la gestion des enseignants de premier cycle au bénin...

Document de travail

Cette publication a été préparée dans le cadre du projet de l’IIPE sur« La gestion des enseignants »

dirigé par Gabriele Göttelmann-Duret

La gestion des enseignants de premier cycle

au Bénin, Burkina Faso, Mali et Sénégal

Edité par

Gabriele Göttelmann-Duret

Paris 1998

UNESCO : Institut international de planification de l’éducation encoopération avec la Fondation allemande pour le développement (DSE)

L’impression et le brochage ont été assurés par l’atelier d’impression del’IIPE.

Institut international de planification de l’éducation7-9 rue Eugène-Delacroix, 75116 Paris

© UNESCO 1998

Les appellations employées dans ce volume et la présentation des donnéesqui y figurent n’impliquent de la part de l’UNESCO ou de l’IIPE aucuneprise de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes ouzones, ou de leurs autorités, ni quant à leurs frontières ou limites.

La publication de ce document a été financée grâce à la subvention del’UNESCO et aux contributions de plusieurs Etats membres de l’UNESCOdont la liste figure à la fin de ce document.

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Préface

Dans le cadre de son projet sur La gestion des enseignants, l’Institutinternational de planification de l’éducation, en coopération avec la Fondationallemande pour le développement international (DSE), organisa un ateliersous-régional sur La gestion des enseignants en Afrique francophone,qui eut lieu à Ouagadougou, Burkina Faso, du 14 au 18 avril 1997. L’objectifcentral de cet atelier était de discuter des résultats de quatre monographiesqui avaient été préparées sur les politiques et pratiques de gestion desenseignants du cycle primaire au Bénin, au Burkina Faso, au Mali et auSénégal. Pour les décideurs et gestionnaires de haut niveau invités, cetteréunion constitua en même temps une occasion d’explorer ensemble les forceset faiblesses ainsi que les pistes d’amélioration possibles de la gestion desenseignants dans leurs pays respectifs, notamment en matière d’affectation.

Le présent document vise à donner un aperçu de l’ensemble de cestravaux. La première partie résume les principaux résultats et conclusionsdes quatre monographies nationales mentionnées et des débats ayant eu lieulors de l’atelier. La deuxième partie comprend les résumés des quatrecontributions nationales soumises et discutées à cette occasion.

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Table des matières

Préface 5

Introduction 9

Première partie : 11Tendances et défis majeurs de la gestion des enseignants en Afriquefrancophone : synthèse des monographies et des débats

I. Les enseignants de premier cycle : répartition et utilisation 12

II. Tendances et faiblesses majeures des systèmes de gestion 21 du personnel enseignant

III. Quelques conclusions 31

Deuxième partie : 35Les systèmes de gestion du personnel enseignant : résumé descontributions nationales

I. Le système de gestion des enseignants au Bénin 36

II. Le système de gestion des enseignants au Burkina Faso 42

III. Le système de gestion des enseignants au Mali 49

IV. Le système de gestion des enseignants au Sénégal 57

Annexe : liste des documents de travail 67

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Introduction

Dans de nombreux pays du monde, la gestion efficace des enseignantsest devenue une priorité pour les décideurs, planificateurs et administrateursde l’éducation. Des monographies sur quatre pays d’Afrique francophone, àsavoir le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Sénégal, ont été préparées dansle cadre du projet de l’IIPE sur La gestion des enseignants pour analyser lasituation présente et les problèmes de gestion des enseignants du premiercycle. Elles devaient, par ailleurs, donner un aperçu des mesures adoptéesdans les pays en vue d’apporter des améliorations dans ce domaine.

En partant des principaux résultats de ces travaux et des présentationset discussions ayant eu lieu lors de l’atelier organisé par l’IIPE, en coopérationavec la Fondation allemande pour le développement (DSE), à Ouagadougou,Burkina Faso, du 14 au 18 avril 1997, cette synthèse a pour objectif de dégagerles tendances et interrogations majeures ainsi que quelques pistesd’amélioration relatives à la gestion des maîtres dans les pays étudiés. Uneattention particulière est portée aux questions liées à leur affectation et à leurutilisation. La première section du document présentera d’abord quelquesinformations générales sur le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Sénégal etleurs systèmes éducatifs, qui devraient permettre de mieux comprendre lecontexte dans lequel la gestion des enseignants se situe dans ces pays. Elledonnera, par ailleurs, un bref aperçu de la situation actuelle en matièred’utilisation et d’affectation du personnel enseignant et des mesures adoptéesdans le passé récent pour remédier aux principaux problèmes dans ce domaine.Un facteur explicatif majeur de la répartition et de l’utilisation sous-optimalesdes enseignants réside dans les faiblesses des systèmes de gestion en placecomme cela ressort de la deuxième section. Cette section traite en particulierdes règles et procédures, des structures et des instruments appuyant la gestiondu personnel enseignant dans les quatre pays. Le rapport se termine avecquelques conclusions sur les pistes d’améliorations possibles qui ont émergédes discussions ayant eu lieu.

Première partie

Tendances et défis majeurs de la gestiondes enseignants en Afrique francophone :synthèse des monographies et des débats

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I. Les enseignants de premier cycle :répartition et utilisation

1. Informations générales

Le développement de l’éducation dans les pays étudiés s’inscrit dansun contexte général revêtant de nombreux points communs dans les quatrepays : la croissance de la population a été forte depuis le début des années1980 (les taux de croissance annuelle oscillant entre 2,6 au Burkina Faso et3,0 au Bénin et au Mali entre 1980 et 1992, comme l’indique le Tableau 1).Malgré certaines variations entre les pays quant au niveau de scolarisationactuellement atteint et à la croissance prévue de la population scolarisablejusqu’à la fin de ce siècle, tous les quatre auront probablement à faire face àune augmentation continue de la demande d’éducation dans le court et lemoyen terme. En effet, dans tous les cas, la scolarisation universelle au niveaudu premier cycle (voir Tableau 2) n’a pas été réalisée jusqu’à maintenant.Le Burkina Faso et plus encore le Mali ne peuvent espérer atteindre ce butque dans le moyen et le long terme. Cependant, la recherche de nouveauxmodes d’organisation et de financement de l’éducation de base a été engagée.La croissance du PNB par tête est restée faible – voire négative – dans lesquatre pays et ne laisse guère prévoir une forte augmentation des ressourcesconsacrées à l’éducation dans un proche avenir. Dans ce contexte, le statutdes enseignants ainsi que leur niveau de salaire réel ont eu tendance à baisserdans les quatre pays. Les politiques d’ajustement structurel adoptées ontmené à une forte restriction des recrutements de la fonction publique. Enmatière de gestion du personnel enseignant, les préoccupations prédominantessont désormais : (1) de contenir les dépenses salariales par un meilleurcontrôle et par une utilisation plus rationnelle des effectifs d’enseignants et(2) d’assurer, par une gestion ad hoc, qu’il y ait à la rentrée, dans toutes lesclasses, un enseignant.

Tendances et défis majeurs de la gestion des enseignants en Afrique francophone :synthèse des monographies et des débats

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Tableau 1. Indicateurs de base

2. La répartition et l’utilisation du personnel enseignant

Les quatre pays analysés ont déployé des efforts considérables poursatisfaire les besoins en enseignants, au cours des deux dernières décennies.Des progrès ont été réalisés non seulement sur le plan quantitatif, par desrecrutements massifs, mais aussi en ce qui concerne la qualification desenseignants du primaire. Au Bénin et au Sénégal, environ 90 % parmi cesderniers sont qualifiés selon les normes officielles (voir Tableau 3). Leurproportion est nettement plus faible – mais néanmoins majoritaire – au BurkinaFaso et au Mali. Cependant, les femmes sont, dans tous les cas, minoritairesparmi les enseignants du premier cycle (avec 23 % au Mali, 25 % au BurkinaFaso, et au Bénin et 26 % au Sénégal).

Tous les pays étudiés ici ont apparemment pris un certain nombre demesures visant l’utilisation rationnelle et une répartition géographiqueéquilibrée du personnel enseignant : les ratios élèves/maître réels (en termes

Indicateurs de base

PNB par habitant

Pays

Populationtotale(1992)

Taux decroissance

annuelmoyen de lapopulation(1980/1992)

%population

urbaine(1992)

en dollar desEtats-Unis

(1992)

Taux decroissance

annuelmoyen

(1980-1992)

Bénin 4 900 000 3,0 30 410 – 0,7

Burkina Faso 9 500 000 2,6 21 290 1,0

Mali 9 800 000 3,0 25 300 – 2,7

Sénégal 7 700 000 2,8 41 780 0,1

La gestion des enseignants de premier cycleau Bénin, Burkina Faso, Mali et Sénégal

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de moyenne nationale) semblent assez proches de la norme officielle quivarie entre 50/1 et 60/1 selon les pays ; la double vacation1 est largementappliquée dans les zones urbaines et les classes multigrades sont répanduesdans les zones à faible densité démographique (voir Tableau 3). Cependant,un certain nombre de problèmes de répartition équitable et d’utilisation optimaledu personnel enseignant se posent toujours avec acuité : ainsi, les enseignantsqualifiés et expérimentés de même que les enseignantes continuent-ils d’êtreconcentrés dans les villes, surtout dans les capitales.

De nombreux cas de non-utilisation et de sous-utilisationd’enseignants sont, par ailleurs, évoqués dans toutes les monographiesnationales. Ainsi, l’absentéisme semble-t-il élevé quoique des donnéessystématiques et précises sur ce phénomène et ses raisons diverses manquentà présent. Par ailleurs, on constate fréquemment des enseignants ensurnombre dans certains établissements ou des postes administratifs, celanotamment dans les capitales. Dans les zones reculées, par contre, la proportiondes postes d’enseignants laissés vacants reste souvent élevée (jusqu’à 17 %au Bénin, 18 % au Sénégal, 25 % au Mali). Si ces zones enregistrentgénéralement des ratios élèves/maître nettement inférieurs à ceux notés dansles villes, elles souffrent le plus des mouvements fréquents – voire del’instabilité – des enseignants. On observe, en particulier au Sénégal et auBénin, un nombre important de mutations qui sont effectuées tous les ans(environ 1 600 au Sénégal, 2 000 au Bénin, 800 au Burkina Faso). Lesdemandes de mutation sont encore bien plus nombreuses (par exemple, 10 000demandes ont été traitées en 1996 au Sénégal). Ces chiffres indiquent qu’enfait une forte tendance centripète des mouvements du personnel par rapportaux principales zones urbaines subsiste dans les pays étudiés. Ce phénomèneinterpelle les décideurs politiques soucieux de la qualité de l’éducation et del’équilibre géographique dans le déploiement du personnel enseignant. Il poseen même temps un défi de taille pour le dispositif de gestion en place. Auxdéfis généraux de la répartition équitable et optimale et de l’utilisationrationnelle et adéquate des enseignants, s’ajoutent dans les quatre paysétudiés des difficultés de gestion courante comme des retards et le manque

1. Le même maître enseigne à deux classes, par exemple une le matin, l’autre l’après-midi.


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de transparence et de neutralité dans la préparation et la mise en œuvredes actes administratifs relatifs à l’allocation des postes et à l’affectation(initiale et par mutation) des enseignants. Ces problèmes administratifsméritent de faire l’objet de diagnostics plus systématiques et approfondis quecela n’a été le cas jusqu’ici. Ils constituent de toute évidence non seulementune entrave majeure au bon fonctionnement du service éducatif mais aussiune source de frustration pour les enseignants concernés.

3. Mesures adoptées pour améliorer la distribution et l’utilisationdu personnel enseignant

Pendant longtemps, le seul mécanisme permettant une certainecorrection de la répartition inégale des enseignants sur l’ensemble du territoirerésidait, pour les quatre pays étudiés, dans l’affectation des nouveauxenseignants à un premier poste en zone « difficile ». C’est seulementrécemment que des mesures visant à attirer et à stabiliser le personnelenseignant dans des zones reculées ont été adoptées. Ainsi, les gouvernementsdu Burkina Faso et du Mali ont pris la décision de payer des indemnitésspéciales aux enseignants acceptant un poste dans les zones les plusdéfavorisées, dans l’espoir de pouvoir y attirer et y stabiliser ainsi la présenced’enseignants qualifiés. Au Sénégal, l’enseignant occupant ce type de postene reçoit pas d’indemnités mais un « bonus » accélérant sa promotion.

