La Mthode et lArchitecture des Rformes

La rforme de ltat et de la Fonction Publique en Italie: 1996-2001

Par

Franco BASSANINIancien Ministre italien de la Fonction publique et de la Rforme de ltatPrsident de ASTRID

www.bassanini.it www.astrid.eu

Chantillly, 3 Juillet 2006

Lexprience italienne partir de 1990 jusqu 2001 un vaste et tumultueux processus de rforme de ltat et de ladministration publique a boulevers lItalie. Il a enregistr des succs et des checs. On peut en tirer beaucoup de leons (Attention: la plupart de ces leons sont valables seulement pour lItalie)

Un tat dlabr: lItalieau dbut des annes 90Une administration obsolte: aucune rforme denvergure depuis 1865Un tat bureaucratis, interventionniste, rigide et centralis

Une administration inefficace, malgr quelques cas dexcellenceUne administration coteuse: urgence de rquilibrer le budget public et de rduire la dette

Un tat dlabr: Dette publique jusqu 1994 (% du PIB)Source: Ministre du Trsor

Au dbut du nouveau millnaire:la rforme mi-course En 2001 (changement de gouvernement et de majorit parlementaire, du centre-gauche au centre-droit de M. Berlusconi), la Rforme italienne tait encore inacheve. Beaucoup de changements avaient t apports surtout dans la lgislation: mais la phase cruciale de la mise en oeuvre des lois de rforme tait encore mi-chemin (... changer les lois et les rglements ne suffit pas pour changer les administrations et la vie des citoyens...). Toutefois quelques premiers rsultats pouvaient tre dj enregistrs en 2001

Dette publique (% of PIB) de 1990 2000Source: ISTAT

Grafico2

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Foglio1

1990-11.1

1991-10.1

1992-9.6

1993-8.5

1994-9.2

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1997-2.7

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1999-1.9

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1992108.7

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1994124.9

1995125.3

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1997122.4

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1999114.9

2000111.3

Foglio1

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-10.1

-9.6

-8.5

-9.2

-7.7

-6.6

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-2.8

-1.9

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Foglio2

98

101.5

108.7

119.1

124.9

125.3

124.6

122.4

118.7

114.9

111.3

Foglio3

Dficit public (% du PIB) de 1990 2000Source: ISTAT

Grafico1

-11.1

-10.1

-9.6

-8.5

-9.2

-7.7

-6.6

-2.7

-2.8

-1.7

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Foglio1

1990-11.1

1991-10.1

1992-9.6

1993-8.5

1994-9.2

1995-7.7

1996-6.6

1997-2.7

1998-2.8

1999-1.7

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Foglio1

Foglio2

Foglio3

Cot du personnel public (% du PIB) de 1990 2001Source: OCDE et ISTAT

Grafico3

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12.7

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10.5

10.5

Foglio1

1990-11.1

1991-10.1

1992-9.6

1993-8.5

1994-9.2

1995-7.7

1996-6.6

1997-2.7

1998-2.8

1999-1.9

2000-1.7

2001-2.2

199098

1991101.5

1992108.7

1993119.1

1994124.9

1995125.3

1996124.6

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1998118.7

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2000112.1

2001109.8

199012.8

199112.7

199212.7

199312.5

199412

199511.6

199611.5

199711.4

199810.9

199910.7

200010.5

200110.5

Foglio1

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Foglio2

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Foglio3

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Fonctionnaires publics en 2001une comparaison entre lItalie et la France (Source:OCDE et ISTAT)

]]Foglio1

Francia7.4%

Italia6.0%

Francia8.1%

Italia6.1%

]]Foglio1

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Spesa per i dipendenti dello stato in rapporto al PIL (%)

]]Foglio2

0.0740.06

Francia

Italia

]]Foglio3

FranceItalie

Population58 mln.57 mln.

Fonctionnaires publics5,4 mln.3,4 mln.

Rapport fonctionnaires/population9.30%5.96%

Cout fonctionnaires/PIB:14.60%10.50%

Dpense primaire publique en Italie et en UE1990-2000 (% du PIB)Source: ISTAT et Comm. Europenne

La simplification des lois:1997-2000Rduction du stock normatif suite la simplification (n. darticles)introduitsabrogs

Grafico3

13485

2286

Foglio1

leggi e regolamenti abrogati460

leggi e regolamenti introdotti144

articoli abrogati13485

articoli introdotti2286

Foglio1

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Foglio2

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Foglio3

La simplification 1997-2000procdures pour la cration dentreprises

Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000

Grafico3

1121

55

entreprises individuelles

socits

Foglio1

199012.8

199112.7

199212.7

199312.5

199412

199511.6

199611.5

199711.4

199810.8

199910.7

200010.5

200110.2

Prima21

Ora5

Prima11

Ora5

entreprises individuellessocits

Avant 20001121

Aprs 200055

Foglio1

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Foglio2

0

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n di procedure

N di procedure per la costituzione di societ

Foglio3

n di procedure

N di procedure per la costituzione di ditte individuali

entreprises individuelles

socits

Rduction du poids de la bureaucratie:1996-2000certificats dlivrs par an (remplacs par dclarations sur lhonneur)

Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

Grafico2

70641740.89

51661395.87

31800000

51,6 ml

70,6 ml.

