la reduction des depenses publiques improductives dans les
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UNIVERSITE D’ANTANANARIVO
Faculté de Droit, d’Economie, de Gestion et de Sociologie
Département ECONOMIE
--------------------------------
Option : « Macro-économie et Modélisation »
________________________________________________
MEMOIRE DE FIN D’ETUDES POUR L’OBTENTION DU DIPLOME DE MAITRISE
ES-SCIENCES ECONOMIQUES
LA REDUCTION DES DEPENSES PUBLIQUES IMPRODUCTIVES DANS LES PAYS EN VOIE
DE DEVELOPPEMENT
Impétrante : MANAHIRA FARASOA Raminoarizaka Bland ine
Encadré par : Docteur RAVELOSON Harimisa
Année : 2012
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UNIVERSITE D’ANTANANARIVO
Faculté de Droit, d’Economie, de Gestion et de Sociologie
Département ECONOMIE
--------------------------------
Option : « Macro-économie et Modélisation »
________________________________________________
MEMOIRE DE FIN D’ETUDES POUR L’OBTENTION DU DIPLOME DE MAITRISE
ES-SCIENCES ECONOMIQUES
LA REDUCTION DES DEPENSES PUBLIQUES IMPRODUCTIVES DANS LES PAYS EN VOIE
DE DEVELOPPEMENT
Impétrante : MANAHIRA FARASOA Raminoarizaka Bland ine
Encadré par : Docteur RAVELOSON Harimisa
Date de soutenance : 16 mai 2013
Année : 2012
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4
REMERCIEMENTS
� Pour commencer, j’adresse mes remerciements les plus sincères
au bon Dieu pour m’avoir doté d’une bonne santé, du courage et
de l’énergie dans la réalisation de ce mémoire de maîtrise.
Ensuite, je tiens à adresser mes vifs et sincères remerciements aussi à
toutes les personnes qui ont contribué à l’élaboration de ce mémoire de
maîtrise, en particulier :
� Monsieur RAVELOSONRAVELOSONRAVELOSONRAVELOSON Harimisa, mon encadreur, qui a fait
preuve d’une disponibilité en acceptant cette lourde tâche de me
guider dans la réalisation de ce mémoire.
� Tous les enseignants du département ECONOMIE.
� Toute ma famille pour leur soutien durant mes études
universitaires.
� Mes collègues et tous ceux qui ont contribué de près ou de loin à
la réalisation du présent mémoire.
Toute ma gratitude !
5
LISTE DES ABREVIATIONS
ADI : Africa Development Indicators
AFD : Agence Française de Développement
ANRE : Agence Nationale de la Réalisation de E-gouvernance
BAD : Banque Africaine de Développement
BCC : Banker, Charnes et Cooper
BIANCO : Bureau Indépendant Anti-corruption
BIN : Bulletin Individuel de Notes
BIT : Bureau International du Travail
BP : Budgets Programmes
CCR : Charnes, Cooper et Rhodes
CDMT : Cadre des Dépenses à Moyen Terme
CFA : Communauté Financière d’Afrique
CIM : Centre d’Immatriculation de Madagascar
CSB : Centre de Santé de Base
CSI : Comité de Sauvegarde de l’Intégrité
CSLCC : Conseil Supérieur de Lutte Contre la Corruption
DCMP : Direction Centrale des Marchés Publics
DEA : Data Envelopment Analysis
DEAP : Data Envelopment Analysis Program
DFA : Deterministic frontier Approach
DMU : Decision Making Unit
EPM : Enquête au Près des Ménages
6
EPT : Education Pour Tous
EVCI : Espérance de Vie Corrigée de l’Incapacité
FMG : Franc Malgache
FMI : Fonds Monétaire International
IBF : Identifier les Besoins de la Fonction
IDA : International Development Association
INSTAT : Institut National de la Statistique
LOLF : Loi Organique relatives aux Lois des Finances
MAP : Madagascar Action Plan
MDNP : Manuel de Description Normative des Postes
NCMP : Nouveau Code des Marchés Publics
NTIC : Nouvelles technologies d’Information et Communication
OGT : Opération Globale du Trésor
OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement
OPEP : Organisation des Pays Exportateurs de Pétrole
PED : Pays En Développement
PIB : Produit Intérieur Brut
PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement
S/C : sous-contrainte
SFA : Stochastic Frontier Approach
SIGFP : Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
SIGRH : Système Intégré de Gestion des Ressources Humaines
SIPRI : Stockolm International Peace Research Institute
7
SODECI : Société des eaux de Côte d’Ivoire
SOTRAC : Société des transports en commun du Cap Vert
SP/PPF : Secrétariat Permanent pour le Suivi des Politiques et Programmes Financiers
TQM : Totality Quality Management
UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
WDI : World Bank Indicators
8
PLAN DU DEVOIR
INTRODUCTION
Partie1 : Généralités sur les dépenses publiques et les différentes mesures à prendre
pour éliminer les dépenses improductives
Chapitre1 : Considérations générales------------------------------------------------------------3
Section1 : Notion de « dépenses publiques »-----------------------------------------------------3
1) Définition et caractéristiques de dépenses publiques------------------------------------3
2) Les différentes conceptions théoriques sur les dépenses publiques -------------------4
3) Théorie explicative de la croissance des dépenses : la loi de Wagner-----------------6
4) Les effets négatifs des dépenses publiques excessives----------------------------------7
5) Propositions de réduction des dépenses publiques---------------------------------------8
Section2 : Notions « de productivité de dépenses » et de « dépenses improductives »----9
1) Définitions et caractéristiques des concepts----------------------------------------------9
2) Les difficultés rencontrées lors de la mesure de la productivité des dépenses publiques
et lors de l’évaluation des dépenses improductives ------------------------------------15
3) Propositions permettant d’évaluer la productivité des dépenses publiques --------15
Chapitre2 : Les solutions avancées pour réduire les dépenses improductives ou
inefficientes-------------------------------------------------------------------------------------------18
Section1 : Les réformes quantitatives des dépenses publiques-------------------------------18
1) Gestion de la masse salariale---------------------------------------------------------------18
2) La remise en cause des subventions d’équipement--------------------------------------23
3) L’amélioration du ciblage des subventions et des transferts ---------------------------23
4) La privatisation de certaines activités publiques ----------------------------------------25
Section2 : Les réformes institutionnelles--------------------------------------------------------28
1) La lutte contre la corruption----------------------------------------------------------------28
2) Les stratégies de réforme au niveau des agents publics --------------------------------36
3) Amélioration de la gestion des Finances Publiques-------------------------------------43
9
Partie2 : Les obstacles à surmonter et des cas pratiques sur la mesure et l’analyse de
l’efficience de certaines dépenses publiques
Chapitre1 : Présentation des problèmes à surmonter et comparaison de l’efficience des
dépenses militaires des quelque pays subsahariens ------------------------------------------45
Section1 : Les difficultés rencontrées dans la réduction des dépenses improductives-----45
1) Les difficultés culturelles--------------------------------------------------------------------45
2) Les difficultés politiques---------------------------------------------------------------------46
3) Les difficultés institutionnelles -------------------------------------------------------------46
4) Les difficultés techniques--------------------------------------------------------------------47
5) Les limites des propositions d’évaluation de la productivité des dépenses-----------47
Section2 : La comparaison de l’efficience des dépenses militaires de quelques pays
subsahariens par la méthode DEA-----------------------------------------------------------------48
1) Méthodes de construction des scores d’efficience des dépenses militaires-----------48
2) Estimation des scores d’efficience, présentation et analyse des résultats -------------53
Chapitre2 : Analyse de l’efficience de quelques dépenses publiques ---------------------59
Section1 : les dépenses publiques allouées au secteur éducatif camerounais --------------59
1) Financement du secteur éducatif ------------------------------------------------------------59
2) Evolution des dépenses d’éducation --------------------------------------------------------60
3) Analyse de l’efficience des ressources publiques allouées au secteur éducatif-------61
Section2 : l’Investissement Public à Madagascar------------------------------------------------62
1) Généralités sur l’investissement public à Madagascar-----------------------------------62
2) Investissement dans le secteur Education Nationale -------------------------------------63
3) Investissement dans le secteur de la Santé publique--------------------------------------66
CONCLUSION
ANNEXES
LISTE DES TABLEAUX ET DES GRAPHIQUES
BIBLIOGRAPHIE
1
INTRODUCTIONINTRODUCTIONINTRODUCTIONINTRODUCTION
Durant la période classique des Finances Publiques (de la moitié du 19ème siècle jusqu’au
début du 20ème siècle), l’équilibre des Finances Publiques était considéré comme un défi à
surmonter. Les dépenses publiques ont été réservées à la diplomatie, à la défense, à la sécurité
publique, à la justice, et à certains investissements publics que les privés ne peuvent pas
prendre en charge.
Des évènements économiques et sociopolitiques se sont succédés (crises, guerres, etc.) durant
cette période et ont conduit chaque Etat à intervenir dans l’économie, alors à partir du début
du 20ème siècle, on parlait plutôt de déséquilibre des Finances Publiques pour retrouver
l’équilibre d’autres agrégats plus importants. Ainsi, pour relancer la demande, un Etat peut
adopter la politique des dépenses publiques qui consiste à injecter dans le circuit économique
une valeur supplémentaire de dépenses publiques permettant d’accroître le revenu, cette
politique sert à augmenter la valeur des dépenses publiques sur le marché des biens et
services.
Or une progression continue des dépenses budgétaires de plusieurs décennies permet la
création de nombreuses structures administratives et le développement de programmes de
toutes sortes dont le bien-fondé, l’existence ou simplement le mode de fonctionnement n’ont
pas souvent été remis en cause par la suite. La reconduction, année après année, des crédits
correspondants a autorisé le maintien de structures ou de procédures obsolètes et inutiles ainsi
que parfois l’existence de véritables gaspillages des crédits publics. Gaspillages dans la
mesure où de nombreuses dépenses sont sans intérêt pour le progrès social et économique des
pays. Et on ne parle pas des projets d’investissements initiés, mais jamais achevés ou de
travaux totalement inutilisables. Tous ces gaspillages résultent soit de la mauvaise gestion,
c’est-à-dire d’une méconnaissance des règles d’une saine gestion des finances publiques, ou
tout simplement d’une sorte de légèreté qui ne prend pas en compte la peine des
contribuables.
En plus, de nombreux bouleversements sont intervenus au niveau de l’économie mondiale
dans le contexte de la mondialisation, les effets systémiques de ces crises ont été
particulièrement sévères, n’épargnant aucune région du monde. De ce point de vue, les
économies des PED ne pourront donc pas échapper aux ajustements indispensables à
2
l’absorption des chocs externes. Cela est d’autant plus vrai que le scénario d’une forte
réduction de l’Aide Publique au Développement (APD) n’est pas à écarter.
Ces divers faits socio-économiques et politiques ont entraîné des déséquilibres au sein de
leurs finances publiques, face à cela chaque pays, surtout les PED, était contraint à adopter
une solution pour rétablir l’équilibre au niveau de leur Finances Publiques dont le rôle était
d’assurer une mission de cohésion sociale en permettant à chacun de bénéficier des biens
indispensables à sa survie et de satisfaire un certain nombre de besoins collectifs comme les
besoins d’éducation, les besoins de santé.
Comme il est difficile pour les PED d’augmenter de plus en plus le niveau des recettes, une
autre option est à envisager.
D’où on se pose la question suivante : est-il possible de réduire les dépenses
improductives dans les PED?
L’objectif principal de cette étude est de savoir sur quel champ d’action les gouvernements
peuvent encore opérer afin de rétablir l’équilibre au niveau des Finances Publiques.
Pour atteindre cet objectif et pour pouvoir rédiger ce devoir, la méthodologie utilisée est la
consultation des documents tels que des ouvrages, des articles, l’analyse des données de
l’Institut National de la Statistique, et l’application de la méthode Data Envelopment Analysis
dans la comparaison de l’efficience des dépenses militaires de quelques pays subsahariens.
Pour mieux répondre à cette problématique, nous allons voir en premier lieu les différentes
mesures à prendre pour éliminer les dépenses improductives, elles sont composées des
réformes au niveau de gestion et des réformes institutionnelles. Mais avant d’entamer cela, il
serait nécessaire d’analyser quelques concepts essentiels ainsi que leurs caractéristiques
comme « les dépenses publiques », « la productivité des dépenses » et les « dépenses
publiques improductives ». En deuxième lieu, nous allons énoncer les obstacles rencontrés
dans la mise en œuvre et qui compromet la viabilité de ces réformes et à la fin, nous allons
voir ce qui en est de la réalité en effectuant une mesure et une comparaison de l’efficience des
dépenses militaires des quelques pays subsahariens par la méthode Data Envelopment
Analysis et en analysant l’efficience du secteur éducatif Camerounais et celui de
l’investissement public à Madagascar.
1
PARTIE 1: GENERALITES SUR LES DEPENSES PUBLIQUES ET
LES DIFFERENTES MESURES A PRENDRE POUR ELIMINER OU
REDUIRE LES DEPENSES IMPRODUCTIVES
3
Vu l’insuffisance des ressources publiques et l’incapacité de maitriser l’augmentation des
dépenses publiques, la question de la qualité des dépenses publiques est particulièrement
pertinente surtout pour les PED, alors que la lutte contre la pauvreté et le financement du
développement dépendent encore de façon critique du budget de l’Etat.
Pour les pays dont le gaspillage des ressources publiques est évident, il serait convenable
d’éliminer ou de réduire ces dépenses qui sont improductives pour pouvoir rétablir l’équilibre
au sein de leurs Finances Publiques.
Ainsi, dans cette première partie, avant d’exposer les différentes possibilités de réduction des
dépenses improductives qu’un pays peut entreprendre, nous allons voir les généralités
concernant les dépenses publiques et ensuite voir les définitions ainsi que les caractéristiques
des concepts essentiels.
Chapitre 1Chapitre 1Chapitre 1Chapitre 1 : : : : Considérations généralesConsidérations généralesConsidérations généralesConsidérations générales
Section Section Section Section 1111 : Notion : Notion : Notion : Notion de de de de «««« dépenses publiquesdépenses publiquesdépenses publiquesdépenses publiques »»»»
1) Définition et caractéristiques des dépenses publiques
Dans un cadre général, on entend par « dépense publique », l’ensemble des dépenses
effectuées par l’Etat, les administrations de sécurité sociale, les collectivités territoriales et les
administrations qui leurs sont rattachées.
Selon l’économiste américain Richard Musgrave (1959), la dépense publique peut répondre à
trois fonctions : une fonction d’allocation des ressources (pour financer les biens et services
publics), une fonction de redistribution (pour corriger les inégalités) et une fonction de
stabilisation macroéconomique (pour lisser les variations cycliques de l’activité).
Les dépenses publiques englobent :
� Les dépenses de fonctionnement des services publics ou les dépenses courantes
composées des salaires des fonctionnaires, des consommations intermédiaires des
administrations publiques, des impôts payés par les administrations publiques, etc.
4
� La fourniture des biens et services publics (comme l’hospitalisation ou l’enseignement
à titre gratuit) et les prestations en numéraire (subventions aux entreprises, allocations
chômage, pensions de retraite et allocations familiales…..). Les biens et services
publics fournis ont des caractéristiques de « non exclusion » et de « non rivalité » ;
« non exclusion » car tout le monde peut en bénéficier gratuitement, « non rivalité »
parce que la consommation d’un bien ou d’un service par un individu n’empêche pas
la consommation de ce bien ou de ce service par un autre individu.
� Les dépenses d’investissement qui sont créatrices de biens durables : hôpitaux publics,
bibliothèques, routes, etc.
� Les intérêts versés par les administrations publiques au titre d’une dette.
En effet, chaque année, le Parlement vote la loi de finances qui fixe le montant et la
répartition des dépenses publiques.
En général, les dépenses d’un Etat sont financées par les recettes publiques ou par des
subventions extérieures ; mais pour les PED où la situation budgétaire est caractérisée par des
ressources insuffisantes et des dépenses énormes , ils sont obligés de recourir à des aides ou à
des ressources extérieures. Alors, en résumé, les dépenses publiques sont financées par :
• des ressources internes composées :
-des prélèvements obligatoires tels que les recettes fiscales (impôts directs et indirects) et les
recettes non fiscales (recettes des ministères, revenus des domaines, recettes d’exploitations,
les produits divers et accessoires)
-des prélèvements non obligatoires
• les ressources externes composées des aides, des subventions, des aides budgétaires et
des emprunts remboursables.
2) Les différentes conceptions théoriques concernant les dépenses publiques
Comme la dépense publique figure parmi les moyens qui permettent à l’Etat d’intervenir
dans l’organisation économique, les théories avancées en relation avec les dépenses
publiques concernent principalement les impacts positifs ou négatifs des dépenses publiques
sur la croissance économique. Dans ce paragraphe, nous allons voir les théories qui sont les
plus répandues : la théorie des classiques et celle de Keynes.
5
a) Conception classique de la dépense publique :
Les partisans du libéralisme économique considèrent que l’intervention de l’Etat entrave le
mécanisme d’autorégulateur de l’économie de marché. Selon eux, en prélevant les impôts,
l’Etat décourage les agents économiques productifs.
Les partisans de la théorie classique sous-entendent que les sommes prélevées par l’Etat ne
sont pas utilisées de manière efficiente, elles servent à financer des activités peu utiles, à
entretenir des fonctionnaires et des entreprises peu productifs. D’après les classiques, l’Etat a
tendance à dépenser plus qu’il ne prélève par l’impôt. Parfois, ceci aboutit à un déficit au
niveau des Finances Publiques conduisant l’Etat à procéder à une création monétaire qui est
une source d’inflation ou à un emprunt auprès du public qui est source d’effet d’éviction au
dépens des entreprises privées qui ont besoin des financements.
Ainsi, pour cette théorie, la dépense publique constitue un poids pour l’économie tant par les
prélèvements qu’elle implique, que par les choix de dépenses effectuées qui seraient moins
productives. Elles peuvent freiner la croissance en empêchant une utilisation privée des
ressources, censée être plus productive. Cette théorie classique considère que les sommes
prélevées par l’Etat aux agents privés seront mieux allouées par ces derniers par rapport à
l’allocation publique.
Enfin, les libéraux suggèrent que les dépenses publiques devraient être moindres pour assurer
le fonctionnement des services administratifs les plus essentiels car toutes dépenses
supplémentaires provoqueraient des gaspillages puisqu’elles nécessitent de nouveaux
prélèvements de ressources sur les individus qui les utiliseraient mieux.
b) Conception keynésienne de la dépense publique :
Dans son ouvrage « la théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie », Keynes a
donné à l’interventionnisme un but qui serait de réaliser un plein emploi par le moyen du
maintien de l’investissement à un niveau élevé grâce à une politique de crédit et de monnaie
dirigée c’est-à-dire user d’un taux d’intérêt faible afin de stimuler l’investissement privé et
cela par le biais d’une politique de dépenses publiques. Ainsi, Keynes1 a toujours considéré
l’interventionnisme un instrument de stabilisation de la situation économique.
1 Keynes John Maynard, (1883-1946), économiste anglais.
6
Pour les keynésiens, la dépense publique permet d’assurer une solidarité sociale et elle joue le
rôle de stabilisateur économique ; la manipulation par l’Etat de la dépense publique est une
stratégie de régulation de l’économie. La dépense publique pour eux encourage les gains de
croissance car la dépense publique soutient la demande en période de crise et le réduit en
période d’expansion.
En effet, cette théorie est expliquée dans le cadre d’une crise économique :
� Lors d’une récession économique, l’Etat procède à une augmentation des dépenses
publiques par la politique budgétaire pour pouvoir augmenter la demande globale, qui
par la suite augmentera la production. Et une augmentation de la production entrainera
une augmentation du revenu, donc une croissance économique.
� En période de crise, la politique de l’Etat consiste à réduire les dépenses publiques.
Comme Keynes est pour l’interventionnisme sur le plan économique et sociale, il trouve donc
un intérêt sur les dépenses publiques tant au niveau économique que social.
3) Théorie explicative de la croissance des dépenses : la loi de Wagner
Wagner (1835-1917) était le premier auteur qui a essayé de fournir une explication de la
croissance des dépenses. Il affirmait que la croissance des dépenses publiques était rapide que
celle de la richesse créé au cours du temps.
• La loi de Wagner :
Wagner avance l’existence de trois catégories des dépenses de l’Etat, et que la croissance de
ces dépenses est en relation directe avec la croissance du revenu par tête. Les innovations
technologiques telles que l’industrialisation entraînent continuellement des difficultés au
niveau de l’activité économique exigeant des formes développées et de nouvelles
organisations de la vie collective.
L’Etat doit intervenir en premier sur le plan de l’administration générale et de la sécurité ou
pour la réduction des risques de tensions sociales. Comme les nouvelles technologies ne
cessent de se progresser, les actions que l’Etat doit mener vont aussi croître.
Cependant, le renouveau de la technologie est de plus en plus développé en raison,
particulièrement, de la croissance des revenus. A titre d’illustration, la croissance de
l’urbanisation liée au développement économique implique une augmentation des dépenses,
7
qu’il s’agisse de la police et de la sécurité, du développement de services publics en milieu
urbain, tel que l’éclairage, les transports….
L’élévation du niveau de vie sous l’effet du progrès technique provoque une augmentation de
la demande des biens publics. Ce qui constitue, en second lieu, les dépenses que l’Etat doit
assurer pour la satisfaction de cette demande en bien public.
