guide du contrôle de gestion dans les services de l'État

GUIDE PRATIQUE

du contrôle de gestion dans les services de l’État

Ce Guide, élaboré dans le cadre d’un projet collaboratif lancé en 2012, vise à actualiser le guide méthodologique DIRE/DGAFP de 2002 « Le contrôle de gestion dans les administrations de l’État – Éléments de méthodologie ».

Il illustre, en outre, les pratiques du contrôle de gestion, mises en place selon des formes diverses dans les ministères pour s’adapter aux spécificités des organisations.

À vocation formatrice et pédagogique, ce Guide contribue à l’émergence d’un cadre interministériel de référence, au développement d’un langage commun, et à une mutualisation des savoirs concernant le contrôle de gestion dans les services de l’État.

« La recherche de la performance de la gestion publique vise à accroître le bénéfice que l’action de l’État procure à la société et à optimiser la qualité du service rendu à l’usager tout en s’inscrivant dans une politique budgétaire soutenable. »Circulaire du 21 juin 2001

Directeur de la publication : Denis MorinRédacteur en chef : Véronique FouqueCoordination éditoriale : Pauline JouliaMaquette : SircomISBN 978-2-11-139208-3Dépot légal : 2015

SommaireSommaire

PRÉFACE 11

Partie 1 : Le contrôle de gestion dans les services de l’État : définition, périmètre et organisation 12

Fiche 1 : La place du contrôle de gestion dans le pilotagede la performance publique 13

1. Mieux piloter les activités et accroître la performance des administrations2. Le contrôle de gestion et la LOLF 143. Le contrôle de gestion outil d’aide au pilotage de l’action publique à tous les échelons

Fiche 2 : Le contrôle de gestion dans les services de l’État 17

1. Les caractéristiques du contrôle de gestion dans les services de l’État1.1. Adapter le contrôle de gestion au contexte des administrations1.2. La définition des cibles de réalisation (les objectifs) 181.3. La définition des moyens1.4. La mesure des réalisations

2. Le contrôle de gestion et l’articulation entre pilotage stratégique et opérationnel 20

2.1. Le contrôle de gestion permet la cohérence stratégique2.2. La cohérence du pilotage stratégique et du management opérationnel

3. Les activités du contrôle de gestion 233.1. Les activités types du contrôle de gestion ministériel3.2. Le contrôle de gestion des programmes LOLF (CGP)3.3. Perspectives 243.4. Les activités de contrôle de gestion en service déconcentré3.5. Phase d’élaboration de la stratégie3.6. Phase de pilotage infra-annuel3.7. Phase de bilan à l’issue de l’exercice3.8. La contribution du contrôle de gestion à la contractualisation

et à l’exercice de la tutelle des opérateurs 274. Le contrôle de gestion et les dispositifs connexes de contrôle

Fiche 3 : L’organisation de la fonction contrôle de gestiondans le secteur public 28

1. Les déterminants de l’organisation de la fonction de contrôle de gestion1.1. Le degré de déconcentration1.2. Les organisations à pilotage centralisé 291.3. Les organisations à pilotage partagé entre niveaux central et déconcentré 301.4. Le positionnement du contrôle de gestion

dans les organigrammes des administrations centrales 311.5. Le positionnement du contrôle de gestion dans les organigrammes

des services déconcentrés 332. Le décret relatif aux secrétaires généraux 34

Fiche 4 : La professionnalisation du contrôle de gestion 35 1. L’emploi de contrôleur de gestion

1.1. Le cadre interministériel de référence1.2. La diversité des emplois ministériels

2. Le développement des compétences par la formation 362.1. Les cursus de formation au poste de contrôleur de gestion2.2. Diffuser la culture du contrôle de gestion par la formation de l’encadrement 382.3. Mettre en place une démarche qualité

3. L’animation du réseau3.1. Création d’une structure interministérielle (direction du budget)3.2. Animation interministérielle du contrôle de gestion 393.3. Évaluation3.4. L’animation du réseau au sein des ministères 40

Fiche 5 : Les dispositifs de pilotage connexesau contrôle de gestion 42

1. Le contrôle interne1.1. Le contrôle interne budgétaire (CIB) 431.2. Le contrôle interne comptable (CIC)

2. L’audit interne3. Le contrôle budgétaire 44

SommaireSommaire

4. L’évaluation des politiques publiques 444.1. Les Inspections générales ministérielles et interministérielles4.2. MEC et CEC : mission d’évaluation et de contrôle et comité

d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale 454.3. La Cour des comptes4.4. Le SGMAP 464.5. France Stratégie

Partie 2 : Les pratiques du contrôle de gestion 48

Fiche 6 : Pilotage et mesure de la performance – les indicateurs 49

1. Définition2. Les apports des indicateurs

2.1. Du pilotage stratégique au pilotage opérationnel des activités2.2. Stratégie, objectifs et indicateurs :

le cas des RPROG, RBOP et opérateurs de l’État 502.3. Les indicateurs de performance : un classement en trois grandes familles 542.4. Les indicateurs de moyens et d’activité (ou indicateurs de suivi) 552.5. Les indicateurs d’environnement ou de contexte

3. Comment faire ?3.1. Des indicateurs : pour quoi ?3.2. Des indicateurs : pour qui ? 563.3. Des indicateurs : comment ?3.4. Comment procéder ?

4. Les conditions de réussite – points de vigilance 575. Quelques exemples d’indicateurs 58

Fiche 7 : Pilotage et mesure de la performance – les tableaux de bord 60

1. Définition1.1. Un outil de pilotage stratégique de la décision1.2. Un cadre d’analyse aux intérêts multiples1.3. Objectifs et leviers d’action

2. Les utilisations possibles 613. Acteurs concernés4. Comment faire ?5. Les conditions de réussite – les points de vigilance 62

Fiche 8 : Pilotage et mesure de la performance – reporting et benchmarking 67

1. Définition1.1. Les enjeux1.2. Le « reporting » ou compte-rendu de gestion1.3. Le « benchmarking » ou l’analyse comparative d’entités semblables

2. Les utilisations possibles2.1. Suivi des réalisations et analyse des besoins de réaction2.2. Au titre du pilotage de l’activité 682.3. Au titre du « reporting »2.4. Focus sur l’analyse comparative 69

3. Les acteurs concernés 714. Comment faire ?

4.1. Concevoir et mettre en œuvre4.2. Formaliser et suivre les décisions prises 724.3. Organiser les analyses de gestion4.4. Satisfaire les besoins du « reporting » infra annuel4.5. Assurer l’animation des équipes en fonction des objectifs de performance 73

5. Les points de vigilance – les facteurs clés de réussite 74

Fiche 9 : L’apport du contrôle de gestion aux processus budgétaires 75

1. Définition2. Les utilisations 76

2.1. Apports du contrôle de gestion transversal2.2. Apports du contrôle de gestion pour la phase d’élaboration du budget 772.3. Apports du contrôle de gestion pour la phase de l’exécution 782.4. Apports du contrôle de gestion pour la phase de bilan

3. Acteurs concernés4. Comment faire ?

4.1. La justification au premier euro : phase de construction budgétaire4.2. Programmation et allocation des moyens 794.3. Phase de l’exécution 804.4. Phase de bilan

5. Les points de vigilance – les conditions de réussite 81

9Sommaire Sommaire

Fiche 10 : Le contrôle de gestion et les systèmes d’information décisionnels 82

1. Les systèmes d’information au sein des structures d’État1.1. Les SI transactionnels1.2. Les SI décisionnels et les infocentres1.3. L’urbanisation des SI

2. Le SI décisionnel comme outil des activités du contrôle de gestion 832.1. Les enjeux pour le contrôle de gestion2.2. La mise en œuvre d’une gouvernance des données2.3. La qualité et la fiabilité des données (collecte des données élémentaires)

3. Les facteurs clés de succès pour la mise en place d’un SI décisionnel 844. La cartographie type des SI qui nourrissent le contrôle de gestion ministériel

Partie 3 : Les Coûts 90

Fiche 11 : Les coûts - concepts clés 91

1. Définitions générales1.1. Notion de coût 1.2. Différence entre les coûts et les charges 1.3. Distinction entre charge comptable et dépense budgétaire

2. Objet de coût3. Structure de coût4. Périmètre de coût 925. Le rattachement des charges : coûts directs et coûts indirect

5.1. Coût direct5.2. Coût indirect

6. Le comportement des coûts6.1. Coût variable6.2. Coût fixe6.3. Coût unitaire

7. Prévision et maîtrise des coûts – coûts standards et coûts réels 937.1. Coût réel7.2. Coût standard

8. Coût d’achat, coût de production, coût de revient9. Coûts irréversibles ou « sunk costs »

Fiche 12 : La comptabilité analytique - CAN 94

1. Définition1.1. Sur le périmètre de l’État : une définition réglementaire1.2. Une information à l’usage des gestionnaires1.3. Une modélisation basée sur des destinations analytiques détaillées1.4. Une comptabilité établie sur la base d’un retraitement des données

2. Enjeux 953. Acteurs concernés4. Modalité de mise en œuvre 96

4.1. Conception et mise en œuvre4.2. Exploitation4.3. Points de vigilance – conditions de réussite

5. Perspectives 97

Références bibliographiques 98

Préface 11

Le contrôle de gestion s’est développé dans les entre-prises au début du xx e siècle afin de soutenir la prise de décision et l’optimisation des coûts. Théorisé en 1965 par R. N. Anthony (« Le contrôle de gestion est le processus par lequel les dirigeants d’une organisation s’assurent que les stratégies de celle-ci sont mises en œuvre de façon efficace et efficiente »), le concept a connu une multitude de définitions. Elles peuvent se résumer par la formule du philosophe Michel Serres « on ne gère bien que ce que l’on mesure clairement ».

Le rapport Weiss (octobre 2000) sur l’amélioration de la ges-tion publique marque la transposition de la fonction dans la sphère de l’État en lui donnant la définition suivante : « un système de pilotage mis en œuvre par un responsable dans son champ d’attribution en vue d’améliorer le rapport entre les moyens engagés – y compris les ressources humaines – et soit l’activité développée, soit les résultats obtenus dans le cadre déterminé par une démarche stratégique préalable ayant fixé des orientations ».

S’appuyant sur ce rapport, la circulaire du 21 juin 2001 re-lative au développement du contrôle de gestion dans les administrations souligne la nécessité de mobiliser les res-ponsables au sein des ministères pour permettre un pilo-tage des services sur la base de la performance. De plus, la circulaire de 2001 a créé un réseau de contrôleurs de ges-tion des ministères dont la coordination est assurée par la direction du budget depuis 2008 (via notamment le comité de coordination du contrôle de gestion – C3G).