31,8 ml.

dinamico anno

1996199819992000

AGRIGENTO$77,389$82,626$51,315$34,171

ANCONA$105,677$63,003$35,427$20,060

BARI$619,568$428,192$161,890$81,961

BOLOGNA$343,119$242,147$192,628$128,811

BOLZANO$113,380$74,234$47,776$28,081

COSENZA$121,625$100,271$45,851$21,631

FIRENZE$201,349$143,471$111,205$76,877

GENOVA$755,401$358,135$255,792$176,771

MILANO$1,412,077$1,109,555$780,190$458,450

NAPOLI$2,141,922$1,874,625$1,269,719$758,001

NOVARA$98,149$55,772$26,158$20,368

PESCARA$85,302$60,087$26,713$15,974

ROMA$3,005,683$2,253,752$1,734,675$968,104

SIENA$53,506$28,603$17,540$11,408

TORINO$1,062,530$600,686$442,975$289,996

TRIESTE$207,114$133,294$144,736$80,797

TOTALE$10,403,791$7,608,453$5,344,590$3,171,461

$70,641,741$51,661,396$36,289,766$32,301,330

$30,658,516

$30,058,061

grafo quantit

199619982000

$70,641,741$51,661,396$31,800,000

&C&"Tahoma,Grassetto"&16NUMERO CERTIFICAZIONI 1996-1999 E PROIEZIONE 2000

&L&"Tahoma,Regular"&12Dipartimento Funzione Pubblica - Progetto Semplifichiamo

grafo quantit

0

0

0

&C&"Tahoma,Grassetto"&20NUMERO CERTIFICAZIONI 1996-2000 &"Tahoma,Regular"&16(dato 2000 = proiezione al mese di agosto)

&L&"Tahoma,Regular"&12Dipartimento Funzione Pubblica - Progetto Semplifichiamo

soldi

CERTIFICATI

POPOLAZIONE MONITORATA$8,474,376

POPOLAZIONE ITALIANA$57,563,354

FATTORE DI PONDERAZIONE6.8

CERTIFICATI TOTALI 1996$70,641,741

CERTIFICATI TOTALI 2000$30,658,516

DIFFERENZA 1996 - 2000$39,983,225

COSTO DI UN CERTIFICATO PER IL CITTADINO$23,600

RISPARMIO SU CERTIFICATI 1996-2000$943,604,118,112

Costo singolo certificato

TRASPORTI 2.600Il costo dei trasporti ottenuto applicando un prezzo di 3.000 per l'utilizzo del mezzo pubblico (20% dei casi), di 5.000 per quello privato (40% dei casi) e ovviamente di 0 per lo spostamento a piedi (restante 40% dei casi)

LAVORO 15.000Il costo del lavoro pari ad un impegno di 45 min. per un costo orario di 20.000 (valore ISTAT)

BOLLO 5.000Il costo del bollo stato ricavato moltiplicando il valore del bollo ( 20.000) per la percentuale di certificati bollati sul totale (ca.25%)

DIRITTI DI SEGRETERIA 1.000Valore medio acquisito attraverso le anagrafi monitorate dal Progetto

TOTALE 23.600Non sono stati calcolati costi indiretti quali mancato guadagno per le imprese, traffico e inquinamento, ecc.

AUTENTICHE DI FIRMA

POPOLAZIONE MONITORATA$5,280,042

POPOLAZIONE ITALIANA$57,563,354

FATTORE DI PONDERAZIONE10.9

TOTALE AUTENTICHE 1996$39,871,110

TOTALE AUTENTICHE 2000$7,116,993

DIFFERENZA 1996 - 2000$32,754,117

COSTO DI UN'AUTENTICA PER IL CITTADINO$38,600

RISPARMIO SU AUTENTICHE 1996-2000$1,264,308,916,200

Nota: il costo dell'autentica di firma pi elevato rispetto a quello del certificato in quanto la percentuale del bollato pari al totale

VALORIZZAZIONE COMPLESSIVA

RISPARMIO 1996-1998$1,020,893,416,580

RISPARMIO 1996-1999$1,954,246,828,508

RISPARMIO 1996-2000$2,207,913,034,312

TOTALE RISPARMIATO IN TRE ANNI$5,183,053,279,400

grafo soldi

1020893416579.72

1954246828507.9

2207913034312.26

&C&"Tahoma,Grassetto"&20RISPARMI COMPLESSIVI ANNUI RISPETTO AL 1996 &"Tahoma,Normale"&16(dato 2000 = proiezione annua su riduzione media % mesi gen-ago)

&L&"Tahoma,Regular"&12Dipartimento Funzione Pubblica - Progetto Semplifichiamo

Rduction du poids de labureaucratie: 1996-2000

signatures certifies conformes dlivres par an (remplaces par dclarations sur lhonneur et photocopie du document didentit)

Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

Combien apprciez-vous lintroduction de la possibilit de lauto certification?Base: 2.010 CAS POPULATIONBase: 1.018 CAS ENTREPRISESSource: CIRM 2001Rduction du poids de la bureaucratie lopinion des citoyens-usagers

Progrs dans la qualit de la rglementation

OCDE, Rapport sur la Reforme de la Rglementation en Italie, Paris 2001 (p. 53):

Depuis 1997, dans le cadre des rformes Bassanini, de nombreuses mesures concrtes ont t prises. Il en rsulte que lItalie fait des rapides progrs dans lutilisation des outils relevant des meilleures pratiques en matire de qualit rglementaire. Le graphique suivant montre que lutilisation de cinq outils de qualit essentiels recommands par lOCDE a augment de manire importante en Italie au niveau national entre 1998 et 2000

Indicateurs de capacit rglementaire 1998-2000Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000Italie 2000Italie 1998

_1046001793.doc

0

20

40

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80

100

Transparence

Analyse

dImpact de

la Rglementation

Processus de

dcision

Index dactivit de

rvision

Communication

de besoins

rglementaires

ITA-1998

ITA-2000

Ladministration lectronique les premiers rsultats (2001)

Impts en ligne : ds 2001 toutes les dclarations de revenus (30 millions par an) sont envoyes lautorit fiscale par voie tlmatique et sont traites lectroniquement

En 2001, 80% des documents cadastraux sont envoys aux bureaux et traits lectroniquement

Signature lectronique (ayant valeur lgale depuis 1998) certifie par 14 socits prives Appels doffre lectroniques et mandats de paiement lectroniques partir de 1999Carte didentit lectronique: dlivre en voie exprimentale partir de 2000

Customer Satisfaction: % dopinions positives propos de lefficacit de lAdministration Publique italienne: 1997-2001 (Source:ISPO)

indice conoscenza

14182939

6103054

13162645

0000

Opinion leader83755

Nullo

Basso (1-4)

Medio (5-7)

Alto (8-10)

futuro

515752087

353034010

14131403

POP.