Enfin, l’apparition successive de nouvelles technologies induites par l’industrialisation
implique des mutations technologiques. Il s’ensuit un développement des activités de
recherche, d’une part, ainsi qu’une augmentation de la taille des investissements d’autre part,
de telle sorte que l’Etat est amené à intervenir également.
• Discussion sur la loi de Wagner :
L’étude de Wagner présente une importance dans le faite qu’elle explique la progression des
dépenses publiques, vu que ces dépenses ont toujours tendance à croître, dans n’importe quels
pays, et ce plus vite que la production nationale. Cette loi de Wagner fait aussi référence à
celle d’Engel (1821-1896) du fait que la croissance du revenu implique la diminution des
dépenses en consommation mais par contre inclut une augmentation du poids relative des
dépenses d’épanouissement telles les dépenses relatives à l’éducation ou à la santé (CROS,
1994)2. Ces approches donnent une idée du rôle qu’importe l’Etat dans la société.
Cependant, l’étude de Wagner peut être complétée du fait que la variation de la demande des
biens et services publics ne dépend pas seulement de la croissance du revenu mais aussi
d’autres facteurs exogènes tels que la croissance démographique, le rajeunissement ou le
vieillissement de la population.
4) Les effets négatifs des dépenses publiques excessives :
Comme principaux bailleurs de fonds, le FMI et la Banque Mondiale ont leurs propres
approches concernant l’excessivité des dépenses.
• Approche du FMI :
Selon la FMI, l’augmentation des dépenses entraîne une augmentation de la demande globale,
étant donné que la demande globale est constituée par l’ensemble de la consommation, de
2 CROS R. « Finances publiques, Institutions et mécanismes économiques », EDITION CUJAS 1994, 266p.
8
l’investissement ainsi que des dépenses de l’Etat. Or, l’augmentation de la demande globale
va inciter un accroissement de l’importation. Il apparaît une importation supplémentaire qui
s’ajoute à l’importation habituelle, ce qui va impliquer un déficit commercial. Ce déficit
commercial va par la suite induire à un endettement extérieur de l’Etat. De ce fait, la
croissance des dépenses ne peut qu’accroître l’endettement de l’Etat. Cette approche peut se
résumer comme suit :
Augmentation des dépenses → augmentation de la demande globale → augmentation
de l’importation
↓
Endettement extérieur ← Déficit commercial
• Approche de la Banque Mondiale :
Celle de la Banque Mondiale est aussi adjacente à l’approche du FMI. Selon elle
l’augmentation des dépenses induit aussi à un déficit budgétaire et par la suite une
augmentation de la demande globale. Ainsi, la demande globale excèdera l’offre globale. Pour
le cas de Madagascar cette situation s’aggrave étant donné que l’offre y est rigide. Par l’excès
de la demande par rapport à l’offre, le prix des produits intérieurs va augmenter, ce qui va
abaisser la compétitivité prix des produits nationaux. La perte en compétitivité prix ne va
provoquer qu’une soustraction de l’exportation et donc en déficit commercial. Par le déficit
commercial va aussi se produire une aggravation de l’endettement extérieur.
5) Propositions de réduction des dépenses publiques :
Comprimer les dépenses publiques ou certaines de ses composantes est devenu une nécessité
dans les pays du monde en général pour plusieurs raisons : alourdissement de la dette,
difficulté à augmenter les recettes, l’importance des anticipations des agents économiques.
Les propositions présentées ci-dessous sont tirées d’une analyse faite par le FMI sur la
réduction de la dépense publique dans les pays industrialisés.
La réduction des dépenses publiques se manifeste sous deux formes :
-des mesures de court terme considérées comme provisoires : elles comprennent des mesures
d’attentes et des mesures constructives. Elles sont essentielles lorsque le pays est en face
d’une augmentation excessive et imprévue de déficit public.
9
Dans les mesures d’attente, il ya trois choix :
� Les réductions forfaitaires de crédit qui servent à financer certaines dépenses
budgétaires
� La réduction des dépenses d’investissement
� Le gel des salaires
Dans les mesures constructives, il y en a 2 :
� La réduction des effectifs
� L’élimination des dépenses improductives
-des réformes structurelles en vue d’aboutir à des résultats durables et significatives. Elles
comprennent :
� La redéfinition du champ d’intervention du secteur public
� La réforme de la gestion administrative de l’Etat dans le but d’améliorer la
productivité et l’efficacité du service public et aussi alléger les procédures et les
structures administratives.
� La réforme des dépenses de transfert et des programmes sociaux.
-des réformes institutionnelles : se penchant surtout sur des questions institutionnelles et de
procédures budgétaire.
Section 2Section 2Section 2Section 2 : notions de: notions de: notions de: notions de «««« productivité des dépenses publiquesproductivité des dépenses publiquesproductivité des dépenses publiquesproductivité des dépenses publiques » et de » et de » et de » et de
«««« dépenses improductivesdépenses improductivesdépenses improductivesdépenses improductives »»»»
1) Définitions et caractéristiques des concepts :
Face à la rareté des ressources surtout dans les PED, les gouvernements concernés doivent
porter une plus grande attention à la productivité de leurs dépenses.
10
a) Quand -est- ce- qu’on dit qu’une dépense est « productive » ou « efficiente » :
Comme la productivité du capital et du travail, la productivité des dépenses publiques peut
être déterminée en comparant les résultats obtenus avec les dépenses effectuées.
Le secteur public aussi emploie des ressources, entre autres, des ressources humaines et
accumule un stock de capital, de façon à produire des biens publics tels que la « stabilisation
économique », les « services judiciaires », la « défense nationale », « la protection des
défavorisés » et, parfois même des biens privés.
Donc le secteur public doit utiliser ces ressources avec efficience afin de réaliser ses
objectifs.
Voici les trois conditions essentielles à respecter pour que les programmes de dépenses
publiques soient « efficients » ou « productives »:
- les programmes ou projets financés par les fonds publics doivent atteindre leurs objectifs à
un coût moindre. Ces activités doivent avoir un bon rapport coûts/avantages. Mais pour que
cette condition soit respectée, il faut éviter le gaspillage des ressources ;
-il faut un dosage optimal des extrants du secteur public c’est-à-dire que l’Etat ne doit pas
fournir un bien en quantité excessive ni en quantité insuffisante. Ainsi, l’arbitrage en terme
d’allocation de dépenses doit obéir à l’objectif d’égalisation à la marge des utilités sociales
liées aux différentes programmes ;
-il faut qu’il existe une certaine cohérence entre le niveau des dépenses publiques globales et
un niveau cadre macroéconomique viable. S’agissant d’un seul bien, la fourniture de ce bien
est dite optimale lorsque l’avantage social marginal procuré par ce bien équivaut au coût
social marginal de sa prestation. S’agissant de plusieurs biens, l’avantage social marginal
procuré par ces biens doit être égal au coût social marginal de ces mêmes dépenses. D’après la
définition de Samuelson (1955), l’avantage social d’un bien public est la somme des
avantages tirés par les membres de la collectivité, mesurés par ce que chacun est prêt à payer,
tandis que le coût social comprend le coût de production du bien, et aussi les frais
d’administration liés à sa prestation et tout coût s’attachant au financement de la dépense,
particulièrement la fiscalité et l’emprunt.
11
NB : Il est à noter que les notions d’ « efficience » et de « productivité » sont considérées
comme les mêmes, autrement dit une dépense efficiente est une dépense productive et une
dépense inefficiente est une dépense improductive.
A part ça, il serait nécessaire de distinguer l’ « efficacité» de l’ « efficience ». Avec De La
Villarmois (2001), l’efficacité se définit comme la capacité à réaliser des objectifs, quant à
l’efficience, la définition se réfère au ratio output/input. En effet, une unité inefficace est
automatiquement inefficiente, par contre la réciproque n’est pas vraie.
i. Définition de l’efficience :
L’efficience technique concerne la capacité à éviter le gaspillage, soit en produisant le
maximum possible qu’autorisent la technologie et les inputs, soit en utilisant le moins d’input
pour une quantité d’output étant donné la technologie. Selon Koopman (1951), « un
producteur est techniquement efficient si une augmentation d’un quelconque output se traduit
par une réduction au moins d’un autre output ou une augmentation d’un ou plusieurs input et
si une réduction d’un quelconque input se traduit par une augmentation d’un autre input ou
une diminution d’un output ». Dans le contexte des services de santé par exemple, l’efficience
technique peut se référer à la relation qui existe entre les ressources utilisées (capital, travail,
et équipement) et certains indicateurs de santé. Ces indicateurs de résultats peuvent être des
résultats intermédiaires (nombre de patient traité, nombre de patient par jour, temps d’attente)
ou des résultats finaux (EVCI, mortalité des moins de 5 ans, mortalité maternelle).
Par contre, l’efficience allocative concerne la capacité à combiner les inputs dans les
proportions optimales, compte tenu des prix donnés sur le marché et la technologie.
En somme, l’efficience allocative et technique définissent l’efficience économique (ou
efficience productive). Ainsi, si un système de santé utilise ses ressources de façon
techniquement et allocativement efficiente, alors elle sera dite économiquement efficiente.
ii. Mesure de l’efficience :
L’efficience peut être évaluée et mesurée selon diverses techniques qui se sont véritablement
développées que durant les décennies récentes.
12
• Les mesures directes :
Deux types de mesures directes ont été identifiés, au niveau de l’input ou de l’output. Selon le
premier type, l’efficience est mesurée par le montant des ressources allouées au domaine
d’intervention concerné, tel que l’éducation ou la santé. Ainsi, on considère qu’un pays est
plus efficient s’il consacre une part de son PIB plus élevée au secteur en question qu’un autre
pays.
L’approche output considère que ce sont les réalisations d’objectifs et non les inputs qui
mesurent le mieux l’efficience et l’effort fourni par les pouvoirs publics. Selon cette approche,
les pays qui atteignent les niveaux d’éducation et de santé les plus élevés sont jugés être les
plus performants sans tenir compte de l’importance des ressources qu’ils consacrent à ces
fins.
Il est clair que ces deux approches ne sont pas satisfaisantes pour éclairer la question
d’efficience puisque ni l’une ni l’autre ne rend compte du phénomène de gaspillage de
ressources publiques. En effet, un gouvernement peut consacrer une part très importante de
son budget à l’éducation ou à la santé sans que les performances ne soient bonnes en raison
d’une mauvaise gouvernance se caractérisant notamment par une corruption très répandue.
Inversement, des niveaux élevés d’indicateurs sociaux pourraient être le résultat de dépenses
publiques excessives et donc de beaucoup de gaspillage de ressources qui auraient pu être
utilisées dans le secteur productif. Compte tenu de ces limites, il est indiqué de recourir à des
mesures, dites indirectes, qui mettent en rapport les inputs et les outputs et rendent compte de
l’écart entre l’output potentiel permis par des quantités d’inputs données et le niveau d’output
effectivement atteint avec ces mêmes quantités.
• Les mesures indirectes :
Diverses approches ont été utilisées pour évaluer indirectement les différentes composantes de
l’efficience (technique et allocative). :
- une non paramétrique qui consiste à construire une courbe convexe de sorte qu’aucun point
ne soit à l’extérieur (cette approche se base sur l’optimisation d’un programme linéaire pour
construire la courbe);
- une paramétrique qui se base sur l’estimation d’une fonction.
13
La méthode non paramétrique de programmation cherche à évaluer l’efficience relative d’une
unité par rapport aux autres unités du même secteur. La version la plus utilisée de cette
approche est la « Data Envelopment Analysis » (DEA). La « Data Envelopment Analysis »
(Farrell 1957) suppose l’existence d’une frontière de production convexe construite à partir
des données. La terminologie « Envelopment » renvoie au fait que la frontière de production
enveloppe toutes les observations, celles situées sur la frontière sont dites techniquement
efficientes.
Mais ces approches non paramétriques ont présenté plusieurs limites sur le plan statistique :
-les résultats d’optimisation des programmes linéaires n’ont aucune validité statistique en ce
sens qu’on ne peut obtenir les intervalles de confiances (et donc aucune significativité
possible des paramètres) ;
-aucune des approches non paramétriques (DEA, CCR, BCC,…) ne satisfait à la fois tous les
critères d’efficience technique ;
-la méthode définie comme inefficience toute déviation de la frontière.
Comme réponse à ces problèmes, la méthode « Stochastic DEA » a été développé récemment.
Les méthodes paramétriques essayent aussi de répondre à certains de ces problèmes mais ont
également des limites. Ces approches paramétriques ou économétriques se basent sur une
spécification fonctionnelle, la déviation de la frontière technologique est composée de deux
termes, l’un représentant l’erreur stochastique et l’autre l’inefficience. Une des hypothèses est
d’attribuer une distribution à chacun des termes : l’erreur stochastique est généralement
supposée suivre une loi normale et l’inefficience pouvant être semi-normale, soit normale
tronquée, soit exponentielle.
L’erreur aléatoire est supposée prendre en compte tous les facteurs extérieurs qui ne sont pas
contrôlés par l’unité de production y compris les facteurs exogènes lié directement à la
fonction de production (la différence dans les environnements de production) et les erreurs
économétriques (erreurs de mesure et de spécification de la fonction de production). Ce
raisonnement a conduit à la mise en place de la « Stochastic frontier Approach » (SFA)
(Aligner, Lover and Schmidt 1977) qui prend en compte ces deux termes dans l’estimation de
la « Deterministic frontier Approach » (DFA) qui suppose que toute déviation de la frontière
est qualifiée d’inefficience.
14
Malgré ses limites, toutes ces approches contribuent à l’évaluation et à la mesure de la
productivité d’une dépense engagée dans une activité.
b) Définition du concept de « dépense improductive » ou « dépense inefficiente »:
On entend par « dépense improductive » ou « dépense inefficiente :
• La différence entre les dépenses publiques effectives au titre d’un programme et les
dépenses réduites qui produiraient le même avantage social avec un rapport coût-
efficacité maximal.
Ou
Dépenses publiques improductives = Dépenses publiques Effectives -
Dépenses publiques Réduites
• La différence entre deux niveaux agrégés de dépense publique lorsque la modification
de la répartition des dépenses affecte le niveau global de ces dépenses sans en changer
l’avantage social global. Par exemple, pour réduire la pauvreté, une allocation
alimentaire bien ciblée est plus « productive » qu’une allocation alimentaire
généralisée. De même, une répartition différente entre les politiques de santé
préventives et curatives peut se révéler plus « productive ».
i. Les causes de « dépenses improductives » :
Voici les facteurs qui peuvent favoriser l’apparition de dépenses publiques improductives :
-l’existence d’une fonction publique non assez qualifiée, malformée et peu adaptable aux
évolutions économiques, sociaux ou administratives ;
-l’insuffisance ou une mauvaise évaluation des politiques publiques ;
-le fait de soutenir des entreprises publiques non rentables ;
-la réalisation d’opération de prestige sans utilité économique ou social ;
-la corruption ;
15
-une certaine sensibilité des pouvoirs publics à certaines régions ou à certains groupes de
pression ;
-l’augmentation excessive des dépenses d’administrations publiques par rapport aux recettes à
cause des asymétries entre le prix politique et l’utilité liée aux prélèvements et aux dépenses ;
- les subventions et les transferts males ciblés ;
-l’ambigüité et la multiplicité des objectifs et des extrants.
D’autres facteurs plus ou moins importants peuvent s’ajouter à ces facteurs essentiels pour
favoriser les dépenses publiques improductives ou pour augmenter ceux qui existent déjà.
ii. Les conséquences des dépenses improductives :
Les dépenses improductives peuvent avoir des coûts économiques considérables.
Des programmes publics inefficaces nécessitent un niveau global de dépense plus élevé que
nécessaire afin d’atteindre les objectifs visés, il en résultera un déficit ou des prélèvements
plus élevés que si ces programmes avaient un bon rapport réalisation/coûts.
Si les pouvoirs publics décident de comprimer les dépenses sans améliorer la productivité,
cela entraînerait une réduction des biens et services fournis par le secteur public. S’ils
décident de maintenir des impôts élevés, cela limiterait les ressources dont peut disposer le
secteur privé. Ainsi on aurait un investissement public ou privé plus faible qui conduirait par
la suite à une croissance économique inférieure, à des ressources limitées pour d’autres fins,
et à une charge de la dette alourdie pour les générations futures.
2) Les difficultés rencontrées lors de la mesure de la productivité des dépenses
publiques et lors de l’évaluation des dépenses improductives :
Le concept de « productivité » des programmes des dépenses publiques semble être facile,
mais sa mesure et son évaluation posent des problèmes pour les raisons suivantes :
-le secteur public n’est pas axé sur le profit ;
-les biens et services fournis ne sont pas commercialisables, ni soumis à la concurrence, ni
tangibles, ni divisibles ;
-le secteur public utilise des facteurs de production sans pratiquer des prix compétitifs ;
16
-le secteur public finance parfois ses activités par la fiscalité ;
-l’absence des données actuelles et complètes concernant la plupart des programmes ;
-le secteur public fournit des biens et services collectifs ayant une pluralité d’objectifs, par
exemple un investissement qui possède à la fois un objectif économique et une fonction de
défense nationale.
L’évaluation se complique encore lorsque les programmes ont des conséquences qui ne sont
pas directement reliées à leurs principaux objectifs.
3) Propositions permettant d’évaluer la productivité des dépenses publiques:
Même si l’évaluation et la mesure de la productivité des dépenses publiques s’avèrent être
complexes, ce paragraphe avance une approche pratique qui permet de les réaliser, de
détecter les programmes inefficaces ou inefficients de ce qui ne le sont pas. Cette approche est
composée de différents indicateurs qui faciliteront l’évaluation des dépenses publiques dans le
processus de priorité en matière de dépenses au sein de chaque pays.
i. Le rapport coût-efficacité
On peut étudier la productivité de certaines dépenses par ce rapport coût-efficacité, ainsi à
titre d’exemple, pour les dépenses d’infrastructures, on peut envisager tout simplement de
comparer les coûts de construction d’un hôpital avec son taux de fréquentation (si le taux de
fréquentation est considéré comme indicateur de son efficacité) pour étudier sa productivité.
Par exemple, en Ethiopie, les centres publics de soins de santé n’enregistraient que 0,25 visite
par personne par an à la fin des années 80 et au début des années 90, contre 2,5 à 3 visites par
personne par an en Tanzanie, au Kenya et au Zimbabwe (Banque Mondiale (1994d)). Ainsi,
on peut conclure que les dépenses allouées dans le secteur santé sont improductives en
Ethiopie qu’en Tanzanie, au Kenya et au Zimbabwe.
ii. Les extrants et les objectifs des programmes
La multiplicité et l’ambigüité des objectifs et des extrants d’un programme peuvent constituer
un signe d’inefficience de dépenses d’un programme.
Il est donc nécessaire d’identifier les objectifs principaux des objectifs secondaires. A titre
d’illustrations, l’objectif essentiel de la recherche militaire est d’améliorer la sécurité
nationale que de découvrir de nouvelles technologies à usage industriel; l’objectif principal
17
des programmes d’études universitaires c’est de dispenser un enseignement supérieur plutôt
que de fournir une sorte d’emploi aux jeunes d’âge universitaire. Même si les objectifs
secondaires sont importants, le fait de réaliser au mieux l’objectif principal avec efficience
peut permettre de faire des économies suffisantes pour atteindre les objectifs secondaires de
façon tout aussi efficiente.
iii. Le dosage des intrants entre les différents ministères
Un dosage inadéquat des intrants peuvent marquer l’inefficience de dépenses ou des
programmes. Par exemple, un manque de manuels par rapport au nombre d’enseignants
montre l’inefficience des programmes d’enseignements, l’existence des généraux sans troupe
suffisantes est le signe de l’inefficacité des dépenses militaires.
Les crédits budgétaires affectés aux dépenses salariales et non salariales des différents
ministères ou secteurs peuvent donner aussi une idée de la productivité des dépenses. Si les
dépenses courantes non salariales sont relativement faibles, en particulier dans les secteurs de
l’éducation et de la santé, la productivité y est peu élevée car les écoles ne disposeront pas
suffisamment de livres et de matériel d’enseignement et les hôpitaux manqueront de
fournitures médicales.
Dans un secteur ou ministère caractérisé par des dépenses non salariales élevées, le risque de
gaspillage est très probable.
iv. L’analyse des données empiriques
On peut évaluer l’efficience des dépenses en comparant les principaux indicateurs d’extrants
ou leurs variables de remplacement avec certains indicateurs d’intrants ou de coûts. Par
exemple, effectuer une étude par la comparaison des indicateurs de résultats scolaires tels que
les taux d’alphabétisation, les taux de scolarisation avec les indicateurs des dépenses
d’éducation. A partir d’une étude effectuée utilisant cette comparaison, il a été remarqué que
certains intrants comme la qualification des enseignants, les manuels, la durée de l’année
scolaire influent sur les résultats scolaires.
Il peut être aussi utile de comparer les crédits alloués au titre de dépenses fonctionnelles ou
économiques avec ceux alloués dans des pays qui se trouvent à un stade de développement
identique et qui appartiennent à la même région. Le fait que les dépenses soient
18
particulièrement élevées dans une catégorie particulière peut indiquer que ces dépenses n’ont
pas le meilleur rapport réalisations/coûts possible.
v. L’analyse coûts/avantages et le niveau de dépenses globales
Une analyse coûts/avantages permet souvent aux responsables de la politique économique de
déterminer le dosage d’extrants ou d’avantages des dépenses et de réorienter les dépenses de
programmes à avantage supplémentaire faible vers ceux qui en procurent beaucoup plus.
