la politique étrangère dans son contexte international prof. cédric dupont institut de hautes...

La politique étrangère dans son contexte international

Prof. Cédric DupontInstitut de hautes études internationales

et du développement, Genève

Genève, 26 novembre 2010

Université d’automne pour acteurs politiques suisses

Au menu de ce matin

• Quelques faits et événements marquants au niveau international

• Quelques caractéristiques marquantes du système international actuel

• Les déterminants de la politique étrangère suisse et la place/rôle des « petits » Etats

• Les défis récents et à venir pour la Suisse

Les dates/événements clés de Raymond Lorétan

• Deuxième guerre mondiale: Suisse entourée de belligérants

• 9.11.1989: chute du mur de Berlin• 6.12.1992: échec du référendum sur

l’EEE• Décembre 1999: fin de la crise des

fonds en déshérence• 02.10.2001: grounding de Swissair• 2006: début de la crise des subprime• 18.02.2009: FINMA livre les noms de

clients UBS au fisc américain

Quelles dates ajouteriez-vous comme jalons de l’évolution du

contexte international?

15 min de travail de groupe

Un monde davantage marqué par

• Le droit international• L’importance grandissante des

acteurs non-étatiques• Et notamment des

institutions/organisations internationales

• Avec comme résultante principale une influence toujours plus grande de l’international sur la politique nationale

Sources du droit international

• Coutume: Pratique des Etats Opinio juris: perception que la pratique est une

obligation

• Traités et conventions internationales• Principes généraux:

Bonne foi, équité;

• Jurisprudence, travaux de juristes• Décisions et recommandations

d’organisations universelles (Conseil de sécurité de l’ONU)

Comment comprendre le rôle des institutions internationales?

L’exemple des relations économiques internationales

Intégration économique: une interdépendance source de

soucis• Ajustements économiques (restructurations sectorielles

en particulier) sont difficiles à gérer politiquement: D’autant plus que les pays ont une structure pré-industrielle D’autant plus qu’ils ont des groupes de pression bien organisés et

même avantagés par le système politique D’autant plus que l’économie manque de flexibilité (notamment sur le

marché de l’emploi) D’autant plus que les pays sont démocratiques D’autant plus qu’ils n’ont pas de mécanisme de concertation sociale

• Pour alléger le fardeau des ajustements, les pays peuvent chercher à discrètement “tricher” sur leurs engagements internationaux.

• Le risque est que cela déclenche des réactions conflictuelles économiques (protectionnisme), avec un risque d’escalade vers des guerres.

Intégration économique: une interdépendance source de

soucis• En conséquence, la poursuite de

l’intégration économique nécessite de: Trouver en commun des solutions à des problèmes

d’ajustement nationaux Mettre sur pied des mécanismes qui rassurent dans un

contexte radicalement nouveau.

• Mais ceci amène une troisième difficulté type, à savoir la difficulté du partage des tâches et du fardeau en cas d’ajustements collectifs ou de système d’assurance collective.

Réponses informelles, sans institutionnalisation, possibles

si:• Interactions répétées entre un groupe

restreint et bien défini d’acteurs• Volonté des Etats de parier sur des

échanges à moyen ou long terme• Conflits de redistribution pas trop élevés• Surveillance possible à moindre coût• Sphère politique en isolement ou propice à

la concertation• Exemples?

L’institutionnalisation à quelles fins?

• Institutions en tant que canaux pour le respect des engagements: Surveillance: Sanction: Privation:

• Institutions pour répondre aux problèmes de redistribution Forum de discussion et de négociation: Définition de l’agenda:

• Institutions pour rassurer et inciter à la coopération Fonds communs de ressources: Améliorer la connaissance et les capacités:

La Suisse dans tout cela?

Elaboration et mise en œuvre de la politique extérieure

Une difficulté majeure: concilier cohérence et efficacité

Un exemple d’élaboration de politique extérieur: politique

européenne

Un petit/moyen Etat doit-il toujours subir ou peut-il influencer son contexte

international? Travail de groupe de 15 min: en

cas de vue positive sur l’influence, comment peut-il exercer de

l’influence?

