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La relation de confiance entre l’administration fiscale et les entreprises « Vers une transformation inédite du climat fiscal : entreprises sécurisées et administration fiscale perfectionnée »
Rapport présenté par Monsieur Patrice PUYPEROUX au nom de la Commission Fiscalité des entreprises et adopté par l’Assemblée générale du 6 novembre 2014
Avec la collaboration de Sophie BEAUME DESSERTAINE, Département Fiscal, à la Direction générale adjointe chargée des études et de la mission consultative
Chambre de commerce et d'industrie de région Paris Ile-de-France
27, avenue de Friedland F - 75382 Paris Cedex 8
http://www.etudes.cci-paris-idf.fr
Registre de transparence de l’Union européenne N° 93699614732-82
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SOMMAIRE
PRINCIPALES PROPOSITIONS 3
INTRODUCTION 5
L’EXPERIMENTATION D’UN PROGRAMME INNOVANT DE COOPERATION 11
1. QU’EST-CE QUE LA RELATION DE CONFIANCE ? 11 Focus : Les garanties offertes aux entreprises 14 Focus : La relation de confiance / Contrôle fiscal 17
2. QUELS ENJEUX POUR LES ENTREPRISES ? 18 Focus : Témoingnages d’entreprises qui expérimentent actuellement le programme 20
3. UN PROGRAMME PRÉCONISÉ PAR LA DOCTRINE A L’ÉCHELLE MONDIALE DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES 21 Focus : Un programme déjà mis en place dans 24 pays 24
SCÉNARIO D’ETUDE 27
CONTRIBUER A l’AMÉLIORATION DE L’EXPÉRIMENTATION EN COURS 28 1. SENSIBILISATION NÉCESSAIRE : « POUR UNE COMMUNICATION PERTINENTE SUR LA RELATION DE CONFIANCE » 29
Constat n°1 – Proposition :Communiquer efficacement sur le projet de la relation de confiance 30 2. FORMALISME REQUIS : « POUR UNE EXPERIMENTATION FIABLE ET PROBANTE » 35
Constat n°2 – Proposition : Veiller à ce que le programme soit expérimenté sur un panel d’entreprises représentatif 36 Constat n°3 – Proposition : Etablir un nouveau protocole d’engagement 38 Constat n°4 – Proposition : Formaliser le bilan final par une lettre de mission claire et synthétique 41
3. MÉTHODOLOGIE À INSTITUER : « POUR GARANTIR LA DEMARCHE COOPERATIVE DE L’ADMINISTRATION FISCALE » 42
Constat n°5 – Proposition : Former en amont les agents à la particularité de la revue fiscale 43 Constat n°6 – Proposition : Elaborer un dossier de suivi individualisé à l’entreprise 45 Constat n°7 – Proposition : Garantir l’établissement de points de revue ciblés et précis 48 Constat n°8 – Proposition : Poser l’obligation de transmettre le bilan final 50
4. ENCADREMENT À ENVISAGER : « POUR SECURISER L’ENGAGEMENT DE TRANSPARENCE PRIS PAR L’ENTREPRISE » 51
Constat n°9 – Proposition : Encadrer les échanges pendant la revue 53 5. FOCUS : LES PME ET LA RELATION DE CONFIANCE 55
Constat n°10 – Proposition : Recenser les problèmes rencontrés pour envisager d’adapter le programme aux PME 57 Constat n°11 – Proposition : Initier une réflexion sur l’opportunité de recourir à des centres de gestion agréés 59
ANNEXES 60
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PRINCIPALES PROPOSITIONS
POUR UNE COMMUNICATION EFFICACE SUR LA RELATION DE CONFIANCE
Renforcer la communication sur la Relation de confiance et la recentrer sur la stabilité et la sécurité juridique octroyées qui permettent à l’entreprise de : - Valider définitivement des positions fiscales en temps réel ; - Ne plus être sous le joug de l’imprévisibilité d’un contrôle fiscal ; - Gager de sa fiabilité auprès des tiers ; - Optimiser sa gouvernance fiscale en termes de coûts de discipline et de gestion temps-
homme ; - Amener l’administration à avoir une connaissance de son entreprise et de ses contraintes ; - Coopérer avec l’administration fiscale par un dialogue ouvert non conflictuel ; - Disposer, sur le long terme, d’un interlocuteur privilégié au sein de l’administration ; - Etablir un rapport de confiance durable, faisant place à la « présomption de fraude » ressentie
par les entreprises. En outre, s’assurer du respect de la terminologie employée, significative du cadre coopératif mis en place : réviseur, revue fiscale, points de revue… À ce titre, veiller à ne pas associer la Relation de confiance à un contrôle fiscal ou à la lutte contre la fraude fiscale, que ce soit dans la terminologie employée ou dans les communiqués de presse réalisés.
POUR UNE EXPÉRIMENTATION FIABLE ET PROBANTE S’attacher à ce que l’échantillon des 30 nouvelles entreprises sélectionnées à l’issue du second appel à candidatures soit bien représentatif des entreprises à l’échelle nationale. En outre, introduire un nombre significatif de petites et moyennes entreprises. Poursuivre l’investissement dans le projet en admettant que l’expérimentation puisse s’étaler sur plusieurs années, et ne pas clôturer le second appel à candidatures lancé le 4 juin 2014.
POUR GARANTIR LA DÉMARCHE COOPÉRATIVE DE L’ADMINISTRATION Mettre en place des formations pour que les réviseurs soient formés à la pratique de la revue fiscale. Envisager l’opportunité de mettre en place une méthodologie opératoire inspirée du procédé de certification des comptes. En outre, veiller à ce que les entreprises soient « révisées » et non « contrôlées ». A terme, les qualifications requises pour être affecté en tant que réviseur pourraient être revues. Serait exigée une connaissance fiscale, juridique et économique des entreprises. En outre, pourraient être requises des spécialisations par secteur d’activité ou par taille d’entreprise pour une meilleure adéquation des compétences techniques du réviseur à l’entreprise auditée.
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POUR ASSURER L’EFFICACITÉ DU PROGRAMME SUR LE LONG TERME Permettre au réviseur d’avoir une connaissance opérationnelle de l’entreprise. Imposer un formalisme individualisé à l’entreprise par l’élaboration obligatoire d’un dossier qui serait composé : - D’une « PRÉSENTATION D’ANALYSE PRÉALABLE » : transmise par l’entreprise pour exposer
son activité et ses contraintes ; - D’une « MÉTHODOLOGIE OPÉRATIONNELLE DE L’ENTREPRISE* » : élaborée par le réviseur,
elle consignerait le mode opératoire devant être suivi pour conduire efficacement la revue fiscale de l’entreprise.
Faire en sorte qu’un réviseur, interlocuteur privilégié, soit attaché sur le long terme à une entreprise. Le cas échéant, veiller à ce que le nouveau réviseur s’appuie sur la Méthodologie opératoire propre à l’entreprise. * équivalent au « dossier permanent » réalisé par les CAC
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INTRODUCTION
Les entreprises françaises assistent depuis plusieurs années à une dégradation du climat fiscal. Leurs rapports avec l’administration s’en trouvent lourdement affectés. La France n’est pas un cas à part. La dégradation des relations entreprises-administration est un constat à l’échelle mondiale, plus ou moins appuyé selon les pays depuis plusieurs années. D’une manière générale, la fiscalité semble être devenue le plus grand terrain de jeu du chat et de la souris qui, à son paroxysme, atteint le jeu du gendarme et du voleur. Un climat in fine contreproductif car aucun vainqueur ne se détache : la gouvernance fiscale des entreprises est instable et coûteuse, quand la mission de l’administration perd en efficience et en qualité. Mais au-delà, c’est la conscience collective face à un Etat de droit qui s’en trouve affectée. Entre autres instances internationales, l’OCDE se penche depuis de nombreuses années sur ce phénomène, tant sociologique que fiscal, qui affecte la fiscalité et l’économie aux échelles nationales, et à un niveau mondial.
En France, cette dégradation du climat fiscal se manifeste sous divers aspects depuis plusieurs
années…
CONSTATS : DURCISSEMENT ET COMPLEXIFICATION DE LA NORME FISCALE
Une priorité à la lutte contre la fraude fiscale
Face à une dégradation de la situation financière de l’Etat, où la dette a pu atteindre un record historique, il semble que la priorité de l’administration ait été de faire rentrer de nouvelles recettes. Et c’est principalement en concentrant ses efforts sur la lutte contre la fraude fiscale que cette priorité a été mise en œuvre. Priorité par ailleurs confortée par la volonté à l’échelle internationale de lutter contre la fraude fiscale. Pour cela, les moyens des services fiscaux ont été considérablement renforcés depuis la loi de finances rectificative pour 20121 qui comportait un certain nombre de mesures anti-abus, suivie de la loi de lutte contre la fraude et la délinquance économique et financière de décembre 20132, ainsi que la loi de finances pour 20143
reprenant diverses propositions contenues dans les nombreux rapports parlementaires présentés sur le sujet4, pour certaines retoquées par le Conseil constitutionnel. Des contrôles fiscaux plus intransigeants
Les difficultés financières de l’Etat semblent aussi avoir conduit à un durcissement de l’action de l’administration fiscale dans son appréciation de la bonne foi de l’entreprise. Le constat est probant, aujourd’hui des pénalités pour manquements délibérés sont appliquées dans
90% des cas, contre 10% il y a 25 ans5.
Ce à quoi s’ajoute le constat d’une augmentation exponentielle des contrôles fiscaux opérés depuis plusieurs
années. Le total des impôts rappelés en 2012 et 2013 s’élève respectivement à 18.1Mds€ et 18Mds€, soit 2Mds€
de plus par année depuis 2011, et 5.6Mds€ de plus par rapport à il y a 4 ans6.
1 Loi n°2012-1510 du 29.12.2012, JO 30.12.2012 2 Loi n°2013-1117 du 6.12.2013, JO 07.12.2013 3 Loi n°2013-1278 du 29.12.2013, JO 30.12.2013 4 Rapport Muet-Woerth ; Rapport Bocquet-Dominati ; Rapport Dupont-Aignan 5 Statistiques élaborées par une étude de terrain auprès des entreprises 6 Rapports d’activité annuels de la Direction Générale des Finances Publiques
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Forte hausse des impôts rappelés
Grande complexité et instabilité de la norme fiscale
La complexification de l’environnement fiscal ne favorise pas la légitimité de la norme. Le Code général des
impôts et le Livre des procédures fiscales se sont en effet fortement alourdis ces dernières années. Au fil des
nombreuses réformes et aménagements introduits par le législateur ou l’administration au plan réglementaire, la
bonne application de la loi est loin d’être incontestable ; les voix sont nombreuses à s’élever contre une loi
fiscale complexe et illisible, positionnant le contribuable dans une situation de vulnérabilité face à des
dispositifs dont l’application est incertaine. En outre, une lecture directe de la loi applicable n’est plus
possible en raison de l’usage systématique d’innombrables renvois. Enfin, la norme est de plus en plus instable.
Chaque année, environ 20% des articles du Code sont remaniés. Quant aux instructions fiscales, elles
représentent 40 000 pages. La prolifération et l’empilement des textes fiscaux rendent plus complexe leur
correcte application, ouvrant ainsi de nouveaux espaces d’interprétation qui favorisent des prises de position plus
ou moins agressives et, in fine, renforcent l’insécurité juridique et fiscale et multiplient les contentieux.
La dérive résultant du tout est majeure.
L’acceptabilité de l’impôt est plus que menacée par une norme jugée instable et
inéquitable en son haut degré de complexité. L’action de l’administration fiscale
est alors considérée illégitime. En outre, cette remise en cause de la légitimité de
l’impôt participe aux dérives d’instrumentalisations excessives de la norme fiscale
aux fins d’optimisations parfois frauduleuses…
LES CONSÉQUENCES : UNE DÉFIANCE MUTUELLE
La défiance réciproque constatée depuis de nombreuses années s’explique à la fois par la « culture » de
l’administration et la formation des agents, par l’expérience passée qui module la perception des entreprises
quand bien même des évolutions se constatent, et grandement par des procédures de vérification ponctuelles et
exhaustives vécues comme de véritables « intrusions » agressives.
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2009 2010 2011 2012 -2013
+2 Mds d'impôtsrappelés en 1 an
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Un enchevêtrement de facteurs tel, qu’à l’heure actuelle, l’environnement fiscal semble prendre la forme d’un
ouroboros grandeur nature :
La norme fiscale se complexifie et devient instable, ce qui conduit à considérer que l’impôt est injuste et
inéquitable, ce qui encourage les planifications fiscales agressives à se multiplier, ce qui incite l’administration à
durcir son action de lutte contre la fraude, ce qui transforme l’impôt en outil répressif et pénalisant, ce qui
exacerbe l’idée de devoir instrumentaliser l’impôt pour le détourner, ce qui conduit l’administration à considérer
que la fraude est la norme quand la bonne foi est l’exception, ce qui conduit les entreprises à craindre
l’administration et fuir l’impôt…une suite logique qui pourrait sembler inextricable.
Extériorisation de la défiance de l’administration : des entreprises présumées de mauvaise foi
Depuis lors, l’administration semble focalisée sur la lutte contre la fraude, omettant de considérer au prime abord
qu’une entreprise puisse être de bonne foi. A ce titre, les témoignages sont probants et nombreux en ce
sens : les entreprises ressentent peser sur elles une véritable « présomption de fraude ». La ligne de
conduite de plus en plus souvent suspicieuse adoptée par l’administration fiscale laisse penser que pour
l’administration la fraude est le postulat de base, lorsque la bonne foi est l’exception. C’est ainsi que, par le jeu de
la méfiance et des conflits, et par une démarche assise sur la lutte, une confusion croissante s’opère entre fraude
et optimisation fiscale. Dès lors, les débats oraux lors des contrôles fiscaux sont lourdement affectés d’un climat
qui ne permet pas un échange fructueux et efficace.
Extériorisation de la défiance des entreprises : une administration crainte et une norme fiscale
mise au défi
Parallèlement, les entreprises sont non seulement défiantes à l’égard de l’administration fiscale, mais plus
généralement à l’égard des normes fiscales. La notion de légitimité de l’impôt est remise en cause : l’impôt n’est
plus accepté car jugé excessif, inéquitable voire répressif. C’est ainsi que, depuis de nombreuses années, les
planifications fiscales agressives se multiplient. L’impôt serait a priori injuste. L’administration serait répressive et
suspicieuse. C’est pourquoi, face à l’impôt, la réaction légitime serait de l’instrumentaliser, le détourner à des fins
sans cesse optimisantes. Il est intéressant de souligner que cet état de faits est totalement étranger à la réelle
bonne foi, ou non, des entreprises. Les entreprises craignent l’administration, quand bien même elles ne
contreviennent en rien à la loi fiscale. Il s’agit donc d’une réelle situation sociétale et empirique.
Cet environnement fiscal, constaté à l’échelle mondiale, est contreproductif tant
pour l’administration que pour l’entreprise. Les instances internationales ont
sonné l’alarme sur cet état de fait depuis plusieurs années. La question est de
savoir comment remédier avec pragmatisme à ces relations dégradées et
conflictuelles, afin d’instaurer des échanges efficaces sources de stabilité pour
les entreprises.