Si des progrès importants ont été réalisés depuis, le dé-veloppement d’un contrôle de gestion au service de l’effi-cience et de l’efficacité des politiques publiques reste un enjeu, souligné par la Cour des comptes dans son dernier rapport sur la gestion budgétaire de 2013.

Ce Guide, élaboré au terme d’un projet collaboratif entre des membres issus du C3G, des représentants de l’admi-nistration territoriale et de la direction du budget, livre un état des lieux des pratiques et des outils développés dans les administrations. Il souhaite contribuer à la professionna-lisation de la fonction, et à l’accompagnement des prises de postes en illustrant les principes méthodologiques à l’aide d’exemples pratiques.

La responsabilité du secrétaire général dans le déploiement du contrôle de gestion étant réaffirmée par le décret du 24 juillet 2014, le présent Guide constitue un outil approprié dans la perspective de son renforcement en s’adressant tant aux praticiens qu’aux non spécialistes de la démarche de performance.

Le Tome 1 est en accès libre sur le « Forum de la perfor-mance » (www.performance-publique.gouv.fr).Quant au Tome 2 de ce Guide, disponible uniquement sous forme dématérialisée, il constitue un recueil vivant à enrichir régulièrement, notamment en ce qui concerne les exemples d’analyses de coûts.

Pour contacter le bureau de performance de la dépense publique et de la fonction financière à la direction du bud-get, l’adresse est la suivante : [email protected].

Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l’état : définition, périmètre et organisationPartie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l’état : définition, périmètre et organisation 1312

Fiche 1 : La place du contrôle de gestion dans le pilotagede la performance publique

Le contrôle de gestion est un dispositif d’aide au pilotage qui concourt à sa réactivité.

Il permet d’optimiser l’efficacité, l’efficience et la qualité de service d’une entité. De ce fait, il contribue à améliorer le rapport entre les objectifs, les moyens engagés et les résultats obtenus, dans un contexte budgétaire contraint.

S’appuyant sur une stratégie, il contribue à en expliciter les objectifs. Dans la sphère publique, il participe par sa trans-versalité au pilotage global et cohérent des politiques minis-térielles.

1. Mieux piloter les activités et accroître la performance des administrations

La modernisation de la gestion publique a notamment pour objectif d’améliorer la performance publique qui se définit selon trois axes :

•l’efficience de la gestion (amélioration du rapport entre les moyens consommés et les réalisations),

•l’efficacité de l’action des administrations (rapport entre les objectifs et les réalisations),

•la qualité du service apporté (rapport entre les objectifs et les moyens).

Dans ce cadre, le contrôle de gestion constitue une aide au pilotage des politiques ministérielles sous deux approches majeures :

•le renforcement du pilotage stratégique (à long terme),

•le développement du management opérationnel (utilisation optimale des ressources en cours d’exercice).

Le contrôle de gestion peut éclairer et alimenter les mé-thodes de répartition des moyens. Néanmoins, le lien entre performance et allocation des moyens n’est pas systéma-tique et dépend de la nature des missions considérées.

Partie 1

Le contrôle de gestion dans les services de l’État : définition, périmètre et organisation


2. Le contrôle de gestion et la LOLF

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a impulsé la dynamique du contrôle de gestion dans les administrations publiques.

La LOLF traduit une volonté de piloter en fonction d’objec-tifs, pour lesquels des cibles de réalisation sont définies. Elle introduit ainsi la notion de programme, doté de « cré-dits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et aux-quels sont associés des objectifs, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation » (article 7 de la LOLF).

La gouvernance budgétaire s’appuie sur les principes énoncés par la LOLF. La mise en place d’une « discussion budgétaire et d’un contrôle modernisé, fondé sur des rela-tions transparentes et confiantes avec l’administration » en est l’un des objectifs majeurs.

L’article 51 de la LOLF prévoit la réalisation par programme d’un projet annuel de performances (PAP) -- annexé au pro-jet de loi de finances (PLF) -- qui est construit comme un contrat de performance (« actions, coûts associés, objectifs poursuivis, résultats obtenus et attendus pour les années à venir au moyen d’indicateurs précis dont le choix est jus-tifié »).

Chaque programme rend compte de ses résultats dans le rapport annuel de performance (RAP - article 54), annexé au projet de loi de règlement (PLR), qui présente « les ob-jectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et coûts associés » des programmes (art. 54).

➞ Ces dispositions applicables à tous les programmes ont conduit au développement de cellules de contrôle de gestion dans les ministères. En effet, les PAP et RAP sont instruits à partir d’éléments d’analyse des résultats fournis par le contrôle de gestion (notamment s’agissant des écarts avec les prévisions établies dans les PAP).

3. Le contrôle de gestion, outil d’aide au pilotage de l’action publique à tous les échelons

La modernisation de la gestion publique s’est traduite par un renforcement des responsabilités au niveau des éche-lons déconcentrés de l’État.

À tous les échelons de responsabilité, le contrôle de ges-tion est un outil d’aide au management opérationnel. Il assure la collecte et l’analyse de données qui nourrissent les échanges entre les différents niveaux de responsabilité. Un dialogue de gestion centré sur la performance impli-quant la chaîne hiérarchique résulte de ces échanges.

Le contrôle de gestion favorise l’expression des acteurs les plus proches du terrain et contribue à la diffusion de bonnes pratiques de gestion en proposant toute action corrective permettant l’atteinte des objectifs définis dans le respect des moyens alloués.


Fiche 2 : Le contrôle de gestion dans les services de l’État Alors que la fonction existe depuis des décennies dans le secteur privé, le contrôle de gestion émerge progressive-ment dans la sphère publique avec la LOLF et le passage d’une logique de moyens à une culture de résultats, c’est-à-dire de performance.

Quelles que soient les finalités d’une organisation, le contrôle de gestion doit répondre à diverses contraintes. Il s’adapte ainsi aux particularités des missions (leur contenu, leurs enjeux, leurs facteurs de réussite), prend en compte les objectifs que lui assignent ses dirigeants et intègre le contexte environnemental en s’appuyant sur les spécifici-tés de son organisation.

Confronté à une gamme très large de problématiques, le contrôle de gestion revêt des formes diverses dans le sec-teur public.

1. Les caractéristiques du contrôle de gestion dans les services de l’État

En règle générale, le contrôle de gestion vise à :•objectiverlelien de cause à effet entre

une action et un résultat ;•établirunecorrélation entre l’action

et un montant budgétaire 1 ;•comparer les activités d’antennes déconcentrées.

Selon le contexte, le contrôle de gestion ne peut atteindre des résultats identiques dans tous les domaines de la sphère de l’État. Dans certains cas, ces liens de causalité et de corrélation ne peuvent pas être établis.

1.1. Adapter le contrôle de gestion au contexte des administrations

Les activités des services de l’État doivent répondre aux attentes :

•desusagers, en tant que bénéficiaires directs ou indirects de certaines prestations,

•descitoyens, puisque l’action des administrations publiques se situe dans le cadre de politiques publiques,

•etdescontribuables, puisque l’essentiel des ressources financières dont disposent ces administrations publiques provient de leurs contributions.

Cette spécificité crée des particularités, auxquelles doit s’adapter le contrôle de gestion :

•desfinalitésetdesmissions particulières (missions régaliennes, missions de service public),

•uneculture particulière avec l’importance de la notion d’intérêt général et de service public, et des principes fondamentaux du droit administratif (égalité d’accès aux services publics),

•desrègles de gestion particulières, celles des finances et de la comptabilité publique, du code des marchés publics, de la gestion des fonctionnaires, etc.

1 Cf. Justification au premier euro (JPE).

Encart 1 : exemple de simplification de la maquette de performance entre le PLF 2014 et le PLF 2015 de la mission Santé - PGM 204 - Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins


1.2. La définition des cibles de réalisation (les objectifs)

La définition d’objectifs est fondamentale dans la mesure où elle permet de paramétrer la performance des services qui s’appréhende à travers :

•l’efficacité (ou le résultat) de l’action publique (citoyen),

•l’efficience dans l’emploi des ressources (contribuable),

•etla qualité du service rendu (usager).

Or ces trois dimensions de la performance ne s’inscrivent pas dans la même temporalité. L’efficience des services se mesure de façon infra-annuelle, alors que l’efficacité de l’action publique ne se perçoit que sur plusieurs années.

Il peut aussi exister un décalage entre les attentes des usagers, des citoyens et des contribuables et les objectifs d’intérêt général, tels que les perçoivent les responsables politiques.

Ces particularités expliquent pourquoi la définition des cibles reste un enjeu majeur de la modernisation de la gestion publique : projets de service des centres de res-ponsabilité, définition d’objectifs négociés dans le cadre de la contractualisation, définition d’objectifs quantifiables et mesurables inclus dans les projets et rapports annuels de performances, annexés aux projets de lois de finances.

1.3. La définition des moyens

La mise en œuvre de la LOLF puis de la pluriannualité budgétaire a donné plus de souplesse et de visibilité aux services de l’État quant aux moyens dont ils disposent.

Pour autant, il existe certaines spécificités :•lesmoyensnesontpasnécessairementtousgérés

et contrôlés par le responsable qui en a l’usage (exemple des moyens en personnel),

•levolumedesmoyensallouésn’estpasdirectementlié au niveau de performance atteint.

Ces particularités justifient que le contrôle de gestion prête une attention particulière à la contractualisation des objec-tifs et des moyens (définition claire des périmètres de res-ponsabilité, justification des budgets au premier euro).

1.4. La mesure des réalisations

Les administrations de l’État produisent principalement des services qui sont par nature difficiles à quantifier et donc à mesurer, notamment lorsqu’il s’agit de politiques publiques dont les impacts, systémiques, ne sont mesu-rables que sur le long terme (ex : politiques de recherche, réformes éducatives, …).

La production de services est souvent le résultat d’une coproduction qui associe l’administration et l’usager (exemple typique de l’enseignement scolaire). Il n’est pas toujours évident, dans ce cas, de déterminer le rôle respec-tif des acteurs dans le processus de production.

Par ailleurs, il n’est pas toujours possible d’établir un lien direct entre les moyens et les résultats. Cela :

•dépenddelastratégied’allocationdesressources,•impliquel’analysedespratiques,d’autantplus

quand les moyens humains sont importants (enseignement, police, justice).

