le rôle incontournable de la programmation urbaine

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Service Climat, Énergie, Logement, Aménagement

Juin 2014

Direction régionale de l’Environnementde l’Aménagement et du Logement de Lorraine


2, rue Augustin FresnelCS 95 03857 038 Metz Cedex 3

L’Orientation d’Aménagement et de Programmation (OAP) constitue une pièce essentielle pour assurer l’articulation entre prise en compte des enjeux de la ville durable et planification urbaine.

Les OAP permettent de définir des principes d’aménagement opposables, dans un rapport de compatibilité, aux opérations d’aménagement et aux autorisations d’urbanisme.

Les DDT, dans leur mission de donner un avis sur les PLU portés et élaborés par les collectivités, et la DREAL, dans sa mission de coordination de l’activité des DDT, cherchent à consolider leur expertise sur cette nouvelle disposition offerte par la loi que sont les OAP.

Pour conforter leur capacité d’expertise, la DREAL et les DDT de Lorraine ont souhaité travailler sur des exemples concrets avec les collectivités concernées. Durant cette formation-action avec les acteurs de terrain, élus et techniciens, les agents de la DREAL et des DDT ont appris à mieux connaître l’objet OAP ainsi que la façon dont il a été pensé et construit.

De nombreuses interrogations sur le contenu d’une OAP, sur la façon de l’appréhender, dans sa lecture initiale et dans son articulation avec les autres pièces du PLU notamment, mais aussi sur la manière dont l’OAP peut s’inscrire dans le territoire et le projet de la collectivité et sur la prise en compte des enjeux de développement durable ont sous-

tendu cette formation-action sur les OAP.

En voici la synthèse en quatre pages pour la présentation générale et en deux pages pour les exercices pratiques.

La programmation urbaine en deux mots :

• Rééquilibrer les forces parties-prenantes (Etat, collectivités, demande sociale, promoteurs)

• Mettre en relation les composantes: l’attractivité sociale, résidentielle et symbolique du territoire; la capacité financière des ménages; la capacité d’absorption de l’immobilier neuf

• Prendre en compte le contexte, à savoir les équilibres programmatiques et sociaux existants, mais aussi les autres opérations sur le territoire, et les autres territoires

• Faire connaître les innovations et expérimentations programmatiques existantes.

PLU de Saint-Chamond (35400 hab., Loire) OAP «Aménagement» sur un secteur donné

27Travail en atelier ‐ session du 16 juin 2014

Formation‐action sur les OAP DREAL Lorraine & DDT 54‐55‐57‐88

Comprendre une OAP : comment se construit une OAP ? (4)

2. DÉMARCHE ET MÉTHODOLOGIE POUR LA CONSTRUCTION D'UNE OAP2. DÉMARCHE ET MÉTHODOLOGIE POUR LA CONSTRUCTION D'UNE OAP

… LES DIMENSIONNEMENTS …

… LA SPATIALISATION.

27Travail en atelier ‐ session du 16 juin 2014

Formation‐action sur les OAP DREAL Lorraine & DDT 54‐55‐57‐88

Comprendre une OAP : comment se construit une OAP ? (4)

2. DÉMARCHE ET MÉTHODOLOGIE POUR LA CONSTRUCTION D'UNE OAP2. DÉMARCHE ET MÉTHODOLOGIE POUR LA CONSTRUCTION D'UNE OAP

… LES DIMENSIONNEMENTS …

… LA SPATIALISATION.

PLU de Novéant-sur-Moselle (1900 hab., Moselle) - OAP «Aménagement»

PLU de Novéant-sur-Moselle (1900 hab., Moselle) - Hypothèse d’aménagement centre bourg (friche Lembacel)

Que faut-il retenir de cette formation-ac-tion ?

• Par définition, les OAP peuvent être variées et multiformes. Néanmoins, afin de respecter le principe de compatibilité, il est important qu’elles gardent une certaine souplesse dans leur contenu, et notamment dans leur définition graphique.

• Il en résulte de nombreuses interrogations quant à la mise en œuvre et à l’instruction d’une OAP, en particulier si les grands principes d’aménagement qu’elle contient ne sont pas inscrits dans les règlements graphiques et écrits du PLU.

• Cette approche a, par le biais des exercices pratiques, permis aux techniciens (agents DREAL et DDT) et aux élus d’échanger de manière différente, moins conventionnelle, au sujet de problématiques et de projets concrets. La démarche a ainsi démontré l’importance de ces échanges tout au long des études PLU, de manière à mieux appréhender la spécificité du contexte, la confrontation avec la réalité de terrain et la concertation avec les habitants.

Comment construire une OAP «Aménagement» ?

