SERVICES DU PREMIER MINISTRE

COMITÉ CENTRAL D'ENQUÊTESUR LE COUT ET LE RENDEMENT

DES SERVICES PUBLICS

Ê,

LA RATIONALISATION

DES CHOIX BUDGÉTAIRES(La méthode R. C. B.)

Rapport présenté par :

M. Jean-Charles GODARD,Conseiller Référendaireà la Cour des Comptes

— FÉVRIER 1970 —

P l a n

Introduction ,'

1ère Partie : Les faits et les tendances»

I - Le lancement de "l'opération R,C,B«M.

1 — Le cadre administratif.

2 — Les programmes»

3 - Les différentes approches»

II - Les travaux entrepris,

1 — Les études ponctuelles»

2 — La réflexion sur les objectifs.

III - L'impact sur le Budget.

IV - L'impact sur le Plan.

1 - Objectifs et programmes.

2 *. La "planification glissante".

2ème partie : Rc-cornmandations.

I - Tenir compte de l'expérience américaine.

1 - Facteurs de succès et motifs d'échec.

2 - Trois enseignements s

1°) Les analystes qualifiés2°) Les résistances au changement3°) Les implications politiques

II - Lier la Rationalisation des Choix Budgétairesà la préparation du budgetB

III - Choisir une organisation mieux adaptée.

IY - Préciser avec soin les objectifs poursuivis.

Annexe n° 1 : Liste des personnes consultées.Annexe n° 2 : Notice bibliographique.Annexe n° 3 : Documentation réunie.

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Introduction

La "Rationalisation des Choix Budgétaires"occupe aujourd'hui dans certaines publications laplace qu'y a tenu autrefois "la productivité" ou 'laprospective" et, tout récemment encore, "l'automation",

• Dans certaines administrations l'engoûmentpour la "R.C.B," rappelle celui plus ancien pour "lecoût et rendement" ou pour "l'Organisation et Méthodes"(O.ÎU).

Les enseignements tirés de ces deux expé-riences conduiraient, il est vrai, à mal augurer del'avenir de la R.C»B..

C'est peu de dire que piétine aujourd'huil'effort entrepris dès 1946 en vue d'inciter les ser-vices de l'Etat à calculer des coûts ot des prix de re-vient» Trop d'entre eux ignorent leur rendement ettrop peu ressentent cette ignorance comme une lacune (1)>

De me*me les actions entreprises par les Bu-reaux d'O» & M» demeurentdans l'ensemble limitées ennombre et en envergure* Malgré la création en 1959du Service Central d'Organisation et Méthodes (S.C.O.M.),rattaché à la Direction du Budget et chargé de promou-voir dans les administration de l'Etat les techniques

(1) Cf le 7ème Rapport du Comité Central d'Enquêtesur le coût et le rendement des services publics (1967),p. 53 . La détermination des coûts, des prix de revientet des rendements dans les services de l'Etat»

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d*organisation rationnelle du travail administratif,l'0o & M. apparaît encore à bion dos égards, surtoutdans les services centraux, comme une fonction margi-nale dont les possibilités restent partiellement utili-sées (1 )«

II faut cependant espérer que la Rationalisa-tion dos Choix Budgétaires connaîtra un développementplus complète Elle s'inspire d'ailleurs dos méthodesmodernes de gestion qui, au cours des dernières décen-nie o . ont fait la preuve dans de nombreuses entrepri-ses du secteur privé et ont été transposées, dans cer-tains pays, au domaine des affaires publiques»

La Rationalisation des Choix Budgétaires, eneffet, présente des analogies évidentes avec le "Planning—Programing-Budgeting System"(P,P.B,S.), appliqué auDépartement de la Défense des Etats-Unis dès 1S62 parM. Mac Namara et généralisé à l'ensemble du Gouvernementfédéral par le Président Johson en 1965» Malgré lesdifficultés de son application dans les "agences" civiles,il comporte- dos éléments positifs dont les services fran-çais peuvent faire IQWT profit, quelles que soient lesdifférences qui séparent les administrations françaisestet aras rie aine s.

Il n'est pas facile do donner une défintiôndu Planning-Prcgraming--Budgeting System» Dire que leP»P.,BsS.« assure.la liaison entre la planification à longterme et le budget par le canal d'vmo programmationà moyen terme, est un peu sommaire» D'ailleurs, si le"programing" coïncide aesez bien avec notre planifica-tion quadriennale ou quinquennale, le "planning" améri-cain, par contre, ne correspond pas à la planificationfrançaise à long terme (horizons 1985 ou 2000), mais à

o o a o • /

(1) Cf le rapport de MM, Mohl, Pesot et Raoux sur lesservices d organisâtion et méthodes dos AdministrationsCentrales - Comité Central d'Enquête sur le coût et lerendement des services publics (Août 1968).

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la recherche d'objectifs stratégiques, à échéancesvariables selon les domaines»

Pour no pas entrer dans do trop longsdéveloppements, il est peut-ôtre plus oxpéditif dedire que le système P.P,B4 se caractérise par l'emploides techniques du budget de programme (program budge—ting).et le recours à l'analyse de système (Systemanalysis). •

Aux Etats-Unis comme on Franco, le budgettraditionnel no montre par les liens qui devraientexister entre les ressources utilisées et les butspoursuivis, entre les sommes dépensées et les mis-sions ou les tâches des administrations et, plusencore, entre les: moyens mis en oeuvre et les résul-tats obtenus» En assurant la liaison entre les moyenset les buts et on planifiant-l'action administrativesur plusieurs années, ïo budget do programme estsensé devoir contribué à de meilleurs choix exprimés entermes d'objectifs à poursuivre , à sacrifier ou àdifférer.

Si la notion do budget do programme ostdonc relativement précise, l'analyse de système, parcontre, fait encore figure en France de "gadget" im-porté.

Vouloir en donner une définition paraît ôtreune gageure. Les auteurs américains, d'ailleurs,abandonnent do plus en plus l'expression d'analyse dosystème (System analysis) pour celle d'analyse de po-litique (policy analysis) ou plus simplement encored'analyse (analysis).

L'analyse do système, en tout cas, fournitun outil potir définir les meilleures solutions quipermettent d'atteindre les objectifs poursuivis,grâce- par exemple, à des études de "coût-avantâges"ou coût-efficacité". Suivant une assertion célèbre (1),

(1) E.S. Quado - Analy.sis for Military Décisions,Chicago, 1964.

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1!analyse de système permet de résoudre cette catégo-rie de problèmes où la difficulté ne réside pas tel-lement dans la recherche des moyens à mettre en oeuvrepour atteindre des objectifs, mais dans la découvertedes objectifs à atteindre.

Pour certains commentateurs américains, l'es-sentiel dans le P,P,B«S. serait l'insertion des techni-ques d'analyse (analy^ic techniques) dans le processusde prise do décisions Pour d'autres, le P«P,B«S, cons-tituerait vraiment un nouveau "système de prise dedécision" (system for décision making)^.

Il est certain que le Président Johnson,lorsqu'il décida d'étendre le PrP3BoS, à l'ensembledu Gouvernement fédéral, n'avait pas seulement pourintention d'inciter les administrations civiles àfaire un plus large emploi de la recherche opération-nelle ou du calcul économique• II déclarait en effetle 25 août 1965 que le nouveau "système" devait per-mettre ;

1°) d'identifier les objectifs (goals) de lanation américaine avec précision et de façon continue j

2°) de choisir- parmi ces objectifs ceux qui sontles plus urgents ;

,3°) de rechercher los moyens alternatifs d'attein-dre ces objectifs le plus efficacement au moindrecoût ;

4°) de fournir des indications sur le coût des"programmes", non seulement pour l'année mais pour losannées suivantes ;

5e) de mesurer les résultats, (performance) des"actions entreprises "de façon b. s'aestirer quo chaquedollar a bien été dépensé à bon escient",»

Pour le Président Johnson et ses conseillers,il s'agissait donc d'améliorer le processus normal dedécision en mettant on oeuvre un "système" conduisant

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do façon routinière à CG que les questions do coûtscomparatifs, avantages, rentabilités monétaires, ré-sultats obtenus et efficacités fassent l'objet d*exa-mens sérieux. Pour y parvenir, le Bureau du Budgetinvite les "agences" à établir un certain nombre dodocuments, tels que :

- des "structures do programme" (program struc-tures) dans lesquelles les activités des agences sontprésentées suivant les objectifs poursuivis ;

-dos "mémorandum de programme" (Program îïcmo-randa) mentionnant les décisions prises et les .rai-sons des choix j . /

— des documents financiers (Program and Finan-cial plans) indiquant les dépenses que les décisionsprises ont entraînés l'année précédente, qu'ellesentraînent l'année courante et qu'elles impliquentpour les 5 années à venir «, , :

En France la Rationalisation dos Choix Bud-gétaires vise à n'en pas douter les mémos buts quele P.P.B.S. ; faire que chaque franc.dépensé.par i*Etatleeoit à bon escient. Cependant, si les "ob joie tifs" ;ae la R«C.BO sont connus sans ambiguité, en donnerune définition reste tout aussi difficile que pourle P.P.B.S.

La Direction du Budget et la Direction dola Prévision paraissent considérer la R.C»B. commeune méthode dont l'essence consisterait à définirdes "objectifs" aussi complètement et précisément quepossible et à comparer systématiquement tous lesmoyens utilisables pour les atteindre (1)«

D'autres fois^ cependant, la Rationalisa-tion dos Choix Budgétaires est présentée comme un \ensemble hybride que caractériseraient un aspect

(1) La Rationalisation des Choix Budgétaires, PremierStage R.C.B. de Marly-le-Roi (4-15 Novembre 1968}.

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"procédure" (système intégré ass-oraiit la liaison entroIGS études, la décision, la gestion et l'observation desrésultats), un état d'esprit (associer le plus étroite-ment possible les "analystes" et "les "décideurs", enfinl'utilisation de certaines techniques (analyse do ey*»~tèmo et analyse coûts-avantages (i)»

Méthode ou procédure, la R^C.B», on tout cas,repose sur une démarche intellectuelle itérative et"bouclée", au sens do la cybernétique, qui se décomposeidéalement en cinq phases (2),

1 ère phase ; Inventaire de la situation»

La première tache do l'analyste" (homme ouéquipe) est do circonscrire un champ d'examen» Ainsise dégage une première formulation du problèmec

2èmo phase : Recherche, clarification et mise

en ordro^dos objectifs, et dos moyens

d*actions»

Dans le champ préoédonnont limité, il s'agitde décrire aussi fiaélément que possible les objectifspoursuivis et leurs infléchissements éventuels, lescontraintes et les options possibles, de repérer lesprincipales catégories do porconnos concernéesQ

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(1) Conférences sur la Rationalisation dos Choix Bud-gétaires - Centre de formation professionnelle et deperfectionnement du Ministère dos Finances (Avril-Juin1969).

(2) Note commune de la Direction de la Prévision etde la Direction du Budget, on date du 12 novembre 1969,établie en vue du stage R,C,B0 de l'Abbaye do Royaumont(20«21.22 Novembre 1969)*

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Une première confrontation des "prgraminés"qui pouvant être envisagés et de leur impact sur lesobjectifs entraîne le plus souvent, disent les analys-tes f la "reformulâtion" du problème.

les objectifs et les programmes qui leursont associés sont finalement regroupés en un schémad'ensemble dit "structure d'objectifs-programmes".

5èmo phase : Mise au point dos programmes, évalua~

tion et décision d1ensemble,

Par itérations successives et dialogue entre"l'analyste" et le "décideur", un certain nombre de so-lutions alternatives sont évaluées*

L'évaluation consiste à caractériser, et sipossible valoriser, chacune des conséquences d'une al-ternative, favorables ou défavorables, vis-à-vis desobjectifs poursuivis*»

Pour y parvenir,: il est fait un large recoursau calcul économique qui porme'* de dresser des bilanscomparatifs, prospectifs et actualisés des coûts dbdes résultats attendus.

Les. conclusions sont évidemment d'autant plussatisfaisantes que les déments retonus sont plus faci-lement mesurables. Dans les cas les plus complexes, l'a-nalyste dispose d'ailleurs, à ce stade, de techniquesélaborées pour effectuer des "tris" en fonction decritères de classement multiples (méthode ELECTRE),à partir de l'opinion d'experts (méthode DELPHI), en fonc-tion d'une attitude du décideur degant l'incertitudede l'avenir ("maximax regret"). Si ces méthodes neconduisent pas à des conclusions formelles, estimentles analystes, elles réduisent en tout cas les risquesd'erreur»

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Le "décideur", tenant compte d'une part dol'ensemble des éléments qui lui sont ainsi présentés,d'autre part des considérations dont il est seul juge,peut alors choisir entre les diverses solutions» ^echoix doit normalement porter à la fois sur la natureet le "poids" des moyens mis en oeuvre et sur le"niveau" des objectifs visés, La décision pout ôtreégalement déconsidérer certaines options initialesou de préciser telle contrainte ; l'étude doit alorsStre reprise au départ.

4ème phase : Articulation de la décision sur

l'exécution»

L'objet des trois premières phases est dorationaliser le processus do prise do décision» Haisla méthode R,C,B, se propose également de rationaliserl'application dos décisions ainsi prises* Au coursde la 4èiao phase, les décisions sont donc tratuitesc n "actions ordonnées dans le temps et dans l'espace"»

Lrexprossion de la décision aux divers niveauxprend ainsi la forme de documents articulés et séquen-tiels, plan stratégique, programme pluriannuols, bud-gets annuels, projets, qui précisent à chaque "respon-sable" sa participation à la poursuite des objectifsde l'ensemble et lui indiquent la part des moyens quilui sont alloués en conséqviencc, en termes physiques etfinanciers.