Questions de discussion générale

• Le système politique suisse est-il un avantage ou un inconvénient pour une politique étrangère efficace ?

• Quel est selon vous un exemple de grand succès en politique étrangère ?

• A contrario quel est un exemple de fiasco en politique étrangère ?

La politique extérieure peut être de « proximité »: la coopération

transfrontalière

L’enchevêtrement des traités internationaux et les relations

cantons-confédération

Contexte historique:Au-delà du Sonderfall ?

• Association de droit privé, « la Regio » reçoit un mandat officiel de la part des cantons concernés en 1970. Elle est rapidement suivi par l’apparition de diverses commissions et organismes : Internationale Bodenseekonferenz (1972) Comité régional franco-genevois (1973) Conférence du Rhin supérieur (1975)

• Contrairement à ce que sa politique européenne pourrait laisser supposer, la Suisse n’est pas en retard dans le domaine transfrontalier

• Concernant plus spécifiquement l’arc alpin, la coopération ne tarde pas à prendre un certain essor : Arbeitsgemeinschaft Alpenländer (1972) Communauté de travail des Alpes adriatiques (1978) Communauté de travail des Alpes occidentales - COTRAO (1982)

• Signée en 1991 par 6 gouvernements, la Convention alpine associe actuellement 8 Etats.

• Accompagnée de nombreux protocoles facultatifs, elle constitue un instrument inter-étatique classique

Le transfrontalier dans l’arc alpin

Convention alpine (1991) :

• Instrument inter-étatique aussi, la CIPEL associe étroitement les cantons et départements à ses travaux

• Comme son nom l’indique, la CIPEL s’occupe spécifiquement des eaux du Léman

CIPEL (1962)


• Lancées par la Commission européenne, les initiatives Interreg cherchent à favoriser la coopération transfrontalière régionale

• Dans un cadre défini au niveau européen (ou national pour la Suisse), les autorités régionales gèrent les programmes opérationnels

Interreg (1990/1994/2000)


• Porté par 3 cantons et 2 départements, le Conseil du Léman n’a pas de personnalité juridique en droit international

• Cela ne l’empêche pas d’avoir des objectifs très ambitieux.

Conseil du Léman (1987)


1) Conseil de l’Europe

• Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière (Convention de Madrid, 21 mai 1980) … ratifiée par la Suisse en 1982

Art. 1Chaque Partie contractante s’engage à faciliter et à promouvoir la coopérationtransfrontalière entre les collectivités ou autorités territoriales relevant de sa juridiction et les collectivités ou autorités territoriales relevant de la compétence d’autres Parties contractantes. Elle s’efforcera de promouvoir la conclusion des accords et arrangements qui s’avéreront nécessaires à cette fin dans le respect des dispositions constitutionnelles propres à chaque Partie.

Art. 31 (…) Les arrangements et les accords à conclure pourront notamment s’inspirer des modèles et schémas d’accords, de statuts et de contrats annexés à la présente Convention numérotés de 1.1 à 1.5 et de 2.1 à 2.6 moyennant les adaptations rendues nécessaires par la situation particulière propre à chaque Partie contractante.

Contexte juridique (1) :les accords internationaux

Actuellement en vigueur pour 16 Etats, dont 6 ont toutefois émis des

réserves. Tous les voisins de la Suisse ont ratifié la Convention.



• Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne (Protocole n°1, 9 novembre 1995)

Art. 11 Chaque Partie contractante reconnaît et respecte le droit des collectivités ou autorités territoriales soumises à sa juridiction et visées aux art. 1 et 2 de la Convention-cadre de conclure, dans les domaines communs de compétence, des accords de coopération transfrontalière avec les collectivités ou autorités territoriales d’autres Etats, selon les procédures prévues par leurs statuts, conformément à la législation nationale et dans le respect des engagements internationaux pris par la Partie en question.

2 Un accord de coopération transfrontalière engage la seule responsabilité des collectivités ou autorités territoriales qui l’ont conclu.