Le rôle incontournable de la programmation urbaine

Une OAP «Aménagement» détaillée par typologie d’habitat Formation - action sur les orientations d’aménagement et de programmation

synthèse des journées des 16 et 26 juin 2014

www.lorraine.developpement-durable.gouv.frFormation - action sur les OAP 16 & 26 juin 2014

EXEMPLE DE CONTENU D’UNE OAP

12 Atelier du SCoT n°3 24 septembre 2013

Présentation générale des OAP

Qu’est-ce qu’une OAP ? Une OAP est un élément constitutif des PLU (ou PLUi), devenu obligatoire depuis la loi ENE (Grenelle 2), mais dont le contenu est optionnel.C’est un outil qui permet de définir un véritable projet urbain, c’est-à-dire une feuille de route fixée par les élus, à destination des aménageurs futurs (publics et privés).Une OAP doit respecter les orientations définies par le PADD. Elle a vocation à traduire les orientations du PADD en objectifs opérationnels, notamment pour un site donné. Elle peut comporter des dispositions relatives à l’aménagement, à l’habitat, aux transports et aux déplacements.

Quel est son champ d’application ? Une OAP peut concerner toutes les zones du PLU, ou s’appliquer sur tout le territoire. Mais elle reste un outil privilégié pour les secteurs de projet en zones urbaines (U) et à urbaniser (AU).Une OAP peut donc concerner des quartiers ou des secteurs identifiés, ou bien l’ensemble du territoire pour certaines actions ; il peut s’agir d’espaces privés ou publics.La «programmation» consiste à définir des objectifs qualitatifs et/ou quantitatifs sur certaines zones (type logements, formes urbaines, …), mais aussi à fixer des échéances (zones prioritaires, urbanisation conditionnée à la réalisation d’un équipement public, …).

Quelle est sa portée juridique ? Une OAP est un document opposable aux autorisations d’urbanisme et opérations d’aménagement (permis de construire, d’aménager, de démolir, déclaration préalable) dans un rapport de compatibilité. C’est-à-dire qu’il ne faut pas de contrariété majeure entre le projet et les dispositions de l’OAP, alors que le zonage et le règlement du PLU exigent la conformité du projet.La portée juridique dépend donc de la précision et du contenu de l’OAP, mais elle n’aura jamais d’effet de conformité comme le règlement du PLU.L’intérêt d’une OAP réside notamment dans la formulation de dispositions qui ne peuvent pas être règlementaires. Ainsi, OAP et règlement sont deux instruments, complémentaires et non contradictoires, que l’on peut utiliser conjointement pour réaliser les objectifs du PADD.

Que dit la loi ?• Loi SRU (13/12/2000) : inscription de la notion

de «projet» comme base des PLU, avec traduction dans le PADD, qui peut prévoir des actions et opérations d’aménagement à mettre en œuvre (facultatif)

• Loi UH (02/07/2003) : création des «Orientations d’Aménagement» (pièce facultative des PLU, désormais dissociée du PADD)

• Loi ENE dite Grenelle 2 (12/07/2010) et décret d’application (29/02/2012) : création des OAP (rôle renforcé, notion de programmation)

• Loi ALUR (24/03/2014) : quelques modifications

• Code de l’Urbanisme : articles L.123-1 et L. 123-1-4

PLUi de Brest Métropole Océane (206 900 hab., Finistère) - OAP «Aménagement» sur un vaste secteur donné

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Petit lexique :ALUR : Accès au Logement et un Urbanisme Rénové

ENE : Engagement National pour l’Environnement

OAP : Orientations d’Aménagement et de Programmation

PADD : Projet d’Aménagement et de Développement Durables

PDU : Plan de Déplacements Urbains

PLH : Programme Local de l’Habitat

PLU : Plan Local d’Urbanisme

PLUi : Plan Local d’Urbanisme intercommunal

RP : Rapport de présentation

SCoT : Schéma de Cohérence Territoriale

SRU : Solidarité et Renouvellement Urbains

UH : Urbanisme et Habitat

Application des OAP : retour d’expériences Contacts pris avec des services instructeurs de collectivités locales (57)

• Instructions de permis sur la base d’OAP encore peu nombreuses.• OAP généralement assez explicites. • Principe de compatibilité : accorder une certaine souplesse aux

projets à instruire (ex. : ajustements possibles concernant la localisation de certains principes d’aménagement).

• Instruction surtout sur la base du règlement du PLU : il faut donc y indiquer si des prescriptions relèvent des OAP, et s’assurer d’une bonne articulation entre les différentes pièces du PLU.

• Intervention de l’instructeur dès la phase de pré-instruction d’un permis d’aménager : demander au porteur de projet de retranscrire l’OAP dans le règlement du PA (éléments graphiques, règlement écrit), à partir duquel seront délivrés les permis de construire.

• Risque de contentieux quand certaines dispositions sont peu précises (ex. : principe de «zone verte» inscrit dans une OAP, mais dont les dimensions minimales ne sont pas précisées réglementairement).

• Possibles problèmes avec un PLU qui demande la réalisation d’opérations d’aménagement d’ensemble, si la collectivité maîtrise peu ou pas le foncier (accord entre privés parfois difficile ou impossible).

Exemple de contenu d’une OAP

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Quel contenu ?Le Code de l’Urbanisme n’impose ni le contenu ni la forme des OAP. Le contenu est donc variable selon les objectifs poursuivis, tandis que la forme est libre: graphique, littérale ou mixte (par ex. : un document graphique et une description écrite pour en favoriser la compréhension).