5ème phase : Gestion, contrôle des résultats etré évaluât i on «

Pour contrôler les résultats obtenus, des"indicateurs" sont nécessaires, d'ailleurs différentsselon les niveaux :

— aux niveaux inférieurs, les indicateurs dorésultats directs doivent marquer le degré d'accomplis-sement dos activités concrètes prévues dans les program-mes : une comptabilité analytique fournirait souvent,scmblo-t-il, les meilleures bases d'appréciation ;

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- aux niveaux svipéricurs, les indicateurs d'ob-jectifs doivent repérer l'efficacité dos programmesvis-à-vis des objectifs poursuivis : leur nature estextrêmement variable selon les domaines et leur défi-nition paraît Ôtro particulièrement délicate.

Tout écart significatif des indicateursremet en cause non seulement la qualité de la gestion,mais éventuellement.. la validité dos analyses et desprévisions. Aussi la prise en considération de cesdeux séries d'indicateurs, plus ou moins agrégés selonle niveau de décision, est susceptible d'entraîner lamodification non seulement des programmes en cours,mais aussi des objectifs poursuivis. Ainsi, dt dofaçon ultime se trouve une nouvelle fois "bouclé"le circuit logique do décision.

Ainsi décrite, la Rationalisation des ChoixBudgéta.ires n'est donc nullement liée a une quelconqueprocédure budgétaire» En 1968; le terme "Choix Buflge-taires" avait d'ailleurs été substitué à "Optimisationdos Dépenses Publiques" (O.D.P.)', pour souligner d'abordque la méthode s'appliquait à tout problème ayant uneincidence mCme indirecte sur le budget, ensuite qu'elles'étendait à toutes les manifestation do la puissance •publique, en particulier la tarification ou la régle-mentation, (1 )

L'expression "Rationalisation des ChoixBudgétaires" reste cependant ambiguë car le qualifi-catif "budgétaires" évoque nécessairement dos lionsplus ou moins étroits avec le Budget.

Sous le nom do Système de Planification,Programmation et Préparation du Budget, en abrégé; P B —r- le Ministère d)S Armées ajustement mis aupoint un "système" visant l'adaptation constante et

(1) Dossier constitué en vue du premier stage R.C.B.de Ilarly-lc -Roi (Novembre 1968),

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et réciproque dos objectifs et dos noyons, qui se situepar conséquent, dans la môme ligne de préoccupationsqtio la Rationalisation des Choix BudgétairesB

Pour situer le 3 î B par rapport à la R.C»B.,le Centre do Prospective et d'Evaluations (C,P,S,)?qui est rosponsavlo du 3 P B au soin du Ministère &sArmées, explique que la Rationalisation des ChoixBudgétaires se présente sous doux aspects cor.vplcmen-tairos ;

- les études ponctuelles, comparant, par exemplele coût et l'efficacité do systèmes d'e.rmcs consti-tués en vue de satisfaire à une ou plusicui- missions \

- l'étude globale visant à répartir l'ensemble desressources du Ministère entre l'ensemble dos missionsà accomplir, cette approche globale prenant le nomde système, de Planification, Programmation et Prépara-tion du Budget (3 P B).

Cette dichotomie commode est également uti-lisée par la Direction du Budget et la Direction dela Prévision qui distinguent dans -.afférents documents,d'une part les études R.C«B0 dites- ''pilotes" (maisqualifiées parfois aussi de "spécifiques"), d'autrepart des "opérations d'cnsomhl© visant la mise onoeuvre dos techniques budgétaires do gestion parobjectifs? ces techniques étant d'ailleurs regroupéessous le sigle 3 B P directement emprunté aux Armées»

Si cette présentation toute pragmatiquen'est peut-être pas totalement satisfaisante, elle sou-ligne en tout cas les lions do parenté qui existe-raient entre les études spécifiques ou ponctuelles etle système de Planification, Programmation et Prépara-tion du Budget (3 P B) : la méthode R C B pourrait Ôtreutilisée dans l'étude de problèmes particuliers, tels quela sécurité routière, mais également pour recherche"l'adaptation constante et réciproque dos objectifset des moyens, d'une part, du budget, d'autre part"»Le 3 P B oorreapondrs.it donc à une application de laméthode R C B au domaine budgétaire.

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II est sans intérêt pratique do discuterplus longuement de cette conception et il suffirad'accepter — — au moins prcvisoircnent les douxpropositions suivantes ;

- LaR C B est une "méthode" à laquelle lesresponsables des services publics peuvent avoir re-cours pour prendre dos décisions j

— Cotte "méthode" peut ôtroutilisée à la solu-tion de problèmes particuliers ou de problèmes d'en-semble, la "programmation budgétaire" figurant enbonne p^ace parmi ces derniers.

Dans la première partie de ce rapport, pu-rement descriptive, "les faits et les tendances"seront sommairement rappelés»

La seconde partie s'intitulera "Recomman-dations", ce qui en précise suffisamment l'objet*

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I è r e Partie

Les faits et les tendances

Très tôt, un certain nombre de ministères sesont intéressés à l'expérience américaine du P.P.B.S,Dès 1964 les Armées (1), puis en 1966 les Finances (2)et les Travaux Publics (3), ont envoyé aux Etats-Unisdes missions chargées de" voir comment s'opéraient lesréformes annoncées et quels enseignements il était pos-sible d'en tirer. .. '

Les techniques de la recherche opérationnelleet du calcul économique étaient cependant utilisées de-puis longtemps déjà dans plusieurs administrationsfrançaises et notamment à la Direction de la Prévisionqui avait entrepris une série de travaux sur la renta-bilité des grands investissements, comme l'avion super-sonique Concorde ou le Réseau Express Régional (R.E.R.).Pour généraliser ce type d'études, un programme communfût même mis sur pied par cette direction et celle duBudget sous le nom d'études "d'Optimisation des DépensesPubliques" (O.D.Po).

Bien des études ainsi entreprises pourraientsans doute être qualifiées, avant la lettre, d'étudesR.C.B., dans la mesure où elles utilisaient déjà la démar-che intellectuelle qui caractérise cette méthode.

• • s a s /

(1) Mission de MM. de l'Estoile, Senouillet et Lestel,du 14 au 28 juin 1964.

(2) Mission de M. Lequeret (Août-Septembre 1966)(3) Mission de MM. Bozon, Charmeil et Ph. d'Iribarne

(Décembre 1966).

L*origine officielle, de la R.C.B. dans l'Admi-nistration française est cependant récente puisqu'elleremonte à la décision du Gouvernement, prise en Conseildes Ministres le 4 janvier 1968, d'introduire progressi-vement dans les différents ministères "un certain nombrede techniques nouvelles de gestion à base de calculéconomique dénommées : techniques de rationalisation deschoix budgétaires (R.C.B.)."

Cette introduction sera évidemment une oeuvrede longue haleine, mais d'ores et déjà, cependant, "l'opé-ration R.CB." (pour reprendre la terminologie en usage)touche les ministères les plus importants. La liste ensera presque exhaustive lorsque l'on aura cité lesArmées, l'Equipement, l'Intérieur, le Développement Indus-triel, les PoToTo, l'Agriculture, les Affaires Sociales etl'Education Nationale, sans négliger d'ailleurs ni lesFinances, ni le Plan.

Dans une première sous-partie, il faut d'abordrechercher comment "l'opération R.C,BO" s'est développée»

II sera ensuite possible, dans une seconde sous-partie, d'examiner les travaux entreprise

L'impact sur le Budget et l'impact sur le Planferont l'objet des 3è et 4e sous-parties»

I - Le lancement de "l'opération R.C.B,"

Les moyens mis en oeuvre sont relativement peuconsidérables•

Des équipes d'analystes ont été renforcées danscertains services d'études ou constituées ici ou là parprélèvement sur les services existants ou par embauchedirecte. Actuellement (février 1970), les "cadres A"mobilisés pour "l'opération R.C.B," dans l'ensemble desministères représenteraient, d'après la Direction de laPrévision, une centaine de personnes à Paris et unequarantaine en province, partagés à peu près également

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entre fonctionnaires et contractuels, sans compter ilest vrai les personnels des bureaux d'étude privés (S.E0M«,A», G- 2 A, etc...) auxquels des marchés ont pu êtrepassés.

Au départ, d'ailleurs, aucun crédit n'étaitspécialement affecté à la Rationalisation des Choix Bud-gétaires. En 1969, cependant, un chapitre fut créé aubudget des Charges Communes du ministère de X*Eû©nûfflàe etdes Financ'ës~(p|tapici;r'é:-37ea3)rt 7.750 000 frasçs-y- firentinscrits en 1969, 31.-250 000 _francs(;eû. 1970 (l).

1 - Le cadre administratif

a) Sur le plan interministériel, un Comité Consultatif, •mieux connu sous lé nom de Groupe Central R.C.B,, réu-nissant autour du Secrétaire d'Etat au.Budget les "res-ponsables R.C.B»" des différents ministères, assure, aumoins en théorie, la coordination d'ensemble de l'opé-ration.

En fait, ce sont lp. Direction de la Prévisionet la Direction du Budget qui ont jusqu1à présent joué lerôle moteur dans le développement de l'opération, lesactivités du Services des Affaires Economiques et Inter-nationales (S.A.E.I.) au Ministère de l'Equipement etcelles du Centre de Prospective et d'Evaluations (C.PeE»)au Ministère des Armées ne davant pas pour autant êtrepassées sous silence.

La Direction du Budget et la Direction de laPrévision ont ainsi entrepris un effort important surle plan interministériel, d'une part pour "sensibiliser"un grand nombre de cadres administratifs à ces nouvellestechniques, d'autre part pour former les analystes né-cessaires au démarrage des premiers travaux.

0 0 0 9 0/

(1) Le Gouvernement avait demandé 35 000 OOCy

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Quatre stages interministériels, par exemple,d'une durée de deux semaines, ont permis d'enseigner lesrudiments de la méthode à plus de 240 fonctionnaires desAdministrations Centrales (1), tandis que deux autres,de quelques jours seulement, s'adressaient à près de 80Directeurs dAdministration centrale (2),

k) Dans les ministères touchés par "l'opération R.C»B«",l'organisation retenue semble toujours se caractériserpar la création d'une "commission". En réalité un examenplus attentif montre que deux types d'organisations'opposent, selon que la responsabilité de droit ou defait_ de "l'opération ROC«B." incombe à un "serviced'études" ou à une "commission".

1°— La première formule (service d'études) est laplus fréquemment adoptée puisqu'elle apparaît aux Armées,à l'Equipement, aux Financés et à l1Intérieur, ainsi,mais de façon moins pure, qu'aux Affaires Sociales»

Aux Armées, les travaux préliminaires à lamise en place du système 3 P B ont été menés simultané-ment par le Centre de Prospective et d'Evaluations (G,POE,)et par les Eta:E^Majors, Directions et Services, le rôled'animateur du CoPoE» étant prépondérant. Un Comité Tech-nique de Coordination et de liaison du système 3 P B(C.TeCoL.) a cependant été constitué pour assurer unharmonieux développement des études.

Au Ministère de l'Equipement, la Direction duPersonnel et de l'Organisation des Services et le Servicedes Affaires Economiques et Internationales (S«A<,SOI)

O O • B • /

(1) Pont-à-Mousson, 19 août - 6 septembre 1968Marly-le-Roi (I). 4 - 1 5 novembre 1968Marly-le-Roy (II), 20-31 janvier 1969Melun, juin 1969

(2) Château d'Artigny, près de Tours, 7 - 8 - 9 février1969. Abbaye de Royaumont, 20 - 21 - 22 novembre 1969.

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ont été conjointement chargés de la mise en oeuvre de"l'opération R.C.B.", en liaison avec les autres direc-tions et services intéressés, chaque opération R.C0B.dans une direction ou un service devant rester sous laresponsabilité totale du Directeur ou du Chef de serviceconcerné. Mais, en fait, le SOAOE,I« est la cheville ou-vrière de l'ensemble de l'opération qui est simplementsupervisée par un Comité de coordination comprenantl'ensemble des directeurs et chefs de service.

Aux Finances — — pour l'activité propre duministère un organisme a été créé (la Mission R-CB.)chargée de différents travaux et, notamment 7 "d 'p»yp4-pi-menter une méthode tendant à la rationalisation de l'ac-tion administrative par des études d'analysé de système etde coût-efficacité".

Au Ministère de l'Intérieur, la R.C.B, relèved'une "cellule centrale", qui se confond largement avec leBureau d'Etudes et de Coordination de la Direction Géné-rale des Affaires Administratives et Financières»

Par ailleurs, trois "cellules de direction" ontété constituées à la Direction Générale de la PolicéNationale, au Service National de la Protection Civileet à la Direction Générale des collectivités locales.

Au Ministère des Affaires Sociales aujourd1

hui rescindé en Santé et Travail aucune organisationn'a été mise sur pied, mais le service des Etudes et Pré-visions a joué un rôle important dans l'étude confiée a.un Groupe R.C.B. " "Maladies mentales".

2°- Dans les autres ministères qui participent à"l'opération R.C.B.", la responsabilité des études aété confiée à des "commissions", aucun service ou bureaun'étant appelé, en principe, à jouer un rôle d'animateur*

C'est le cas,de l'Agriculture, du ministèredu Développement Industriel, de l'Education Nationaleet, dans une certaine mesure des P.T.T.

