la realite de l ‘ independance des juges : reflexions sur un partage du pouvoir

8/4/2019 LA REALITE DE L INDEPENDANCE DES JUGES : REFLEXIONS SUR UN PARTAGE DU POUVOIR

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LA REALITE DE L INDEPENDANCE DES JUGES :

REFLEXIONS SUR UN PARTAGE DU POUVOIR

Roger Errera

Conseiller dEtat honoraire

Ancien membre du Conseil

suprieur de la magistrature.

Sinterroger sur la ralit de lindpendance des juges, cest aussi poser la question : Qui a

aujourdhui le pouvoir sur les juges ? . On peut rpondre, de faon certes partielle (dautres

aspects sont traits par M.Alain Girardet dans son rapport), quil existe aujourdhui un

partage de ce pouvoir entre le pouvoir excutif, le corps judiciaire et le Conseil suprieur de

la magistrature. Il rsulte du statut des magistrats, modifi en dernier par la loi organique du 5

mars 2007, des textes concernant le Conseil suprieur de la magistrature et de la pratique des

institutions. Le prsent rapport contient une rflexion sur la nature de ce pouvoir partag et

la faon dont il est exerc.

I

Les pouvoirs de lexcutif sur les juges

Il sagit respectivement du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre.

1) Le Prsident de la Rpublique.

Il est, selon la Constitution (1) le garant de lindpendance de lautorit judiciaire .Je

reviendrai plus loin sur le sens de cette expression. Il prside le Conseil suprieur de la

magistrature (2) .Il ny sige pas lorsque le Conseil se runit en formation disciplinaire, mais

lordre du jour des sances lui est communiqu (3) .Il nomme un de ses membres ( 4) .Il arrte

lordre du jour de ses sances (5). Il signe le tableau davancement (6) et les dcrets relatifs

la nomination et l avancement de tous les juges.

Un membre du cabinet du Prsident de la Rpublique charg de la justice participe aux

runions prparatoires du CSM prcdant ltablissement des avis et des propositions de ce

dernier.


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2) Le ministre de la justice.

Il prpare et excute le budget des services relevant de son ministre. Il prpare et

prsente au Parlement les projets de loi relatifs au statut des juges, ainsi que les dcrets. Ilest le vice-prsident du CSM et le prside en l absence du Prsident de la Rpublique

(7).Comme lui, il ne sige pas quand cet organisme statue en matire disciplinaire.

En matire de nomination et davancement, il prsente au CSM les projets concernant tous

les juges, sauf les prsidents de tribunaux de grande instance, les premiers prsidents de

cours dappel , le Premier prsident de la Cour de cassation et les juges de celle-ci (Cf. le

rapport de M.McKee, Le recrutement et lavancement des juges franais ). Un membre

de son cabinet assiste aux runions prparatoires du CSM dj mentionnes .Il contresigne

tous les dcrets du Prsident de la Rpublique concernant les juges.

Il a le pouvoir dengager des poursuites disciplinaires contre un juge devant le Conseilsuprieur de la magistrature. Depuis 2001 les premiers prsidents de cour dappel ont

galement ce pouvoir. Le ministre peut aussi demander au CSM, en cas durgence,

dinterdire provisoirement un juge dexercer ses fonctions dans lattente dune action

disciplinaire. Si celle-ci nest pas engage dans un dlai de deux mois, la mesure disparat

automatiquement (8). Lorsque ltat de sant dun juge apparat incompatible avec

lexercice de ses fonctions et en attendant lavis du comit mdical saisi par le ministre,

celui-ci peut suspendre le magistrat, aprs avis conforme du CSM (9).

Linspection gnrale des services judiciaires dpend directement du ministre de la

justice.

II

Le corps judiciaire

Selon larticle 1

er

du statut de la magistrature le corps judiciaire comprend les magistrats dusige et ceux du parquet. Un dbat existe sur le maintien de cette unit. Les dveloppements

qui suivent concernent exclusivement les juges.

En sen tenant aux seules institutions, le fait notable ici est le suivant : des membres du corps

judiciaire lus par leurs pairs sont en majorit au sein de deux organismes qui jouent un rle

important dans le droulement de la carrire des juges : la commission davancement et le

Conseil suprieur de la magistrature.