Dirigenti/Dip. Pubblici

Commercianti, artigiani, lib. Professionisti

Imprenditori

Opinion leader

UFFICI

17

45

25

9

4

conosciute di piu'

809184100100

75887910099

67786910097

POP.

Pubblici

Commercianti, artigiani, lib. Professionisti

Imprenditori

Opinion

lllllllllllllll

Foglio1

POP.Dirigenti/Dip. PubbliciCommercianti, artigiani, lib. ProfessionistiImprenditoriOpinion leader

Nullo146130

Basso (1-4)18101608

Medio (5-7)293026037

Alto (8-10)395445055

POP.Dirigenti/Dip. PubbliciCommercianti, artigiani, lib. ProfessionistiImprenditoriOpinion leader

Migliore515752087

Come ora353034010

Peggiore14131403

BUONO17POP.PubbliciCommercianti, artigiani, lib. ProfessionistiImprenditoriOpinion

SUFFICIENTE45Autocertificazione809184100100

INSUFFICIENTE25Carta di identit elettronica75887910099

PESSIMO9Federalismo amministrativo67786910097

NON SO4

100

Grafico5

60.6

67.4

VALORI %

% RISPOSTE AFFERMATIVE

60,6%

67,4%

giudizio gov 5

67.7

77.2

65.3

100

94.5

primo lucido

Foglio2

ruolo attivo

VALORI %

199960.6

200167.4

POP.pubblicicomm, artig, imprimprenditoriopinion

67.777.265.310094.5

primo lucido

Valori %

an 199949.4

an 200158.7

Foglio3

La mthode de la rforme: 1996-2001 un projet global et organique une approche multidisciplinaire un engagement direct du premier ministre un leadership claire une mthode bipartisan une coopration quotidienne avec les administrations rgionales et locales et les organisations des travailleurs et des entrepreneurs la mobilisation des agents sur la ncessit et les objectifs de la rforme

La mthode de la rforme: 1996-2001Un projet global: rformer ltat moderniser lorganisation changer les rgles de fonctionnement des administrations

.....mais aussi: rinventer les missions des institutions publiques changer la culture des administrations et des fonctionnaires

Les parcours paralllesde la RformeDans les annes 1990-2001 la Rforme de ltat a suivi en Italie deux voies parallles:

Rforme de la Constitution

Rforme de ltat et de lAdministration publique par voie lgislative et rglementaire

Mmes objectifs, diffrents sujets, diffrents parcours

La rforme de la Constitution

La rforme constitutionnelle a partiellement choue. En 1997 un projet organique approuve par une Commission spciale a t bloqu par les partis du centre-droit. En 2006, un projet approuv par ceux-ci, a t repouss par un rfrendum

Nanmoins:

En 2001, le Parlement et le corps lectoral (avec un rfrendum) ont approuv une rforme quasi-fdrale des pouvoirs des Rgions (mme si elle doit tre encore complte par la rforme du Snat, sur le modle franais)

Cette rforme constitutionnelle a renforc le processus de dcentralisation entam par voie lgislative (fdralisme administratif et fiscal), autrement vou rester incomplet et prcaire

Les Chapitres de la RformeUn tat lger: rduire le primtre de laction publique

La rforme de la rglementation: allger les dmarches administratives

La rforme de lemploi public: encourager le professionnalisme et le mrite

Une administration oriente vers les performancesUne Administration en ligne

La rforme du budget: autonomie et responsabilit dans la gestion des ressources

La rforme de lAdministration centrale: de 22 12 ministres

La dcentralisation (vers un tat fdral) : rapprocher le gouvernement aux citoyens

Rinventer la mission des institutionsUn tatlger (mais efficace)

La subsidiarit horizontale - Un Etat qui fait moins pour le faire mieux... la mission de ltat se concentre sur son core-business:

privatisation dactivits et services non essentiels

gestion en outsourcing des services publics

libralisation des services publics (public utilities)

Un tatplus lger libralisation et privatisation (1990-2001)

231 licences de tlcommunication et 174 oprateurs au lieu du monopole de Telecom Italia (dsormais totalement privatise)

ENEL (partiellement privatise) au dessous de 40% du march de la production dlectricit ds 2003 (90% en 1990)

Libralisation des activits de commerce de dtail et des activits productives en 30 secteurs (pas plus de licences et autorisations)

Privatisation des services publics, entre autres: ENI, BNL, INA,ENEL, Telecom, Autostrade

Le programme de privatisation le plus large parmi les pays OECD: entres pour environ 103 mld. dEuros fin 1999

PrivatisationsRevenus gnrs par les privatisations dans les Pays de lOCDE (1993 - 1999) Source: OECD

Grafico4

102.9

71.1

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66.4

40.4

33.1

25.5

8.1

7.8

milliards de

7,8

8,1

25,5

33,1

40,4

66,4

69,3

71,1

102,9

Foglio1

ItaliaFranciaGiapponeAustraliaSpagnaGra bretagnaGermaniaCanadaStati Uniti

64.47348.5346.7214534.44128.70915.3927.0243.1

Italie102.9

Japan71.1

Australie69.3

France66.4

Espagne40.4

Grande Bretagne33.1

Allemagne25.5

Canada8.1

Etats-Unis7.8

Foglio1

miliardi $ USA

Foglio2

Foglio3

Capitalisation de bourse/PIL 1992-2000

Le programme de privatisation et de libralisation a contribu la croissance du march actionnaire italien