Une partie des postes restés vacants dans des zones « difficiles » ontpar ailleurs pu être pourvus par des enseignants contractuels. Le corps deces enseignants non titularisés s’est développé dans tous les pays sauf auBurkina Faso. Au Sénégal, le gouvernement central a mené une politique derecrutement massif d’enseignants « volontaires » (des diplômés acceptantde travailler comme enseignants pour une durée déterminée) dont un certainnombre ont été affectés à des postes en zone « défavorisée ». Il convient deconstater que le niveau d’éducation générale de ces enseignants contractuelsest très variable d’un pays à l’autre, et parfois même à l’intérieur des pays :ainsi les enseignants contractuels recrutés par les communautés locales auMali, par exemple, ne sont-ils pas tous titulaires du baccalauréat. Les quelquesdonnées qui ont été réunies à ce propos indiquent que ce sont plutôt les zones

La gestion des enseignants de premier cycle

au Bénin, B

urkina Faso, M

ali et Sénégal

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Indicateurs de l’éducation

Taux estiméd’analphabétisme

des adultes en 1995(1)

Taux descolarisation dans

le 1er cycle en1995/96 (2)

Croissance prévuede la populationscolarisable au

niveau primaire(en Mio)

Pays

Hommes Femmes Garçons Filles

Durée du1er cycle

(2)

% élèvesdans écolesprivées en1992 (1)

Dépensespubliques pour

l’éducation/dépenses publ.

totales

1990 2000

Bénin 51,3 74,2 67,9(TNS)

41,9(TNS)

6 4 s.i.* 1,4 2,1

BurkinaFaso

70,5 90,8 44,7(TBS)

34,6(TNS)

30,4(TBS)

21.8(TNS)

6 7 10,9en 1992 (3)

1,4 1,9

Mali 60,6 76,9 30(TBS en 1994)

6 4 20,6en 1993 (3)

0,8 1,1

Sénégal 57,0 76,8 62,7(TBS)

46,4(TBS)

6 10 27,4en 1992 (1)

1,2 1,5

(1) Source : UNESCO. Rapport mondial de l’éducation. 1995.(2) Source : Monographies nationales sur la gestion des enseignants.(3) Source : ADEA. A statistical profile of education in Sub-Saharan Africa. 1992/93. Paris : ADEA. 1995.(TNS) = Taux net de scolarisation ; (TBS) = Taux brut de scolarisation.*s.i.: sans indication.

Tableau 2. Indicateurs de l’éducation

Tendances et défis majeurs de la gestion des enseignants en A

frique francophone :synthèse des m

onographies et des débats

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Tableau 3. Quelques indicateurs relatifs au personnel enseignant du 1er cycle et à son utilisation

Pays

Nombre totald’enseignants

%d’enseignants

qualifiés

Ratioélèves/maître(E/M) norme

officielle

Variationsgéographiquesdes ratios E/M

réels (mini-maxi)

Doublevacation*

Classesmultigrades

Chargehoraireofficielle

Bénin 12 798 en1996

(dans lesécoles)

91,3 % 50/1 44,6-60,3 Oui Oui 28 h / semaine

BurkinaFaso

13 948 en1996/97(en classe)

~ 60 % (~ 60/1**= ratio E/M

réel)

- Oui Oui 28 h / semaine

Mali 8 274(en 1994/95)

s.i. 58/1(ratio E/M réel

= 66/1)

27-77 Oui Oui 27 h / semaine***

Sénégal 13 130(excepté les

enseignants enlangue arabe)

~90 %(dont proportion

majoritaired’instituteurs

adjoints)

60/1 27-102(selon la zone)

Oui Oui 28 h / semaine(50 h dans les

classes à doubleflux)

Source : Monographies nationales sur La gestion des enseignants au Bénin, Burkina Faso, Mali, Sénégal présentées à l’ateliersous-régional sur La gestion du personnel enseignant en Afrique francophone, Ouagadougou, 1997 (chiffres pour1996).

* Voir note 1.** Source : Traore, A. 1996. La gestion du personnel enseignant en Afrique francophone. Paris : UNESCO/Institut international

de planification de l’éducation.*** Pour 1994 ; source : UNESCO. 1998. World Education Report. Paris : UNESCO.


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et les établissements les moins demandés qui recrutent à présent la plupartdes enseignants contractuels de moindre qualification. Au Sénégal, par contre,les contractuels sont en grande partie des diplômés de l’enseignement supérieur(que ce pays « produit » en abondance par rapport aux capacités d’absorptiondu marché du travail). Dans tous les pays concernés, cependant, lesenseignants contractuels ne possèdent généralement pas ou peu de formationpédagogique. Les effets à moyen terme de cette politique sur l’apprentissageet les acquis des élèves restent à être évalués.

Une autre stratégie a récemment retenu l’intérêt des gouvernementsdes quatre pays étudiés ici dans l’optique d’une correction des disparités del’offre d’enseignants, et aussi pour utiliser le personnel disponible de manièreplus efficace. Il s’agit du « redéploiement » vers les salles de classed’enseignants occupant des postes administratifs ou travaillant en« doublonnage » (c’est-à-dire partageant la charge d’une seule classe d’élèvesavec un autre collègue – un phénomène observé en zone urbaine). Au Mali,un vaste plan de redéploiement d’enseignants fut élaboré en 1994/95 ; auSénégal, une action de redéploiement d’enseignants occupant des postesadministratifs vers les salles de classe fut également préparée au milieu desannées 1990 – ceci à la demande des syndicats d’enseignants qui espéraientpouvoir éviter ainsi le recrutement de « volontaires » ; au Bénin, legouvernement prévoit également, à cette même date, un redéploiement desenseignants occupant des postes administratifs vers les salles de classe ;enfin, sans pour autant se lancer dans une vaste opération de ce type, leBurkina Faso a pris des mesures qui sont censées diminuer l’attrait des postesadministratifs pour des enseignants en supprimant les indemnités spécialesliées jusqu’alors à ce type de postes.

Cependant, le redéploiement s’est révélé constituer une stratégie difficileà mettre en œuvre. En laissant de côté le cas du Bénin – où l’élaboration duplan de redéploiement était encore à ses débuts au moment où notre analysea été menée –, on constate en effet de sérieux blocages au niveau de laréalisation des plans de redéploiement au Mali et au Sénégal : au Mali,l’opération envisagée a surtout été freinée par l’information insuffisante surla situation réelle des enseignants et le manque de mesures d’accompagnement


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et d’incitation au redéploiement (formation à la « réinsertion » dansl’enseignement ; mesures encourageant la prise effective du poste assigné,etc.) ; au Sénégal, les syndicats d’enseignants se sont opposés à la mise enœuvre du plan de redéploiement dès qu’ils constatèrent que cette actionn’eut pas pour effet d’arrêter le recrutement des « volontaires ».

Pour être menée à bien, une action de redéploiement a, dans tous lescas, besoin d’un soutien politique et administratif conséquent – de lapréparation jusqu’à la mise en œuvre du projet, comme le montre, parexemple, la réussite de l’opération de redéploiement menée en Guinée en1992/93.

De plus, cette mesure est forcément ponctuelle : ses effets positifs surl’offre et l’utilisation du personnel enseignant peuvent se faire sentirmomentanément, mais les problèmes de mauvaise répartition et d’utilisationinadéquate des enseignants risquent de se poser à nouveau après quelquetemps, avec la même acuité, si l’on n’applique pas des mesures agissant demanière plus durable sur leurs principales causes.

En dehors des différences concernant les conditions de vie et de travailen zone urbaine et en zone rurale, ce sont surtout certaines pratiques degestion (reflétant du favoritisme ou la non-application des normes, parexemple) et certains comportements de la part des enseignants eux-mêmes(absentéisme ; indication de fausses informations sur leur personne ou leurcarrière lors des recensements, par exemple) qui semblent favoriser ourenforcer la distribution et l’utilisation sous-optimales des enseignants. Unequestion centrale, qui sera traitée dans la deuxième partie du présent rapportde synthèse, est de savoir dans quelle mesure ces problèmes sont favorisésou même partiellement générés par le système de gestion en place.


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II. Tendances et faiblesses majeures des systèmesde gestion du personnel enseignant

L’analyse suivante des systèmes de gestion et de leurs effets surl’affectation et l’utilisation des enseignants portera en particulier sur lesrègles, les structures et les outils de gestion du personnel enseignant.

1. Le dispositif de réglementation et son application

Les normes et critères régissant l’affectation (affectation initiale etmutations) et l’utilisation des enseignants du premier cycle au Bénin, auBurkina Faso, au Mali et au Sénégal sont définis dans des textesréglementaires et paraissent constituer une base rationnelle pour la gestiondu personnel enseignant. Le défi principal semble surtout consister àaugmenter la cohérence interne des règles de gestion et d’assurer, à l’avenir,dans la pratique, un contrôle et une application meilleurs des normes.

La distribution des postes d’enseignants

Les normes existantes appliquées pour l’attribution de postes tiennentcompte du ratio élèves/maître prescrit et également de la structure del’établissement (nombre de classes ; nombre de classes en double vacation ;existence d’une bibliothèque ou d’un centre de ressources didactiques àl’école, etc.) dont dépendent les besoins en personnel enseignant des écoles.Par ailleurs, certaines particularités de la demande sociale d’éducation (parexemple, la densité de la population dans la zone considérée) sontgénéralement prises en compte dans le cadre de la carte scolaire. On peut sedemander si ces normes ne devraient pas aussi prendre en considérationd’autres facteurs, en particulier des caractéristiques sociales de la populationd’élèves des établissements (niveau éducatif et/ou revenus des parents, parexemple).


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Cependant, toute tentative de modifier les normes existantes ne doitpas faire oublier le problème de leur application dans la pratique. D’ores etdéjà, on constate des obstacles à la mise en œuvre de la carte scolaire (parexemple, dans le cas du Mali) et des dérogations nombreuses aux normesexistantes régissant la distribution des postes et des enseignants.Malheureusement, des indications et des chiffres précis sur l’ampleur de cesproblèmes ne sont guère disponibles. Un affinement des normes n’aura qu’uneffet très limité si un dispositif efficace de recensement et de régulation(mesures d’incitation et de sanction) de l’application des normes prescritesn’est pas mis en place.

Qualification et affectation des enseignants

Dans les quatre pays étudiés ici, certains critères et règles formelsconcernant la qualification, la première affectation et la mutation desenseignants doivent être appliqués lorsqu’il s’agit de pourvoir les postesexistants. Un problème majeur réside dans le fait que ces différentes normesont été établies pour répondre à des objectifs et à des contraintes de gestiondivers.

Ainsi, comme cela a été évoqué plus haut, la politique dominante aucours des deux dernières décennies a été de hausser le niveau de qualificationformellement exigé des enseignants du premier cycle, et de veiller à unedistribution aussi égalitaire que possible des cadres nouvellement (etgénéralement mieux) formés parmi les écoles du pays. Cependant,l’application généralisée des normes de qualification existantes a récemmentété remise en cause par la nécessité de contenir les dépenses salariales dansla fonction publique. Le recrutement d’enseignants « contractuels » « meilleurmarché » ne possédant pas obligatoirement le niveau de formationprofessionnelle exigé des agents titulaires est désormais non seulementréglementaire mais aussi encouragé. Au Sénégal, le gouvernement a mêmeinversé en quelque sorte la politique jusqu’alors prédominante en faisantdes « instituteurs adjoints » (en principe moins qualifiés que les« instituteurs », majoritaires jusqu’à présent) le corps qui devrait devenirmajoritaire au niveau du premier cycle, à l’avenir.