Ainsi, un niveau élevé des dépenses au niveau universitaire est déclaré inefficient lorsqu’on
est en présence d’un taux très faible de scolarisation au niveau primaire et secondaire. Une
réorientation d’une partie des dépenses au niveau universitaire en faveur des programmes qui
visent à augmenter le taux de scolarisation peut se faire, en plus l’amélioration de
l’enseignement primaire et secondaire augmentera la demande de certains produits de
l’enseignement universitaire.
vi. l’impact des dépenses publiques sur la croissance économique
L’effet des dépenses publiques sur la croissance peut être un indicateur global de leur
productivité. En effet, la croissance économique étant l’une des principales conditions
nécessaires à la réalisation de meilleures performances en matière de bien-être social,
constitue l’objectif ultime de la politique économique, elle est très souvent l’un des
indicateurs les mieux suivis pour l’évaluation des politiques macroéconomiques. Alors, elle
constitue un candidat naturel lorsqu’il s’agit d’apprécier la qualité des dépenses publiques.
En indiquant une série de biens et services du secteur public qui contribuent particulièrement
à la croissance et en faisant ressortir l’efficience avec laquelle les dépenses participent à la
production du secteur public, les études empiriques sur les dépenses et la croissance peuvent
indiquer des moyens d’améliorer la structure et la productivité des dépenses publiques.
vii. Les mécanismes institutionnels et politiques
Des mécanismes institutionnels et politiques déficients indiquent indirectement l’inefficience
des dépenses des programmes. Par exemple, dans les pays où la corruption est en pleine
prolifération, automatiquement les dépenses publiques auront des difficultés à atteindre leurs
efficiences.
19
Chapitre 2Chapitre 2Chapitre 2Chapitre 2 :::: les solutions avancées pour réduire les solutions avancées pour réduire les solutions avancées pour réduire les solutions avancées pour réduire
les dépenses improductivesles dépenses improductivesles dépenses improductivesles dépenses improductives
Section 1Section 1Section 1Section 1 : Les : Les : Les : Les réformes quantitatives des dépenses publiquesréformes quantitatives des dépenses publiquesréformes quantitatives des dépenses publiquesréformes quantitatives des dépenses publiques
1) Gestion de la masse salariale
a) Les sources de dépenses improductives et les solutions pour les surmonter
En fait, dans le domaine des emplois publics, les dépenses improductives peuvent être
causées soit par un surnombre d’effectifs dans les administrations publiques entraînant une
baisse de la productivité des travailleurs, ou par l’existence d’un grand nombre d’employés
fictifs, ou par la malformation des salariés etc.….. Ainsi, face à ces défaillances qui
surviennent au niveau de l’emploi, plusieurs politiques de l’emploi peuvent être adoptées.
Dans le cas où on est en face d’un effectif important dans le secteur public, il serait plus
efficace d’utiliser le dosage d’intrants le moins coûteux avec des prix d’intrants adéquats et de
mettre en place un programme distinct de protection sociale au lieu de conserver cet effectif
important même si le but est d’assurer une protection sociale. Le maintien de cet effectif
important peut abaisser la productivité marginale du travail et peut être source d’une dépense
improductive car le coût marginal du travail ne change pas.
Parfois, la baisse de la productivité de la main d’œuvre dans le secteur public peut être due à
l’insuffisance d’autres intrants comme les médicaments, les nourritures, etc. Comme il n’est
pas convenable de procéder à une augmentation des effectifs, pour y remédier, l’Etat peut
sous-estimer les salaires tout en les complétant par des avantages en nature comme les
indemnités de déplacement et de logement, et un accès privilégié à des biens et services
gratuits ou subventionnés.
Un niveau de salaire modeste peut aussi rendre une dépense publique (celle qui est consacrée
aux salaires) improductive. Par exemple au Pérou, la qualité de l’enseignement s’est dégradée
20
à cause de deux facteurs : une chute des salaires réels et une réduction de l’écart de
rémunération entre les enseignants qualifiés (ceux qui possèdent un diplôme d’enseignement)
et non qualifiés dans les écoles publiques. Ainsi, le pourcentage d’enseignants qualifiés dans
les écoles publiques est tombé de 80% en 1980 à 49% seulement en 1990 (Banque Mondiale
(1994)). Donc dans ce domaine, la réforme entreprise consiste à réduire les effectifs
improductifs accompagnés d’une augmentation des salaires réels pour les employés productifs
restants.
Dans les années 70 et au début des années 80, Ghana présentait une fonction publique
caractérisée par le surnombre, la malformation, la démotivation. Une réforme a été effectuée
dans le cadre d’un programme appuyé par la facilité d’ajustement structurel du FMI et par un
prêt à l’ajustement structurel de la Banque Mondiale. Cette réforme consistait à réduire le
niveau des effectifs globaux, tout en améliorant la compétitivité de rémunération, en
fournissant une formation et des incitations à accroître la productivité. (Voir Kapur et al.
(1991) et Mackenzie et Schiff (1991))
En tout, les différentes réformes proposées ci-dessus ont été adoptées dans le but de réduire
ou éliminer certaines dépenses excessives tout en améliorant la productivité des autres, et
obtenir des gains d’efficience. Même si la contraction des effectifs du secteur public conjugué
avec différentes indemnités et autres mesures de protection sociales peuvent accroître les
dépenses publiques à court terme, elle les réduisait à long terme. Pour compenser ces propos,
voici des exemples des stratégies qui ont été appliquées en Afrique subsaharienne lors de
l’assainissement des services publics. Ces stratégies montrent les différentes politiques
d’emploi qui ont été adoptées pour les réformes opérées au sein des entreprises publiques
(comme l’eau, l’électricité, etc.). Elles présentent les possibilités de réduction des effectifs
dans les entreprises publiques ainsi que les moyens d’y parvenir.
b) Exemples de politiques de réduction de coûts salariaux dans les entreprises publiques
appliquées dans quelques pays subsahariens :
Pour radier les dépenses improductives, trois stratégies de gestion des emplois ont été mises
en place :
-stratégie de redistribution du salaire ;
-stratégie de partage de l’emploi ;
21
-stratégie « mixte » de partage de l’emploi et du salaire.
i. La stratégie de redistribution du salaire
Elle consiste à adopter une politique incitative par un maintien du salaire réel et une
résorption de l’excédent de main d’œuvre. Mais pour aboutir à ce résultat, dans les années 80,
une action autorisant une embauche contre trois départs a par exemple été appliquée en
Centrafrique (Nunberg, 1987) ; à partir de 1985, un recensement complet des effectifs et un
recoupement des résultats obtenus avec les salaires distribués viennent compléter cette
politique. En fait, la seule élimination des travailleurs « fantômes » a permis de réduire de 2%
le volume d’emploi.
Par contre dans d’autres pays, des démissions ont été négociées avec les salariés. Ainsi, en
Guinée, trois options possibles d’indemnisation étaient proposées aux candidats au départ
volontaire :
-le versement d’une indemnité monétaire accompagné d’un paiement en nature (dotation en
riz équivalent à cinq années de consommation) ;
-le versement de 40 % de l’indemnité dès le départ et le règlement du solde sous-forme de
paiement régulier ;
-le paiement d’une partie de l’indemnité de compensation comme acompte pour la création
d’une entreprise.
Un autre programme a été mise en place au Ghana en 1983, des rémunérations déterminées
selon la performance individuelle ont été appliquées sous-forme d’un stock de nourriture
important dont l’équivalent monétaire représentait, en septembre 1984, près d’une fois et
demi le salaire minimum en vigueur. Avec son caractère incitatif basé sur l’équivalent
nutritionnel de la rémunération, ce programme a permis de remplir tous les objectifs de la
performance de la compagnie ferroviaire (rénovation des lignes et du matériel ferroviaire
notamment). Il s’appliquait aussi au personnel administratif afin de réduire l’absentéisme et
les retards. Des programmes de même type ont été pratiqués avec succès dans la réhabilitation
des installations portuaires et du réseau routier du Ghana. Dans ce dernier cas, la politique de
rémunération a été suffisamment incitative pour retenir les salariés et réduire de moitié le taux
de rotation de la main d’œuvre (Klitgaard 1987).
22
Ainsi une telle stratégie de gestion de main d’œuvre doit être favorable à une amélioration de
la productivité du travail et à une meilleure allocation des ressources sur le marché du travail
urbain.
ii. La stratégie de partage de l’emploi
Elle consiste à maintenir le niveau d’emploi pour tous tout en dégradant le niveau du salaire
réel des salariés. En effet, les travailleurs doivent verser une prime d’assurance pour conserver
le statut d’employé public et les multiples avantages directs (indemnités de logement,
transports,….) et indirects (participation à temps partiel au secteur informel, activités de
corruption,….) qui y sont associés.
Mais ce type de politique cumule les effets néfastes attendus sur la productivité d’un gel des
sureffectifs et d’une politique salariale qui stimule les comportements inefficients.
iii. La stratégie « mixte »de partage de l’emploi et du salaire
On a combiné les options dans cette politique dans le but d’atténuer les effets sociaux d’un
ajustement trop brutal des emplois. Cette stratégie est favorable dans les pays où les
possibilités de réinsertion de la main d’œuvre licenciée du secteur public sont limitées.
Donc l’ajustement de l’emploi est graduel; il peut s’agir tout simplement de l’élimination des
seuls travailleurs « fantômes » de sorte que la redistribution du salaire n’est que modérée.
Selon Klitgaard (1989), une telle mesure pourrait diminuait de 10 % au moins, en moyenne le
coût salarial du secteur public des PED. Ainsi, au Zaïre, en 1978, environ 2/3 des noms
recensés dans les déclarations de salaire du secteur publique étaient fictifs. Ils représentaient
un manque à gagner de plus de 20% du budget du gouvernement (Gould 1980).
De même, au Togo, de 1983 à 1985, une baisse du salaire nominal de près de 5%, obtenu par
la mise en place d’un impôt de solidarité a accompagné l’ajustement de l’emploi. Celui-ci a
été réalisé selon plusieurs modalités (Collier 1988) :
-les travailleurs « fantômes » ont été identifiés à l’aide d’un recensement des emplois publics ;
-l’âge de retraite a été abaissé de 55 à 50 ans ;
-l’embauche automatique des diplômés de l’université qui prévalait jusqu’au début des années
80 a été abandonné ;
23
-pour terminer, les conditions de recrutement ont été renforcées par la mise en place d’une
procédure de sélection efficace à partir d’entretien et de tests d’aptitude. La fixation d’un âge
maximum de 35 ans a par ailleurs été retenue pour limiter les candidatures à l’entrée dans la
fonction publique.
Toutes ces mesures ont permis de réduire l’emploi public de 10 %.
2) La remise en cause des subventions d’équipements
Les investissements représentent une part élevée des dépenses totales en raison du rôle joué
par les pouvoirs publics dans l’offre des infrastructures ou équipements qu’ils utilisent eux-
mêmes ou qui contribuent à l’amélioration des conditions économiques et les conditions de
vie de la population: routes, écoles, grands réseaux. Pendant la période 1983-1990, les
dépenses en capital de l’administration publique ont atteint, respectivement, 1,8%, 3,8%, et
4,3% du PIB pour un échantillon de pays à revenu élevé, à revenu intermédiaire et à faible
revenu (FMI, Government Finance Statistics Yearbook, 1993).
Mais la diminution provoquée par l’attribution d’une subvention publique du coût d’un
investissement effectué par un agent économique peut entrainer des dépenses improductives.
En effet, cette distorsion du prix réel de l’investissement entraîne la réalisation de grandes
opérations coûteuses dont l’utilité finale ne justifie pas le coût total.
De la même manière, plusieurs entreprises publiques ont été conduites grâce à la prise en
charge par l’Etat d’une partie du coût de l’équipement, à décider des investissements non
rentables qui ne pouvaient aboutir qu’à une accumulation de pertes.
L’objectif de remettre en cause les subventions d’équipement n’est pas de mettre fin aux
investissements publics, mais de les faire payer à leur juste prix et de rétablir une juste
concurrence entre les projets publics et privés. Mais des exceptions devraient être accordées
dans le cas d’investissements publics indispensables dans les collectivités locales les plus
démunies, ici cette exception traduit l’expression de la solidarité nationale et non fournir une
rente perpétuelle à tel ou type de collectivités.
3) Amélioration du ciblage des subventions et des transferts
Les subventions et les transferts ont comme objectif de compenser les défaillances du marché,
d’exploiter les économies d’échelle en matière de production, de redistribuer le revenu et de
lutter contre la pauvreté. Mais dans la plupart des cas, ces objectifs ne sont pas atteints de
24
manière efficiente. Seule une petite partie de ces subventions et transferts profite vraiment
aux bénéficiaires.
Des données comparatives rassemblées sur 26 pays en développement et en transition par
Davoodi et Al., 2003 confirment que certaines dépenses publiques dans ces pays ont un
caractère régressif parce qu’elles profitent beaucoup plus aux riches qu’aux pauvres. A titre
d’exemple, voici un tableau qui résume la répartition des dépenses publiques de santé par
quintile de richesse dans quelques régions.
Tableau 1: Répartition des dépenses publiques de santé par quintile de richesse
Santé primaire Dépenses de santé totale
Région Nombre de
pays
Quintile le plus
pauvre
Quintile le plus
riche
Quintile le
plus pauvre
Quintile le
plus riche
Afrique 9 15.3 22.7 12.9 28.6
Asie et
pacifique
2 19.7 16.9 10.8 30.9
Afrique du
Nord et MO
1 16.4 23.6
Pays en
transition
10 14.9 21.5 13.6 27
Amérique
Latine
4 20.4 19.1 23.1 15.2
ensemble 26 17.3 20.8 16.9 23.2
Source : Davoodi et al., 2003
Il y a des différences marquées selon les pays et les continents. Comme le montrent Davoodi
et al., l’inégalité d’accès aux dépenses de santé publique est particulièrement forte en Afrique,
comparée aux autres régions en développement.
Pour mieux saisir les réformes au niveau des subventions et des transferts, on va voir le
cas des subventions alimentaires généralisées dont le principal objectif officiel est souvent
d’améliorer la nutrition des pauvres.
25
En effet, si ces subventions généralisées sont non limitées, elles profiteront à tous que ce soit
pauvre ou riche. Dans le cas où ces subventions correspondent à la baisse du niveau de prix à
la consommation, cette pratique encourage tous les consommateurs sans exception (que ce
soit riches ou pauvres) à consommer excessivement (il se peut même que les gens utilisent les
aliments pour nourrir les bétails). Alors que pour arriver à ce faible niveau de prix à la
consommation, il faut que l’Etat subventionne une partie des coûts de production : cela
constitue une dépense publique. Donc l’amélioration du ciblage s’avère être nécessaire dans
cette situation, car normalement ces subventions alimentaires doivent s’orienter vers les
couches les plus défavorisées, par exemple le quintile le plus pauvre. Mais cette réforme des
subventions doive aussi s’accompagner d’une réforme de fixation de prix dans le but
d’encourager les producteurs tout en apportant le même soutien aux pauvres à un coût
moindre, il est possible d’en dégager des ressources qui serviront à financer d’autres
programmes en faveur des pauvres ou pour d’autres utilisations publiques ou privées.
En cas de problème de l’exécution de ces solutions proposées ci-dessus, il existe aussi une
autre possibilité d’amélioration du ciblage des subventions. Comme il est difficile de
déterminer le niveau de revenus des bénéficiaires potentiels, certains pays peuvent limiter les
subventions des produits de base en conservant leur consommation subventionnée à certains
groupes de ménages, comme les pensionnés, les chômeurs, les familles avec enfants quel que
soit leur revenu. Sur le plan administratif, il est possible de mettre au point un système de ce
type sans nuire au fonctionnement d’un marché concurrentiel pour le produit concerné.
La réalisation des programmes de travaux publics constitue aussi une autre solution
avantageuse de protection des groupes de gens à faible revenu avec un coût administratif
minimal. Ces programmes protègent les pauvres à un coût moindre que celui engendré par les
subventions généralisées et ils sont compatibles avec une réforme économique durable.
Certaines subventions à la production des biens échangés sur le plan international peuvent
constituer des dépenses improductives pour un Etat, par exemple les subventions dans la
production des armements militaires. Une réduction de ces subventions peut être bénéfique
dans la mesure où elle n’affecte pas le bien être social.
4) La privatisation de certaines activités publiques
Un des moyens de réduire les dépenses improductives est d’assurer une meilleure productivité
des programmes ou des activités du secteur public qu’elles financent ou subventionnent. Pour
26
pouvoir assurer ou augmenter la productivité de ces activités, différentes solutions ont été
avancées.
Dans ce paragraphe, on se penchera sur la diminution de l’Etat dans l’économie, c’est-à-dire
un transfert au secteur privé d'un certain nombre d'activités qu’ils peuvent effectués avec plus
d’efficience sans compromettre leurs autres objectifs.
D’après une analyse pragmatique, la privatisation constitue une des options pour améliorer la
productivité des activités du secteur public. En plus, des programmes de privatisation bien
définis, aident les gouvernements à alléger la charge que font peser sur le budget les
subventions et les transferts au secteur parapublic et réduisent les dettes que les banques
intérieures détiennent sur les entreprises publiques.
Les secteurs d’activité qui présentent l’une de ces défaillances doivent être favorables à la
privatisation :
-inefficience, sureffectif, faible productivité ;
-mauvaise qualité des biens et services ;
-perte récurrente et augmentation de la dette pour les entreprises gouvernementales à vocation
commerciale ;
-absence de compétences en management ;
-mauvaise entretien des installations et équipements ;
-financement insuffisant des investissements nécessaires ;
-objectifs multiples et divergents ;
-missions mal ciblées et inutiles ;
-actifs sous-utilisés et sous performants ;
-pratiques illégales ;
-vols et corruptions.
27
Quelques exemples de privatisation des entreprises publiques:
Les exemples de privatisation proposés ci-dessous permettent de réduire les dépenses
improductives car d’une part, elles favorisent la réduction du gaspillage des ressources
publiques par la responsabilisation accrue de l’entreprise et de l’Etat dans leurs obligations
respectives, et d’autre part, parce que l’Etat n’a plus l’obligation de verser des subventions et
qu’il a le droit de prélever des recettes fiscales et douanières,
a.1-le contrat de plan
C’est un outil de gestion qui vise à améliorer les performances d’une entreprise publique en
chiffrant les objectifs et les moyens sur une période de 3 à 5 ans. En effet, le contrat de plan
est un outil opératoire d’une politique de réhabilitation du secteur public; sa mise en place est
source d’efficacité car une autonomie de décision est laissée au manager et le gouvernement
est parfois amené à alléger ses contrôles à priori souvent générateurs des retards d’exécution
tout en envisageant une évaluation ex-post des résultats sur la base du respect ou non-respect
des objectifs fixés. En plus, ce contrat de plan identifie et explicite les missions des services
publics que doit assurer l’entreprise et les conditions de subventions par l’Etat, ce contrat
permet à ce dernier de se décharger des tâches de gestion et de juger l’entreprise.
Côté de ses fondements économiques, le contrat de plan offre un cadre institutionnel adapté à
l’introduction de contraintes incitatives dans la relation de mandant qui unit le manager et
l’Etat actionnaire. En l’absence d’une telle règlementation de la politique contractuelle, des
phénomènes de recherche des rentes par le manager conduisent souvent à des inefficiences
organisationnelles qui affectent non seulement la performance de l’entreprise, mais également
le bien-être des autres agents de la collectivité.
En résumé, en théorie le contrat de plan favorise un retour à une vérité des prix et des coûts et
une réduction du gaspillage des ressources publiques par une responsabilisation accrue de
l’entreprise et de l’Etat dans leurs obligations respectives. En pratique lors de son élaboration,
le contrat de plan contribue à sélectionner les missions assurées par l’entreprise et à vérifier la
cohérence avec la politique parapublique de l’Etat.
A titre d’exemple, concernant le secteur des transports, un contrat de plan a été effectué entre
l’Etat Sénégalais et la société des transports en commun du Cap Vert (SOTRAC) durant la
période 1981-1984. D’après l’article 3 de ce contrat, la mission de la SOTRAC était d’assurer
dans les meilleurs conditions le transport en commun de la population de la ville de Dakar
28
jusqu’à Bargny et d’après l’article 4, la SOTRAC est tenu d’améliorer sa compétitivité
en rentabilisant le réseau public par la mise en place d’un dispositif plus performant pour
lutter contre la fraude et en limitant la gratuité du transport aux seuls agents de la SOTRAC et
à leurs enfants tout en privilégiant l’offre de transport sur les lignes les plus rentables sans
faire perdre à l’activité de la société son caractère de transport public.
a.2-le contrat de concession
C’est un contrat par lequel l’Etat, en qualité d’autorité concédante, autorise un entrepreneur
privé, le concessionnaire, à exploiter les actifs d’un service public en contrepartie du paiement
d’une redevance ou d’un loyer. Ce fût le cas de la SODECI (Société de Distribution des Eaux
de la Côte d’Ivoire), elle était mise dans la concession un moment après sa création3. La
SODECI est une entreprise publique qui assure l’approvisionnement en eau potable de
quelque 260 localités, le capital de la SODECI est réparti entre 3 grands types d’actionnaires :
l’Etat (3%), les privés ivoiriens (51%) et la société concessionnaire (46%), une filiale du
groupe français Bouygues. Ce premier contrat a couru sur une période de 30 ans et il
procédait du principe français de l’affermage en vertu duquel, le fermier ne prend aucune
initiative en matière d’investissement et gère seulement les installations existantes.