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Au Mini st ère de 1 * Agriculture, un arrêté du 5iuin 1969 a créé un Comité*de coordination des études deprogrammât ion des décisions, placé sous la Présidencedu Directeui-Ij^néral dos Etudes et des Affaires Générales,et composé de l'ensemble des directeurs et chefs de ser-vices Les études R,C.B0 doivent être confiées à des grou-pes ad hoco

Au Ministère du Développement Industriel, unarrêté du 9 septembre 19&9" a crée une Commission de l'In-fo rmatiffi3g_et._J .iQfli li.gS'J;ion des Choix*"B"udgé t air es ~~(R?C"7B , )composée de l'ensemble des directeurs et chefs de serviceset dont le secrétariat est assurée par la Direction del'Administration générale, du budget et du contentieux»

Une "cellule R^CoB." est cependant constituée àla Direction Générale de la Politique Industrielle pourles "opérations communes", tandis que les "opérationsspécifiques" restent, de la responsabilité des directions

ééintéressées a

Ministère do l 1 Education Nationale, un "groupeR_g_Ç-oBJ " a été constitué sous la présidence du Chef du Servi-ce du Budget et des Affaires Financières, comprenant desreprésentants de la plupart des directions et services»

A u x P o T^ T a , une décision ministérielle a créésous 1 ' autorite' du""3ecrétaire Général un Groupe de Travail"Rationalisation des choix budgétaires"^ préside par leDirecteur dû~Bu&ge$ et de la Comptabilité du Ministère etcomposé de représentants des différentes directions»

En fait, la seule étude entreprise sous l'étiquetteR.CttB. et concernant la commutation électronique, l'a étépar un groupe moins nombreux, travaillant en liaison avecl e Service des Programmes et des Etudes Economiques de laDirection Gfenérale des Télécommunications0 (T'est d'ailleursà ce service qu'incombe la responsabilité de travaux im-portants concernant, notamment, la programmation desopérations d'équipement des Télécommunicationso

a•e•o/

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2 - Les programmes

Dès avant son officialisation au début de 1968,la méthode R.C.B« était déjà utilisée depuis quelquestemps déjà par trois ministères au moins.

Au Ministère des Armées, le Centre de Prospec-tive et d'Evaluations (COP»E.) poursuivait la transposi-tion progressive du EP.B.S, sous le nom de 3 P B.

Au Ministère de l'Equipement, les méthodes desélection des programmes de transport, systématisés àl'occasion de la préparation du Verne Plan, préfiguraientpartiellement les techniques de l'analyse de système»

Au Ministère des Finances, enfin^ diversesétudes concernant des projets importants (Concorde,R.E,RO) avaient été menés à bien par la Direction de laPrévision et la Direction du Budget.

De ce fait, les trois ministères des Ariaées,de l'Equipement et des Finances disposaient, pour lelancement de l'opération R.C.B,, d'une avance indis-•cutable, si bien qu'il serait injuste d'opposer des effortsd'ancienneté toute différente.

Il semble cependant que l'on puisse distinguerentre les ministères selon que les développements de l'o-pération R.C.B. ont été plus ou moins exactement programmés.

Au Ministère des Armées, un groupe de travailavait été constitué en 19&5, sous la présidence du Géné-ral Delachenal, en vue de rechercher s'il était néces-saire de procéder dans ce département ministériel à desétudes systématiques de coût-*efficacité et d'avoir re-cours aux processus de planification-programmation fondéssur elles. Ce groupe de travail diposait son rapport le15 février 1967 et, un an plus tara, par décision du12 mars 1968, le Ministre des Armées prescrivait la miseen place et l'utilisation d'un "système fonctionnel deplanification-programmation"•

6 • • C O/

- 19 -

Cette décision de principe était suivie le 16août 1968 d'une décision particulière précisant les tra-vaux à effectuer, tandis qu'une nouvelle décision du 25mars 1969 prévoyait d'expérimenter le 3 P B au sein dela Gendarmerie,

Llensemble de ces décisions ministériellesétaient appuyées de "guides" ou de "notes d'information"diffusées aux Etats~Majors, Directions et Services concernés iGuide pour la présentation des études coût-efficacité(1ère édition le 2 octobre 1967) ; Note d'information géné-rale sur le système de Planification-Programmation-Prépara-tion du Budget (1ère édition en juin 1968) j Note provi-soire concernant la présentation des dossiers des élémentsde programme (1er juillet 1968) ; en mai 1969? une noteintitulée ; le système de Planification-Programmation~Pré-paration du Budget - Instrument d'aide à la décision jenfin, le 10 juillet 1969, une nouvelle note sur la premièretransformation du budget voté des Armées e# budget de pro-gramme &

Un ensemble de décisions aussi ordonné et aussicohérent se retrouve au Ministère de lyEnuipemento Leprogramme général de "l'opération-pilote R.C.B," fut misau point par le S.AoE.IQ et approuvé au cours d'une réunionministérielle du 29 juillet 1968f indiquant non seulement,les actions à menery mais le calendrier à respectere

Le programme particulier de l'année 1969, toutaussi précist a été également établi et approuvé dans lesmêmes formes.

èlinist_ère.jjp, Développement Industriel, un"Plan ReCBo" a été de mime propose par ia "Direction Géné-rale de la. Production Industrielle et accepté le 7 novembre1969»

Au Ministère de 3.• Intérieur et au sein de laDirection_Ja-gnérale des Télécommunications du Ministère desP « T e T,, "si" aucun calendrier ne semble avoir été dressé,des objectifs précis ont cependant été fixés et des étapesenvisagéeso

Pfxr contreT ni programme, ni calendrier ne pa-raissent exister ni au Ministère de l'Agriculture ni auxAffaires Sociales* L^Education Nationale? pour sa part, n'apas encorû dépassé le stade des projets»

• • s • O /

- 20 -

3 - Les différentes approches

a) De prime abord, il semble que le lancement de "l'opéra-tion R.C.B." dans les différents ministères ait pris deuxformes : soit celle d'"études-pilotes", soit celle d*"opé-rations d'ensemble" (pour suivre ipi la terminologie de laDirection de-la Prévision"^

Le choix des "études-pilotes", ailleurs quali-fiées de pontuelles ou de spécifiques, ne répondait pas àune logique d'ensemble rigoureuse, mais au souci de mener,avec des équipes qualifiées et des chances raisonnablesde succès, des études d'extension et de difficulté variéedonnant l'occasion de "tester" la méthode R.C.B. sur unproblème particulier»

Par contre, les opérations d'ensemble, ailleursqualifiées d'études globales, cherchaient à définir lesobjectifs du ministère et à transposer ces objectifs dansdes structures de programmes-objectifs, première étape de lamise au point de tout système de programmation budgétaire per-mettant de répartir au mieux l'ensemble des moyens entrel'ensemble des missions»

En fait, à l'exception de l'Agriculture et desAffaires Sociales, tous les ministères examinés ontengagé des études ponctuelles mais également amorcé cer-taines réflexions sur leurs objectifs*

Leur approche de la Rationalisation des ChoixBudgétaires n'en est pas pour autant identique.

b) Au Ministère de l'Intérieur, la "cellule centrale R.C.B."est partie du principe que pour effectuer des calculs decoût-avantage, comme pour suivre et contrôler par la suitela réalisation des différents prograinmes et s'assurer queles résultats obtenus correspondent bien aux évaluationsprévues, il était indispensable de commercer par mettre

en place? dans l'ensemble des services, un "système de •gestion prévisionnelle et contrôlée51 (l)« De même, leministère de l'Equipement et la Direction" Générale desTélécommunications, ont estimé que la mise en oeuvredes méthodes rationnelles de préparation des décisions de-vait permettre également une amélioration profonde de lagestion J -"l'opération RaCoBo" était ainsi une occasionde développer les préoccupations de prix de revient, de coûtet de rendement (2;Q

Dans la mesure où ses promoteurs affirment nette-ment que la méthode R»G0B0 se propose non seulement derationaliser le processus de prise de décision, maiségalement de contrôler les résultats obtenus? il estévident que 1Jeffort en vue d'instaurer un "contrôle dela gestion" constitue une approche logique du problème»

II semble donc que l'on puisse opposer troisapproches différentes s

o • • e e/

(1 } Au ?ïi£istère^de .lJistériei'r, deux études ont été offec—tuées*"la premfère a pcrTé^sur la comptabilité desengagements et des ordonnancements,, La seconde a viséla définition d!un "système de gestion prévisionnelleet contrôlée"? appliquable au Service des Transmissionsdu Ministère de l'Intérieur, mais pouvant ôtre étenduà d'autres secteurs.

(2.) Au Ministerg! _cle _JJJîguipemont, les études en vued?instaure"? un Taû^vWu^systeme de gestion" ont étémenées dans- quelques directions départementales(Alpes-Maritinie3, Meurthe'-et-'Moselle. etc».») et ontnotamment porté sur la liaison comptabilité analytique

Sblité générale 0

Au Ministère des P.TeTOt en vue d'instaurer dans1'avenir un ^contrôle budgétaire", d'importantstrava.ux d'ordre comptable ont été entrepris par laDirection Générale des Télécommunications,, Le servicedes Programmes et des Etudes Economiques a notammentétabli un classement des "activités élémentaires11 duService des Télécommunicationsa

- 22 -

- au ministère des Armées, -la priorité a été donnéeaux études visant à regrouper toutes les activités et lesdépenses du ministère dans le cadre nouveau d'une struc-ture de programme |

- au ministère de l'Intérieur, la priorité a étédonnée au "contrôle de la gestion" j

- au ministère de l'Equipement et au ministère duDéveloppement Industriel, les deux aspects du problèmeont été abordé simultanément : d'une, part édificationdes structures de pi-ogrammes-objectifs, d'autre partcontrôle de la gestion.

" II semble, par contre, que l'on soit en pré-sence d'une extension quelque peu abusive de"l'opérâtionR,CeB.n chaque fois que l'on affirme qu'il existe uneétroite liaison entre le développement de la Rationalisationdes choix budgétaires et le développement de l'informatiquedans les administrations concernées» Au ministère duDéveloppement Industriel, par exemple, une même ©ommissiona été créée pour l'informatique et la rationalisationdes choix budgétaires» •

II n'est pas question de nier l'importance del'informatique dans la constitution de "banques de don-nées (l), pas plus que dans la tenue des comptabilitésbudgétaires traditionnelles ou des comptabilités analyti-ques nouvelles. Mais "l'opération ReC.B." risque d'attein-dre des proportions monstrueuses si, après avoir reprisà son compte les préoccupations de prix de revient et decoût et rendement, elle absorbe les problèmes d'informati-que, en attendant sans doute d'absorber l'organisationet méthodes et, peut-être demain la réforme adminis-trative toute entière.

(l) Projet ENEIDE du ministère du Développement industrielProgramme EGIDE de la Direction de la Prévision»

23 -

II — Les travaux entrepris

un recensement vraiment exhaustif des travauxentrepris dans le cadre de"l'opération R.CBo1' est diffi-cile a faire» • . ,

Certaines études engagées avant 1968 se sontparfois achevées après le lancement de "l'opérationRoCBo" et sont pourtant présentées sous ïe la'jâlRaCcBfi O'est par exemple le cas de l'étude conjointe dela Direction du Budget et de la Direction de la Prévisionconcernant le métro express régional (R»E»RO)

A l'Inverse, des travaux lancés depuis 1968n'ont pas abouti, sans que l'on puisse savoir s'ils serontun jour repris«

Enfin -~- fct. la difficulté n'est pas facile àsurmonter — — la méthode R,C<,B» est souvent utilisée sansque? pour autant, les études concernées soient rattachéesà "l'opération RaCaBû"s C

Jest notamment le cas des travauxmenés au sein de plusieurs Commissions du Plan*

N'ont été considérées ici comme des études deRationalisation des Choix Budgétaires, que celles "recen-sées" par la Direction de la Prévisions

Ce; point de vue étroit n'élude d'ailleurs pasune difficulté connexe*

II est souvent difficile de savoir à quelleadministration rattacher telle ou telle étude0 La plupart,en effet, sont normalement menées par des équipes comprenantdes fonctionnaires relevant de ministères différents etcomprenant généralement un ou plusieurs représentants de laDirection de la Prévision ou de la Direction du Budgeto

o o o o e>/

- 24 -

1 -<• Les études ponctuelles

II serait sans doute très intéressant de pou-voir regrouper les études entreprises selon les techniquesutilisées : bilan actualisé, calculs de coûts-avantâgesou de coûts-efficacité, analyse de système, etc.. Maisla tâche serait d'autant plus délicate que les méthodolo-gies retenues sont généralement multiples. Tout classementcomporterait donc une grande part d'arbitraire»

La diversité de ces études est d'ailleurs sigrande qu'il serait tout aussi difficile de classer lesétudes R.C.B, suivant les sujets abordés. Tout au pluspeut-on remarquer qu'elles concernent pour la plupart ladéfinition des politiques à suivre et plus rarement le choixdes investissements» La seule exception importante intéressela Birection du Trésor qui a recours de plus en plus sys-tématiquement à la méthode R.CB» pour étudier les projets definancement qui lui sont soumis (ly-o

En raison de leur caractère "exemplaire", onpeut citer en tout cas les études suivantes, la listeainsi donnée n'ayant aucune prétention à l'exhaustivité î :

Ministère de l'Equipement

• Etude-pilote de préparation rationnelle des décisionsconcernant les accidents de la route»

• Etude "Centre des villes"» .