Un tatplus lger difficults et rsistances Des rsistances culturelles et idologiques puissantes ont frein le processus de privatisation et libralisation... -dans les administrations, -dans les organes juridictionnels et de contrle, -dans les forces politiques de droite et de gauche Cest pour cela que la rforme connat aussi des checs: - on naboutit pas approuver les lois de libralisation des activits professionnelles et des services publics locaux - les Rgions ont beaucoup retard la mise en uvre de la loi de libralisation du commerce de dtail, promulgue par le Gouvernement en 1998

Simplification et drglementationInflation lgislative:plus de 35.000 lois (de ltat et des Rgions)Cots de la rglementation:rigidit et poids inutiles sur les citoyens, les entreprises et les Administrations Publiques"Pollution" lgislative:ambiguts, contradictions, stratification des rgles

Rduire le poids de la bureaucratie et le cot de lexcs de rglementation: un pilier central de la rforme

Simplification et drglementation les instruments"Auto-certifications" au lieu de 95% des certificats

"Dclaration de dbut dactivit" et silence-consentement au lieu dactes administratifs dautorisation

Une "confrence de services" au lieu de plusieurs actes administratifs

Quelques textes uniques pour remplacer des milliers de lois et dcrets

"Lois annuelles de simplification" identifiant les procdures, autorisations et licences que le Gouvernement est autoris supprimer ou simplifier par dcret

Simplification et drglementationles premiers rsultats 1998-2001

298 procdures auparavant rglementes par des lois, maintenant dlegifies et simplifies par le Gouvernement

113 autorisations supprimes

8 textes uniques rassemblant plus de 5.000 normes lgislatives

3 guichets uniques pour les tablissements productifs, pour les travaux de btiment, pour la circulation et la proprit des voitures

Lexemple du guichet unique non seulement un seul accs mais aussi une seule rponse Depuis 1999 une seule procdure pour louverture dtablissements productifs, remplaant 43 autorisations; toutes les comptences attribues aux Communes

Avant: de 2 5 ans pour avoir la rponse finale

Maintenant: pas plus que 3 mois dans la plupart des cas, max. 11 mois

Un seul bureau pour les relations avec les entreprises et un nouveau rle pour les Communes, dans le dveloppement de leur territoire

Une structure tlmatique, accessible par le net

Lexemple du guichet unique les premiers rsultats

Dure moyenne des procdures de 100 guichets uniques: 56,6 jours de la prsentation de la demande

guichets uniques raliss (jusquau 10/01/2001) 48,7% des Communes avec 68,6% des rsidents

contrats clefs en main pour la fourniture de 109 autres guichets uniques couvrant 785 municipalits

Vtre entreprise a-t-elle utilis le guichet unique pour les activits productives?Base: 568 entreprises connaissant le G.U.tes-vous satisfait de la possibilit dutiliser le guichet unique?Base: 101 entreprises ayant utilis le G.U.Source: CIRMLexemple du guichet unique lopinion des entrepreneurs

Simplificationune politique spcifique pour la meilleure rglementation

Analyse de limpact de la rglementationpour mesurer limpact en termes de cots des nouvelles rgles sur les citoyens et les entreprises

LUnit pour la simplification de la rglementationune commission centrale dexperts pour la qualit de la rglementation

ConsultationlObservatoire pour la simplification: un organisme consultatif entre ltat, les collectivits locales et les partenaires sociaux

La Rforme de lAdministration centrale la stratgie gnraleLa premire rforme structurelle depuis 1865Fusion des administrations avec des missions similaires: limination des doublons et des fragmentations Rduction des Ministres: 22 en 1990, 18 avant la rforme, 12 en 2001 (14 aujourdhui)Labandon du modle ministriel pyramidal comme modle gnral dorganisation

Une organisation interne dlgifie et plus flexible

La Rforme de lAdministration centralela rforme des services du Premier MinistreUne structure plus lgre mais plus incisive:

Responsabilits spcifiques des services du P.M.rformes de ltat, qualit de la rglementation, fonction publique, dialogue avec les Autorits supra- et infra- nationales (UE, Rgions, Communes)

Renforcement du rle de direction et coordination

Transfert de toutes les fonctions oprationnelles aux Administrations de secteur

La Rforme de lAdministration centrale les nouvelles structuresLes Agences: organismes agiles pour les activits techniques et oprationnelles(Agences: des recettes, du domaine de ltat, des douanes, des industries de la dfense, de la proprit industrielle, de la protection civile)

Les "Bureaux Territoriaux de ltat": les Prfectures deviennent les structures interministrielles de priphrie et incorporent les structures et les services priphriques de 8 Ministres (Sant, Transports, Travaux publics, Environnement, Politiques agricoles, Politiques sociales et de lemploi, Industrie et Commerce, Tlcommunications)

La dcentralisation: approcher le gouvernement au citoyens

Le gouvernement des socits complexes, dans lge de la globalisation et des technologies informatiques, exige un bon partage de tches et responsabilits entre les institutions centrales, rgionales et locales. Lconomie de la connaissance na pas rduit le rle culturel et social de la proximit. Au contraire. Les exigences de coordination que la centralisation des dcisions sur les politiques publiques assurait auparavant, trouvent aujourdhui une rponse dans la coordination entre gaux (peer to peer) assure par les technologies informatiques. La pluralit des centres de dcision nest plus une source danarchie, mais la garantie dune bonne adhrence aux besoins et aux demandes des citoyens.