Mais en 1987, le contrat a été renouvelé pour 20 ans et il n’était pas identique au premier, le
nouveau contrat était un véritable contrat de concession car si avant l’Etat s’occupait encore
de la planification, de l’exécution des investissements, à cette date c’est la SODECI qui s’est
chargée de la réalisation des investissements nécessaires à l’extension du système de
distribution de l’eau ; des plans d’équipement doivent cependant faire l’objet d’une
approbation par le gouvernement.
La SODECI puise ses recettes d’une redevance qui équivaut au tiers du tarif de consommation
de l’eau. Cette redevance lui permet de couvrir la totalité des charges imputables à
l’exploitation, y compris le service de la dette, mais aussi de dégager un excédent confortable
qui l’autorise à autofinancer une partie non négligeable des investissements.
Tandis que l’Etat par ce contrat n’a pas eu à accorder au concessionnaire des facilités fiscales
et douanières dérogeant au droit commun, il n’a pas eu davantage à verser de subvention
d’exploitation, bien au contraire, il a reçu des recettes fiscales inhabituelles (existence des
bénéfices nets) qui ont contribué à une certaine réduction de la contrainte budgétaire.
3 La SODECI fût crée en 1960
29
Section 2Section 2Section 2Section 2 : : : : LesLesLesLes réformes réformes réformes réformes institutionnellesinstitutionnellesinstitutionnellesinstitutionnelles
1) La lutte contre la corruption
“Corruption is bad not because money and benefits change hands, and not because
of the motives of participants, but because it privatizes valuable aspects of public life,
by passing processes of representation, debate, and choice.” (Thompson, 1993)
Dans les pays du monde et particulièrement dans les PED, la corruption freine la capacité
d’action de l’Etat par l’intermédiaire de plusieurs mécanismes : elle réduit l’efficacité et
automatiquement l’efficience des dépenses, entraîne des distorsions dans leur répartition entre
les différents postes budgétaires et entrave l’équilibre budgétaire.
Pour un poste budgétaire donné, les dépenses publiques sont moins efficaces dans les pays qui
connaissent une forte corruption : des fonctionnaires corrompus vont favorisés les projets
d’investissement les plus générateurs de pots-de-vin et non nécessairement les plus efficients
ou les productifs (Shleifer et Vishny, 1993).
La corruption peut être la cause des dépenses improductives pour les raisons suivantes :
-elle réduit l’impact des dépenses publiques d’éducation et de santé sur les performances
sociales (taux d’alphabétisation ou taux d’illettrisme, taux de mortalité ou espérance de vie) et
amoindrit la qualité des services fournis (Abllo et Reinikka, 1998) ;
-la corruption affecte la structure de l’investissement public en faveur des dépenses d’énergie
et de combustibles, d’ordre et service public, de défenses et de culture aux dépens de
l’éducation et de la protection sociale ;
-la corruption au niveau budgétaire peut ainsi influencer non seulement le montant total des
dépenses publiques mais aussi leur allocation vers des secteurs plus favorables à la corruption.
En tout, la corruption est l’un des facteurs qui empêche les dépenses de l’Etat à atteindre leur
efficacité, la corruption dévie le chemin de destination de ces dépenses si bien que les
objectifs ne seraient pas atteints. Elle touche pour la plupart du temps les fonctionnaires de
l’Etat.
a) La lutte contre la corruption à Madagascar
Par la volonté de réduire les méfaits de la corruption, la lutte contre la corruption a été
entreprise depuis quelques années, elle a constitué le défi n°3 dans l’engagement n°1 du
30
MAP. Étant une stratégie de réduction de la pauvreté, une deuxième version du DSRP, le
MAP s’est fixé des objectifs en précisant de mener des actions en conformité avec les OMD4.
Ainsi, diverses procédures ont été mises en œuvre pour lutter contre la corruption, par
exemple il y a eu le Conseil Supérieur de Lutte Contre la Corruption ou le CSLCC, devenue
en 2007 le Comité de Sauvegarde de l’Intégrité ou CSI, il y a aussi le BIANCO, la chaîne
pénale anti-corruption.
A part ces diverses méthodes de lutte contre la corruption, on a aussi mis en place d’autres
techniques pour réduire les opportunités de corruption et de contrôler l’intégrité des
fonctionnaires. A titre d’illustration, il y avait eu l’obligation de déclaration de patrimoines
imposée à certaines catégories de hautes personnalités et hauts fonctionnaires. Mais comme la
corruption est loin d’être éliminée, alors le ministère de la justice entend renforcer les
sanctions anti-corruption dans le système judiciaire.
b) La lutte contre la corruption au Burkina Faso
La gestion des ressources publiques au Burkina Faso est entravée par un ensemble de
défaillances institutionnelles qui englobent non seulement la corruption mais aussi le déficit
de transparence, la faible responsabilisation des acteurs, la participation insuffisante de la
population et le manque d’indépendance des organes contrôlant l’élaboration et l’exécution du
budget de l’Etat.
Ainsi, des réformes budgétaires sont menées en vue d’améliorer cette gestion budgétaire. Ces
réformes peuvent être entreprises principalement dans la lutte contre la corruption au niveau
budgétaire appelé « corruption avec vol », cette corruption avec vol recouvre toute forme de
corruption qui implique des détournements de ressources publiques.
Le diagnostic guidant l’élaboration des réformes qui seront proposées ci-dessous s’inspire du
constat qu’il y a une certaine corrélation entre l’étendue de la corruption et l’efficacité des
politiques gouvernementales. Ces réformes au niveau de la gestion budgétaire visent :
-un objectif final qui est de renforcer l’efficience des dépenses publiques et de la crédibilité
de l’Etat ;
-3 objectifs intermédiaires qui sont :
4 Objectifs Millénaires pour le Développement
31
� Une lutte contre la corruption
� Une grande rationalisation de la gestion des Finances Publiques (ou une adéquation
entre dépense et résultat)
� Une grande transparence dans le processus de décision par la rénovation du cadre
juridique et réglementaire, l’introduction, la mise en valeur de nouvelles techniques et
de nouveaux outils de gestion et l’élaboration de politique de déconcentration de la
dépense.
i. Vers plus de transparence dans la préparation budgétaire :
• Les réformes du processus d’élaboration de la loi de finances :
Le processus d’élaboration de la loi de finances a été modifié par une réforme du système des
allocations budgétaires qui s’est traduite par l’introduction des Budgets Programmes (BP) en
1998 et du Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) en 2000.
La rationalisation des choix budgétaires par la « budgétisation de programmes » vise un
double objectif. Il s’agit tout d’abord d’accroître l’efficacité des dépenses et, pour cela, de
passer d’une logique de moyens dans laquelle chaque ministère gonfle souvent sa demande de
crédits afin d’obtenir le maximum de ressources, à une logique de résultats où prévaut « la
réalisation de grands objectifs dans une optique de services publics 5» (PNUD, 2005). Il s’agit
ensuite d’introduire une vision à moyen terme de la politique budgétaire dans les choix
d’affectation des ressources.
En effet, les BP se fixent de modifier le processus de l’avant-projet de budget des ministères.
Toute demande de crédit s’appuiera désormais sur une procédure de budgétisation par objectif
en plusieurs étapes :
� Définition des objectifs puis des moyens
� Etablissement d’un programme d’activités sur 3 ans
� Budgétisation de chaque programme et allocation des ressources par année
� Définition des indicateurs de résultats
5 Pour être précis, en matière de recettes, la réforme a consisté à donner davantage d’autonomie et de responsabilisation aux instances de gestion des recettes et en particulier de perception des impôts.
32
Cette réforme de budgétisation a été initiée en 1998 et appliquée dans 6 ministères pilotes.
Depuis 2000, elle a été renforcée par le CDMT afin d’intégrer la contrainte budgétaire de
l’Etat dans la formulation des dépenses à moyen terme. Ce CDMT est composé d’un CDMT
global, qui définit la contrainte macroéconomique à moyen terme, et des CDMT sectoriels,
qui fixent les plafonds de dépenses des BP élaborés par chaque ministère sur un horizon de 3
ans (SP/PPF, 2004).
• Apports de ces réformes :
Les réformes doivent permettre d’accroître la transparence et la lisibilité de la gestion des
Finances Publiques et de limiter les opportunités de la corruption. La détermination des
enveloppes globales et sectorielles en fonction d’objectifs précis à atteindre et mesurables, et
la révision des programmes de dépenses en cours en fonction des objectifs devraient réduire
les marges de liberté des décideurs publics dans l’attribution des crédits6, donc le caractère
arbitraire de l’allocation des dépenses et limiter la corruption.
Le CDMT, en introduisant la pluriannualité dans la gestion des Finances Publiques offre ainsi
une vision à moyen terme de la disponibilité et de l’utilisation des ressources de l’Etat et
renforce la cohérence des BP. Le CDMT favorise également une utilisation plus efficace des
ressources, allouées selon les priorités sectorielles et la contrainte budgétaire7.
Il a également contribué à renforcer la cohérence de la loi de finances8 et a permis par là de
réaliser d’importants progrès dans la gestion budgétaire. Enfin, depuis l’introduction du
CDMT, les prévisions des recettes et des dépenses sont de qualité nettement meilleure, et les
BP moins sur-programmés.
Le renforcement de la transparence est une autre condition nécessaire (Rose-Ackerman, 2004)
parce que la mise en place d’indicateurs de résultats peut permettre de contrôler l’efficacité
6Néanmoins, les progrès dans ce sens ne sont pas encore suffisants. Un large pourcentage des crédits sont encore non affectés, ils sont passés de 18 à 24% entre 1999 et 2002. Le processus budgétaire ne remplit donc pas suffisamment son rôle de système transparent d’allocation des ressources. 7 Il permet en outre d’éviter les coupures soudaines de crédits, donc les incertitudes qui peuvent affecter la réalisation des objectifs de performance. 8 Concrètement, le CDMT, les budgets programmes et la loi de finances devraient interagir de la façon suivante. Élaboré sur la base des besoins globaux des budgets programmes des ministères dépensiers, le CDMT global est censé prendre en compte à la fois les besoins en ressources des budgets programmes et la contrainte macroéconomique pour fixer les plafonds de la circulaire budgétaire. Sur la base de ces plafonds, chaque ministère doit redéfinir son budget, dans lequel les budgets programmes répartissent les ressources par programme et par région et définissent des objectifs. Les propositions budgétaires doivent être évaluées en fonction des objectifs du CSLP. L’Assemblée Nationale adopte le budget et les ministères sont tenus d’ajuster leurs budgets programmes en fonction des crédits votés.
33
des dépenses, de renforcer la transparence du processus et la possibilité de détection de la
fraude, sous réserve de la fiabilité et de la bonne utilisation de ces indicateurs.
ii. Amélioration des règlementations déficientes des marchés publics et l’amélioration du
contrôle insuffisant dans la phase d’exécution du budget
Tout achat public peut se faire selon 3 modalités en fonction du montant engagé :
-pour tout montant inférieur à 1000 000 de francs CFA (1500 euros), l’établissement d’un bon
de commande est obligatoire, pour lequel l’administrateur de crédits contacte un seul
fournisseur ;
-si le montant de l’achat est compris entre 1000 000 et 15 000 000 de francs CFA, une lettre
de commande doit être établie, pour laquelle l’administrateur de crédits contacte seulement 3
fournisseurs ;
-il est procédé à la passation d’un marché pour tout achat public dont le montant est supérieur
ou égal à 15 000 000 de francs CFA.
Mais au Burkina Faso, les pouvoirs publics ont tendance à généraliser la procédure des
marchés publics qui implique la mise en concurrence des soumissionnaires, on a assisté à une
substitution progressive des marchés publics aux lettres de commande et aux bons de
commande.
La procédure d’exécution de la dépense présente d’importantes faiblesses. La transparence et
l’efficacité des contrôles de la procédure des passations et d’exécution des marchés publics
sont encore insuffisantes : il manque un cadre formel aux procédures, ce qui renforce le
pouvoir discrétionnaire des agents en charge de la procédure. Il est donc nécessaire
d’améliorer le cadre règlementaire, de faire respecter les textes et de renforcer la transparence
et les contrôles, notamment en faisant réaliser des audits externes par des instances
indépendantes. A part la corruption, l’efficacité de la dépense est aussi affectée par la lenteur
de l’exécution de la dépense due à la centralisation excessive au sein du Ministère des
Finances et du Budget de la procédure et des contrôles.
Au Burkina Faso, afin de remédier à ces défaillances, on a réformé la règlementation générale
des achats publics en mai 2003 par la définition du Nouveau Code des Marchés Publics puis
par la réforme communautaire des marchés publics de l’UEMOA. Les aménagements visent à
améliorer la transparence de la passation et l’efficacité de l’exécution des marchés publics.
34
Les réformes dans ce domaine partent ainsi du principe selon lequel la corruption au niveau
des marchés publics et, plus généralement, l’inefficacité de leur gestion sont essentiellement
dues à un déficit de règlementation de la concurrence et de l’attribution des marchés publics.
Le NCMP pose donc un principe fondamental : la mise en concurrence des soumissionnaires
des marchés de l’Etat, il comporte des avancées dans plusieurs directions, il étend tout
d’abord le champ des marchés publics à tous les contrats entre personne public ou avec des
entreprises publiques pour rendre leur attribution plus ouverte et plus transparente. Il prévoit
en outre la publication d’un rapport annuel sur la passation des marchés publics.
En termes de contrôle, le Nouveau Code met en place une commission de règlement amiable
des litiges et offre par là une possibilité de recours dans le processus d’attribution des
marchés. Il met en place une chaîne unique de passation et de contrôle des marchés publics et
clarifie les responsabilités de chaque structure dans laquelle la Direction Centrale des
Marchés Publics (DCMP) contrôle les opérations de passation des marchés publics à priori et
à postériori : chaque ministère a sa commission d’attribution des marchés publics et la DCMP
centralise la validation des commandes après vérification de leur régularité.
L’Inspection Générale des Finances continue de contrôler à postériori les opérations
financières et comptables liées à la passation des marchés9.
Le Code institue également un Comité de suivi des marchés de gré à gré. Il propose enfin un
cadre règlementaire qui permet de sanctionner le non respect de la règlementation générale
des achats publics, ces sanctions pouvant en principe être disciplinaires et /ou pénales.
iii. Décentralisation et déconcentration
Face aux défaillances rencontrées dans la procédure de délégation de crédits, comme solution,
l’intégralité de la gestion de l’exécution des crédits délégués a été déconcentrée vers les
services régionaux. Alors à commencer de 2004, les administrateurs, les ordonnateurs de
crédits et les payeurs ont été déconcentrés : l’avis de crédit est transmis en province par le
Directeur Général du Budget et tout le contrôle de la procédure de la dépense est assuré par le
Contrôle financier au niveau de la province.
9 L’Inspection Générale des Finances réalise dans ce cadre une revue annuelle, en plus de la publication bimensuelle d’informations sur les marchés publics.
35
En effet, cette déconcentration des services de l’Etat vient renforcer le processus de
décentralisation initié en 1993. Comme la décentralisation, la déconcentration procède à un
transfert de compétences de l’Etat aux collectivités territoriales au niveau des provinces et des
communes. Mais à la différence de la décentralisation, la déconcentration maintient les
organismes locaux sous l’autorité de l’Etat, ils ne disposent ni d’une autonomie de décision,
ni d’une autonomie budgétaire. Les représentants de ces circonscriptions administratives (la
région, la province, et le département) sont nommés par le gouvernement et dépendent
directement de celui-ci.
Non seulement la décentralisation et la déconcentration permettent de rapprocher
l’administration des administrés, mais elles permettent aussi de limiter considérablement les
occasions de petites corruptions, par exemple lors des démarches administratives des agents
publics pour le versement de leur rémunération. Cependant, à la différence des élus au niveau
décentralisé, le pouvoir politique des représentants des organes déconcentrés dépend du
pouvoir central pas des populations locales, ce qui a des implications non négligeables en
termes de lutte contre la corruption.
Dans le cadre de la décentralisation, les représentants des collectivités territoriales ont une
personnalité juridique et une autonomie financière et sont élus par la population. La
décentralisation doit ainsi permettre de renforcer la transparence du processus budgétaire mais
aussi la redevabilité des agents publics vis-à-vis des populations locales. L’idée sous-jacente à
ce processus est que les membres de la communauté en charge du contrôle de la dépense sont
ceux qui en bénéficient, ils ont donc de plus grandes incitations à les contrôler que les agents
du gouvernement central, moins affectés par la qualité de ces projets (Stiglitz, 2002).
L’objectif est qu’en facilitant le contrôle local, la décentralisation permette de réduire les
possibilités de détournement et d’attribution arbitraire des crédits et d’assurer que la dépense
parvienne jusqu’aux populations locales censées en bénéficier. En effet, la corruption est
d’autant plus étendue que le pouvoir politique est fortement concentré, et que la participation
de la population à la prise de décision publique est limitée.
En conclusion, dans le contexte actuel burkinabè, où l’efficacité du contrôle local est
incertaine principalement en raison de la faible capacité d’action politique de la population et
des défaillances du système juridique face au développement de la corruption locale, une
décentralisation accrue semble précoce. Cependant, l’opportunité d’un renforcement de la
décentralisation ne doit pas être évaluée au regard uniquement de sa capacité à freiner la
36
corruption mais aussi de sa capacité à accroître l’efficacité économique et sociale des
dépenses publiques.
2) Les stratégies de réforme au niveau des agents publics
L’exécution appropriée de la politique des dépenses publiques exige un certain nombre de
critères comme l’existence de ressources humaines efficaces capables d’assurer une définition
précise et transparente des priorités nationales. C’est pourquoi, il est utile de procéder à une
réforme au niveau des agents publics pour pouvoir réduire les dépenses publiques non
efficientes.
Ici, nous allons prendre le cas de Madagascar pour mieux appréhender ces stratégies de
réforme au niveau des agents publics.
Nous aurons à discuter des stratégies et du soutien de ces stratégies à travers les programmes
de réforme financés par les aides extérieures, à savoir le Programme de Réformes pour
l’Efficacité de l’Administration qui tient un rôle important dans sa mise en œuvre.
a) Le renforcement de la performance des agents publics :
Pour que l’administration soit effectivement efficace dans l’exécution de ses activités et soit
apte aux nouvelles exigences, il faut améliorer la situation des agents par quelques pratiques.
i. La formation et le perfectionnement des agents de l’Etat : qui se décomposent en
formation initiale et en formation continue.
-la formation initiale combine une formation générale (reçue dans le cadre du système
éducatif) et une formation technique (par le biais des écoles en dehors de l’administration ou
intégrées à elle.
-la formation continue facilite l’accès des fonctionnaires de passer à un grade supérieur dans
un même corps ou de changer d’emploi, cette formation continue vise aussi à accroître
l’efficacité par l’amélioration des connaissances et des qualifications des fonctionnaires.
L’article 24 de la loi n°2003-11 du 3 septembre 2003, portant statut général des
fonctionnaires, stipule que les fonctionnaires reçoivent leur formation selon leur capacité.
Mais les compétences acquises à travers la formation initiale deviennent aujourd’hui
rapidement obsolètes, en raison du rythme accéléré de l’évolution économique, social et
technologique.
37
Comme la gestion des ressources humaines et l’organisation sont des facteurs de performance
de l’administration dans l’exécution de leurs missions, il faut que les fonctionnaires à de
hautes responsabilités soient formés au management, à l’animation d’équipe, au leadership.
Ainsi, une formation en leadership des 17500 chefs de fokontany s’est tenu les mois d’Août et
Septembre en 2007 à l’Institut de Leadership de Iavoloha.
Dans le cadre de la réforme de la Fonction Publique, deux étapes ont été prévues pour la
formation et le perfectionnement des agents de l’Etat :
- la première consiste à identifier les besoins de la fonction (IBF) en vue d’établir les
qualifications et les formations nécessaires pour chaque poste. Cette première étape a un
caractère général. Elle permet d’identifier par exemple les exigences du poste de secrétaire et
par conséquent les formations que tout secrétaire doit suivre pour être efficace.
- la seconde étape consiste à établir un plan de formation, au niveau de chaque ministère.
Plan, cette fois-ci, personnalisé pour chaque fonctionnaire qui occupe un poste déterminé en
fonction de ses qualifications et des formations qu’il doit suivre personnellement. Il faut noter
qu’on attend encore un décret pour mettre en place ce système.
ii. La mise en adéquation profil/poste
C’est essentiel pour la performance et l’efficacité de la fonction publique. Le but est de mettre
la bonne personne à la bonne place. L’agent doit être mis au poste qui lui correspond
réellement selon ses aptitudes.
Ainsi par une opération appelée « VOY RINDRA » en 2006, il a été découvert que :
-45% des agents de l’Etat n’ont pas atteint le niveau de diplôme requis pour leur poste ;
-11% des agents ont un diplôme supérieur à ce qui est requis ;
-56% des agents n’ont pas respecté les normes pour accéder au poste ;
Pour corriger ces défaillances, le Ministère de la Fonction Publique a établi un Manuel de
Description Normative des Postes (MDNP) qui prévoyait de redresser et d’identifier les
compétences actuelles des agents qui ont un diplôme inférieur à celui qui est requis ainsi que
l’identification d’emploi plus adéquat pour ceux qui sont titulaires d’un diplôme supérieur.
38
Cette description normative des postes commence par la détermination de la mission et des
activités, puis procède au regroupement des tâches similaires et celles ayant les mêmes
domaines d’intervention, et pour en finir détermine les différents postes.
