes prévisionnels dans la planification

Ainsi qu'il vient d'être dit, les dépenses du système d'enseignement sont incluses dans les comptes nationaux, soit, pour les dépenses courantes, dans la rubrique tt consommation des administrations )) (dans le concept de produit), soit, pour les dépenses de constructions scolaires et universitaires et de gros équipements, dans la rubrique «formation brute de capital fixe». Nous examinerons successivement : d'une part, l'importance des

dépenses d'enseignement telle qu'elle apparaît dans les comptes nationaux ; d'autre part, l'utilisation des comptes nationaux prévisionnels (ou projections) dans la planification économique et, spécialement, la planification de l'enseignement.

1. Place des dépenses d'éducation dans les comptes nationaux

a. Importance et évolution des dépenses globales dans divers pays

Les tableaux 2 et 3 présentent l'importance des dépenses globales consacrées à l'enseignement et leur évolution récente dans un certain nombre de pays industrialisés et de pays en voie de développement. Selon ces données, en 1962, les ressources nationales consacrées à

l'enseignement s'échelonnaient entre 3,26% (République fédérale d'Allemagne) et 5,57 % (États-Unis d'Amérique) du PNB dans les huit pays industrialisés et, pour les cinq pays en voie de développement, en ne considérant que les seules dépenses financées par les ressources nationales, de 1,4 % (Niger) à 5,5 % (Congo).

21

Première partie

TABLEAU 2. Évolution des dépenses d’enseignement dans huit pays industrialisés’ (en pourcentage du produit national brut)

Dépenses en 1950* ou 1952** Dépenses en 1962 PNB per capifa

En En en 1963 Pays Courantes capital Total Courantes capital Total ou 1964=

dollars

République fédérale 2,16 0,52 2,68** 2,42 0,84 3,26 1780

Belgiquea 2,35 0,19 2,54* 4,50 0,48 4,98 1650 États-Unis 2,90 0,54 3,44* 4,67 0,90 5,57 3330 France 2,26 0,28 2,54** 3,OS 0,73 3,81 1820 Italie 2,42 0,27 2,79* 3,59 0,66 4,25 970 Pays-Bas - _ _ 4,07 0,83 4,90 1390 Royaume-Uni 2,63 0,47 3,10** 4,OO 0,73 4,73 1700 URSSb - - - 4,36 0,68 5,04 1178

d‘Allemagne

NOTES SOURCES a Le pourcentage des dépenses en capital 1. R. Poignant. L’enseignement dans les pays

est minoré par i’absence d’évaluation pour l’enseignement privé Paris, Institut pédagogique national, 1965

du PNB établie selon le mode de calcul des pays de l’OCDE

du Mhrché commun

b Pourcentages basés sur une estimation 2. OCDE

TABLEAU 3. Évolution des dépenses d’éducation dans six pays en voie de développement (en pourcentage du produit intérieur brutla

1964 -~ 1961 Total Dont Total Total Dont Total PNB des en sans aide des en sans aide percapita

Pays dépenses capital extérieure dépenses capital extérieure en 1964a

dollars

Congo (Brazz.) 7,O 0,17 4,5 8,5 0,2S 535 138 Côte-d’Ivoire b4,1 b0,45 b3,0 4,3 0,47 3,o 29 1 Madagascar 5,5 0,27 3,s 7,O 0,84 4s 120 Niger 1,9 0,28 1,4 2,2 0,29 1,4 77 Sénégal 4,6 0,90 2,6 6,2 0,70 3 3 210

Nigeria ‘2,98 d3,93 d0,66 d3,63

NOTES a Pour les cinq pays francophones on a utilisé le PIB évalué ((aux prix du marché)), pour la Nigeria, le PIB évalué «aux coûts des facteurs)); ce second mode de calcul grossit le pourcentage du PIB consacré aux dépenses d’enseignement

b 1960 c 1958 d 1962 SOURCES 1. Études de I’IIPE 2. Ministère français de la coopération

22

Section II

Ainsi, dans les pays en voie de développement comme dans les pays industrialisés, les dépenses d‘enseignement représentent une part non négligeable du PNB ou du PIB et, au cours des dernières années, cette part a été s’amplifiant dans des proportions considérables (Belgique, + 95% de 1950 à 1962; États-Unis d’Amérique, + 62% de 1950 à 1962; France, + 60% de 1952 à 1962; Sénégal, + 45% de 1961 A 1964). Les travaux comparatifs sur le financement des dépenses d’enseigne-

ment qui ont pu être entrepris jusqu’ici n’ont jamais permis de dégager quel devrait être l’optimum, ou le maximum, des dépenses d’enseignement en relation avec les différents niveaux de développement écono- mique. En fait, on constate même, dans les tableaux ci-contre, une absence de corrélations étroites entre les niveau de vie moyen des habitants et le niveau des dépenses d’enseignement. Cette constatation pourrait autoriser àpenser que des progrès rapides sont encore possibles dans les pays qui apparaissent actuellement «en retard». Toutefois, il est vraisemblable que, dans la mesure où ce type de

dépenses est essentiellement financé par l’impôt, le rythme de croissance extrêmement rapide des dépenses d’enseignement constaté au cours des dernières années (tableaux 2 et 3) ne pourra pas se maintenir indé- finiment dans l’avenir. Cette remarque n’exclut cependant pas une large extension des dépenses d’enseignement en valeur absolue dans tous les pays où l‘économie se développe à un rythme suffisant et où existe une volonté politique affirmée en faveur de la scolarisation.

b. Dépenses d’enseignement en capital et taux global de formation brute de capitaljixe Importance particulière de ce problème

Fixation du taux d’investissement; ses limites. L‘investissement, ou la formation du capital, est la part de la production nationale qui n’est pas consommée et qui est accumulée à des fins très diverses. Le taux d’investissement, ou de formation brute de capital fixe,

c’est-à-dire le pourcentage du produit national consacré aux investissements, mesure l’effort que fait un pays pour maintenir en état et, surtout, accroître son appareil de production ainsi que les facilités matérielles destinées à la satisfaction des besoins sociaux et collectifs. Lors de l’élaboration du plan économique et social, la fixation du

taux d’investissement constitue l‘une des options fondamentales : c’est, principalement, grâce aux nouveaux investissements productifs que la

23

Première partie

production des biens matériels pourra se développer au cours des pro- chaines années; inversement, un taux d’investissement croissant a pour effet, dans l’immédiat, de réduire la consommation et de limiter les hausses possibles de salaires. Par exemple, si l’on veut passer, au cours d’un plan quinquennal, d’un taux d’investissement de 20 à 24%, le pourcentage du PNB consacré à la consommation des ménages et des administrations devra être réduit de 80 à 76%. Ceci ne signifie pas nécessairement une réduction en valeur absolue de la consommation mais une limitation sensible des améliorations qu’on pouvait espérer. L’élaboration du plan implique donc le choix d’un équilibre politi-

quement et socialement très délicat entre la consommation, c’est-à-dire les satisfactions immédiates, et les investissements, c’est-à-dire des satisfactions élargies mais à plus long terme. Pour ces motifs, la concurrence à court terme entre la formation du

capital et la consommation rend difficile une élévation brutale des crédits d’investissement. En fait, l’expérience montre que le taux d’investissement, s’il tend généralement à s’élever, n’évolue qu’assez lentement, ainsi qu’il ressort de l’exemple de la France: l’évolution du taux d’investissement par rapport au produit national brut en France a été de 18,3% en 1949, 18 en 1956, 18,9 en 1960, 20,2 en 1962, 21,4 en 1964 et de 22,2 en 1965l. Dans les pays industrialisés, les taux d’investissement se situent, en

moyenne, aux alentours de 20% du produit national brut, mais les écarts ne sont pas négligeables, ainsi qu’il ressort des statistiques de l’OCDE (année 1964) : République fédérale d‘Allemagne, 26,4 %; Belgique, 20,l; États-Unis d’Amérique, 16,8; France, 20,9; Italie, 21,l; Pays-Bas, 25,l; Royaume-Uni, 17,6. Dans les pays en voie de développement, les taux d’investissement

sont, le plus souvent, beaucoup plus faibles: 8, 10, 12%; des taux de plus de 15 % sont exceptionnels.