Vers ltat fdral la stratgie gnrale

Renforcement de la stabilit des Gouvernements locauxlection directe des Maires (depuis 1993), des Prsidents de Provinces (depuis 1993), et des Prsidents des Rgions (depuis 2000)

Renforcement de l efficacit des administrations localesrforme des mcanismes de contrle, city-managers recruts aussi dans le secteur priv, salaires lis aux performances

Renforcement de lautonomie financire: le fdralisme fiscal transformation des transferts financiers de ltat aux collectivits locales en recettes locales ou participation aux impts de ltat (TVA, impt sur les revenus)

Renforcement de la souverainet et des pouvoirs rgionauxtransfert de pouvoirs lgislatifs et administratifs gnraux aux Rgions et de trs larges pouvoirs administratifs aux Communes et aux Provinces

Dcentralisation Premire tape: le fdralisme administratif

1997: la loi de dlgation n. 59 identifie les fonctions administratives gardes par ltat et prvoit le transfert de toutes les autres fonctions aux Rgions et aux collectivits locales

1997-2000: 5 dcrets dlgus et 103 dcrets du Premier Ministre identifient en dtail les fonctions spcifiques du ressort de ltat et les ressources humaines et financires transfrer

Tous ces dcrets ont t approuvs lunanimit par la Confrence permanente tat-Rgions-Autonomies locales et ont obtenu un consensus parlementaire bipartisan

Dcentralisation Premire tape: le fdralisme administratifLtat garde comptence administrative exclusive en matire de politique trangre, dfense et forces armes , justice, monnaie , prquation des ressources financires, ordre public et scurit des citoyens, protection du patrimoine culturel, ducation nationale, recherche scientifique et universit, immigration, scurit sociale, tlcommunicationsLes Rgions et les collectivits locales obtiennent la comptence administrative et rglementaire en toutes les autres matires, avec pouvoirs tout fait nouveaux en matire de travail, industrie, quipement (par exemple:plus de 60% des routes de ltat sont transfres aux Rgions et dlgues ensuite aux Provinces; les Communes reoivent toutes les comptences pour le cadastre et pour les autorisations pour les nouveaux tablissements industriels).

Vers ltat fdral la rforme constitutionnelle de 2001

Ltat garde la comptence lgislative exclusive dans un petit nombre de matires, numres dans la Constitution Il reste aussi ltat le pouvoir dtablir avec ses lois les principes fondamentaux dans les matires partages entre ltat e les Rgions

Les comptences lgislatives sur toutes les autres matires appartiennent aux Rgions

Les pouvoirs rglementaires sont toujours attribus aux Rgions, sauf pour les matires de comptence exclusive de ltat

Les pouvoirs administratifs appartiennent aux Communes et aux Provinces , sauf exceptions tablies par les lois de ltat ou des Rgions (principes de subsidiarit et de proportionnalit)

Vers ltat fdral le pouvoir lgislatif de l tat

Parmi les matires qui restent dans la comptence lgislative exclusive de l tat : politique trangre et relations internationales de l'tat; immigration; dfense et forces armes; scurit de l'tat; armes, munitions et explosifs;monnaie, protection de l'pargne et marchs financiers; protection de la concurrence;prquation des ressources financires;ordre public et scurit, l'exclusion de la police administrative locale; juridiction et rgles de procdure; loi civile et loi pnale; justice administrative; et encore.....

Vers ltat fdral le pouvoir lgislatif de ltat

Parmi les matires de comptence lgislative exclusive de ltat figurent aussi: la fixation des niveaux essentiels des prestations se rapportant aux droits civils et sociaux qui doivent tre garantis sur l'ensemble du territoire national les normes gnrales en matire d'ducation;la scurit sociale;la lgislation lectorale, les organes et les fonctions fondamentales des Communes, des Provinces et des Villes Mtropolitaines;la coordination des informations, la coordination statistique et informatique des donnes des administrations centrales et locales;la protection de l'environnement, de l'cosystme et du patrimoine culturel.

Vers ltat fdral les pouvoirs lgislatifs partagsParmi les matires partages entre ltat e les Rgions:les relations des Rgions avec l'Union europenne; le commerce extrieur;la protection et la scurit du travail; l'ducation scolaire, sans prjudice pour l'autonomie des tablissements scolaires;les mtiers;la recherche scientifique et technologique et le soutien l'innovation pour les secteurs productifs; la protection de la sant; l'alimentation; la scurit sociale complmentaire et supplmentairela protection civile; ....et encore

Vers ltat fdral les pouvoirs lgislatifs partags Parmi les matires partages entre ltat et les Rgions aussi:

l'amnagement du territoire; les ports et les aroports civils; les grands rseaux de transport et de navigation; le systme des communications;la production, le transport et la distribution nationale de l'nergie; l'harmonisation des budgets publics et la coordination du systme fiscal; la mise en valeur des biens culturels et environnementaux et la promotion et l'organisation d'activits culturelles;les caisses d'pargne, les caisses rurales, les tablissements bancaires caractre rgional.

Vers ltat fdral les contrles

Pas de contrles pralables sur les lois rgionales de mme que les lois de ltat, les lois rgionales doivent tre conformes la Constitution, aux traits internationaux et aux rglements et directives europennes

Pas de contrles pralables sur les actes administratifs des Rgions et des pouvoirs locaux

La constitutionnalit des lois rgionales est juge a posteriori par la Cour constitutionnelle, la lgitimit des actes administratifs est juge a posteriori par le tribunaux administratifs et le Conseil dtat

mais

Vers ltat fdral les contrles substitutifs

......le Gouvernement peut se substituer aux organes des Rgions, des Villes Mtropolitaines, des Provinces et des Communes en cas de: non-respect des normes et des traits internationaux ou des normes communautaires, ou de danger grave pour la scurit publique, ou bien encore quand cela est requis afin d assurer l'unit juridique ou l'unit conomique et, notamment, afin de protger les niveaux essentiels des prestations en matire de droits civiles et sociaux, indpendamment des limites territoriales des pouvoirs locaux.