La commission davancement, prvue par le statut de la magistrature et prside par le

premier prsident de la Cour de cassation, est charge darrter le tableau davancement et les

listes daptitude aux fonctions (10). Elle statue galement sur les rclamations formes par les

juges au sujet de leur valuation. Son rapport annuel est rendu public. Le corps judiciaire lit14 (sept juges et sept membres du parquet) de ses 18 membres. Cette commission a un


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pouvoir considrable en matire dintgration directe dans la magistrature : toute intgration

est subordonne son avis conforme.

Quant au Conseil suprieur de la magistrature 12 de ses 16 membres - non compris le

prsident de la Rpublique et le ministre de la justice - sont des juges et des membres du

parquet lus par leurs pairs. Les quatre autres membres, extrieurs au corps judiciaire sontdsigns discrtionnairement par le prsident de la Rpublique, le prsident du Snat et celui

de l Assemble nationale. Un membre du Conseil dEtat est lu par celui-ci.

III

Le Conseil suprieur de la magistrature .

Jexaminerai dabord ltendue de ses pouvoirs, puis leur exercice.

- Le CSM assiste , selon la Constitution, le Prsident de la Rpublique, garant de

lindpendance de la magistrature .Ses pouvoirs ont t dcrits par M.McKee dans son

rapport. Ils sont considrables en ce qui concerne la nomination et lavancement des

juges. Les prsidents des tribunaux de grande instance , les premiers prsidents de

cour dappel, le premier prsident de la Cour de cassation et les juges de celle-ci, soit

environ 330 postes, sont nomms sur sa proposition. Les autres juges ne peuvent

ltre que sur avis conforme du CSM concernant la prsentation faite par le ministre

de la justice. En matire disciplinaire, le CSM, alors prsid par le premier prsident

de la Cour de cassation, est une vritable juridiction. Le Conseil peut aussi adresser

des avis au Prsident de la Rpublique et au ministre de la justice sur tout sujet se

rapportant lindpendance des juges. Son rapport annuel est publi.

Le CSM na aucun pouvoir sur les concours de recrutement, lintgration directe

dans la magistrature, le programme des tudes lEcole nationale de la magistrature,

le classement des auditeurs de justice lissue de la scolarit et la nomination du

directeur de lEcole. Il en va de mme de lvaluation des juges, de leur affectation

au sein dune juridiction, et de lvaluation du fonctionnement des juridictions. Il n a

pas non plus comptence pour recevoir ou instruire les plaintes ou les rclamationsconcernant le fonctionnement de linstitution judiciaire. Le ministre de la justice nest

pas tenu de le consulter sur les textes lgislatifs ou rglementaires ayant une incidence

sur lindpendance des juges ou relatifs, de faon gnrale, la justice, alors que le

Conseil suprieur des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel

connat de toute question relative au statut du corps des tribunaux administratifs et

des cours administratives dappel ( Art.L.232-1 du Code de justice administrative).

- Quen est-il au juste de lexercice de ces pouvoirs, en tant qulment du partage du

pouvoir dj cit ? Il convient, pour en apprcier exactement la porte relle, de tenir

de plusieurs lments :


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* Le rapport mathmatique, au sein de la formation du CSM comptente pour les

juges, entre ceux-ci et les personnalits extrieures est de six et quatre.

* Lexprience montre quaucune de ces deux catgories ne constitue un bloc

homogne, notamment lors du vote.

* Les sances au cours desquelles la formation arrte sa position ont lieu en dehors de

la prsence du ministre de la justice ou du Prsident de la Rpublique.* Le fonctionnement du Conseil et lexercice de ses pouvoirs par lui a ncessairement

t influence par la combinaison de plusieurs lments :

. llection des juges qui en font partie par leurs pairs

. lexistence de syndicats de juges, dont lun est nettement majoritaire

. le fait quils prsentent des candidats ces lections

. la circonstance que, jusqu une date rcente, dans deux des quatre collges

lectoraux, seuls les candidats prsents par ce syndicat aient t lus, dont danciens

responsables .

Cest pourquoi la composition actuelle du Conseil suprieur de la magistrature nest plus

ni dfendue ni dfendable. Une telle proccupation nest pas nouvelle. En 1993 un

rapport relatif la rvision de la Constitution (11), en 1997 le rapport dune autrecommission (12) ont propos que le CSM soit compos dune majorit de non magistrats.