Cette description est nécessaire en vue d’une meilleure spécification et individualisation des
responsabilités et d’une recherche de performance sur la base des plans d’action ou de plans
de travail prédéfinis, en vue d’un meilleur rendement des agents publics.
iii. La mise en place d’un nouveau système d’évaluation des fonctionnaires
Le système d’évaluation a pour but de sanctionner le fonctionnaire. Il s’agit de mettre en
place un nouveau système d’évaluation liée à la performance en rénovant les procédures
traditionnelles de notation devenues obsolètes comme le Bulletin Individuel de Notes (BIN)
qui peut favoriser le népotisme, le favoritisme et même la corruption.
Le système d’évaluation permet donc de sanctionner le fonctionnaire de façon positive ou
négative.
Dans le premier cas, il s’agit de sanction en termes de rémunération, de primes et
d’avancement. Selon l’article 27 du statut général des fonctionnaires « les fonctionnaires
peuvent bénéficier de primes liés à la performance et au mérite, ainsi qu’à d’autres
indemnités. » On instaure donc un système de concurrence positive entre les fonctionnaires.
Dans le second cas, par contre, il s’agit de sanctions disciplinaires ou de licenciement pour
insuffisance professionnelle.
Les principaux critères retenus pour l’évaluation sont :
- la performance : qui peut s’entendre par le fait d’atteindre le résultat prévu dans le plan de
travail au niveau de chaque ministère ou collectivité. Cette performance peut se mesurer
notamment par l’appréciation de l’impact de la mission ou tâche sur les usagers.
- le savoir-faire et le savoir être des fonctionnaires (diplôme, faculté d’adaptation, esprit
d’équipe, capacité relationnelle avec le public).
Il faut noter que cette évaluation est effectuée par un comité d’évaluation, composé de trois
membres, contrairement à qui se passait avec l’ancienne évaluation faite par une seule
personne à savoir le supérieur hiérarchique.
Il est donc admis que tout l’enjeu ici est de motiver les agents publics afin qu’ils donnent le
meilleur d’eux-mêmes au service de la stratégie de l’Administration à laquelle ils
appartiennent. Il est, par conséquent, nécessaire de donner à chaque agent une définition
39
précise des responsabilités qui lui sont confiées et des objectifs attendus de son travail pour
mieux appréhender sa performance. Et il est préférable que ces objectifs soient acceptés par
l’agent et non arbitrairement imposés par le supérieur.
b) Les nouvelles techniques et procédures administratives :
Pour ce qui est de la réforme concernant les techniques et procédures administratives, on peut
en citer trois (3) : la promotion du management public, la simplification des méthodes
administratives, le renforcement de la transparence et de la responsabilité.
� L a promotion du management public
La notion de management public est une notion assez récente. Le terme de « management »
est d’origine anglo-saxonne désignant sur le plan général la manière de conduire une structure
dans son marché et son environnement.
A une conception purement administrative et juridique de la gestion des structures publiques
s’est progressivement constituée une conception différente des rapports avec les usagers et
l’environnement des structures publiques, une conception liée à un univers plus concurrentiel
et de nouvelles attentes des contribuables et usagers du service public.
Le rôle des structures publiques dans la vie économique s’est largement étendu. Ceci
implique l’émergence de nouveaux principes de gestion dont le management public est
porteur.
La gestion publique présente un ensemble de particularismes qui interdisent de la soumettre
sans discernement au management tel que pratiqué dans le secteur privé. D’abord, au niveau
des objectifs poursuivis qui est celle de l’intérêt général. Ensuite, au niveau des stratégies,
l’Administration est privée d’une réelle liberté de choix car elle dépend entièrement de par
son statut des autorités politiques élues qui lui assignent cette mission et lui attribuent ses
ressources par voie d’allocation budgétaire et elle est tenue d’exécuter scrupuleusement leurs
directives.
Enfin, l’Administration se trouve en partie soustraite aux disciplines du marché, véritable loi
du management privé, car elle dispose déjà de ressources qui la rend insouciante des pertes ou
profits de sa gestion. Elle dispose surtout de privilèges de puissance publique qui la mettent à
l’abri des pressions de la concurrence.
40
Par conséquent, ces particularismes doivent conduire l’Administration publique à élaborer un
management adapté à son système de gestion, ce sera le management public. Pour
l’Administration, la conception de l’efficacité est irréductible à la simple efficience.
L’efficacité s’apprécie d’abord par rapport au degré de réalisation des objectifs fixés par les
élus et non en fonction de la seule rentabilité financière.
En pratique, le management public visera à améliorer la qualité de l’action administrative par
l’exploitation des nouveaux outils de gestion et par la gestion des coûts, à atténuer certaines
rigidités de l’organisation et aussi à assouplir le système de communication avec l’extérieur.
L’Administration doit veiller à ce que le service public soit assuré de manière efficace en
termes de satisfaction des usagers clients.
L’introduction de la notion de management dans l’Administration publique Malagasy s’est
traduite par l’apparition de nouvelles exigences. Outre la recherche de l’efficacité qui doit se
mesurer par la combinaison de la qualité de service, de l’efficacité sociale et de l’efficience
économique, l’Administration doit également veiller à la décentralisation effective des
responsabilités au niveau de l’Administration centrale et au niveau de l’Administration
territoriale.
A cet égard, l’introduction de techniques modernes de management s’avère incontournable tel
que le management participatif, la Gestion Axée sur les Résultats ou GAR, les Initiatives à
Résultats Rapides ou RRI, les techniques de qualité (Total Quality Management ou TQM), la
gestion de crise, le marketing public.
On peut résumer ces évolutions autour de la définition d’une nouvelle culture d’entreprise de
service public qui doit désormais intégrer deux contraintes contemporaines :
- la contrainte de limitation des moyens
- la contrainte de qualité des prestations
Ceci représente le passage obligé d’une logique de moyen considérée comme donnée et
inépuisable à une logique de résultat. Cette évolution suppose dans la plupart des cas un
changement de culture d’organisation dans les administrations publiques.
� La simplification des méthodes administratives
Il s’agit de renforcer la capacité d’agir de l’Administration pour remédier à la lenteur et aux
pratiques administratives inadaptées aux besoins nouveaux. Dans certain nombre de
départements, il a été procédé à une réforme des procédures. Il en est ainsi des réformes
entreprises depuis 2004 au sein du Ministère de la Justice qui avait pour objectif d’opérer une
large réforme du système judiciaire pour assurer l’équité, l’impartialité et la diligence.
41
Actuellement, la mise en œuvre de cette réforme continue comme le prévoit le MAP dans son
engagement n°1 défi n° 2 « Renforcer l’Etat de droit » selon lequel, le Ministère envisage
effectuer des réformes de loi, l’établissement de procédures judiciaires simplifiées afin
d’assurer la rapidité et la transparence du procès.
De même au niveau du Ministère de la Fonction Publique, un « manuel de procédures » a été
édité afin de simplifier et d’accélérer les procédures. Ce manuel contient des modèles de tous
les actes qui sont couramment pris dans les transactions administratives.
Mais dans presque tout le secteur public, l’informatisation de l’Administration est en cours de
mise en place, des formations en NTIC ou nouvelles technologies d’information et de
communication ont déjà été effectuées auprès des agents publics. Ce qui permettra désormais
à l’Administration d’abandonner les techniques paperassières et évitera les longues recherches
de documents ternis par les années, de faciliter l’accès à l’information et surtout à améliorer le
service rendu par le service public.
Prenons comme exemple l’informatisation du mode de gestion des ressources humaines. Les
informations concernant tous les agents de la fonction publique (avancement, retraite,…) sont
réunies dans une seule base de données au niveau du Ministère de la Fonction Publique.
Ensuite une application, le Système Intégré de Gestion des Ressources Humaines (SIGRH),
est mise en place pour automatiser la gestion des fonctionnaires.
Il en est de même pour le budget de l’Etat. En 2006, le système budgétaire est en cours de
simplification et de coordination avec le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
(SIGFP).Ce qui permettra d’augmenter rapidement les revenus tirés des impôts, des taxes et
des droits de douanes.
Dans le MAP, toujours dans son engagement n°1 défi n°4 « Etablir un processus budgétaire
de l’Etat efficace et efficient », il incombera au Ministère chargé du budget d’achever la
réforme des finances publique pour intégrer tous les systèmes financiers.
Enfin, concernant toujours la simplification des méthodes administratives, des guichets
uniques ont été mis en place pour raccourcir la procédure et pour éviter aux usagers d’aller
d’un endroit à un autre dans ces relations avec le service public. Le guichet unique est le
regroupement et coordination de plusieurs entités/postes contribuant à la réalisation d’une
quelconque prestation de service. Il s’agit de fournir un service de qualité supérieure avec
rapidité et efficacité, tout en gardant le maximum de points de contrôle sur les procédures
ainsi regroupées. L’objectif principal est de permettre aux usagers/clients d’être de plus en
plus satisfaits de la qualité des services qui leur auront été rendus.
42
C’est le cas du Centre d’Immatriculation de Madagascar ou CIM qui a regroupé au sein d’un
guichet unique sis à Ambohidahy le dépôt des dossiers à traiter, le paiement des droits et la
délivrance des permis de conduire et des cartes grises des véhicules.
� Le renforcement de la transparence et de la responsabilité
Il s’agit en quelque sorte de déontologie ou d’éthique du service public. C’est d’abord la
notion de transparence : étant au service des citoyens, l’Administration doit leur rendre des
comptes et leur ouvrir la possibilité de vérifier le bon emploi de leurs impôts comme le
respect des décisions prises en leur nom par les élus et les fonctionnaires. C’est aussi la notion
de responsabilité : il ne suffit pas à l’Administration de rendre des comptes, il faut aussi
pouvoir dire qui est à l’origine des bons ou mauvais résultats constatés.
L’accès à l’information peut se concrétiser par l’établissement d’indicateurs en matière de
maîtrise des coûts qui doivent être rendus publics ou du moins être accessible aux personnes
extérieures à l’Administration. C’est dans ce souci qu’a été installé l’e-gouvernance par
l’Agence Nationale de la Réalisation de l’E-gouvernance ou ANRE, financée par le PNUD.
L’accès à l’information constitue un gage du processus démocratique. Dans ce cadre, le
PNUD appuie le gouvernement dans la mise en place du cyber gouvernement. Ceci implique
l’automatisation ou l’informatisation par le gouvernement des procédures existantes basées
sur le papier. Le cyber gouvernement cherche à améliorer l’accès aux services du
gouvernement et l’amélioration de leur livraison afin que les citoyens en bénéficient. Le cyber
gouvernement vise également à renforcer le dynamisme du gouvernement à devenir un
gouvernement plus efficace, et plus transparent, pour mieux gérer les ressources sociales et
économiques pour le développement.
Le cyber gouvernement devrait engendrer la livraison rapide et effective des biens et des
services :
- aux citoyens et entreprises par la simplification des procédures administratives ;
- aux employés du gouvernement et les différents services gouvernementaux par une
facilitation de la coordination et de la collaboration entre ces différentes entités
Un des appuis spécifiques du PNUD dans ce domaine est le logiciel Séquoia. Séquoia est un
système informatique de suivi de l’aide extérieur à Madagascar, développé en partenariat avec
le gouvernement. Il existe trois étapes indispensables : l’alimentation des informations, la
consultation des données concernant les contributions de l’aide extérieur à Madagascar ainsi
que l’état d’avancement de divers projets. Séquoia est d’abord développé afin d’automatiser la
production de tableaux de coordination de l’aide extérieur à Madagascar mais il est aussi
43
adaptable ultérieurement aux divers services de suivi et évaluation de tout organisme,
gouvernemental ou non.
3) Amélioration de la gestion des Finances Publiques :
Les budgets sont utiles à de nombreuses fins socio-économiques, car ils affectent les
ressources de manière à promouvoir ou réguler la croissance et l’investissement. En dépit de
cette importance, il est utile d’apporter des réformes au niveau des systèmes de gestion des
dépenses publiques pour les pays dont les budgets sont inefficaces.
a) Assurer une meilleure planification des ressources :
Une bonne planification des ressources et des dépenses exige de resituer les décisions
politiques et budgétaires dans une perspective à long terme car ces décisions engagent
généralement le gouvernement à des dépenses qui dépassent l’exercice. Une bonne
planification des ressources devrait s’appuyer sur un système institutionnel qui :
- replace les choix politiques dans un cadre réaliste de ressources disponibles à moyen terme ;
- met les programmes en concurrence pour leur financement et garantit que les décisions
politiques et budgétaires sont fondées sur une divulgation intégrale de leurs effets et coûts
attendus à moyen terme (ceci s’applique aussi bien aux accroissements qu’aux réductions de
financement) ;
- traduit les priorités stratégiques à long terme en programmes durables.
b) Améliorer la transparence, renforcer la comptabilité et l’audit :
Le renforcement de la comptabilité, de l’audit et des procédures d’attribution des marchés
publics, la transparence dans la gestion des Finances Publiques permettent d’attribuer les
ressources limitées aux objectifs prioritaires de la politique. Ce processus exige l’amélioration
des systèmes comptables, l’adoption des règles et des procédures de communication des
informations et le développement de compétences des ministères centraux.
A moyen terme, les audits des Finances Publiques devraient dévoiler de plus en plus
d’informations à l’égard des postes de recettes et de dépenses non repris aux budgets
réguliers. Ils devraient aussi couvrir les rapports financiers communiqués au pouvoir législatif
ou au public à propos des opérations gouvernementales qui soustraient une partie des
44
ressources limitées à la lutte contre la pauvreté, telles que les prélèvements quasi-fiscaux des
parastataux ou les dépenses des cadres dirigeants.
c) Amélioration des performances :
Les systèmes de gestion des finances publiques mettent traditionnellement l’accent sur le
contrôle des ressources plutôt que sur la réalisation d’objectifs et de résultats. Les ressources
sont souvent attribuées aux organismes gouvernementaux sur une base historique, sans
prendre en considération leurs buts ou leurs performances. Simultanément, la forte
centralisation des prises de décisions et des systèmes de contrôle empêchent les fonctionnaires
de prendre des initiatives capables d’accroître l’efficience et l’efficacité des programmes
gouvernements. Dans ces circonstances, les organisations publiques se rigidifient et
s’alourdissent. Des ressources sont détournées de la distribution de services essentiels vers des
frais administratifs et le service public s’accommode d’un niveau d’équilibre minimum où
l’absence de stimulations et d’expectatives se traduit en performances médiocres.
Ces problèmes peuvent être résolus en donnant aux organismes opérationnels, aux
départements et aux unités de distribution de services une plus grande autonomie de gestion
de leurs ressources sur le plan local. Alors que la mise en place d’une culture des
performances et des systèmes de gestion capables de l’étayer peut exiger de profondes
réformes institutionnelles, un certain nombre de mesures peuvent être développées dans le
cadre du système budgétaire pour améliorer le lien entre les ressources et les performances,
sans pour autant renoncer aux contrôles et au respect des règles. Les performances peuvent
aussi être améliorées en donnant aux cadres de tous les niveaux une plus grande souplesse
dans l’utilisation des ressources. Les systèmes budgétaires traditionnels donnent plus
d’importance à la conformité qu’à la productivité et à l’efficacité : les postes de dépenses
individuels sont contrôlés minutieusement et la redistribution de dotations entre différentes
catégories de dépenses est fortement découragée.
Toutes les stratégies avancées ci-dessus représentent des éléments importants pour réaliser un
ajustement efficace et équitable dans les Finances Publiques d’un pays. Comme la
productivité des dépenses publiques a des conséquences importantes pour l’ajustement
budgétaire, il était utile d’analyser quelques concepts tels que « dépenses publiques »,
« efficience des dépenses », et « dépenses improductives ».
Ainsi, différentes options s’ouvrent aux pays qui envisagent de procéder à une élimination ou
à une réduction des dépenses publiques inefficientes.
3
PARTIE 2 : LES OBSTACLES A SURMONTER ET DES CAS
PRATIQUES SUR LA MESURE ET L’ANALYSE DE L’EFFICIENCE DE
CERTAINES DEPENSES PUBLIQUES
45
Dans cette deuxième partie, dans un premier temps, nous allons exposer les facteurs qui
entravent la mise en œuvre des réformes visant à réduire les dépenses inefficientes. Dans un
deuxième temps, à titre d’illustrations, pour mieux appréhender les différents outils de
mesures de l’efficience d’une dépense, nous allons voir l’application de la méthode DEA à
travers la comparaison de quelques pays subsahariens sur la base de l’efficience des dépenses
militaires et à la fin, nous allons analyser l’efficience du secteur éducatif camerounais et des
investissements publics à Madagascar.
Chapitre 1Chapitre 1Chapitre 1Chapitre 1 : présentation des problèmes à : présentation des problèmes à : présentation des problèmes à : présentation des problèmes à
surmonter et comparaisonsurmonter et comparaisonsurmonter et comparaisonsurmonter et comparaison de de de de l’efficience des l’efficience des l’efficience des l’efficience des
dépenses milidépenses milidépenses milidépenses militaires taires taires taires de quelques pays subsahariens de quelques pays subsahariens de quelques pays subsahariens de quelques pays subsahariens
Section 1Section 1Section 1Section 1 : Les : Les : Les : Les difficultés difficultés difficultés difficultés rencontrées dans la réduction des rencontrées dans la réduction des rencontrées dans la réduction des rencontrées dans la réduction des
dépenses improductivedépenses improductivedépenses improductivedépenses improductivessss
1) Les difficultés culturelles
La réduction de certaines dépenses publiques s’avère être difficile si elles profitent à de
groupes influents et puissants. En effet, ces groupes exerceront de fortes pressions pour que
ces dépenses ne soient pas supprimées.
En général, une dépense publique traduit une sorte de cohésion, de solidarité, de générosité
envers la société, alors inversement une réduction des dépenses publiques sera perçue comme
une sorte de nuisance envers celle-ci. De ce fait, les tentatives de réduction des dépenses
seront considérées comme impopulaires parce qu’elles visent à priver les droits de certaines
catégories de personnes, par exemple lors de l’amélioration du ciblage des subventions et des
transferts.
46
2) Les difficultés politiques
Une dépense publique peut constituer un investissement électoral, elle permet soit disant
d’acheter des votes en offrant à une catégorie particulière (agriculteurs, étudiants,
fonctionnaires) des avantages immédiatement sensibles, alors que le coût de ces avantages est
supporté par tous les contribuables.
Donc, inversement, toute réduction d’une dépense peut engendrer une réaction des
corporatismes qui peut coûter des voix aux gouvernements en place, alors que ceux qui en
bénéficient (tout le monde) ressentent moins intensément leur gain.
En conséquence, l’intérêt politique tentera toujours de maintenir le niveau des dépenses, mais
en cas de nécessité, les pouvoirs publics préféreront de réduire les dépenses qui ne profitent
pas à des intérêts puissants.
3) Les difficultés institutionnelles
A chaque niveau de la décision de dépenses, les institutions sont organisées de manière à
rendre une tentative de réduction de dépenses difficile à réaliser.
Au niveau des parlementaires qui votent le budget de l’Etat, il y a une contradiction entre leur
mandat de représentants du peuple, qui est de garantir l’intérêt général et les fonctions
d’exécutif d’une collectivité qu’ils exercent le plus souvent. Etant élus locaux, les députés ou
les sénateurs essayent de maintenir et accroître les dépenses particulières de l’Etat qui lui sont
accordées.
Au niveau des administrations dépensières de l’Etat, restreindre les dépenses semble être
complexe. En effet, le fonctionnaire gestionnaire tente à faire dépenser les crédits qui lui sont
accordés pour ne pas être mal jugé d’incapable dans ses missions et pour avoir l’assurance
que les crédits non consommés ne seront pas renouvelés pour l’usage de l’année suivante.
Cela entraîne de nombreux gaspillages car des dépenses inutiles sont régulièrement engagées
chaque année. Cette situation empêche de prendre des initiatives destinées à accroître
l’efficience des dépenses.
Au niveau de la direction du budget, si elle décide de s’attaquer aux dépenses pour réduire le
déficit des finances publiques sans augmenter les impôts, c’est accepter d’attendre une longue
47
période pour parvenir à l’objectif, au contraire cette longue période fera augmenter le poids
des intérêts de la dette publique au fur et à mesure que le temps passe.
4) Les difficultés techniques
Parfois le contrôle de gestion des administrations publiques est moins efficace. Au lieu de se
concentrer sur les dépenses les moins productives, le contrôle des dépenses a tendance à
s’exercer à l’aveugle et à être dispersé entre les services et les missions.
En plus, les dépenses qui augmentent le plus vite sont celles des institutions sur lesquelles le
contrôle est le plus difficile. De même, la ventilation des dépenses des collectivités locales est
mal connue : personne ne semble savoir quelle part de l’augmentation de ces dépenses est due
aux transferts de compétence de l’Etat.
5) Les limites des propositions d’évaluation de la productivité des dépenses publiques :
Les impacts des dépenses publiques sur la croissance économique peuvent constituer une
méthode pour évaluer la productivité des dépenses publiques, mais cette méthode
d’évaluation présente des limites car certains programmes publics ne visent pas
nécessairement à promouvoir la croissance et que les dépenses publiques ne sont pas le seul
facteur agissant sur la croissance économique. En plus, des études faites concernant les effets
des dépenses publiques sur la croissance économique présentent des conclusions divergentes:
selon certaines, l’augmentation des dépenses publiques s’accompagne d’un ralentissement de
la croissance (Landau (1986) et Scully (1989)) ; selon d’autres, il existe une relation positive
entre dépenses publiques et croissance (Ram (1986)) ; enfin selon d’autres études encore, il
n’existe pas de relation significative entre les dépenses publiques et la croissance (Kormendi
et Meguire (1985) ainsi que Diamond (1989)).