Vers ltat fdral la garantie de lunit nationale

Lunit et lindivisibilit de la Rpublique (affirmes par lart. 5 de la Constitution) sont ainsi assures: - par lobligation des lgislateurs rgionaux de respecter la Constitution et le normes communautaires; - par lexercice de la comptence exclusive de ltat dans des matires-cl (ex.: toutes les fonctions rgaliennes de ltat) et dans des matires transversales : fixation des niveaux essentiels des prestations, protection de la concurrence, droit civil, protection de lenvironnement; emploi priv et public - par la dtermination des principes fondamentaux dans les matires de comptence partage; - par lexercice par le Gouvernement des pouvoirs de contrle substitutif. Le Parlement a aussi les pouvoirs ncessaires pour dfendre lautonomie des Communes et des Provinces contre les tentations centralisatrices des Rgions

Pas de contrles pralables sur les actes administratifs des Rgions et des pouvoirs locaux

La constitutionnalit des lois rgionales est juge a posteriori par la Cour constitutionnelle, la lgitimit des actes administratifs est juge a posteriori par le tribunaux administratifs et le Conseil dtat

mais

le fdralisme fiscal

Communes, Provinces et Rgions ont autonomie financire des recettes et des dpenses; les recettes doivent tre suffisantes pour financer intgralement toutes les fonctions qui leur sont attribues.Elles tablissent et appliquent des impts et des recettes propres, suivant les principes de coordination des finances publiques et du systme fiscal tablis par une loi de l tat. Elles disposent de co-participations aux recettes fiscales du Trsor public rapportables leur territoire.Un fonds de prquation et des ressources additionnelles affectes par loi de l tat servent raliser un rquilibre entre les Rgions riches et les Rgions plus pauvres. Communes, Provinces et Rgions ne peuvent avoir recours l'endettement que pour le financement des dpenses d'investissement. Toute garantie de la part de l'tat sur les prts qu'elles contractent est exclue.

Vers ltat fdralAchever et raliser la rforme

Pour achever la rforme fdrale, presque toutes les forces politiques (communistes exclus) jugent ncessaire de rformer le Snat sur le modle franais en lui donnant la tche de faire participer les Rgions et les collectivits locales aux dcisions nationalesLa ralisation de la rforme demande beaucoup de lois de mise en uvre ( pour l'harmonisation des budgets publics et la coordination des finances publiques et du systme fiscal; pour la dtermination des niveaux essentiels des prestations; pour la fixation des nouveaux principes fondamentaux de la lgislation partage, etc.)

e-Gouvernement

Les technologies de linformation et de la communication (TIC): la plus puissante ressource pour un bond en avant dans la qualit de ladministration et du service publicun outil capital pour - rinventer lEtat (reinventing Government) - rorganiser les procdures de dcision et de mise en uvre - exprimenter de nouveaux modles oprationnels

e-Gouvernement

Les instruments de rglementationIl faut avoir et mettre en uvre un mcanisme fiable dauthentification pour laccs aux services en ligne et aux donnes personnelles ..pour assurer que les services et les donnes seront dlivrs ceux qui ont le droit de les recevoir Les cartes lectroniques peuvent aider rsoudre le problme, avec une bonne rglementation des cartes didentit ou des cartes de signature lectronique

e-Gouvernementles cartes lectroniques

Les cartes lectroniques (cartes didentit ou de signature)... peuvent tre employes pour identifier le citoyen qui demande daccder aux services et aux donnes de ladministration en ligne.. permettront ainsi tout le monde dobtenir tout service public en sadressant aux guichets tlmatiques.. peuvent tre employes pour signer valablement toutes les demandes et les contrats lectroniques avec les administrations publiques et les particuliers

e-Gouvernementle Plan dAction de lItalie

Les objectifs:Les citoyens pourront obtenir tout service public en sadressant aux guichets tlmatiquesIls devront communiquer une seule fois ladministration la variation dune information personnelleChaque administration devra reprer en ligne toutes les informations demandes Tous les services administratifs, si techniquement possible, seront dlivrs en ligne

e-Gouvernementle points du Plan dAction

Portails dinformations

Portails de services

Impts en ligne

Administrations locales en ligne

Bureaux de ltat civil en ligne

Registre de ltat civil national

Systme dchange dinformations pour les cadastres lectroniques

Carte didentit lectronique

Promotion des signatures lectroniques

Protocoles informatiques

Appels doffre en ligne

Formation initiale

Formation continue

La nouvelle administration publique la distinction entre Politique et AdministrationLes Autorits politiques sont responsables des politiques:le Ministre dfinit les politiques et les stratgies, value les rsultats, nomme les directeurs gnraux mais il na plus des pouvoirs de gestion directe dans ladministration

Les fonctionnaires sont responsables de la gestion administrative.mais aussi des performancesles cadres suprieurs ont plus de pouvoirs mais aussi plus de responsabilits. Ils ont des salaires plus levs mais aussi lis aux performances

La nouvelle administration publique La qualit et les performances

Labandon dune approche formelle et juridique

Une nouvelle vision oriente vers les usagers et les performances de ladministration publique

Ladministration publique proche des citoyens et des entrepreneurs:- conditionne le dplacement des investissements- acquiert une efficacit internationale- perd en partie sa connotation de pouvoir autoritaire