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Certaines règles et certaines pratiques de mutation encouragent lesenseignants les plus qualifiés et les plus expérimentés à se concentrer toujoursdans les villes et les zones favorisées. Certes, des tentatives ont été faitesdans les quatre pays étudiés pour contenir ce mouvement centripète vers leszones urbaines par l’introduction de conditions de mutation restrictives : auSénégal, par exemple, un enseignant doit renoncer au droit d’occuper sonposte actuel (qui devient alors un « poste souhaité vacant ») s’il veut postulerpour un autre poste. Partout, on tente en outre de contrôler, voire de réduire,les déséquilibres qualitatifs dans la répartition des enseignants par le jeu des« permutations » : lorsque deux enseignants sont d’accord pour échangerleur poste, les textes réglementaires prévoient que chacun des deuxenseignants concernés doit correspondre autant – si ce n’est davantage –aux exigences de son nouveau poste que son ancien occupant. Comme celaa été souligné dans le cas du Bénin, cependant, le maintien d’un équilibre àla fois quantitatif et qualitatif dans la distribution des enseignants constitue,dans la pratique, un vrai « casse-tête » pour les gestionnaires du personnelenseignant.

La plupart des critiques relatives à la réglementation des mutationsconcernent à présent la possibilité de muter un enseignant sur un autre postepour « convenance sociale ou personnelle », en particulier par nécessité de« rapprochement des époux ». D’autres motifs légitimes de mutation existentselon les textes, notamment la mutation « pour raison de service » qui permet,en principe, d’affecter/muter certains enseignants sur les postes restés vacants.Des conditions particulières devraient, par ailleurs, entrer en ligne de comptelors des décisions : surtout l’ancienneté de l’enseignant demandant unemutation et sa durée de service dans un poste en zone peu demandée. Laconcentration des femmes enseignantes en zone urbaine dans les quatre paysétudiés témoigne cependant de la difficulté à réduire le mouvement desmutations pour « convenance sociale ou personnelle ». De même, on noteau Burkina Faso que 95 % des mutations au cours des dernières années ontété effectuées pour « raison sociale » et seulement 5 % pour « raison deservice ».


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Les problèmes de distribution inégalitaire des enseignants qualifiés nepeuvent guère être résolus en décrétant simplement qu’une proportion plusélevée d’enseignants soit mutée d’office « pour raison de service ». Enrevanche, ils semblent pouvoir être atténués par une application moins abusivede la règle de mutation pour convenance « sociale ou personnelle ».

A présent, les décisions de mutation sont prises par des comités nationauxet régionaux au sein desquels siègent des représentants d’enseignants. AuSénégal, la participation des syndicats d’enseignants à la prise de décisionest même paritaire. Ces dispositifs de participation ne semblent cependantpas avoir permis d’arriver à une application des critères de mutation qui soitsatisfaisante à la fois pour les enseignants concernés et en termes defonctionnement du service. D’après les monographies et les discussions ayanteu lieu lors de l’atelier, une amélioration de la situation passera par une plusgrande transparence des processus réels de prises de décisions, d’une part,et la mise en place de modalités de recours individuel plus efficaces pour lesenseignants, d’autre part.

2. Les outils de gestion du personnel enseignant

Dans les quatre pays analysés ici, des efforts ont été faits pour développerla base d’informations sur les enseignants en général, et celles pouvant êtreutiles à leur gestion, en particulier. Ainsi ressort-il des monographiesnationales sur le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Sénégal que lesdirections ou services de planification, le service chargé de la gestion dupersonnel enseignant (Division du personnel) et la Direction del’enseignement de base détiennent un ensemble de données importantes surle nombre, la qualification et l’âge des enseignants du premier cycle et surles mouvements souhaités et réels de ce personnel. Au Mali et au Sénégal,l’information de la Division du personnel sur les postes d’enseignants allouéspar le budget a également été améliorée alors que la prise de connaissancetardive ou/et déficiente des postes budgétisés pose toujours des problèmesconsidérables aux administrateurs du Ministère de l’Education nationale dansles deux autres pays.


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De manière générale, on déplore l’insuffisance de données sur l’utilisationréelle des enseignants et sur le profil détaillé des postes et de leurs occupants ;les critiques exprimées concernent également le manque de fiabilité desdonnées actuellement disponibles. Dans ces conditions, ni une gestionprévisionnelle des enseignants, de leur emploi et de leur carrière ni même uncontrôle efficace de leur effectif ne sont possibles.

Cette situation est pour une part essentielle attribuée au fait que, jusqu’àune date récente, les actes de gestion du personnel enseignant ne pouvaientpas s’appuyer sur un fichier informatisé. Dans les systèmes administratifstrès centralisés et souffrant des difficultés de communication qui caractérisentles quatre pays étudiés, la gestion manuelle des dossiers des enseignantsentraîne dans la pratique des lenteurs, des erreurs et des lacunes ouincohérences considérables dans l’entrée et l’exploitation des données. Lorsde la préparation de la rentrée, ces déficiences, renforcées par la chargeadditionnelle de travail de l’unité responsable de la gestion du ficher« enseignants », ne peuvent que résulter en un certain nombre de décisionscontestables. De plus, des divergences existent souvent entre les donnéesconcernant les enseignants détenues par le Ministère de l’Education et cellesd’autres ministères (Fonction publique, Finances) ; à l’intérieur même duMEN, les données peuvent varier entre la Division du personnel, la Directionde l’enseignement de base, et la Direction du service de la planification, parexemple. Elles s’ajoutent aux faiblesses évoquées du système d’informationet affectent non seulement la prise de décisions de gestion mais aussi laplanification et le pilotage des effectifs d’enseignants.

Depuis le milieu des années 1990, des initiatives ont été menées (auMali) ou sont en voie d’être lancées (au Bénin, au Burkina Faso et au Sénégal)pour constituer un fichier informatisé et unifié pour la gestion des enseignants.Cependant, comme cela a été observé dans différents contextes, il ne suffitpas d’informatiser et d’améliorer la structure de la base de données existantau niveau central. Premièrement, l’information nécessaire aux actes de gestiondoit également être disponible aux niveaux administratifs décentralisés quise voient désormais de plus en plus chargés de nombre de tâches de gestiond’enseignants (voir II.3). Cela exige une conception appropriée des systèmes


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d’information mis en place de même que des efforts conséquents en matièred’équipement et de formation aux niveaux concernés. Deuxièmement, pourarriver à des décisions de gestion plus justes et plus efficaces, il faudrasurmonter le manque de précision et de fiabilité des informations entréesdans la base. Il sera également nécessaire de remédier à la motivation et à laformation insuffisantes des agents de gestion pour une utilisation adéquatede la base de données.

Les faiblesses actuelles des systèmes d’information et de pilotage –tout comme certaines incohérences dans l’application des règles de gestion– sont attribuées, pour une large part, à un manque de contrôle et de directiondans le domaine de la gestion des enseignants lui-même lié aux structures etaux mécanismes de régulation en place.

3. Les structures et les mécanismes de régulation

Faiblesses de coordination et de direction au niveau central

Si les politiques, les critères et les actes de gestion des enseignantsreflètent un manque de direction claire et de cohérence, une des causesévoquées réside dans le fait que le Ministère de l’Education partage l’autoritéde décision dans ce domaine avec d’autres ministères, notamment leMinistère de la Fonction publique (MFP). Ce dernier se voit en effet attribuerdans les quatre pays d’Afrique francophone analysés ici un pouvoir de décisionconsidérable, selon les textes législatifs. En étant notamment responsabledes actes de recrutement et de gestion de carrière ainsi que des décisionsdisciplinaires concernant les enseignants, ce Ministère peut influer de manièresignificative non seulement sur le volume mais aussi sur la qualité, lasatisfaction et le développement professionnel du corps enseignant. Dans laréalité, le pouvoir du Ministère de la Fonction publique peut varier quelquepeu d’un pays à l’autre. Ainsi, au Burkina Faso, l’Education nationale a uneinfluence considérable sur les actes de gestion des enseignants formellementsignés par le Ministère de la Fonction publique alors qu’au Bénin une partiedes actes de gestion concernant les enseignants sont effectivement centralisésau niveau du Ministère de la Fonction publique. Dans ce dernier cas, on


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peut supposer que c’est le souci d’une gestion rationnelle de la Fonctionpublique dans son ensemble plutôt que les intérêts du service de l’éducationqui pèse sur la gestion des enseignants. Les intérêts du service éducatif et deses agents ne sont pas non plus forcément mis au premier plan par le Ministèredes Finances qui intervient également dans des domaines essentiels de lagestion des ressources humaines du secteur éducatif, en particulier la créationde postes budgétaires mais aussi le paiement – dans certains cas, tardif – dessalaires, primes, allocations et autres récompenses pécuniaires desenseignants.

Une gestion cohérente des enseignants est par ailleurs souvent renduedifficile par une coordination et une direction insuffisantes des services etdes niveaux administratifs concernés au sein même du Ministère del’Education nationale.

Au niveau central, les responsabilités du Ministère de l’Educationnationale en matière de gestion des enseignants du premier cycle étaienttraditionnellement réparties entre trois instances : (1) la Direction ou Divisionde la planification, chargée de réunir des données statistiques sur lesenseignants, d’établir les normes d’utilisation du personnel enseignant, defaire des prévisions annuelles et parfois des projections à moyen terme desbesoins d’enseignants ; (2) la Direction de l’enseignement de base, quiintervient généralement dans la distribution des postes budgétaires alloués,la formation, les recrutements, les affectations et les mutations des maîtres,et (3) la Division du personnel (placée souvent au sein de la Directionadministrative et financière), chargée du fichier et de la gestion individuelledes enseignants (affectation au poste, gestion des congés individuels, etc.).La coopération et la coordination entre ces trois principaux acteurs au niveaucentral se sont avérées être déficientes partout. Les incohérences évoquéesentre les données concernant les enseignants recueillies et utilisées par lesuns et les autres en témoignent.

Pour remédier justement à l’absence d’une approche de gestion globale,cohérente et prévisionnelle du personnel du secteur éducatif, une Directiondes ressources humaines (DRH) a été créée au Bénin et, plus récemment, au


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Burkina Faso. Alors qu’elles sont dotées de pouvoirs importants, selon lestextes officiels (contrôle et planification des effectifs, préparation de tousles actes majeurs de gestion du personnel, notamment du budget dupersonnel), les DRH ont cependant à faire face à certaines difficultés pourse faire leur place au sein de l’administration : au Burkina Faso, cette nouvelleDirection n’a pas encore été pourvue des ressources humaines et matériellesnécessaires pour remplir ses fonctions ; au Bénin, la DRH a du mal àintroduire une optique de prévision et de développement dans la gestion dupersonnel, partiellement en raison de la position réticente ou défensive desautres unités administratives concernées mais surtout parce que les contraintesactuelles de l’ajustement structurel limitent sérieusement les marges demanœuvre pour des initiatives de développement des ressources humainesimpliquant des engagements à moyen terme, surtout sur le plan financier.

Insuffisance des ressources et manque de clarté et de contrôle desresponsabilités aux niveaux décentralisés

Les structures au niveau central ne sont pas les seules à être mises encause. Les monographies et les discussions lors de l’atelier ont notammentfait ressortir un manque de cohérence caractérisant les efforts dedécentralisation de la gestion du personnel enseignant déployés au coursdes dernières années. Reconnaissant les problèmes inhérents à une gestioncentralisée du personnel dans un contexte caractérisé par des difficultésconsidérables de transport et de communication (surtout la lenteur, lamultiplication des sources d’erreurs et le manque de flexibilité dans la prisede décisions), les Gouvernements du Bénin, du Burkina Faso, du Mali et duSénégal ont en effet attribué, à des degrés divers, certaines tâches de gestiondes enseignants du premier cycle aux régions, départements et établissementsscolaires. Partout, les pouvoirs des Directions régionales de l’Educationnationale – et des Directions départementales ou circonscriptions scolairesqui les composent – ont été élargis pour inclure désormais le recrutement etla gestion des enseignants contractuels/vacataires et la gestion des affectationset mutations de tous les enseignants à l’intérieur de la région, voire dudépartement. Au Bénin, au Burkina Faso et au Mali, les mutations à l’intérieurdes régions et des circonscriptions/départements s’opèrent désormais avant


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le mouvement national, ce qui décharge l’administration centrale. Au Sénégal,par contre, les mutations restent régies par le principe de la compétitionnationale, les mutations intrarégionales n’intervenant qu’après les mutationsnationales, sur des postes laissés vacants par ces dernières ; l’engouementdes instances au niveau central (Division du personnel et Commissionnationale des mutations) au moment du mouvement national reste important.