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LA RÉPONSE INITIÉE PAR LE GOUVERNEMENT : UN AMBITIEUX PROGRAMME DE COOPÉRATION
À l’instar des programmes dits de « discipline fiscale coopérative » mis en place dans de nombreux pays pour
remédier à ce climat fiscal hostile et contreproductif, la France a mis en œuvre un programme innovant qui
pourrait constituer la riposte pragmatique. Depuis 2013, a été lancée l’expérimentation de la Relation de
confiance : un programme visant à restaurer un climat serein de confiance et de stabilité fiscale pour les
entreprises et pour l’administration.
C’est donc dans un souci de bonne intelligence entre les entreprises et l'administration fiscale qu’intervient le
projet de la Relation de confiance. Il est, en effet, nécessaire de repenser et renouveler les relations entre
l’administration fiscale et les entreprises. L’émergence d’échanges coopératifs, dotés de compromis et
contreparties, serait l’alternative pragmatique attendue. Les entreprises sécuriseraient leur fiscalité quand
l’administration fiscale se perfectionnerait à leurs côtés. Les impacts de ces nouveaux échanges ouverts et non
conflictuels seraient multiples tant au niveau fiscal, qu’économique, politique et culturel. La démarche empreinte
de positivisme peut être saluée.
L’opportunité du projet lancé par la DGFiP7 prend tout son sens…
7 Direction Générale des Finances Publiques
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Préambule
LEXIQUE ADAPTÉ AU PROGRAMME
« POINTS DE REVUE »
Points fiscaux ciblés qui font l’objet de la revue fiscale aux fins de validation (reports déficitaires, provisions, flux intragroupe …).
« REVUE FISCALE »
Déroulement du programme allant de la prise de connaissance de l’entreprise au bilan final fournissant des validations définitives.
« RÉVISEUR »
Agent de l’administration en charge de la revue fiscale.
«BILAN FINAL »
Rapport rendu par le réviseur comportant les points de revue validés (ne pouvant plus être remis en cause).
« COÛTS DE DISCIPLINE FISCALE »
Dépenses supportées pour la gouvernance fiscale de l’entreprise (coût temps-homme, contrôles fiscaux, redressements fiscaux, optimisation, conseils…) tant pour l’entreprise que pour l’administration fiscale.
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L’EXPÉRIMENTATION D’UN
PROGRAMME INNOVANT DE
COOPÉRATION
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L’expérimentation d’un programme innovant de coopération
1. QU’EST-CE QUE LA RELATION DE CONFIANCE ?
1.1. Un programme ambitieux expérimenté en France depuis octobre 2013
Le projet de la Relation de confiance a été présenté dans le cadre du Pacte de compétitivité des entreprises
annoncé en 20128. L’administration fiscale entend « compléter son offre de sécurité juridique » par l’instauration
d’une Relation de confiance avec les entreprises. Ce projet a vocation à sécuriser en temps réel la gouvernance
fiscale des entreprises, en leur permettant d’acquérir des certitudes sur des positions fiscales ne pouvant être
remises en cause par l’avenir.
L’ambition du projet est double. Une ambition structurelle pour une amélioration du système fiscal, qui doit
gagner en stabilité, sécurité juridique et équité, mais aussi une ambition sociétale pour une transformation d’un
climat fiscal en dégradation exponentielle. A ce titre, l’aspect sociétal mérite d’être souligné. Doté d’un aspect
fortement sociologique, le projet a vocation à transformer le climat actuel de défiance en un climat de confiance,
permettant ainsi de gagner en efficacité et en compréhension réciproque. La Relation de confiance
permettrait à l’administration d’acquérir une réelle connaissance de l’entreprise, et de ses contraintes, en rendant
dès lors des avis connectés à la réalité fiscale et économique de l’entreprise. Quant à l’entreprise, le programme
lui permettrait de sécuriser sa gouvernance fiscale qui ne serait plus sous le joug de l’aléa d’une erreur commise,
ou d’un contrôle fiscal exhaustif et imprévisible. C’est ici le cœur de l’innovation et du bouleversement culturel
véhiculé par le projet. L’accomplissement de ce « deal » suppose la mise en œuvre d’une confiance mutuelle,
permettant la mise en œuvre d’un système de « transparence – contreparties » inédit.
Pierre MOSCOVICI, Ministre de l’Economie et de Finances, 2013 :
« Une véritable conversion culturelle »
Bernard CAZENEUVE, Ministre délégué auprès du Ministre de l’Economie et des Finances, 2013 :
« Une évolution à la fois vertueuse et profonde des pratiques actuelles. Développer la confiance
mutuelle et la compréhension réciproque, c’est un beau chantier »
Bruno BÉZARD, Directeur général des Finances publiques, 2013 :
« L’administration y gagnera une meilleure compréhension des entreprises, et appréhendera en
conséquence avec une meilleure réactivité et efficacité les évolutions de son environnement »9
Le programme est en phase d’élaboration concrète depuis le 1er juillet 2013, date du premier appel à
candidature10. Suite à cet appel à candidatures, une 15aine entreprises volontaires a commencé l’expérimentation
depuis octobre 2013. Un second appel à candidatures a été lancé par la DGFiP en juin 201411. Une trentaine
d’entreprises devrait se joindre à l’expérimentation en cours à partir de l’automne 2014.
La Relation de confiance devrait être expérimentée pendant deux années, soit jusqu’au dernier trimestre 2015,
date à laquelle un bilan sera dressé.
8 Communiqué, Premier Ministre, Pacte National pour la croissance, la compétitivité et l’emploi, 6.11.2012 9 Communiqué, Ministère de l’Economie et des Finances, 2.10.2013 10 Communiqué, Ministère de l’Economie et des Finances, 01.07.2013 11 Communiqué, Ministère des Finances et des Comptes publics, 04.06.2014
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1.2. Un programme de coopération en amont des obligations fiscales encadré par des garanties concrètes
LA RELATION DE CONFIANCE EN QUELQUES POINTS CLÉS
Un programme initié volontairement par l’entreprise
Un programme en amont de l’accomplissement des obligations fiscales
Un programme qui audite des points fiscaux précis
Un programme qui permet de valider définitivement des positions fiscales ne pouvant être
remises en cause
Un programme en temps réel au titre de l’exercice en cours
Un programme en coopération avec l’administration dans un dialogue ouvert assis sur les
réalités et les contraintes de l’entreprise
Un programme qui confère un interlocuteur privilégié à l’entreprise
Un programme qui permet à l’administration d’accroître ses compétences en adéquation avec la
réalité des entreprises
Un programme qui permet de sécuriser la gouvernance fiscale de l’entreprise sur le long terme
Un programme qui permet d’optimiser les coûts de discipline fiscale (redressements, conseils,
avocats…)
La « Relation de confiance » désigne un nouveau processus de collaboration entre l’entreprise et l’administration.
Par opposition au contrôle fiscal qui se déroule a posteriori des obligations fiscales et de manière
imprévisible, cette forme innovante de démarche coopérative se déroule en amont, sur la base du
volontariat, et en dehors de tout contexte contentieux.
Le principe est que l’administration accompagne en amont l’entreprise pour l’ensemble des impositions relevant de la Direction Générale des Finances publiques (DGFiP). La démarche repose sur le volontariat : c’est l’entreprise qui fait la démarche auprès de l’administration fiscale. Selon une approche par les risques, l’administration et l’entreprise mènent ainsi une revue complète de l’ensemble des options et obligations fiscales relatives à des points fixés d’un commun accord. Au terme de la revue, l’administration rend des avis sur ces points initialement fixés qui, si l’entreprise les accepte, deviennent opposables à l’administration. En d’autres termes, l’entreprise ne pourra pas faire l’objet de redressements fiscaux à l’avenir sur les points validés par la revue.
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La Relation de confiance est formalisée par un protocole qui repose sur quatre piliers principaux :
Transparence
Réactivité
Connaissance de l’entreprise et proportionnalité
Clarté et précision
Des garanties sont mises en place en contrepartie de la transparence dont va faire preuve l’entreprise12. Ainsi, l’administration s’engage notamment à être réactive, à acquérir une compréhension des contraintes de l’entreprise et à formuler des observations proportionnelles et impartiales. D’un point de vue juridique, des garanties comme la non application de pénalités de retard, ou l’opposabilité des avis rendus, sont prévues.
In fine, le projet a vocation à transformer l’essence répressive de l’administration fiscale en essence coopérative.
L’enjeu principal est d’apporter à l’entreprise une stabilité grâce à une prévisibilité fiscale. L’entreprise pourra
acquérir des certitudes fiscales en temps réel, et ainsi optimiser sa gouvernance fiscale. A long terme, la relation
de confiance aura un impact financier considérable, tant pour l’entreprise que pour l’administration, par une
importante réduction des coûts de discipline fiscale.
12 Voir « Focus : Les garanties offertes aux entreprises qui s’engagent dans la Relation de confiance » ci-après
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FOCUS
LES GARANTIES OFFERTES AUX ENTREPRISES
QUI S’ENGAGENT DANS LA RELATION DE CONFIANCE
Opposabilité de l’avis à l’administration en toutes ses dispositions ;
Impossibilité de procéder à un contrôle fiscal dans l’avenir, sur les points validés (sans point en
suspens) ;
Extension de l’avis à toutes les sociétés du groupe qui se trouvent dans une situation identique ;
Non application de pénalités et d’intérêts de retard aux corrections effectuées par l’entreprise suite aux
observations de l’administration fiscale ;
Non application de pénalités et intérêts de retard aux corrections effectuées en même temps par les
sociétés du groupe qui sont dans une situation identique ;
Non application d’amendes en cas de défaut de déclaration (si c’est la première infraction, si l’entreprise
est de bonne foi et s’il n’y a pas de préjudice pour le Trésor public) ;
Impossibilité pour l’administration de se prévaloir par la suite d’un quelconque document transmis
par l’entreprise : ces documents ne sont ni communicables, ni utilisables par l’administration ;
Destruction des copies des fichiers informatiques des écritures comptables qui lui ont été
communiquées ;
Confidentialité de tous les échanges et impossibilité de les utiliser dans le cadre d’un contentieux ou
d’une procédure ultérieure ;
Engagement de rendre une position formelle (rescrit) sous 3 mois, ou avant le terme de la revue, sur
demande de l’entreprise (par priorité aux demandes des autres entreprises) ;
Obligation d’informer l’entreprise des erreurs commises à son détriment et d’effectuer les
dégrèvements correspondants ;
Possibilité pour l’entreprise d’interrompre la revue à tout moment.
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1.3. Comment se déroule le programme ?
Le programme de la Relation de confiance a vocation à perdurer sur le long terme : chaque année, une
revue est effectuée sur la base des nouvelles zones d’incertitude fiscales ou points à risque survenus. Ainsi,
sauf à ce que l’entreprise décide d’interrompre le programme, la Relation de confiance est renouvelée à chaque
exercice fiscal.
Déroulement de la Relation de confiance la première année
La Relation de confiance repose tout d’abord sur le volontariat. C’est l’entreprise qui fait la démarche auprès de
l’administration pour entrer dans le programme de la Relation de confiance.
La Relation de confiance a vocation à s’inscrire sur le long terme. Ainsi, chaque année, une revue fiscale est
réalisée en amont de l’accomplissement des obligations déclaratives.
La première année, le programme se déroule en quatre étapes. Il convient de noter que le programme est plus
consommateur de temps la première année : le réviseur découvre l’entreprise, et l’entreprise apprend à identifier
les zones fiscales à risque de son activité. En revanche, les années suivantes le programme de la Relation de
confiance prendra bien moins de temps pour chacune des parties.
Etape 1 : L’ADMINISTRATION PREND CONNAISSANCE DE L’ENTREPRISE
Cette étape est primordiale dans la réussite de la Relation de confiance. Le réviseur va prendre connaissance
des caractéristiques et des contraintes de l’entreprise. Grace à la connaissance acquise, le réviseur sera
alors en mesure de mener la revue en toute connaissance des particularités propres à l’activité de
l’entreprise.
Cette étape est indispensable à l’engagement de clarté et de proportionnalité pris par l’administration. Ainsi qu’à
son engagement de réactivité.
En outre, sur le long terme, l’entreprise aura un interlocuteur privilégié au sein de l’administration fiscale qui
connaît les problématiques liées à son activité. C’est un atout majeur de la Relation de confiance, par rapport à la
complexité constatée actuellement pour obtenir des réponses de l’administration via des interlocuteurs divers.
.
Etape 2 : DES POINTS DE REVUE SONT FIXÉS
A l’issue de la période de prise de connaissance de l’entreprise, le réviseur et l’entreprise vont fixer d’un
commun accord des points de revue, objets de la revue fiscale qui va être conduite.
Les points de revue sont établis selon une approche par les risques, au regard de l’activité de l’entreprise.
Ainsi, les points sources d’incertitudes, ou d’insécurité fiscale, pourront faire l’objet de la revue.
A titre d’exemple, les points de revue peuvent concerner : les provisions, les flux intragroupe, le rattachement des
produits aux ventes, le crédit d’impôt recherche...
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Etape 3 : L’ANALYSE DES POINTS FIXÉS EST MENÉE
La revue fiscale se rapproche sensiblement de l’audit des comptes. Le réviseur va solutionner chaque point de
revue fixé initialement. L’audit ne doit être, par principe, assis que sur les points de revue fixés en amont.
Pour ce faire, l’entreprise va communiquer au réviseur tous les documents ou informations utiles à l’analyse des
points de revue. Il en va ici de l’engagement de transparence pris par l’entreprise.
Etape 4 : L’ADMINISTRATION REND LE BILAN FINAL VALIDANT LES POINTS DE REVUE
Le réviseur doit par principe rendre le rapport final avant le dépôt des liasses fiscales ou l’exécution des
obligations fiscales concernées par la revue. A ce stade, quatre issues sont possibles :
Lorsqu’il n’y a pas de point de divergence, les points de revue sont validés et ne peuvent dès lors plus
faire l’objet de redressements fiscaux ;
En présence de points devant être corrigés, l’entreprise effectue les corrections nécessaires sans
application de pénalités ou d’intérêts de retard pour l’administration ;
Lorsque des points de désaccord surviennent sur l’interprétation de la norme fiscale, l’entreprise peut
solliciter un second examen, notamment en ayant recours à un avis de la Direction juridique de la DGFiP
ou à tout expert compétent au sein de la DGFiP ;
En cas d’échec de la revue fiscale, c’est-à-dire en l’absence d’un quelconque accord entre le réviseur et
l’entreprise sur les points de revue, les rapports entre l’administration et l’entreprise sont à nouveau régis
par les procédures classiques.
Déroulement de la Relation de confiance les années suivantes
La Relation de confiance a vocation à s’inscrire sur la durée. Les années suivantes, la Relation de confiance se
déroule d’une manière identique en suivant les mêmes étapes. A l’exception d’un point primordial : le réviseur
connaîtra déjà parfaitement l’activité de l’entreprise, la revue sera donc bien moins consommatrice de temps.
Ainsi, les années suivantes, le réviseur et l’entreprise fixeront de nouveaux points de revue, en fonction de
l’évolution de l’entreprise, de nouveaux risques survenus, ou de nouvelles incertitudes fiscales rencontrées par
l’entreprise. La revue se déroulera ensuite de la même manière : l’entreprise transmettra au réviseur les
documents nécessaires, lequel transmettra in fine un bilan final de validation.
Un avantage probant se dessine ici à travers les modalités de mise en œuvre de la Relation de confiance : sur le
long terme, l’entreprise aura un interlocuteur privilégié au sein de l’administration, lequel interlocuteur
pourra répondre à l’entreprise avec réactivité en pleine connaissance des fondements fiscaux de sa gouvernance
fiscale et de ses contraintes.