Répartition des investissements par secteurs. A titre d’exemple, nous présentons dans le tableau 4, la répartition des investissements (FBCF) en France au cours de l’année 1961. O n constate que dans les limites d’un pourcentage global du PNB de

20,4% (20,9 en 1964) la formation brute du capital fixe s’est répartie entre : les investissements productifs (industrie, agriculture, transports,

1. Source: Rapports, pour 1965-1966, du conseil de direction du Fonds de déve- loppement économique et social.

2. Observateur de l’OCDE, février 1966.

24

Section II

TABLEAU 4. Répartition des investissements (FBCF) en France pour l'année 1961

En pourcentage En Aux prix du total pourcentage

Type d'investissement de 1961 de la PBCP du PNB

Investissements productifs Agriculture Énergie Industrie Commerce Transport"

Total Construction de logements Investissements de l'administration

Administration générale Enseignement et recherche Santé publique Équipement collectif urbain Équipement collectif rural Routes et autres infrastructures de transport

Total Divers

Total général

6,67 7,85 15,OO 2,40 5,85

milliards de francs

10,7 12.6 24; 1 3,9 933

2.15 2>55 4,95 0,77 1,95

37,77 15,lO

0,77 2,oo 0,27 1,26 1,13 1,55 - 7,29 2.23

62,39

60,6 24.2

12,37 4,95

0.25 0,62 0,09 0,40 0,36 0,50

- 2,35 0,73

20,40 -

~

NOTE SOURCE a Non compris les routes et les autres infrastructures de Comptes de la nation. France transport figurant en troisième rubrique

etc.), soit environ 13% du PNB; la construction de logements, soit 495 % du PNB; et les investissements de l'administration, soit 2,35 % du PNB.

C'est donc dans les 2,35 % du PNB consacrés aux investissements des administrations - l'acception de ce terme a été précisée plus haut - que sont compris les investissements scolaires et universitaires, à savoir 0,62% du PNB en France pour l'année 1961. Le tableau 2 montre que, parmi les pays industrialisés qui y figurent,

ce pourcentage variait en 1962 de 0,61% (Royaume-Uni) à 0,90% (États-Unis d'Amérique); le tableau 3 indique des taux moyens assez sensiblement inférieurs dans les pays en voie de développement1.

1. Les investissements scolaires et universitaires de ces cinq pays africains sont d'ailleurs largement financés par i'aide extérieure, comme le soulignent les études de I'IIPE.

25

Première partie

En général, on constate, d’année en année, une croissance de la part faite aux investissements collectifs, mais il faut bien voir que cette tendance se développe dans le cadre général d’un taux d’investissement qui n’a pas, pour les raisons déjà indiquées, une grande élasticité (sous réserve, dans les pays en voie de développement, de l’effet particulier de l’aide extérieure). D’autre part, la concurrence économique, l’accroissement général de

la population et le phénomène d‘urbanisation imposent également aux pays industrialisés d’augmenter - ou au minimum de maintenir - leurs efforts pour les investissements productifs et pour le logement. En conséquence, la croissance des investissements collectifs entre en

concurrence avec d’autres besoins d’investissement également urgents et importants du triple point de vue économique, social et politique; en d’autres termes, si l’on entend réserver la priorité aux investissements collectifs et, spécialement, à ceux du secteur de l‘enseignement, cette priorité peut être obtenue soit par une nouvelle répartition plus favorable à l’intérieur d’un volume constant de crédits d’investissement (cette solution suppose, ce qui n’est pas aisé, de réduire d’un budget à l’autre la part des autres secteurs), soit - ce qui peut paraître moins difficile - par une attribution prioritaire dans le bénéfice de la croissance économique. Cette seconde solution conduit, à notre avis, à de meilleurs résultats.

Encore faut-il raisonner en termes de plan et «penser» l‘évolution quatre ou cinq ans à l’avance, voire même plus loin encore.

Importance particulière des crédits d’investissements scolaires et universitaires. Nous avons vu à quelles contraintes précises (faible élasticité du taux global d’investissement, concurrence d’autres secteurs égale- ment prioritaires, etc.) se heurte l‘expansion rapide des crédits d’investissement consacrés à l’enseignement. Il s’agit là d’un problème parti- culièrement important du point de vue du planificateur de l’éducation, car l’obtention des crédits d’investissement est un préalable dont dé- pend tout le reste: les décisions prises sur le montant des dépenses en capital (c’est-à-dire le nombre de places créées) engagent l’avenir pour ce qui concerne les crédits de fonctionnement ultérieurs qui en sont inséparables; les évaluations de ces deux types de dépenses ne devraient donc jamais être séparées lors de l’élaboration des plans. A cet égard, il est indispensable pour le planificateur d’évaluer, pour

chaque niveau d‘enseignement, le rapport entre les coûts unitaires d’investissement (coût d’une place d’élève ou d’étudiant) et les coûts

26

Section 11

unitaires de fonctionnement correspondants (dépenses de fonctionnement par élève et par an)l ainsi que de prévoir l’évolution de ce rapport.

2. Le rôle des comptes nationaux prévisionnels L’élaboration de comptes nationaux prévisionnels (ou ((projections D) constitue l’instrument de base de la planification économique et sociale et, de ce fait même, de la planification de l’éducation.

a. Taux de croissance

La croissance d’un système économique se mesure, grâce aux comptes nationaux2, à travers l’évolution de la production de biens et de services. L‘élaboration d’un plan de développement économique et social

suppose, au départ, la détermination d’une hypothèse de croissance («taux de croissance))). Il ne s’agit pas là d’un choix arbitraire: ce choix est déterminé par tout un ensemble de facteurs, tels que la main- d’œuvre disponible, l’extension possible des investissements productifs et l’accroissement de la productivité de la main-d’œuvre, enfin, la nature même des objectifs à atteindre. Pour une large part, le taux de croissance3 est lié, ainsi qu’il a été dit,

au taux d’investissement; mais le taux d’investissement n’est pas lui- même indéfiniment extensible en raison de la concurrence consommation/investissements. En définitive, le taux retenu (4, 5 ou 6 %) est un compromis entre les différents facteurs en cause.

b. Projection des comptes nationaux

Il ne suffit pas de prévoir un taux global de croissance; il faut analyser concrètement comment cette croissance va se développer dans les diffé-

1. En France, les coûts individuels de fonctionnement représentent, selon les niveaux, entre 20 et 25% des coûts d’investissement.

2. L‘utilisation de la comptabilité économique dans la planification est un impéra- tif commun aux pays industrialisés et aux pays en voie de développement puisque, sans comptes économiques, le planificateur travaille en aveugle. Pour éta- blir les comptes nationaux et leurs projections il faut un minimum d’équipement et de personnel, mais l’expérience prouve que dans les pays dont les structures économiques sont encore peu diversifiées il suffit d‘une équipe assez réduite, à la condition qu’elle soit bien formée.

3. Pourcentage d‘accroissement de la production des biens et services par rapport à l’année précédente.

27

Première partie

rents secteurs en fonction des objectifs choisis et vérifier la cohérence interne de ces perspectives du point de vue, notamment, de l'équilibre physique (entre la production, d'une part, et la consommation et les investissements, d'autre part), de l'équilibre financier (entre l'épargne et les investissements, entre les recettes fiscales et les dépenses des services publics, etc.), enfin, de l'équilibre de l'offre et de la demande de main- d'œuvre. Les comptes nationaux prévisionnels (ou projections), établis pour

chaque année du plan ou au minimum pour la dernière année du plan, permettent en particulier de tester la cohérence des perspectives de production, de consommation, d'investissement et d'échanges extérieurs. En clair, à travers ces comptes prévisionnels s'inscrivent, pour toute la durée du plan, l'évolution des dépenses en capital du système d'enseignement (dans les investissements de l'administration) et l'évolution des dépenses de fonctionnement (dans la consommation des administrations). Dans aucune économie planifiée ces perspectives n'ont, évidemment,

un caractère totalement impératif, mais elles constituent un cadre dont on ne saurait s'écarter sur des points importants sans remettreen cause l'équilibre de l'ensemble. En conséquence, le problème du planificateur de l'éducation est d'obtenir l'inscription dans les comptes prévi- sionnels d'un taux de croissance maximum pour les dépenses d'enseignement, c'est-à-dire d'obtenir une priorité pour le secteur éducatif au moment du choix des grandes options du plan.

c. Choix des grandes options du plan

Le choix des grandes options du plan constitue toujours un problème délicat, car il met en concurrence, dans les limites des possibilités offertes par le taux de croissance, des intérêts et des objectifs également respectables. Quel que puisse être le désir des autorités gouvernementales de faire

une part prioritaire à l'enseignement dans le plan, cette priorité ne peut pas aboutir à la régression ou à l'absence de progrès dans les autres secteurs d'activité. La projection des comptes nationaux - établie dans différentes hypo-

thèses de taux de croissance - permet de présenter avec clarté un ensemble de choix; chacune des hypothèses est assortie de variantes et il appartient aux autorités gouvernementales et au Parlement de trancher toutes les options successives :

28

Section II

1. Rapport entre les investissements et la consommation. 2. Répartition des investissements entre les investissements productifs,

le logement et les investissements collectifs. 3. Répartition des investissements productifs entre les différentes

branches d’activité. 4. Répartition des investissements collectifs entre les différentes affec-

tations possibles (enseignement, santé, équipement urbain, etc.) avec estimation des dépenses de fonctionnement correspondantes et garantie de leur financement.