Une partie considérable des tâches de gestion du personnel enseignanta notamment été assignée au niveau départemental : ainsi, les inspectionsdépartementales (au Sénégal) ou les circonscriptions scolaires (au Bénin)ont la responsabilité du contrôle pédagogique, de la tenue des registres despersonnels et de la gestion de routine du personnel au sein du département.

Cependant, vu l’ampleur de leurs tâches nouvelles, les ressources trèslimitées dont elles sont généralement dotées semblent poser un problèmemajeur : au Sénégal, par exemple, un seul agent par inspection départementaleest statutairement alloué pour s’occuper de l’ensemble des tâches de gestiondu personnel. Partout, on notait en outre un manque de formation des agentsconcernés en matière de gestion du personnel enseignant même si desinitiatives de formation d’agents aux niveaux décentralisés dans le domainede la gestion de fichiers informatisés ont été engagées ou prévues plusrécemment.

Un autre problème de taille réside dans le fait que les instancesadministratives et politiques décentralisées ont été multipliées sans que leursresponsabilités respectives en matière d’éducation soient clairement définies,articulées entre elles et bien comprises par les agents concernés.

En effet, non seulement les régions et les départements/circonscriptionsmais aussi les communautés locales/communes et, dans des cas particuliers(Sénégal), le chef d’établissement se sont récemment vu attribuer certainsnouveaux droits d’intervention dans l’aménagement territorial ou/et dans lagestion des écoles. Ces réformes ont apparemment créé une certaineconfusion, y compris dans le domaine de la gestion des enseignant du premiercycle. Ainsi, au Sénégal, des inspecteurs départementaux de l’Education


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nationale déclaraient ne plus savoir exactement quelles étaient désormaisleurs responsabilités face aux autres instances administratives territoriales ;au Mali, la répartition des responsabilités en matière de gestion locale desenseignants, surtout celle des vacataires, semble souffrir aussi d’un manquede clarté et de transparence ; au Bénin, on a noté des pratiques abusives demutation interne (y compris à des postes de direction d’école) de la part decertains directeurs de circonscription scolaire.

Des mécanismes de régulation insuffisants

En règle générale, les responsables de la Direction des ressourceshumaines ou de la Division du personnel, de même que les inspecteurs auxniveaux régional et départemental connaissent bien les défaillances de lagestion du personnel enseignant. Leurs possibilités de remédier auxproblèmes observés sont cependant réduites : leur capacité de correction estlimitée non seulement par les contraintes budgétaires pesant sur le secteuréducatif et par le partage des pouvoirs avec le Ministère de la Fonctionpublique mais aussi par l’absence de mécanismes efficaces de régulation. Aprésent, il n’existe en effet guère de moyens pour dissuader un directeurd’école, inspecteur ou autre responsable administratif aux niveaux centralou décentralisé de pratiques abusives de gestion ; entre un blâme sansconséquences réelles et la destitution complète d’un agent de ses fonctions,les moyens d’intervention font défaut. Plus encore, on peut regretter lemanque de récompenses pour une gestion exemplaire (ou sensiblementaméliorée, selon des critères définis) du personnel enseignant, par exempleà l’échelle d’une région ou d’un département. Dans ces conditions, lesresponsables administratifs concernés aux différents niveaux ne sont guèreincités à changer de comportement ou à investir du temps et de l’énergiepour trouver des voies d’amélioration de la gestion des enseignants.


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III. Quelques conclusions

1. Stratégies de correction pour parer au plus pressé

Des efforts pour répondre aux besoins d’enseignants, tout en limitantla charge budgétaire par le recrutement de contractuels, par exemple, sontnécessaires. Les participants à l’atelier ont même considéré qu’il fallaitconsolider la contribution de ces personnels « hors statut » au service éducatifen créant par exemple un fonds spécial assurant la rémunération de ces cadrestant que nécessaire. Ils ont aussi insisté sur l’importance de garantir à cepersonnel un minimum de formation pédagogique adéquate pour les préparerà leurs tâches d’enseignement.

De même, à défaut d’une véritable politique intégrée de développementrural, certaines stratégies pour consolider la présence d’enseignants qualifiésen zone rurale ont été estimées utiles, en particulier l’obligation de plusieursannées de service en poste « déshérité » en début de carrière et une politiquede valorisation de la femme enseignante, y compris en zone rurale.

Ces mesures peuvent atténuer quelque peu les problèmes de distributioninégale des enseignants entre les différentes zones et écoles du pays. Il nesemble cependant guère possible d’assurer, dans le moyen et le long terme,un service éducatif équitable, efficace et de qualité en maintenant lesdéfaillances constatées au niveau du pilotage et de la gestion collective etprévisionnelle des enseignants.

2. Amélioration du système d’information pour la gestion et lepilotage

Dans cette optique, il paraît tout d’abord particulièrement importantd’améliorer les structures et l’utilisation du système d’information appuyantla gestion du personnel enseignant. Un certain nombre d’initiatives ont étésuggérées pour atteindre cet objectif.


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Au niveau central

Il s’agirait, en particulier :

• d’établir une base de données pouvant répondre davantage quecela n’est le cas jusqu’à présent aux besoins de la gestion collectiveet prévisionnelle du personnel enseignant ;

• de développer l’information statistique sur l’utilisation réelle desenseignants (absentéisme ; nombre d’heures réellement consacréesà l’enseignement ; emploi pour des activités parascolaires ouextrascolaires, etc.) ;

• d’exploiter systématiquement les « tableaux de bord » établis parles inspecteurs pour arriver à un meilleur contrôle des effectifs.

Aux niveaux régional et/ou départemental

Selon les responsabilités et les capacités institutionnelles réelles desinstances administratives respectives, il est estimé nécessaire de :

• réaménager les « tableaux de bord » utilisés par les inspecteurspour piloter les enseignants sous leur responsabilité, en incluantdavantage d’informations qualitatives (leurs besoins de formation,leur adéquation au poste, par exemple) ;

• promouvoir l’établissement et l’utilisation de bases de données –si possible informatisées – adaptées aux responsabilités réelles dechacun des niveaux impliqués, et former les personnels concernésen conséquence.

De manière générale, il semble important d’élaborer et d’appliquer un« schéma directeur » pour la construction d’un système d’information pourla gestion du personnel enseignant – un schéma qui tienne compte des besoinset des contraintes des différentes instances administratives impliquées dansce domaine et qui vise à établir la cohérence nécessaire entre leurs bases dedonnées respectives.


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3. Diagnostic et aménagements organisationnels

Alors que les textes législatifs prévoient la décentralisation ou ladéconcentration d’une partie importante des tâches de gestion des enseignantsdu premier cycle, aux niveaux des régions et/ou des départements (et, dansle cas du Sénégal, également à celui des écoles), ces derniers ne possèdentpas toujours les capacités institutionnelles (ressources humaines, pouvoirsd’action réels, etc.) requises pour accomplir ces tâches de manière adéquateet efficace. Dans ces conditions, il paraît utile d’effectuer un diagnosticcritique de l’organisation réelle de la gestion de ce personnel, et d’envisageréventuellement des aménagements de la distribution existante desresponsabilités et/ou des ressources.

Au-delà des conclusions et suggestions spécifiques évoquées ici, lesmonographies nationales et, plus encore, les débats ayant eu lieu dans lecadre de l’atelier sous-régional ont souligné l’importance d’une concertationrenforcée entre les différents services et niveaux administratifs concernéspar la gestion des enseignants. Sans cette concertation – encore peu ancréedans la pratique –, il ne sera guère possible de parvenir à une gestion desenseignants qui soit plus cohérente et plus efficace, à moyen et à long terme,et plus satisfaisante pour tous les acteurs concernés.

Deuxième partie

Les systèmes de gestion du personnel enseignant :résumé des contributions nationales

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I. Le système de gestion des enseignants au Bénin2

1. Généralités

L’enseignement primaire est la première priorité du gouvernement quia adopté en 1991 une nouvelle politique éducative dont la mise en œuvre adémarré en 1992.

Les actions entreprises dans ce cadre visent à l’amélioration de l’accèsà l’éducation, de la qualité de l’enseignement général et du cadreinstitutionnel.

Les objectifs spécifiques de la réforme de l’enseignement primaire sontnotamment de :

• garantir l’égalité des chances d’accès à l’éducation pour tous lesenfants béninois de 6 à 15 ans ;

• renforcer la qualité de l’offre d’éducation ;

• renforcer le cadre institutionnel ;

• développer la formation technique et professionnelle (initiation) ;

• développer l’enseignement des langues nationales et étrangères ;

• rationaliser l’organisation, le fonctionnement et le suivi del’enseignement primaire public et privé ;

• mobiliser et gérer rationnellement les ressources.

La gestion des enseignants s’inscrit dans le cadre de cette réforme.

2. Par Prosper Korogone, Marie Tekou N’Dah et Prudencia Zinsou, Ministère de l’Educationnationale et de la Recherche scientifique, Bénin.


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2. Structure et profil du personnel enseignant

Au Bénin, le nombre des enseignants du primaire n’a guère évoluéentre 1986 et 1996. Il a même légèrement baissé (de 13 452 à 12 798enseignants). En revanche, un effort important a été déployé pour laqualification des enseignants, les maîtres sans aucune qualificationprofessionnelle représentant en 1996 moins de 10 % des enseignants dupremier cycle.

Une grande majorité des enseignants du primaire ont au moins 35 ans etpossèdent plus de 10 ans d’ancienneté, ce qui s’explique surtout par le quasi-arrêt des recrutements au cours des dernières années.

3. Offre et utilisation du personnel enseignant

Le ratio officiel élèves/maître est de 50/1.

Les départements de Borgou et de Zou ont les ratios les plus prochesde la norme nationale. La région de Mono connaît un taux plus élevé tandisque celle d’Atacora a un taux beaucoup plus faible. Les taux d’encadrementvarient aussi à l’intérieur des départements. Par ailleurs, il existe des disparitésd’ordre qualitatif. Ainsi, on observe dans les départements de l’Atlantique etde l’Ouémé, qui sont les zones de forte concentration des services del’administration publique et privée, un pourcentage particulièrement élevéd’enseignants qualifiés et d’enseignantes.

Un nombre non négligeable de postes restent vacants en 1996 : 2 180soit 17,03 % des besoins exprimés par les établissements.

La charge horaire officielle à l’enseignement primaire est de 28 heurespar semaine. Cependant, la réalité ne correspond pas toujours à cette norme.

Malgré l’ampleur qu’a prise l’absentéisme au cours des dernières années,il n’existe pas de données statistiques stabilisées ni au niveau de la Directionde l’enseignement primaire, ni à celui de la Direction des ressources humaines.


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Les motifs d’absence qui sont souvent évoqués par les enseignants sontd’ordre :

• médical (état de santé ou maladie nécessitant un contrôle régulier) ;

• social (père ou mère trop vieux et malade ou paralysé ayant besoinde l’assistance d’un fils aîné ou unique, décès d’un parent proche,etc.) ;

• administratif (suivi de décisions administratives concernant leurcarrière ; non-paiement de salaire, etc.).

L’administration favorise en effet le phénomène par les lenteurs et lesincohérences de certains processus de décision.

Les cas de déperditions définitives liés à l’état de santé des enseignants,au décès et à l’abandon de la fonction publique sont à présent, eux aussi,insuffisamment recensés et mal gérés. Ils méritent une attention particulièreafin de mieux appréhender ces phénomènes et de les maîtriser dans l’intérêtd’une gestion plus optimale des enseignants, à l’avenir.

4. La gestion des mutations

Les mutations du personnel enseignant qui s’opèrent tous les deux ansau Bénin constituent un vrai casse-tête pour les autorités du Ministère.

Comment rétablir l’équilibre quantitatif et qualitatif dans la distributiondes enseignants en conciliant, d’un côté, les intérêts du service et les textesen vigueur, et, de l’autre, les intérêts des enseignants postulant pour desraisons diverses (pour une mutation, par exemple) ?