Ministère du Développement Industriel

•Chiffrement et ventilation par secteur des différentesinterventions de l'Etat

• Financement de l'énergie.

(1) Un bureau spécialisé : "Etudes de Rentabilité etCritères de Choix" a été créé au sein de la Directiondu Trésor»

- 25 ~

Ministère de. l

L!éradication de la brucellose

Dé finition d'une politique économique en agriculture (1)

• La commutation électronique

Ministère des Affaires .Sociales.

e Etudes de rationalisation des choix "budgétaires concer-nant les maladies mentales

«> Etude économique de la rentabilité de la vaccination

• Etude "Marché du travail"»

o Opération "Forces de police51

o Le secours aux personnes en danger

2 — Le_s__rgjTle?:ions sur les objectifs

Alors que tous les ministères concernés par"1?opération R9Cs3a" ont entrepris des études ponctuelles,quelques—uns seulement ont cherché à établir dos struc-tures dfobjectifs-programmes»

Au Ministère de_l^Jntérieur, le Service Nationalde la Protection dTvïïë7~"d^une "part, la Direction Générale

ot> o a ej

(l) Etude dans le prolongement de la première phase destravaux de la Commission sur l'avenir à long terme del'agriculture française (Commission Vedel)0

- 26 -

de la Police, d'autre part, ont ébauché des études ence sens» De son côté, la Misgion_R..Ç.«B _ Finances alancé en 1969,' par voie de questionnaire, une enquête surles attributions et les objectifs des agents de la ca-tégorie A et assimilé travaillante l'AdministrationCentrale du Ministère de l'Economie et des Finances (1)*Parallèlement, une étude dénommée "Structure 85" sedéroule dans les quatre grandes directions du ministèredisposant de services extérieurs en vue de préciser ce quepourrait être, à échéance d'une quinzaine d'années, leursmissions et leur organisation»

Les efforts les plus importants sont cependantceux engagés par le Ministère de l'Equipement» oùchaque direction a entrepris de regrouper toutes sesdépenses en "programmes d'actions", définis par leurs•'traces budgétaires", et au Ministère du DéveloppementIndustrielt où des travaux sont prévus pour établir lastructure d'objectifs de ce départementa

Ces travaux n'ont pourtant pas l'ampleur deceux effectués au Ministère des Armées et poursuivis fort ••loin à la Direction de la (xsndarmerie puisque le "budget* .,voté" de cette direction a fait l'objet d'une présentationsous la forme d'un budget de programme.

La mise au point d'une structure de programme estune oeuvre délicate qui soulève bien des difficultés etpose bien des problèmes : d'abord pour distinguer entremissions, buts et objectifs ou pour s'accorder sur unenotion "d*élément de programme" ; ensuite peur évaluercorrectement les "ccuts" des éléments de programme.

(l) cf. Une enquête sur les objectifs et les moyens del'Administration Centrale des Finances, par G. Beisson,dans le n° 48 du Bulletin de l'Economie et des FinancesJuillet-Septembre 1969o

- 27 -

II suffira d'indiquer que la structure deprogramme établie - — au moins à titre provisoire — —par le Centre de Prospective et d*Evaluations (CeP,E,)du Ministère des Armées comporte 9 programmes majeurs,divisés en sous—programmes, eux-mêmes, subdivisés enCléments de programme".

En fait, chaque "élément de programme" seconfond avec un "organisme" - — chaque organisme étantassocié à une ou plusieurs missions grâce à un tableaude concordance missions-organismes»

Pour chaque organisme (ou élément de programme),une fiche fi'r .ncière donne l'évaluation de ses diverscoûts en équipement et en fonctionnement (i), pour l'annéeprécédente, l'année en cours et les cinq années à veniro

Les travaux sont particulièrement avancés àla Direction de la Gendarmerie où le budget traditionnelde 1968, par chapitres et articles, a été transforméen budget de programme, par analyse puis recolement detoutes les dépenses réelles se rapportant à chacundes 19 éléments de programme de la Gendarmerie» A partirde ces calculs, les coûts fonctionnels prévisibles desannées 1969 à 1974 vont être déterminés*

o • t o-sy

(l) ~ en équipement s

- acquisitions de matériels- rechange de matériels- acquisition de terrains- acquisition d'immeubles et travaux immobiliers

- en fonctionnement t

- rémunérations et charges sociales- entretien des personnels- entretien des matériels- entretien des immeubles- dépenses d'exploitation et consommations

"gratuites"

- 28 -

Restera ensuite à définir des "indicateurs*1permettant d'apprécier dans quelle mesure les missionssont remplies et à quels coûts.

III - L*impact sur le Budget

a) Les"études-pilotes" étant avant tout destinées à "tes-ter" la méthode R.C.B» sur des cas concrets, il n'y auraitrien d'étonnant à ce qu'elles n'aient abouti à aucun ré-sultat tangible sur le plan budgétaire»

De fait, à une exception près, ces résultats nesont pas apparentsa Ils sont pourtant loin dJêtre négli-geables. Ainsi, la Direction du Trésor, pour ses propresbesoins, la Direction de la Prévision pour ceux de laDirection du Budget, ont mené à bien des études sur dessujets divers qui ont fourni des éléments d'informationutiles»

II n'en demeure pas moins que parmi tous les "travaux entrepris en vue de définir des politiques nou-velles, seule"!'étude pilote de préparation rationnelledes décisions concerfiàn/b les accidents de la route" a eu desprolongements effectifs. On sait, en effet', qu'une" "tableronde" a été constituée à la fin de 1969 en vue de proposerdes mesures à effet immédiat ou plus lointain permettantde diminuer le nombre des accidentés de la route. Le budgetdé 1970 comportait d'ailleurs au chapitre 37-93 desCharges Communes du ministère de l'Economie et des Finances,d1importants crédits destinés à être utilisés par lesdifférents ministères que concerne la sécurité routière(Equipement, Armées, etc.o.)«

L'impact de la R.C.B» sur le Budget doit doncêtre recherché ailleurs, en l'occurrence dans l'effortentrepris au ministère des Armées pour mettre en oeuvreun système de programmation budgétaire<.

une procédure précise».

Cette procédure a été définie très tôt auministère des Armées —»— au moins sous son aspect idéal <—»par le Groupe de travail Coût~Efficacité présidé par leGénéral Delachenal et dont le rapport porte la date du15 février 1967.

Le "processus d'évaluations et de décisions"oui fut alors proposé s'analyse, comme un ensemble cohérent,comprenant do nombreux "retours en arrière!f et se caracté-risant; par de fréquents contacts entre le "décideur" etles ^analystes"*)

Ge processus complexe, dont il est impossiblede donner ici une description même sommaire, n'estcependant pas utilisé© Purement théoriquef il n'est passusceptible d'être mis en oeuvre avant que tout le budgetdu Ministère des Armées soit présenté sous la forme dsunbudget de programmea

L'effort du Centre de Perspective et dévalua-tions (C«PoE0) a donc surtout porté depuis deux ans surla définition de certaine concepts et sur l!aspect théo-rique du. système 3 P Bo

Les buts du système 3 P B (instrument d'informationfde décision et de gestion), ses caractéristiques, sesavantages (notamment la mise en évidence des conséquencesdes décisions déjà prises) ont fait l'objet de recherchesdont les résultats sont consignés dans les deux docu-ments déjà cités ? d'iune part la note d'informationgénérale de Juin 1968 sur le Système de Planification-Progranîmation-=Pr-ép arat ion du Budget, d.

rauiré part ledocument de mai 19&9 intitulé : le système 3 P B - Ins-trument d'-aide à la décision»»

Mais les résultats les plus utiles pour toutdéveloppement ultérieur de ce système de programmationbudgétaire résident peut-être dans l'approfondissementde nombreux concepts de base :

c c a o «/

- distinction de l'aspect, statique et de l'aspectdynamique du système, l'aspect statique se matérialisantdans les documents s Plan - Programme - Budget, l'as-pect dynamique dans dès procédures : planification, pro-grammation, préparation du budget ; • • •

- définition précise de certains termes Î finalités,fins, butsr objectifs, missions, utilité, éléments deprogramme, etc«».

- enfin, effort pour ceràer les problèmes d'évalua-tion du "coût" des éléments de programmée

— L'impact sur le Plan

II est normal que la méthode R.CB. ait exercé uneinfluence sur les techniques de planification. Loin d'êtreen contradiction avec l'esprit dans lequel doivent êtremenés les travaux de planification, l'optique R.C.B» esttout à fait en accord avec lui puisqu'elle fournit lecadre de raisonnement nécessaire pour intégrer correc-tement trois préoccupations complémentaires : besoins,ressources et efficacité des secondes par rapport auxpremiers.

L'expérience du Verne Plan, à travers les dif-ficultés de son exécution, avait d'ailleurs mis en lu-mière certaines faiblesses : ce Verne Plan était apparusur de nombreux points comme insuffisamment "opératoire11 fil avait souffert dJun excès de rigidité et, en dépitde réels progrès, il avait été marqué par un excès decentralisation (1)A

O . A • • /

(l) Commissariat Général du Plan - Commission de l'Econo-mie Générale et du Financement - Note sur le naturedu Plan (26 novembre 1969).

- 31 -

Au moment où commençait la préparation du ViePlan, un effort de rénovation fut donc entrepris par lesinstances compétentes du Commissariat Général du PlaiuOn peut.aisément y reconnaître l'impact de la méthodeR»C «B*

Cet impact apparaît notamment dans deuxcirconstances : d'abord lorsque furent entreprises desétudes en vue de clarifier le contenu du Plan ; ensuitelorsque furent recherchés les moyens de donner au Planplus de souplesse.

1 — Obj ~tifs et programmes

Dans la conception française, le Plan ne doitpas limiter son ambition à la simple exploration de 1?avenirpar un jeu de prévisions, mais doit contribuer à définirun ensemble d'objectifs économiques et sociaux à moyenterme, s'exprimant dans des politiques et des programmes-»

Conscients des dangers que comportent certainesconfusions, les auteurs du IYème Plan avaient déjà sou-ligné l'intérêt qu'il y aurait à mieux distinguer dansle plan la prospective à long terme qui l'éclairé, lecontexte prévisionnel qui lui sert de cadre de référence,les objectifs prioritaires inscrits dans ce ôadre, l'en-semble des décisions à prendre dans l'immédiat, et ledomaine des options réservés à intervenir au cours dutemps6

Dans cette même perspective, le Verne Plan avaitété amené à insister sur les différences séparant hypo-thèses, prévisions et objectifs. Ces objectifs, plus oumoins détaillés, avaient concerné surtout le volume duProduit Intérieur Brut (P.I»B.), les principaux emploisdes biens et services (consommation des ménages, inves-tissements productifs, logement, équipements collectifs),ainsi que le montant des autorisations de programmes àinscrire, pour cinq ans, en matière d'équipements collec-tifs.

• • a • • /

Mais le Vsme Plan n'avait peut-être pas tirétoutes les conséquences de ces distinctions* En parti-culier, la fixation des objectifs n'avait pas toujoursété complétée par une étude des programmes d'action qu'ilsimpliquaient, soit pour leur réalisation directe, soitpour faciliter les mutations qui conditionnaient leurexécution (l).

!'effort de clarification poursuivi à l'oc-casion de la préparation du VTème Plan devrait amenerles "planificateurs" à distinguer, dans le contenu duPlan, entre objectifs, programmes et prévisions, quiprécise-t~on "correspondent grcsso-mcdo aux phases deplanification, programmation et prévision, distinguéepar le P.P.B.S.» (2).

A cette référence au P,P.B.S, américain, d'autressubstituent d'ailleurs une référence directe à

la méthode R,COB., comme par exemple la "Note sur l'uti-lisation du mode d'approche R,-C,B, dans la planification/programmation des fonctions collectives" (3%

I • O • /

(1) La Commission des Villes s'est livrée sur ce pointà. une étude instructivet L'analyse du rapport de laCommission de l'Equipement Urbain du Vème Plan effec-

tuée dans une optique R,CoB. conduit en effet à deuxconstataticns dfune part la Commission de 1TEquipementUrbain n'avait pas réellement explicité les missions,buts et objectifs que s'assignaient les pouvoirspublics et elle avait souvent confondu prévisions etobjectifs ; d'autre part, quand les objectifs avaientbien été explicités, les moyens n?avaient pas étérecherchés de façon systématique et n'avaient pasété définis sous la forme de programmes cohérents,

(2) Note précitée sur la nature du Plan

(3) La notion de "fonctions collectives" apparaît pourla première fois dans la préparation d'un plan» Lesplans précédents avaient utilisé celle d1"équipementscollectifs".

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Ainsi, à l'occasion du Vlème Plan, certainsconcepts fondamentaux de la Rationalisation des ChoixBudgétaires ont-il fait leur entrée dans la planificationfrançaise*

Mais la méthode R.C.B. se caractérise par uneconfrontation des objectifs poursuivis et des résultatsatteints» Aux phases de préparation du Plan et des Pro-grammes succèdent des phases d'observation des résultatsatteints et de remise en cause des moyens utiliséscomme des objectifs poursuiviso Le point est évidemmentde savoir si une remise en cause quinquennale est suffi-sante o

2 - La "planification glissante"

L'importance des aléas qui affectent le domaineéconomique et social et la décentralisation accrue desdécisions économiques rendent de moins en moins prati-quable une démarche qui se bornerait à tracer avec pré-cision, pour la durée d'exécution du Plan, une voie dedéveloppement rigide assortie d'un ensemble exhaustif etbien échelonné de mesures détaillées» Une telle rigiditérendrait le plan inopérant en cas de changements techni-ques, économiques et sociaux importants (l)o

Cette constatation est à l'origine de l'effortde réflexion engagé en vue d'introduire une plus grandesouplesse dans l'exécution du Vlème Plan, notamment parla mise au point d'une procédure d'adaptation et de ré-vision.