Y a-t-il, pour opérer ces choix, des critères objectifs valables pour tous les pays ? A vrai dire, ces choix, comme nous l’avons dit précédemment, sont de nature différente: économiques, sociaux, politiques. En ce qui concerne le domaine social, auquel participe l’enseignement, peut-on réussir à définir des règles pour l’affectation optimale des ressources ? Sans préjuger les indications à tirer des travaux que les économistes

entreprennent de plus en plus sur ce sujet, il faut bien noter que les choix à faire dans les différents pays sont fonction des priorités du moment et que, à niveau égal de développement économique, ces prio- rités varient de pays à pays selon le degré relatif d’équipement déjà atteint dans les divers secteurs et, aussi, selon l’image que la société se fait de son devenir. A titre d’exemple, le tableau 5 (page suivante) montre comment ont

été établies les grandes options du lve plan (1962-1965) et du ve plan (1966-1970) adoptées par la France. La première colonne de ce tableau donne la répartition du PIB en

1961, dernière année du me plan (1958-1961). Les deuxième et troisième colonnes indiquent l’indice de croissance

global du PIB et l’indice de croissance des différents emplois. O n constate qu’au cours du lve plan (1962-1965), dans le cadre d’une

croissance globale de 24%, une priorité a été donnée aux investissements productifs (+28 %) et, surtout, aux investissements collectifs (+ 50 %). A l’intérieur des investissements collectifs, une superpriorité a été donnée aux investissements scolaire et universitaire avec un taux de croissance des dépenses de +90% entre 1961 et 1965. En revanche, le taux de croissance de la consommation privée (+ 22 %) et celui de la consommation des administrations civile et militaire ( + 22 %) sont inférieurs au taux global. Au cours du ve plan (1966-1970) et dans le cadre d’une croissance

globale de 27 à 28 %, les priorités se modifient: la croissance des investissements productifs est limitée au rythme général de croissance (+ 27

29

Première partie

TABLEAU 5. Utilisation du produit intérieur brut (PID) à la fin des me, I V ~ et ve pians français

1961 1965 1970 (fin du IV= plan) (fin du ve plan) Accroissement Accroissement

prévu par rapport prévu par rapport Utilisation des ressources à 1961' à 196Za

(fin du me plan)

Consommation privée Consommation des administrations :

Civile Militaire

Production Logement Collectivitésa

Formation brute de capital fixe:

% 64,6 13,5

% % 22 2625 22 36-37

38 34

20.4

Exportation Importation

98,5

+15S -14,O

28 27-28 25 34-35 b50 c54-55 - 30

Total Indice global de croissance

100,o 24 27-28

~ ~~

PIB en milliards de francs (aux prix de l'année 1961) 309 384 490

NOTES SOURCES a Enseignement, équipement sportif, santé,

b Éducation: +go:( c Éducation: + 55 %

1. Rapport annexé à la loi du équipements urbain et rural, équipement culturel, transport etc. du IV= plan

4 août 1962 portant approbation

options du ve plan 2. Projet de loi sur les principales

à 28 %); les investissements collectifs continuent à s'accroître plus vite que le PIB (+ 54 à 55 %). Par contre, en ce qui concerne la consommation des administrations civile et militaire au cours du ve plan - c'est-à- dire les dépenses de fonctionnement de ces services - il est prévu, contrairement au plan précédent, une extension plus rapide que celle du PIB; les dépenses courantes des services civils vont s'accroître de 38 % et, à l'intérieur de ce chiffre, en raison de l'accroissement considérable du volume des constructions scolaires et universitaires du I V ~ plan, les dépenses de fonctionnement du système d'enseignement vont croître plus rapidement encore. Finalement, compte tenu de ces différentes options, les dépenses

d'enseignement en France ont évolué ou vont évoluer, entre 1961 et

30

Section II

TABLEAU 6. Évolution des dépenses d‘enseignement en France de 1961 à 1970(estimation)

Année

PIB Dépenses d’enseignement (en milliards

de francs) Courantes En capital Total

1952a 1955b

1961 1965 1970

% % % 144 2,26 0,28 2,54 170 2,42 0,45 2,87

c309 2,94 0,62 3,56 c384 3,53 0,83 4,36 =490 4,70 1,05 à 1,lO 5,70 à 5,80

NOTES a Fin du ler plan français

b Milieu du IP plan (1953-1957) c Aux prix de 1960

1970 (estimations), selon les chiffres donnés dans le tableau 6, qui fournit l’exemple d’une priorité croissante accordée dans les plans successifs, d’une part, aux investissements collectifs et aux dépenses récurrentes correspondantes, d’autre part, au financement du dévelop- pement du système éducatif.

Au vu des choix qui leur sont proposés par les services de planification économique et sociale, les autorités gouvernementales ne procèdent pas, dans l’abstrait, à des arbitrages portant exclusivement sur des volumes de crédits, mais à des choix concrets entre le degré respectif de satisfaction des besoins qui peut être obtenu dans les différents secteurs. Ainsi, les arbitrages financiers sont liés étroitement à l’analyse des besoins à satisfaire et au contenu des objectifs dont le financement est proposé. Cela nous conduit donc à examiner comment, en ce qui concerne

l’enseignement, sont établis les objectifs de développement qu’on se propose d’inscrire dans le plan.

31

Seconde partie

Détermination des objectifs de croissance du système d’enseignement à inscrire dans le plan de développement économique et social Facteurs d’évolution, arbitrages, choix

L‘inventaire des moyens de toute nature qui doivent être mis à la disposition des autorités de l’éducation nationale (corps enseignant, locaux, équipements) et qui sont regroupés dans les tableaux financiers des comptes nationaux prévisionnels implique, au préalable, une prévision de l’évolution des effectifs aux différents niveaux et pour les différentes branches du système d’enseignement. En outre, indépendamment de l‘expansion quantitative, il faut tenir

compte de divers facteurs, ou de diverses hypothèses, de caractère plus qualitatif, qui peuvent modifier en hausse ou en baisse (généralement en hausse) les coûts d’investissement ou de fonctionnement : diminution du taux de remplissage des classes ou du rapport élèves/maître; amé- lioration des méthodes d’enseignement (introduction de moyens audio- visuels); amélioration des programmes types et des normes des constructions scolaires et universitaires1; remplacement des installations vétustes, etc. Par ailleurs, indépendamment de l‘accroissement global des effectifs

à scolariser, les migrations de population - souvent liées au phénomène général d’urbanisation - ajoutent encore aux besoins résultant des facteurs quantitatif et qualitatif ci-dessus évoqués. Nous n’examinerons pas ici cette dernière question.

1. Liste des installations matérielles (salles d’enseignement général, salles spéciali- sées, laboratoires, installations sportives, équipements culturels, restaurants, internats, etc.) qui constituent l’établissement d‘enseignement.

33

Section 1

Nature des facteurs qui influent sur le développement de la scolarisation

La prévision de l%volution des effectifs des élèves et étudiants implique une analyse des différents facteurs qui agissent sur le développement de la scolarisation. Ces facteurs, extrêmement nombreux, sont d’ordre démographique,

social, économique, voire politique. Bien qu’ils soient relativement dépendants les uns des autres, nous les présenterons successivement.

1. Évolution démographique Les fluctuations démographiques constituent évidemment une base essentielle de la prévision des effectifs à scolariser. L‘aspect démogra- phique des prévisions ne présente pas de difficultés d‘un point de vue global quand les statistiques de natalité et de mortalité sont bonnes (ce qui n’est pas encore le cas pour tous les pays en voie de développe- ment) ; si l’on descend au niveau des circonscriptions administratives régionales, les migrations de population peuvent, en revanche, compli- quer trés sérieusement le travail de prévision et les moyens d’analyse indispensables doivent être mis en place. Dans la plupart des pays, ce facteur a un caractère certain d’actua-

lité : bouleversements démographiques dus à la guerre, renouveau de la natalité dans les pays industrialisés occidentaux au cours de l’après- guerre, taux d’expansion élevé des effectifs scolarisables dans les pays en voie de développement, etc. On notera que le poids de ce facteur sur les objectifs possibles de

scolarisation diffère très sensiblement d’un pays à l’autre puisque les taux de natalité s’échelonnent de 15 pour mille (dans certains pays

34

Section 1

industrialisés) à 35 pour mille (dans beaucoup de pays en voie de déve- loppement). Cette donnée de base influe, dans un sens ou dans un autre, sur l'ensemble de la politique scolaire des pays.