Sur le plan matériel, il faut prendre en charge les frais d’organisationdes commissions nationales et départementales. S’ajoutent à cela les fraisengendrés par les déplacements de plusieurs centaines d’enseignants et deleur famille tous les ans. Ces dépenses peuvent être chiffrées en millions defrancs CFA ; mais, plus encore, les contraintes et les préjudices causés parles mutations aux élèves et aux écoles concernés sont sources de


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préoccupations. En somme, l’opération n’est guère rentable pour l’Etat etcrée des frustrations pour beaucoup d’enseignants, d’autant que les décisionssont parfois fondées sur des informations incomplètes ou erronées.

Une idée fait son chemin et semble séduire bon nombre de responsableset d’enseignants : il s’agit du recrutement sur poste. La solution a certainementses limites. Néanmoins, elle paraît aujourd’hui la plus intéressante et le Bénina adopté cette politique depuis deux ans. Sera-t-elle suivie dans la pratique ?Si oui, pendant combien de temps ?

Une décentralisation générale de l’administration publique pourraitrenforcer cette politique de décentralisation des recrutements et desmouvements d’enseignants.

5. Structures d’administration du personnel enseignant duprimaire

La Direction des ressources humaines du Ministère de l’Education(DRH) prépare les avant-projets d’actes mais toutes les décisions se prennenten définitive au Ministère de la Fonction publique. Les structuresadministratives décentralisées et les établissements, à présent, ne s’occupentpas réellement de la gestion de la carrière du personnel enseignant titularisé.Par contre, ils administrent le personnel au jour le jour et servent de courroiesde transmission des dossiers de gestion du personnel à la DRH, par voiehiérarchique.

Les Directions départementales de l’éducation (DDE) interviennent parailleurs de plus en plus dans le recrutement des agents contractuels. La DRHest seulement chargée de déterminer les effectifs de contractuels à recruterpar département.

Les établissements et les chefs de circonscription scolaire (CCS) ontégalement été investis de responsabilités accrues. Ces derniers sont chargés,par exemple, des mutations internes à la circonscription. Ils recrutent, parailleurs, en collaboration avec les Chefs d’établissement et l’Association


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des parents d’élèves (APE), des agents occasionnels en cas de déficitd’enseignants dans leur établissement.

L’expérience de la déconcentration en cours semble positive.

Le grand problème est la non maîtrise, au niveau local, de la carrièredes agents, d’une part, et celle des postes vacants, d’autre part. On note, parailleurs, une tendance à l’abus d’autorité de la part de certains CCS dans lesmutations internes, dans l’évaluation des enseignants et dans la procédurede nomination des directeurs d’école.

Il importe de redéfinir le profil et la responsabilité du chef decirconscription et de faire des circonscriptions scolaires des structures degestion effective à la base afin de pouvoir accélérer le processus dedéconcentration.

6. Programmation et suivi de la gestion

Pour ce qui est de l’information sur les enseignants comme sur d’autresfacteurs du service éducatif, les chefs d’établissement et les inspecteursconstituent les maillons essentiels pour la collecte, le traitement et latransmission des données aussi bien quantitatives que qualitatives. Souvent,l’état des moyens de communication ne permet pas de disposer del’information nécessaire dans les délais requis, là où on en a besoin.

La Direction de l’analyse, de la prévision et de la synthèse (DAPS)dispose de sa propre base de données tout comme la Direction del’enseignement primaire. La Direction des finances du Ministère établit lesétats d’effectifs du personnel pour la préparation du budget. Cependant, ilmanque à présent une base de données intégrée et fiable et d’autres outilspour la gestion prévisionnelle des enseignants.

On peut espérer que les efforts actuellement faits dans le cadre del’informatisation (à la DAPS, une base de données est en cours d’installation)et de la rationalisation de la gestion conduiront à la mise en place d’un fichier


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« enseignants » fonctionnel qui sera déconcentré vers les DDE et mis à jourau fur et à mesure. Pour les prévisions de la demande et de l’offred’enseignants, un modèle de simulation a été mis en place dans le cadred’un projet dont on peut souhaiter qu’il sera effectivement utilisé pour labonne maîtrise des besoins à l’avenir.

7. Conclusion

L’impact des différentes mesures prises pour améliorer la gestion desressources humaines reste encore faible sur le fonctionnement du secteur.

Pour la gestion des enseignants du primaire comme pour l’ensembledes ressources, les actions futures à mener doivent s’inscrire dans les troisaxes suivants :

• l’informatisation ;

• la déconcentration ;

• la résolution des interfaces avec le Ministère de la Fonctionpublique et celui des Finances.

Ce dernier point semble le plus difficile à réaliser, compte tenu despesanteurs qui existent au niveau de l’administration publique en général etde ces deux ministères, en particulier. Cependant, dans le cadre de la réformede l’administration publique qui s’annonce, le Ministère de l’Educationnationale et de la Recherche scientifique peut espérer vaincre cet obstacle.

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II. Le système de gestion des enseignantsau Burkina Faso3

1. Diagnostic de l’état actuel du déploiement et de l’utilisationdes enseignants

Informations générales sur le développement de l’éducation

L’éducation au Burkina Faso est régie par la loi d’orientation du 9 mai1996. Ainsi, au plan de l’éducation formelle, on distingue :

(i) l’éducation de base ;

(ii) l’enseignement secondaire ;

(iii) l’enseignement supérieur ;

(iv) la formation professionnelle.

L’éducation de base comprend l’éducation préscolaire adressée auxenfants de 3 à 6 ans et l’enseignement primaire adressé aux enfants de 7 ansavec une durée de 6 ans. Les taux bruts de scolarisation à ce niveau sontrespectivement en 1995/96 de 0,82 % et 37,7 %.

Sur le plan de l’organisation administrative, le territoire national estdécoupé en provinces qui sont au nombre de 45. Celles-ci sont regroupéesau sein de régions (12 au niveau de l’enseignement de base et del’alphabétisation). Il faut relever sur ce plan un effort de déconcentrationavec la création, au niveau des ministères, de Directions régionales etprovinciales dont les attributions vont se renforcer dans les années à venir.

3. Par Julien Daboué, Ministère de l’Enseignement de base et de l’Alphabétisation,Burkina Faso.


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Sur le plan du financement, l’Etat, au titre du budget national, a consacré,de 1995 à 1997, respectivement 36 185 millions de FCFA, 44 500 millionsde FCFA et 47 083 millions de FCFA pour l’éducation, ce qui représente11,5 %, 14,0 % et 13,2 % des dépenses publiques totales.

Le fondement de la politique éducative actuelle est l’expansion de l’offred’éducation à tous les niveaux en même temps que l’amélioration de lapertinence du système de façon à adapter les contenus des enseignements etdes formations aux besoins des individus et de leur milieu.

Pour ce qui est du développement quantitatif, les taux bruts descolarisation visés pour les dix prochaines années sont : 5 % pour lepréscolaire, 70 % pour le primaire dont 65 % pour les filles, 25 % pour lesecondaire.

Quant à la pertinence, conformément à l’esprit de la loi d’orientationqui exige de donner à chaque cycle un caractère terminal, les mesures prisesdans ce cadre visent la diversification de l’offre éducative, ce dès le primaire,par la mise en place de formes alternatives de formation, de manière à lesadapter aux besoins des enfants.

Profil et utilisation des enseignants

Avec un effectif estimé en 1996/97 à environ 15 350 individus4 , lepersonnel enseignant du premier cycle au Burkina Faso forme environ 38 %des effectifs totaux de la Fonction publique nationale. Parmi ceux-ci :

• 40,47 % ne sont pas titulaires d’un titre de qualification ;

• les femmes représentent 24,97 % au niveau national ; elles sontplus représentées dans la région du Centre (57 % des effectifs dela région), les Hauts-Bassins (33 %), et dans le Centre-Est(24,26 %).

4. Notre recherche nous a permis de dénombrer 15 325 enseignants.


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En ce qui concerne l’utilisation des enseignants du premier cycle, onnote que :

• 13 948 – soit 91 % – sont affectés dans une école à des tâchesd’enseignement ;

• environ 25 % cumulent des fonctions de directeur avec les tâchesd’enseignement ;

• 966 – soit 6,3 % – assurent des tâches administratives au Ministèrede l’Enseignement de base et de l’Alphabétisation ;

• 4365 – soit 2,7 % – sont assignés à diverses tâches dans les autresdépartements ministériels parmi lesquels le Ministère desEnseignements secondaire, supérieur et de la Recherchescientifique qui vient en tête avec 372 éléments.

Vu globalement, on n’observe pas un manque d’enseignants : dans toutesles régions, le ratio enseignant/classe est supérieur à 1, la moyenne nationaleétant 1,16. Il y a, cependant, un manque d’informations précises sur ladistribution et l’utilisation réelle des enseignants au sein des différentesrégions.

Carrière

Sur le plan de l’évolution de la carrière, les enseignants sont soumisaux dispositions du statut général de la Fonction publique, qui restent peumotivantes pour les éléments les plus dynamiques. L’enseignant, une foisrecruté, est classé au 1er échelon du grade initial de sa catégorie et reçoit unerémunération qui est fonction de l’indice lié à l’échelon du grade où il setrouve. Sa rémunération évolue donc au rythme de son avancement. Lepassage à l’échelon supérieur est fonction des notes obtenues. Il a lieu enmoyenne tous les deux ans dans le meilleur des cas. Le passage à une catégoriesupérieure (reclassement) dépend de la réussite à des examens et/ou à desconcours professionnels prévus à cet effet. Il faut par ailleurs un minimum

5. Estimation. Seuls 411 éléments ont été dénombrés au niveau de trois ministères.


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de douze ans de service à un enseignant pour passer du corps des instituteursadjoints (C2) à celui des instituteurs principaux (A3) et vingt ans pour accéderà celui des inspecteurs de l’enseignement du premier degré (A1).

2. L’administration du personnel enseignant

L’administration du personnel du premier cycle

Elle est assurée par :

• le Ministère de la Fonction publique, pour la gestion de la carrière.C’est lui qui, sur la base de l’étude des dossiers préparés par lesservices techniques du Ministère de l’Enseignement de base,décide du recrutement, de l’intégration, de l’avancement et dureclassement de l’enseignant ;

• les services techniques du Ministère de l’Enseignement de base,pour le suivi de la carrière de l’enseignant et de la gestion decelui-ci en tant que ressource humaine. Ainsi, la Direction desressources humaines (DRH) est chargée de préparer les dossiers àsoumettre à la décision du ministre chargé de la Fonction publique.La Direction générale de l’enseignement de base (DGEB) contrôlel’utilisation des enseignants dans les classes ; en outre, elle préparede concert avec la DRH, les dossiers à soumettre à l’examen de laCommission nationale des mutations ; la Direction des examenset concours (DEC) est chargée de l’organisation, en collaborationavec le Ministère de la Fonction publique, des concours derecrutement, des concours et examens professionnels, desquelsdépendent l’avancement et la promotion des enseignants ; lesDirections provinciales de l’enseignement de base et del’alphabétisation (DPEBA) assurent la répartition des enseignantsau niveau de la province, leur encadrement pédagogique et leurpréparation aux examens et concours professionnels. Ce sont ellesqui apprécient également les dossiers administratifs desenseignants avant de les acheminer vers la hiérarchie supérieure.


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Le rythme d’accroissement du nombre des enseignants dans la Fonctionpublique nationale a amené les autorités à déléguer d’importantes tâches degestion de la carrière des enseignants au Ministère de l’Enseignement debase. En outre, la création récente de la DRH devrait soutenir et promouvoirla mise en œuvre des dispositions du décret concernant la réorganisation etla décentralisation des tâches de gestion du personnel.

Les affectations et les mutations des personnels

Elles sont régies par des dispositions réglementaires rappelées chaqueannée par des notes de service du Secrétaire général, sous forme d’instructionsrelatives à la préparation de la rentrée.