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FOCUS
LA RELATION DE CONFIANCE / CONTRÔLE FISCAL
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2. QUELS ENJEUX POUR LES ENTREPRISES ?
2.1. Enjeux à court terme
SÉCURITE FISCALE
L’entreprise pourra acquérir des certitudes fiscales ne pouvant être remises en cause. En d’autres termes,
les points validés d’un commun accord entre l’administration fiscale et l’entreprise ne pourront pas faire l’objet de
contrôles fiscaux dans l’avenir.
En outre, la revue permet de faire les corrections nécessaires sans pénalités pour l’entreprise, ou d’intérêt de
retard pour l’administration.
GESTION FISCALE EN TEMPS RÉEL
Par opposition au contrôle fiscal qui peut se dérouler jusqu’à trois ans après les faits, la Relation de confiance se
déroule au titre de l’exercice en cours, en amont du dépôt des liasses fiscales. L’analyse des éléments fiscaux
est donc optimisée en ce qu’il est plus aisé pour l’entreprise de dialoguer avec l’administration sur des
points en cours que sur des points relevant des trois exercices précédents (perte de temps en recherche
de documents, d’informations, d’explications…).
Par ailleurs, l’administration s’engage par la relation de confiance à faire preuve de réactivité. A ce titre, elle
s’engage à répondre efficacement et rapidement aux questions posées par l’entreprise tout au long du
programme de la relation de confiance. C’est ici un atout majeur au regard des délais constatés dans la pratique
pour obtenir des réponses de l’administration fiscale.
PRÉVISIBILITÉ FISCALE
Valider définitivement des points fiscaux va permettre à l’entreprise d’optimiser sa gouvernance fiscale en termes
de prévisibilité et d’anticipation. En outre, l’entreprise ne sera plus sous le joug de l’imprévisibilité d’un
contrôle fiscal, qui peut s’imposer à tout moment, et parfois au moment le moins opportun pour l’entreprise, ou
d’un redressement fiscal onéreux.
GAIN DE TEMPS
La première année, l’administration prenant connaissance de l’entreprise, la revue sera plus longue en termes de
temps.
En revanche, à partir de la deuxième année, le gain de temps devrait être manifeste. L’administration
connaîtra l’entreprise, quand l’entreprise connaîtra les points de risques de son activité devant être
soumis à validation par la revue. Le déroulement de la revue à compter de la deuxième année devrait être bien
plus efficient et rapide. En outre, la relation de confiance représentera un réel gain de temps par opposition à un
contrôle fiscal qui s’appuie sur l’intégralité de l’activité de l’entreprise, et qui peut s’avérer très consommateur de
temps pour l’entreprise.
19
2.2. Enjeux sur le long terme
FIABILITÉ ET IMAGE DE L’ENTREPRISE
La Relation de confiance pourra permettre aux entreprises de gager de leur fiabilité fiscale auprès des tiers, tels
que les banques, les investisseurs ou les partenaires commerciaux.
En outre, le programme permettra à l’entreprise de présenter une image innovante et fiable.
OPTIMISATION DES COÛTS DE DISCIPLINE FISCALE
Sur le long terme, la Relation de confiance va permettre à l’entreprise, comme à l’administration, de diminuer les
coûts relatifs au contrôle fiscal et au contentieux fiscal d’une manière générale.
DÉVELOPPER UNE RELATION PRIVILÉGIÉE AVEC LES AUTORITÉS FISCALES
Outre le dialogue décomplexé qui va s’installer entre l’administration fiscale et l’entreprise, la relation de
confiance va permettre à l’entreprise d’avoir un interlocuteur privilégié au sein de l’administration fiscale. Ainsi,
par l’intermédiaire de l’interlocuteur de l’entreprise, l’administration fiscale connaîtra l’activité et les contraintes de
l’entreprise, et sera donc en mesure de répondre sur le long terme à ses interrogations de manière
proportionnelle et adaptée.
Par une vision plus globalisante sur le long terme, la relation de confiance pourrait entraîner une réelle
« conversion culturelle ». Par-delà leur coopération, l’administration fiscale et l’entreprise acquerront une
compréhension mutuelle des contraintes fiscales et commerciales. L’environnement fiscal pourrait s’en trouver
bouleversé, de l’élaboration des lois à leur application.
20
FOCUS
LES ENJEUX DU PROGRAMME : TÉMOIGNAGES D’ENTREPRISES QUI EXPÉRIMENTENT
ACTUELLEMENT LA RELATION DE CONFIANCE
« Le non vous l’avez déjà, le oui vous l’aurez peut-être » (proverbe néerlandais)
« Le dialogue avec le réviseur était pragmatique et constructif, d’égal à égal, à l’inverse d’un contrôle fiscal
où de manière unilatérale le ton est inquisiteur »
« Nous sommes arrivés à des compromis réciproques. Chose impensable lors d’un contrôle fiscal ! »
« Le contrôle fiscal est imprévisible et intervient toujours au pire moment de l’année ! Participer à la Relation
de confiance nous permet de maîtriser la revue des obligations fiscales de l’entreprise. Et in fine de
lisser dans le temps un contrôle fiscal qui de toute façon fait partie de la vie de l’entreprise, et
intervient en moyenne une fois tous les 5 ans ! »
« La Relation de confiance est en fait le pendant naturel de l’audit des comptes. »
« Tout le monde paye pour la fraude ; autant participer à créer un environnement doté d’une conscience
collective responsable »
« Nous avons expliqué au réviseur notre activité, lequel a pris le temps d’en saisir les contraintes et le
fonctionnement. Alors que lors d’un contrôle fiscal nous nous contentons de donner strictement ce qui est
demandé, nous avons ici donné des explications de nous-même et fourni bien plus d’informations
que demandé. »
« La Relation de confiance est une démarche active, qui nous permet d’être les acteurs de notre
gouvernance fiscale, et de ne pas attendre avec appréhension un contrôle fiscal »
« La revue réalisée sur l’exercice en cours est bien plus efficace et représente un gain réel de temps. Lors
d’un contrôle fiscal, il est toujours très complexe et consommateur de temps, de se replonger dans
les dossiers trois ans après. »
21
3. UN PROGRAMME PRÉCONISÉ PAR LA DOCTRINE A L’ÉCHELLE MONDIALE DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES
En lançant cette expérimentation, la France se rapproche des standards internationaux en termes d’amélioration
des relations entre l’administration et les contribuables.
Depuis plusieurs années, l’OCDE préconise cette démarche coopérative à travers plusieurs rapports démontrant
les impacts économiques, financiers et sociologiques d’une telle démarche. A ce jour, de nombreux Etats à
travers le monde ont mis en place, ou expérimentent, un programme de coopération entre l’administration et les
entreprises.
3.1. Genèse de la Relation de confiance : Préconisations de l’OCDE de 2008 à aujourd’hui
Création du concept de la Relation de confiance en 2008
En 2008, une étude sur le rôle des intermédiaires fiscaux 13 analyse la relation entre les entreprises et
l’administration fiscale. La dégradation des relations y est constatée, extériorisée notamment par les controverses
fiscales révélées sur la scène internationale. La réflexion, visant à apporter une réponse novatrice et efficace, est
alors menée par opposition au concept de la lutte contre la fraude qui génère un climat hostile et agressif,
exacerbant in fine les planifications fiscales agressives. Quand bien même la lutte contre la fraude est
indispensable, il est apparu nécessaire de renouveler les relations entre l’administration et les entreprises par un
remède qui apporterait une solution en profondeur et sur le long terme.
L’étude expose alors avec pertinence un moyen de remédier à la problématique en profondeur : créer une
nouvelle forme de relation fondée sur la confiance. Cette démarche procurerait un niveau élevé de
discipline fiscale et s’avèrerait moins coûteuse que les formes de relation traditionnelles, à la fois pour
les autorités et pour les entreprises.
Les fondements du concept de la relation de confiance, tel qu’envisagés dans l’étude, reposent sur sept piliers
répartis entre l’entreprise et l’administration.
Les sept piliers de la Relation de confiance
Une relation de confiance requiert de la part de l’entreprise qu’elle :
1. Transmette tous les faits concernant les risques fiscaux associés à ses affaires, dont les positions prises dans
les déclarations de bénéfices incertaines ou controversées ;
2. Adopte un système de transparence pour que la divulgation soit entière et efficiente.
Quant à l’administration fiscale, la relation de confiance requiert qu’elle :
3. Ait une connaissance du monde des affaires ;
4. Soit impartiale ;
5. Soit proportionnée dans ses actions ;
6. Soit ouverte et claire dans ses avis et prises de positions ;
7. Soit prête en toute réactivité à répondre aux besoins légitimes des entreprises.
13 Rapport, Forum sur l’administration fiscale, LE CAP, 10 et 11.01.2008
22
4 ans après la création du concept : Analyse de l’évolution de la pertinence du concept de la Relation
de confiance
Depuis la publication de cette étude, le monde des affaires a connu de nombreuses crises, et de nouveaux
dispositifs, dont notamment :
La grande crise économique
Les controverses sur le comportement fiscal des grandes entreprises ;
Le projet BEPS (Érosion de la base d’imposition et transfert des bénéfices).
Aussi, l’OCDE s’est interrogée sur le fait de savoir si la Relation de confiance est encore un programme qu’il est
pertinent de préconiser à l’heure actuelle, au vu des évolutions économiques et fiscales.
Une nouvelle étude réalisée par l’OCDE en 201314 constate que 24 pays dans le monde ont mis en place, ou
expérimentent, la Relation de confiance. Chacun de ces programmes est de près, ou de loin, fondé sur l’étude de
2008. A la lumière des expériences des différents pays, l’OCDE a alors réexaminé les principes de la Relation de
confiance.
En premier lieu, il ressort de la nouvelle étude réalisée que la relation de confiance est un outil mis à disposition
des administrations fiscales pour traiter des problèmes BEPS. Dans le monde actuel, et certainement dans
l’avenir, la transparence et l’échange de renseignements signifie la fin des stratégies de « cache-cache »
qui constituent une perte de temps et s’avèrent très onéreuses sur le long terme. Ainsi, une relation de
confiance est plus simple, et moins coûteuse, pour les entreprises et pour l’administration. Il est apparu non
seulement que les sept piliers de la Relation de confiance sont encore valables à l’heure actuelle, mais
qu’instaurer un programme de Relation de confiance s’avère productif et fructueux pour les entreprises
d’un Etat, pour son administration, et pour l’économie générale du système fiscal.
En second lieu, au vu des expériences de divers pays, le rapport étudie un point sensible devant constituer un
point de vigilance. Dans la Relation de confiance, la transparence est au cœur de la réussite du programme.
L’administration ne pourra pas conférer des certitudes fiscales à l’entreprise si les échanges ne sont pas
exhaustifs. Suite à des divergences et des blocages constatés sur le terrain, la question se pose : qui de
l’administration fiscale ou de l’entreprise peut estimer que les informations transmises sont complètes ? C’est une
question clé dans un rapport de coopération et de dialogue ouvert. C’est pourquoi l’OCDE s’est penchée sur la
question de l’élaboration d’un système de transparence type qui prouverait systématiquement que les
informations divulguées sont complètes. Le rapport inclut une discussion préliminaire sur le sujet, et introduit
l’idée d’un cadre de divulgation qu’il conviendrait de mettre en place (« Tax control framework ») pour améliorer
le programme de la Relation de confiance et le sécuriser.
Depuis la publication du rapport en 2013, l’OCDE a organisé des réunions de travail pour discuter des
caractéristiques d’un cadre de divulgation dans un programme de Relation de confiance. Un compte rendu de
ces travaux devrait être publié fin 2014.
14 « Co-operative Compliance / The enhanced Relationship concept » , 10.05.2013
23
La Relation de confiance est donc plus que jamais d’actualité, préconisée et reconnue à l’échelle
internationale, car elle semble constituer le seul remède à un climat fiscal généralisé hostile et agressif.
Chef de division adjoint du centre de politique et d’administration fiscale, OCDE :
« En conclusion, je dirais que pour les entreprises il y a un échange simple au sein de la Relation de
confiance : l’entreprise fait des divulgations complètes en contrepartie de l’acquisition de certitudes
fiscales ne pouvant être remises en cause. Nous comprenons que la certitude, ou plus précisément la
certitude le plus tôt possible, est d’une grande valeur dans le monde des affaires ».
3.2. Préconisations de l’OCDE reprises par la doctrine en France depuis plusieurs années : Focus sur le Rapport Fouquet de 2008
De nombreux travaux ont exposé la nécessité d’améliorer le climat fiscal français depuis plusieurs années. Il est
intéressant de souligner un de ces travaux, le Rapport Fouquet publié en 200815, qui présentait déjà nombre de
propositions et lignes directrices figurant aujourd’hui au cœur de la Relation de confiance.
A ce titre, dans la lignée du rapport de l’ODCE de 2008, le Rapport FOUQUET préconise une amélioration des
relations entre les entreprises et l’administration fiscale, en se basant entre autres sur deux axes majeurs :
Favoriser l’appréhension par les agents des enjeux propres à l’entreprise
- En faisant évoluer la formation des agents
- En renforçant la qualification des vérificateurs
C’est ici le prérequis clé de la Relation de confiance : l’administration doit appréhender l’entreprise pour en
comprendre son fonctionnement, ses contraintes et les enjeux économiques inhérents à son
activité. Comportement jusqu’alors inexistant lors d’un contrôle fiscal, et qui altère inéquitablement la qualité des
avis rendus.
Développer une relation suivie de confiance entre l’administration et les entreprises
- En poursuivant le modèle de l’interlocuteur fiscal unique
- En étudiant la création d’un « label » de transparence dans lequel les entreprises accepteraient
volontairement de s’engager
L’objectif premier poursuivi par ces préconisations est la sécurisation de la fiscalité des entreprises. Nous
retrouvons ici la définition même de la Relation de confiance, qui sur le long terme va conférer un interlocuteur
privilégié à l’entreprise. Le terme de « Label » de transparence est d’ailleurs directement issu de l’essence du
rapport de l’OCDE sur le rôle des intermédiaires fiscaux de 2008.
15 M. Olivier FOUQUET, Rapport au Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, juin 2008
24
Il aura donc fallu attendre 2013 pour que la France prenne en compte ces préconisations et initie
l’expérimentation d’un programme ambitieux devant conduire à une sécurisation de la fiscalité des
entreprises, où l’hostilité et les craintes actuelles cèderaient leur place à un dialogue ouvert gagnant-
gagnant pour tous les protagonistes fiscaux, économiques et politiques.
FOCUS
UN PROGRAMME DÉJA MIS EN PLACE DANS 24 PAYS DONT16 :
3.3. Quel benchmark sur les impacts de la Relation de confiance dans les divers pays l’ayant mis en place ?
Face au constat de la mise en place du programme dans de nombreux pays, il est naturel de s’interroger sur la
réussite du programme dans ces pays, au moyen notamment d’études chiffrées qui permettraient de mettre en
exergue l’optimisation des coûts de discipline fiscale générée. Cependant, de par la nature même du programme
(contractuelle mais aussi liée au contexte sociétal), la réalisation d’un benchmark apparaît très complexe.
16 Voir Annexe III
25
Quelle étude comparative serait probante de la réussite du programme ?