Art. 3Les accords de coopération transfrontalière conclus par les collectivités ou autorités territoriales peuvent créer un organisme de coopération transfrontalière, ayant ou non la personnalité juridique. (…) Organisme de droit public ou de droit privé.

Art. 41 Lorsque l’organisme de coopération transfrontalière a la personnalité juridique, celle-ci est définie par la loi de la Partie contractante dans laquelle il a son siège. Les autres Parties contractantes dont relèvent les collectivités ou autorités territoriales parties à l’accord reconnaissent la personnalité juridique dudit organisme conformément à leur droit national.


… ratifié par la Suisse en 1998

Art. 5 FACULTATIF1 Les Parties contractantes peuvent, si leur législation nationale le permet, décider que l'organisme de coopération transfrontalière est un organisme de droit public et que ses actes ont, dans l'ordre juridique de chacune des Parties contractantes, la même valeur juridique et les mêmes effets que s'ils avaient été pris par les collectivités ou autorités territoriales qui ont conclu l'accord.



• Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne (Protocole n°1, 9 novembre 1995) … ratifié par la Suisse en 1998


• Protocole n°2 à la Convention-cadre européenne (…) relatif à la coopération interterritoriale (Protocole n°2, 5 mai 1998)

Art. 1Au sens du présent Protocole, on entend par «coopération interterritoriale» toute concertation visant à établir des rapports entre collectivités ou autorités territoriales de deux ou plusieurs Parties contractantes, autres que les rapports de coopération transfrontalière des collectivités voisines, y inclus la conclusion d'accords avec les collectivités ou autorités territoriales d'autres Etats.

Art. 5Au sens du présent Protocole, l'expression «mutatis mutandis» signifie que dans la Convention-cadre et le Protocole additionnel le terme «coopération transfrontalière» doit se lire comme «coopération interterritoriale» et que les articles de la Convention-cadre et du Protocole additionnel seront applicables à moins que le présent Protocole n'en dispose autrement.

… ratifié par la Suisse en 2003


2) Accords bi- ou plurilatéraux pertinents pour la Suisse

Réserve françaiseLe Gouvernement de la République française, se référant à l’article 3, paragraphe 2, de la convention, déclare qu’il subordonne l’application de celle-ci à la conclusion d’accords interétatiques.

Réserve(s) italienne(s)Le Gouvernement italien, se référant à l’article 3, paragraphe 2, de la convention, déclare qu’il subordonne l’application de celle-ci à la conclusion d’accords interétatiques. Le Gouvernement italien confirme également la déclaration suivante (…) :1. Les entités qui (…) peuvent conclure les accords et arrangements visés par la présente convention sont : les régions, les provinces, les communes, les communautés de montagne, les syndicats (consorzi) communaux et provinciaux de services et de travaux.2. La profondeur de la zone à l’intérieur de laquelle doivent être situées les entités territoriales italiennes habilitées à conclure les accords et arrangementsvisés par la présente convention est de 25 km à partir de la frontière, à moinsqu’elles ne soient directement limitrophes d’Etats étrangers.

• De tels accords permettent d’aller plus loin que les instruments du Conseil de l’Europe ainsi que de tenir compte des réserves formulées à l’égard de la Convention de Madrid



Le Conseil fédéral suisseetle Gouvernement de la République italienne,dans le but de faciliter l’application de la Convention-cadre européenne du 21 mai 1980 sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territorialeset conscients des avantages liés à la coopération transfrontalière des collectivités et entités régionales et locales pour réaliser une coopération européenne toujours plus étroite,conviennent de ce qui suit :

Art. 1Les Parties s’efforcent de favoriser les initiatives prises par les collectivités et entités régionales et locales tendant à établir et à développer la coopération transfrontalière.

Art. 2Dans le cadre du présent Accord, il faut entendre par collectivités et entités régionales et locales : (…)b) en ce qui concerne la Suisse : les cantons des Grisons, du Tessin, et du Valais, ainsi que leurs communes, les consortiums et les associations de communes, les consortiums de régions, les communes bourgeoises, les régions de montagne et les consortiums de services et d’ouvrages.