La qualit et les performancesle nouveau systme de contrle de performancesDfinition dindicateurs de performance pour chaque administrationDfinition annuelle des objectifs par chaque ministreUne unit dvaluation dans chaque Ministre ou AgenceContrle stratgique et contrle de gestionchartes des services et mesure de la satisfaction du citoyen usagerCoordination des services du Premier Ministre sur lvaluation et le contrle stratgiqueBanque de donnes des directives des Ministres et des indicateurs de performances

La qualit et les performances le nouveau managementCration dun corps interministriel unique de tous les hauts fonctionnaires de ltat, peu dexceptions prs (juges, prfets, ambassadeurs)

Accs par concours national unique (sauf 5% recruts du secteur priv par contrat temporaire)

Fin des affectations vie: affectation, responsabilits, et rsultats attendus (ainsi que les ressources) font lobjet dun contrat individuel terme (de 2 7 ans dans la rforme de 1998)

La qualit et les performances les traitements de la haute fonction publique

Avant: pas de distinctions parmi les traitements des hauts fonctionnaires en considration des responsabilits et des performances

Maintenant: les traitements prennent en compte les responsabilits et les rsultats obtenus.

Pour les meilleurs, les primes de poste et de rsultat peuvent plus que redoubler le traitement de base

Le rapport entre le salaire fixe et variable avant et aprs la Rforme(hauts fonctionnaires des Autonomies Locales)Avant le dcret lgislatif n. 29/93Aprs le dcret lgislatif n. 29/93Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

Grafico7

0.6

0.4

variable40%

fixe60%

Foglio1

fissa95%

variabile5%

fissa60%

variabile40%

Foglio1

0

0

Foglio2

0

0

Foglio3

Grafico8

0.95

0.05

fixe95%

variable5%

Foglio1

fissa95%

variabile5%

fissa60%

variabile40%

Foglio1

0

0

Foglio2

0

0

Foglio3

La Rforme de lemploi publicla privatisation

Droit priv pour les fonctionnaires publicsLe rapport demploi ( lexception des magistrats, prfets, diplomates et militaires) est soumis au droit civil et ladministration a les mmes pouvoirs que lemployeur priv

Juge unique pour lemploila juridiction sur lemploi public est transfre du juge administratif au juge judiciaire; solutions extrajudiciaires des diffrends

La Rforme de lemploi publicla contractualisation

Les contrats de travaildepuis 1993 la ngociation collective niveau national et local et la ngociation complmentaire dans chaque administration remplacent la loi dans la dtermination des tches, des salaires et du rgime demploi des fonctionnairesIndividualisation du contrat et introduction de lintressement individuel pour la promotion de lefficience et du professionnalisme des fonctionnaires (y compris les directeurs gnraux)

A.R.A.N. une Agence qui reprsente ltat dans les ngociations syndicales

Rforme de la reprsentation syndicalepour chaque secteur public (Ministres, ducation, Sant ), seuls les syndicats reprsentant au moins le 5% de travailleurs de chaque secteur peuvent participer aux ngociations avec ltat

Une rvolution culturelle On a compris ds le dbut que le succs de la rforme dpendait de la capacit des administrations et des fonctionnaires de changer leur culture

cest--dire d acqurir et diffuser la mentalit:de linnovation technologique et organisationnellede la simplification (ne pas imposer des charges administratives indues)de la qualit des services et des prestationsde la satisfaction des citoyens-usagersde la valorisation du professionnalisme et du mritede la capacit de promouvoir, soutenir, librer les nergies des citoyens et des entreprises, plus que dimposer des rgles et obligations bureaucratiques

La qualit et les performancesles rsistancesContradictions et incohrences ont frein la mise en uvre de la rforme. Par exemple:lattitude des syndicats:Le choix, en principe, en faveur du professionnalisme et du mrite, de la responsabilit et de la dcentralisation est parfois contreditlattitude des politiciens, des fonctionnaires et des managers publics: augmentations salariales gnralises dfense des privilges et de la jungle des salairesle comportement du Parlement:Le choix en faveur de la mritocratie et de la qualit est contredit par trop de lois en faveur de corporations et lobbies bureaucratiques: avancements ope legis, recrutement sans concours etc.

2001-2005: retour au pass?

La rforme 1996-2001 avait t projete et approuve avec un soutien bipartite. Malgr cela, le Gouvernement Berlusconi a frein de faon sensible le processus de mise en uvre de la rforme et a remis en question certains de ses piliers, avec:

Le partage des tches et des responsabilits de la rforme entre quatre ministres (manque de coordination dans sa mise en oeuvre)Un spoils system gnralis (directeurs et sous-directeurs) et la prcarisation des hauts fonctionnaires Une soumission sans limite des structures administratives au pouvoir politiqueLe recul de lorientation aux performances et des instruments de promotion du professionnalisme et du mriteLa suppression du corps unique des hauts fonctionnaires (des administrations centrales plus cloisonnes)

Et le nouveau gouvernement Prodi a augment par dcret les ministres des 14 18

Facteurs de russite un consensus presque universel une coalition trs largeMalgr cela, plusieures parties de la rforme ont survcu aux changements des gouvernements et des majorits: un Etat et une fonction publique dlabrs ont dsormais accept le dfi de la modernisation

Le premier facteur de russite a t le consensus presque universel dont la rforme a bnfici La construction dune large coalition pour la rforme a t le premier engagement du Ministre dlgu la rforme de lEtat et la Fonction Publique

Facteurs de russite:le cadre politique et socialLe programme de rformes a t fortement soutenu:

par le Premier Ministre (la rforme comme point fort du plan daction du Gouvernement)par les Rgions et les administrations localespar les partis politiques de la majorit et de loppositionpar les forces productivespar les citoyenspar les mdias

..le cadre au niveau des administrationsLe programme de rforme a t compris et soutenu par:Une fonction publique en qute de reconnaissance sociale Des syndicats (au moins au niveau central) conscients des potentialits positives de la rforme Comment avons-nous russi btir une coalition aussi large?