Ainsi, les affectations dans le premier poste sont décidées parl’administration centrale. Il est demandé à ce sujet à l’enseignant d’indiquerun choix de trois postes (tous devant être situés en zone rurale) mais ladécision d’affectation tient plus compte des besoins des écoles que desdesiderata de l’enseignant. Par la suite, les mutations à l’intérieur de laprovince relèvent de la compétence de la Commission provinciale desmutations au sein de laquelle le directeur provincial joue un rôle prépondérant.

Tout enseignant qui sollicite, en cours de carrière, une mutation ou uneaffectation d’une province à l’autre doit constituer un dossier spécifique ;celui-ci est déposé au niveau de l’inspection et transmis, par voie hiérarchique,par l’inspecteur-chef de la circonscription après que celui-ci y a porté sonavis motivé. Ensuite, la Commission nationale des mutations, où siègent lesreprésentants des syndicats d’enseignants, examine le dossier, sur la based’un barème élaboré à cet effet. L’enseignant dont la demande a reçu unavis favorable de la commission est mis à la disposition du directeur provincialet, par la suite, de l’inspection concernée. Cette dernière procède à sonaffectation dans une école déterminée.

A ce niveau, il est nécessaire de remarquer que :


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• certains inspecteurs, chefs de circonscription, ne jouent pas toujoursfranc-jeu lors de la transmission des demandes en s’abstenant d’yporter un avis motivé ou en les motivant de façon farfelue, ce parpeur d’engager leur responsabilité ;

• certains enseignants, forts peut-être de leurs relations personnelles,« brûlent » la voie hiérarchique en déposant directement leursdemandes à l’administration centrale ;

• des agents du Ministère de l’Enseignement de base interviennentsouvent en faveur de l’un ou de l’autre enseignant concerné, cequi rend difficile l’application des textes prévus en la matière ;

• certaines zones – celles qui ont des infrastructures sanitaires,éducatives, administratives et économiques mieux développées –sont plus sollicitées que les autres, ce qui rend difficile unerépartition équilibrée des enseignants titulaires d’un titre decapacité ou détenteurs d’une certaine expérience professionnelle.

L’utilisation sous-optimale des enseignants ne tient cependant passeulement à ces pratiques d’affectation et de mutation mais aussi à certainesfaiblesses aux niveaux de la planification des besoins et du systèmed’information pour la gestion des enseignants.

La gestion prévisionnelle et la base d’informations

Cette fonction est dévolue à la Direction des études et de la planification.Pour ce faire, celle-ci s’attache la collaboration de la DGEB et de la DRH ets’appuie sur les programmes de construction de salles de classe, sur lesrapports de rentrée et de fin d’année produits par les inspecteurs et sur lafiche de collecte des données statistiques distribuée chaque année à tous lesdirecteurs d’école pour remplissage.

Les principaux problèmes rencontrés à ce niveau résident dans la faibleperformance des outils utilisés, les faiblesses d’organisation de la collecteet des flux d’informations, et l’insuffisance des capacités des agents affectésau service du personnel. Concernant les outils, on constate en particulier


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que le fichier manuel utilisé pour la gestion du personnel a vite été dépassépar les recrutements importants (1 650/an depuis 1993) dont le Ministère abénéficié ces dernières années. De ce fait, il est difficile de dresser un étatdu personnel avec la précision et l’exhaustivité qu’exige une planificationrigoureuse. Des dispositions sont prises pour corriger cette situation : déjàun fichier informatisé des personnels est en cours de constitution en mêmetemps que sont engagées des actions visant à améliorer la fiche et le circuitde collecte des données statistiques.

3. Mesures visant à améliorer la gestion et l’utilisation despersonnels

Les objectifs de développement de l’offre éducative que s’est fixé leGouvernement dans le deuxième plan quinquennal ont amené le Ministre del’Enseignement de base à porter une attention particulière sur la gestion despersonnels enseignants. Ainsi, diverses études ont été menées sur le problèmetant dans le cadre du projet éducation que du projet d’appui à la modernisationde l’administration. Les recommandations qui en sont issues ont été traduites(ou sont en voie de l’être) par :

• des mesures stratégiques telles la délégation aux servicestechniques du Ministère de l’Enseignement de base de certainestâches de gestion de la carrière des enseignants ; la création de laDRH avec des attributions importantes ; la mise en place d’unfichier informatisé des personnels ;

• des mesures administratives répressives et dissuasives visant àréduire les abandons de postes et la propension pour le choix depostes administratifs ou d’enseignement dans les zones urbainestrès sollicitées ;

• des mesures administratives motivantes pour faciliter ledéroulement de la carrière et donner à la profession quelque attraitet motif de satisfaction.

49

III. Le système de gestion des enseignants au Mali6

1. L’enseignement fondamental au Mali

Constituant le socle du système scolaire malien, l’enseignementfondamental est composé des neuf premières années d’études de ce système.Il comprend, d’une part, ce qui correspond à l’enseignement primaire de laclassification internationale, auquel s’ajoute, d’autre part, le premier cycle del’enseignement secondaire selon cette même classification.

Si la structure globale de l’enseignement fondamental n’a pas changédepuis la mise en œuvre de la réforme scolaire de 1962, la structure interne(découpage premier cycle-second cycle) a évolué avant de se stabiliser auschéma 6-3, à partir de 1970.

Le parcours du premier cycle dure six années d’études (1e A à 6e A),avec un droit au redoublement limité à deux fois pour tout le cycle et pour desniveaux différents. Comptant un effectif total de 542 891 élèves en 1994/95 (39 % de filles), dont 45 034 dans le secteur privé (42 % de filles), lepremier cycle comprenait alors 1 803 écoles (221 au privé), 10 626 classes(1 021 au privé) encadrées par 8 162 maîtres (22,6 % de femmes), dont 959au privé (15,8 % de femmes).

Les failles actuelles les plus marquantes du premier cycle sont :

• la faiblesse générale du taux de scolarisation (34,7 % de taux brut)et sa grande disparité entre garçons et filles (42,2 % et 27,4 %,respectivement), entre milieu rural et milieu urbain, et entre zonesgéographiques et socioculturelles (37,1 % pour la région deKoulikoro, 19,1 % pour la région de Mopti, 104,4 % dans le districtde Bamako) ;

6. Par Fatoumata Camara, Fodé Coumaré (V) et Soumaïla Touré, Ministère de l’Educationde base, Mali.


50

• la faible représentation des filles dans les effectifs (39 %, alorsqu’elles constituent un peu plus de 50 % de la populationscolarisable), avec des disparités marquées entre milieu urbain etmilieu rural, et surtout entre zones géographiques (les fillesconstituent 46 % dans le cas le plus favorable, et 35 % dans larégion la moins favorable) ;

• l’insuffisance, la distribution et l’exploitation très inégales descapacités d’accueil (le ratio moyen élèves/classe fluctue entre 35et 65 pour une moyenne nationale de 51).

2. L’utilisation des ressources humaines

Au vu des déperditions et des redoublements fort élevés au niveau dupremier cycle, on peut tout d’abord s’interroger sur la rationalité des normesofficielles « élèves/maître » qui prévoient une augmentation de l’encadrementde la 1e à la 6e (baissant de 70/1 en 1e à 45/1 en 6e).

Le taux moyen prescrit est de 57-58 élèves/maître/classe. Avec 67 élèvespar classe, la réalité est, en 1995/96, assez loin de la norme officielle. Lesratios élèves/maître n’ont en effet cessé d’augmenter depuis 1990 où le ratios’élevait à 44/1.

Il existe, par ailleurs, de fortes disparités entre et à l’intérieur de certainesrégions. Ainsi, en 1991/92, le district de Bamako enregistrait 21,8 % desélèves mais seulement 17,8 % des enseignants, alors que la région deTombouctou possédait 4,1 % des maîtres pour seulement 2,8 % des élèves.Ces déséquilibres persistants sont, entre autres, le résultat de la non-opérationnalité de la carte scolaire.

Pour les administrateurs de l’éducation et les directeurs d’école, lesproblèmes cruciaux d’offre et d’utilisation des enseignants résident surtoutdans une planification insuffisante des besoins en enseignants, dans la lenteurdes procédures administratives de gestion du personnel (décisions demutation, obtention de réquisition, etc.) et dans le nombre insuffisant demaîtres recrutés pour répondre à la demande qui est une conséquence de lapolitique d’ajustement structurel.


51

Au Mali, deux politiques majeures ont été menées au cours des dernièresannées pour rationaliser l’utilisation du personnel :

• le redéploiement en salles de classe des enseignants non employésà des postes d’enseignement actif ;

• l’aménagement des modes d’utilisation des enseignants par :

° l’application correcte du ratio officiel maître/élèves ;° la pratique de la double vacation (un maître enseignant à deux

classes) ;° le système multigrade (un maître enseignant dans un même local

parallèlement à deux ou plusieurs cohortes d’élèves).

L’adoption du décret n° 94-028/PM-RM du 21 janvier 1994 porta créationd’une commission interministérielle chargée de l’élaboration d’un plan deredéploiement du personnel enseignant de l’enseignement fondamental.

L’élaboration du plan de redéploiement comprenait la définition decritères de redéploiement ; l’actualisation des fichiers du personnel del’Education nationale ; des estimations des implications financières,administratives, organisationnelles de l’opération et l’établissement d’unchronogramme des différentes activités. La mise en œuvre de ce plan seheurta, cependant, à certaines difficultés :

• l’application des critères buta contre l’absence d’informationsactualisées sur les individus (détachés politiques, députés, malades,en disponibilité, changements de corps, retraités, etc.) ;

• l’application des mesures d’accompagnement proposées(formation de remise à niveau) a souvent fait défaut ;

• la gestion des conséquences du redéploiement n’ayant pas étéprévue, on craint que ce dernier ne crée un vide à certains niveauxet dans certains départements.

Ainsi, jusqu’en 1997, le projet de redéploiement n’a pas pu être exécutécomme prévu.


52

3. La répartition géographique des enseignants

Vu globalement, il y a pléthore d’enseignants dans les zones urbaines(Bamako) pendant que les autres localités manquent de maîtres pour occuperles postes vacants. Cependant, les taux élèves/maître sont nettement plusélevés dans les zones urbaines que dans les zones reculées : en 1994/95, cetaux s’élève à 69/1 dans le district de Bamako contre 45/1 dans la région deTombouctou (54/1 contre 29/1 en 1990/91).

Toutefois, de plus en plus, la gestion du personnel enseignant tend versune répartition équitable des ressources disponibles entre les écoles du paysà travers des mesures réglementaires, en particulier :

• la décentralisation du système de recrutement des vacatairesprévoyant que chaque Direction régionale de l’enseignement(DRE) procède au recrutement de vacataires selon le quota qui luiest attribué ;

• l’application plus rigoureuse de la décision n°828/MEB-DNEFdu 8 février 1993 relative aux principes, modalités et critères demutation ;

• l’instauration de la prime de zone visant à attirer plus d’enseignantsvers les zones reculées ;

• l’adoption du décret n°94-082/P-RM du 23 février 1994 portanthiérarchisation du personnel enseignant de l’Enseignementfondamental qui prévoit l’accélération de la promotion en cas deservice dans les zones défavorisées.

Certains mécanismes de contrôle de l’application de ces règlementsexistent : en effet, pour le recrutement des vacataires, les propositionsrégionales sont centralisées à la Direction administrative et financière (DAF)qui assure le contrôle requis (respect des quotas) avant de soumettre lesdécisions à la signature du Ministre. Par ailleurs, le pilotage et le suivi desmutations sont effectués par une commission nationale et des commissionsrégionales.


53

Cependant, il n’y a pas eu d’évaluation systématique de l’impact desmesures de régulation mentionnées. On estime que l’application plusrigoureuse de critères de mutation a permis de corriger quelque peu lesaffectations prolongées d’enseignants en zone déshéritée contre leur gré.Par ailleurs, la décentralisation des responsabilités de gestion de vacatairesa contribué à réduire les déséquilibres en offrant aux DRE plus de latitudepour disposer du personnel sur place, dans les délais, et pour procéder auxremplacements numériques des vacataires absents. Aux collectivités locales,elle a donné l’autonomie de recruter des vacataires sur fonds TDRL (taxe dedéveloppement régional et local). Cette dernière évolution a cependant, enréalité, contribué aussi à creuser davantage les déséquilibres entre communes/zones riches et communes/zones pauvres.