L’évaluation de la productivité des dépenses publiques par la comparaison des données
connaît aussi des limites puisque les autorités ne rassemblent pas en temps voulu les données
complètes relatives aux composantes et sous-composantes économiques et fonctionnelles des
dépenses pour toutes les entités du secteur public, y compris les collectivités locales et les
institutions extrabudgétaires. L’absence de ces données entrave les efforts déployés pour
suivre et améliorer l’efficience de certains programmes.
Concernant l’analyse coûts-avantages, cet instrument présente aussi de problèmes car il ne
peut pas fournir des réponses précises sur la mesure et l’évaluation des avantages.
Ces difficultés évoquées ci-dessus peuvent nuire et parfois rendre impossible la mise en place
de certaines réformes, ainsi, pour aboutir à des résultats effectifs, quelques principes
directeurs doivent être respectés comme savoir résister à la pression des
prendre appui sur l’opinion public, pour cela, il faut informer les citoyens sur les raisons et les
objectifs de la réforme des dépenses publiques.
Section 2Section 2Section 2Section 2 :::: La comparaison de l’efficience des dépenses militaires de La comparaison de l’efficience des dépenses militaires de La comparaison de l’efficience des dépenses militaires de La comparaison de l’efficience des dépenses militaires de
quelques pays subsahariens par la méthode DEA quelques pays subsahariens par la méthode DEA quelques pays subsahariens par la méthode DEA quelques pays subsahariens par la méthode DEA
1) Méthodes de construction des scores d’efficience des dépenses militaires
a) La méthode DEA et ses caractéristiques
La méthode d'enveloppement des données
partir des travaux de Farrel (1957)
Data Envelopment Analysis (DEA
décisions, appelées DMU.
La mesure de l'efficience est donc relative
de 100 %, l'inefficience des autres étant mesurée par la distance entre elles et les meilleures.
Le DEA permet de distinguer différents niveaux d'efficience
l'efficience technique, permettant de vérifier si les
production. Le but y est de minimiser la quantité de facteurs de production qu'une
utiliser, afin de se retrouver sur la frontière
De manière sommaire, considérons
variables xr, n ( ), pour produire
de référence à son tour, on résout
10 Ces recherches étant dérivées de travaux d’économistes, les termes d’efficacité et d’efficience sont utilisés indifféremment.
dessus peuvent nuire et parfois rendre impossible la mise en place
de certaines réformes, ainsi, pour aboutir à des résultats effectifs, quelques principes
directeurs doivent être respectés comme savoir résister à la pression des intérêts particuliers,
prendre appui sur l’opinion public, pour cela, il faut informer les citoyens sur les raisons et les
objectifs de la réforme des dépenses publiques.
La comparaison de l’efficience des dépenses militaires de La comparaison de l’efficience des dépenses militaires de La comparaison de l’efficience des dépenses militaires de La comparaison de l’efficience des dépenses militaires de
quelques pays subsahariens par la méthode DEA quelques pays subsahariens par la méthode DEA quelques pays subsahariens par la méthode DEA quelques pays subsahariens par la méthode DEA
Méthodes de construction des scores d’efficience des dépenses militaires
La méthode DEA et ses caractéristiques
La méthode d'enveloppement des données (Data Envelopment Analysis) a été mise au point à
partir des travaux de Farrel (1957)10, et développée par Charnes et al. (1981). La méthode du
DEA) permet de comparer l'efficience entre différentes unités de
l'efficience est donc relative. Les DMU les plus efficientes obtiennent un score
de 100 %, l'inefficience des autres étant mesurée par la distance entre elles et les meilleures.
permet de distinguer différents niveaux d'efficience. On utilise la mesure de
l'efficience technique, permettant de vérifier si les DMU travaillent sur leur frontière de
production. Le but y est de minimiser la quantité de facteurs de production qu'une
utiliser, afin de se retrouver sur la frontière de production.
De manière sommaire, considérons N unités de décision ( ), chacune utilisant
, pour produire M outputs ym, n ( ). Chaque DMU
de référence à son tour, on résout n fois le programme linéaire suivant :
(1)
Ces recherches étant dérivées de travaux d’économistes, les termes d’efficacité et d’efficience sont
48
dessus peuvent nuire et parfois rendre impossible la mise en place
de certaines réformes, ainsi, pour aboutir à des résultats effectifs, quelques principes
intérêts particuliers,
prendre appui sur l’opinion public, pour cela, il faut informer les citoyens sur les raisons et les
La comparaison de l’efficience des dépenses militaires de La comparaison de l’efficience des dépenses militaires de La comparaison de l’efficience des dépenses militaires de La comparaison de l’efficience des dépenses militaires de
Méthodes de construction des scores d’efficience des dépenses militaires
) a été mise au point à
, et développée par Charnes et al. (1981). La méthode du
) permet de comparer l'efficience entre différentes unités de
les plus efficientes obtiennent un score
de 100 %, l'inefficience des autres étant mesurée par la distance entre elles et les meilleures.
. On utilise la mesure de
travaillent sur leur frontière de
production. Le but y est de minimiser la quantité de facteurs de production qu'une DMU va
, chacune utilisant R inputs
DMU étant l'unité 0,
Ces recherches étant dérivées de travaux d’économistes, les termes d’efficacité et d’efficience sont
Tel que :
n ym,n ≥ ym,0
n xr,n ≤ Θx r,0
n=1
n ≥ 0 n = 1... N
La frontière de production théorique est déterminée selon les contraintes (2) et (3). Dans la
contrainte (3), Θ est la mesure de l'efficience technique et représente le coefficient à minimiser
(équation 1) par lequel les facteurs de production seront ramen
production. La contrainte (4) est la contrainte de convexité, qui détermine une technologie à
rendements d'échelle variables.
Une représentation graphique simple du problème (cas à un output et à un input) permet
d'illustrer le modèle (cf. graphique 1). Ainsi, la
production théorique, déterminée par les unités efficientes, peut être ramenée vers cette
frontière, en multipliant tous ses facteurs de production par un facteur
égal à 1, si la DMU est efficiente (elle se trouve donc déjà sur la frontière). Plus
de 100 %, plus l'efficience sera élevée (la distance par rappo
Graphique 1 : Efficience technique dans un cas s
Source : Desrochers et Vierstraete (2005)
m,0 m =1.... M (2)
r,0 r = 1.....R (3)
=1 (4)
0 n = 1... N (5)
La frontière de production théorique est déterminée selon les contraintes (2) et (3). Dans la
est la mesure de l'efficience technique et représente le coefficient à minimiser
(équation 1) par lequel les facteurs de production seront ramenés vers la frontière de
production. La contrainte (4) est la contrainte de convexité, qui détermine une technologie à
rendements d'échelle variables.
Une représentation graphique simple du problème (cas à un output et à un input) permet
èle (cf. graphique 1). Ainsi, la DMU0, qui ne se trouve pas sur la frontière de
production théorique, déterminée par les unités efficientes, peut être ramenée vers cette
frontière, en multipliant tous ses facteurs de production par un facteur Θ. On notera
est efficiente (elle se trouve donc déjà sur la frontière). Plus
de 100 %, plus l'efficience sera élevée (la distance par rapport à la frontière étant faible).
: Efficience technique dans un cas simple
: Desrochers et Vierstraete (2005)
49
La frontière de production théorique est déterminée selon les contraintes (2) et (3). Dans la
est la mesure de l'efficience technique et représente le coefficient à minimiser
és vers la frontière de
production. La contrainte (4) est la contrainte de convexité, qui détermine une technologie à
Une représentation graphique simple du problème (cas à un output et à un input) permet
, qui ne se trouve pas sur la frontière de
production théorique, déterminée par les unités efficientes, peut être ramenée vers cette
. On notera que Θ sera
est efficiente (elle se trouve donc déjà sur la frontière). Plus Θ sera proche
rt à la frontière étant faible).
Le graphique suivant permet de saisir les fondements de ce type d'évaluation avec la méthode
d'enveloppement des données, c'est
Graphique 2 : L'évaluation de la performance par les méthodes d'enveloppement des données
Source : De la Villarmois (2001)
Selon De la Villarmois (2001), il est possible, au regard du graphique 2, d'adopter
de vue différents pour aboutir à l’
• Pour l'inefficacité 1 : il serait possible de produire autant en réduisant les moyens ;
• Pour l'inefficacité 2 : il serait possible de produire plus avec les mêmes moyens.
Il est intéressant de remarquer que dans le cadre d'un processus de
évaluée peut être comparée à A1 et A2 ou A2 et A3 selon l'optique retenue.
b) Présentation du modèle
Selon Romdhane (2006), il existe deux approches dans la const
d'efficience; l'approche orientée vers l'input, définie comme
d'une quantité minimale d'input afin de produire une quantité donnée d'output et l'approche
orientée vers l'output, définie comme la possibilité de produire à partir d'un input donné le
maximum d'output. Selon la premiè
la quantité d'input sans varier la quantité d'output pour avoir une production efficiente. La
seconde approche, permet de calculer de combien on doit augmenter l'output sans modifier la
quantité d'input. Ces deux approches conduisent à l'estimation des mesures d'efficiences
Le graphique suivant permet de saisir les fondements de ce type d'évaluation avec la méthode
d'enveloppement des données, c'est-à-dire lorsqu'il n'y a qu'un input et un output
de la performance par les méthodes d'enveloppement des données
: De la Villarmois (2001)
Selon De la Villarmois (2001), il est possible, au regard du graphique 2, d'adopter
de vue différents pour aboutir à l’efficacité :
: il serait possible de produire autant en réduisant les moyens ;
: il serait possible de produire plus avec les mêmes moyens.
Il est intéressant de remarquer que dans le cadre d'un processus de benchmarking
évaluée peut être comparée à A1 et A2 ou A2 et A3 selon l'optique retenue.
Présentation du modèle
Selon Romdhane (2006), il existe deux approches dans la construction des scores
; l'approche orientée vers l'input, définie comme la possibilité de produire à partir
d'une quantité minimale d'input afin de produire une quantité donnée d'output et l'approche
orientée vers l'output, définie comme la possibilité de produire à partir d'un input donné le
maximum d'output. Selon la première approche, on peut calculer de combien on doit réduire
la quantité d'input sans varier la quantité d'output pour avoir une production efficiente. La
seconde approche, permet de calculer de combien on doit augmenter l'output sans modifier la
put. Ces deux approches conduisent à l'estimation des mesures d'efficiences
50
Le graphique suivant permet de saisir les fondements de ce type d'évaluation avec la méthode
output :
de la performance par les méthodes d'enveloppement des données
Selon De la Villarmois (2001), il est possible, au regard du graphique 2, d'adopter deux points
: il serait possible de produire autant en réduisant les moyens ;
: il serait possible de produire plus avec les mêmes moyens.
benchmarking, l'unité
évaluée peut être comparée à A1 et A2 ou A2 et A3 selon l'optique retenue.
ruction des scores
la possibilité de produire à partir
d'une quantité minimale d'input afin de produire une quantité donnée d'output et l'approche
orientée vers l'output, définie comme la possibilité de produire à partir d'un input donné le
re approche, on peut calculer de combien on doit réduire
la quantité d'input sans varier la quantité d'output pour avoir une production efficiente. La
seconde approche, permet de calculer de combien on doit augmenter l'output sans modifier la
put. Ces deux approches conduisent à l'estimation des mesures d'efficiences
51
techniques de plusieurs inputs ou outputs. Elles donnent le même résultat sous l'hypothèse des
rendements d'échelle constants car elles identifient le même ensemble de producteurs
efficients/inefficients ou d'unités de prises de décisions (DMU).
Ces mesures ou indicateurs d'efficience peuvent être calculées à partir de la méthode DEA. Il
s'agit d'un programme linéaire non paramétrique qui suppose que les indicateurs d'efficience
se trouvent sur une courbe convexe ; appelée frontière d'efficience. Cette frontière doit être
estimée afin de dégager ensuite les points efficients.
Le calcul des scores d'efficience repose sur l'approche orientée vers l'input. Celle-ci permet
d'évaluer de combien la quantité d'input doit être réduite sans faire varier la quantité d'output.
En d'autres termes « de combien faut-il diminuer les dépenses publiques [dans les secteurs de
l'éducation et de la santé] tout en gardant le même niveau de rentabilité de ces dépenses ? ».
Par exemple si le score d'efficience dans un pays donné est de 10%, alors 90% des dépenses
publiques ne contribuent pas efficacement à la production des services publics.
Cette méthode orientée vers les inputs est plus pertinente car elle permet de dégager des
résultats plus utiles aux décideurs politiques. Comme Romdhane (2006), nous retenons dans
le cadre de notre travail une approche monétaire, c'est-à-dire que les inputs considérés sont
des variables financières et non pas des variables quantitatives. Cette méthode permet
notamment de vérifier si les pays qui dépensent le plus dans les services militaires sont les
plus performants.
On suppose l'existence de k inputs et de m outputs pour n DMU. Pour un DMU i, yi est le
vecteur en colonne des outputs et xi est le vecteur en colonne des inputs. X (k×n) est la
matrice des inputs et Y (m×n) est la matrice des outputs.
L'objectif de la méthode DEA est de construire une frontière non paramétrique de telle sorte
que toutes les observations se trouvent en dessous ou sur cette courbe. D'où la nécessité
d'introduire les ratios outputs/inputs dans la spécification. C'est-à-dire que pour chaque DMU,
on obtient une mesure de tous les inputs par rapports aux outputs tel que u'yi /v'xi où u est un
(m×1) vecteur des pondérations des outputs et v est un (k×1) vecteur des pondérations des
inputs.
52
Afin de sélectionner les pondérations optimales, on spécifie le problème de programmation
mathématique suivant :
Max u, y �� ��
� ���
S/C ( �
� � ) ≤ 1, j= 1……..N (6)
et u,v ≥ 0
u et v sont des scalaires associés à chaque DMU tel que l'efficience est maximisée et elle ne
peut pas dépasser une valeur unitaire. Néanmoins, la résolution de ce programme peut générer
une multiplicité de solutions. Donc, une contrainte supplémentaire est nécessaire pour éviter
ce problème.
Le programme peut alors être réécrit de la manière suivante :
Max u,y (uyi)
s/c v xi=1
uyj - vxj ≤ 0, j=1………N (7)
Et u,v ≥ 0
La dualité de la programmation linéaire nous permet de dériver une forme d'«enveloppement»
de ce problème dans le contexte de rendements d'échelle variables :
MinΘ,λΘ
s/c -yi + Yλ ≥ 0 (8)
Θxi - Xλ ≥ 0
∑ ��� =1 et λ ≥ 0
53
Cette forme de programmation, qui implique moins de contraintes que la forme précédente
est généralement la préférée dans la résolution de ce type de problème.
La valeur obtenue de Θ est le score d'efficience pour un (DMU) i. Si Θ=1, alors on se trouve
sur la frontière d'efficience et la DMU est techniquement efficiente. (1-Θ) est la quantité
d'input qu'il faut réduire sans modification d'output pour avoir une production efficiente. Ce
problème de programmation linéaire doit être résolu n fois (car on a n DMU) afin d'obtenir
une valeur de Θ pour chaque DMU.
2) Estimation des scores d’efficience, présentation et analyse des résultats
a. Estimation et présentation des résultats
� Présentation de l’échantillon, des variables et des sources de données
Cette recherche porte sur les dépenses militaires et l'efficience économique en Afrique Sub-
saharienne, de ce fait il aurait été souhaitable que cette étude couvre tous les 47 pays qui
constituent cette région. Faute de disponibilités de données, notamment les données sur les
dépenses militaires, cette étude a été effectué sur un échantillon de trente pays au lieu de 47.
Ces pays sont : le Bénin, le Botswana, le Burkina-Faso, le Burundi, le Cameroun, le Cap-Vert,
la République Centrafricaine, le Congo, la Côte d'ivoire, l'Ethiopie, le Ghana, l'Ile Maurice, le
Kenya, le Lesotho, le Malawi, le Mali, la Mauritanie, Madagascar, le Mozambique, la
Namibie, le Niger, le Nigeria, le Rwanda, le Sénégal, le Swaziland, l'Ouganda, la Tanzanie, le
Tchad, le Togo et la Zambie.
On peut mesurer les écarts entre les dépenses militaires des pays à partir des dépenses
militaires totales, des proportions du PIB consacrées à la défense, des dépenses par tête ou
même en fonction des quantités d'équipements.
Mesurer l'efficacité des dépenses militaires nécessite qu'on soit capable de déterminer ce que
« produit » la dépense militaire. Selon Hébert (2004), on ne peut sur ce point se réfugier dans
la thèse d'économistes critiques qui se bornent à énoncer que les armements « ne sont ni un
bien de consommation ni un bien de production » et à en déduire qu'on peut donc les tenir en
lisière du processus productif. Au contraire, il considère que les dépenses militaires ont une
production de trois grands ordres : la sécurité, la puissance (ou la place dans le monde), et
l'imaginaire social.
54
En tant que technique non paramétrique, la méthode DEA n'exige pas une spécification
explicite de la relation liant l'input à l'output. Dans ce contexte, notre analyse empirique
consiste à construire un indicateur d'efficience à partir d'un input et de trois outputs :
� L'input : les dépenses militaires moyennes (%PIB) sur la période 1988-2004. Ces
données sont tirées de la base de données du SIPRI (2007) et de la Banque Mondiale
(2006)
� Les outputs : le taux de croissance annuel moyen du PIB/tête, la valeur moyenne de
l'investissement rapporté au PIB et le taux moyen de l'inflation en termes de déflateur
du PIB, comme indicateur de déséquilibre macroéconomique. Les données utilisées
proviennent du World Bank Development Indicators (WDI) 2005, CD-ROM, du
Africa Development Indicators (ADI) 2006, CD-ROM et du Bureau International du
Travail (BIT) 2007.
Toutes les variables utilisées sont prises en moyenne à partir des séries annuelles sur la
période 1988-2004. Ainsi pour chaque pays, nous allons calculer un score d'efficience qui
mesure la distance qui sépare ce pays de la frontière efficiente.
� Estimation des scores d’efficience
Les scores d'efficience sont estimés par le logiciel Data Envelopment Analysis Program
(DEAP). Ils sont compris entre zéro et un. Plus ils s'approchent de l'unité, plus le pays est
considéré comme performant.
Tableau 2 : Scores d'efficience des dépenses militaires dans les pays africains
Pays
(A)
Score d'efficience
(1988-2004)
(B)
Score d'efficience
(1988-1995)
(C)
Score d'efficience
(1996-2004)
Ethiopie 0,039 0,045 0,028
Burundi 0,051 0,058 0,055
Togo 0,062 0,068 0,098
55
Mauritanie 0,065 0,063 0,065
Rwanda 0,075 0,091 0,052
Botswana 0,085 0,09 0,081
Bénin 0,092 0,104 0,077
République Centrafricaine 0,093 0,114 0,07
Sénégal 0,096 0,085 0,112
Mali 0,102 0,111 0,093
Niger 0,102 0,114 0,098
Namibie 0,107 0,098 0,11
Tchad 0,117 0,069 0,164
Cameroun 0,117 0,127 0,106
Burkina Faso 0,118 0,099 0,139
Cote d'Ivoire 0,128 0,136 0,114
Congo 0,145 0,156 0,171
Lesotho 0,146 0,16 0,132
Kenya 0,181 0,15 0,205
Swaziland 0,185 0,185 0,181
Cap-Vert 0,266 0,286 0,21
Tanzanie 0,284 0,292 0,245
Mozambique 0,317 0,238 0,341
Madagascar 0,324 0,377 0,23
Ouganda 0,356 0,5 0,08
Malawi 0,642 0,444 0,972
Zambie 0,706 0,647 0,452
Nigeria 0,742 1 0,44
Ghana 1 0,965 1
56
Maurice (Ile) 1 1 1
Moyenne 0,258 0,262 0,237
Source des données brutes :
§ Dépenses militaires (%PIB) : SIPRI (2007)
§ PIB : ADI (2006), CD-ROM
§ Investissement/PIB : WDI (2005), CD-ROM
§ PIB deflator : WDI (2005), CD-ROM
b. Analyse des résultats
Le tableau (2) présente les résultats des estimations des scores d'efficience pour les dépenses
militaires pour les pays de l'échantillon, d'abord sur la période 1988-2004 classé du pays le
moins efficient au plus efficient (colonne A), ensuite sur la période 1988-1995 (colonne B) et
enfin de 1996 à 2004 (colonne C).
La division des résultats selon ces différentes périodes s'explique par le fait que la plupart des
pays africains ont traversé une période de crise qui a débuté à la deuxième moitié des années
1980, et ont connu dès la fin des années 1990 une période de reprise économique. Ceci dans le
but de capter les effets par rapport aux différentes périodes.
Les résultats montrent que les scores d'efficience du secteur militaire sont faibles en moyenne
dans la production des services militaires sur l'ensemble de la période 1988-2004. On note
aussi que l'efficience moyenne des pays étudiés n'a pas beaucoup évoluée entre les périodes
de crise et de reprise économique, elle est passée de 26,2% entre 1988 et 1995 à 23,7% entre
1996 et 2004.