Tel tait le sens dun avant-projet de loi organique prpar en 1998 par le ministre de la

justice.

IV

Questions sur un partage

La gestion dun corps de plus de 5500 juges implique ncessairement des choix,

notamment quant leur affectation et leur avancement, et des garanties quant la

procdure employe, aux critres utiliss et lautorit charge de les effectuer. Le degrdindpendance rel est le rsultat, entre autres, de ces choix et du respect de ces

garanties.

Le partage du pouvoir analys ici ne peut, pas plus quaucun autre systme, liminer

compltement le poids de lexcutif ou celui dun certain corporatisme. Ltude du

fonctionnement, dans les faits, du systme franais, conduit enfin poser un certain

nombre de questions :

Quest-ce, au juste, qutre garant de lindpendance de la magistrature ?

Peut-on tre en mme temps garant et gestionnaire ou associ la gestion ?

Lindpendance des juges a-t-elle besoin dun garant ?


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1) Face lindpendance des juges, principe constitutionnel, et au partage du pouvoir

dcrit ici, quel peut tre le sens de lexpression garant de lindpendance de la

magistrature ? Cette notion peut recevoir plus dune interprtation :

Elle peut renvoyer un pouvoir( de faire ou de ne pas faire), un arbitrage final, par

exemple en matire de nomination ou de discipline.

Elle peut aussi renvoyer des formes daction symboliques (Dclarations parexemple).

Elle peut aussi voquer la dcision dune instance juridictionnelle suprme statuant sur

une affaire mettant en cause lindpendance des juges.

Elle peut enfin dsigner une magistrature d influence exerce par un juge appartenant

au sommet de la hirarchie judiciaire.

2) Peut-on tre en mme temps garant et gestionnaire ou associ la gestion ? La

rponse nest pas immdiate. A premire vue, la notion de garant , si elle a quelque

consistance, voque un pouvoir extrieur et suprieur celui de lautorit de gestion.

3) Face ces interrogations, le systme franais sous sa forme actuelle prsente des

particularits qui mritent dtre releves :

Le rle de garant de lindpendance des juges est attribu par la Constitution au

Prsident de la Rpublique, qui est lun des deux titulaires actifs du pouvoir excutif et

qui dispose des pouvoirs dj dcrits.

Le Conseil suprieur de la magistrature, qui l assiste dans cette mission, est en

quelque sorte le co-garant. Il est en mme temps troitement associ la gestion du

corps des juges.

Le premier prsident de la Cour de cassation, M.Canivet, a jou, jusqu sa rcente

nomination au Conseil constitutionnel en mars 2007, un rle pouvant sapparenter celui de garant en raison de ses prises de position publiques qui ont eu un grand

retentissement , en particulier lorsque lindpendance des juges a t mise en cause par

des membres du gouvernement. Tel fut le cas en juin 2006, lorsquil demanda et obtint

immdiatement une audience du Prsident de la Rpublique aprs une violente mise

en cause de juges du tribunal de grande instance de Bobigny par le ministre de

lintrieur, ainsi qu loccasion des allocutions prononces par lui lors des sances de

rentre solennelle de la Cour de cassation (13) .


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NOTES

1) Art. 64 de la Constitution.

2) Id, art.65.

3) Art. 41 du dcret du 9 mars 1994.


5) Art. 35 du dcret du 9 mars 1994 .

6) Art.34 du statut de la magistrature.


8) Art. 50 du statut de la magistrature.9) Id, art.69.

10) Id, art 34.

11) Comit consultatif pour la rvision de la Constitution, Propositions pour une rvision

de la Constitution ,La Documentation franaise, 1993.

12) Rapport de la commission de rflexion sur la justice, id, 1997.

13) Cf. aussi lentretien publi dansLes Echos du 26 juin 2006, Il est urgent de restaurer

la crdibilit de la justice , et la confrence prononce le 13 novembre 2006

lAcadmie des sciences morales et politiques,Les Annonces de la Seine, 14 dcembre

2006.Un litige, aujourdhui tranch pat le Tribunal des conflits en faveur de la

juridiction judiciaire, sur la juridiction comptente pour apprcier la compatibilit dun

nouveau type de contrat de travail avec une convention de lOrganisation

internationale du travail, a t qualifi par lui de conflit depouvoir( soulign par

moi) entre le gouvernement et lautorit judiciaire .

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