2. Attitude des divers groupes sociaux' Le comportement des différents groupes sociaux vis-à-vis de la scolarisation prolongée secondaire et supérieure (enseignements non obli- gatoires) et son évolution dans le temps constituent également un élément dont on doit tenir compte. Dès lors que l'accès à un niveau d'enseignement - ou à une forme

d'enseignement - n'est pas une obligation et n'est pas subordonné à un numerus clausus qui limiterait la demande des familles, le planificateur, s'il entend faire face aux besoins exprimés, doit se préoccuper de pré- voir l'évolution de cette demande d'éducation; le problème se pose concrètement pour l'accès aux études secondaires générales et pour l'accès aux études supérieures. A cet égard, les enquêtes sur les aspects sociaux et régionaux de la

scolarisation secondaire et supérieure qui ont été publiées dans de nombreux pays font apparaître des disparités considérables.

Variations selon les catégories socio-professionnelles. Les enfants des catégories du type ((cadres supérieurs)) ou ((professions libérales )> sont scolarisés en quasi-totalité dans les écoles secondaires et accèdent dans des proportions très fortes aux études supérieures. A l'opposé, les enfants des travailleurs manuels (paysans, ouvriers) fréquentent ces mêmes établissements dans une proportion beaucoup plus réduite (souvent dix fois, vingt fois inférieure, ou même plus). Les cadres moyens (petits commerçants, artisans, employés) occupent des situations inter- médiaires.

Variations régionales. La diversité des taux globaux de scolarisation selon les régions est également très large; mais cette diversité traduit moins les variations de l'offre (c'est-à-dire la plus ou moins grande densité de l'implantation des établissements secondaires et supérieurs) que les variations de la demande des populations, variations qui résul- tent, essentiellement, de la structure socio-professionnelle - encore que

1. Voir à ce sujet: R. POIGNANT, L'enseignement dans les pays du Marché commun,

35

Paris, IPN, 1965.

Seconde partie

la variation de l'offre puisse avoir ses effets propres et que le comportement des différentes catégories socio-professionnelles ne soit pas rigoureussement identique dans les différentes régions d'un même pays. Quels sont les facteurs qui déterminent ces variations dans le com-

portement familial ? Les études sociologiques de plus en plus nombreuses entreprises

dans ce domaine font apparaître que le degré de fréquentation des écoles secondaires (lequel détermine les chances d'accès aux études supérieures) est en relation avec tout un ensemble de facteurs tels que la profession des parents (ou l'origine sociale), l'importance du revenu familiaI, la dimension de la famille, sa religion, la situation de son lieu de résidence par rapport à l'école, etc. En fait, le facteur dominant - lequel se confond, en partie, avec le

facteur revenu - c'est l'origine sociale de l'enfant.

Évolution dans le temps du comportement des différents groupes sociaux. Dans la plupart des pays - et particulièrement dans les pays indus- trialisés - le comportement des différents groupes socio-professionnels n'est pas figé mais, au contraire, en évolution constante et rapide. O n constate un alignement du comportement des catégories sociales moyennes sur celui des cadres supérieurs; de même, les taux de scolarisation des enfants des travailleurs manuels tendent à rejoindre ceux des classes moyennes constatés au cours de la décennie précédente. Le développement des taux d'inscription à l'école secondaire dans les

différents groupes sociaux constaté en France entre 1954 et 1962 est caractéristique d'une telle évolution ; il est résumé par le graphique ci-contre. Cette évolution est, pour une large part, la conséquence même du

développement économique et de l'élévation du niveau de vie dans tous les milieux sociaux et de la prise de conscience générale qui en résulte de l'intérêt de l'accès aux études prolongées; elle fait apparaître, à très long terme, une tendance au nivellement du comportement des diffé- rents groupes sociaux. Du point de vue du planificateur, le problème est d'apprécier l'am-

pleur des conséquences de ce phénomène sur les effectifs à scolariser au cours de la période d'application du plan1. A égalité de niveau de vie et à taux de croissance économique égaux, le développement de la

1. S'agissant d'un m ê m e pays et dans une situation de progrés économique régulier, la méthode d'extrapolation des tendances donne des résultats généralement satisfaisants.

36

Section 1

Évolution des taux d'inscription* dans la première classe secondaire en France, selon l'origine sociale, entre 1954 et 1962

1962

1954

Ouvriers Cultiva- Ouvriers Employés Artisans Cadres Professions agricoles teurs industriels et com- moyens libérales

merçants Cadres supéricurs Industriels

* Rapport enhe le nombre d'inscriptions classees par origine sociale et le nombre de jeunes

SOURCE Études d'Alain Girard, publih dans la revue Population, Paris, INED d'âge correspondant

37

Seconde partie

demande d'éducation n'est pas nécessairement identique ; selon les pays, en effet, le conservatisme des mœurs tend, plus ou moins fortement, à perpétuer les habitudes familiales traditionnelles des différents groupes sociaux1; par ailleurs, les pouvoirs publics, par leur propre action, jouent également un rôle important dans cette évolution.

3. Politique scolaire du gouvernement A cette évolution de la demande d'enseignement des différents groupes sociaux se rattache étroitement la politique scolaire gouvernementale. Cette politique peut comporter des incitations à la scolarisation

prolongée spontanée, telles que: la lutte contre les obstacles écono- miques (gratuité des études, multiplication des bourses.. .); la lutte contre les obstacles géographiques (organisation de transports scolaires, internats.. .); l'aménagement des passages de l'école primaire à l'école secondaire (passerelles.. .) ; l'ouverture des écoles supérieures aux diplô- més des lycées techniques, etc. Elle peut comporter encore des modifications de structures, telles

que : la prolongation de l'obligation scolaire; l'organisation d'un cycle d'études secondaires commun (lequel a pour résultat d'amplifier la demande au niveau du second cycle secondaire et des études supé- rieures); la prolongation de la durée des études supérieures, etc. Sous ces divers aspects, la politique scolaire gouvernementale, dans

la mesure où elle s'efforce de développer l'accès aux études prolongées dans tous les groupes sociaux (démocratisation de l'enseignement), devient un élément important de la politique sociale d'un pays. Les résultats d'un telle politique sur la courbe des effectifs peuvent

être calculés avec précision (réformes de structure) ou faire l'objet d'estimations. En tout état de cause, il est certain qu'il doit y avoir un lien étroit entre un tel type de politique et les décisions qui seront prises au moment des arbitrages financiers évoqués dans la première partie. Des objectifs ambitieux ne sont possibles, en effet, que si l'on accepte d'en payer le prix et si on peut réellement le faire d'un point de vue écono- mique. A l'inverse, il est possible d'imaginer des politiques qui - pour des

motifs financiers, en cas de pléthore de certains types de diplômés, ou

1. Cette remarque concerne en particulier certains pays en voie de développement où les groupes sociaux sont encore très fortement hiérarchisés; seules les études de sociologie de l'éducation peuvent éclairer le planificateur sur ce point.

38

Section 1

pour tout autre raison - n'auraient pas ce caractère d'incitation et, au contraire, joueraient un rôle de frein (simplement en maintenant ou en accroissant, par des mesures appropriées, le caractère sélectif de l'accès à telle ou telle forme d'études prolongées).

4. Développement de l'enseignement et besoins de main-d'ceuvrel

a. Les interrelations entre le développement économique et le développement du système d'enseignement

Les perspectives de développement économique constituent le qua- trième facteur à prendre en considération pour l'établissement des plans scolaires et universitaires - mais ce n'est pas le moins important. Ce facteur se manifeste sous deux aspects. En premier lieu, la croissance économique et l'élévation du niveau

de vie des familles qui en résulte créent des conditions matérielles et psychologiques nouvelles qui favorisent le développement de la scolarisation prolongée. Dans une certaine mesure, on peut dire que l'évolution de la deman-

de d'enseignement ne fait que traduire le progrès économique ; nous ne reviendrons pas sur cette question qui a été exposée précédemment (section 1.2). En second lieu, le progrès technique transforme la répartition de la

population active - décroissance continue du secteur primaire (agriculture, forêts, pêches), croissance, puis stabilisation et décroissance relative du secteur secondaire (industrie), croissance du secteur tertiaire (services) - et exige surtout dans chacun des grands secteurs de l'éco- nomie un renforcement continu de la proportion de la main-d'œuvre qualifiée et des cadres moyens et supérieurs. Il existe, évidemment, un lien direct entre l'évolution nécessaire de la

qualification de la population active et le développement à donner, après la période d'enseignement général de base, aux écoles professionnelles et techniques et aux établissements d'enseignement supérieur. En effet, pour une large part - sous réserve des transferts de main-d'œuvre de secteurs à secteurs et des promotions à l'intérieur des entreprises - les besoins nouveaux en personnel qualifié et hautement qualifié ne 1. Nous n'aborderons ici cette question que d'un point de vue très général; I'IIPE

publiera des études particulières sur ce sujet.