Toutefois, on observe des fortes disparités entre les scores des différents pays. Afin de mieux
observer ces écarts, il est possible de regrouper les pays par classe en fonction du degré
57
d'efficience, que nous fixerons à des seuils respectifs de 25%, 50%, 75% et 100%. On obtient
le tableau suivant :
Tableau 3: Classification des pays selon le niveau d'efficience
Classe Période 1988-2004 Période 1988-1995 Période 1996-2004
Pays à
efficience
médiocre
(0 ; 0,25)
Bénin, Botswana,
Burkina-Faso Burundi,
Cameroun, RCA, Tchad,
Congo, Côte d'ivoire,
Ethiopie, Kenya,
Lesotho, Mali,
Mauritanie, Namibie,
Niger, Rwanda, Sénégal,
Swaziland, Togo
Bénin, Botswana,
Burkina-Faso Burundi,
Cameroun, RCA, Tchad,
Congo, Côte d'ivoire,
Ethiopie, Kenya, Lesotho,
Mali, Mauritanie,
Mozambique, Namibie,
Niger, Rwanda, Sénégal,
Swaziland, Togo
Bénin, Botswana, Burkina-
Faso Burundi, Cameroun,
RCA, Cap-Vert, Tchad,
Congo, Côte d'ivoire,
Ethiopie, Kenya, Lesotho,
Madagascar, Mali,
Mauritanie, Namibie,
Niger, Rwanda, Sénégal,
Swaziland, Tanzanie, Togo,
Ouganda
Pays à
efficience faible
(0,25 ; 0,50)
Cap-Vert, Madagascar,
Mozambique, Tanzanie,
Ouganda
Cap-Vert, Madagascar,
Malawi, Tanzanie
Mozambique, Nigeria,
Zambie
Pays à
efficience
moyenne
(0,50 ; 0,75)
Nigeria, Malawi,
Zambie
Ouganda, Zambie
_
Pays à
efficience
élevée
(0,75 ; 1)
Ghana, Maurice (Iles) Ghana, Maurice (Iles),
Nigeria
Ghana, Malawi, Maurice
(Iles)
La première remarque à l'analyse du tableau 3 est que la plupart des pays africains sont très
faiblement efficients, car se trouvant au dessous même de l'efficience moyenne qui, elle-
même, est très faible. Ceci se vérifie d'ailleurs pour chacune des périodes considérées.
58
On remarque, par ailleurs, que les pays les plus efficients, le Ghana et l'Ile Maurice, sont ceux
qui dépensent le moins dans le secteur militaire (en moyenne 0.661% du PIB sont consacrés à
la défense) ; ces pays allouent leurs ressources de manière très efficace, de ce fait leur score
est égal à l'unité et ils se trouvent sur la frontière d'efficience. L'Ethiopie, la Mauritanie et le
Mali figurent parmi les pays qui ont les scores d'efficience les plus faibles. Ceci peut être
expliqué pour l'Ethiopie par les dépenses militaires élevées, 5,05% du PIB, par rapport à sa
capacité d'absorption. Par contre, le Burkina-Faso, le Kenya et le Sénégal ont des scores plus
faibles que la moyenne alors que leurs dépenses militaires sont relativement faibles.
Il est par ailleurs intéressant de s'attarder sur les évolutions particulières de certains pays au
cours de la période 1988-1994 d'un côté, et 1996-2004 de l'autre côté. En effet, si on observe
une certaine stabilité dans l'évolution de l'efficience sur les deux périodes pour certains pays,
à l'instar du Ghana, du Botswana, du Burundi, ou encore du Swaziland ; certains cas méritent
d'être soulignés. Par exemple, le Nigeria a un score d'efficience de ses dépenses militaires de
74,2% sur la période 1988-2004. Mais lorsque l'on observe les périodes, on se rend compte
que le pays a été parfaitement efficient de 1988 à 1995, avec un score 100%, et est retombé à
un score faible de 44%. De la même manière, l'efficience de l'Ouganda s'est détériorée au
cours des deux périodes, passant de 50% à 8%. Par contre le Malawi a sensiblement amélioré
l'efficience de ses dépenses militaires, passant de 44,4% entre 1988 à et 1995 à 97,2% entre
1996 et 2004.
La mesure de l'efficience du secteur public n'est pas du tout facile, principalement lorsqu'il
s'agit d'effectuer des comparaisons internationales. Toutefois, il ressort des résultats que nous
avons obtenu grâce à la méthode d'Enveloppement des Données (DEA) que les pays qui
dépensent le moins dans la défense ne sont pas forcément les plus efficients. Ces résultats
confirment ceux de Gupta et al. (1997) et Romdhane (2006) qui ont trouvé que les pays
africains sont très peu efficients en termes de dépenses publiques. On en déduit alors qu'il
existe certainement d'autres facteurs, notamment ceux liés à la gouvernance, qui affectent
l'efficience des dépenses publiques. Il s'agit dès lors de déterminer quels sont ces facteurs et
comment sont-ils susceptibles de maintenir la qualité des dépenses militaires, pour les pays
les plus efficients, ou alors d'accroître la qualité de ces dépenses dans les pays les moins
efficients.
59
Chapitre 2Chapitre 2Chapitre 2Chapitre 2 : Analyse de l’efficience de : Analyse de l’efficience de : Analyse de l’efficience de : Analyse de l’efficience de certainescertainescertainescertaines
dépenses publiquesdépenses publiquesdépenses publiquesdépenses publiques
Section 1Section 1Section 1Section 1 : les dépenses allouées au secteur éducatif camerounais: les dépenses allouées au secteur éducatif camerounais: les dépenses allouées au secteur éducatif camerounais: les dépenses allouées au secteur éducatif camerounais
Dans cette section, nous ferrons ressortir les différents acteurs qui interviennent dans le
financement du secteur éducatif, ensuite nous analyserons l'évolution des dépenses
d'éducation et enfin nous apprécierons l'efficience de ces dépenses d'éducation.
1) Financement du secteur éducatif
Dans le système éducatif camerounais, selon le document de stratégie de l'éducation, la
contribution de l'État au financement de l'éducation est relativement faible (15 % des
dépenses publique 11en 2005). Celle des parents est en revanche très importante. Lors d’une
enquête auprès des ménages, on a pu constater que les dépenses privées des familles
correspondent à 44 % des dépenses totales engagées pour la scolarisation primaire.
Ainsi en 2001, le montant des dépenses courantes d'éducation s'élevait à 415 milliards de
FCFA, dont 182 milliards provenait de l'État, soit 43,85% et 233 milliards provenait des
ménages, soit 56,15%. D’après ce qui a été vu, on en déduit que :
� Au Cameroun, la part du budget consacrée à l'éducation (15%) est encore faible par
rapport aux pays ayant le même niveau de développement, pour ces autres pays la part
du budget consacrée à l'éducation se situe en moyenne à 20%;
� Ce sont les ménages qui supportent l'essentiel des dépenses d'éducation.
11 Basé sur les prévisions budgétaires de la loi des Finances 2005.
60
Voici comment se répartissent les dépenses publiques attribuées à l'éducation entre les
niveaux d'enseignement :
- enseignement maternel ou préscolaire : 4%;
- enseignement primaire : 37%;
- enseignement secondaire : 44 %;
- enseignement supérieur : 15 %.
2) Evolution des dépenses d’éducation
D’après ce tableau, on constate que la part du PIB allouée à l'éducation est passée de 1,96%
en 1997 pour s'élever à 3,19% en 2007, elle a atteint son pic en 2002 avec un pourcentage de
3,21. Tandis que du côté des dépenses publiques totales, on remarque que la part réservée aux
dépenses d'éducation a toujours été inférieure à 20% ; plus précisément, au cours de la
décennie considérée, elle n'a cessé de croître, passant de 9,08% des dépenses totales en 1997 à
17,05% en 2007.
Tableau 4 : Evolution de la part du PIB et des dépenses publiques totales allouées au secteur
éducatif durant la période 1997-2007 :
année Dépenses publiques totales d'éducation
Par rapport au PIB Par rapport au niveau de dépenses
publiques totales
pourcentage Indice
(année base en 1997)
pourcentage Indice
(année base en 1997)
1997 1,96 100 9,08 100
1998 2,33 118 10,26 113
1999 2,46 125 11,02 121
61
2000 2,56 131 11,33 125
2001 2,04 104 11,68 128
2002 3,21 164 16,22 178
2003 2,79 142 14,87 164
2004 3,1 158 18,2 200
2005 3,1 158 17,07 188
2006 2,9 148 17,05 187
2007 3,19 162 17,05 187
Source: la LOLF du Cameroun durant la période 1997-2007.
3) Analyse de l’efficience des ressources publiques allouées au secteur éducatif
L'efficience12 correspond d'une façon assez générale à la relation qui peut exister entre les
ressources mobilisées et les résultats obtenus par l'usage de ces ressources. La question de
l'efficience du système éducatif camerounais est alors abordée ici de manière comparative car
il est plus facile d'évaluer l’efficience du système éducatif camerounais par rapport à d’autres
pays ayant un même niveau de développement que lui.
Pour mettre en relation les ressources engagées et les résultats, il nous faut au préalable
calculer un indicateur global de mesure de la performance du système. Sur la base des
niveaux terminaux d'éducation des individus, on peut calculer de façon transversale (au cours
d'une année scolaire donnée), la durée moyenne de scolarisation ou espérance de vie scolaire,
en agrégeant la situation des enfants qui ne vont pas du tout à l'école et de ceux qui y ont
accès selon le niveau de scolarisation atteint. Le profil de scolarisation, en tant que série des
taux d'accès aux différentes années d'études permet de calculer cette distribution. La
compilation de cette distribution jusqu'au niveau de l'enseignement supérieur permet de
calculer le nombre moyen d'années qu'un enfant est censé passer dans le système scolaire et
universitaire.
12 On dira d'un système qu'il est plus efficient qu'un autre, s'il obtient de meilleurs résultats pour un même niveau de dépenses, ou bien s'il obtient les mêmes résultats qu'un autre en dépensant moins.
62
L’indicateur global des performances du système éducatif camerounais est alors la durée
moyenne de scolarisation des enfants.
L'espérance de vie scolaire, pour l'année 2003/2004 du Cameroun est de 6,54 années, estimée
à partir du profil de scolarisation de 2004. En 2004, un enfant camerounais peut espérer
bénéficier en moyenne de 6,54 années d'études dans le système éducatif national. Ce chiffre
qui traduit la situation du Cameroun en termes de nombre moyen d'années par enfant se
compare raisonnablement, en 2004, à ce qui est observé en moyenne dans les pays africains
francophones (5,1 années) tout en restant supérieur à la moyenne africaine (5,9 années), mais
inférieur à la moyenne des pays africains anglophones (7,6 années13).
Pour mettre en relation les ressources publiques mobilisées et cet indicateur de performance,
on peut calculer directement le rapport entre la durée moyenne des scolarisations et le
pourcentage du PIB alloué à ce secteur. Ce rapport indique le nombre d'années de
scolarisation qu'un pays réussit à offrir à sa population en dépensant 1% de son PIB en
éducation. Ainsi, avec un pourcentage des dépenses publiques d'éducation de 2,89%, nous
obtenons pour le cas du Cameroun qu'un point du PIB alloué au financement public du
secteur génère 2,26 années de scolarisation en 2003/2004.
En termes comparatifs internationaux, la situation du Cameroun, avec un coefficient
d'efficience de 2,26 années de scolarisation, est meilleure que celle des pays d'Afrique
subsaharienne qu'il s'agisse du groupe des pays francophones (avec 2,1) qu'anglophones
(avec 1,9). La comparaison de la situation du Cameroun en 2004 avec celle des autres pays
africains nous suggère que les ressources publiques allouées au secteur éducatif sont utilisées
de façon relativement efficiente.
13 Voir Banque Mondiale (2007) : « Le système éducatif tchadien : éléments de diagnostic pour une politique éducative nouvelle et une meilleure efficacité de la dépenses publique», document de travail no 110, page 37.
63
Section2Section2Section2Section2 : l’investissement public à Madagasc: l’investissement public à Madagasc: l’investissement public à Madagasc: l’investissement public à Madagascarararar
1) Généralités sur l’investissement public à Madagascar
Nous allons examiner le cas de l’investissement public à Madagascar, donc premièrement,
nous allons définir l’Investissement Public, ensuite on va voir le contexte à Madagascar en
matière d’investissement dans le secteur éducation et santé.
• Définition du PIP
Le Programme d’Investissement Public ou PIP est l’ensemble des projets conçus par les
Ministères techniques en vue du développement du pays.
En ce qui concerne les pays en voie de développement, ces Programme d’Investissements
Publics sont financés :
-en majeure partie, par des apports extérieurs provenant soit des Bailleurs Bilatéraux c’est-à-
dire des pays développés en général, soit des Bailleurs Multilatéraux comme les organisations
en l’occurrence l’Union Européenne ou les Nations Unies. En pratique, ces apports peuvent
être des Emprunts, ou sous forme de Fonds de Contre Valeur, ou encore sous forme
d’Initiative pour les Pays Pauvres Très Endettés ;
-en partie non négligeable, par financement interne c’est-à-dire avec les Ressources Propres
Internes de l’Etat même, la Taxe sur la Valeur Ajoutée ou les Droits et Taxes à l’importation.
En guise d’exemple d’intervention de l’Etat en matière d’investissement public, et pour voir
l’efficacité et l’efficience des investissements publics, les secteurs « Education » et « Santé
publique » seront analysés.
2) Investissement dans le secteur Education nationale
Parmi d’autres critères, le niveau d’éducation dans un pays peut caractériser son niveau de
développement. C’est ainsi que Madagascar, dans une perspective d’amélioration du système
éducatif, a poursuivi une stratégie autour de la mise en œuvre du programme d’Education
Pour Tous (EPT)14.
Il s’agit d’une stratégie permettant à tous les enfants d’avoir accès à l’enseignement primaire
de qualité. L’EPT à été élaboré pour relever les défis de l’éducation d’ordre quantitatif
(assurer l’expansion du système à travers toutes les régions) et d’ordre qualitatif (améliorer la
14 Rapport OMD, 2007
64
qualité de l’enseignement). L’objectif est donc basé sur une éducation de base pour tous et
valoriser les ressources humaines du pays pour répondre aux besoins quantitatifs et qualitatifs
en main d’œuvre des secteurs d’activités économiques.
Pour poursuivre cette stratégie, des actions ont été menées par l’Etat dans le domaine de
l’éducation.
a) Actions publiques dans le secteur éducation :
Conformément aux engagements de Madagascar vers l’Education Pour Tous, l’évolution des
financements publics alloués au secteur éducation montre une tendance à la hausse. Ceci
signifie que le budget de l’éducation commence à prendre une part importante par rapport à la
totalité.
Pour suivre cette évolution, nous allons présenter un extrait de celle-ci en observant le cas de
2006 à 2008.
Tableau 5: Evolution du budget d’éducation de 2006 à 2008 (en Milliards d’Ariary).
2006 2007 2008
Budget de l'éducation 387,9 465,1 570,5
Dépenses courantes 278,6 340,9 400,1
Dépenses
d'investissement
109,3 124,2 170,4
en pourcentage du
budget
15,3 16,4 17,6
Source : Rapport Economique et Financier 2007
Les grandes caractéristiques du budget de l’éducation de 2006 à 2008 se résument par une
part importante du budget de l’éducation. Cet accroissement est observé chaque année partant
de 387,9 Milliards d’Ariary en 2006 dont 15,3% du budget total, celle-ci atteint une somme
de 570,5 Milliards d’Ariary en 2008 dont 17,6% de la totalité du budget.
Dans le cadre du budget alloué au secteur éducation, une part plus importante est destinée
pour les dépenses de fonctionnement comparé aux dépenses d’investissement.
65
Il est à remarquer que l’enseignement primaire détient aussi une part très importante, par
exemple en 2006 celui occupe 55% du Budget du secteur éducatif (Dialogue Présidentielle,
2007) alors qu’en 2005 celle-ci représente 54%; ce qui témoigne la priorité accordée à
l’enseignement primaire considéré comme la base de l’éducation. En outre, il est aussi
constaté que la quasi-totalité des ressources extérieures mobilisées est affectée à
l’enseignement primaire; les grands contributeurs dans le secteur éducatif sont Banque
Mondiale, OPEP, BAD, AFD, UNICEF, Norvège, Japon, France et pour les aides budgétaires
l’Union Européenne et IDA15, etc.
En rapport avec les efforts publics dans le cadre de l’éducation et qui vise généralement une «
éducation pour tous », il est indispensable d’évaluer la productivité de ces dépenses en
vérifiant les indicateurs de résultat dans ce domaine.
b) Efficacité insuffisante des dépenses en matière d’éducation :
En matière d’éducation, la productivité peut être vue à travers l’analyse de quelques
indicateurs de résultats tels que le taux d’alphabétisation, le taux de scolarisation dans le
primaire, l’effectif des étudiants réussissant les examens, le taux d’exécution des projets
publics. Dans notre étude, nous allons prendre l’option d’analyse à travers le taux d’exécution
des objectifs ainsi que le taux de scolarisation allant de 2002 à 2008.
i. Taux d’exécution
Concernant le taux d’exécution, l’efficacité des dépenses est atteinte avec un pourcentage
variant de 85% et 97%, bien au-delà de l’exécution observée au sein des autres secteurs dont
la moyenne se situe entre 63% et 91% (Rapport OMD, 2007).
Les faibles taux qui apparaissent quelquefois sont dus à un niveau d’engagement insuffisant
des dépenses de personnel (une insuffisance de maîtrise de l’estimation de cette catégorie de
dépenses) et des dépenses d’investissement (lié à une insuffisance de maîtrise de
programmation et de suivi de réalisation des investissements par les projets bénéficiant des de
financement extérieurs).
15 Rapport OMD, 2007
66
ii. Taux d’alphabétisation
Le tableau suivant montre l’évolution du taux d’alphabétisation de 2002 à 2008.
Tableau 6 : Evolution du taux d’alphabétisation de 2002 à 2008
Source : Rapport présidentielle 2008.
D’après ces données, nous constatons que le taux d’alphabétisation allant de 2002 à 2008 n’a
pas évolué mais reste constant à partir de 2003 jusqu’en 2008 qui présentaient un taux
constant de 62,5% après une diminution par rapport à celui de 2002 qui connaissait un taux
d’alphabétisation plutôt soutenable de 73%.
Malgré les efforts accomplis par l’Etat en terme de budget alloué à l’éducation qui augmente
presque annuellement, les résultats ne sont généralement pas satisfaisants voire même
dégressifs. Ces résultats sont dus au non utilisation des éléments construits par l’Etat, tels que
les établissements scolaires, les fournitures scolaires. Ainsi les dépenses publiques
d’éducation n’affectent pas positivement le taux d’alphabétisation.
3) Investissement dans le domaine de la santé :
En vue d’améliorer les conditions sanitaires de la population, des dépenses sont allouées
chaque année pour améliorer l’offre des services de santé, pour la lutte contre les maladies
Année Taux
d’alphabétisation
2002 73
2003 62.5
2004 62.5
2005 62.5
2006 62.5
2007 62.5
2008 62.5
67
transmissibles, et pour la réduction de la mortalité infanto-juvénile et de la mortalité
maternelle et néonatale à travers des stratégies bien déterminées.
Les dépenses dans le domaine de la santé sont présentées généralement par :
• le renforcement du système de santé de base à tous les niveaux en tenant compte des
transferts de ressources et de compétences ;
• l’amélioration de la suivie de la mère et de l’enfant par la maternité à moindre risque,
la vulgarisation du planning familial, prise en charge des maladies des enfants, la
vaccination ;
• le renforcement de la lutte contre les maladies liées à l’environnement tel que le
VIH/SIDA et d’autres maladies émergentes ;
• le renforcement de la protection sanitaire tel que la sécurité alimentaire, lutte contre le
tabagisme, promotion de l’hygiène et de l’assainissement.
Notons aussi que dans ce cadre, des constructions et des réhabilitations des fournitures de
service de santé de qualité à tous ont été poursuivies. C’est le cas de la construction des CSB I
et CSB II, les équipements dans les Centres Hospitaliers, les formations sanitaires, et les
approvisionnements en médicaments.
a) Evolution des budgets alloués au secteur santé :
Le tableau suivant montre l’effort accompli par l’Etat en matière de construction et de
réhabilitation de CSB durant les années 2007 et 2008.
Tableau 7 : Nombre de CSB construits ou réhabilités en 2007 et 2008
Année 2007 2008
Nombre de CSB construits
ou réhabilités
52 34
Source : Dialogue Présidentielle 2008
En 2007, 52 CSB ont été construits ou réhabilités. Pour les six premiers mois de l’année 2008,
l’effectif atteint 34 CSB, ce qui présente l’accroissement des efforts par rapport à l’année
précédente.
68
En outre, l’Etat se concentre aussi sur l’augmentation des personnels travaillant dans le
secteur santé afin d’atteindre les objectifs et pour pouvoir mener les stratégies. Ainsi, nous
allons montrer par le tableau ci-dessous le recrutement des médecins et paramédicaux en 2007
et 2008.
Tableau 8: Nombre de médecins et paramédicaux recrutés
Années 2007 2008
Nombre de médecins et
paramédicaux recrutés
50 370
Source : Rapport présidentiel, 2008
On remarque que le recrutement au niveau du secteur santé a fortement augmenté durant ces
deux dernières années, étant donné que ceci atteint l’effectif 50 en 2007 et encore plus en
2008. Ces derniers sont repartis dans les CSB et les Centres Hospitaliers à travers toutes les
régions.
b) Indicateurs de résultats :
Avant d’évaluer la productivité des dépenses dans le secteur santé, il est nécessaire
d’identifier les indicateurs de résultats : alors, ce sera le taux d’utilisation des CSB ainsi que
l’évolution du taux de mortalité infantile.
i. Les consultations externes des CSB en 2007 et 2008 :
Vis-à-vis des constructions et des réhabilitations de CSB effectuées par l’Etat, il est nécessaire
de constater le taux d’utilisation de ceux-ci pour évaluer la productivité l’efficacité des
dépenses. Nous allons présenter par le tableau qui suit l’évolution des taux d’utilisation des
consultations externes de CSB.