L’évaluation devrait reposer sur une quantification de l’optimisation que représente le programme en termes de :
Temps consommé pour l’entreprise comme pour l’administration
Coûts engagés pour la revue
Coûts finaux d’optimisation
Il conviendrait donc de procéder à une étude comparative entre procédure classique et relation de confiance sur
la base des critères d’évaluation suivants :
Consommation de temps :
Temps homme pour l’entreprise / Temps homme pour l’administration dans le cadre d’une procédure
classique de contrôle
Temps homme pour l’entreprise / Temps homme pour l’administration dans le cadre du programme de
la Relation de confiance
Coûts engagés :
Coût de temps homme pour l’entreprise / Temps homme pour l’administration dans le cadre d’une
procédure classique de contrôle
Coûts de temps homme pour l’entreprise / Temps homme pour l’administration dans le cadre du
programme de la Relation de confiance
Coûts d’optimisation fiscale pour l’entreprise :
Dans le cadre d’une procédure classique :
Coûts moyens des redressements fiscaux
Coûts moyens des optimisations à risques car incertaines
Coûts moyens des dispositifs d’optimisation non utilisés pour ne pas engager des risques
Dans le cadre du programme de la Relation de confiance :
Coûts moyens des optimisations de dispositif sécurisés – Par oppositions aux dispositifs ayant fait l’objet
de redressements
Coûts moyens des dispositifs d’optimisation mis en place, qui n’auraient pas été mis en place par crainte
des risques dans la procédure classique.
Notons qu’une quantification du nombre d’entreprises qui participent au programme ne serait pas probante de la
réussite du programme. Le programme est intimement lié aux particularités propres du pays, notamment en
termes de culture de l’administration et d’expérience des entreprises. Parce que doté d’un aspect fortement
éthique, le programme de la Relation de confiance requiert un benchmark poussé assis sur des critères
multiples.
A titre d’exemple, dans les pays anglo-saxons, le nombre d’entreprises qui participent s’avèrerait très
certainement élevé en raison de leur culture de « collaboration contractuelle». Cela n’atteste pas pour autant de
la réussite du programme. C’est en ce sens que l’évaluation de l’optimisation en termes de coûts que représente
le programme semble être la seule étude opportune.
26
Un benchmark complexe à réaliser
Il ressort de remarques de membres de l’OCDE que l’évaluation de l’impact est très compliqué à mesurer. Pour
un résultat probant, la démarche se doit d’être complète et ne peut intervenir que sur le long terme, après une
longue phase de mise en place du programme. Les experts de l’OCDE, en charge de l’observation du
programme dans les divers pays du monde, envisagent difficilement à l’heure actuelle la réalisation d’une telle
étude d’impact chiffrée.
Au surplus, il a été souligné la prudence avec laquelle il conviendrait de manipuler ces chiffres car le benchmark
de l’’impact du programme de la Relation de confiance est intimement lié aux caractéristiques propres du pays.
La comparaison entre pays devrait être opérée en considération de plusieurs critères :
Contexte sociétal
Contexte fiscal
Structure de l’administration
Relations empiriques avec l’administration
Position des entreprises face aux dispositifs fiscaux
…
L’étude chiffrée est donc très complexe à réaliser. Cependant, les Etats-Unis ont engagé la démarche. Un
rapport devrait paraître en début d’année 2015 dont la teneur exacte n’est pas connue à ce jour.
Une étude d’impact qui devrait être engagée en France dès maintenant au fil de l’expérimentation
A défaut d’étude probante réalisée, il serait opportun d’engager en France dès la phase d’expérimentation la
collecte des données chiffrées nécessaire à l’établissement d’une étude d’impact. Cela permettrait de parer à la
difficulté de rassembler a posteriori ces données. A ce titre, il conviendrait de :
Mettre en place un faisceau de critères nécessaires à l’évaluation chiffrée de l’optimisation générée par
le programme de la Relation de confiance ;
Compiler les données au fil de l’expérimentation.
Ainsi, à l’issue des 2 années (ou plus) d’expérimentation, nous aurions un résultat chiffré de l’optimisation des
coûts de discipline fiscale réalisée grâce à ce programme pour nos entreprises. Le résultat serait probant car
adapté au contexte fiscal français.
27
SCÉNARIO D’ETUDE
Le présent rapport a pour vocation d’apporter des propositions concrètes pour l’amélioration de l’expérimentation
en cours. En cas de déploiement définitif de la Relation de confiance en 2015, il conviendrait que tous les
points de dysfonctionnement aient été résolus en amont, et que toutes les hypothèses de mise en œuvre
du programme aient été envisagées et expérimentées.
Les présentes propositions ont été élaborées en réponse aux dysfonctionnements rencontrés depuis le début de
l’expérimentation par des entreprises qui testent ce programme, et au regard des retours d’expériences des pays
ayant mis en place un programme de coopération depuis plusieurs années. A ce titre, il est intéressant de noter
qu’en phase d’expérimentation il convient autant de s’attacher à la forme (protocole, bilan final), qu’au fond
(garanties accordées, impacts pour les entreprises, gestion des conflits, optimisation du temps consacré...). Ainsi,
les propositions de ce rapport s’attachent à rechercher des solutions « pratiques » aux problèmes rencontrés par
des entreprises, soit en proposant d’encadrer certaines mesures existant actuellement, mais non appliquées
systématiquement, soit en proposant d’aménager divers dispositifs du programme en vue d’une meilleure
efficience, ou pour parer à des blocages envisageables au vu des expériences internationales.
A ce titre, la démarche empruntée dans l’élaboration du présent rapport a été la suivante :
CONFIRMATION DE LA PERTINENCE DU PROJET DE LA RELATION DE CONFIANCE
- Constat et analyse de la doctrine internationale qui préconise depuis des années ce programme, à ce
jour mis en place, ou expérimenté, dans 24 pays dans le monde ;
- Les entreprises qui expérimentent actuellement la Relation de confiance confirment la pertinence du
projet qui sécurise leur gouvernance fiscale ;
- Les études doctrinales sur le sujet sont probantes : Mettre en place une approche coopérative est une
démarche novatrice aux impacts multiples, nécessaire et bénéfique à l’entreprise.
CONTRIBUTION EN AMONT A LA RÉFLEXION MENÉE PAR BERCY
- Entretiens avec des institutionnels (OCDE, BERCY) ;
- Auditions d’entreprises qui expérimentent la relation de confiance : points positifs et
dysfonctionnements rencontrés.
ÉLABORATION DE PROPOSITIONS CONCRÈTES
EN RÉPONSE AUX DYSFONCTIONNEMENTS RENCONTRÉS
CONTRIBUER A L’AMÉLIORATION DE
L’EXPÉRIMENTATION EN COURS
29
Contribuer à l’amélioration de l’expérimentation en cours
1. SENSIBILISATION NÉCESSAIRE
« POUR UNE COMMUNICATION PERTINENTE SUR LA RELATION DE CONFIANCE »
30
CONSTAT N° 1
UNE COMMUNICATION PEU EFFICACE SUR LA RELATION DE CONFIANCE
Une communication relayée de manière inefficace
En premier lieu, il convient de constater que la communication faite sur la Relation de confiance n’a pas
été mise en œuvre de manière efficace.
Suite à diverses auditions de chefs d’entreprises, ainsi qu’à des réunions de sensibilisation, force est de
constater que, quand bien même le projet est en expérimentation depuis le mois d’octobre 2013, très
peu d’entreprises ont entendu parler de la mise en œuvre de ce projet.
Une communication déconnectée des enjeux réels du programme
« Dans le cadre du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi, le gouvernement a pris
des engagements en vue de restaurer la compétitivité de la France, redresser son industrie et retrouver
la croissance et l’emploi l’administration fiscale entend contribuer activement au renforcement de la
compétitivité des entreprises en complétant son offre de sécurité juridique. L’instauration d’une
« Relation de confiance » avec les entreprises concourt à la Réalisation de ces objectifs. »17
Telle est la communication qui a été faite au lancement du projet de la relation de confiance. Le
gouvernement a inscrit le projet de la relation de confiance dans le pacte national pour la croissance, la
compétitivité et l’emploi. C’est encore à ce jour la présentation qui en est faite sur le site internet de la
DGFiP. Or, il est possible de s’interroger sur la pertinence d’une telle communication. Le programme de
la Relation de confiance n’est relié au pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi que
de manière très indirecte. En outre, une telle assimilation ne permet pas de mettre en exergue la
nature du programme et sa finalité.
Le constat s’impose donc, la communication faite sur la Relation de confiance n’apparaît pas
suffisamment pertinente, notamment en ce qu’elle ne retranscrit pas les enjeux concrets du programme,
ne permettant pas aux entreprises d’en saisir clairement l’intérêt.
Des assimilations inopportunes opérées
Le 22 mai 2014, Bercy a présenté à nouveau le projet de la relation de confiance mais, cette fois-ci,
dans un dossier de presse concernant la lutte contre la fraude fiscale aux finances publiques.
Est-il opportun d’assimiler la Relation de confiance, programme basé sur le dialogue ouvert et la
confiance mutuelle, à la lutte contre la fraude par essence répressive et suspicieuse ?
Alors que l’objectif du programme est d’instaurer un climat confiant et serein, force est de constater que
ces assimilations occultent l’essence même du programme, voire avivent les craintes des
entreprises face au projet.
17 Communiqué, Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi, 06.11.2012
31
Des craintes omniprésentes
Sur le terrain, les premières réactions faisant suite à l’annonce du projet étaient quasi unanimement
réticentes. Faute de communication sur les garanties et contreparties conférées aux entreprises, un
amalgame a été fait avec le contrôle fiscal et la démarche répressive de l’administration. Pour certains,
le projet aurait vocation à « faire intrusion dans les entreprises qui devraient alors se mettre à nu ». Or, il
n’en est rien. La Relation de confiance se pose comme un programme innovant qui bouleverserait l’état
actuel des perceptions dans les rapports des entreprises avec l’administration fiscale, en octroyant une
grande sécurité fiscale aux entreprises.
Les impacts culturels et éthiques non mis en exergue
En lien avec les constats exposés supra, la communication faite n’a pas permis de mettre clairement en
exergue l’essence du projet en ses vertus de bouleversement éthique et sociétal.
Car, outre les enjeux concrets du programme pour les entreprises, le projet de la Relation de confiance
renferme une ambition innovante de transformation culturelle et sociétale. La finalité du projet repose sur
une transformation profonde du climat fiscal, où les « rapports de force » actuels cèderaient leur place à
des rapports sereins, ouverts et coopératifs.
PROPOSITION
COMMUNIQUER EFFICACEMENT SUR LE PROJET DE LA RELATION DE CONFIANCE
Renforcer la communication
En premier lieu, il est indispensable de renforcer la communication faite sur le projet, en ayant à
nouveau recours avec pertinence aux divers relais que sont la presse spécialisée, la presse quotidienne,
internet, etc.
L’idée est de déployer la communication sur la Relation de confiance à plus grande échelle, de manière
à toucher le plus grand nombre d’entreprises.
Cette démarche permettrait, d’une part, de constater les réactions des entreprises face au projet et,
d’autre part, de sensibiliser d’une manière plus générale les mentalités sur le nécessaire effort à fournir
pour remédier au climat actuel, contreproductif de toutes parts.
Recentrer la communication sur la teneur novatrice du projet sécurisant la fiscalité des
entreprises
En deuxième lieu, il conviendrait de recentrer la communication qui est faite sur les enjeux du
programme. La Relation de confiance est une démarche très novatrice qui nécessite une communication
ciblée sur les points clés du programme, pour permettre aux entreprises d’en saisir la teneur.
32
A ce titre, il serait opportun d’employer certaines notions clés pour communiquer sur la relation de
confiance :
Démarche coopérative – Par opposition à la démarche contentieuse, unilatérale, du contrôle
fiscal ;
Revue fiscale en amont des processus déclaratifs – Par opposition au contrôle fiscal qui
peut se dérouler 2 à 3 ans après les faits ;
Acquisition de certitudes fiscales – L’administration fiscale ne pourra pas procéder à un
contrôle fiscal sur les points validés par la revue. Une fiabilité en termes de gouvernance
fiscale est conférée à l’entreprise. En outre, les planifications fiscales agressives auraient
moins de portée face à l’avantage d’acquérir des certitudes fiscales en temps réel, ne
pouvant être remises en cause dans l’avenir ;
Gestion fiscale en temps réel – Par opposition aux rescrits habituels (réponse sous
plusieurs mois), ou aux opérations de contrôle pouvant se dérouler 2 à 3 ans après la clôture
d’un exercice et nécessitant des recherches documentaires fortement consommatrices de
moyens techniques et humains ;
Optimisation des coûts de discipline fiscale – Sur le long terme, outre les avantages
conférés par une fiscalité stable, prévisible et proportionnelle, la relation de confiance
permettrait une optimisation considérable des coûts de discipline fiscale, tant pour
l’administration que pour les entreprises.
Désamorcer les craintes compréhensibles des entreprises face au projet
Les témoignages de nombreux chefs d’entreprises, comme les nombreux articles de presse sur le sujet,
témoignent d’une crainte flagrante face au projet. Ces réactions sont générées à la fois par le manque
de communication sur le projet, mais aussi par l’expérience passée dans les relations avec
l’administration qui module les perceptions et occulte a priori toute possibilité de dialogue ou
d’amélioration. Par ces réactions, la preuve s’impose : un manque réel de confiance en l’administration
fiscale.
Aussi, face au constat d’une forte appréhension face au projet, il serait opportun de désamorcer
plusieurs remarques récurrentes qui occultent la pertinence du programme de la relation de
confiance :
« Il s’agit d’un contrôle fiscal déguisé » : La revue fiscale ne concerne que des points
ciblés – Ces points de revue sont déterminés en coopération avec le réviseur ;
« L’entreprise se « met à nu » au seul bénéfice de l’administration fiscale »:
Nombreuses garanties et contreparties sont accordées à l’entreprise en échange de la
transparence dont elle fait preuve 18 . En outre, le programme a vocation à apporter à
l’entreprise une sécurité fiscale ne pouvant être remise en cause dans l’avenir ;
18 Voir « Focus : Les garanties offertes aux entreprises qui s’engagent dans la Relation de confiance », Partie I-1
33
« L’entreprise n’a aucun intérêt à participer à la relation de confiance » : Acquérir des
certitudes en temps réel est une finalité précieuse. Une étude de l’OCDE19 démontre que la
plupart des entreprises souhaitent acquérir des certitudes fiscales en temps réel, permettant
une optimisation de la gouvernance fiscale et de son coût final. En outre, les premiers retours
des entreprises actuellement en phase d’expérimentation corroborent cet objectif pertinent
d’octroyer des certitudes fiscales en temps réel, par opposition au contrôle fiscal qui intervient
après les faits, et génère une imprévisibilité fiscale mobilisatrice de temps et de moyens ;
En cas de désaccord, l’administration fiscale va « se focaliser sur l’entreprise » : Un
protocole d’accord pourvu de nombreuses garanties est prévu, comme notamment la
destruction des fichiers transmis, ou la confidentialité des échanges. De plus, le rapport final
rendu par le réviseur fiscal fera état de validations ne pouvant être remises en cause dans
l’avenir. En cas d’absence de validation de certains points de revue, l’entreprise peut
demander un rescrit « accéléré » pour conforter sa position, ou demander au réviseur
d’approfondir le point en question. Si malgré tout un désaccord persiste, l’entreprise est libre
d’asseoir sa position, ce n’est que la procédure « classique » de droit commun qui reprendra
son cours.