Les "planificateurs" français se sont demandéssi, pour donner au Plan son maximum de souplesse, iln'était pas opportun d'adopter un système de "planificationglissante", qui en rendant possible une révision"annuelledu Plan, offre la solution la plus satisfaisante au problèmede l'adaptation du Plan aux aléas.

• • e • s /

(l) Note précitée sur la nature du Plan»

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La planification glissante offre d'indéniablesmérites» D:une part elle rend possible une révision "encontinu" du Plan, à SSSare qu'interviennent les changementsdans la conjoncture nationale ou internationale» D'autrepart, elle donne aux responsables de l'économie lapossibilité d'avoir toujours devant soi une période pla-nifiée pluriannuelle, ce qui n'est pas le cas pour lesdernières années d'un plan quadriennal ou quinquennal»

L'éventualité d'un plan glissant a cependantété rejeté au regard de multiples inconvénients :

Sur le plan technique, il n'est pas certain quele prolongement chaque"~annéê des esquisses macroéconomiquespour une année supplémentaire donne des résultats satis-faisants»

Sur le plan admini st rat if, l'élaboration d'unplan, avec les études techniques qui l'accompagnent et lesprocédures de consultation qu'elle suppose, implique lamise en oeuvre d'une machinerie assez lourde que l'on nesaurait mettre en marche chaque année.

Sur le plan politique, enfin, le plan perdantson caractère de rendez-vous quinquennal institutionnlisé,verrait s!affaiblir son rôle d'orientation à moyen termede l'économie (l).

LÎadoption d'un "plan glissant" apparaît cependantcomme une conséquence logique d'un recours généralisé à laméthode ROC,B» Le système 3 P B, qui réalise la liaisonintime entre la planification, la programmation et-lebudget, organise d'ailleurs la remise en cause annuelledu plan et du programmeo

L'impact de la méthode R.CB, sur la planifi-cation française est en tout cas certain puisque le problèmea été évoqué, référence étant faite au P.P.B.S» américain.

D'ailleurs, la mise en oeuvre d'une procédured'adaptation et de révision du Plan est envisagée :

o » » o o/

(l) Note précitée sur la nature du Plan.

- mise à jour régulière des prévisions $

- réexamen à mi-parcours des objectifs du Plan °,

- adaptation annuelle, si nécessaire, de certainsprogrammes à moyen terme.

2ème Partie

Recommandât ions

Si les perspectives d'une rationalisation deschoix budgétaires sont immenses, les résultats conccetsobtenus jusqu'ici sont minces., Au demeurant une réformeaussi ambitieuse ne. saurait aboutir en un instant. L'exem-ple américain est là pour le démontrer.

En 1958, déjà, la "Hand Corporation" travaillaitsur le P,P,B,S. et l'analyse de système. Trois ans aprèsseulement, le Département de la Défense l'expérimentait.Ce n'est que sept ans plus tard que la méthode étaitgénéralisée à l'ensemble des administrations fédérales.Et c'est au bout de dix ans, dans son message budgétaire :

pour 1968, que le Président des Etats-Unis était en mesurede faire état des premiers résultats de son applicat.ionen matière de santé publique, de planification urbaine,de recherche agricole et d'administration fiscale.

En France, dans la mesure où le Ministère desFinances se refusé à procéder par voie autoritaire, ledéveloppement de la Rationalisation des Choix Budgétairesdépend bien évidemment de l'impulsion qui lui sera donnéedans chaque administration. La complète réussite de"l'operâïîôn R.C.B." n'en paraît que plus lointaine,sinon même quelque peu aléatoire.

Devant les insuffisances reconnues de la tech-nique budgétaire traditionnelle, il est pourtant urgentde remettre en cause de façon systématique les procédureset les méthodes suivant lesquelles sont prises les grandesdécisions de l'Etat.

Le Comité Central d'Enquête sur le coût et lerendement des services publics est donc parfaitementfondé à formuler sur ce point des recommandations.

La question essentielle est évidemment desavoir dans quelle mesure il faut tenir compte de l'expé-rience américaine du P.P.B.S.. Une première sous-partie

• ••••/

- 37 -

sera donc consacrée à rechercher les enseignements dontles administrations françaises pourraient faire leurprofit.

Une transposition pure et simple de l'expé-rience américaine au cas français n'est cependant paspossible et il sera donc ensuite nécessaire de s'interro-ger sur les éléments qui pourraient accroître les chancesde succès de l'opération Rationalisation des Choix Budgé-taires.

On essayera d'abord de montrer qu'il seraitbon de lier la Rationalisation des Choix Budgétaires àla préparation du Budget (2ème sôus-partie).

Mais l'adoption d'une procédure plus contrai-gnante n'est pas suffisante et devrait s'accompagnerd'un effort en vue de définir une organisation plusstructurée (3ème sous-partie). Enfin, il serait primor-dial de préciser avec soin les objectifs poursuivis parles réformes ainsi entreprises (4ème sous-partie).

I - Tenir compte de l'expérience américaine

L'expérience américaine du P.P.B.S. constituecertainement pour les administrations françaises une sourced'enseignements précieux qu'il serait pourtant dangereuxde vouloir transposer purement et simplement.

Des différences considérables séparent les deuxadministrations, notamment dans le domaine budgétaire.On dit souvent que l'administration américaine serait"privée du cadre prospectif des plans de modernisationet d'équipement", mais il faudrait plutôt insister surles particularités de l'intervention du Congrès en matièrebudgétaire (l).

(l) Normalement le Congrès n'accorde pas directement desautorisations budgétaires. Suivant la procédure tra-ditionnelle, il édicté d'abord la législation quiautorise les "agences" à mettre à exécution un pro-gramme particulier et, dans beaucoup de cas, fixe unelimite aux sommes qui seront ultérieurement affectées-au programme. L'octroi des autorisations budgétaires — -

Malgré ces différences, il n'en demeure pasmoins que l'expérience américaine du P.P.B.S. ne peutêtre ignorée. Plusieurs enseignements, en tout cas, peu-vent être utiles pour le développement de l'expériencefrançaise.

1 - Facteurs de succès et motifs d'échec

Le Bureau du Budget et le "General AccountingOffice" ont examiné récemment, et indépendamment l'unde l'autre, le fonctionnement du Planning-Programming-Budgeting System dans les agences civiles et militaires 0-).

Cet examen avait deux objets : examiner commentles agences utilisaient les éléments formels de la pro- ;cédure P.P.B. (formai éléments of the P.P.B. process) ;rechercher dans quelle mesure les personnes placées àla tête des agences avaient effectivement recours auxtechniques d'analyse pour prendre leurs décisions.

Les résultats auxquels sont parvenus le Bureaudu Budget et le "General Accounting Office" ne présententd'intérêt que dans la mesure où ils mettent en lumièreles facteurs exerçant une influence sur le développementdu P.P.B.S.. La liste établie ne comporte pas moins de

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(Suite de la note de la pa.ge précédente)

qui permettent d'engager les dépenses • intervientultérieurement lors du vote du budget, mais la plu-part des autorisations alors accordées sous formed'"appropriations" ne peuvent dépasser les limitesdéjà fixées par la législation de base décidant desprogrammes.

(l) Cf. Keith E, Marvin et Andrew M, Rouse, The status ofPPB in Fédéral Agencies : A comparative perspective-A compendium of papers - Joint Economie Committee,Congress of the United States, Washington, 1969,(Volume 3)'

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13 postes :

(1) l'incertitude sur la question de savoir auprofit de qui le P.P.B. était instauré :l'agence ou le Bureau du Budget ?

(2) l'apparente duplication des efforts requispar le P.P.B. en sus de la procédure budgétairetraditionnelle.

(3) L'attitude des divers comités du Congrès enversle P.P.B..

(4) L'attitude du Bureau du Budget.

(5) L'intérêt porté au P.P.B. par la personne placéeà la tête de l'agence»

(6) La qualification du fonctionnaire chargé dediriger les équipes d'analystes.

(7) La qualification des analystes.

(8) Leur nombre.

(9) L'ancienneté de l'agence ou de ses programmes.

(10) L'organisation (qu'il s'agisse de la mise enoeuvre des procédures du P.P.B.S. ou desrapports à établir entre les analystes et le"décideur").

(11) Les difficultés présentées par l'analyse desmissions de l'agence.

(12) La valeur de la structure de programme.

(13) Les difficultés pour recueillir des renseigne-ments chiffrés.

Cette liste est intéressante. Tout au pluspeut-on s'étonner de n'y voir figurer ni les incertitudessur le concept même de P.P.B., ni les difficultés demise en oeuvre des techniques d'analyse.

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Les commentateurs américains (l) en tout cascitent généralement quatre causes dé succès qui, assezcurieusement, paraissent moins intéressantes que lescauses d'échecs, peut-être parce que les causes de succèsdégagées par l'expérience sont très exactement cellesqu'une analyse purement théorique du problème auraitpermis de déceler :

1°) L'appui de la personne placée à la tête de1'agence.

2°) La "forte personnalité du fonctionnaire choisipour diriger le service responsable, à l'échelon central,des études concernant la mise en oeuvre des nouvellestechniques,

3°) La conviction que le P.P.B. est un outil dedécision utile pour l'agence.

4°) Le recours à des analystes qualifiés et ennombre suffisant, surtout à l'échelon central.

Aussi, ce sont peut-être les causes d'échecqui méritent surtout d'être méditées (2) :

(1) Le fait que dans beaucoup d'agences, les personnesplacées à leur tête n'aient pas demandé des analyses(program analysis) ou ne les aient pas utilisées pourasseoir leurs décisions lorsque cela était possible.

(2) Le manque d'intérêt et parfois l'opposition deparlementaires ou de comités parlementaires.

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(1) Même référence.

(2) Robert H. Haveman, The analysis and évaluation ofpublic expenditures s an overview, A compendiuin ofpapers - Joint Economie Committee, Congress of theUnited States, Washington, 1969 (Volume l).

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(5) Le fait que la loi définit rarement cLe façon claireles buts et les objectifs des programmes et n'accorde pasles sommes nécessaires pour établir les statistiqueset réunir les informations nécessaires pour apprécierles résultats obtenus.

(4) L'existence de groupes de pression qui prévoient quedes études sérieuses mettront en danger l'importance oumême l'existence de certains programmes.

(5) Les contraintes imposées par le cycle budgétaireannuel.

(6) Une grave insuffisance d'analystes dans les agencesciviles.

(7) Une résistance de la part de beaucoup de fonction-naires fédéraux.

(8) L'absence d'accord sur les solutions à donner àcertains problèmes, comme par exemple le choix d'un tauxd'actualisation, le calcul de "coûts non-marchands", etc..

(9) Le manque de statistiques à partir desquelles mesurerles "bénéfices" ou les "coûts sociaux".

Tous les facteurs de succès et motifs d'échecqui apparaissent à l'étude de l'expérience américaine,ne peuvent être retenus à l'usage de la tentative fran-çaise d'acclimater, dans l'Administration, de nouvellesméthodes de raisonnement et de gestion.

Les enseignements qui peuvent être tirés de cetteexpérience semblent se réduire à trois : la nécessité dedisposer d'analystes qualifiés ; celle de vaincre lesrésistances aux changements ; enfin l'attention à porteraux implications politiques de la réforme»

1°) Les analystes qualifiés

Le Bureau au Budget fait état, pour 16 agences,de 800 analystes ; le "General Accounting Office" de1.600 personnes employées à plein temps dans 21 agences(dont le Département de la Défense), auxquelles s'ajoutent2.100 autres à temps partiel, soit un grand total équiva-lent à 2.500 analystes à temps plein.

Ces chiffres sont élevés, mais restent faiblessi l'on songe qu'ils s'appliquent à une administrationaussi importante que celle du Gouvernement Fédéral desEtats-Unis. Les agences les plus avancées dans la miseen oeuvre du P.P.B. sont d'ailleurs celles dont les ana-lystes sont les plus récemment formés, ont le moins d'aa-cienneté dans l'agence et ont la plus vaste expérience.Le nombre absolu des analystes apparaît ainsi comme moinsimportant que leur qualification.

Il est utile au surplus de noter que certainesagences, comme le HEYJ (Health, Éducation and Wealth), cntfait de substantiels progrès dans le développement duPSP.B.S. bien qu'au regard des normes reconnues valablespar le Département de la Défense (Bureau des analystesde système), le nombre des analystes dont elles dispo-saient soit regardé comme très insuffisant. La leçonmérite d'être retenue.

La formation de spécialistes en nombre suffi-sant est une première nécessité. L'effort entrepris parla Direction de la Prévision en vue de former chaqueannée un certain nombre d'analystes doit donc être pour-suivi, sinon même amplifié, et devrait sans doute porterdavantage sur la qualité que sur le nombre.

Par ailleurs, un choix devrait intervenir entreles trois formules auxquelles il a été fait recoursjusqu'à présent : former dea fonctionnaires titulaires,former des contractuels ou passer des contrats avec desbureaux d^études.