Le rapport entre objectif et réalisation (efficacité) et le rap-port entre moyens et réalisation (efficience) supposent l’existence de références, notamment historiques. Dans le cadre du développement du contrôle de gestion, il est donc nécessaire de sensibiliser les dirigeants à l’impor-tance de conserver les indicateurs d’un exercice à l’autre.

Encart 1 : le dialogue de gestion

Avec la mise en œuvre de la LOLF et de la délégation des responsabilités qu’elle prescrit, les services de l’État ont dû reconsidérer leur pratique du dialogue de gestion. Le dialogue de gestion est désormais le processus au travers duquel les différents niveaux de responsabilité échangent, dans le cadre d’un programme budgétaire donné :

•surlesobjectifs stratégiques (liés à une politique publique) et sur les indicateurs de mesure de ces objectifs,

•surles moyens (financiers et humains) à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs fixés,

•ainsiquesurles cibles à atteindre et les résultats constatés obtenus au regard des indicateurs retenus (analyse d’écart).

Mobilisant le secrétariat général du ministère, les directions de programme et les services déconcentrés, les discus-sions portent sur :

•lamesuredelaperformancedel’annéen-1/n,•lesmissionsprioritairesetl’allocationdesmoyens

de l’année n+1,•latrajectoireprévueautriennalbudgétaire.

Les contrôleurs de gestion, tant en administration centrale qu’en services déconcentrés sont mobilisés pour préparer le dialogue de gestion, national et local.

Moment clé pour les services dans le partage de la déclinai-son de la stratégie, le dialogue de gestion permet d’assurer la cohérence de cette déclinaison, l’adéquation entre les missions et les moyens qui y sont alloués. La qualité des discussions lors du dialogue de gestion s’inscrit dans un enjeu plus global de pilotage des services.

Pour les ministères ayant un important réseau de services déconcentrés, le dialogue de gestion désigne en premier lieu les discussions entre les directions d’administration centrale, responsables de programme LOLF (RPROG), et les responsables de budgets opérationnels de pro-gramme (RBOP) en région. Les discussions entre les RBOP et les responsables d’unités opérationnelles (UO), c’est-à-dire généralement le niveau départemental, consti-tuent le dialogue de gestion local.

Depuis le 4 décembre 2013, une circulaire des ministres de l’économie et du budget désigne le préfet de région comme responsable des budgets opérationnels de pro-gramme (RBOP). Les préfets de région sont davantage impliqués dans la phase amont de répartition des crédits par les RPROG et disposent donc de marges de manœuvre accrues en matière budgétaire. La circulaire souligne que cette décision rénove le dialogue de gestion et permet de « conforter la coordination et la cohérence des politiques publiques » pour optimiser l’utilisation des crédits et des emplois.

Une circulaire datée du 28 octobre 2014 adressée par le Premier ministre aux ministres accroît les marges de manœuvre des préfets notamment en ce qui concerne le dialogue de gestion. Après avoir confié la responsabilité des BOP aux préfets, l’objectif est de transformer ces dia-logues de gestion en dialogues stratégiques entre préfets et administration centrale. Pour y parvenir, sont notamment proscrits la mise à disposition des ressources par les admi-nistrations centrales au coup par coup et la validation préa-lable des BOP.

Illustration : la place du contrôle de gestion dans les processus de décision

Cette illustration a été élaborée au cours d’échanges interministériels. Elle met en évidence l’articulation entre les niveaux stratégique, décisionnel et opérationnel, ainsi que la temporalité qui en résulte. Le contrôle de gestion s’inscrit dans des cycles annuels mais aussi à court et moyen terme via le dialogue de gestion.


2. Le contrôle de gestion et l’articulation entre pilotage stratégique et opérationnel

2.1. Le contrôle de gestion permet la cohérence stratégique

La définition d’une stratégie est une responsabilité minis-térielle. Les responsables de programme (RPROG) tradui-sent la stratégie ministérielle dans les projets annuels de performances (PAP).

Le secrétaire général veille à la cohérence des programmes de son périmètre ministériel, le cas échéant, et le respon-sable de la fonction financière ministérielle (RFFIM) assure une coordination. Le décret n° 2014-834 du 24 juillet 2014 relatif aux secrétaires généraux des ministères, souligne le rôle essentiel du secrétaire général qui « a la responsabilité, pour l’ensemble du ministère, des fonctions transverses suivantes :

1° La fonction financière.

2° Le contrôle de gestion et le pilotage des dispositifs de contrôle interne.

[…] »

Les responsables des services déconcentrés peuvent être associés, et ce d’autant plus que l’organisation déconcen-trée d’un ministère donne une grande latitude aux direc-teurs régionaux.

Le contrôle de gestion permet la cohérence de ce projet stratégique. Il propose la définition des cibles associées aux axes d’action de la stratégie. Il définit aussi la nature des indicateurs de performance (voir fiche 6). Il assure enfin la production régulière de ces indicateurs dont il fait l’analyse pour éclairer le pilotage stratégique.

2.2. La cohérence du pilotage stratégique et du management opérationnel

Une déclinaison des objectifs stratégiques doit être établie dans les services qui auront ainsi d’autant plus de facilité à adhérer qu’ils rendront compte de leur activité quotidienne réelle à travers des indicateurs adaptés (ex : taux de mar-chés allotis pour un service achat souhaitant adhérer à la modernisation de sa fonction).

Le contrôle de gestion constitue une aide à la déclinaison des objectifs. Il s’appuie sur l’analyse des activités et/ou des processus, et propose les indicateurs permettant d’en suivre la réalisation. Les modes de déclinaison sont nom-breux (hiérarchique, thématique, territorial).

Deux approches sont présentées ci-après : •celle du ministère de l’écologie,

du développement durable et de l’énergie (MEDDE), dont les objectifs stratégiques du PAP (« Assurer la gestion intégrée de la ressource en eau ») peuvent se décliner au niveau opérationnel par des objectifs définis différemment selon les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL),

•celle du ministère de la défense (MINDEF), dont les objectifs stratégiques régaliens (« Assurer la sécurité des Français ») se déclinent en objectifs opérationnels (« Mettre les matériels à disposition des forces », « Disposer d’effectifs qualifiés, entraînés et motivés », …) définis par l’administration centrale et déployés à tous les échelons hiérarchiques selon le format et les modalités adoptés au niveau central. Cette déclinaison tient compte des particularités propres à chaque armée ou service.

Encart 2 : première approche MEDDE-MLETR/objectif stratégique du PAP

Programme « Paysage, eau et biodiversité » (PEB) n°113 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables »Objectif N°1 : « Assurer la gestion intégrée de la res-source en eau ».

Document de stratégie régionale (DSR) Midi-Pyrénées/ob-jectif stratégique : « Garantir et mettre en œuvre la préser-vation et la valorisation des ressources naturelles ».

Indicateur du tableau de bord DREAL Midi-Pyrénées :

OS n°5 : Garantir et mettre en œuvre la préservation et la valorisation des ressources naturelles

Nota : R11 = 11e indicateur de la partie des indicateurs de résultat du tableau de bord du service.DOE = Débit d’objectif d’étiage.

La DREAL Midi-Pyrénées s’est appropriée l’objectif et a adapté les cibles à la réalité des territoires.

Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l’état : définition, périmètre et organisationPartie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l’état : définition, périmètre et organisation 2322En

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3. Les activités du contrôle de gestion

En administration centrale, on distingue le contrôle de gestion ministériel du contrôle de gestion des programmes.

3.1. Les activités types du contrôle de gestion ministériel

Malgré une grande diversité, une convergence existe sur les 7 activités suivantes :

•l’élaboration d’une stratégie (méthodologies, référentiels, outils, …),

•laconfection des tableaux de bord et de rapports de gestion (définition et calcul d’indicateurs, élaboration de tableaux de bord/rapports de gestion, reporting),

•l’animationduréseau ministériel des contrôleurs de gestion (programmes, services centraux et déconcentrés, opérateurs, …),

•l’analyse comparative (benchmarking) et la veille technique :

- collecte d’information (d’indicateurs) dans une logique de benchmark afin de permettre la recherche de causes et de meilleures pratiques,

- réalisation d’études d’analyse comparative intra-ministère et inter-ministères,

- formalisation et diffusion des meilleures pratiques de gestion au sein du ministère, veille technique.

•la contribution aux systèmes d’information : définition des besoins en matière de contrôle de gestion, informatisation du processus budgétaire, diffusion des productions du contrôle de gestion,

•la coordination du volet performance des PAP/RAP : production en général par les RPROG, dans certains ministères, la cellule ministérielle de contrôle de gestion peut se voir chargée d’assurer le contrôle de gestion de certains programmes, notamment les programmes supports,

•l’élaboration de la comptabilité d’analyse des coûts (CAC) : cette tâche se recoupe dans plusieurs ministères avec les attributions du contrôle de gestion ministériel et la coordination des documents de politique transversale (DPT).

3.2. Le contrôle de gestion des programmes LOLF (CGP)

Les structures affectées au contrôle de gestion de pro-gramme ont été créées entre 2004 et 2010. Il s’agit en majorité d’un bureau, d’une mission ou cellule, entité fré-quemment rattachée à une direction ou direction générale (souvent responsable de programme – RPROG).

10 activités principales du contrôle de gestion de pro-gramme ont été identifiées au travers d’enquêtes menées par la direction du budget :

•laproductionduvolet performance des PAP/RAP,•ladéclinaison opérationnelle des objectifs et

indicateurs,•lacomptabilité analytique des coûts

(selon les ministères et programmes),•laparticipationaudialogue de gestion

(documentation) et au dialogue de performance (confection de documents préparatoires aux conférences),

•lacontributionàlapréparation budgétaire (arbitrages),


•lesrapportsettableaux de bord,•laparticipationàladéfinition de la nomenclature

des activités,•laparticipationetcontributionauréseau ministériel

de contrôle de gestion,•lesuivi des SI,•lescontributions aux DPT.

Les contrôleurs de gestion de programme contribuent peu aux tableaux de bord ministériels à l’attention du mi-nistre ou secrétaire général avec une reprise partielle des indicateurs PAP/RAP. En revanche, ils ont souvent en charge la mise au point des indicateurs (conseil ou construction) et la préparation des conférences annuelles de perfor-mance.

3.3. Perspectives

Le bilan de la LOLF établi par la Cour des comptes 1 sou-ligne le fait que l’introduction d’une comptabilité analytique devrait permettre d’avoir une meilleure connaissance de certains coûts unitaires « stratégiques » par ministères. Définie par le décret GBCP du 7 novembre 2012 (art. 59), elle fait l’objet d’études, comme c’est le cas au ministère de la défense.