Respecter la terminologie dédiée pour parer aux incompréhensions constatées
Instaurer une relation de confiance suppose d’évoluer dans un contexte coopératif et de dialogue. Ainsi,
il serait opportun de veiller à ne pas assimiler le projet de la relation de confiance à des notions telles
que « la fraude fiscale », « le contrôle fiscal », ou toute autre notion qui aurait une connotation
répressive ou contentieuse.
Il est donc primordial que les communiqués de presse sur le sujet, ou toute information relative à la
relation de confiance, emploient les termes de revue fiscale (et non de contrôle fiscal), de réviseur (et
non de contrôleur)…20
Appuyer sur l’aspect psychologique du projet : le cœur de l’innovation
Le constat issu des nombreuses auditions réalisées est probant : les entreprises sont majoritairement,
voire culturellement, défiantes à l’égard de l’administration, perçue uniquement comme une autorité
répressive. Au-delà de ce sentiment, nombreux sont les chefs d’entreprise qui ont la sensation que
l’administration fait peser sur eux une présomption de fraude.
Face au constat d’un climat hostile, la relation de confiance en son aspect culturel et psychologique
prend tout son sens.
« C’est aussi pour l’aspect éthique du projet que nous nous sommes engagés
dans la Relation de confiance. Améliorer ce climat hostile serait très bénéfique,
il en va de la responsabilité collective. Mais si le chemin peut être long, il faut le reconnaître…même
l’administration, face à notre candidature, se demandait suspicieusement pourquoi une entreprise
telle que la nôtre souhaitait participer à la Relation de confiance ! Les mentalités doivent évoluer,
ce programme en est la clé. »
(Témoignage d’entreprise en expérimentation)
19 Rapport, Forum sur l’administration fiscale, LE CAP, 11.01.2008, voir extrait en annexe 20 Voir lexique du programme de la Relation de confiance en préambule
34
Dans son objectif de transformer un rapport « de force » en rapport de coopération et de dialogue, le
projet de la relation de confiance se fait le vecteur d’un bouleversement éthique aux impacts
profonds :
- L’environnement fiscal s’en trouverait assaini : Mettre en œuvre les notions de transparence et de
dialogue dans les relations entre l’administration fiscale et les entreprises, apparaît comme le vecteur
d’une réelle amélioration du contexte fiscal, mettant fin aux stratégies de « cache-cache » et aux
rapports conflictuels ;
- L’administration et l’entreprise entretiendraient une confiance mutuelle pouvant s’avérer fructueuse : Un
dialogue décomplexé, alors inexistant aujourd’hui, naîtrait dans les rapports entre l’administration fiscale
et l’entreprise. Ce qui permettrait un échange fructueux sur l’interprétation des lois ou sur les
dysfonctionnements rencontrés dans la pratique par les entreprises.
PROPOSITION N°1
Renforcer la communication sur la Relation de confiance et la recentrer sur la stabilité et la sécurité juridique octroyées qui permettent à l’entreprise de : - Valider définitivement des positions fiscales en temps réel ; - Ne plus être sous le joug de l’imprévisibilité d’un contrôle fiscal ; - Gager de sa fiabilité auprès des tiers ; - Optimiser sa gouvernance fiscale en termes de coûts de discipline et de gestion temps-
homme ; - Amener l’administration à avoir une connaissance de son entreprise et de ses
contraintes ; - Coopérer avec l’administration fiscale par un dialogue ouvert non conflictuel ; - Disposer, sur le long terme, d’un interlocuteur privilégié au sein de l’administration ; - Etablir un rapport de confiance durable, faisant place à la « présomption de
fraude » ressentie par les entreprises. En outre, s’assurer du respect de la terminologie employée, significative du cadre coopératif mis en place : réviseur, revue fiscale, points de revue… À ce titre, veiller à ne pas associer la Relation de confiance à un contrôle fiscal ou à la lutte contre la fraude fiscale, que ce soit dans la terminologie employée ou dans les communiqués de presse réalisés.
35
Contribuer à l’amélioration de l’expérimentation en cours
2. FORMALISME REQUIS
« POUR UNE EXPERIMENTATION FIABLE ET PROBANTE »
36
CONSTAT N ° 2
LE PANEL D’ENTREPRISES EN PHASE D’EXPÉRIMENTATION N’EST PAS REPRÉSENTATIF Depuis octobre 2013, une 15aine entreprises participe à l’expérimentation de la relation de confiance. Or, le
panel actuel ne semble suffisant ni en terme de représentativité à l’échelle nationale, ni en terme de
diversité des structures parties prenantes à l’expérimentation. En outre, la majorité des entreprises
sélectionnées sont de grandes entreprises dont le siège social est en Ile-de-France.
Le 4 juin 2014, Bercy a initié cet élargissement de l’expérimentation en lançant un second appel à
candidatures. Si cette démarche est pertinente et nécessaire, il est cependant primordial que les entreprises
sélectionnées couvrent un panel significatif tant en termes de tailles que de secteurs d’activités.
PROPOSITION
VEILLER A CE QUE LE PROGRAMME SOIT EXPÉRIMENTÉ SUR UN PANEL D’ENTREPRISES
TOUTES TAILLES ET TOUS SECTEURS CONFONDUS
Les impératifs à remplir dans l’élargissement du panel d’entreprises en expérimentation
Trois lignes directrices devraient conduire à l’élargissement du panel d’entreprises prenant part à
l’expérimentation de la relation de confiance :
Sensibilisation en amont :
Sensibiliser les entreprises sur le projet de la relation de confiance, afin d’obtenir un nombre
significatif de candidatures, présentées en pleine connaissance du projet de la relation de
confiance ; cela corrobore ici la nécessité de renforcer la communication sur le projet.
Représentativité à l’échelle nationale :
Actuellement, la majeure partie des entreprises qui expérimentent la relation de confiance ont
leur siège social à Paris ou en Ile-de-France. Il convient donc d’ouvrir l’expérimentation à des
entreprises ayant leur siège social sur tout le territoire français, aux fins d’obtenir une
représentativité probante des problématiques qui se posent aux entreprises françaises, et
pour garantir l’aboutissement et l’efficience du programme en cas de déploiement définitif à
l’échelle nationale.
Représentativité des entreprises toutes tailles et tous secteurs confondus :
Actuellement, la majeure partie des entreprises qui expérimentent la relation de confiance
sont de grandes entreprises, pour la plupart faisant partie de grands groupes mondiaux. Or,
les petites ou moyennes entreprises sont très intéressées par le projet qui leur permettrait
d’acquérir des certitudes fiscales en temps réel, gage pour elles de sécurité fiscale et
financière21.
21 Voir infra « FOCUS : Les PME et la Relation de confiance », concernant l’ouverture du programme aux PME et la nécessaire adaptation du programme à leur structure.
37
Aussi, il semble primordial de permettre à des petites ou moyennes entreprises de participer
à l’expérimentation de la relation de confiance afin d’être en mesure, d’une part, d’en évaluer
l’opportunité, et d’autre part, d’estimer si les modalités de mise en œuvre de la relation de
confiance doivent être modulées et adaptées aux structures de plus petites tailles.
Poursuivre l’investissement dans l’expérimentation et ne pas clôturer l’appel à
candidatures
En l’état actuel, très peu d’entreprises ont connaissance du projet de la Relation de confiance, et
donc a fortiori du second appel à candidatures. Or l’élargissement de l’expérimentation est un
prérequis à l’élaboration d’un programme fiable, complet et stable en cas de déploiement définitif.
C’est pourquoi, il semble important de prendre en compte le fait que l’expérimentation de la
Relation de confiance peut s’étaler sur plusieurs années. A ce titre, il est intéressant de noter que
l’expérimentation du programme a pu durer entre 3 et 10 ans dans d’autres pays. A titre
d’exemple, les Etats-Unis ont expérimenté le programme sur une durée de 7 ans quand la
Finlande l’a expérimenté pendant 2 années seulement22. La période d’expérimentation dépend
des circonstances propres à l’Etat.
Aussi il est important de poursuivre l’investissement dans l’expérimentation du programme, et de
ne pas clôturer l’appel à candidatures pour permettre, au fil des communiqués qui seraient
réalisés, aux entreprises intéressées de se porter candidates à tout moment. L’expérimentation
se ferait alors au titre de l’exercice suivant selon les dates auxquelles les entreprises se
porteraient candidates.
PROPOSITION N° 2 S’attacher à ce que l’échantillon des 30 nouvelles entreprises sélectionnées à l’issue du second appel à candidatures soit bien représentatif des entreprises à l’échelle nationale. En outre, introduire un nombre significatif de petites et moyennes entreprises. Poursuivre l’investissement dans le projet en admettant que l’expérimentation puisse s’étaler sur plusieurs années, et ne pas clôturer le second appel à candidatures lancé le 4 juin 2014.
22 OCDE, données transmises par l’expert en charge de l’étude du programme de la Relation de confiance
38
CONSTAT N° 3
L’ACTUEL PROTOCOLE D’ENGAGEMENT EST CONFUS ET ILLISIBLE
Le protocole actuel, tel que signé par les entreprises qui s’engagent dans la Relation de confiance, manque
de clarté et de pertinence.
D’une part, le protocole, « lourd » dans la forme, mêle des notions qui sont d’ordres différents. Sont
rassemblés, sous un même document, des engagements de portée générale avec des engagements
concrets concernant, notamment, les modalités pratiques de mise en œuvre de la revue fiscale.
D’autre part, les garanties accordées aux entreprises en contrepartie de leur transparence sont confondues
dans la longue liste des engagements, et n’apparaissent pas de manière claire à la lecture du protocole.
Une telle confusion nuit à la fois à la compréhension de la teneur des engagements réciproques de
l’administration fiscale et de l’entreprise, mais aussi à la démarche « morale » inhérente à la relation de
confiance.
En outre, notons que le programme de la Relation de confiance est une relation purement contractuelle.
Aussi le protocole est le pilier juridique des engagements réciproques de l’administration et de l’entreprise.
C’est pourquoi sa clarté et sa précision sont primordiales.
PROPOSITION
ÉTABLIR UN NOUVEAU PROTOCOLE D’ENGAGEMENT CLAIR ET DE PORTÉE GÉNÉRALE DEVANT
ÊTRE COMPLÉTÉ PAR UNE CHARTE INDIVIDUALISÉE À L’ENTREPRISE SIGNATAIRE
Il est proposé de scinder le protocole actuel en deux actes :
- Un acte comprenant les notions éthiques de portée générale ;
- Un second acte comprenant les modalités concrètes de mise en œuvre du programme.
A cet effet, le premier acte constituerait une charte de portée générale, qui comprendrait les piliers
principaux de la Relation de confiance renfermant les engagements éthiques réciproques des parties, tels
qu’inscrits dans l’actuel protocole. Cette charte serait complétée par un mémorandum individualisé à
l’entreprise, doté des modalités pratiques de mise en œuvre du programme au regard des besoins propres
à l’entreprise signataire.
Elaborer un nouveau protocole : la « Charte éthique » du programme
Le présent protocole nécessiterait d’être recentré sur l’aspect éthique du programme afin de :
- Constituer une « charte » de portée générale :
Le présent protocole mêle des éléments de portée générale avec des détails
individualisés à l’entreprise. Or, il serait opportun que le protocole constitue une forme de
charte qui consigne uniquement les engagements éthiques des protagonistes ;
39
- Retranscrire dans le nouveau protocole les valeurs éthiques véhiculées par la
relation de confiance :
Mettre ainsi en exergue l’aspect psychologique et culturel du projet. La finalité d’évolution
des comportements fiscaux sera ainsi mise en exergue. Le dialogue et la coopération se
feront les vecteurs de ce cheminement ;
- Synthétiser les engagements réciproques dans leurs grandes lignes :
Positionner au centre du protocole les piliers de la relation de confiance que sont la
transparence, la connaissance de l’entreprise, la clarté et la précision, la proportionnalité
et la réactivité en temps réel ;
- Mettre l’accent sur la contrepartie octroyée à l’entreprise :
La certitude fiscale en temps réel est le fondement même de la relation de confiance, la
raison pour laquelle une entreprise se porterait volontaire, ainsi que l’engagement
principal de l’administration fiscale. Cette finalité doit être au cœur du protocole ;
- Disposer clairement des garanties conférées à l’entreprise en échange de sa
transparence :
Simplifier la rédaction actuelle, et établir une liste synthétique et intelligible.
Compléter le protocole par un mémorandum individualisé à l’entreprise
L’idée est de parer à des dysfonctionnements déjà constatés dans les expérimentations en cours. Le
réviseur fiscal n’a, dans la majorité des cas, aucune connaissance a priori de l’entreprise, ni de calendrier
prévisionnel précis du déroulement à venir de la revue. Or, l’administration fiscale doit, en amont de la mise
en œuvre de la revue fiscale, mettre en place les moyens nécessaires au bon déroulement de la relation de
confiance.
Ce mémorandum, rédigé pour partie par l’entreprise elle-même, et pour partie en collaboration avec le
réviseur fiscal en charge de la revue, devrait comprendre pour l’essentiel les éléments suivants :
- Description générale par l’entreprise de son activité, sa structure, ses effectifs… ;
- Interlocuteurs du réviseur au sein de l’entreprise ;
- Attentes de l’entreprise et principale motivation ;
- Toute notification particulière que l’entreprise souhaiterait signifier à l’administration ;
- Engagements de l’administration concernant les modalités pratiques de la revue
(calendrier, points d’étapes, périodicité des interventions…) ;
- Définition par l’administration des moyens stables et adaptés qu’elle va consacrer à la
revue (composition de l’équipe, définition du responsable, permanence de l’équipe…).
Ainsi, en amont de la mise en œuvre de la revue fiscale, le réviseur aurait une première vision de
l’entreprise. En outre, les modalités d’exécution de la revue fiscale seraient clairement établies, et
l’entreprise s’engagerait en bonne connaissance de cause.
40
PROPOSITION N° 3
Établir deux « contrats » d’engagement dans la relation de confiance pour une meilleure
lisibilité de l’engagement pris, et pour une meilleure élaboration du programme à venir :
- Signature d’une « CHARTE » de portée générale
Constituer une « charte » de portée générale comportant uniquement les engagements
moraux réciproques de l’entreprise et de l’administration fiscale.
- Signature d’un « MÉMORANDUM » individualisé à l’entreprise
Rédigé avec le réviseur, comprenant :
Une description générale par l’entreprise de son activité ;
Attentes et motivations ;
Les modalités de déroulement de la revue ;
La liste des points de revue envisagés au titre de l’exercice, devant être validés
ultérieurement ;
…
41
CONSTAT N ° 4
LE BILAN FINAL TEL QUE TRANSMIS AUX ENTREPRISES EST TROP DENSE ET COMPLEXE
A ce stade de l’expérimentation, il a pu être constaté que le bilan final, tel que transmis aux entreprises,
manquait de clarté et de lisibilité.
Certaines entreprises actuellement en expérimentation ont pu souligner le fait d’avoir reçu de la part de
l’administration un bilan dense, voire illisible, présenté sous forme de tableaux complexes qui ne
permettaient pas d’obtenir une vision synthétique du bilan de la revue fiscale réalisée. En outre, les points
validés par la revue, points clés du programme, ne se distinguaient pas nettement dans le document, étant
confondus avec les trop nombreuses données comprises dans le bilan.