Complémentarité avec les pièces réglementaires du PLU

Les différents types d’OAP

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16 & 26 juin 2014Formation - action sur les OAPwww.lorraine.developpement-durable.gouv.fr

Etude cas n°1 : commune de Colligny (57)

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Retour sur le travail en atelier

Les exercices pratiques sur les OAPIntroduction des exercicesL’objectif de ces exercices pratiques était de permettre, à des agents de la DREAL et de la DDT amenés à formuler un avis sur des projets de PLU, une inversion des rôles, un changement de posture via la mise en situation de «fabriquer» une OAP, de la conception à la traduction réglementaire.Lors de chaque atelier, après une présentation du territoire et du projet communal (PADD), une visite de terrain, ainsi que des échanges avec les élus locaux et les bureaux d’études, les participants ont été amenés à réfléchir, par groupe de trois ou quatre, à l’aménagement d’un site stratégique pour la commune.Outre l’accès et la desserte du site, les participants se sont interrogés sur les limites de la zone à définir, la programmation urbaine (nombre, types de logements, formes urbaines), l’aménagement d’espaces et/ou d’équipements publics, les

Intentions d’aménagement proposées par le groupe n°1 :

(1) Bâti dense le long de la RD(2) Cœur d’îlot bâti, plus dense (petits

collectifs) (3) Accès par chemin existant(4) Voie privée en impasse(5) Liaisons douces interconnectées(6) Espace vert aménagé au croisement(7) Comblement dent creuse en face

Réglementer hauteurs et gabarits (OAP et règlement)

Capacité estimée : 22 logements

Intentions d’aménagement proposées par le groupe n°3 :

(1) Bâti dense et jointif le long RD (bande d’implantation)(2) Petit collectif (parcelle en angle)(3) Cœur d’îlot partiellement bâti, moins dense(4) Accès par chemin existant(5) Voie en impasse(6) Liaisons douces interconnectées(7) Espace vert aménagé en cœur d’îlot

(8) Parking public


prescriptions paysagères, la préservation des espaces naturels et la gestion de certaines problématiques environnementales (eau, déchets, déplacements, stationnement, …).Une fois le projet défini dans ses grandes lignes, les participants ont été invités à définir ce qui relevait des principes à consigner dans les OAP, des règles à inscrire dans les pièces réglementaires du PLU (zonage, règlement écrit), en veillant à la cohérence et à l’articulation des pièces du PLU.La restitution de chaque groupe à l’ensemble des participants a permis d’enrichir le débat et de répondre à certaines questions soulevées. Les ateliers ont ainsi contribué à changer le regard des agents sur les projets de PLU, à l’aide d’une approche plus technique et d’une confrontation aux réalités de terrain, nécessaire lors de toute élaboration d’OAP.

Les propositions d’OAP ci-après sont le reflet des réflexions des différents groupes de travail. Elles n’ont pas la prétention d’être exemplaires et ne constituent pas nécessairement des exemples à suivre.

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Formation - action sur les OAP www.lorraine.developpement-durable.gouv.fr

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Direction régionale de l’Environnementde l’Aménagement et du Logement de Lorraine


2, rue Augustin FresnelCS 95 03857 038 Metz Cedex 3

Etude cas n°2 : commune de Lay-Saint-Christophe (54)

Intentions d’aménagement par le groupe n°1 :

(1) Voirie primaire sur chemin existant, en sens unique(2) Maintien des sentiers existants(3) Zones tampons boisées entre les secteurs d’urbanisation(4) 3 secteurs à urbaniser à phaser dans le temps(5) Constructions dans la pente, respect du TN(6) Aménagement d’un parking sur le secteur sud (7) 26 logements en pavillons individuels respectant les 20 logements à l’ha et l’environnement pavillonnaire(8) Espaces verts restent naturels


Intentions d’aménagement par le groupe n°2 :

(1) Respect des limites parcellaires existantes(2) Voirie primaire sur chemin existant en double sens(3) Maintien des sentiers piétons existants (4) Phasage en deux temps 1=1AU et 2=2AU avec une aire de retournement en partie basse au nord de la phase 1, partie de jonction réalisée dès l’aménagement de la phase 2(5) Zones plus denses matérialisées par les flèches rouges (6) Espace vert dans le talus en partie centrale(7) Maintien zones vertes tampons entre anciennes et nouvelles parcelles en franges Est

Capacité estimée : respect du minimum 20 logts/ha dans la phase 2

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• Le retour des participants (agents DDT et DREAL de Lorraine) a été très positif : ils ont particulièrement apprécié les exercices pratiques, la visite sur le terrain et la confrontation avec les élus et leurs problématiques spécifiques.

• De leur côté, les élus ont apprécié d’échanger avec les agents de l’Etat (DREAL et DDT) dans un cadre non conventionnel.

Les documents d’urbanisme de ces communes étant en cours de révision, la démarche a également servi à faire avancer la réflexion sur l’aménagement des sites étudiés en atelier.

• En conclusion, il résulte de ces deux études de cas pratiques une demande accrue d’échanges entre les agents DDT et DREAL et les élus afin de confronter les expériences

Qu’est-il ressorti de la partie exercices de la formation-action ?

le rôle incontournable de la programmation urbaine

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