Son développement, annoncée par le ministre chargé du budget dans sa réponse à la Cour, représente un chantier interministériel d’envergure. Le contrôle de gestion peut être alors sollicité afin de fournir des éléments d’analyses.

3.4. Les activités de contrôle de gestion en service déconcentré

Les missions prises en charge par le contrôle de gestion en service déconcentré sont vastes, à la fois stratégiques et opérationnelles (aide au suivi des activités). Ainsi, le contrôle de gestion apporte sa contribution sur :

•ladéclinaison de la stratégie et des orientations nationales,

•laproductiond’indicateurs de contexte et de mesure de la performance,

•l’élaborationetl’alimentationpériodique de tableaux de bord,

•leprocessusdeprogrammation budgétaire et le suivi budgétaire,

•lesuivi des effectifs et le pilotage de la masse salariale,

•l’aide au pilotage des projets d’organisation des services,

•l’animation des services,•ladéclinaison des référentiels métier,•l’organisationdelacollecte des données,•l’organisationetladocumentation

du dialogue de gestion.

3.5. Phase d’élaboration de la stratégie

Le contrôleur de gestion accompagne les responsables en ce qui concerne les orientations stratégiques. Elles sont nourries par l’analyse, menée par le contrôle de gestion qui représente un appui à la direction dans la négociation des objectifs ainsi que pour l’élaboration des plans d’action et des lettres de missions des cadres.

Il intervient également dans l’élaboration et le suivi des BOP.

3.6. Phase de pilotage infra-annuel

En phase de pilotage infra-annuel, trois activités sont iden-tifiées :

•l’analyse transversale des résultats, en lien avec les services métiers : détection des risques et propositions de mesures correctrices,

•le dialogue avec les services : suivi des indicateurs, détection des dysfonctionnements, activité de synthèse, identification des actions à mener (mission pédagogique et rôle de conseil et d’alerte),

•l’apport d’expertise, animation et coordination de réunions de travail sur les échanges de bonnes pratiques.

3.7. Phase de bilan à l’issue de l’exercice

Les activités de contrôle de gestion en phase d’analyse de bilan à l’issue de l’exercice se situent à deux niveaux :

•l’élaborationdurapport de gestion de la structure déconcentrée (mesure annuelle sur la réussite ou non des actions ainsi qu’une analyse visant à reproduire les conditions de la performance ou à corriger les causes de la non-performance),

•l’analyse de la performance des unités de travail (analyse des résultats ainsi que de la pertinence entre objectifs et moyens alloués afin d’alimenter les discussions entre responsables et direction en matière d’évaluation de la performance et d’orientation du nouveau cycle de gestion).

Ainsi, tout au long de ces trois phases, le contrôle de ges-tion élabore des documents supports du dialogue de ges-tion et du reporting : déclinaison régionale des objectifs de performance nationaux, tableaux de bord, indicateurs de contexte, de performance (nationaux, territorialisés et locaux), chartes/protocoles de gestion, plannings, identifi-cations des acteurs du dialogue de gestion, plans d’action.

1 « La mise en œuvre de la LOLF : un bilan pour de nouvelles perspectives » Novembre 2011, p. 108 -110.

Encart 4 : répartition d’activités comparables relevant du contrôle de gestion sur plusieurs niveaux de l’administration du MAAF 1

1 Ministère de l’agriculture de l’agroalimentaire

et de la forêt.

Définition des objectifs et indicateurs (PAP, pilotage...) × ×

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×

×Déclinaison opérationnelle des objectifs et indicateurs

CAC et analyse des coûts

Contribution à la préparation budgétaire

Définition stratégique des effectifs

Conception et élaboration des indicateurs

Réalisation d’études transversales

Actions de la fonction visant à l’acculturation des acteurs

Coordination des contributions aux DPT

Contribution au développement des SI et à leur démultiplication

Animation de la fonction et réunions d’amélioration de la performance par l’analyse comparative et la mutualisation des bonnes pratiques

Production de rapports de gestion et de tableaux de bord de pilotage ou d’activité

Participation à la définition de la nomenclature des activités

Organisation, animation et suivi du dialogue de gestion avec les UO, les RBOP et les RPROG

Production volet Performance (DPT, PAP/RAP y compris Farandole...)

Les grandes activités des contrôleurs de gestion MMCG BIFP DAC DDID(R)AAF

(implication : × = forte, × = faible à moyenne)

10/05/2012

A - Définition et suivi de la performance, de la gestion budgétaire et des moyens (ETP)

B - Définir et réaliser les rapports de gestion et les tableaux de bord de pilotage

C - Animer et démultiplier la fonction de contrôle de gestion dans son périmètre administratif

MMCG : mission ministérielle de contrôle de gestion

BIFP : bureau de l’information financière et de la performance

DAC : directions d’administration centrale

DRAAF : direction régionale de l’alimentation,

de l’agriculture et de la forêt

DDI : directions départementales interministérielles


Encart 5 : exemple de cadre de référence des activités du contrôle de gestion du MAAF

Ce tableau est décliné en activités. Vous pourrez retrouver le détail des activités en annexes (Tome 2).

La segmentation et les schémas analytiques

Analyse comparative et veille technique

Informatique de gestion (internet, Système d’information décisionnel,

Suivi d’activité, etc)

Déploiement des tableaux de bord

Déploiement des tableaux de bord

Calcul et analyse des coûts Analyse et évaluation internes et externes de performance

Groupe 1

Groupe 5

Groupe 3

Groupe 7

Groupe 2

Groupe 6

Groupe 4

La finalité principale de ce groupe d’activités est de dis-poser d’une base d’analyse par segmentation stratégique et opérationnelle de l’organisation ministérielle aux niveaux natio-nal et local.

Ce groupe d’activités a pour finalité la mise en place et la collecte d’informations mais aussi des dispositifs de sélection de ces informations afin de les utiliser, le plus généralement, à titre de comparaison. Dans une logique d’analyse objective, il permet de fournir une meilleure grille de lecture afin d’évaluer son niveau de per-formance en tenant compte des environ-nements internes et externes.

À partir des schémas analy-tiques, il est possible de déter-miner les coûts des réalisa-tions, de fonctionnement, etc.

Ainsi les réalisations et les structures au sens générique du terme, peuvent être envi-sagées en matière de coût et de marges de manoeuvre financières pour les éléments pouvant faire l’objet de négo-ciation.

Dans une logique de mise sous contrôle de son activité et de recherche d’améliora-tion de sa performance, quelle est la part à accorder à la collecte, au traitement et à l’analyse de la donnée et de l’informa-tion ?

Ce groupe d’activités est consacré dans la pratique aux analyses et évaluations sus-ceptibles de donner naissance à des processus d’améliora-tion de la performance d’une structure. Dans la pratique et sans préjuger les évolutions cela conduit généralement à quelques transformations des modes de pilotage et de ges-tion de la structure.

Dans une logique de maîtrise de l’activité en temps réel et avec l’objectif de la modifier le plus rapidement possible, la finalité principale de ce groupe d’activités est de produire des outils de mesure de l’activité. Les tableaux de bord sont, entre autres, des instruments qui permettent d’apprécier la réalisation de l’activité dans le cadre de la stratégie locale ou nationale.

Comme son intitulé l’indique, ce groupe d’activités est dédié à la programmation et à la prévision budgétaire et opération-nelle des réalisations de la structure et a pour objet de mener dans ce cadre, tous les protocoles d’échanges internes et externes à celle-ci, tel que le dialogue de gestion.

3.8. La contribution du contrôle de gestion à la contractualisation et à l’exercice de la tutelle des opérateurs

Les opérateurs de l’État occupent une place centrale dans la mise en œuvre des politiques publiques. En contrepartie, l’État assure, par l’intermédiaire des tutelles ministérielles, le suivi des orientations stratégiques de ces établissements.

À ce titre, le contrat d’objectifs et de performance (COP), conclu entre l’État et l’opérateur, permet l’exercice de cette tutelle. Le COP détermine les objectifs qui doivent être en lien direct avec les objectifs de performance de la mis-sion du ou des programmes de rattachement de l’opé-rateur. Ainsi, tout objectif présent dans les PAP et porté par un opérateur doit être repris dans le COP de l’opérateur. De plus, les cibles fixées doivent être conformes aux engage-ments inscrits dans les documents publics.

La contractualisation des opérateurs publics constitue ainsi le support du pilotage des politiques publiques, réalisées par les opérateurs. Elle fournit les éléments de vérification de l’alignement stratégique entre les objectifs des PAP et ceux appliqués par l’opérateur.

Par ailleurs, au vu des priorités et objectifs retenus par le COP, une lettre de mission est adressée par le ministre de tutelle à chaque dirigeant d’établissement. Elle permet de définir les indicateurs de performance à partir des-quels est calculée la part variable de la rémunération du dirigeant. Là aussi, le contrôle de gestion peut être mis à contribution pour proposer des indicateurs pertinents et fiables.

4. Le contrôle de gestion et les dispositifs connexes de contrôle

Dispositif d’aide au pilotage, le contrôle de gestion ne constitue pas un instrument de contrôle au sens nor-matif du terme. Toutefois, il s’appuie sur les travaux menés dans le cadre de ces contrôles pour garantir la qualité de sa propre production. En retour, sa propre production permet d’éclairer les réflexions mises en œuvre dans le cadre de ces autres dispositifs.

Ainsi, le contrôle de gestion n’a pas vocation à porter un jugement sur l’opportunité d’une politique publique, mais à analyser les conditions de sa mise en œuvre. Les analyses produites dans ce cadre doivent donc permettre une meil-leure appréciation des éléments relevant de la conception en les différenciant de ceux relevant de la réalisation. L’éva-luation doit se concentrer sur la seule conception d’une po-litique publique : les effets attendus au regard des moyens prévus.

En revanche, les impacts socio-économiques (dépen-dants de nombreux facteurs) que peut produire une politique publique sans lien de causalité identifiable avec l’action publique sont du ressort de l’évaluation des politiques publiques, hors du champ du contrôle de gestion.

De même, le contrôle de gestion se base sur des données budgétaires et comptables fiables pour mener ses analyses de la performance des services. Des contrôles internes, budgétaire et comptable, doivent servir d’appui au contrôle de gestion et garantissent la qualité des informations four-nies.

Les analyses de performance menées par le contrôle de gestion mettent en évidence l’existence de dysfonctionne-ments dans un service ou au sein d’un processus admi-nistratif. Ces constats doivent servir à l’audit interne né-cessaire à l’évolution de l’application et à l’adaptation des procédures de contrôle interne dont il assure le pilotage.