Or, il est important que le bilan final puisse constituer un document clair et intelligible que les entreprises
pourraient utiliser a posteriori, notamment aux fins de gage de fiabilité (voir infra).
PROPOSITION
FORMALISER LE BILAN FINAL PAR UNE LETTRE DE MISSION CLAIRE ET SYNTHÉTIQUE
Suite à la remarque soulevée par certaines entreprises actuellement en expérimentation, l’administration a
répondu en toute réactivité. Il a ainsi pu être constaté que les derniers bilans fournis étaient synthétiques,
clairs et précis. En outre, un chef d’entreprise a pu témoigner de sa grande satisfaction : le bilan final
transmis par son réviseur répondait en toute clarté à ses attentes.
« Le résultat est au-delà de mes attentes. Je suis ravi du gage qu’il constitue. In fine, ce bilan de
validation justifie les efforts et le temps consacrés à la revue fiscale de ma société. Ce fut un peu
laborieux cette première année, mais l’année prochaine cela devrait se dérouler
avec beaucoup plus d’efficacité »
(Témoignage d’entreprise en expérimentation)
C’est pourquoi il est important de souligner ce point, et de faire en sorte d’imposer un strict formalisme dans
l’élaboration du bilan final, devant être systématiquement clair et synthétique pour répondre aux attentes
des entreprises au terme de la revue.
PROPOSITION N° 4
Formaliser systématiquement le bilan final par une lettre de mission claire et synthétique. A ce titre, établir systématiquement une lettre de fin de mission, intelligible et claire, que l’entreprise pourrait communiquer à ses actionnaires ou à ses partenaires financiers. A noter qu’il pourrait être opportun de s’inspirer du format des rapports annuels des Commissaires aux comptes.
42
Contribuer à l’amélioration de l’expérimentation en cours
3. MÉTHODOLOGIE À INSTITUER
« POUR GARANTIR LA DEMARCHE COOPERATIVE DE L’ADMINISTRATION FISCALE »
43
Il s’agit ici d’asseoir, et de garantir, les qualités dont l’administration fiscale doit faire preuve.
La bonne mise en œuvre de la relation de confiance nécessite de la part de l’administration fiscale plusieurs
qualités et engagements.
Pour que la relation de confiance puisse être efficiente, l’administration s’engage à mettre en œuvre les
qualités suivantes :
Connaissance de l’entreprise et du monde des affaires
Proportionnalité
Réactivité en temps réel
Clarté et précision
A ce stade de l’expérimentation, les retours d’expérience ont soulevé plusieurs points indispensables à la
bonne réussite du projet de la relation de confiance et pouvant être améliorés.
Par ailleurs, les retours d’expérience des pays expérimentant, ou ayant mis en place un programme de
Relation de confiance, attestent de l’importance du respect de ces engagements, avec en point de vigilance
principal la nécessaire réactivité en temps réel de l’administration fiscale. A défaut, le programme de la
relation de confiance se trouve vidé de tout son sens.
« Il ressort de nos analyses que la réactivité en temps réel de l’administration est au cœur de la
valeur ajoutée de la Relation de confiance
par rapport aux procédures de contrôle existant jusqu’alors »
(Membre de l’OCDE, en charge des études sur la Relation de confiance)
CONSTAT N° 5
SI LES RÉVISEURS NE SONT PAS FORMÉS A LA PRATIQUE DE LA REVUE, LE PROGRAMME PEUT SE TRANSFORMER EN VÉRITABLE CONTRÔLE FISCAL
L’écueil a pu être rencontré pendant l’expérimentation du programme : une revue fiscale s’est assise sur
l’intégralité de l’activité de l’entreprise. L’expérience a pu être ressentie par l’entreprise comme un véritable
contrôle fiscal.
C’est ici tout l’intérêt d’une expérimentation : les défaillances permettent de mettre en exergue les rouages
et les points d’ancrage d’un programme. La formation du réviseur à la pratique de la revue fiscale, qui
s’apparente à un audit et non à un contrôle fiscal, apparaît comme un rouage central de la bonne réussite
du programme.
En l’espèce, l’écueil dans lequel a pu tomber le réviseur provenait de la particularité de l’activité de
l’entreprise. Ne connaissant pas a priori le fonctionnement et les contraintes d’une telle entreprise, le
réviseur a été amené à se pencher sur l’intégralité de l’activité de l’entreprise.
Or, le réviseur doit adopter une démarche d’audit différente de celle mise en œuvre lors d’un contrôle fiscal,
notamment en ce que l’audit repose sur des points fiscaux précis, convenus en amont de la revue, et
non sur l’intégralité de l’activité de l’entreprise.
44
C’est pourquoi il est primordial que les réviseurs soient préalablement formés à la pratique de la revue
fiscale qui constitue un exercice à part entière, bien distinct des procédures classiques de contrôle.
PROPOSITION
FORMER EN AMONT LES AGENTS A LA PARTICULARITÉ DE LA REVUE FISCALE
Il apparaît indispensable de former les réviseurs à la particularité du programme de la relation de confiance.
A défaut, le réviseur pourrait être amené, par « déformation professionnelle » tout à fait compréhensible, à
réaliser un véritable contrôle fiscal totalement antinomique avec la relation de confiance.
Il est donc primordial de mettre en place des formations obligatoires avant d’affecter un réviseur à un
programme de Relation de confiance. A ce titre, les réviseurs pourraient être notamment formés à une
méthodologie opératoire pour la bonne conduite de l’audit des points fiscaux. En outre, la
méthodologie pourrait se rapprocher grandement de celle empruntée pour réaliser la certification des
comptes :
« La Relation de confiance constitue finalement
le pendant logique de l’audit des comptes »
(Témoignage d’entreprise en expérimentation)
A terme, en cas de déploiement définitif, les qualifications requises pour exercer les fonctions de réviseur
au sein de la Relation de confiance pourraient être revues et déterminées.
Il serait opportun d’exiger de disposer de profils variés, notamment en sélectionnant des réviseurs
spécialisés dans des secteurs d’activité comprenant des spécificités fortes.
Plus globalement, un réviseur devrait avoir une bonne connaissance de la vie des entreprises, tant en
termes économiques, juridiques que fiscaux.
Ainsi l’administration fiscale serait en mesure d’affecter à une entreprise un réviseur spécialisé dans son
secteur d’activité, ou sensibilisé aux spécificités liées à la taille de sa structure.
PROPOSITION N° 5 Mettre en place des formations pour que les réviseurs soient formés à la pratique de la revue fiscale. Envisager l’opportunité de mettre en place une méthodologie opératoire inspirée du procédé de certification des comptes. En outre, veiller à ce que les entreprises soient « révisées » et non « contrôlées ». A terme, les qualifications requises pour être affecté en tant que réviseur pourraient être revues. Serait exigée une connaissance fiscale, juridique et économique des entreprises. En outre, pourraient être requises des spécialisations par secteur d’activité ou par taille d’entreprise pour une meilleure adéquation des compétences techniques du réviseur à l’entreprise auditée.
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CONSTAT N ° 6
SI LE RÉVISEUR N’A PAS UNE CONNAISSANCE PRÉALABLE DE L’ENTREPRISE, LES ENGAGEMENTS DE RÉACTIVITÉ, DE CLARTÉ ET DE PROPORTIONNALITÉ
NE PEUVENT ÊTRE TENUS
Si le réviseur ne connaît pas préalablement le fonctionnement et les particularités de l’entreprise, la
conduite du programme de la Relation de confiance s’en trouve lourdement affectée.
Un retour d’expérience témoigne en ce sens : parce que l’activité de l’entreprise, dotée de particularités
propres, n’avait pas été préalablement appréhendée par le réviseur, ce dernier n’a pas été en mesure de
mener une revue claire et efficace.
L’une des conséquences s’est avérée lourde en termes de temps homme pour l’entreprise qui a dû
consacrer au réviseur un nombre d’heures important.
Autre conséquence dommageable, le réviseur n’a pas été en mesure de rendre le bilan final avant le dépôt
des liasses fiscales ; l’entreprise n’a reçu son bilan final qu’au mois de septembre. C’est ici un réel écueil
qui peut trouver sa cause dans plusieurs dysfonctionnements, dont la connaissance préalable de
l’entreprise fait partie.
« Le réviseur, bien que très impliqué et ouvert, ne comprenait rien à l’activité de notre entreprise !
J’ai passé beaucoup de temps à tout lui expliquer. Il s’est penché sur l’intégralité de mon activité
pour la comprendre. A telle enseigne qu’aujourd’hui il est devenu expert, et pourrait auditer très
rapidement n’importe quelle entreprise similaire à la mienne ! »
(Témoignage d’entreprise en expérimentation)
Ces constats soulignent un enjeu aux impacts multiples :
Remise en question de la réactivité du réviseur
A défaut de connaissance préalable de l’entreprise, le réviseur va devoir consacrer beaucoup de temps
à analyser l’entreprise pour en comprendre le fonctionnement. Or, les points fiscaux objets de la revue
doivent être fixés le plus en amont possible dans le déroulement du programme. A défaut, la
conséquence logique est que, le planning étant décalé, le réviseur ne sera pas en mesure de rendre le
bilan final en temps utile, à savoir avant l’exécution des obligations objets de la revue.
Remise en question de la clarté de la revue
A défaut de connaissance préalable de l’entreprise, le réviseur ne va pas être en mesure d’identifier de
manière ciblée les zones à risque, devant faire l’objet de la revue. En pareille situation, et selon le pire
scénario, le réviseur pourrait être amené à auditer l’intégralité de l’activité de l’entreprise afin d’être en
mesure d’en comprendre le fonctionnement. L’audit fiscal se transformerait en contrôle fiscal. C’est ici
l’écueil qu’il convient impérativement d’éviter.
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Remise en question de la proportionnalité des avis rendus
A défaut de connaissance de l’entreprise, le réviseur ne sera pas en mesure de prendre en compte les
contraintes et les enjeux propres à l’entreprise. Or, la Relation de confiance doit instaurer un dialogue
ouvert pour permettre au réviseur, et à l’entreprise, de considérer les enjeux fiscaux en cause. Les
réponses apportées doivent être adaptées et proportionnelles. A défaut, il en va de l’engagement de
compréhension réciproque logé au cœur même du programme.
Ainsi, il est impératif de mettre en place un formalisme permettant de garantir cette condition de
connaissance préalable de l’entreprise.
PROPOSITION
ÉLABORER DES LA PREMIÈRE ANNÉE UN DOSSIER DE SUIVI INDIVIDUALISÉ L’ENTREPRISE :
« MÉTHODOLOGIE OPÉRATIONNELLE DE L’ENTREPRISE « DENOMINATION SOCIALE » »
Il est proposé d’établir un dossier de suivi, individualisé à l’entreprise, qui aurait vocation à être consigné sur
le long terme.
En l’état actuel, il est déjà fourni en amont à l’entreprise une liste d’éléments susceptibles de lui être
demandés, ainsi qu’une liste d’informations à fournir. Or ces listes, de portée trop générale, ne semblent ni
suffisantes ni opérationnelles, pour permettre à la revue de se dérouler efficacement et rapidement.
C’est pourquoi imposer d’établir systématiquement un dossier de suivi de l’entreprise permettrait de garantir
le prérequis de connaissance de l’entreprise.
Ce dossier serait composé de deux éléments principaux :
La « PRÉSENTATION D’ANALYSE PRÉALABLE »
Transmise par l’entreprise elle-même, cette analyse consignerait les éléments que l’entreprise juge utiles à
la compréhension de son activité et de son fonctionnement.
L’entreprise y présenterait son activité et exposerait divers éléments tels que :
le panorama général du fonctionnement de son activité ;
les spécificités liées à l’activité ;
les aspects particulièrement techniques ou complexes ;
les points sources d’incertitudes ;
…
Ainsi, en amont de la revue fiscale, le réviseur pourrait acquérir une première connaissance approfondie de
l’entreprise lui permettant de faire preuve de réactivité et d’efficacité dans la conduite de la revue.
47
La « MÉTHODOLOGIE OPÉRATIONNELLE DE L’ENTREPRISE » pour assurer un suivi individualisé
sur le long terme
Il appartiendrait au réviseur d’établir à l’issue de la première année un mode opératoire d’audit de
l’entreprise en question, adapté aux paramètres propres à l’entreprise. Pourraient y être consignés les
zones à risque, les analyses réalisées sur les points complexes, les points ayant été reportés à la revue
suivante, etc. Ainsi, ce mode opératoire permettrait les années suivantes d’être plus réactif et efficace dans
la conduite de la revue.
Par la suite, chaque année, le dossier serait complété des points clés, et importants, pour la bonne
compréhension du fonctionnement et des contraintes de l’entreprise.
L’enjeu de ce dossier est double : asseoir la bonne connaissance de l’entreprise en permettant un
dialogue argumenté et adapté aux réalités économiques et fiscales de l’entreprise, et permettre un suivi
individualisé sur le long terme.
Car, en théorie, le réviseur va être attaché sur le long terme à l’entreprise. C’est une condition qu’il est
important de souligner et de faire respecter. Or, dans les faits, les changements d’équipes seront
inéluctables. En pareille situation, il est primordial que la transmission des connaissances acquises par le
réviseur s’opère efficacement. L’entreprise ne doit pas avoir à réexpliquer le fonctionnement et les
contraintes de son activité. Cette étape, lourde en termes de temps homme, doit uniquement être limitée à
la première année de revue.
Ce dossier constituerait donc le flambeau de la méthodologie, acquise par le réviseur initial, à transmettre
pour une bonne conduite de l’audit de l’entreprise. En outre, cela permettrait à l’entreprise de toujours avoir
un interlocuteur privilégié au sein de l’administration fiscale qui connaîtrait parfaitement
l’entreprise, et ce même en dehors des périodes de revue fiscale.
C’est pourquoi, le dossier « Méthodologie opérationnelle de l’entreprise » apparaît très important sur le
court comme sur le long terme.
A noter, au vu de l’exhaustivité, la clarté et la précision que requerrait ce dossier, il serait opportun de
s’inspirer du « dossier permanent » réalisé par les commissaires aux comptes.
PROPOSITION N°6 Permettre au réviseur d’avoir une connaissance opérationnelle de l’entreprise. Imposer un formalisme individualisé à l’entreprise par l’élaboration obligatoire d’un dossier qui serait composé : - D’une « PRÉSENTATION D’ANALYSE PRÉALABLE » : transmise par l’entreprise pour
exposer son activité et ses contraintes ; - D’une « MÉTHODOLOGIE OPÉRATIONNELLE DE L’ENTREPRISE* » : élaborée par le
réviseur, elle consignerait le mode opératoire devant être suivi pour conduire efficacement la revue fiscale de l’entreprise.
Faire en sorte qu’un réviseur, interlocuteur privilégié, soit attaché sur le long terme à une entreprise. Le cas échéant, veiller à ce que le nouveau réviseur s’appuie sur la Méthodologie opératoire propre à l’entreprise. * équivalent au « dossier permanent » réalisé par les CAC
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CONSTAT N ° 7
EN PRÉSENCE DE POINTS DE REVUE VAGUES ET IMPRECIS LA RELATION DE CONFIANCE EST VOUÉE A L’ECHEC
Un retour d’expérience démontre qu’un audit fiscal réalisé sur des points de revue trop vagues, et mal
définis, peut affecter lourdement la bonne conduite de la revue fiscale, voire conduire à l’échec du
programme.