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La formation de fonctionnaires titulaires -»souvent liés à l'Etat pour de nombreuses années par suitedes engagements contractés ai'entrée dans les servicespublics -•• présente, très vraisemblablement, des avantagescertains.

2°) Les résistances au changement.

L'introduction de nouvelles procédures ou denouvelles techniques n'est jamais aisée. L'inertie desservices est toujours un problème et si le changement signi-fie que les choses deviendront plus difficiles pour un ser-vice, sans qxie rien ne lui soit donné "en échange", uneplus grande résistance peut être escompté.

Mais il est certaines circonstances qui facili-tent le changement.

On a souvent dit que la tâche de Mo Mac Namaraavait été renduebeaucoup plus facile parce que le volumedes autorisations budgétaires accordées au Département dela Défense avait augmenté rapidement pendant la périodeoù le P = P-,B.S. était mis en place : les réformes paraissentse faire plus facilement dans les périodes d'aisance budgé-taire' que dans celles marquées par une recherche éperduedes économies.

Par ailleurs, le soutien des plus hautes instancespolitiques peut être déterminant..

Aux ^tats-Unis, les membres et les comités duCongrès ont adopté des attitudes différentes, allant del'intérêt le plus évident au scepticisme le plus complet.Certains membres du Congrès ont demandé, par exemple, que Heursoient communiquées les études analytiques concernantcertains programmes (1). D'autres, au contraire, ont nette-

(l) Le Bureau du Budget a dressé la liste des étudesqu'il considère comme exemplaires. Cf. Selected papersin program analysis (19G6-1967) - An annotâted biblio-graphy - A compendiuin of papers, Washington, 1969(Annexe n° 12, Volwiae 2),

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ment fait savoir qu'ils considéraient le P=P.B.S. commeune inovation n1ayant aucune importance pour les assem-blées parlementaires. '

II y a. tout lieu de penser que des réactionstoutes semblables se manifesteront dans les enceintesparlementaires françaises. Pour 1'instant, d'ailleurs fles débats a\ixquels a donné lieu le vote des crédits duchapitre 37-93 des Charges Communes du budget de l'Econo-mie et des Finances pour 1970 montrerait plutôt un excèsd'intérêt (l).

Il est cependant hors de doute que le Parlementdoit être associé au développement des techniques deRationalisation des Choix Budgétaires. La logique durégime parlementaire le commande, comme l'intérêt mêmedes promoteurs de la méthode R.C.B. : les risques d'échecsseraient élevés si l'idée s'accréditait que cette méthoden'a d'autre visée que d'accroître le pouvoir des techni-ciens de l'Administration sur l'Etat.

Par conséquent, un soin tout particulier devraitêtre apporté, dès maintenant, à fournir aux parlementairesune exacte information sur la nature et les techniques dela R.C.B.. De même qu'elle a entrepris de "sensibiliser"les directeurs d'administration centrale à la R.C.B,, laDirection de la Prévision devrait s'attacher à faire demême vis-à-vis des sénateurs, des députés et des membresdu Conseil Economique et Social.

Mais.l'essentiel, cependant, réside dans l'impul-sion que les Ministres et leurs Cabinets sauront donnerà "l'opération R.C.B.". Une volonté claire et soutenuedevrait se manifester aux plus hauts échelons. En raison..de ses implications politiques, la Rationalisation desChoix Budgétaires exige, d'ailleurs, une'ferme volontépolitique.

(1) Journal Officiel - Assemblée Nationale, 2ème séancedu 22 novembre 1969, p. 4313 et suivantes.

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°) Les implications politiques.

Les soucis d'un parlementaire américain ontété fort bien présentés par le Sénateur William Proxmire,Président du "Subcommittee on economy in Government",dans la préface qu'il a rédigéepour présenter un ensembled'études consacrées au P.P.B.S. et réunies dans un ouvrageédité pour les besoins du Comité économique conjoint duCongrès (Joint économie committee) (l).

En matière budgétaire, écrit-il, la procédureparlementaire est un exemple classique d'un mauvais pro-cessus de décision (inexplicit, closed and uninformeddécision). Lorsque des programmes leur sont présentés,les membres du Congrès devraient disposer des informa-tions et des données qui leur permettraient de souleveret de discuter les "vrais problèmes".

Il faut donc, continue le Sénateur WilliamProxmire, développer la capacité du Congrès à poser les"vraies questions". Mais, pour y parvenir, faut-il envi-sager l'accroissement substantiel des moyens dont leCongrès dispose en propre, par exemple par la créationd'un "bureau spécial d'analyse budgétaire" ? ©u suffit-il de s'en remettre au "General Accounting Office",après avoir accru ses possibilités en. matière d'analysebudgétaire ?

Le Sénateur William Proxmire ne tranche pas,mais affirme qu'en tout état de cause, le Congrès devraitobtenir certaines informations :

e d'abord sur l'efficacité de chaque programme, en termesde coût-avantâges ;

# ensuite sur les dépenses qui sont impliquées par lesdécisions antérieures et, pour les nouveaux programmes,celles qu'ils impliquent pour les 5 à 10 ans à venir ;

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(l) The Analysis and Evaluation of public expenditures :the P.PoB.S. system - A coinpendium of papers -Washington, 1969.

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. enfin, le Congrès ne devrait pas simplement accepterou rejeter une recommandation de l'Administration ;des solutions alternatives devraient lui être présen-tées, accompagnées d'analyses portant sur les coûtset les avantages de chacune (l).

Des demandes similaires, si elles sont formuléespar des parlementaires français risquent évidemmentd'accroître la liste déjà longue des documents établis àl'intention des x\ssemblées, mais dont l'utilité réellereste à^démontrer. On peut s'interroger, par exemple, surl'intérêt que présentait le fascicule budgétaire intitulé"Coût et rendement des services publics", qui de 1957 à1965 fut produit chaque, année à l'appui des projets delois de finances.

A vrai dire cependant le danger se situe surun autre plan.

Il est d'abord à craindre que les documentsfournis donnent seulement aux parlementaires l'illusionde mieux appréhender les choix.

Par ailleurs, il serait vain de se dissimulerque la publicité donnée aux résultats de certaines étudespeut avoir des conséquences graves. Les réactions d'uneopinion publique plus ou moins bien éclairée sont toujotars

(l) "Nous avons également besoin d'informations sur lesrésultats de chaque programme selon le niveau de re-venu, la race et la localisation géographique,sur son impact d'équité (its equity impact). Pournous parlementaires, cette information est souventaussi importante que l'information sur l'efficacitédu programme" (p. XI).

(We also need information on the distributionalpattern of project outputs by income level, race,and géographie location its equity impact. Thisinformation is often as important to those of us inthe législative branch as is the efficiency informa-tion. )

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à redouter. L'exemple récent du "Rapport Vedel" doit êtreici rappelé (1).

Dans ces conditionsf il convient d'ores etdéjà de prévoir l'écueil majeur sur lequel risque desombrer la Rationalisation des Choix Budgétaires : parcrainte des réactions aux "vrais problèmes" et aux "vraiesquestions", les administrations pourraient hésiter àrecourir aux techniques modernes d'aide à la décision ;seules les décisions mineures seraient alors "scientifi-quement" préparées ; les affaires majeures continueraientà être traitées selon les méthodes traditionnelles d'appro-ximation et de faux-semblant.

II » Lier la Rationalisation des Choix Budgé-

taires à la préparation du budget

Considérée dans son ensemble, "l'opérationR.C.B." paraît s e caractériser par la diversité desapproches et, de fait, il semble bien que l'insertion dela méthode R.C.B. dans l'Administration puisse s'opérer

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(l) En traitant logiquement les quelques rares donnéesdisponibles, le rapport sur les "Perspectives à longterme de l'agriculture française" fait appel, sansle dire explicitement, aux techniques de l'analysede système :

1) délimitation du problème ;

2) recherche des différents objectifs conceva-bles ('finalités possibles") ;

3) examen des solutions alternatives proposées("modèles extrêmes" et "modèles intermédiaires"),appréciation des conséquences possibles sur les objec-tifs concevables, remise en cause de ces objectifs,choix d'une politique ("le modèle d'adaptation descapacités de production").

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de trois façons ;

1°) On peut lancer un nombre sans cesse plus grandd'études ponctuelles pour former des analystes à "l'ana-lyse de politique" et habituer les "décideurs" au nouveloutil mis à leur disposition.

2°) On peut, au contraire, s'attaquer directement àune structure d'objectifs/programmes dans le double espoird'être en mesure de présenter rapidement un budget sousla forme d'un budget de programme, ensuite de disposer derenseignements chiffrés par objectifs ou par missions.

•3°) On peut, enfin, en négligeant provisoirement lesdeux autres approches, s'attacher à créer en priorité unestructure d'accueil à la Rationalisation des Choix Budgé-taires en mettant en place une comptabilité susceptiblede fa.ire apparaître les coûts de l'Administration par.type d'activités ou par type d'organismes.

Il serait présomptueux de vouloir tirer d'uneexpérience de deux années des enseignements définitifspermettant de recommander une approche plutôt qu'uneautre.

Au demeurant, le problème n'est peut-être pasdans le choix d'une approche particulière.

L'objectif de la Rationalisation des ChoixBudgétaires est connu î apporter plus.de rationalité dansle domaine des décisions administratives de tous ordres,que ces décisions'concernent l'Administration qui se gèreelle-même, ou qu'elles concernent la gestion des servicespublics, par la voie réglementaire, par la production debiens ou de services, par le moyen d'interventions diver-ses telles que la réalisation d'équipements, les subven-tions ou les prêts.

Mais si l'objectif est connu, la liaison quipeut exister entre la R.CB. et le Budget reste dans levague.

Cette attitude est logique si l'on admet que laR.C.B. n'est qu'une méthode à laquelle les responsables

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des services publics peuvent avoir recours pour étudierdes problèmes spécifiques (par exemple la sécurité rou-tière) ou des problèmes d'ensemble, au premier rang des-quels le problème budgétaire (répartir un ensemble deressources et de moyens entre un ensemble de missions etd'objectifs). Le système de Planification, Programmation,Préparation du Budget ( 3 P B ) constituerait alors uneapplication particulière de la méthode R.C.B. au domainebudgétaire.

Considérer la "Rationalisation des Choix Budgé-taires" comme une "méthode" n'est cependant guère satis-faisant car cette prétendue "méthode" apparaît en réalitécomme le mélange quelque peu arbitraire d'une techniqued'aide à la décision et d'un système de gestion.

Cette technique d'aide à la décision correspondaux trois premières phases de la démarche inteliéetueIlequi est sensée caractériser la Rationalisation des ChoixBudgétaires ; elle porte aux Etats-Unis le nom "d'analysede système" ou même plus succintement celui "d'analyse".Quant au système de gestion, qui correspond aux deuxdernières phases du "processus R.C.B.", il est assezcommunément pratiqué sous le nom générique de "gestionpar objectifs".

Si bien qu'en définitive on est amené à penserque le sigle R.C.B. recouvre deux choses différentes :d'une part une technique d'analyse des politiques, d'autrepart un système de programmation budgétaire..Qu'il soitfait appel aux techniques d'analyse pour apprécier lesmérites respectifs des solutions alternatives proposéesau cours des phases de planification et de programmationne saurait justifier un tel rapprochement.

Les incertitudes qui affectent la notion deR.C.B. n'ont cependant d'importance que dans la mesureoù elles contribuent à faire oublier que la Rationalisa-tion des Choix Budgétaires trouve son origine dans lesystème américain de Planning-Programing-Budgeting dontle fonctionnement est étroitement lié au cycle budgétaire.

Lier les grandes décisions politiques au dérou-lement du cycle budgétaire se justifie d'abord parce que

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presque toutes les décisions importantes de l'Etat entraî-nent des dépenses et nécessitent par conséquent l'octrdide moyens financiers. Mais l'argument majeur qu:il convientd'invoquer est autre. Il faut prendre conscience eneffet du danger qu'il y aurait à laisser la R.C.B. sedévelopper on marge du.budget,

Ce danger est double.

En. premier lieu, il est à craindre que lechoix des "études analytiques" —— pour reprendre icila terminologie américaine (analytical studies) necorresponde pas à ce qui serait réellement nécessairepour éclairer les décisions budgétaires importantes."L'analyse" et la rationalisation du budget poursui-vraient ainsi des routes divergentes.

En second lieu, si rien n'est organisépour contraindre les services à soulever les "vraisproblèmes" et à aborder les "vraies questions", il estprobable qu'ils auront trop tendance à s'abandonner aulaisser-aller traditionnel. Au contraire, lier la rationa-lisation des décisions à la préparation du budget paraîtsusceptible d'accroître dans de grandes proportions leschances de voir préparer les décisions de façon plusefficace.

Le but de la Rationalisation des ChoixBudgétaires étant d'éclairer les décisions budgétaires,il faut que la décision d'effectuer telle ou telleanalyse, soit prise en fonction des besoins et des prio-rités du budget. Pour y parvenir il n'est, semble-t-il,de meilleur moyen que d'intégrer l'analyse dans la.procédure budgétaire, c'est-à-dire* en définitive, demettre en oeuvre une procédure parfaitement définie danslaquelle l'analyse trouve sa juste place.

Le système 3 P B de Planification* Program-mation, Préparation du Budget donne justement à l'analysecette place de choix. Par son aspect formel, en tout cas,le système 3 P B possède, à n'en pas douter, une vertucontraignante indiscutable.