Voir la fiche 5 « Dispositifs de pilotage connexes au contrôle de gestion ».


Fiche 3 : L’organisation de la fonction contrôle de gestion dans le secteur public

Remarque liminaire : cette fiche est fondée sur l’expérience acquise par plusieurs ministères qui montre qu’il n’existe pas un modèle unique de développement du contrôle de gestion.

Destiné à soutenir le pilotage stratégique et opération-nel de l’activité d’une organisation, le contrôle de gestion accompagne chaque niveau de management dans son processus de décision en fonction du champ de compé-tences et d’autonomie dont il dispose.

Le mouvement de déconcentration qui caractérise les va-gues successives de modernisation de l’action publique s’accompagne dans la plupart des cas d’un renforcement de la fonction stratégique de l’échelon régional ou interré-gional (notamment dans le cadre de la LOLF).

La responsabilisation accrue des acteurs locaux s’est accompagnée d’un dialogue de gestion de plus en plus structuré entre tous les niveaux de la chaîne de pilotage.

La place et le positionnement du contrôle de gestion dans les organisations centrales et déconcentrées a donc forte-ment évolué.

1. Les déterminants de l’organisation de la fonction de contrôle de gestion

Tous les ministères et tous les services de l’État ne sont pas organisés de la même façon. Le contrôle de gestion s’est donc adapté au schéma organisationnel préexistant, notamment en fonction du degré de déconcentration du pilotage au sein des ministères et du positionnement des « décideurs » dans les organisations.

1.1. Le degré de déconcentration

Les administrations centrales des ministères « assurent au niveau national un rôle de conception, d’animation, d’orien-tation, d’évaluation et de contrôle ». Pour cela, elles « par-ticipent à l’élaboration des projets de loi et de décret et préparent et mettent en œuvre les décisions du Gouverne-ment » (décret n°92-604 du 1er juillet 1992).

La déconcentration est un processus d’aménagement de l’État unitaire qui consiste à implanter dans des circons-criptions locales des autorités administratives représentant l’État. Ces autorités sont dépourvues de toute autonomie et de la personnalité morale.

Tous les ministères disposent de services déconcentrés. Néanmoins, certains départements ministériels centra-lisent fortement le pilotage de leurs politiques publiques et de leur gestion. D’autres, au contraire, déconcentrent une large partie des décisions au plan local.

1.2. Les organisations à pilotage centralisé

Dans une organisation à pilotage centralisé, les directions d’administration centrale responsables de la mise en œuvre des politiques publiques assurent à la fois un pilotage stra-tégique et un niveau de pilotage opérationnel.

Elles portent la responsabilité du pilotage des pro-grammes LOLF mais aussi des budgets opérationnels de programme (BOP) qui s’y rapportent. Au-delà du pilotage global au niveau des programmes, ces directions déclinent elles-mêmes les objectifs et les résultats attendus d’un pro-gramme.

Dans une telle organisation, le secrétaire général assure la cohérence des choix stratégiques. Le responsable de la fonction financière s’assure de la cohérence de la program-mation budgétaire. L’essentiel des marges d’autonomie de gestion se trouve donc concentré au niveau des res-ponsables de programme. C’est par conséquent auprès d’eux que se positionne le contrôle de gestion et c’est sur eux que s’appuie le pilotage opérationnel assuré par les ser-vices centraux.

Lorsque les services déconcentrés ont très peu de marges de manœuvre dans l’exécution des décisions de gestion, la fonction de contrôle de gestion n’existe pas à ce niveau. Tou-tefois, les cellules de contrôle de gestion des programmes peuvent s’appuyer sur des référents locaux dont la fonction principale est, dans ce cadre, la collecte des données.

collecter les données, •l’analysedesdonnéesestfaiteauniveau

de l’administration centrale par les cellules de contrôle de gestion, qui produisent des documents principalement destinés aux services d’administration centrale gérant les programmes concernés,

•lesobjectifsdecesdifférentsindicateurssont:- pour les 185-209, mesurer les résultats

remportés sur la base des actions incluses dans la programmation approuvée par l’administration centrale,

- pour le 151, comparer d’un poste à un autre la relation entre l’ampleur des flux d’activité (liés aux besoins des communautés françaises) et les effectifs,

- pour le 105, relever des critères liés à un volume de travail ne pouvant être évalué avec précision (nombre de visites, nombre de contacts, …).

•l’utilitédecesindicateursestliéeàlapossibilité de comparer les performances de postes distincts. Ce qui est généralement possible avec les programmes 151, 185 et 209 mais non avec le programme 105, pour lequel le travail intellectuel et relationnel des diplomates s’inscrit dans des problématiques spécifiques propres à chaque pays.

Il n’existe pas au sein du MAEDI de niveaux distincts de contrôle de gestion, comme dans d’autres ministères disposant de services déconcentrés qui distinguent un contrôle de gestion au niveau stratégique et un contrôle de gestion au niveau opérationnel. Les indicateurs du MAEDI suivent des activités opérationnelles avec l’ambition d’en extraire des données utilisables dans une perspective stra-tégique.

Les trois cellules de contrôle de gestion sont réunies en cas de besoin afin d’harmoniser leurs approches. Elles dépendent des directions auxquelles elles sont rattachées mais ne sont pas subordonnées à une instance de contrôle de gestion supérieure.

Les postes ont la possibilité d’utiliser les données recueillies pour plaider en faveur de certaines réorientations. Toute dé-cision relèverait néanmoins de l’administration centrale qui dispose seule d’un pouvoir de décision lui permettant de donner une suite opérationnelle aux constats effectués. Le contrôle de gestion du MAEDI est ainsi un instrument d’aide au pilotage que seule l’administration centrale est habilitée à manier. Les postes ne disposent, dans le cadre des instructions et des crédits qui leur sont donnés, que d’une marge de manœuvre très étroite. Ils sont donc tenus, particulièrement sur les questions politiques, de rendre compte en permanence et de solliciter des instruc-tions à chaque étape d’évolution d’un dossier.

Encart 1 : le contrôle de gestion en réseau au MAEDI1

Le MAEDI (ministère des affaires étrangères et du dévelop-pement international) a trois dispositifs de contrôle de ges-tion. Un premier au titre du programme 105 (programme po-litique), un second au titre du programme 151 (programme consulaire) et un troisième au titre des programmes 185-209 (culture, coopération, aide au développement).

L’organisation du contrôle de gestion est centralisée :•chaquedispositifestcomposéd’unesérie

d’indicateurs applicable à tous les postes (même si, pour le 105, les plus petits d’entre eux n’ont pas l’obligation de tous les compléter) et suivi par une cellule de contrôle de gestion rattachée à la, ou une des, direction(s) gérant le programme concerné. Il n’y a pas de contrôleur de gestion au sein des postes mais uniquement un référent chargé de


1.3. Les organisations à pilotage partagé entre niveaux central et déconcentré

Dans une organisation à pilotage partagé entre administra-tion centrale et services déconcentrés, les orientations stratégiques définies par l’administration centrale sont déclinées au niveau opérationnel en services déconcen-trés. À ce titre, les contrôleurs de gestion sont présents à tous les niveaux de l’administration. Outre la structure chargée du contrôle de gestion ministériel, il y a au moins une cellule de contrôle de gestion auprès de chaque res-ponsable de programme et un contrôleur de gestion dans chaque direction régionale ou interrégionale, selon le degré de déconcentration du pilotage des politiques publiques et des moyens y afférant.

Compte tenu de l’organisation territoriale de l’État, le cas le plus fréquent est celui d’un responsable régional RBOP simultanément de plusieurs programmes, ce qui induit que le contrôle de gestion en région doit avoir des liens orga-niques avec l’ensemble des cellules de contrôle de gestion des programmes en administration centrale.

La qualité du dispositif de contrôle de gestion réside alors dans le lien organique existant entre les contrôles de ges-tion aux niveaux central et déconcentré dans la mesure où la bonne articulation entre ces deux niveaux favorise la cohérence entre le projet stratégique et sa mise en œuvre opérationnelle.

Exceptionnellement, l’organisation territoriale d’un minis-tère peut être plus cloisonnée. Dans ce cas, le directeur ré-gional ou interrégional n’est responsable de BOP que d’un seul programme. Le lien organique entre le contrôle de ges-tion en service déconcentré est donc simplifié et suit le lien hiérarchique existant entre les deux niveaux d’organisation.

Les réseaux de contrôleurs de gestion aux MEDDE-MLETR se structurent autour des cellules de la perfor-mance, rattachées aux trois niveaux de responsabilité défi-nis par la LOLF :

•auprèsduRPROG,•auprèsdudirecteurrégionalenqualitédeRBOP

délégué,•auprèsduRUO.

Le niveau régional se distingue par son caractère multi-BOP. Depuis la RéATE2, l’échelon régional est ainsi devenu le niveau de référence de la déclinaison des politiques pu-bliques portées par le MEDDE-MLETR dans les territoires.

1/ Le réseau des contrôleurs de gestion en centrale

Au niveau central, chaque programme organise son contrôle de gestion.

Les moyens en personnel sont imputés sur les ac-tions miroirs des différents programmes, rattachées à un programme « support » du ministère (P337 pour le METLR et P217 pour le MEDDE) et non directement sur les programmes « métiers ».

Au niveau des programmes LOLF, le positionnement des fonctions de contrôle de gestion au sein des directions d’administration centrale est variable et s’oriente essentiel-lement sur l’optimisation de l’allocation des ressources.

2/ Le réseau des contrôleurs de gestion en région

Les contrôleurs de gestion en région sont regroupés au sein d’un réseau animé par le secrétariat général (service du pilotage et de l’évolution des services). Chaque contrôleur de gestion en région est également « tête de réseau » des contrôleurs de gestion des UO de sa zone de gouvernance. Dans la plupart des régions, il s’agit d’une co-animation DREAL-DRAAF3.

Le contrôle de gestion est généralement porté par des mis-sions « pilotage des services en région » au sein de la direc-tion régionale, placées directement auprès du directeur. La fonction d’aide au pilotage des services du contrôle de ges-tion est là aussi mise en avant.

1 Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie – ministère du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité2 Réorganisation de l’administration territoriale de l’État3 Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement – direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt

Encart 2 : le contrôle de gestion en réseau au MEDDE–MLETR1

Au MEDDE-MLETR, le contrôle de gestion ministériel est positionné au sein du secrétariat général, au niveau du ser-vice du pilotage et de l’évolution des services (SPES). Ce choix résulte de la volonté de dissocier le contrôle de ges-tion des missions budgétaires et comptables. La fonction d’aide au pilotage des services du contrôle de gestion est donc mise en avant. Le SPES assure un rôle d’animation du réseau, d’identification des bonnes pratiques, de propo-sitions méthodologiques et de maître d’œuvre du dialogue de gestion.D’autre part, la structuration des réseaux de contrôle de ges-tion reflète l’organisation très déconcentrée du ministère.