En effet, en présence de points de revue trop vagues, le réviseur n’est pas en mesure de procéder à un
audit ciblé conduisant à des réponses claires et précises. En outre, l’audit fiscal risquerait de se transformer
en contrôle fiscal de l’intégralité de l’activité de l’entreprise. Or, comme évoqué précédemment, cette
situation irait à l’encontre de la relation de confiance et des engagements réciproques des protagonistes.
« Ne connaissant pas notre activité sectorielle et complexe, le réviseur a été incapable d’établir des
points de revus précis. Il s’est penché sur des axes tellement larges que la revue s’est transformée
en contrôle fiscal de grande ampleur…le plus intense que l’entreprise ait pu vivre ! Mais nous avons
conscience que, l’année prochaine, le réviseur ayant acquis une parfaite connaissance de notre
structure, les points de revue devraient être bien plus précis. »
(Témoignage d’entreprise en expérimentation)
Des points de revue ciblés et délimités auraient des conséquences lourdes tant pour l’entreprise que pour l’administration telles que : - Non-respect de l’engagement de réactivité ;
- Non-respect de l’engagement de clarté et de précision ;
- Sollicitation excessive de l’interlocuteur au sein de l’entreprise (le temps homme consacré au réviseur
pour l’accompagner face à des points de revue imprécis serait excessif) ;
- Manque de précision dans l’audit ;
- Difficulté à établir des validations précises, à défaut de réponses claires à apporter à des questions
imprécises ;
- Retard dans la délivrance du bilan final dans le délai escompté initialement.
Aussi, il apparaît important d’encadrer cette phase du programme pour garantir la précision et la clarté des
points de revue fixés en amont de la conduite de la revue fiscale.
PROPOSITION
GARANTIR L’ÉTABLISSEMENT DE POINTS DE REVUE CIBLÉS ET PRÉCIS
Fixer des points de revue précis et ciblés est un point de vigilance primordial à prendre en compte. Il en va
de la bonne conduite de la revue à venir.
A ce titre, il est proposé qu’un supérieur hiérarchique soit systématiquement affecté à la validation
des points de revue fixés par le réviseur et l’entreprise. Cette validation devra intervenir avant que le
réviseur ne débute la conduite de la revue fiscale.
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En présence de points de revus au périmètre trop vague ou imprécis, l’agent chargé de la validation
demandera au réviseur et à l’entreprise d’établir de nouveaux points de revue plus ciblés et précis.
En outre, la création d’un mémorandum individualisé à l’entreprise en complément du protocole d’accord,
ainsi que la « Présentation d’analyse préalable », tels que préconisé supra, vont aider à garantir cette
exigence de points de revue ciblés. L’entreprise aura déjà signifié au réviseur via ces formalités les
éléments qui selon elles sont sources d’insécurité ou d’incertitude, et le reviseur quant à lui aura déjà une
bonne connaissance de l’entreprise grâce à la présentation d’analyse préalable transmise par l’entreprise.
A titre accessoire, concernant la terminologie employée, il convient de souligner que les points fiscaux de la
revue sont actuellement appelés « axes de revue ». Or, le terme « axe » détermine une ligne directrice, par
définition au spectre plus ou moins large et imprécis. C’est pourquoi il est proposé de remplacer « axe de
revue » par le terme « points de revue », qui retranscrit l’impératif d’établir des points fiscaux précis et
strictement délimités.
PROPOSITION N° 7 Veiller à ce que les points, objets de la revue fiscale, soient ciblés sur des problématiques fiscales bien délimitées. A ce titre, confier à un supérieur hiérarchique la validation des points de revue. Le cas échéant, le réviseur et l’entreprise redéfiniront les points de revue au périmètre trop large.
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CONSTAT N ° 8
EN L’ABSENCE DE VALIDATION AVANT LE DÉPÔT DES LIASSES FISCALES, LA TRANSPARENCE DE L’ENTREPRISE N’EST PAS HONORÉE
Un des points clés de la relation de confiance est la réactivité de l’administration qui confère des certitudes
fiscales aux entreprises au titre de l’exercice en cours.
Cette réactivité en temps réel constitue donc une des contreparties accordée à l’entreprise en échange de
la transparence dont elle fait preuve.
Comme évoqué supra, certaines entreprises n’ont obtenu de l’administration leur bilan final que très
tardivement. Si plusieurs causes sont à l’origine de ce dysfonctionnement (méconnaissance du type
d’activité, points de revue trop vagues, changement d’équipe …), il convient cependant d’encadrer
précisément cette exigence de délivrance du bilan final avant l’exécution des obligations fiscales
concernées.
Car, en cas de déploiement définitif, l’administration devra être en mesure de garantir à l’entreprise cette
réactivité en temps réel, enjeu principal du programme.
PROPOSITION
POSER L’OBLIGATION DE TRANSMETTRE LE BILAN FINAL A L’ENTREPRISE AVANT
L’ACCOMPLISSEMENT DES OBLIGATIONS FISCALES CONCERNÉES
Il est primordial que le réviseur fiscal rende un rapport final de validation avant l’exécution des obligations
fiscales concernées soit, dans la majorité des cas, avant le dépôt des liasses fiscales. Or, il ressort de
l’expérimentation que l’administration fiscale n’est pas parvenue à faire preuve d’une telle réactivité.
Ce point étant clé, il conviendrait de poser pour l’administration l’obligation de rendre le rapport final avant
l’exécution des obligations fiscales concernées par la revue fiscale car, à défaut, l’entreprise ne trouverait
aucune contrepartie à la transparence dont elle a fait preuve.
« Nous nous sommes engagés dans la Relation de confiance pour sécuriser en temps réel notre
gouvernance fiscale. Pour nous, le programme nous permet de gérer efficacement le paramètre
fiscal, en nous prémunissant contre des situations impromptues.
C’est au final un gain de temps, et d’argent ».
(Témoignage d’entreprise en expérimentation)
PROPOSITION N°8 Poser l’obligation pour l’administration de rendre à l’entreprise le bilan final, contenant les validations, avant l’exécution des obligations concernées par la revue fiscale. Concernant le dépôt des liasses fiscales, en cas de non-respect de l’obligation de réactivité, l’entreprise sera en droit d’attendre la remise du bilan final de l’administration pour déposer sa déclaration, quand bien même le délai de dépôt serait dépassé. L’administration fiscale ne pourra pas, en pareille situation, appliquer des pénalités pour dépôt tardif.
51
Contribuer à l’amélioration de l’expérimentation en cours
4. ENCADREMENT À ENVISAGER
« POUR SECURISER L’ENGAGEMENT DE TRANSPARENCE PRIS PAR L’ENTREPRISE »
52
L’engagement principal pris par les entreprises repose sur la transparence dont elles doivent faire preuve,
en transmettant en temps utile à l’administration toutes les informations nécessaires. Cette divulgation doit
comprendre tous les faits, même ceux que l’entreprise n’a pas légalement l’obligation de divulguer. C’est ici
un gage de la relation de confiance indispensable à la validation des points fixés.
Les notions de transparence et d’échange de renseignements apparaissent comme les vecteurs de
la réussite de la relation de confiance. Cependant, n’étant pas des engagements moindres pour
l’entreprise, il convient de les encadrer strictement.
A ce titre, les retours d’expérience soulèvent deux problématiques.
D’une part, il semblerait que l’expérimentation, telle que conduite actuellement, n’encadre pas en amont
l’engagement de l’entreprise. Or il est primordial que l’entreprise ait pleinement conscience de la teneur de
son engagement, et de la finalité de l’opération, et ce en amont de toute signature d’engagement.
D’autre part, il ressort des expériences internationales, que la question de la transparence est un point clé
qui peut soulever de réelles problématiques voire des blocages. Aussi il est intéressant de se pencher sur
les travaux actuels de l’OCDE à ce sujet.
Point de vigilance : LISIBILITÉ DE L’ENGAGEMENT PRIS PAR L’ENTREPRISE
Il s’agit ici d’un formalisme pur qui semble faire défaut dans l’expérimentation en cours en France.
Un défaut de communication en amont de la mise en œuvre de la relation de confiance ressort des
témoignages. Or, au regard de la teneur de l’engagement de l’entreprise, il serait opportun de mettre en
place deux entretiens préalables obligatoires :
Un premier entretien se tiendrait en amont de tout engagement. Il s’agirait ici de discuter avec
l’entreprise, de rappeler la teneur de son engagement dans la relation de confiance, et de répondre aux
éventuelles questions que se pose l’entreprise.
Ce ne serait qu’à l’issue de ce premier entretien que l’entreprise signerait le protocole de portée générale tel
qu’envisagé.
Un deuxième entretien se tiendrait par la suite, en amont de la mise en œuvre de la revue fiscale.
L’entreprise et l’administration auraient, préalablement à l’entretien, préparé les documents et réflexions
nécessaires à l’élaboration du mémorandum envisagé. Ce serait l’occasion pour l’entreprise et le
réviseur fiscal d’échanger sur la revue fiscale à venir.
A l’issue de ce deuxième entretien, le mémorandum serait rédigé, et le cadre dans lequel la revue fiscale
doit se tenir serait établi, notamment en termes d’équipes et de calendrier.
Ainsi, l’entreprise et le réviseur fiscal ne seraient pas « parachutés » en plein cœur de la revue
fiscale comme cela a pu être constaté. Il apparaît primordial d’encadrer en amont cet engagement de
transparence lourd de conséquences.
53
CONSTAT N ° 9
LES RETOURS D’EXPERIENCES INTERNATIONALES DÉMONTRENT L’IMPORTANCE D’ENCADRER LES ÉCHANGES D’INFORMATION
La problématique liée au système de transparence qui doit être mis en place par l’entreprise est un point
clé.
Qui de l’administration ou de l’entreprise peut estimer que les divulgations sont vraiment complètes,
c’est-à-dire, qui peut estimer que l’entreprise a fait preuve d’une transparence suffisante ?
Quels éléments et informations sont nécessaires à la mise en œuvre d’un système de transparence
efficient et impartial ?
Se pose ici la question de la transparence dont fait preuve l’entreprise, et de son appréciation en cas de
désaccord ou de blocage.
La question de l’appréciation des divulgations faites par l’entreprise, dans le respect de son engagement de
transparence, induit l’idée d’un « cadre d’audit » qui permettrait de définir, selon les secteurs d’activité et la
taille des entreprises, les éléments et informations nécessaires à la mise en œuvre d’un système de
transparence efficient et impartial.
Ce point étant primordial, des équipes de l’OCDE ont engagé des travaux afin de déterminer quelles sont
les caractéristiques clés d’un « cadre » d’audit fiscal. Une réunion s’est tenue en février 2014 avec, entre
autres, des comptables et des experts des administrations fiscales. Un compte rendu est attendu en fin
d’année 2014. In fine, l’OCDE souhaiterait rédiger un guide décrivant les caractéristiques du « cadre de
l’audit », et mettre en évidence les caractéristiques qui diffèrent selon les secteurs économiques.
PROPOSITION
ENCADRER LES ÉCHANGES PENDANT LA REVUE
Dans la lignée des travaux de l’OCDE, et des retours d’expérience de la relation de confiance dans d’autres
pays, il serait opportun que l’expérimentation en cours prenne en considération l’éventuelle création d’un
« cadre d’audit » pouvant guider l’entreprise et le réviseur fiscal dans la revue en cours.
A ce titre, il conviendrait de mener une étude, à la lumière des retours d’expérience sur l’expérimentation en
cours, afin de créer ce cadre en adéquation avec les obligations fiscales et les conjonctures juridiques et
fiscales propres à la France.
Cette démarche permettrait, à terme, d’éviter les problèmes de blocage qui pourraient survenir en cas de
déploiement définitif du projet à l’échelle nationale. En outre, ce « cadre d’audit » constituerait une garantie
supplémentaire pour les entreprises qui verraient leur transparence encadrée et justifiée en cas de conflit.
54
PROPOSITION N° 9 Prendre en considération les retours d’expérience des différents pays soulignant les points récurrents de blocage rencontrés : l’administration considère que les informations transmises ne sont pas complètes quand l’entreprise estime qu’elles le sont. Pour ce faire, les points de désaccord liés à la communication des informations, rencontrés pendant l’expérimentation, devront être recensés et analysés. A terme, envisager l’élaboration d’un « cadre », tel que préconisé par l’OCDE*, servant de support au réviseur et à l’entreprise quant à l’exhaustivité des informations transmises. * Rapport sur « Le système de transparence » devant paraître en fin d’année 2014
55
Contribuer à l’amélioration de l’expérimentation en cours
5. FOCUS
LES PME ET LA RELATION DE CONFIANCE
56
1. POURQUOI OUVRIR LA RELATION DE CONFIANCE AUX PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES ?
Il apparaît indispensable d’ouvrir l’expérimentation de la Relation de confiance aux petites et aux moyennes
entreprises.
Le constat sur le terrain est probant : une fois les craintes et les appréhensions désamorcées, les petites
ou les moyennes entreprises seraient très probablement les plus intéressées par le programme.
Le positionnement d’une petite ou moyenne entreprise face à la relation de confiance sera bien différent de
celui d’une grande entreprise. Les attentes ne seront pas les mêmes.
Quand pour une grande entreprise il s’agira de valider, aux fins d’optimisation des coûts de discipline
fiscale, des points complexes comportant de lourdes conséquences financières (restructurations …), pour
une petite ou moyenne entreprise la relation de confiance permettra, d’une part, d’acquérir des certitudes
fiscales gage de fiabilité envers les banques ou les investisseurs et, d’autre part, permettra de parer à des
erreurs d’interprétation ou d’application de dispositifs fiscaux souvent complexes.
La Relation de confiance, un gage de fiabilité
Acquérir un gage de fiabilité fiscale par la Relation de confiance représente un atout recherché et précieux
pour une petite ou une moyenne entreprise. De nombreux chefs de petites ou moyennes entreprises
ont témoigné de cet intérêt que constituerait la Relation de confiance pour eux : un gage de fiabilité
pouvant venir à l’appui du développement de leur société.
« La raison première qui m’a conduit à m’engager dans la Relation de confiance était d’obtenir un
gage de fiabilité auprès des banques. Notre activité nous amène à lever des fonds importants, aussi
la Relation de confiance nous permettra de gager de la stabilité fiscale de notre entreprise. »
(Témoignage d’entreprise en expérimentation)
En effet, le bilan final constituera pour l’entreprise un document permettant de gager de la situation fiscale
de l’entreprise, pouvant par exemple être utile à des petites entreprises souhaitant obtenir des
investissements auprès des banques, ou d’autres investisseurs.
En outre, en cas de cession, la Relation de confiance pourra permettre au cessionnaire de prendre
connaissance de la situation fiscale de l’entreprise, et permettre au cédant d’attester de la stabilité fiscale de
l’entreprise.
Dans la vie d’une petite ou moyenne entreprise, la Relation de confiance semble constituer un instrument
fort au service du bon développement de l’activité.
57
La Relation de confiance, un gage de sécurité contre les erreurs d’application de la norme
Au surcroît, au regard de la complexité des dispositifs fiscaux, les petites et moyennes entreprises, qui ne
sont pas dotées de conseils fiscaux, peuvent être amenés en toute bonne foi à commettre des erreurs dans
l’application des dispositifs à leur cas d’espèce.