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Ce qui çn l'occurrence est essentiel résidacependant moiné:i^ilpeffort de planification et de program-mation que dans l'existence d'un budget présenté sous laforme d'un budget de programme. C;'est au vu de es budget,en effet, qu'il sera possible de décider des questionsdont il y a urgence à entreprendre l'analyse.

Il convient par conséquent que les efforts àvenir portent en priorité sur les travaux ayant pourobjet, d'une part d'"établir les structures d'objectifs/programmes des ministères, d'autre part de fournir lesdivers documents qui éclairent ces structures.

Sans mène être intégrée dans un sj'stème de pro-grammation budgétaire, une structure de programme estsouvent utile en ce qu'elle oblige les responsables àconcentrer leur attention sur les objectifs de leursservices et sur les moyens mis à leur disposition. Enoutre, si la structure de programmes est bien faite,elle éclaire les alternatives possibles qui ne seraientpas examinées autrement. Finalement la structure deprogramme peut révéler des objectifs et des solutionsqui nTavaient pas été envisagées jusque là et qui ne leseraient pas, sauf a couvrir l'ensemble des activitésdu service par des études analytiques engagées peut-êtreau hasard.

Sans doute la Direction du Budget pourrait-elle, avec l'aide de la Direction de la Prévision, pro-céder elle-même aux études analytiques qui peuvent luisembler nécessaires pour conforter certains choix budgé-taires. Mais il est peu probable — - et il n'est peut-être pa:souhaitable — - que ces deux directions possèdent jamaisles moyens en personnel suffisants pour mener ces étudesà bien. La collaboration des ministères dépensiers estdonc nécessaire et, sauf exceptions très rares, ceux-cine devraient pas être privés du droit de préparer eux-mêmes les choix qui les concernent.

La décision d'entreprendre les études analyti-ques ne doit pas cependant être laissée entièrement àl'initiative et au bon vouloir des administrations. Ilserait bon qu'une procédure formelle soit prévue qui,

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d'ime part déterminerait les conditions dans lesquellesla Direction du Budget pourrait réclamer de telles études,d'autre-part préciserait les éléments essentiels que cesétudes devraient comprendre.

S'il est peut-être trop tôt pour éditer un"guide" à l'usage des "analystes" et des "décideurs",il est d'ores et déjà possible de prévoir les procéduresà respecter pour aboutir plus rapidement à la rationali-sation des décisions.

III - Choisir une organisation mieux adaptée.

"L'opération R.O.B." a reposé depuis son originesur quelques personnes seulement et il n'est pas aventuréde soutenir que l'organisation administrative n'a pasété réellement "pensée". Elle est en tout cas mal adaptéeà une extension importante des travaux.

a) Dans chaque ministère, le cadre administratif danslequel se développe la Rationalisation des Choix Budgé-taires est un cadre de circonstances. La formule mili-taire : "Un chef, une mission, des moyens" ne sembleguère s'y appliquer. Les réalisations les plus notables,en tout cas, sont le fait de services que l'on peut qua-lifier de "services d'études" (Service des AffairesEconomiques et Internationales au Ministère de l'Equipe-ment, Centre de Prospective et d'Evaluations au Ministèredes Armées, Bureau d'Etudes et de Coordination au Minis-tère de l'Intérieur, etc...).

Faut-il y voir la marque d'une supériorité des"scientifiques" sur les "administratifs" ou, plus proba-blement la démonstration d'une vérité toute simple : lesservices d'études^ du fait même qu'ils ne sont pas sur-chargés par des tâches de gestion, sont plus à même d'en-treprendre les travaux qu'impliquent les profondes réfor-mes envisagées. Ce serait donc la "disponibilité" quiserait \xn facteur essentiel dans le développement del'opération R.C.B».

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Aussi peut-on suggérer, sans risque de trops'aventurer, que la meilleure structure administrativeserait celle qui ferait d'un service d'études la chevilleouvrière de la réforme, le soin d'assurer la coor-dination nécessaire étant éventuellement confié à un"Comité" réunissant les directeurs d'administration cen-trale et les chefs de service intéressés.

Au demeurant, l'essentiel de la Rationalisa-tion des Choix Budgétaires réside dans les "analyses"qui devront être entreprises pour définir des alternati-ves et justifier des choix. Une fois une procédure budgé-taire mise en place, une fois un budget de programmeétabli, les "analyses" constitueront même les seuls élé-ments nouveaux produits de façon répétitive au cours ducycle budgétaire.

Sans doute sérait-il souhaitableque tous lesfonctionnaires "cadre A" soient capables de mener à biences "études analytiques", mais ce serait faire preuve debeaucoup d'optimisme que de penser qu'il en sera ainsidans un avenir proche ; il faut admettre que pendant long-temps les seuls spécialistes dont disposeront les Minis-tères pour procéder aux études de rationalisation deschoix seront ceux groupés au sein des différents servicesd'études.

Dans un avenir lointain, chaque grande direc-tion possédera peut-être en propre un Bureau d'analyse.Pour l'instant, toutefois, on peut penser que l'existence,dans chaque ministère, d'un service central d'études serasuffisant pour mener à bien l'effort engagé, des groupesde travail "inter-directions" ou"inter-services" étantseulement créés à la demande, suivant les nécessités dumoment.

b) La réforme de structure la plus urgente ne concernecependant pas les différents ministères, mais le niveauinterministériel.

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Jusqu'ici la Direction de la Prévision a jouéun double rôlo dans le développement de la Rationalisationdes Choix Budgétaires : d'une part, dans le cadre de sesattributions normales, elle assume la responsabilité dedifférents travaux entrepris pour le compte du Ministèredes Finances ; d'autre part, elle participe aux étudeslancées par d'autres administrations, qu'elle leur four-nisse des spécialistes ou qu'elle anime des groupes detravail. Dans cette dernière hypothèse encore plus quedans les autres, la direction de la Prévision agit commesi elle était l'organisme interministériel spécialementchargé de donner une impulsion à l'ensemble des ministères.

Que la Direction de la Prévision ait assumécette responsabilité correspond,. sans aucun doute, à savocation. Le décret du 9 juillet 1965 qui crée au Minis-tère des Finances une,direction de la Prévision, chargeen effet ce service, entre autres attributions : "Decontribuer à la définition et au perfectionnement destechniques d'analyse permettant de calculer le coût, demesurer la rentabilité et d'évaluer les effets économi-ques directs et indirects d'une opération donnée"

Les fonctionnaires concernés semblent cependantparfaitement conscients du fait que le rôle et 1'effica-cité de la Direction de la Prévision dépend de la bonnevolonté des administrations avec lesquelles ils sont enrapport et qui n'ont aucune espèce d'obligation à leurégard.

Il est à ce propos curieux de noter que laresponsabilité de "l'opération R.C.B. n'a pas été confiéeà une mission interministérielle, alors que cette formulerencontre pourtant un préjugé si favorable. Une "missionR.C.B," a bien été créée pour expérimenter les méthodesde rationalisation des choix au sein du Ministère del'Economie et des Finances, mais par contre sur le planinterministériel aucun organisme n'a été prévu, hormisle Comité Consultatif présidé par le Secrétaire d'Etatau Budget, et qui est mieux connu sous le nom de GroupeCentral R.C.B..

Peut-être l'effort d'impulsion aurait-il étémieux assuré s'il avait été demandé, sinon à un Sécréta-

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riat d"*\Btat ou à une Délégation (la Rationalisation desChoix Budgétaires nb. encore l'audience ni de la RéformeAdministrative, ni de l'Informatique)',, mais à une missioninterministérielle.

S'il n'y a pas lieu de recommander aujourd'huila création d:?Tine telle mission, par contre, peur jouercomplètement le rôle d'un véritable pivot de "l'opéra-tion R.C.B.", le Groupe Central R.C.B. devrait sans douteêtre réorganisé et doté des moyens d'action qui lui man-rquent. Mais suffira-t-il d'en élargir la composition, delui donner formellement compétence de veiller à la coor-dination des études entreprises dans les différents minis-tères, de prévoir enfin des réunions périodiques et lapublicité d'un rapport annuel' ?

Quelle que soit en tout cas la formule fina-lement retenue — — réorganisation du Groupe.CentralR.C.B. ou création d'une mission interministériellec'est nécessairement la Direction de la Prévision quidisposera pour longtemps encore des spécialistes lesplus nombreux et peut-être les plus avertis et c'estlogiquement cette direction qui assurera le secrétariatde l'organisme interministériel d'impulsion, de concep-tion et de coordination,

II semble en effet difficile d'envisager lacréation d'un "Service interministériel de Rationalisa-tion des Choix Budgétaires" distinct de la Directionde la Prévision. Le Ministère de l'Economie et desFinances doit disposer d'un service susceptible de menerà bien les études économiques dont il a besoin pourasseoir ses propres choix. La création d'un nouveauservice auprès du Groupe Central R8C«B. ou auprès d'uneéventuelle mission interministérielle s'effectueraitpeut-être à lrorigine aux dépens de la Direction de laPrévision, mais la nouvelle organisation conduirait iné-luctablement à une fâcheuse duplication des services etdes efforts.

La Direction de la Prévision est donc logique-ment appelée à jouer le rôle de service d'exécution del'organisme interministériel dont il convient d'envisager

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la réorganisation ou la création. Il ne serait pas mau-vais qu'une décision gouvernementale l'indique avecprécision.

IV - Préciser avec soin les objectifs poursuivis,

Le souci de rationaliser les choix budgétairesest né d'un certain nombre de constatations (l) :

- les dépenses de l'Etat s'accroissent plus rapide-ment que le produit national brut, faisant de ce faitpeser sur l'économie un risque réel ;

- dans la pratique, l'octroi des crédits budgétairesest quasi-automatique puisque l'on se dispense d'examinerles "services votés" qui représentent pourtant de 80 à90 % du total du budget (2)~;

- qu'il s'agisse de. la préparation du budget oumémo du plan, la justification des besoins présentéspar les ministères dépensiers est encore largement qua-litative ; les avantages économiques qui doivent découlerde la réalisation des divers objectifs visés sont rare-ment rendus mesurables.

La tâche des administrations responsables ettout particulièrement de la Direction du Budget en devientplus difficile. La qualité du dialogue entre cette dernièreet les services dépensiers s'en ressent : elle est souvent

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(1) Cf. La déclaration de M. J. Chirac, Secrétaire d'Etatà l'Economie et aux Finances, à l'ouverture du sémi-naire des directeurs d'administration centrale duChâteau d'Artigny, 7 février 1969.

(2) Cf. Bidegain, le Budget et le Plan, Rapport auConseil Economique et Social, J.O., Avis du CESn° 22 du 19 décembre 1967.

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faite de plus d'impatience que d*adhésion à un systèmede choix objectif et incontesté. Il n'est donc pas éton-nant que le désir se soit fait jour de substituer desoptions éclairées et systématisées au compromis quereprésente l'arbitrage budgétaire traditionnel.

Lier la rationalisation des choix budgétairesà la préparation du budget présenterait donc un intérêtconsidérable dans la mesure où les services seraientobligés de justifier leurs décisions par la productiond'analyses appropriées. Les responsables américains duP.P.B.S. ont d'ailleurs estimé que le recours à une pro-cédure contraignante (formai system developped for PPBS)était une nécessité si l'on voulait que les nouvellestechniques de préparation des décisions se répandentrapidement dans les administrations publiques.

Si le but poursuivi est donc bien la remise encause systématique des procédures d'évaluation et dechoix des objectifs de l'action administrative, parcontre l'objectif de "l'opération R.C.B." est de déve-lopper, au sein des administrations, l'emploi des tech-niques modernes de prise de décision.

Ainsi formulé, l'objectif poursuivi n'estcependant pas exempt d'une certaine ambiguïté qx± pourraits'exprimer sous la forme d'une interrogation : au profitde qui s'opérera la Rationalisation des Choix Budgétaires ?Au profit de la Direction du Budget ou au profit des admi-nistrations dépensières ?

Sans doute, pour sa valeur contraignante, est-ilsouhaitable de lier la Rationalisation des Choix à lapréparation du budget. Mais cette contrainte ne doit pas_être comprise comme signifiant que la R.C.B. se réduità la production d'un nouveau type de justifications desdemandes de crédits. La Rationalisation des Choix Budgé-taires ne devrait pas apparaître comme une nouvelleexigence de la Direction du Budget, mais comme un effortpour améliorer la valeur des décisions prises par lesdifférente services dépensiers. La R.C.B. n'est en défi-nitive qu'une des voies par lesquelles les techniquesdu management moderne peuvent pénétrer dans les adminis-trations.

• ••••/

- 58 -

Si la Rationalisation des Choix Budgétairesdevait apparaître comme un succédané des multiples"commissions des économies" qui se sont succédé depuisvingt ans, ou bien encore comme une nouvelle modalitéde la "révision des services votés", on pourrait prédiresans grands risques que l'aventure se solderait unefois encore par un échec.

Au demeurant, les appaisements donnés par laDirection du Budget, aussi solennels soient-ils, nesuffiront peut-être pas à calmer les inquiétudes decertains services. Les conséquences psychologiquesseraient graves si dans les administrations dépensièresles premières études analytiques se traduisaient toujourspar des amputations de crédits.

Comme les mauvais esprits n'ont déjà pasmanqué de le faire remarquer, le sigle R.C.B. se lit dedeux façons : Rationalisation des Choix Budgétaires,mais aussi Réduction des Crédits Budgétaires. C'est sansdoute le but. Ce n'est pas l'objectif./.