Afin de préparer le dialogue de gestion RPROG-RBOP, le DREAL définit ses besoins au regard de ses missions avec l’appui des cellules de pilotage des services. Par ailleurs, les régions développent des tableaux de bord, outils de pi-lotage adaptés à leur contexte ainsi qu’à leurs particularités.

À l’issue du dialogue de gestion, le niveau régional alloue les moyens qui lui ont été attribués par les RPROG selon ses propres méthodes de répartition (validation en CAR).

Encart 3 : le contrôle de gestion en réseau au ministère de la justice

La fonction de coordination ministérielle du contrôle de ges-tion est exercée par le bureau du contrôle de gestion de la qualité comptable (service synthèse, stratégie et perfor-mance) rattaché au secrétaire général, au sein de la sous-direction de la synthèse budgétaire et comptable.

Le dispositif de contrôle de gestion au ministère de la justice est organisé dans les trois programmes avec réseaux de services déconcentrés ou de juridictions qui correspondent aux trois grandes directions métiers. Les directeurs interré-gionaux des services pénitentiaires et les directeurs inter-régionaux de la protection judiciaire de la jeunesse sont res-ponsables de BOP. Les chefs de Cour, Premier présidents et procureurs généraux sont également responsables de BOP pour l’ensemble du ressort de leur cour d’appel.

Le contrôle de gestion au ministère de la justice s’organise à deux niveaux :

•auprèsdesRPROGpourlestroisprogrammes avec réseaux,

•auprèsdesRBOPdanslesdirectionsinterrégionaleset dans les juridictions.

1/ Le contrôle de gestion en administration centrale

Il existe une cellule de contrôle de gestion auprès des 3 RPROG métiers. Ces cellules sont situées, pour la DAP1 et la DPJJ2, dans la sous-direction qui pilote les moyens budgétaires, informatiques et immobiliers, à côté du bureau en charge de la répartition budgétaire. Pour les services judiciaires, la cellule de contrôle de gestion se trouve dans une sous-direction de la performance et des méthodes, sans lien avec les bureaux budgétaires.

Ces trois cellules ont un rôle très actif dans le pilotage et l’animation du dialogue de gestion relatif à la performance et font partie d’un réseau en administration centrale animé par la coordination ministérielle.

1 Direction de l’administration pénitentiaire2 Direction de la protection judiciaire de la jeunesse

2/ Le contrôle de gestion dans les juridictions et les ser-vices déconcentrés

La fonction contrôle de gestion est encore imparfaitement structurée dans les juridictions où, au niveau des cours d’appel, elle est encore le plus souvent assumée par le ser-vice administratif régional.

Dans chaque direction interrégionale des services péniten-tiaires (DISP) et chaque direction interrégionale de la pro-tection judiciaire de la jeunesse (DIRPJJ), il existe au moins un contrôleur de gestion rattaché directement au secrétaire général dans les DISP ou intégré au DEPAFI (département évaluation, programmation, affaires financières et immobi-lier) dans les DIRPJJ.

Chaque réseau de contrôleurs de gestion est animé par la cellule de contrôle de gestion du programme dont il dépend.

1.4. Le positionnement du contrôle de gestion dans les organigrammes des administrations centrales

En administration centrale, deux grands types d’acteurs interviennent dans le pilotage des politiques publiques et des moyens qui y sont consacrés :

•lesecrétairegénéralveilleàlacohérence de l’action des services en matière d’administration générale, voire, selon les ministères, en matière de définition et de conduite des politiques. Il peut être le responsable du programme soutien. De plus, sa responsabilité dans le déploiement du contrôle de gestion a été affirmée par le décret du 24 juillet 2014.

•lesdirecteursgénérauxetdirecteurspilotent la conception et la mise en œuvre des politiques publiques et/ou la gestion de leur administration. Ils assurent pour certains la responsabilité des programmes LOLF afférents (programmation, répartition et suivi de l’utilisation des moyens).


Encart 4 : le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP)

Au terme de l’article 69 du décret GBCP du 7 novembre 2012, un responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM) coordonne la préparation, la présentation et l’exé-cution du budget, cette fonction est assurée en pratique par le secrétaire général, son adjoint, un directeur général ou un directeur chargé des affaires financières, interlocuteur privilégié de la direction du budget .Parmi ses fonctions, le RFFIM :- collecte les informations budgétaires et comptables et en opère la synthèse,- coordonne l’élaboration des PAP et des RAP prévus par la LOLF,- s’assure de la mise en œuvre des dispositifs de CIB et CIC ainsi que, le cas échéant, de comptabilité analytique.

Suite à la circulaire interministérielle du 21 juin 2001, un ré-seau de contrôleurs de gestion s’est organisé dans tous les ministères pour assurer le pilotage de la performance publique. Chaque ministère a opté pour le positionnement qui lui correspondait le mieux. Néanmoins, dans tous les cas :

1) Des agents assurent l’aide au pilotage « métier » auprès des RPROG dans les différentes directions responsables de politiques publiques et dans les directions de soutien (DAF, RH, SI, immobilier, …).

Sur le volet « métier », le contrôle de gestion contribue à l’analyse de l’articulation stratégie/pilotage opérationnel, de la pertinence et de la fiabilité des objectifs et indicateurs du programme. Les contrôleurs de gestion des programmes participent au dialogue de gestion qu’ils alimentent à partir des indicateurs dont ils assurent la production régulière et l’analyse tout au long de l’année.

2) Une structure ministérielle transverse, généralement positionnée au sein du secrétariat général, peut intervenir à plusieurs niveaux pour :

•conduire une véritable activité de contrôle de gestion ministérielle au service du secrétaire général du ministère ou du cabinet du ministre (synthèses et tableaux de bord ministériels),

•contribuer à la cohérence des travaux des cellules de contrôle de gestion des directions (coordination transverse ministérielle),

•animer un réseau de contrôleurs de gestion (centraux et/ou déconcentrés),

•assurer l’interface ministérielle avec la DB (C3G).

Les ministères à double rattachement sont indiqués en gras.

Typologie :- Elle porte sur 18 ministères (non représentés en C3G et non compris : droits des femmes, outre-mer, cf. les 20 ministères du décret du 21 juin 2012 relatif à la composition du Gouvernement ; hors champ de l’enquête : SPM).- 14 ministères possèdent une structure ministérielle unique, tandis que 4 ministères possèdent 2 structures revelant du contrôle de gestion ministériel et membres du C3G (toutes les structures ne sont pas forcément représentées en C3G).- La restitution ci-dessus est calculée de manière à porter sur les 18 ministères (calculs redressés)- Le graphique permet ainsi de représenter proportionnellement le recours aux principaux types de rattachement.

Positionée dans une DAF 59 %

•Affaires étrangères•Justice•Intérieur• Culture• AgricultureMinistères économiques et financiers•Économie et finances•Commerce extérieur•Redressement productif•Artisanat, commerce et tourisme•Réforme de l’État, décentralisation et FPMinistères sociaux•Affaire sociales et santé•Sport, jeunesse...•Travail, emploi...

Rattaché directement au cabinet ou au SG 9 %

• Défense• Culture

Positionnée dans une DG hors SG 9 %

• Éducation nationale• Enseignement supérieur et recherche

Positionnée dans une direction non DAF 23 %

•Écologie, développement durable, énergie•Égalité des territoires et logement•Défense•Éducation nationale•Enseignement supérieur et recherche•Agriculture

Positionnement des structures chargées du contrôle de gestion ministériel

Source : enquête DB réalisée en juin 2013.

1.5. Le positionnement du contrôle de gestion dans les organigrammes des services déconcentrés

Dans les services déconcentrés, le caractère transver-sal du contrôle de gestion est affirmé par l’alimentation du système de reporting et le pilotage opérationnel des poli-tiques publiques (voir également la fiche 8) et des moyens en permettant la mise en œuvre. En ce sens, il contribue au dialogue de gestion par l’analyse des données d’acti-vité et financières, et permet de documenter les résultats et enjeux en matière de performance de l’action publique.

Plus le responsable du service déconcentré dispose de marges de manœuvre pour décliner une stratégie nationale dans un contexte local, plus le positionnement du contrôle de gestion doit lui permettre de contribuer à expliciter les décisions prises tout au long de l’année, à échéances pré-déterminées ou ponctuellement en fonction des besoins du manager.

En liaison avec les responsables de l’exécution et du suivi budgétaire du service, il contribue le cas échéant :

•àalimenter la programmation budgétaire et le dialogue de gestion,

•àproduire des analyses transverses aux BOP, favorisant la cohérence de leur pilotage.

généralement placés au sein des pôles transverses de la direction interrégionale : pôle BOP-RH (gestion RH, FP, pré-paration de la paie, ...) ou pôle PLI (logistique, immobilier et informatique, préparation de la paie comptabilité...), en fonction des choix organisationnels et des compétences disponibles.

Les directions régionales assurent la mise en œuvre des orientations opérationnelles (lutte contre la fraude, action économique, fiscalité) et participent à ce titre à la conduite des plans d’action.

Les contrôleurs de gestion interviennent plus spécifique-ment auprès des directeurs interrégionaux (DI) dans le cadre de la préparation et le suivi des budgets opérationnels de programme (BOP) locaux (programme 302) qui ont une double perspective : performance et moyens. Ils exercent également toutes missions d’expertise et d’analyse qui leur sont directement confiées par les DI, sur la base des prio-rités et thématiques sensibles locales identifiées et assure l’organisation des échanges (réunions, restitutions...) avec les acteurs métiers locaux concernés.

En matière de suivi de la performance, les contrôleurs de gestion travaillent étroitement avec les différents services « opérationnels », en leur apportant soutien et expertise, et assure une veille quant à la fiabilisation des données en-trant dans la mise en œuvre des indicateurs.

À titre général, la douane veille à asseoir au maximum son dispositif de contrôle de gestion sur les systèmes d’infor-mation « métier » afin de réduire le recours à des enquêtes et la production parallèle, et chronophage, de dispositifs de suivi (tableaux de bord...). Le déploiement en cours d’un système d’information décisionnel (SID) douanier participe de la volonté de diminuer les tâches de gestion des contrô-leurs de gestion et acteurs métiers afin de privilégier l’ana-lyse et ainsi de renforcer le pilotage et le management des services.