Tableau 9: Taux d’utilisation de consultation externe des CSB
2005 2006 2007 2008
Objectifs 41,6 40,2 42,3 51
réalisations - - 38,2 36,4
Source : Dialogue présidentielle 2008
69
Notons que les données concernant l’année 2008 n’englobent pas toute l’année mais
seulement les six premiers mois. Ainsi, on peut constater un résultat satisfaisant pour l’année
2008 qui entame un taux de 36,4% par rapport à l’année 2007 qui présente un taux de 38,4%.
Il est possible que l’objectif de 51% soit atteint jusqu’à la fin de l’année. Ceci signifie que les
interventions en terme de construction et de réhabilitation des CSB est productive du fait de
ces résultats.
ii. Taux de mortalité infanto-juvénile :
Le taux de mortalité infanto-juvénile constitue aussi un indicateur de performance et
d’efficacité des dépenses en matière de santé. Ce qui nous amène à observer l’évolution des
taux de mortalité hospitalière face aux efforts déjà entrepris par l’Etat tel que les recrutements,
les constructions et réhabilitations des CSB ainsi que d’autres interventions.
Ce présent tableau illustre l’évolution du taux de mortalité infantile de l’année 2003 à 2007.
Tableau 10: Taux de mortalité infantile de 2003 à 2008
Année Taux de
mortalité
infantile
Variations
2003 80,21 -
2004 76,83 -4,21%
2005 76,83 0%
2006 75,21 -2,11%
2007 57,02 -24,19 %
2008 55,50 -2,51 %
Source : CIA World Factbook
Selon ces données, on constate que le taux de mortalité infantile a connu une meilleure
évolution. Présentant un niveau élevé de 80,21% en 2003, celui-ci a varié progressivement en
diminuant jusqu’à 55,5% en 2008. Le taux de diminution a été surtout le meilleur en 2004 en
baissant de 4,21%. Nous pouvons donc en déduire que les efforts faits par les dépenses
publiques dans le secteur santé présente une efficacité, puisque celles-ci ont contribué à des
résultats positifs.
70
Ces indicateurs ne sont que des exemples mais plusieurs doivent être observés afin de faire
une évaluation parfaite des dépenses dans le secteur santé tel que le taux de mortalité
maternelle à l’accouchement, le taux de prévalence du VIH/SIDA chez les femmes enceintes,
le taux de prévalence contraceptive, etc.
Des efforts entrepris par le gouvernement ont permis d’apporter des améliorations au niveau
de la santé et de l’éducation de la population.
Mais malgré ces différentes interventions de l’Etat dans le domaine de l’éducation et de la
santé, il existe toujours des défaillances. Partant de ces deux analyses, en somme on peut dire
que les dépenses de l’Etat dans les secteurs sociaux ne sont pas encore tout à fait efficientes.
71
Conclusion
En guise de conclusion, nous pouvons affirmer qu’il existe un bon nombre de réformes à
mettre en œuvre pour pouvoir éliminer ou réduire les dépenses improductives. D’une part, on
distingue des réformes au niveau de la gestion comme l’amélioration du ciblage des
subventions et des transferts, la privatisation de certaines activités publiques. D’autre part, il y
a les réformes institutionnelles qui visent à lutter contre la corruption, à rendre
l’administration publique à être plus efficace dans ses activités, etc... Mais pour pouvoir
adopter ces réformes, il faut détecter les dépenses improductives des dépenses productives,
pour cela il faut mesurer la productivité de ces dépenses publiques. Certes, la définition et
l’évaluation de la productivité des dépenses publiques, ainsi que celles des dépenses
improductives présentent des difficultés conceptuelles et pratiques. L’insuffisance des
données relatives aux postes budgétaires n’offre pas la possibilité de recourir à une analyse
fine des coûts et bénéfices qui leur sont associés, c’est pourquoi, dans le cadre de cette étude,
la productivité des dépenses publiques peut être appréciée d’une autre manière. Par exemple,
on a appréciée la productivité des dépenses publiques par rapport à la croissance.
Mais l’application de ces mesures connaît des obstacles qui sont difficilement
incontournables, des difficultés institutionnelles, des difficultés politiques, des difficultés
culturelles, et des difficultés techniques peuvent se présenter pouvant constituer une entrave
pour la viabilité de ces réformes.
Et à la fin, à titre d’illustrations, des cas pratiques ont été avancés tels que la comparaison de
l’efficience des dépenses militaires de quelques pays subsahariens par la méthode DEA,
l’analyse concernant l’efficience des dépenses allouées au secteur éducatif camerounais et
concernant l’efficience des dépenses d’investissement public malgache.
Alors, comme réponse à la problématique, la réduction des dépenses improductives s’avère
être possible dans la mesure où tout le monde s’engage à surmonter toutes les difficultés
rencontrées dans la mise en œuvre de ces réformes.
Une autre question mérite d’être soulevée :
Malgré les différentes interventions faites au niveau de la majorité des PED, pourquoi la
plupart ne cesse de s’appauvrir ?
45
ANNEXES
46
Annexe 1 :
Le SP/PPF Le Secrétariat Permanent pour le Suivi des Politiques et Programmes Financiers est une
structure de mission créée en 2002 au sein du Ministère des Finances et du Budget, rattachée
au cabinet du ministre. Son rôle est de coordonner les activités liées à la mise en œuvre des
politiques et programmes financiers du gouvernement et les réformes conduites dans ce
cadre.
Le SP/PPF collecte ainsi toute l’information statistique et l’ensemble des informations
nécessaires au suivi des politiques, programmes et réformes financiers, il exploite, analyse et
diffuse ces données. Il élabore en particulier les tableaux des opérations financières de l’État
(TOFE) et les diffuse. Il veille également à assurer la cohérence et la complémentarité entre
les programmes financiers définis au niveau central et les actions programmées dans les
plans sectoriels et régionaux.
Par ailleurs, le SP/PPF supervise les travaux d’élaboration du Cadre des dépenses à Moyen
Terme (CDMT) et les revues des dépenses publiques.
Enfin, il coordonne et suit la mise en œuvre du Plan de renforcement de la gestion budgétaire
(PRGB).
Stratégiquement, le SP/PPF constitue l’interface entre le Ministère des Finances et du Budget
burkinabè et les bailleurs de fonds bi- et multilatéraux.
Il reçoit les missions des bailleurs et son activité est fortement affectée par le cycle de ces
missions.
Source : thèse de doctorat de LEVALLADE Clara, Août 2007
47
Annexe 2 :
Le Plan de Renforcement de la Gestion Budgétaire : clé de voûte des réformes de la
gestion budgétaire
Créé en 2000-2001, le PRGB est coordonné par le Secrétariat Permanent pour le Suivi des
Politiques et Programmes Financiers (SP/PPF) et implique l’ensemble des structures du
Ministère des Finances et du Budget ainsi que des structures partenaires : la Cour des
Comptes, l’Inspection Générale de l’État et la Délégation Générale à l’Informatique. Le
premier PRGB adopté en 2001 pour la période 2002-2004 sert de cadre de référence pour la
conduite des réformes prioritaires en matière de gestion budgétaire. L’objectif affiché est d’
« améliorer durablement la transparence, la fiabilité et l’efficacité de la gestion des dépenses
budgétaires », notamment en renforçant la visibilité des dépenses à moyen terme et
l’évaluation de leur efficacité.
Huit grandes orientations sont retenues pour le PRGB (MFB, 2001), qui visent au
renforcement :
1. des capacités de gestion des structures en charge de la gestion budgétaire, i.e. du
Ministère des Finances et du Budget et du Ministère de l’Économie et du Développement, en
particulier en réalisant l’audit des structures en charge de la gestion budgétaire (Direction du
Budget, du Trésor et de la Comptabilité Publique) ;
2. de la qualité et de la transparence de la loi de finances, en améliorant les CDMT et les
budgets programmes et, plus précisément, le cadrage macroéconomique, la prévision des
ressources et leur formulation, le suivi et l’évaluation des politiques sectorielles et le
processus d’élaboration de la loi de finances;
3. du cadre juridique de la gestion budgétaire et de son application, en renforçant notamment
la transparence et l’efficacité de l’exécution du budget et en améliorant la réglementation des
marchés publics;
4. du suivi de l’exécution budgétaire et du respect des obligations de fin de gestion, en
particulier le respect du calendrier pour la production de la loi de règlement ;
5. du contrôle de la gestion budgétaire par les instances concernées (la Direction Centrale du
Contrôle Financier, l’Inspection Générale de l’État, l’Inspection Générale des Finances, la
Cour des Comptes);
6. de la qualité de la gestion des dépenses spécifiques ;
7. de la déconcentration budgétaire, et en particulier de la délégation de crédits ;
8. de la qualité et de la pérennité du processus d’informatisation au sein des ministères
48
chargés de l’économie et des finances, en particulier en étendant le CID aux ministères
prioritaires.
Le PRGB 2002-2004 définit comme indiqué dans l’encadré en annexe les principaux
indicateurs de mise en œuvre et les résultats attendus au titre de l’amélioration de la qualité et
de la transparence de la loi de finances. Le PRGB 2005, qui s’appuie sur les réalisations et
les limites du premier PRGB, est en cours d’élaboration au moment de cette étude. Il repose
sur les mêmes huit grands axes spécifiques et poursuit les réformes engagées.
Source : thèse de doctorat de DELAVALLADE Clara, Août 2007
Annexe 3 :
Corrélation efficience des dépenses militaires et les input/outputs
Statistiques simples:
Variable Observations
Obs. avec données manquantes
Obs. sans données manquantes Minimum Maximum Moyenne
Ecart-type
invest 30 0 30 9,060 54,500 19,385 8,943
inflation 30 0 30 3,550 90,880 17,187 19,508
PIB 30 0 30 -5,870 4,520 0,144 2,412
dep mil 30 0 30 0,320 5,180 2,231 1,176
EFFI_88-95 30 0 30 0,045 1,000 0,262 0,285
Source: Thérèse Félicitée AZENG, DEA 2008.
49
Annexe 4 :
DONNÉES SUR LES DÉPENSES MILITAIRES, 2010
En 2010, les dépenses militaires ont augmenté de 1,3% en termes réels, pour atteindre 1 630
milliards USD. Plus lent que les années précédentes, ce taux de croissance est partiellement
dû aux effets à retardement de la crise économique mondiale.
Les croissances les plus rapides de dépenses militaires ont été enregistrées en Amérique du
Sud (5,8%), en Afrique (5,2%) et en Océanie (4,1%). Dans la région Asie et Océanie,
l’augmentation s’élevait à 1,4% à peine, l’un des taux les plus bas de ces dernières années,
alors que les dépenses militaires ont diminué de 2,8% en Europe.
Dépenses militaires, par région, 2010
Région Dépenses (Mds USD)
Afrique 30,1
Afrique du Nord 10,6
Afrique subsaharienne 19,5
Amériques 791
Amérique centrale et Caraïbes 6,5
Amérique du Nord 721
Amérique du Sud 63,3
Asie et Océanie 317
Asie centrale et méridionale 52,1
Asie orientale 211
Océanie 25,7
Asie du Sud-Est 28,7
Europe 382
Orientale 65,5
Occidentale et centrale 316
Moyen-Orient 111
Total mondial 1 630
Les chiffres sont en USD courants (2010).
Source : SIPRI Yearbook 2011, Armaments, Disarmament and International Security
50
Annexe 5 :
Le poids de l’investissement public dans l’ensemble des dépenses (en milliards de fmg) de
1984 à 2004 à Madagascar :
Année Investissement public
en capital
Dépenses totales Part de l’Investissement
Public dans les dépenses
totales (en %)
1984 21,78 29,22 74,54
1985 22,58 32,36 69,78
1986 23,90 39,84 59,99
1987 38,32 55,44 69,12
1988 47,46 91,38 51,94
1989 77,65 107,29 72,37
1990 73,04 156,28 46,74
1991 65,08 87,06 74,75
1992 92,46 134,04 68,98
1993 110,17 157,71 69,86
1994 123,36 209,68 58,83
1995 170,08 303,48 56,04
1996 235,93 397,13 59,41
1997 235,39 462,59 50,89
1998 334,63 613,63 54,53
1999 323,18 696,98 46,37
2000 367,83 804,23 45,74
2001 436,17 1104,17 39,50
2002 289,17 856,97 33,74
2003 531,49 1212,91 43,82
2004 1018,01 1980,80 51,39
Source : OGT
51
Annexe 6: Evolution du taux de croissance économique malgache de 2002 à 2008
Année Taux de croissance
2002 -12,32
2003 9,8
2004 5,3
2005 4,6
2006 4,9
2007 6,32
2008 7
Source : INSTAT/2009
Annexe 7 : Dépenses publiques malgaches en pourcentage du PIB de 2002 à 2008
Année Dépense en % PIB
2002 15,7
2003 18,1
2004 26
2005 21
2006 10,5
2007 20,7
2008 20,33
Source : Loi de Finance 2002 à 2008
52
Annexe 8 : Taux de mortalité infantile
Année Taux de mortalité infantile (décès/1.000
naissances normales)
2000 85,26
2001 83,58
2002 81,9
2003 80,21
2004 78,52
2005 76,83
2006 75,21
2007 57,02
2008 55,59
Source : Etat de réalisation du Dialogue Présidentiel 2007
53
Liste des tableaux et des graphiques
Liste des tableaux :
Tableau 1 : Répartition des dépenses publiques de santé par quintile de richesse
Tableau 2 : Scores d’efficience des dépenses militaires dans les pays africains
Tableau 3 : Classification des pays selon le niveau d’efficience
Tableau 4 : Evolution de la part du PIB et des dépenses publiques totales allouées au secteur
éducatif camerounais durant la période 1997-2007
Tableau 5: Evolution du budget d’éducation de 2006 à 2008 (en Milliards d’Ariary)
Tableau 6 : Evolution du taux d’alphabétisation de 2002 à 2008
Tableau 7 : Nombre de CSB construits ou réhabilités en 2007 et 2008
Tableau 8 : Nombre de médecins et paramédicaux recrutés en 2007 et 2008
Tableau 9 : Taux d’utilisation de consultation externe des CSB de 2005 à 2008
Tableau 10: taux de mortalité infantile de 2003 à 2008
Liste des graphiques :
Graphique 1 : Efficience technique dans un cas simple
Graphique 2 : l’évaluation de la performance par les méthodes d’enveloppement des données
54
BIBLIOGRAPHIE
Ouvrages:
� Jean-Yves LESUEUR, Patrick PLANE, « Les services publics africains à l’épreuve de
l’assainissement : une évaluation économique et sociale », Editions l’Harmattan 5-7,
rue de l’Ecole Polytechnique 75005 Paris, page 314.
� Préparé par Ke-young CHU, Sanjeev GUPTA, Benedict CLEMENTS, Daniel
HEWITT, Sergio LUGARESI, Jerald SCHIFF, Ludger SCHUKNECHT, Gerd
SCHWARTZ, « Les dépenses publiques improductives : analyse pragmatique de
l’action des pouvoirs publics », Département des finances publiques, FMI,
Washington 1996.
� Romdhane S. (2006), « Efficience du financement des services publics et croissance
économique : cas des pays africains », Workshop on Public Expenditure and Service
Delivery in Africa, October 2006, Economic Commission for Africa, United Nations.
� Samuelson, Paul A. « Diagramme Exposition of a Theory of public Expenditure »,
Review of Economics and Statistics, volume 37 (novembre 1955), pages 350-56.
� Villarmois O. (De La) (2001), « Le Concept de Performance et sa mesure : Un état de
l'Art », Les Cahiers de la Recherche Claree, Upresa cnrs 8020.
� Wagner, « Three extracts on public finance », dans Classics in the Theory of public
Finance, ouvrage publié sous la direction de Richard A. Musgrave et Alan T. Peacock
(New York : Macmillan, 1958).
Thèses :
� Anjaniaina Olivia RAKOTONIRINA, « Developpement et administration publique à
Madagascar », Grand Oral, page 31, 2007, Université d’Antananarivo, Faculté de
Droit, de Gestion, d’Economie et de Sociologie, Département Droit ».
� Clara DELAVALLADE, « Corruption publique : facteurs institutionnels et effets sur
les dépenses publiques », thèse de Doctorat, page 293, Août 2007, Université de Paris
I- Panthéon Sorbonne, U.F.R de Sciences Economiques.
� Nathalie Cécile RAMAMITIANA, « Contribution à l’analyse de l’efficacité des
dépenses publiques à Madagascar », page 91, mémoire de maîtrise, 12 Mars 2012,
Université d’Antananarivo, Faculté de Droit, de Gestion, d’Economie et de
Sociologie, Département Economie.
55
� Rivoniaina Faniry RAVONIARISOA, « Les missions de l’administration publique :
efficacité ? », extrait d’un mémoire de maîtrise, Université d’Antananarivo, Faculté de
Droit, de Gestion, d’Economie et de Sociologie, Département Droit ».
� Thérèse Félicitée AZENG, « Dépenses militaires, Gouvernance et efficience
économique : le cas de l’Afrique sub-Saharienne », Université de Yaoundé, DEA
2008.
Rapports :
� CEDREF-Sarl, Rapport final sur « Enquête sur le Suivi des Dépenses dans le secteur
de l’éducation jusqu’à Destination » (Financement Banque Mondiale), page 79,
Bamako, décembre 2005.
� Groupe Mendrika, « Promotion de l’Investissement Public à Madagascar », Rapport
d’étude prospective, Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget de
Madagascar, PNUD, page 64, Novembre 2006.
� Keho YAYA, « La dimension sociale de développement durable en Côte d’Ivoire : le
rôle de la croissance et des dépenses sociales », cellule d’analyse de Politiques
Economiques du CIRES, page 24, avril 2009.
� La Direction de la prévision et des études économiques, « Productivité des Dépenses
Publiques et Croissance Economique dans l’UEMOA », une Analyse Bayésienne sur
Données de Panel faite par, page 42 janvier 2012.
� Ministère de l’Economie et de l’Industrie, « Rapport économique et financier 2007-
2008 », Madagascar, 116 pages.
� Ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’Etat, « Rapport sur la
dépense publique et son évolution », page 80, Madagascar, projet de loi de finances
pour 2012.
� Yves CANNAC, « Moins de dépenses publiques pour davantage de croissance,
d’emplois et de liberté », Institut de l’entreprise – 6, rue Clément Marot – 75008 Paris,
page 74, Mars 1996.
Articles :
� Banque Mondiale, « les services publics ne profitent pas toujours aux pauvres »,
Washington, 21 septembre 2003.
56
� Banque Mondiale, « Madagascar Revue des dépenses publiques », Rapport No.38687-
MG, 13 pages, juin 2007.
� Etude réalisée à partir des renseignements recueillis par un administrateur de la
Commission des Finances lors d’un stage auprès de l’administrateur français au FMI
« La réduction de la dépense publique dans les pays industrialisés-expériences
récentes et analyses du FMI », page 40.
� Jean-Claude BERTHELEMY, Juliette SEBAN, « Dépenses de santé et équité dans
l’accès aux services de santé dans les pays en développement », Université Paris 1,
Centre d’Economie de la Sorbonne, page 39.
Références internet :
http://go.worldbank.org/7HA65S6O0
www.sipri.org
57
Noms et prénoms : MANAHIRA FARASOA Raminoarizaka Blandine
Titre : « La réduction des dépenses publiques improductives dans les pays en voie de développement »
Nombre de pages : 71
Tableaux : 10
Graphiques : 2
Contact : 032 89 532 19
RESUME
Depuis des siècles, on constate que ce soit au niveau mondial ou national, les dépenses
publiques n’ont jamais cessé de croître, cette augmentation a entraîné des déficits budgétaires
dans la majorité des pays que ce soit pauvres ou riches et conduisant ainsi à la remise en
question de la productivité des dépenses publiques. Comme il est difficile d’augmenter les
recettes à long terme et de comprimer la majorité des dépenses publiques d’un Etat surtout
dans les PED, dans ce mémoire on propose de s’attaquer aux dépenses improductives ou
inefficientes pour pouvoir rétablir l’équilibre au niveau des Finances Publiques ou du moins
pour éviter une augmentation excessive du déficit. Ainsi, différentes possibilités de réforme
ont été exposées pour éliminer ou réduire ces dépenses improductives ; mais la mise en œuvre
de ces réformes rencontre des difficultés (difficultés culturelles, politiques, institutionnelles et
techniques) qu’il faut à leur tour contourner.
En bref, réduire les dépenses publiques improductives est possible et surtout nécessaire pour
les PED, mais pour aboutir à de résultats effectifs, les membres de gouvernement, les
responsables de la politique budgétaire et des Finances Publiques ainsi que chaque citoyen
doivent s’engager à surmonter les obstacles qui peuvent entraver la mise en œuvre de ces
réformes.
Mots-clés : la productivité ou l’efficience des dépenses publiques, le déficit budgétaire, les Finances Publiques, les dépenses publiques improductives, et la réduction des dépenses publiques improductives.
Encadreur : Monsieur RAVELOSON Harimisa
Adresse de l’auteur : Ankatso 2, bloc 39, porte 4, Campus Universitaire