Art. 31 Les matières susceptibles de faire l’objet d’accords et d’ententes dans le cadre du présent Accord sont les suivantes :

a) développement urbain et régional(…)q) infrastructures sociales

2 Dans ce cadre et dans les limites des compétences attribuées par le droit interne de chaque Partie, les collectivités et entités régionales et locales peuvent conclure des accords et des ententes de coopération transfrontalière.

En vigueur dès avril 1993

• Accord-cadre entre la Confédération suisse et la République italienne sur la coopération transfrontalière (24 février 1993)



Le Conseil fédéral suisse,le Gouvernement de la République fédérale d’Allemagneet le Gouvernement de la République française,Conscients de la longue tradition des activités transfrontalières dans la région du

Rhin Supérieur (…)S’inscrivant dans l’esprit de l’Accord entre les Gouvernements de la Confédération suisse, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française, signé à Bonn le 22 octobre 1975 (…)Désireux de concrétiser les objectifs fixés par la Convention-cadre européenne du 21 mai 1980 sur la coopération transfrontalière (…)Sont convenus des dispositions suivantes :

Art. 11 Les Parties instituent une Commission intergouvernementale pour le Rhin Supérieur (ci-après «la Commission») chargée de promouvoir la coopération transfrontalière.2 Le présent Accord n’affecte en rien l’activité des organismes existants ou à créer en vertu d’accords internationaux.

Art. 2Le présent Accord a pour objet la coopération transfrontalière dans les régionsfrontalières du Rhin Supérieur suivantes :– les cantons de Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Argovie, Jura et Soleure ;(…)– la région Alsace.

En vigueur dès juin 2001

• Accord-cadre entre la Confédération suisse et la République italienne sur la coopération transfrontalière (24 février 1993)

• Accord de Bâle (21 septembre 2000)

Art. 54 Affaires étrangères1 Les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération.

Art. 56 Relations des cantons avec l’étranger1 Les cantons peuvent conclure des traités avec l’étranger dans les domaines relevant de leur compétence.

2 Ces traités ne doivent être contraires ni au droit et aux intérêts de la Confédération, ni au droit d’autres cantons. Avant de conclure un traité, les cantons doivent informer la Confédération.

3 Les cantons peuvent traiter directement avec les autorités étrangères de rang inférieur ; dans les autres cas, les relations des cantons avec l’étranger ont lieu par l’intermédiaire de la Confédération.

« La pratique a néanmoins démontré que les mécanismes constitutionnels devaient être applicables non seulement aux accords de droit international public, mais aussi aux autres activités internationales des cantons. »

Article 172 Relations entre la Confédération et les cantons3 [L'Assemblée fédérale] approuve les conventions que les cantons ont conclues entre eux et avec l'étranger, lorsque le Conseil fédéral ou un canton élève une réclamation.

Contexte juridique (2) :cadre constitutionnel

Article 7 Collaboration entre autorités3 Les cantons contigus à la frontière nationale s’emploient à collaborer avec les autorités des régions limitrophes des pays voisins lorsque les mesures qu’ils prennent peuvent avoir des effets au-delà de la frontière.

1) Loi fédérale sur l’aménagement du territoire (1979)

2) Loi fédérale sur l’organisation de l’administration (1997)

Article 62 Conventions des cantons avec l’étranger1 Avant de conclure une convention avec l’étranger, les cantons informent la Confédération.

2 Le département compétent examine si les conventions ne sont pas contraires au droit et aux intérêts de la Confédération ainsi qu’au droit des autres cantons et propose au Conseil fédéral, en cas de conflit, d’élever une réclamation auprès du canton. Si le conflit ne peut pas être résolu, le Conseil fédéral élève une réclamation devant l’Assemblée fédérale.

3 L’Assemblée fédérale statue sur l’approbation des conventions que les cantons entendent conclure avec l’étranger, lorsque le Conseil fédéral ou un canton élève une réclamation.

Contexte juridique (3) :cadre législatif

la politique étrangère dans son contexte international prof. cédric dupont institut de hautes...

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