L’adhérence entre le contrôle de gestion et l’activité budgé-taire doit être appréciée au regard du cadre issu de la LOLF qui associe systématiquement dans les BOP performance et moyens.

1 La direction régionale des entreprises, de la concur-rence, de la consommation, du travail et de l’emploi qui regroupe en un service déconcentré régional unique 8 directions ou services de l’État, issus du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, et du ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville.2 Direction générale des douanes et droits indirects.3 Art. 3 du décret 2007-1665 du 26 novembre 2007relatif à l’organisation des services déconcentrés de la DGDDI.

Encart 5 : le cas des DIRECCTE1

Selon les DIRECCTE, les cellules du contrôle de gestion sont rattachées au SG ou directement au DR. Ce position-nement donne au contrôle de gestion une certaine indé-pendance, une liberté d’action par rapport aux métiers pour fournir une analyse critique mais également une légitimité et une vision transversale.

Encart 6 : l’exemple des Douanes

Au sein des services déconcentrés de la DGDDI2, le contrôle de gestion est une mission qui est exercée au siège de la direction interrégionale (au même titre que l’ani-mation et la coordination des orientations stratégiques de la direction générale, la gestion des BOP et le pilotage de la performance, la tenue de la comptabilité de l’ordonnateur secondaire délégué ou la gestion des moyens3). L’organi-sation douanière en vigueur confie au niveau interrégional (DI) le pilotage stratégique (performance, organisation...) et les fonctions support (gestion financière et comptable, RH, logistique...).

Au sein des directions interrégionales des douanes, les agents en charge du contrôle de gestion (1 à 2 agents) sont


Le contrôle de gestion contribue à la construction du BOP. Il est présent aux réunions de travail de préparation du budget, et fournit des éléments d’analyse. Il examine les déterminants de la dépense et les données de volumé-trie. Il remplit une fonction d’harmonisation et de gardien du temple.

1 Direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale.

Le dialogue de gestion s’inscrit dans cette perspective par la voie d’une note de cadrage unique qui comprend des volets « performance » (objectifs, plans d’action, …), cré-dits et effectifs, ainsi que les orientations opérationnelles des unités.

Au niveau local, la contraction des effectifs des fonctions support rend la séparation organisationnelle entre les deux fonctions moins sensible qu’en administration centrale. Les ressources métiers (POC et/ou PAE), contribuent aux travaux de suivi et de restitution des plans d’action et des indicateurs.

Le déploiement de préfet a conduit par ailleurs à des évo-lutions en parcellisant les tâches au sein des macro-pro-cessus et en les dispersant, y compris géographiquement (services prescripteurs, CSP, ...).

Si les concepts, techniques et méthodes du contrôle de gestion et de la comptabilité budgétaire peuvent se distinguer (ex : analyse des coûts, approche AE/CP, …), ils se complètent toutefois (ex : qualité de l’imputation analy-tique). Par ailleurs, des liens sont assurés via le dévelop-pement de modes de budgétisation s’appuyant sur des approches de type BBZ, l’identification d’inducteurs et de coûts types au sein de « groupes de budgétisation », afin de disposer d’une base harmonisée et partagée entre les ser-vices centraux et déconcentrés. La Douane a ainsi fait évo-luer ses modalités de dialogue de gestion budgétaire après des travaux associant, en 2009, budgétaires et contrôleurs de gestion.

L’accès partagé aux données de performance dans un cadre national permet la reprise des données au niveau local per-tinent, sans induire de travaux trop lourds de production à ces niveaux.

Encart 7 : l’exemple de la DRJSCS1 –Nord-Pas-de-Calais

Le contrôle de gestion est positionné auprès du directeur régional d’où la légitimité et l’intervention en CAR.

La cellule de la DRJSCS - NPDC travaille également pour les 2 DDI (direction départementale interministérielle) mais ce n’est pas nécessairement le cas partout.

La fonction budgétaire est disséminée dans l’ensemble des services métiers de la DR, qui préparent eux-mêmes leurs budgets.

2. Le décret relatif aux secrétaires généraux

Le décret du 24 juillet confie aux secrétaires généraux la responsabilité du contrôle de gestion ministériel, ce qui renforce la synthèse ministérielle, trop souvent circonscrite aux projets et rapports annuels de performances et encore limitée sur l’enjeu de maîtrise des coûts.

Le secrétaire général pourra notamment exercer un rôle d’impulsion, d’harmonisation des pratiques des directions vis-à-vis des services déconcentrés, et de développement des systèmes d’information décisionnels, en coordination avec la politique de développement des systèmes d’infor-mation, qui relève également de sa responsabilité.

Fiche 4 : La professionnalisation du contrôle de gestion

1. L’emploi de contrôleur de gestion

1.1. Le cadre interministériel de référence

Afin d’identifier les emplois et les compétences qui per-mettent à l’État employeur d’assurer ses missions, un « répertoire des métiers de l’État » (RIME) a été conçu et publié en 2006 pour répondre aux enjeux d’une gestion opérationnelle modernisée des RH. Une deuxième version a été publiée en 2010 en collaboration avec les ministères et sous l’animation de la direction générale de l’administra-tion et de la fonction publique.

La mention du contrôle de gestion apparaît dans une dizaine d’emplois-référence, dont par exemple celui de préfet (domaine fonctionnel : élaboration et pilotage des politiques publiques), celui de chef de juridiction (domaine fonctionnel : justice), ou encore celui de coordonnateur d’administration générale (domaine fonctionnel : affaires générales). Le contrôle de gestion est également cité dans d’autres domaines professionnels (informatique, com-munication, …), démontrant son caractère transversal au sein des services de l’Etat et ne constituant pas un seul et unique profil d’emploi.

1.2. La diversité des emplois ministériels

Sur la base des emplois-références (ER) du RIME, les mi-nistères élaborent leurs propres fiches « emplois-types » ou« métiers » (à titre d’exemple, emplois-types et fiches métiers du répertoire des métiers et des compétences du MESR et du MEN - REME - ou le répertoire des métiers ministériels du MINEFI).

Les actions de réactualisation de l’emploi de contrôleur de gestion menées dans les différents ministères tendent à re-connaître sa nature transversale et à le sortir de la pure ges-tion budgétaire où il était jusqu’à présent souvent classé.

Encart 1 : observatoire des missions et des métiers du MAAF

Le domaine de la gestion budgétaire, financière et comptable est depuis près de 10 ans en forte évolution. La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances a été une étape décisive, se traduisant par des évolutions particulièrement importantes. Il en va de même quant à l’impact des décisions prises dans le cadre de la ré-vision générale des politiques publiques. Dans ce contexte, l’observatoire des missions et des métiers (OMM) du

MAAF a décidé en 2008 d’actualiser, à la lumière des évo-lutions intervenues ou en cours, l’étude prospective « mé-tiers » qu’il avait réalisé en 2004-2005.

L’étude a caractérisé, dans le champ des emplois soumis à examen (administration centrale, services déconcentrés et enseignement agricole) 4 catégories d’acteurs, relevant au sein des fonctions support de 3 filières d’emploi diffé-rentes.

• Filière d’emploi « gestion financière, budgétaire et comptable » :

- acteurs du pilotage budgétaire (responsable budgétaire, responsable opérationnel de ressources budgétaires),

- acteurs de l’exécution de la dépense (responsable de centre comptable, chargé d’opérations comptables, régisseur, agent comptable).

•Filière d’emploi « logistique » : acteurs de l’achat public (responsable de la politique des achats, acheteur, rédacteur de marchés publics).

•Filière d’emploi « aide au pilotage » : acteurs de l’aide au pilotage (contrôleur de gestion, référent contrôle interne).

Ces 11 emplois-types ont été intégrés au répertoire minis-tériel des métiers.

Face aux profondes mutations subies par ces métiers et aux besoins identifiés, l’OMM effectue un certain nombre de recommandations :

•améliorer la structure de l’offre de formation sur ces différents métiers, aux différentes étapes de ceux-ci et aux différents échelons de leur exercice,

• identifier des parcours professionnels ouverts,•renforcer la communication autour

de ces métiers en vue de résorber le déficit de reconnaissance de certains d’entre eux, de les rendre globalement plus visibles et de conforter leur positionnement (fonctions d’aide au pilotage),

•structurer le travail en réseau au sein de ces différents métiers de manière à favoriser les échanges de pratiques professionnelles, à réduire les éléments d’incertitude en phase d’évolution rapide des structures, des méthodes ou outils.


Encart 2 : la démarche en cours au MINDEF

Dans le cadre du déploiement de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), le ministère a entrepris d’élaborer un référentiel des emplois ministé-riels (REM) unique et partagé.

Le REM est découpé en 27 familles professionnelles, sub-divisées en filières (105 filières au total) pour environ 700 emplois type défense. Parmi ces filières, est créée celle relative à l’« aide au pilotage et à la décision (APD) » de la famille « emplois transverses » qui comprend trois domi-nantes : contrôle de gestion, contrôle interne et audit-qua-lité. La mission d’aide au pilotage est chargée de piloter et de coordonner les travaux de réalisation des fiches emploi de cette filière.

À la lecture des fiches emplois, on constate que les com-pétences demandées au contrôleur de gestion requièrent une contribution à l’élaboration de la stratégie (avec ses différents tenants et aboutissants) et une maîtrise des ou-tils et des méthodes techniques du contrôle de gestion (connaître les différents SI, documenter des indicateurs de performance, élaborer des tableaux de bord, traiter les opé-rations spécifiques de la CAC, ...).

En matière de compétences professionnelles, ce spectre large n’est pas courant parmi les profils d’emploi que l’on trouve dans les services publics. Il nécessite une profes-sionnalisation dense.

À partir d’une taille critique, certains opérateurs de l’État constituent leur propre répertoire des métiers, souvent à partir du RIME, mais selon leurs missions spécifiques (ex : le référentiel des emplois et des compétences de la Biblio-thèque nationale de France).

2. Le développement des compétences par la formation

2.1. Les cursus de formation au poste de contrôleur de gestion

Encart 3 : les formations de l’IGPDE

Filière : contrôle de gestion et pilotage de la performance

Les formations regroupées sous cette thématique s’adres-sent aux contrôleurs de gestion et aux cadres responsables d’un service ou d’une entité et visent à :

•donnerdescléspourmettreenœuvre le contrôle de gestion et piloter la performance,

•renforcerlaprofessionnalisationgrâceàdesstagescentrés sur des approches opérationnelles (calcul des coûts, tableaux de bord, « lean management ») et à un cycle spécialisé (cursus contrôleur de gestion),

•éclairerleconceptdeperformance,•permettrel’appréhensiondesnouveauxmodes

de gestion (déclinaison des objectifs et détermination des indicateurs de performance, repérage des leviers d’action, détermination des objectifs de progrès, dialogue de gestion, analyse des résultats, rapports annuels de performances, …).