Si les mesures évoquées tendent à atténuer les problèmes de répartitionoptimale des enseignants, deux types de difficultés majeures subsistent :

• la lenteur et le caractère unilatéral (vers le niveau central) de lacommunication et de l’information qui retardent et biaisent parfoisles décisions d’affectation et de mutation ;

• les particularités des conditions culturelles et socio-économiquesdes communautés locales qui, dans certains cas, continuent àentraver la sédentarisation des enseignants dans des communautésdont ils ne sont pas originaires et/ou à contrecarrer leur répartitionplus équitable sur le territoire.

4. L’efficacité des systèmes de gestion

La base d’informations pour la gestion des enseignants

Une des principales faiblesses de la gestion des enseignants au Maliréside dans la base d’informations sur laquelle elle s’appuie. Cette base esten effet très peu appropriée par manque de données actualisées et complètessur le personnel enseignant.


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Par ailleurs, on constate fréquemment des incohérences entre les donnéesen possession des différentes structures (par exemple, le Ministère desFinances, le Ministère de la Fonction publique, DAF du Ministère del’Education).

En 1997, fut créé un fichier informatisé du personnel hiérarchisé. Lacontribution d’un fichier informatisé intégré pour la gestion des enseignantsest en voie de constitution. La collecte, le traitement et l’utilisation adéquatede l’information butent cependant sur certains obstacles, en particulier :

• la lenteur déjà évoquée caractérisant la circulation del’information ;

• le manque de personnels qualifiés pour le traitement informatiquedes données ;

• le sous-équipement des structures de gestion, notamment auxniveaux des régions et des inspections.


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Organisation et processus réels de la gestion des affectations

L’organisation du processus d’affectation peut être représentée commesuit :

Schéma 1. Les affectations

1. Arrêté de recrutement du MEFPT(Ministère de la Fonction publique) ;

2. Décision MEB (Ministère de l’Ensei-gnement de base) de répartition entreles Directions nationales des ordresd’enseignement (DNEF – Directionnationale de l’enseignement fonda-mental) ;

3. Note de service de la DNEF aux DREdes régions (DRE = Directions régio-nales de l’enseignement) ;

5. Note de service des IEF affectant lesenseignants leur étant attribués dansles écoles.

4. Décision du gouverneur d’affectationdans les IEF (IEF = inspection de l’en-seignement fondamental) ;

MEFPT MEB

DAF

DNEF

Gouvernorat&

DRE

IEF

Ecoles

5

1

2

3

4


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Dans la pratique, quelques difficultés majeures sont rencontrées auxdifférents niveaux administratifs dans la préparation de la rentrée scolairequi entraînent souvent l’ouverture tardive de certaines classes des écolesprimaires. On note, en particulier :

• l’insuffisance des méthodes de gestion prévisionnelle du personnel(par exemple, des statistiques scolaires ; du cadre de référencepour la gestion des carrières ; etc.) ;

• les contraintes du programme d’ajustement structurel limitant lesrecrutements ;

• le sous-équipement des structures responsables ;

• l’insuffisante préparation des cadres à la gestion des ressourceshumaines ;

• le manque de planification appropriée de l’offre et de la demanded’enseignants.

Certaines mesures d’amélioration ont été prises, notamment la créationd’une commission chargée de la gestion des ressources humaines qui a adoptéun plan prévoyant un diagnostic organisationnel et la mise en place de diversinstruments de pilotage de la gestion des ressources humaines.

L’impact des mesures prises et envisagées reste à évaluer, à l’avenir.

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IV. Le système de gestion des enseignants auSénégal7

1. Le diagnostic du déploiement et de l’utilisation des enseignants

Options prioritaires du gouvernement en matière d’enseignementprimaire

Le projet de développement des ressources humaines (PDRH) constituela traduction de la politique éducative du pays avec comme principal objectifl’accroissement du taux brut de scolarisation. Ce dernier avait effectivementconnu une baisse entre 1990/91 et 1994/95, au niveau national, en passantde 58,5 % à 54,6 %.

Plusieurs stratégies ont été lancées afin de parvenir à une améliorationdu taux de scolarisation, en particulier :

• l’utilisation plus intensive des salles de classe et des personnelsenseignants à travers la généralisation des CDF (classes à doubleflux), c’est-à-dire l’utilisation d’un maître pour deux classes ;

• la réforme de la formation des maîtres.

Concernant les classes à double flux, l’objectif fixé dans le PDRH étaitd’atteindre un taux de couverture de 30 % des effectifs des zones urbainespar cette modalité de scolarisation. Depuis 1994/95, cet objectif a été dépasséen réalité : 48 % des écoles urbaines ont des CDF, soit un taux de couverturenationale de 30,57 %. Dakar, la capitale, avait 44,4 % des effectifs dans lesCDF.

7. Par Cheikh Faye et Kalidou Ndiaye, Ministère de l’Education nationale, et BadaraNdiaye, Commision nationale du Sénégal pour l’UNESCO, Sénégal.


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En 1995/96, 54,5 % des effectifs totaux des centres urbains sontscolarisés dans des CDF.

La réforme de la formation initiale des maîtres prévoyait, d’une part,de mettre fin à la distinction entre enseignants du primaire et ceux dupréscolaire, d’autre part, une modification de la composition des enseignantsau profit des instituteurs adjoints qui devraient représenter 80 % du corps.

Cette mesure vise à accroître le nombre d’enseignants susceptibles d’êtreutilisés dans le cadre de la politique de la scolarisation, tout en contenant lapart des salaires dans les finances publiques.

L’évolution du recrutement des enseignants de 1990/91 à 1994/95exprime la tendance visée (voir Tableau 5).

Tableau 5. Recrutement d’instituteurs et d’instituteurs adjoints entre1990 et 1994

En 1994/95, les instituteurs représentent 20,3 % et les instituteursadjoints 79,6 % des maîtres recrutés.

Parallèlement à la baisse du niveau de recrutement, les écoles deformation ont été réformées aussi bien en nombre (réduction de 7 à 4) qu’entermes de durée du stage de formation initiale (1 an). Les écoles de formationdes instituteurs (EFI) ont remplacé les écoles normales régionales.

Années Total Instituteurs % Instituteursadjoints

%

1990/91 279 199 71,3 80 28,60

1991/92 846 285 33,6 561 66,31

1992/93 855 295 34,5 560 65,40

1993/94 578 248 42,9 330 57,90


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Structure et profil des enseignants

En 1995/96, les enseignants sont ainsi répartis au niveau du public :8 047 instituteurs dont 58 instituteurs stagiaires et 236 instituteursdécisionnaires.

Les instituteurs adjoints sont au nombre de 4 927 dont 4 557 instituteursadjoints, 93 instituteurs adjoints stagiaires et 277 instituteurs adjointsdécisionnaires.

On note aussi l’existence de 138 moniteurs – un corps en voie dedisparition – et de 18 maîtres d’enseignement ménager.

L’offre d’instituteurs révèle des disparités avec une concentration desinstituteurs en milieu urbain. Ainsi, ils représentent 66,72 % à Dakar, 74,33 %à Thiès. Le taux le plus faible se trouve à Louga : 50,32 %.

Sur 13 130 enseignants du public, les hommes représentent 74,68 % etles femmes 25,32 %. Par niveau de qualification, les hommes représentent80,78 % et les femmes 19,22 % du personnel qualifié.

Au niveau des adjoints, les hommes représentent 64,6 % et les femmes35,4 %.

Utilisation des enseignants

Les normes de charge horaire sont les suivantes :

• 30 heures par semaine pour ceux qui tiennent des classes« normales » ;

• 50 heures hebdomadaires pour les maîtres des CDF ;

• 10 heures hebdomadaires d’enseignement pour les chefsd’établissement de moins de 12 classes.


60

Une information systématique sur les horaires effectivement assurésfait actuellement défaut.

Du point de vue des conditions d’encadrement, on note l’existence detrès fortes disparités. Ainsi les ratios élèves/maître dans les communesurbaines sont supérieurs à la norme. Derrière ces ratios ne se cachent passeulement des CDF. Il faut noter que, dans les villes, il existe en mêmetemps de nombreux cas de sous-utilisation du personnel enseignant, c’est-à-dire des maîtres sans classe qui font gonfler les effectifs d’élèves encadréspar les maîtres effectivement en classe.

Le dernier recensement effectué par les syndicats et le Ministère del’Education nationale, dont les résultats ont été publiés en octobre 1996, amontré l’existence de 1 152 enseignants non utilisés selon les normes envigueur. Parmi ces enseignants, on relève :

• 346 maîtres sans classe ;

• 93 malades, hors des classes ;

• 152 directeurs d’école irrégulièrement déchargés ;

• 369 surveillants en surnombre dans les collèges ;

• 149 surveillants en surnombre dans les lycées ;

• 46 surveillants en surnombre dans les blocs scientifiques.

La diversité des tâches auxquelles ils sont utilisés est sans rapportavec les objectifs de la scolarisation. On a recensé des maîtres travaillantcomme chauffeurs, secrétaires, gestionnaires, agents de liaison, etc. La plupartd’entre eux sont affectés à des tâches administratives au niveau central.

Un des facteurs ayant facilité l’utilisation des personnels enseignantsdans des tâches administratives est l’absence d’un descriptif de poste pourleur utilisation sauf dans le cas des inspecteurs d’académie (IA) et desinspecteurs départementaux de l’éducation nationale (IDEN).


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Le recensement des enseignants, en vue de redéployer ceux ensurnombre ou sous-utilisés, avait été lancé suite à une proposition dessyndicats qui croyaient ainsi pouvoir éviter le recrutement de « volontaires »(des diplômés acceptant de travailler comme enseignants pour une duréelimitée et à une rémunération inférieure à celle des enseignants titulaires).La première phase du plan de redéploiement a été mise en œuvre et concernaitcent personnes. La politique des volontaires continuant, les enseignants sesont cependant opposés à la poursuite du redéploiement.

Rémunération

Les enseignants bénéficient de rémunérations déterminées par deséchelles de salaire. En plus du salaire indiciaire, ils bénéficient de différentesindemnités (logement, enseignement, résidence), d’allocations familiales etd’indemnités de sujétion en cas de responsabilités particulières (directiond’une école, par exemple). Le salaire réel des enseignants a baissé dans lesannées 1990.

La dévaluation du franc CFA en janvier 1994 a accru l’inflation quiétait de 40 %. Les salaires ne se sont accrus que de 10 % dans un contexteoù le prix des denrées de première nécessité avait augmenté entre 31 % et100 %. Récemment, les salaires nets versés ont subi une autre baisse avecl’accroissement de 3 % des cotisations au Fonds national des retraites. Cesévolutions n’ont pas amélioré le statut de l’enseignant qui a aussi été affectépar d’autres facteurs :

a) la multiplication des sources de production et de diffusion dusavoir ;

b) l’affaiblissement de la capacité d’embauche du secteur formel ;

c) le développement du secteur informel comme modalité devalorisation sociale.


62

2. La gestion du personnel enseignant

La politique de décentralisation instaurée depuis 1993 a créé lesinspections départementales de l’éducation nationale (IDEN) et lesinspections d’académie (IA) pour assurer la gestion de proximité et unemeilleure mise en œuvre des politiques.

Ces unités décentralisées disposent de responsabilités dans des domainestels que la carte scolaire et la notation des enseignants. Les commissionsrégionales sont chargées de l’élaboration de plans de développement locauxet régionaux.

L’innovation majeure de cette réforme réside cependant dans ledéveloppement d’une approche centrée sur l’école comme lieu demobilisation des ressources, et dans la promotion des structures de soutienpédagogique.

Pour piloter cette réforme, des cahiers des charges pour les maîtres, lesdirecteurs et les inspecteurs départementaux ont été élaborés. Lamultiplication des acteurs sur le terrain de l’école a posé des problèmes deleadership à l’école et entraîné une certaine confusion des responsabilitésde gestion, y compris de gestion des enseignants.