Considérant qu’un contrôle fiscal peut être très lourd de conséquences pour une petite structure, la relation
de confiance permettra d’asseoir la pérennité de l’entreprise. Le chef d’entreprise est accompagné en
amont du processus déclaratif, évitant ainsi des déclarations erronées par méconnaissance de la bonne
application des dispositifs fiscaux.
L’intérêt des petites et moyennes entreprises à participer à la relation de confiance est donc
manifeste, voire d’intérêt général dans un souci d’égalité devant la loi.
C’est pourquoi il est indispensable d’expérimenter le programme sur des petites et moyennes entreprises.
Cependant, l’ouverture du programme à ces entreprises suppose une expérimentation attentive aux
problématiques particulières qui vont se poser, et qui vont sans conteste se différencier de celles
rencontrées par les grandes entreprises.
CONSTAT N ° 10
LE PROGRAMME DEVRA NÉCESSAIREMENT ÊTRE ADAPTÉ
AUX PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES
Il ressort des expériences de plusieurs pays que l’élargissement de la relation de confiance aux PME
suppose la mise en œuvre d’un programme de coopération différent et adapté.
En outre, considérant que les dispositifs fiscaux en cause sont moins complexes pour les PME que pour les
grandes entreprises, les équipes de l’OCDE étudient l’opportunité de l’élaboration d’un système basique de
coopération destiné aux petites et moyennes entreprises.
Actuellement, les Pays-Bas ont élargi la relation de confiance aux petites et moyennes entreprises, en
mettant en place un système spécifique, adapté aux caractéristiques des petites et moyennes entreprises
hollandaises. Il ressort de cette expérience que l’aménagement de la relation de confiance aux petites et
moyennes entreprises doit répondre aux caractéristiques de la législation propre au pays.
L’OCDE étudie la possibilité de créer une procédure « en temps réel », comptable comme fiscale, qui serait
destinée aux PME. Un rapport sur le sujet est en cours élaboration.
A la lumière des expériences étrangères, il est possible d’affirmer que le programme de la relation
de confiance appliqué aux petites et moyennes entreprises nécessitera des aménagements.
58
PROPOSITION
IDENTIFIER LES BONNES PRATIQUES ET RECENSER LES PROBLÈMES RENCONTRÉS PENDANT
L’EXPÉRIMENTATION POUR ENVISAGER D’ADAPTER LE PROGRAMME AUX PME
Il est primordial que le panel d’entreprises en phase d’expérimentation comprenne des petites structures,
afin d’identifier, durant la phase d’expérimentation, les points qui devraient être adaptés aux petites et
moyennes entreprises.
A terme, il conviendra d’aménager la Relation de confiance aux petites et moyennes entreprises, par la
mise en place de mesures spécifiques au regard de l’activité, des moyens humains et des contraintes de
ces entreprises.
PROPOSITION N° 10 Recenser les problèmes rencontrés par les petites et moyennes entreprises pendant l’expérimentation. Ce recensement permettra d’analyser les points de dysfonctionnement devant être, à terme, adaptés aux petites et moyennes entreprises participant à la relation de confiance. Pour ce faire, s’inspirer des pays ayant ouvert la Relation de confiance aux petites et moyennes entreprises (Pays-Bas, Allemagne…).
59
2. ENVISAGER LE RECOURS À DES ORGANISMES CERTIFIÉS
Il s’agit ici peut-être d’une réflexion prématurée au stade expérimental actuel, mais qu’il est primordial de
mener le plus en amont possible, afin d’être en mesure d’apporter une réponse efficace en cas de
déploiement définitif du programme.
La question est d’envisager, en cas d’ouverture du programme à toutes les entreprises, toutes tailles et tous
secteurs confondus, comment l’administration va pouvoir mettre en œuvre les moyens nécessaires :
formations requises, nombre de réviseurs sur le terrain, supérieurs hiérarchiques affectés aux programmes,
etc.
La réflexion s’impose donc en termes d’anticipation, mais aussi afin de donner un peu plus de poids au
projet devant s’avérer réalisable en cas de succès de l’expérimentation.
CONSTAT N ° 11
EN CAS DE DÉPLOIEMENT DU PROGRAMME A TOUTES LES ENTREPRISES, COMMENT L’ADMINISTRATION FISCALE VA-T-ELLE ÊTRE EN MESURE DE METTRE
EN ŒUVRELES MOYENS NÉCESSAIRES ?
Nombreux témoignages ont attesté d’un doute certain sur la possibilité, à terme, de déployer le projet à
toutes les entreprises. Les remarques sont compréhensibles et pertinentes.
En effet, mettre en œuvre le programme à grande échelle nécessiterait un réel investissement de la part de
l’administration, tant au niveau des restructurations d’équipes qui s’imposeraient, qu’au niveau des moyens
financiers qu’il faudrait déployer.
Parmi les pistes de réflexions pouvant être ouvertes, se pose la possibilité d’avoir recours à des Centres de
Gestion Agréés (CGA) pour la conduite des programmes de Relation de confiance avec les petites ou
moyennes entreprises.
PROPOSITION
INITIER UNE RÉFLEXION SUR L’OPPORTUNITÉ DE RECOURIR A DES ORGANISMES CERTIFIÉS
EN CAS DE DÉPLOIEMENT DU PROGRAMME A GRANDE ÉCHELLE
Un organisme certifié, tel que par exemple les Centres de Gestion Agrées (CGA) pourraient être la solution
pour parer au manque de moyens de l’administration en cas de déploiement définitif du programme à
grande échelle.
A ce titre, afin d’inscrire l’expérimentation dans des perspectives réalisables, il conviendrait d’engager
une étude sur l’opportunité de recourir à des organismes certifiés pour la mise en œuvre du programme
avec les petites et moyennes entreprises.
PROPOSITION N° 11 Afin d’inscrire le programme dans des perspectives réalisables, initier une réflexion sur l’opportunité de recourir à des centres de gestion agréés en cas de déploiement du programme à grande échelle, notamment pour les petites et moyennes entreprises.
ANNEXES
61
ANNEXE I
Ministère de l’Economie et des Finances,
Communiqué de presse,
02.10.2013
Lancement du projet de la Relation de confiance
62
63
64
65
66
67
68
69
ANNEXE II
RAPPORT DE L’OCDE « Le rôle des intermédiaires fiscaux », 2008
EXTRAIT
70
71
72
73
74
75
76
77
78
ANNEXE III
PAYS AYANT MIS EN PLACE, OU EXPÉRIMENTANT,
UN PROGRAMME SIMILAIRE
Panorama synthétique 23
PAYS MISE EN PLACE TYPE D’ACCORD CARACTÉRISTIQUES
Royaume-Uni 2006 Pas d'accord écrit ou oral
Une fois tous les 3 ans, classement des entreprises en fonction du risque qu'elles présentent par un intermédiaire entre l'administration et l'entreprise. Celles présentant le moins de risque sont assurées de ne pas subir de contrôle fiscal pendant la période.
Etats-Unis
Programme pilote de 6 ans mis en place en 2005 et définitif depuis
2012
Signature de protocole d'accord
Collaboration étroite entre l'administration et l'entreprise : en échange d'informations et d'une transparence, l'administration assiste l'entreprise pour résoudre les problèmes fiscaux et fournie à l'issue de la revue une attestation permettant à l'entreprise de se prémunir de tout contrôle fiscal.
Pays-Bas
Programme pilote depuis 2005 élargi en 2007 aux
PME
Signature de protocole d'accord
Une présélection est effectuée par l'administration pour sélectionner les entreprises. Accords sont ensuite signés pour commencer le travail entre l'administration et l'entreprise ou les organismes intermédiaires pour les PME.
Australie Fin des années 1990 Signature de protocole d'accord
Identification des problèmes fiscaux en temps réel et résolution à l'amiable avec engagement écrit de l'administration de ne pas contrôler l'entreprise sur les points soulevés dans le cadre de l'accord.
Nouvelle Zélande Fin des années 1990 Signature de protocole d'accord
Identification des problèmes fiscaux en temps réel et résolution à l'amiable avec engagement écrit de l'administration de ne pas contrôler l'entreprise sur les points soulevés dans le cadre de l'accord.
Irlande Programme pilote débuté
en 2005 Pas d'accord formel mais une
lettre peut être cosignée
L'administration fiscale aide l'entreprise en lui fournissant des conseils en temps réel sur des problématiques ciblées. Néanmoins, les contrôles fiscaux seront toujours pratiqués, mais de manière moins intrusive.
Canada Programme à l'étude Pas d'accord écrit
Classement des entreprises en fonction du risque qu'elles présentent. Les mieux classées sont assurées de ne pas être contrôlées pendant 2 ans. L'administration s'engage par ailleurs à accompagner en temps réel les entreprises pour les conseiller.
Allemagne
Programme pilote de 3 ans depuis 2009 et mise en place définitive en 2012
Signature de protocole d'accord En échange d'informations et de mise à jour en temps réel de son bilan, l'entreprise profite d'une assistance de l'administration fiscale.
Italie 2009 NC Classement des entreprises en fonction du risque qu'elles présentent. En fonction du niveau de risque, l'intensité du contrôle sera variable.
Espagne
Création d'une délégation centrale en 2005 et d'un forum de discussion en
2008
Pas d'accord écrit Le forum est composé d'entreprises et de l'administration qui mettent en place des codes de bonne conduite.
23
Données issues entre autres de la Revue de droit fiscal n°49 de décembre 2012 et d’échanges avec l’OCDE
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ANNEXE IV
VOTRE OPINION SUR LA RELATION DE CONFIANCE
Questionnaire pour une étude d’impact sur le projet en cours
80
Votre opinion sur le projet de « La relation de confiance entre l’administration fiscale et les entreprises »
Dénomination sociale de votre entreprise : Date de création :
Forme juridique et statut intra-groupe (holding, filiale...) : Effectifs et chiffre d’affaires :
La relation de confiance est un projet lancé par le gouvernement en juillet 2013, actuellement en phase d’expérimentation…
Avez-vous entendu parler de la relation de confiance ? OUI NON
Commentaires : Si oui, comment ?
SI OUI, quelles furent vos premières réactions face au projet ?
Commentaires :
SI OUI, comprenez-vous l’intérêt qu’a une entreprise à participer à la relation de confiance ? OUI NON
Commentaires :
Veuillez trouver ci-après une présentation du projet de la Relation de confiance…
81
« La relation de confiance » en quelques points
Programme initié volontairement par l’entreprise
Programme en amont des processus déclaratifs
Programme en temps réel au titre de l’exercice non clôturé
Programme qui audite des points fiscaux précis
Programme qui permet de valider définitivement des positions fiscales
Programme en coopération avec l’administration (dialogue ouvert assis sur la connaissance de
l’entreprise)
En quoi consiste le projet de « La relation de confiance » ?
Le projet de la « Relation de confiance » désigne un processus innovant de coopération entre l’entreprise et l’administration en
amont des obligations déclaratives.
La démarche repose sur le volontariat : c’est l’entreprise qui fait la démarche auprès de l’administration fiscale. Selon une
approche par les risques, l’administration et l’entreprise déterminent les points fiscaux devant faire l’objet de la revue (points précis
et ciblés), et mènent la revue en amont des obligations fiscales à remplir.
Au terme de la revue, l’administration rend des avis sur les points étudiés. Si l’entreprise les accepte, ces positions rendues
deviennent opposables à l’administration. En d’autres termes, l’entreprise ne pourra pas faire l’objet de redressements fiscaux
à l’avenir sur les points validés par la revue. Une certitude fiscale est ainsi conférée à l’entreprise.
Le projet est ambitieux en sa portée psychologique qui tend à transformer le climat de défiance en climat de confiance. Un tel
bouleversement permettrait de sécuriser et d’optimiser la gouvernance fiscale de l’entreprise, dans un climat d’échanges conduisant
l’administration à prendre en considération des contraintes propres à l’entreprise.
Actuellement, 24 pays dans le monde ont mis en place, ou expérimentent, un programme de relation de confiance entre
l’administration fiscale et les entreprises.
Quelle finalité pour l’entreprise ?
L’entreprise va acquérir des certitudes fiscales en temps réel. Les avantages qui en découlent sont multiples :
Stabilité juridique ; Prévisibilité fiscale ; Fiabilité auprès des tiers ; Optimisation des coûts de discipline fiscale ; Interlocuteur
privilégié auprès de l’administration ; Prise en compte des contraintes de l’entreprise …
Stade actuel du projet de « La relation de confiance »
La « relation de confiance » est en phase d’expérimentation depuis juillet 2013. Actuellement, une quinzaine d’entreprises
volontaires participent à l’expérimentation. Un bilan sera dressé au terme de l’expérimentation, qui devrait durer jusqu’en septembre
2015. Si le bilan est satisfaisant, pour les entreprises comme pour l’administration, ce nouveau mode de relation pourrait être
déployé en France.
Un nouvel appel à candidatures, en vue d’élargir le panel d’entreprises en phase d’expérimentation, a été lancé par Bercy
le 4 juin dernier.
82
FOCUS
Les garanties accordées en contrepartie de la transparence dont fait preuve l’entreprise
Opposabilité de l’avis à l’administration en toutes ses dispositions ;
Impossibilité de procéder à un contrôle fiscal dans l’avenir, sur les point validés (sans point en suspens) ;
Extension de l’avis à toutes les sociétés du groupe qui se trouvent dans une situation identique ;
Non application de pénalités et d’intérêts de retard aux corrections effectuées par l’entreprise suite aux observations de l’administration fiscale ;
Non-application des pénalités et intérêts de retard aux corrections effectuées en même temps par les
sociétés du groupe qui sont dans une situation identique ;
Non application d’amendes en cas de défaut de déclaration (si c’est la première infraction, si l’entreprise est de bonne foi et s’il n’y a pas de préjudice pour le Trésor public ) ;
Impossibilité pour l’administration de se prévaloir par la suite d’un quelconque document transmis
par l’entreprise: ces documents ne sont ni communicables, ni utilisables par l’administration ;
Destruction des copies des fichiers informatiques des écritures comptables qui lui ont été communiquées ;
Confidentialité de tous les échanges et impossibilité de les utiliser dans le cadre d’un contentieux ou d’une
procédure ultérieure ;
Engagement de rendre une position formelle (rescrit) sous 3 mois, ou avant le terme de la revue, sur demande de l’entreprise (par priorité aux demandes des autres entreprises) ;
Obligation d’informer l’entreprise des erreurs commises à son détriment et d’effectuer les
dégrèvements correspondants ;
Possibilité pour l’entreprise d’interrompre la revue à tout moment.
83
Cette présentation vous permet-elle de mieux saisir l’intérêt de la relation de confiance pour une entreprise ? OUI NON
Commentaires :
Trouvez-vous les garanties octroyées à l’entreprise suffisantes ? OUI NON
Commentaires : Si non, quelles garanties attendriez-vous ?
Quels sont vos doutes, ou vos craintes face au projet de la relation de confiance ?
Commentaires :
En cas de déploiement définitif dans l’avenir, participeriez-vous volontairement à la relation de confiance ? OUI NON
Commentaires :
Quelles seraient les raisons qui motiveraient votre participation à la relation de confiance ?
Commentaires :
Si vous souhaitez que votre société prenne part à l’expérimentation du projet de
« La relation de confiance entre l’administration fiscale et les entreprises »,
merci de contacter Sabine AZNAG au 01 55 65 75 65, ou par email [email protected]
et lui communiquer vos coordonnées utiles :
Nom et Prénom de l’interlocuteur au sein de votre société
Numéro de téléphone