Annexe n° 1

Liste des personnes consultéos

13 Novembre 1969

15 Novembre 1969

21 novembre 1969

1er Décembre 1969

3 Décembre 1969

4 Décembre 1969

9 décembre 196915 décembre 1969

16 Décembre 1969

16 Décembre 1969

17 Décembre 1969

18 Décembre 196922 Décembre 1969

23 Décembre

• H« Ph» Huct, Ministère de l'Econonioet desTinonces, Kission R.C.B,

.: M, Le Noano,, Direction de la Prévi-sion»

; M» Bocognano, Direction de la Prévi-sion •

s M,o H. do l'Sstoilo, Ministère des Ar-mées, Centre' de Prospective ot d'Eva-luât ions •

: Mo Bozon, Ministère do l'Equipement,Service des Affaires Economiques etInternationalos*

: M» Théry, Ministère des P et T, Di-rection Générale dos Téiécommunica.-tions, Service des Programmes cb desEtudes Economiques»

: M, Malafosso, Direction du Budget«'• ^ G-ormairx ot k.otrpus, îlj_nistèro del'Intérieur, Direction Générale desAffaires Administratives ^t Finan-cières,,

• Mt Dosport, Direction de la Prévision(Section do la Recherche et Informa-tique),»

• M» ïïllmo, Commissariat G-snéral duPTâîû

; M. Auborgor, Ministère de l'Economieot des Finances, Mission R6C.B»: Mc Bréaud, Lirection de la Prévision

Mo Morin, Ministère de 1 'Agriculturo,Sous-diroction des Etudes,

: M<, Colloc'ht Ministère ôbs AffairesSociales, "Services dos Etudes ±Prévisions,

24 Décembre 1969 s:M» Marbach, Ministère du Développe-ment Industriel, Direction Génoz;o.lcdo la Politique Industrielle,

7 Janvier 1970 ; M, Tb. aa, Ministère de l'Agriculture,Service~des Affaires Financièreso

12 Janvier 1970: Mo Perrior, Directeur de la Gendarmerieet M, le Colonel Boln»

12 Janvier 1970s H. JB Giscard d'Estaing, Cabinet duMinistre de l'Education Nationale,et ri» Bj.ju-Duva.1, Service du Budget

13 Janvier 1970 Î MMtt Dofing et Heidt, Ministère desArmées, Direction des Services Finan-ciers»

14 Janvier 1970 : M» Lévr^Lanbcrt, liroction. do laPrévision» "™"-

15 Janvier 1970 : K, le Colonel Boin et Ma le CcnmandantDcbeaux, Direction do la Gendarmerie,Sureau R.C.B»-Infomatique»

16 Janvier 1970 : M« Tornipr, Direction de la Prévision21 Janvier 1970 ï MMa M_ayot,| Yoncourt et Bosc, Ministère

de l'Equipement, S^AoE^lë fConniissiondes Villes du Conmissariat Généraldu Plan).

23 Janvier 1970 : MM» Montré et Flichy, Direction duTrésor»

28 Janvier 1970 i M. I^aderie. Ministèrode l'EdiicationNat icnalo »

30 Janvier 1970 : Mo Bocognano, Direction de la Prévi-sions

24 Février 1970 : M. Le Noano, Direction de la Prévision,

Annexe n° 2

Notice bibliographique

Sur le P.lanning«»Programing~Badgetin^ Système

II n'existe pas d'ouvrage en langue ;

française* On pourra toutefois se reporter aux :

quelques pages que Jean RIVOLI consacre au P0P8B,S#;dans son livre : Le budget de l'Etat, Seuil, 1969» •

Les articles de vulgarisation sont trop ':

nombreux pour Ôtre cités, mais on consultera avec !

profit les deux articles do M. E, AHDREMI 3

«x,Unp révolution budgétaire ? Lo plannin-g;-Prograir^ing-Budgeting System, paru dans la Revue deScience Financière, n° 2 d*Avril-Juin 1968. ; '

• Budget de Programme ot Rationalité de ladécision publique, paru dans"la Revue "Economique;',n° 4 de Juillet 1968#

En langue anglaise, la. littérature,par contre,est considérablet qu'il s'agisse d'ouvrages, d'arti-clés de revues ou de publications officielles.

Parmi les publications officielles les plu3récentes, on doit mentionner pour leur intérêt souventexceptionnel s

(1) Publiées par le "Subconmittce on NationalSocrarity and International Opérations of tho Commit---tee of G-overrxïent Opérations (United States Sonate)";

- InitialMenorandun, Washington, 1967•

Planning-Prograning-Bud^oting - Uses and.^ j i g D i t

rategic Studios at tlîeZSçteporation? W1968. a n a

abus03 o.f pjialysis, par James Ro^chlcsijigor.y Directorô f ïïtti S t d i t t l î Z S t e t i W h i t o nôf ïïtrategic Studios a t tlîeZSçteporation? Washington,1968 a n a

# 0 9 0 c /

- - 63

(2) Publié par le "Subcommittce of Economy inG-ovomment of thc Joint Economie Coroxiittoe (Congrcssof the Unitod States)" :

The analysis and évaluation of public oxpon-dituro : the PPB System — A coEipondium of papers, 3

. volumes, Washington, 1969 o

Méritent une attention tout spéciale î(I) La préface du Sénateur William PROIMIRE,

Président du "Subcommittco on Economy in Goverraient"tintitulée : PPB, the agendas and the Congross (Volume1).

(II) Tho status and next stops for planning, Pro-graming, and Budgeting<, par Jack W. CARL3Ciï[? AssistantDiroctor for Program Evaluation of the U.S. Bureau ofthe Budget (Volume 2 ) ,

(III) The status of PPB in fédéral Agencios - Acoinpa,rativo*~p'erspectivet pa"r*"1veit'lTjîjT. T'IARVIIT, AssoclateDiroctor of tho Office of Policyand Spécial Dutios atthc G-onoral Accounting Office ? ot Andrew M.» ROUSE fDirector of tho Ressources Planning Staff at the •Bureau of tho Budget (Bolunc 3)a

(IV) Systems for analysis ; PPB and its alternatives,par Allen SCHICK, Research Associatc at the BrookingsInstitution (Volume^)»

(V) R.os_cuing_..policy analysis from PPBS. par AAron Wil-davsky Professeur de Science Politique a l'Université do"lTalT-

fornio à Berkeley, associé au Conter for Planning andDevelopment iJesoarch. (*)

Sur la Rationalisation des Choix Budgétaires

II nJexiste aucun ouvrage., r-?ais un très grandnombre d'articles de vulgarisation» On aV- a intérôtà consulter s

1) Administrât ion, Revue d'information publiée parl'Association du Gorp's préfectoral cfc dos hauts fonc-"tionnaires du Ministère de l'Intérieur, n° 66, 1969-2•

(*) M. Aaron V/iltivsky est on. détracteur connu duPPBS8

2) Bullotin du P OÇH,, Association professionnelledos Ingénieurs des Ponts et Chaussées et dos Mines,Octobres 1969 i Los méthodes modernes de gestion^

3) Le Bulletin de l'Economie et des Finances, n° 48 -Juillet-Sopt ombre 1969. = r~~ ""

L'article de M. DïïffROS. La Rationalisation desChoix Budgétaires, paru dans le n° de Juillet-Septembre 1 y 6 9do la Revue de Science Financière, n'apporte rien donouveau sur le sujet.

Sur le système 5 P B

On peut consulter l'article de M» Hg do l'Es~toile, paru dans un numéro hors série do la revue Direc-tion (Septembre 1969) i PPBS, 3PB, RCB,

Sur les techniques du P»PBBa.S, ot do la R,CtB.

La revue Statistiques et Etudes Financières apublié deux documents essentiels :

1°) H° 239 do Novembre 1968 (supplément) ; Appré-ciation do la rentabilité économiquo dos investissornents(Note de méthode provisoire ) {&)

2°) W- 251 de Novembre 1969 s L'analyse de système c!r,ila R^CçB., texte établi par la division "Rentabilité desinvo st is sèment s" de la Direction de la Prévision»

• a » • « /

{••e)Cette note de la Direction de la Comptabilité Publique(Service dos Etudes) et de la Direction do la Prévision^Division dos Actions économiques publiques) avait étédiffusée dans l'Administration en Janvier 1968»

- . - 65

On se reportera également avec profit àG-, d'Aumale, La programmation des décisions, collectionSUP, PUF, 1968,

Sur les expériences étrangères

Bien que la traduction française laisse àdésirer, on peut consulter l'article de î-U Sven IvarIVARSON, Directeur du contrôle financier à l'OfficeNational des comptes, paru dans le n& 4 d'Informatiqueet Gestion (Janvier 1969) : Informatique et FinancesPubliques en Suède (Planification - programmes - budget)

6'6Annexe n° 3

Documentation réunie

Direction de la Prévision

Dossier remis aux stagiaires du premier stage de Maily-le-roi (Novembre 1968).

Dossier constitué en vue du stage de l'Abbaye de Royau-mont (Novembre 1969)•

Centre de formation professionnelle et de perfectionne-ment

Conférences sur la rationalisation des choix budgétaires(Avril-juin 1969). . .

Direction de la Prévision

Rapport sur le programme EGIDE (Janvier 1969)

Programme EG-IDE - Rapport intérimaire - 1er juillet 1969

Direction du trésor

Note pour le Ministre sur les méthodes de rationalitédes choix et critères de rentabilité, 7 Novembre 1969.

Commissariat Général du Plan

Commission de l'Economie Générale et du Financement :Bote sur 1... nature du Plan, 26 Novembre 1969»

La programmation des fonctions collectives dans leVlème Plan, Novembre 1969»

Note sur l'utilisation du mode d'approche R.C.B. dans laplanification^Programmation des fonctions collectives<,sans date).

* « o • e I

Commission des Villes : Note sur la rationalisation deschoix budgétaires (R.C.B.), 3 Novembre 1969»

Analyse du rapport de la Commission de 1 ' Sqv.ipementUrbain du Vème Plan dans une r-*-'~_\xe- R.Ç.Bp

Ministère des Armées.

Rapport du Groupe de Travail "Coût-efficacité", 15février 1967.

Guide pour la présentation des études coût-efficacité(1ère édition) 2 octobre 1967.

C.P.E. : Le système de Planification-Programmation-Préparation du Budget - Note d'information générale,1ère édition, Juin 1968,

.C.P.S. : Le système Planification-Programmatlon-Prépa-ration du Budget - instrument à'aide à la décision -Mai 1969.

CBP.S* i Le problème des coûtë dans le Système 3PB - Pre-mière transformation d'un budget voté en budget de pro-gramme 2ème édition du 29 Septembre 1969»

Direction de la Gendarmerie

Dossier concernant l'expérimentation du'système de"Planification~Programmat ion-Préparation du Budget"sur la Gendarmerie»

Ministère de l'Equipement et du Logement

S.A.E.I, ; Introduction des méthodes modernes de pro-grammation et de gestion au Ministère de l'Equipement etdu Logement(Septembre 1968).

S.A.E.I. Î Opération pjLlote R.C.E. - Gestion - Informatique,Programme 1969.

G-roupo d'étude PEBA-Accidents de la Route Î Etude Pi-lote de préparation rationnelle des décisions concer-nant les accidents de la route, Rapport a.u Ministre(14 annexes) Mars 1969«

Etude d'un système de gestion applicable aux direc-tions départementales & l'Equipement, 14 septembre 1969»

Ministère du Développement Industriel et Soientifiquo

Commission de l'Informatique et de la R.C.B, : Intro-duction de l'Informatique et de la R,C,B, au Ministèredu développement industriel et scientifique, Octobre1969.

Ministère dos P et T -. Direction Générale des Télé-communications .»

lïote sur la préparation du budget d'équipement de 1970.

Classement dos activités des Télécommunications,

Ministère de l'Intérieur

Direction Centrale des Affaires Administratives et.financieTes^i'^éterminat'ion "dêiTcrédits à ouvrir autitre du budget 1970 en fonction des objectifs fixés pou:,introduire les méthodes R,C.B. au Ministère de l'In-térieur, Juin 1969.

Mise en place d'un système de gestion prévisionnelleau Service des Transmissions du Ministère d) l'Intérieur,Juin 1969.

Introduction des Techniques de Rationalisation desChoix budgétaires - Rapport d'étude concernant le sys-tème do recueil des données de la comptabilité descrédits (Société G2A) (sans date)o

Introduction des techniques de rationalisation deschoix budgétaires, Société SEMA (Juillet 1969).

Q e e o »/

Service National de la Protection Civile : Rationali-sation dos Choix Budgétaires, septembre 1969*

Ministère de 1 'Agriculture

Service des Etudes Economiques : Document pour la défi-nition d'une politique économique en Agriculture, 6août 1968»

Sous-Direction des Etudes : Analyse do la Politiqueagricole française à travers les dépenses budgétaires,1962-63,

Sous-Direction de la Prévision : 3tude R.C.B, BrucolloseRapport technique, 6 Mai 1969e

Ministère des Affaires Sociales

Groupe R.C.B, Maladies mentales î Hôte de présentationdo l'étude de rationalisation des choix budgétairesconcernant les maladies mentales, Document provisoire,Juillet 1969»

Etude économique de la rentabilité de la vaccinationBeC.G. (Août 1969)»

Ministère do l'Education Nationale

Division do la Programmation : Programmation et manage-ment»