39

Seconde partie

peuvent être satisfaits que par l'apport de jeunes diplômés. Sous cet angle, les dépenses d'éducation deviennent une sorte d'investissement (formation du capital humain) dont les économistes s'efforcent de mettre en valeur la haute rentabilité. Ces considérations illustrent donc les interrelations qui s'établissent

entre le développement économique et le développement du système d'enseignement: le premier crée des conditions favorables au second (conditions financières, psychologiques, etc.) ; inversement, le dévelop- pement du système d'enseignement, spécialement au niveau de la formation professionnelle et technique de deuxième et troisième degrés, est une condition du progrès économique (bien entendu, la formation générale constitue le support préalable de toute formation spécialisée et les progrès de l'éducation générale ont, eux-mêmes, une valeur écono- mique directe). En tout état de cause, la nécessité de former les ouvriers, cadres et

spécialistes indispensables au développement des activités économiques conduit à introduire dans la détermination des objectifs du plan scolaire et universitaire ce quatrième facteur: la satisfaction des besoins de main-d'œuvre.

b. L a satisfaction des besoins de main-d'œuvre

Nécessité de prévisions à moyen et à long terme. Pour déterminer l'importance qui doit être donnée dans le plan aux différentes formes et niveaux de la formation technique et professionnelle, il est indispensable de connaître d'une façon claire et précise les besoins de main-d'œuvre dans les différentes branches professionnelles et pour tous les niveaux de qualification. En raison des délais souvent très longs de mise en place des nouveaux

établissements d'enseignement financés par le plan et des délais de formation des élèves et des étudiants dans ces établissements, la prévision des besoins à satisfaire doit être établie, au minimum et selon les cas, de cinq à dix ou douze ans à l'avance par rapport à l'année initiale du plan.

DiBculté de tellesprévisions. Même dans une économie qui se voudrait planifiée, les travaux de prévision des besoins de main-d'œuvre ne sont jamais aisés.

D'une part, la base de ces travaux prévisionnels, ce sont les perspectives de développement économique à moyen terme, et, pour les raisons

Section 1

évoquées ci-dessus, à long terme; en conséquence, la validité des pré- visions est subordonnée non seulement au degré de probabilité de l’exécution du plan quadriennal ou quinquennal à venir, mais égale- ment à celle des extrapolations à plus long terme (dix ou douze ans). Ainsi donc, les incertitudes propres aux techniques mêmes des prévi- sions des besoins de main-d’œuvre sont multipliées par le coefficient d’aléas propre aux prévisions économiques à long terme. Ces aléas ne sont pas négligeables dans les grands pays industrialisés; pour des raisons sur lesquelles nous ne pouvons pas nous étendre ici, ils sont encore plus graves dans les pays en voie de développement. D’autre part, ces travaux requièrent un minimum d’informations de

base dans des domaines qui sont, le plus souvent, encore assez mal étudiés, notamment: la connaissance approfondie de la structure de la population active par branches d’activité et par niveaux de qualification; la connaissance de l’évolution passée de ces structures; la connaissance des corrélations existant entre les différents types d’emploi et les formations optimales correspondantes; la connaissance des tendances de l’évolution dans le temps de ces corrélations en fonction des différents facteurs en cause. A cet égard, on remarquera que le facteur qui peut contribuer le plus directement et le plus rapidement à modifier l’équation ((emploi-qualification)) - tout au moins en ce qui concerne la formation générale - c’est le développement même de la scolarisation prolongée (au niveau secondaire, par exemple) et les disponibilités croissantes en personnes ayant reçu une telle formation; toutefois, sur ce point précis, il appartient aux auteurs du plan de décider, selon la situation du pays1, s’ils entendent s’en tenir à des corrélations stables et en tirer les conséquences du point de vue des objectifs de développement de la formation générale. L‘élaboration de prévisions sérieuses en besoins de main-d’œuvre

utilisable pour la planification du développement du système d’enseignement suppose donc, dans chaque pays, un immense travail d’études préparatoires portant sur ces différents domaines. Un tel travail ne peut pas être improvisé ; il requiert la constitution d’équipes de spécialistes compétents, soit au sein même des administrations directement inté- ressées, soit dans des instituts spécialisés.

1. Compte tenu des contraintes financières particulières aux pays en voie de déve- loppement, une telle politique est spécialement applicable dans ces pays; c’est un aspect de la politique scolaire gouvernementale évoqué précédemment.

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Seconde partie

Les diverses méthodes de prévision. En supposant que les indispensables informations de base ont été réunies, toutes sortes de méthodes sont utilisables: évaluations des besoins à court et à moyen terme par des enquêtes normalisées auprès des entreprises ou services (ces enquêtes font apparaître les déficits actuels et les besoins nouveaux qui vont se faire jour au cours du plan); évaluations des besoins à long terme basées sur l'extrapolation des tendances dans les différentes branches, sur l'application de modèles variables selon les activités économiques ou sur l'analyse de l'évolution passée de pays plus avancés dans la voie de l'industrialisation. Autant que possible, on a intérêt à procéder concurremment à des

estimations à court et à long terme et à les vérifier en utilisant différen- tes méthodes. En ce qui concerne les pays en voie de développement, les actuelles

structures économiques et les incertitudes sur l'évolution lointaine ne permettent pas le recours à l'utilisation pure et simple des méthodes déjà utilisées dans les pays industrialisés; dans ces pays, des enquêtes portant sur les déficits actuels et les besoins à court terme suffisent, en général, pour élaborer un plan de formation valable. Les besoins de main-d'œuvre ainsi évalués sont ultérieurement trans-

posés en plans de formation dont la réalisation, pour une large part, mais non en totalité, va incomber aux établissements d'enseignement.

En conclusion, à partir de l'analyse de l'ensemble des différents facteurs qui ont été évoqués (démographiques, sociaux, économiques, politiques) peuvent être établies des prévisions de développement de la scolarisation aux différents niveaux (premier, deuxième et troisième degrés de l'enseignement), ainsi que dans les différentes spécialisations. Le calcul des effectifs fait appel à des techniques statistiques (évalua- tion des taux de déperdition, des taux de redoublement, projection des effectifs à scolariser, etc.); il constitue un des aspects du travail de planification du développement de l'enseignement. A partir de ces prévisions d'effectifs établies année par année sont

évalués les moyens supplémentaires (constructions, maîtres, matériel, etc.) qui doivent être mis à la disposition des autorités scolaires et universitaires au cours de la période du plan. Dans l'évaluation de ces moyens et dans leur traduction en termes financiers, on doit également prendre en compte toutes les améliorations qualitatives qui peuvent être apportées au système éducatif (voir l'introduction de la seconde

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Section 1

partie), améliorations qui ont généralement pour conséquences de grossir les coûts individuels (coût de fonctionnement par année-élève, coûts d‘investissement par place ou par classe, etc.). On aboutit ainsi à un projet de plan qui doit être confronté, du point

de vue des possibilités de financement, avec les besoins de l’ensemble des autres secteurs. Cette confrontation s’opère aux échelons de syn- thèse des organismes de planification économique en utilisant notamment, ainsi qu’il a été dit dans la première partie, la technique des comptes prévisionnels.

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Section II

Conséquences des arbitrages financiers sur les objectifs quantitatifs du plan scolaire et sur les moyens d’y atteindre

C‘est au moment où, grâce aux études, enquêtes et consultations diverses qui caractérisent le processus d’élaboration du plan, les besoins financiers de l’ensemble des secteurs ont pu être déterminés avec préci- Sion1 que se situent les arbitrages définitifs des autorités politiques, c’est-à-dire du gouvernement et, en dernier ressort, du Parlement. L’expérience prouve que le total des crédits demandés par les dif-

férents organes spécialisés dans la préparation du plan dépasse les possibilités de financement et, en conséquence, les arbitrages gouverne- mentaux peuvent conduire à réduire les demandes présentées par tel ou tel secteur. L‘arbitrage sur la répartition des crédits est une opération difficile

tant sur le plan des techniques de planification que sur le plan purement politique. Du point de vue des techniques de planification, nous l’avons dit, il

n’existe pas encore de critères objectifs évidents pour déterminer les priorités. Par exemple, toutes les études entreprises dans le domaine de l’optimalisation du niveau de développement du système d’enseignement sont basées sur une appréciation de l‘évolution souhaitable des qualifications de la population active: on s’efforce de calquer la pyramide scolaire sur la structure estimée des qualifications de la population active. Or nous avons vu que, dans les pays industrialisés les plus avancés, le développement de l’enseignement général s’opère 1. Dès le début de la procédure d‘élaboration du plan, le projet de plan retenu par

le gouvernement comporte des hypothéses de financement pour tous les secteurs, lesquelles fixent, dès le départ, un cadre financier au développement de l’enseignement; mais ces hypothèses ont été établies à partir d’études sectorielles nécessairement incomplètes et elles sont remises en cause quand les travaux ont pu être menés plus en profondeur.