Demande de rforme et consensus Dans les annes 90, la construction dun large consensus pour la rforme trouvait un terrain favorable dans la crise de ltat. Celle-ci alimentait un fort besoin de changement et une trs forte demande d une rforme radicale parmi:Les CitoyensLes EntreprisesLes SyndicatsLe Parlement (un consensus bipartisan)

Premires leons tires de lexprience italienne: - plus un tat est dlabr, plus il est facile de trouver le consensus ncessaire pour le rformer;- pour btir une large coalition il est en tout cas ncessaire de dramatiser la gravit de la crise et lurgence de la rforme

La construction du consensus:une rforme vaste et une approche partage- Dans un processus la fois: top-down (cadrage, gnralisation), etbottom-up (consultations, librations dnergie et d ides) ..tous les acteurs doivent tre impliqus ds le dbut et pouvoir apporter leur contribution (ou, au moins, avoir limpression davoir contribu); et surtout.il faut convaincre tous les acteurs quil vont participer la ralisation dun projet dcisif pour lavenir de la nation

Formation du consensus/soutienIl faut le soutien des agents et des syndicats, mais aussi dautres milieux. Si les association dusagers, le monde de lconomie, les mdia se mobilisent et sapproprient les rformes, leur soutien peut faire flchir les rsistances aux changementsPour obtenir ce consensus plus large, il faut commencer par des mesures trs simples mais trs apprcies par les usagers: par ex. en Italie lauto certification (dclarations sur lhonneur)

Formation du consensus/soutienEn Italie les principaux syndicats de la fonction publique ont accept et soutenu au moins, au niveau national - les mesures de rforme les plus rigoureuses telles que: la dcentralisation, le statut de droit priv des fonctionnaires, les primes lies la performance, les contrles des cots et des rsultatsNous avons russi faire partager la conviction que la rforme de ladministration tait la condition ncessaire pour la valorisation du travail public et du rle des fonctionnairesMais les syndicats italiens reprsentent la fois les travailleurs de la fonction publique et ceux du secteur priv (les agents et les usagers de ladministration publique)

Mobilisation des agentsIl faut que les agents soient convaincus de la ncessit de la rforme, mais aussi des objectifs de politique publique que doivent tre raliss par leur administrationIl faut traduire ces objectifs en indicateurs de performance et cibles de programme claires et ralistes de sorte que chaque agent sache quil peut avoir une part dans le projet et y russirIl faut que les moyens et les ressources soient adquats aux cibles fixesLe succs doit tre reconnu et prim. Les prix moraux sont parfois plus importants que les prix matriels

Leadership, motivation, conduite du changementLe processus en cascade peut marcher. Mais il faut que chaque couche sache que la couche suprieure est vraiment convaincue, et quau sommet il y a une rsolution forte et constante davancer sur une ligne directrice ferme La mise en oeuvre des rformes doit sappuyer sur des leaders/agents du changement, qui soient profondment convaincus et qui connaissent les techniques pour faciliter le processus de changement

Changement de cultureMontrer/dmontrer constamment qu il y a des avantages dans le changementFaire comprendre que dans certaines situations pour prserver lacquis il faut le remettre en discussionEn cas de difficults, tre prts modifier les modalits de mise un uvre, mais pas remettre en cause les raisons dtre de la rformeUtiliser la fiert des rles et la transformer en facteur de changement

Communication Un message clair et constant: changer les media, ne pas changer le messageMiser sur la mesurabilit des bnficesBidirectionnalit de la communicationTous les leaders/agents de changement doivent tre capables de communiquer avec la mme force et efficacit

Facteurs de faiblesse dans la rforme italienneDes rsistances redoutables et parfois caches de la vieille nomenklatura bureaucratique et des juges administratifs La ncessit daller vite (difficult de digestion)Une rforme pousse aussi par des impratifs budgtaires. Ressources limites pour faire agir les leviers motivationnels montaires La taille des rformes: trop de chantiers ouverts tous ensemble, y compris des changements constitutionnels

Facteurs de faiblesseQualit et performances:une rvolution culturelle encore accomplirLa culture de lvaluation et du mrite reste encore minoritaire

Beaucoup dadministrations et de juges gardent encore une position lgaliste et centralisatrice

La dfense de la scurit de lemploi et de lirresponsabilit des hauts fonctionnaires se cache derrire la dfense de la neutralit de la fonction administrative

Ce que jai apprisIl faut dabord bien comprendre (pour bien communiquer) la nature mme du changement. Sagit-il dun changement de transformation/ /volution ou dun changement radical (re-invention)? Les rformes, une fois passe leuphorie de la conception et des premiers dbuts, doivent tre prsides, protges et mises en oeuvre, jour aprs jour Les rsistances au changement sont dordres trs diffrents. Pour chacune dentre elles il faut un remde spcifique

Larchitecture du changement Niveau PolitiqueLeadership Soutien Premier MinistrePrincipes de rfrencePouvoir de Coordination

Niveau Organisations Partager les valeurs-Des raisons pour y croire-Motivations y compris montaireset parcours de carrire-Miser sur les pionniers mais ne pas oublier les suiveursNiveau usagers Des rsultats rapides l o ils sont plus attendus (mesures-phares, ex: auto certification)Des services et des produits innovants (ex: guichets uniques, dclarations des revenus lectroniques) Communiquer les russites, faire comprendre les raisons des difficults-associer citoyens et entrepreneurs -

Les thmes cls: rsum

Leadership, motivation, conduite du changementFormation du consensus/soutienMobilisation des agentsChangement de cultureCommunication

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