A cela s’ajoute une faible capacité de gestion des ressources humainesau niveau national. Elle s’explique à la fois par la multiplicité des unitésimpliquées dans la gestion des personnels et par leurs capacitésinstitutionnelles limitées. Ces unités souffrent le plus souvent d’un manquede formation de leurs administrateurs en collecte, analyse, traitement,publication et gestion de données.

La Division du personnel (DPER) qui est l’unité centrale de gestiondes personnels, n’a pas de personnels qualifiés en gestion des ressourceshumaines, en planification et en gestion des systèmes d’information, d’oùdes difficultés à assurer la gestion des dossiers et à rationaliser ses différentesactivités. Elle ne possède pas non plus d’outils informatiques pour le stockage


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et le traitement rapide des données. L’absence d’un manuel de procéduresde gestion contribue par ailleurs à un manque d’homogénéisation despratiques de gestion du personnel.

Cependant, la « gestion démocratique » assure une participation desenseignants à la co-décision dans des secteurs clés tels que la promotion,l’avancement et les mutations. Les Commissions administratives paritaires(CAP) et le Mouvement national (ou processus des mutations) en sont desillustrations.

Mais il faut souligner que l’état lacunaire des bases de données et leurmanque de fiabilité compliquent l’utilisation des données à des fins dedécision. De même, l’absence de dispositifs spécifiques pour le pilotage dudéveloppement des ressources humaines constitue une perte d’informationset de vision stratégique sur le système.

3. Organisation du mouvement du personnel enseignant

Le Mouvement national se déroule en plusieurs étapes :

a) avant le 31 décembre de chaque année, les enseignants doiventfaire sur feuille libre une déclaration d’intention de se déplacertransmise à la DPER par le chef d’établissement. Les intentionsde changer de poste forment le tableau des postes susceptiblesd’êtres vacants (PSV) Le tableau des PSV récapitule région parrégion, école par école, toutes les intentions de changer de poste ;

b) sur la base de l’arrêté interministériel qui détermine les nouvellesécoles à ouvrir et les extensions, et également des départs définitifs,des sorties de longue durée (détachement, mise en position destage), la DPER établit un tableau des postes vacants (PV), écolepar école, région par région ;

c) les deux tableaux, PSV et PV, forment « le miroir ». C’est uninstrument d’information sur les déclarations d’intention et lesdisponibilités prévues. Dès le mois d’avril, il est disponible dans


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toutes les IA et IDEN. En dehors des tableaux des PV et des PSV,la DPER utilise le « Bilan du mouvement des instituteurs etdirecteurs » et le tableau des « flux des instituteurs et directeurs »pour recenser les entrées et les sorties par région ainsi que l’originedes agents mutés.

Pour être candidat à une mutation, il faut remplir les critères de bases àsavoir : avoir fait deux ans au moins dans son poste et déclarer celui-cisusceptible d’être vacant.

La décision de mutation tient compte de certaines caractéristiquespersonnelles (situation de famille, etc.), de l’ancienneté (dans le corps, dansl’enseignement, dans le poste), et de la note de mérite (c’est-à-dire la moyennedes deux dernières notes administratives et de la note de la dernièreinspection). Elles prennent en compte :

• les cas sociaux qui permettent à des enseignants qui font face àdes problèmes sociaux prouvés de bénéficier d’un changement delieu d’affectation. L’enseignant doit alors remplir la fiche n° 4 ;

• le rapprochement de conjoints qui permet à une enseignante derejoindre son époux.

D’autres éléments sont pris en compte selon le type de poste sollicité.Ces différentes rubriques sont affectées de coefficients.

Ensuite, les différentes zones géographiques du pays sont classées selonun système de bonus dont l’objectif est de promouvoir l’affectation et larétention des enseignants dans des zones enclavées et/ou à faible taux descolarisation.

En dehors de la mutation sur un poste vacant, il existe les permutationsqui sont un moyen à la disposition d’enseignants qui désirent changerréciproquement de poste.


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Les résultats de la Commission consultative et paritaire sont soumis auMinistre de l’Education nationale qui, pour l’essentiel, les entérine. Il s’agitd’une reconnaissance de la légitimité des résultats issus d’une co-décisionentre l’administration et les organisations syndicales.

A la suite du mouvement national, on note des départs et des arrivéesdans les régions. Pour pourvoir d’éventuels postes vacants, un mouvementrégional est organisé en juillet, au niveau de chaque académie. Ce processusde mutation interne se déroule pratiquement à la fin de l’année. Une fichespéciale est conçue pour soutenir cette compétition locale. Le mouvementrégional constitue un mécanisme de correction partielle de la distributiondes personnels enseignants.

A la fin du mouvement national et des mutations régionales, gérés parles commissions consultatives paritaires, on constate qu’il existe toujoursdes postes vacants. Les sortants des Ecoles de formation des maîtres sontaffectés sur la base d’un quota régional attribué à chaque académie.L’affectation des sortants n’obéit pas aux mêmes critères que le mouvementnational. Ici, on note un pragmatisme visant à utiliser cette disponibilitépour apporter des mesures correctives aux déséquilibres persistants et/ouaux besoins recensés. C’est le bureau du recrutement situé à la DPER qui estresponsable de cette opération. Il faut signaler un fait notable : l’absencedes syndicats d’enseignants à ce niveau de décision.

Dans la pratique, notamment sur le plan du processus de mutation, denombreuses difficultés subsistent parmi lesquelles on note, par exemple :

• des irrégularités dans le remplissage des fiches de demande demutation (transmises avec des ratures, des blancs ou des correctionsou en trop grand nombre) ;

• le non-respect de la voie hiérarchique dans la transmission desdemandes ;

• le non-respect des délais de forclusion.


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Le mouvement du personnel enseignant mobilise des ressourcesconsidérables au Sénégal. Le mouvement national (c’est-à-dire entredifférentes régions) à lui seul implique une centaine de personnes pour traiterenviron 10 000 demandes de mutation (en 1995 et 1996). Sachant que celane représente qu’une moitié environ du total des mouvements de personnelsenseignants – l’autre moitié se déroulant au sein des régions –, on conçoittoute l’importance que revêt la recherche de stratégies et d’instrumentssusceptibles d’améliorer la gestion de ce processus, à l’avenir.

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Annexe

Liste des documents de travail

IIPE/S.158/1 Liste des documents

IIPE/S.158/2 Programme provisoire

IIPE/S.158/3.rev. Liste provisoire des participants

IIPE/S.158/4 Note d’orientation

IIPE/S.158/5 Monographie sur la gestion des enseignants au Béninpréparée sous la direction de Prudencia Zinsou

IIPE/S.158/6 Monographie sur la gestion des enseignants au BurkinaFaso préparée sous la direction de Julien Daboué

IIPE/S.158/7 Monographie sur la gestion des enseignants au Malipréparée sous la direction de Fodé Coumaré

IIPE/S.158/8 Monographie sur la gestion des enseignants au Sénégalpréparée sous la direction de Badara Ndiaye

IIPE/S.158.9 Synthèse des principaux résultats de la monographie surle Bénin

IIPE/S.158.10 Synthèse des principaux résultats de la monographie surle Burkina Faso

IIPE/S.158.11 Synthèse des principaux résultats de la monographie surle Mali


68

IIPE/S.158.12 Synthèse des principaux résultats de la monographie surle Sénégal

IIPE/S.158.13 Organisation du mouvement du personnel enseignant auBénin

IIPE/S.158.14 Organisation du mouvement du personnel enseignant auBurkina Faso

IIPE/S.158.15 Organisation du mouvement du personnel enseignant auMali

IIPE/S.158.16 Organisation du mouvement du personnel enseignant auSénégal

IIPE/S.158.17 Organisation et gestion du processus annuel desaffectations – Exercice

IIPE/S.158.18 Analyse fonctionnelle du Ministère de l’Education –application aux fonctions de gestion du personnelenseignant – par Mahieddine Saïdi, Consultant de l’IIPE

IIPE/S.158.19 Tendances majeures et questions cruciales émergeant desquatre monographies nationales – Ire partie par GabrieleGöttelmann-Duret, Spécialiste du Programme, IIPE

IIPE/S.158.20 Tendances majeures et questions cruciales émergeant desquatre monographies nationales – 2e Partie parMahieddine Saïdi, Consultant de l’IIPE

Publications et documents de l’IIPE

Plus de 1 200 ouvrages sur la planification de l’éducation ont été publiés parl’Institut international de planification de l’éducation. Ils figurent dans uncatalogue détaillé qui comprend rapports de recherches, études de cas,documents de séminaires, matériels didactiques, cahiers de l’IIPE et ouvragesde référence traitant des sujets suivants :

L’économie de l’éducation, coûts et financement.

Main-d’œuvre et emploi.

Etudes démographiques.

Carte scolaire et microplanification.

Administration et gestion.

Elaboration et évaluation des programmes scolaires.

Technologies éducatives.

Enseignement primaire, secondaire et supérieur.

Formation professionnelle et enseignement technique.

Enseignement non formel et extrascolaire : enseignement des adulteset enseignement rural.

Groupes défavorisés.

Pour obtenir le catalogue, s’adresser à l’Unité des publications de l’IIPE.

L’Institut international de planification de l’éducation

L’Institut international de planification de l’éducation (IIPE) est un centre international,créé par l’UNESCO en 1963, pour la formation et la recherche dans le domaine de la planificationde l’éducation. Le financement de l’Institut est assuré par l’UNESCO et les contributionsvolontaires des Etats membres. Au cours des dernières années, l’Institut a reçu des contributionsvolontaires des Etats membres suivants : Allemagne, Danemark, Inde, Irlande, Islande, Norvège,Suède, Suisse et Venezuela.

L’Institut a pour but de contribuer au développement de l’éducation à travers le monde parl’accroissement aussi bien des connaissances que du nombre d’experts compétents en matière deplanification de l’éducation. Pour atteindre ce but, l’Institut apporte sa collaboration auxorganisations dans les Etats membres qui s’intéressent à cet aspect de la formation et de larecherche. Le Conseil d’administration de l’IIPE, qui donne son accord au programme et aubudget de l’Institut, se compose d’un maximum de huit membres élus et de quatre membresdésignés par l’Organisation des Nations Unies et par certains de ses institutions et institutsspécialisés.

Président :Lennart Wohlgemuth (Suède), Directeur, Institut nordique d’Afrique, Uppsala, Suède.

Membres désignés :David de Ferranti , Directeur, Département de développement humain (DDH), la Banque

mondiale, Washington, D.C., Etats-Unis d’Amérique.Carlos Fortin, Secrétaire-général adjoint, La Conférence des Nations Unies sur le Commerce et

le Développement (CNUCED), Genève, Suisse.Miriam J. Hirschfeld, Directeur, Division du développement des ressources humaines et du

renforcement des Capacités, Organisation Mondiale de la Santé (OMS), Genève, Suisse.Jeggan C. Senghor, Directeur, Institut Africain de développement économique et de planification

économique des Nations Unies (IDEP), Dakar, Sénégal.

Membres élus :Dato’Asiah bt. Abu Samah (Malaisie), Conseiller de société, Lang Education, Land and

General Berhad, Kuala Lumpur, Malaisie.Klaus Hufner (Allemagne), Professeur, Université Libre de Berlin, Berlin, Allemagne.Faïza Kefi (Tunisie), Présidente, Union Nationale de la Femme Tunisienne, Tunis, Tunisie.Tamas Kozma (Hongrie), Directeur général, Institut hongrois pour la recherche en éducation,

Budapest, Hongrie.Teboho Moja (Afrique du Sud), Conseiller spécial du Ministre de l’Education, Pretoria, Afrique du

Sud.Yolanda M. Rojas (Costa Rica), Professeur, Université de Costa Rica, San José, Costa Rica.Michel Vernières (France), Professeur, Université de Paris I, Panthéon-Sorbonne, Paris, France.

Pour obtenir des renseignements sur l’Institut s’adresser à :Secrétariat du Directeur, Institut international de planification de l’éducation,

7-9 rue Eugène-Delacroix, 75116 Paris, France.

la gestion des enseignants de premier cycle au bénin...

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