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Section II

déjà plus en fonction de considérations humaines, sociales et démocra- tiques que sur la base des seuls besoins de l’économie. En conséquence, dans ces pays, un effort d’optimalisation basé exclusivement sur les besoins de l’économie négligerait d’autres facteurs qui méritent aussi d’être pris en considération mais, malheureusement, se prêtent mal à une quantification objective. Par contre, dans les pays en voie de développement, une politique

économique réaliste conduit à poser le problème de l’expansion du système d’enseignement en termes plus étroitement économiques, tout au moins pendant une période transitoire dont la durée variera avec la rapidité du développement du pays l; en particulier, l’extension à donner aux écoles supérieures, aux écoles techniques et même aux écoles secondaires générales devrait être strictement liée à l’évaluation des besoins de main-d’œuvre. Il est certain qu’une telle politique scolaire peut soulever des oppositions sérieuses lorsque, par exemple, la demande des populations, notamment au niveau de l’école secondaire, est très supérieure aux besoins appréciés en termes économiques ; pour ce motif, certains pays en voie de développement ne peuvent s’en tenir rigoureusement à cette politique ou n’envisagent même pas de l’adopter. Les évaluations approfondies relatives aux besoins en personnel

qualifié, auxquelles il a été fait allusion précédemment, devraient aider les gouvernements à prendre conscience des besoins réels - qu’il ne faut ni sous-estimer ni surestimer - et à définir une politique de formation bien appropriée à la situation économique de leur pays. Par ailleurs, dans les autres domaines des investissements collectifs,

l‘évaluation des besoins devrait, autant que possible, être faite à partir de normes; mais la fixation du niveau de ces normes en fonction du degré de développement économique atteint par un pays est une opéra- tion encore relativement subjectivez. D u point de vue des autorités politiques et de leurs responsabilités

devant leurs électeurs, il est évidemment toujours difficile de sacrifier délibérément tels ou tels secteurs pour pouvoir satisfaire intégralement

1. ELI définitive, la priorité donnée provisoirement à l’aspect économique du déve- loppement de l’enseignement, comme l’ont fait beaucoup de pays socialistes de l’est de l’Europe, est vraisemblablement le meilleur moyen pour obtenir dans des délais relativement courts - deux à trois décennies - une large expansion du système éducatif fondée sur des préoccupationspurement humaines et culturelles.

2. Ainsi, le développement à donner aux différents types d’organisme de soins ou de prévention par rapport à la population: nombre de lits d’hôpital, nombre de dispensaires de consultations, etc.

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Seconde partie

les autres: par exemple, il est hautement souhaitable d'accorder au système éducatif tous les investissements dont il a besoin mais, pour ce faire, est-il possible, dans un pays industrialisé, de réduire à rien ou à très peu de chose l'extension du réseau des autoroutes, la modernisation des hôpitaux, la modernisation de l'équipement rural? Par la force des choses, les décisions gouvernementales, même si elles sont fondées sur un choix de priorités, contiennent toujours une part de compromis. L'idéal serait que la priorité nécessaire qui doit être faite à l'enseigne-

ment puisse permettre à la fois l'expansion quantitative évoquée précé- demment et l'amélioration des conditions qualitatives : amélioration du rapport élèves/maître; élévation du niveau des qualifications (et de la rémunération) du corps enseignant; amélioration de la qualité des installations et du matériel scolaire; amélioration des méthodes et du contenu de l'enseignement, etc.l. Dans certains pays parmi les plus avancés sur le plan économique,

une telle politique est, sans doute, possible aujourd'hui; mais dans la majorité des pays, et pour des raisons diverses (économiques, démogra- phiques, etc.), la priorité qui doit être également accordée au système éducatif n'impliquera pas nécessairement que les demandes présentées par le planificateur de l'enseignement puissent être intégralement satis- faites. Les contraintes financières imposent donc de déterminer, dans le

plan scolaire et universitaire, des priorités qui porteront, soit exclusivement, soit concurremment, sur les objectifs quantitatifs du plan et sur les conditions qualitatives dans lesquelles ces objectifs seront atteints.

1. Détermination des priorités quantitatives Il s'agit ici de remettre en cause les objectifs de scolarisation qu'il avait paru souhaitable de fixer à un certain stade de l'élaboration du plan et d'établir des priorités dans le développement des différents niveaux ou branches du système d'enseignement. Il n'existe pas de règles universelles pour établir de tels choix et les

décisions ne peuvent être prises qu'en fonction de la situation dans chaque pays.

1. On remarquera que les efforts en faveur de la qualité de l'enseignement, s'ils tendent à accroître les coûts dans l'immédiat, ont une excellente rentabilité éco- nomique à moyen terme dans la mesure où ils réduisent le nombre des échecs et des redoublements.

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Section II

La croissance démographique, dans un pays totalement scolarisé, constitue un impératif absolu, tout au moins dans les limites de l‘obligation scolaire; dans un pays où la scolarisation primaire n’est pas achevée, le facteur démographique n’est qu’un élément, entre autres, à prendre en compte. La demande familiale (pour l’éducation secondaire, par exemple)

peut, elle, être intégralement honorée ou non, selon qu’il est possible de traiter ce problème sous l’angle social ou sous un angle purement économique, ainsi qu’il a été dit ci-dessus. Les réformes de structure (prolongation de l’obligation scolaire,

réformes de l’enseignement) peuvent, selon le cas, être appliquées immédiatement, être différées temporairement ou encore leur mise en application peut être davantage étalée dans le temps. Les plans de formation de personnel qualifié et hautement qualifié

doivent, en principe, être intégralement retenus puisqu’ils constituent une condition même de la croissance économique. Toutefois, la satisfaction des besoins dans ce domaine peut être opérée par des voies diverses (voir plus loin).

2. Détermination des priorités qualitatives En raison des priorités qui s’imposent à lui, le planificateur peut, ainsi qu’il a été dit, réduire les objectifs quantitatifs initialement fixés ; il peut aussi tenter de réaliser les objectifs fixés dans des conditions qualitatives différentes et qui permettent une réduction des coûts. C’est là un autre genre d’option du plan scolaire: dans le cadre des

moyens financiers qui ont été fixés, faut-il tenter de développer au maximum la scolarisation ou limiter ce développement pour conserver, voire améliorer, la qualité de l’enseignement?

Choix des normes. Ce dilemme est trop souvent posé aux pays en voie de développement dès le niveau de l‘école primaire, mais il l’est parfois aussi à certains pays industrialisés aux autres niveaux de l’enseignement. La réponse doit être inspirée par un bon sens réaliste. Par exemple, il

serait absurde de généraliser une scolarisation primaire de si basse qualité qu’elle ne permettrait plus d’aborder ultérieurement les études secondaires; de ce point de vue, le planificateur doit donc toujours se soucier de garantir un minimum de qualité au système d’enseignement. Il

47

Seconde partie

serait non moins absurde de priver totalement une partie des enfants du bénéfice de la scolarisation pour assurer à d’autres un enseignement de très haute qualité. Par la force des choses, on devrait être conduit à adopter des solutions moyennes adaptées au stade de développement du pays, tant pour ce qui est du niveau souhaitable de recrutement du corps enseignant (lequel conditionne son niveau de rémunération et, par voie de conséquence, les coûts de l’enseignement) que du rapport élèves/maitre, etc. Bien entendu, pour certains types de formation, notamment au

niveau de l’enseignement supérieur, le caractère relatif des normes qualitatives ne peut être admis, car tous les pays doivent pouvoir disposer d‘élites formées au plus haut niveau.

Recours à de nouvelles méthodes d’enseignement. En outre, dans beaucoup de pays en voie de développement, l‘ampleur des phénomènes démographiques et la rareté des ressources humaines et financières imposent de telles restrictions dans le choix des objectifs quantitatifs et qualitatifs que c’est tout le problème des méthodes d’enseignement qui peut être remis en cause; il faut tenter de donner un enseignement largement répandu et de qualité suffisante malgré des coûts réduits par rapport aux coûts de l’enseignement traditionnel. Nous évoquons ici tout le problème de l’utilisation des moyens édu-

catifs de masse (radio, télévision, flms, disques.. .) à tous les niveaux de l’enseignement. Jusqu’ici l’introduction des moyens audio-visuels dans les établissements scolaires a été un facteur d’amélioration de la qualité de l’enseignement, mais dont le prix de revient s’ajoutait aux coûts antérieurs; dans de nombreux pays, des expériences portent actuellement sur l’utilisation de la radio et de la télévision dans les horaires d’enseignement; elles tendent à obtenir une amélioration de la qualité et peut-être, dans l’avenir, une réduction du coût de l’enseignement grâce à la réduction des dépenses de personnel enseignant qui devrait en résulter. Selon les résultats pédagogiques et économiques de ces expériences1,

le planificateur de l‘éducation pourra peut-être disposer de solutions nouvelles qui permettront, dans le cadre des contraintes financières imposées, d’obtenir un enseignement de qualité, à meilleur coût et, de ce fait même, destiné à une plus large diffusion.

1. L‘IIPE a entrepris l’étude des résultats des expériences en cours dans quelque vingt pays. Cette étude sera publiée en 1967.

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Section II

Solutions pour la formation technique et professionnelle. En ce qui concerne la formation technique et professionnelle du deuxième et du troisième degrés, l'enseignement à plein temps paraît le mode de formation le plus satisfaisant, notamment en ce qu'il garantit le développe- ment de la culture générale, mais il est aussi le plus coûteux. Nonobstant la priorité que l'économiste accorde nécessairement à la formation de la main-d'œuvre, le problème des coûts se pose dans ce domaine comme dans les autres ; à cet égard, et dans le cadre des limitations financières inéluctables, l'école à plein temps ne doit pas être considérée comme l'unique solution; d'autres possibilités1 peuvent être envisagées pour atteindre les objectifs fixés à moindre frais: répartition, dans des proportions à définir, de la formation des ouvriers et des employés entre les établissements d'enseignement et les entreprises ; recours à la formation professionnelle accélérée ; organisation d'enseignements à temps partiel (par cours du soir, par correspondance, etc.) pour les jeunes gens, les jeunes filles ou les adultes déjà engagés dans les activités professionnelles.

Pour conclure sur cet aspect des problèmes de planification du système éducatif, nous remarquerons que le choix des priorités qualitatives doit reposer sur des considérations à la fois pédagogiques et financières. Il en résulte que, sur le plan pédagogique, de tels choix, pour être

pleinement valables, supposent une collaboration très active du Minis- tère de l'éducation nationale et des pédagogues pour l'élaboration du plan, ainsi qu'un développement nouveau des recherches relatives aux méthodes d'enseignement. Sur le plan financier, les choix à faire doivent être fondés sur des

études préalables concernant les coûts réels de l'enseignement dans les différentes hypothèses possibles ; de ce fait, l'analyse des coûts de l'enseignement et, si possible 2, celle des rendements correspondant aux variations'de coûts constituent l'un des aspects importants du travail de planification de l'enseignement.

1. Ces autres solutions sont largement utilisées dans les pays socialistes de l'est de

2. Il s'agit en effet d'études extrêmement délicates: rien n'est plus difficile à appré- l'Europe et, notamment, en URSS.

cier que le rendement d'un système éducatif.

49

Conclusions

1. Place privilégiée due à l'enseignement dans le plan national

Nous avons longuement mis en évidence dans cette étude, d'une part, tous les facteurs qui, à des rythmes divers selon les caractéristiques propres à chaque pays, concourent au développement du système d'enseignement et, d'autre part, le problème des priorités et des limitations financières qui apparaissent inévitablement quand on veut considérer l'enseignement dans le contexte concret du développement économique et social. Du point de vue des spécialistes de la planification économique,

l'enseignement paraît avoir un double caractère. A court terme (période d'un plan quadriennal ou quinquennal),

l'économie doit tendre à mettre à la disposition du systèmeéducatif les moyens propres à assurer son développement, non seulement parce qu'il forme les futurs travailleurs, mais aussi en raison de tous les autres facteurs qui ont été évoqués. L'expansion économique, sur une si courte période, ne profitera pas de cet effort supplémentaire qui se traduit, au contraire, par un retard dans l'entrée de la jeunesse dans la population active et peut-être même par une limitation des investissements dits productifs. A moyen et à long terme, grâce aux résultats des plans antérieurs de

développement de l'enseignement, la population active va bénéficier d'un flux croissant de jeunes plus instruits et mieux formés et cet apport nouveau va transformer progressivement la structure intellectuelle et professionnelle de la population. Cet accroissement des qualifications de la population active rend possible la transformation continue des techniques de production et permet la poursuite ininterrompue de l'expansion économique. D e ce point de vue, il est certain que le développement du système

51

Conclusions

scolaire constitue un investissement. Ce type d’investissement n’a pas seulement la rentabilité économique que les économistes s’efforcent de calculer; ses résultats apparaissent sur tous les plans : social, familial, culturel, démocratique, etc. Dans le cadre des plans nationaux de développement dont les objec-

tifs ne sont pas exclusivement en relation avec l’élévation de la production et du niveau de vie mais qui doivent concerner tous les aspects de la vie des sociétés humaines, cet investissement doit recevoir une place privilégiée ; toutefois, la priorité financière qui doit être faite à l‘enseignement n’exclut nullement - au contraire même, elle implique, en raison de l’importance considérable des dépenses consacrées à l‘enseignement - que tous les efforts soient faits pour rationaliser l’emploi de ces crédits et en obtenir le meilleur rendement.

2. Exécution du plan de l’enseignement et adaptation des services ministériels intéressés

Les travaux de préparation des plans ne doivent pas se borner à la ré- daction de rapports qui n’auraient qu’une valeur de prévision et qui n’engageraient personne; leur but est d’aboutir à des décisions gouvernementales et parlementaires. La loi de plan adoptée par le Parlement ne constitue d’ailleurs pas un

aboutissement, mais une étape: il importe ensuite de mettre en œuvre le plan, de le réaliser concrètement sous ses multiples aspects.

a. Exécution du plan scolaire et universitaire

II s’agit là d’un ensemble de tâches nouvelles extrêmement importantes qui incombent, pour l’essentiel, aux services spécialisés (administration centrale et services régionaux et locaux) du Ministère de l’éducation nationale. Bien entendu, le plan ne doit jamais constituer un carcan rigide; il doit, au contraire, pouvoir être revisé en permanence en fonction de l’expérience acquise au cours de son exécution.

Financement. Le financement du plan est assuré, le plus souvent, par les tranches budgétaires annuelles ; il peut aussi faire l’objet de crédits pluriannuels. C’est à l’occasion du vote des différentes tranches finan- cières du plan que peuvent être opérées les modifications d’objectifs qui apparaissent souhaitables.

52

Conclusions

Localisation géographique. La localisation géographique des établisse- ments d’enseignement est l‘une des formes les plus délicates de la mise en œuvre du plan. La mise au point de la carte scolaire (établissements du premier et du

second degrés) et de la carte universitaire répond à divers impératifs1: réduire progressivement les disparités régionales et locales dans les taux de scolarisation en offrant à la population un équipement scolaire aussi homogène que possible; apporter aux différentes régions, par une localisation opportune des établissements d’enseignement technique, professionnel et scientifique, le capital humain formé correspondant à la vocation économique de la région; inversement, par le développe- ment de la formation technique et professionnelle dans les régions d’émigration, préparer le départ vers les zones industrialisées d’une main-d’œuvre ayant reçu une formation préalable, etc. Ces deux derniers impératifs donnent au travail d’établissement de

la carte scolaire un caractère particulièrement délicat; il ne s’agit pas seulement de définir des implantations géographiques mais d’établir avec précision les programmes pédagogiques des établissements techniques et professionnelsa.

Construction des édijîces scolaires et recrutement du personnel enseignant. La réalisation des constructions scolaires et universitaires ainsi que l’exécution des plans de recrutement des maîtres constituent des tâches apparemment familières aux administrations intéressées ; cependant, pour être menées avec le maximum d’efficacité et de rapidité et à l’échelle nouvelle des besoins, elles exigent souvent que soient repensées les structures et les habitudes traditionnelles.

Orientation des élèves et des étudiants. La planification du dévelop- pement du système éducatif conduit, ainsi qu’il a été dit, à prévoir l’extension des diverses branches spécialisées de l’enseignement en fonction de l’évolution attendue de la structure et des qualifications de la population active, c’est-à-dire à prévoir la répartition souhaitable des groupes d’âge entre les différents niveaux et formes d’enseignement.

1. Dans certains pays, comme en Inde, ont été créés des secteurs scolaires modèles, avec un corps enseignant de bonne qualité, qui devraient servir d’exemple et être progressivement généralisés.

2. C‘est-à-dire le détail des diverses préparations spécialisées (sections) qui y seront organisées. Les décisions ne peuvent être prises dans ce domaine qu’après des études locales et après consultation des organisations professionnelles intéressées.

53

Conclusions

Cette répartition ne devrait pas aboutir à une orientation de carac- tère autoritaire ; l'expérience prouve souvent que la création de nouvelles sections dans les établissements existants, ou de nouveaux établis- sements, ainsi qu'une information systématique des familles et des étudiants (par l'organisation de services d'orientation scolaire et professionnelle et de services d'information), suffisent pour obtenir les orientations souhaitables. Toutefois, ces moyens peuvent se révéler insuffisants et il appartient alors au gouvernement, par une politique complémentaire d'incitations appropriées (financières notamment - action sur le niveau des allocations familiales, attribution prioritaire de bourses, etc.), d'obtenir les orientations recherchées.

b. Adaptation des services ministériels

Dans beaucoup de pays les services administratifs centraux du Minis- tère de l'éducation nationale consacrent encore l'essentiel de leurs efforts à des tâches de gestion courante et de contrôle. La préparation et l'exécution du plan par ces mêmes services, ainsi

que la nécessaire coordination de leur activité avec celle des services de planification économique et sociale, nécessitent de leur part une importante reconversion. En effet: 1. Les tâches de gestion et de contrôle doivent être décentralisées au

niveau des administrations régionales, locales, voire des établisse- ments d'enseignement eux-mêmes.

2. Les travaux de toute nature qui ont été évoqués en ce qui concerne la préparation du plan, son exécution et son contrôle exigent la création de services nouveaux dotés de moyens d'études importants.

3. Corrélativement, les services proprement pédagogiques du ministère (programmes, méthodes, examens, etc.), loin de voir réduire leurs activités, doivent, au contraire, être équipés à la mesure de l'importance nouvelle de leur rôle.

4. Rappelons enfin l'étroite liaison qui doit exister entre les services de planification du Ministère de l'éducation nationale et les instances du plan national de développement économique et social - une telle liaison devant être, de préférence, institutionaliséel.

1. A i'exemple, notamment, de l'URSS (Département de l'éducation et de la culture du Gosplan / Comité d'État pour la planification économique) ou de la France (Commission de l'équipement scolaire et universitaire du Commissariat du plan) - pays qui ont créé, au sein de leurs services de planification économi- que, une cellule spécialisée chargée d'étudier le développement de renseignement

54

Conclusions

c. Place du corps enseignant dans la préparation et dans

Nous avons vu que le travail d'élaboration du plan scolaire et universitaire, tant en ce qui concerne le choix des objectifs que la détermina- tion du volume des moyens financiers, ne peut être élaboré indépen- damment des perspectives générales de développement économique et social ni à l'insu des organes de planification économique. Il n'en résulte pas pour autant que la planification du développement de l'enseignement devienne la chose exclusive des économistes, financiers, administrateurs, sociologues, etc. Si l'on retient comme principe fondamental de l'organisation des

travaux de planification celui qui a été admis en France dès la création du Commissariat du plan, à savoir : ((faire participer à la préparation du plan tous ceux qui auront à l'appliquer» (ou tout au moins leurs représentants), les autorités scolaires et universitaires et les syndicats du personnel enseignant ont naturellement leur place dans les commis- sions ou comités qui préparent les décisions dans ce domaine. Cette place est d'autant plus importante que, nous l'avons vu, les

problèmes quantitatifs et qualitatifs, les aspects économiques et péda- gogiques du développement de l'enseignement sont toujours étroite- ment imbriqués et ne peuvent pas être traités séparément. Mais le rôle du corps enseignant doit même être élargi au-delà de

l'élaboration et de l'exécution du plan scolaire et universitaire. Le choix des grandes options du plan économique et social doit reposer à la fois sur des considérations immédiates propres à chaque pays et sur l'image que chaque société se fait de son avenir. En tant que gardiens, que créateurs des valeurs morales et spirituelles de leur pays, qui, mieux que les éducateurs, pourrait contribuer à définir cette image du devenir national ?

l'exécution du plan

sous tous les aspects qui débordent la compétence propre du Ministère de l'édu- cation nationale: financement, besoins de main-d'œuvre, etc. (L'IIPE publiera, au cours de l'année 1967, deux importantes études entreprises sous la direction de M. Raymond Poignant, qui exposeront en détail l'organisation des travaux de planification du développement de l'enseignement en France et en URSS.)

55

Lectures complémentaires

FRANCE. COMMISSARIAT DU PLAN. Rapport sur les principales options du Ve

HALLAK, J.; POIGNANT, R. Les aspects financiers de l’enseignement dans les

HARBISON, F.; MYERS, C. A. Education, manpower and economic growth.

MALINVAUD, E. Initiation à la comptabilité nationale. Paris, Presses universi-

POIGNANT, R. L’enseignement dans les pays du Marché commun. Paris,

VAIZEY, J. The economics of education. Londres, Faber & Faber, 1962.

plan. Paris, Imprimerie des journaux officiels, 1965.

pays africains d’expression française. Paris, Unesco 1 IIPE, 1966.

New York, McGraw-Hill, 1964.

taires de France, 1964.

IPN, 1965.

Autres publications de l'IIPE

Bibliographie de la planification de l'éducation

Planification de l'éducation : répertoire d'institutions de formation et de recherche

Planification de l'éducation: thèmes principaux de recherche

Problems and strategies of educational planning: lessons from Latin America

Monographies africaines 1 African research monographs

1965. Existe aussi en anglais



1965. Existe aussi en espagnol

Coiiection. Plusieurs titres parus, dont certains en anglais seulement. Liste complète sur demande

1967. Trois volumes

W. Schramm, P. H. Coombs, F. Kahnert, J. Lyle (Rapport de synthèse concernant les trois volumes ci-dessus) 1967. Édi- tions espagnole et française en préparation

New educational media in action: case studies for planners

The new media: memo to educational planners

Pour se procurer ces ouvrages, s'adresser aux agents de vente des publications de l'Unesco dans les divers pays ou directement au siège de l'organisation:

Librairie de l'Unesco place de Fontenoy 75 Paris-7= France

L’Institut international de planification de l’éducation

L’Institut international de planification de l‘éducation (IIPE) a été établi par l’Unes- co en tant que centre international pour la formation et la recherche au niveau supérieur dans le domaine de la planification de l’éducation. L’Unesco, la Banque internationale pour la reconstruction et le développement ainsi que la Fondation Ford ont assuré ay début le financement du budget de base de l’Institut, et le gouvernement français a mis à sa disposition les locaux nécessaires. Par la suite, I’IIPE a obtenu des crédits supplémentaires de sources gouvernementales et privées. L‘Institut a pour but d‘augmenter les connaissances et le nombre d’experts com-

pétents en matière de planification de l’éducation, afin d’aider tous les pays à accé- lérer le rythme de leur développement éducatif, condition essentielle du dévelop- pement économique et social général. Pour atteindre ce but, l’Institut apporte sa collaboration aux organisations qui, dans le monde, s’intéressent à cet aspect de la formation et de la recherche. La composition du conseil d’administration de l’Institut est la suivante :

Président Sir Sydney Caine (Royaume-Uni), directeur de The London School of Economics and Political Science

Membres Hellmut Becker (République Fédérale d’Allemagne), président de la Fédération allemande de centres d’éducation des adultes

S. A. Choumovsky (URSS), chef du Département d’administration méthodologique, Ministère de l’enseignement supérieur et de l’enseignement secondaire spécialisé de la RSFSR

Carlos Cueto Fernandini (Pérou), ancien ministre de l’éducation Richard H. Demuth (Etats-Unis d’Amérique), directeur des Services

du développement, Banque internationale pour la reconstruction et le développement

Joseph Ki-Zerbo (Haute-Volta), président de la Commission nationale de la Haute-Volta pour l’Unesco

D. S. Kothari (Inde), président de la University Grants Commission David Owen (Royaume-Uni), co-administrateur du Programme

P. S. N. Prasad (Inde), directeur de l’Institut asiatique pour le

Fergus B. Wilson (Royaume-Uni), chef de la Sous-division de l’éducation

des Nations Unies pour le développement

développement et la planification économiques

agricole, Division des institutions et services ruraux, Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO)

Pour obtenir des renseignements plus complets sur l’IIPE, s’adresser à: M. le Directeur, Institut international de planification de l’éducation, 7 rue Eugène- Delacroix, 75 Pari~-16~

les plans de développement de l'éducation et la...

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