Structurée autour de modules allant d’une sensibilisation en ligne (« e-formation ») d’une durée de 3 heures jusqu’à un cursus de professionnalisation de 12 jours, l’offre de l’IGPDE permet de construire son propre parcours de for-mation. 3 volets sont présentés :

1/ Initiation au contrôle de gestion :

•Découvrirlecontrôledegestion,moduleenligne.•Initiationaucontrôledegestion.•Fondamentauxdelamiseenœuvreducontrôle

de gestion.•Comprendrelacommunicationencontrôle

de gestion.•Approchedesoutilsinformatiquesducontrôle

de gestion.

2/ Perfectionnement en contrôle de gestion :

•Méthodesd’élaborationdestableauxdebord de pilotage.

•Optimisersestableauxdeborddepilotage.•Mesuredescoûtsetcomptabilitéanalytique.•Cursus«contrôleurdegestion».

3/ Pilotage de la performance :

•Sensibilisationau« lean management ».•Piloterlaperformance.•Piloteràl’aidedesrestitutionsetdesaxes

de Chorus.

Pour en savoir plus, voir le lien vers le catalogue IGPDE sur la page d’accueil du site.

Encart 4 : formation proposée au MEDDE-MLETR

Le service du pilotage et de l’évolution des services (SPES) propose tous les ans un cycle formation de professionnali-sation au contrôle de gestion dont il est maître d’ouvrage.La maîtrise d’œuvre est assurée par le centre ministériel de valorisation des ressources humaines (CMVRH) assisté par un cabinet de prestataires extérieurs.

Le contenu de cette formation a été profondément renou-velé en 2012 et reste en permanente évolution afin de col-ler au plus près des observations et des attentes des sta-giaires.

Le SPES veille à ancrer cette formation dans la réalité de l’activité de contrôle de gestion des ministères. Pour cela des contrôleurs de gestion seniors et des correspondants du pilotage des services en région (CPSR) interviennent et échangent avec les stagiaires et des chefs de services (directeurs régionaux) viennent exposer leurs attentes dans ce domaine.

Chaque année un stage en trois modules est proposé aux agents :

Module 1 : le contrôle de gestion, une fonction d’aide au pilotage (4 jours)

•comprendrelescomposantesessentiellesde la fonction au sein des MEDDE-MLETR (positionnement stratégique),

•connaîtrelesacteursetlesprocessusprésidant au dialogue de gestion et au contrôle de gestion,

•connaîtrel’utilitéetleslimitesdesoutils et des sources de données principales utilisées pour le contrôle de gestion.

Module 2 : construire son propre projet et travailler son positionnement (2 jours)

•savoirstructurersonprojeteteffectuersonsuivi,•savoirconstituer,développeretanimersonréseau

interne et externe.

Module 3 : construire (ou réviser) ses outils de suivi et ses tableaux de bord (3 jours)

•savoirsélectionnerdesindicateursetréaliser un tableau de bord adapté à sa commande,

•savoireffectuerdestraitementssimples de données (calcul de valeurs, mesure d’écarts, vérification d’ordre de grandeur).

Encart 5 : les formations au MINDEF

La mission d’aide au pilotage (MAP) assure le suivi et l’évo-lution du contenu pédagogique des stages. Les formations sont dispensées par deux organismes :

•lecentredeformationaumanagementdeladéfense (CFMD) situé à l’École militaire (Paris). Il assure la formation du personnel assurant de hautes responsabilités (direction, états-majors, chefs de corps…),

•lecentredeformationdeladéfense(CFD)deBourges (formation des contrôleurs de gestion et de leurs assistants).

La formation de 4 jours au CFMD vise à fournir un cadre de réflexion pour le déploiement d’une démarche de pilo-tage, comme levier du management des organisations. C’est le stage « Pilotage de la performance et contrôle de gestion pour opérationnels » (stage PPO) dont les objectifs sont d’aider les auditeurs à :

•sefixerdesobjectifs,•mettresouscontrôleundomainederesponsabilité,•mettreenplaceetfairefonctionneruntableau

de bord,•évaluerl’économiedesactivités,identifier

les potentiels d’économie,•fairelelienentrelaLOLFetlecontrôledegestion,•utiliserlacomptabilitéanalytique.

La formation de 5 jours au CFD (4 sessions par an) doit permettre d’appréhender les outils et les méthodes du contrôle de gestion pour concevoir un système d’aide au pilotage d’une organisation (partie théorique) et le mettre en œuvre (témoignages de mise en pratique au MINDEF).


2.2. Diffuser la culture du contrôle de gestion par la formation de l’encadrement

Le développement du contrôle de gestion doit être lié à une nouvelle culture administrative fondée sur le pilotage de l’activité des services et l’amélioration de la performance collective. La démarche passe par une formation de tous les responsables aux méthodes de gestion par les objec-tifs. Plusieurs ministères organisent ainsi des stages de sensibilisation à l’attention de leurs encadrants.

Elle ne se limite pas au développement d’outils et à l’ana-lyse de la réalisation des cibles et n’est possible que si toute la chaîne hiérarchique s’y implique. Cela nécessite d’accor-der une place plus large au dialogue participatif, au-delà du dialogue de gestion organisé dans le cadre des procédures budgétaires.

Cela suppose également une formalisation des proces-sus propres au contrôle de gestion à travers la production de référentiels. Ainsi, l’administration peut capitaliser sur les expériences acquises et pallier les risques dus à une rotation rapide des agents sur les emplois de contrôleurs de gestion.

La circulaire du 21 juin 2001 avait souligné la nécessité de mobiliser les responsables des services des ministères, en leur faisant bénéficier d’une formation leur permettant de développer la pratique du contrôle de gestion dans leurs champs d’activités.

2.3. Mettre en place une démarche qualité

Encart 6 : démarche qualité du dialogue ou du contrôle de gestion en région au MEDDE-MLETR

Des démarches qualité sur les processus relatifs au dia-logue et au contrôle de gestion ont été entreprises par certaines DREAL. Celles-ci ont fait ou non l’objet d’une certification ISO 9001.

Elles sont consignées dans un recueil des bonnes pratiques issues des services déconcentrés du MEDDE-MLETR.

Ces démarches qualité ont pris plusieurs formes : plan qualité sur le processus « animation et pilotage régional », chartes régionales de gestion des BOP ou guide du dia-logue de gestion en région.

Dans le cadre des plans qualité, des fiches méthodolo-giques (logigrammes chronologiques ou fiches littéraires) ont été rédigées pour décrire les procédures suivantes :

•organisationdudialoguedegestion/préparation des BOP (calendrier global de juillet N à mars N+1),

•pilotageetsuivideseffectifsdelaZGE(précadrage,

notification RETP, RES, adéquation organigramme - DSR et RES, suivi des ETP avec les outils nationaux et locaux, cycles de mobilité),

•gestiondescrédits(programmation,dialoguedegestion, contrat de BOP, suivi des consommations),

•mobilité,•contrôledegestion.

Par ailleurs, des chartes régionales de gestion des BOP ont été élaborées et détaillent les items suivants :

•périmètre,•acteursrégionaux(SOF–rôledesacteurs),

le rôle des acteurs est éventuellement précisé selon le type de BOP (RBOP DREAL, BOP centraux et autres BOP : 309, 333 et 723),

•organisationfinancière(échéancierprévisionnel des délégations - DG régional - consommation des crédits),

•engagementsdesacteursrégionaux dans la gestion des BOP (T3, T5, T6),

•gestionduT2.

Avec un moindre formalisme, un guide du dialogue de ges-tion en région a parfois été produit, précisant les points sui-vants :

•périmètre/acteurs,•déroulementduBOP(calendrierdétaillé

de juillet N à mars N+1),•schémadepilotagedesBOPrégionaux.3.

L’animation du réseau

3. L’animation du réseau

3.1. Création d’une structure interministérielle (direction du budget)

La « structure interministérielle » en charge de la coordina-tion du contrôle de gestion dans les ministères a été insti-tutionnalisée par la circulaire du 21 juin 2001.

Un arrêté du 23 juin 2014 modifiant l’arrêté du 27 mars 2007 portant organisation de la direction du budget a ensuite défini les attributions de la 2ème sous-direction comme suit, « elle anime les travaux interministériels re-latifs au développement du contrôle de gestion et de la comptabilité analytique au sein de l’État ».

Au sein de cette deuxième sous-direction, c’est le « bureau performance de la dépense publique et de la fonction financière - 2PERF » qui est « en charge de la coordination des travaux interministériels relatifs au contrôle de gestion et de l’animation des réseaux des contrôleurs de gestion ministériels et des programmes ».

3.2. Animation interministérielle du contrôle de gestion

La coordination assurée par la DB s’appuie sur un réseau interministériel. Ce dispositif transversal a trois compo-santes :

•lecomité de coordination du contrôle de gestion (C3G),

•lesréunions plénières des responsables du contrôle de gestion des programmes (CGP),

•lecentre de ressources interministériel de contrôle de gestion (CRI-CG).

Ce réseau interministériel a vocation à : •fournir un cadre permettant de partager

les informations, les références interministérielles (dispositif de performance des PAP/RAP notamment) et mutualiser leurs bonnes pratiques,

•mettre en relation les acteurs ministériels et faire émerger une culture du contrôle de gestion dans les services de l’État (convergence vers un référentiel interministériel),

•apporterdesdonnéespertinentesquantauxfonctionnalités des systèmes d’information relevant du contrôle de gestion,

•mettreàdispositionunedocumentation générale et professionnelle sur le contrôle de gestion.

Le comité de coordination du contrôle de gestion (C3G)

Le C3G réunit périodiquement les représentants du contrôle de gestion ministériel de l’ensemble des minis-tères (20 à 30 personnes). Il mène notamment des travaux visant à répondre aux besoins de formation mutualisée.

Outre les exposés sur l’état du contrôle de gestion dans les différents ministères, toutes sortes de questions connexes sont traitées en C3G : maîtrise des coûts, pilo-tage par la performance, aide au pilotage RH, pilotage des achats, déclinaison des objectifs en indicateurs opération-nels, alignement stratégique de la performance, dialogue de gestion, dispositifs voisins (exemple du contrôle interne budgétaire), programmation par activité, comptabilité ana-lytique, réformes engagées par l’État, bilan des campagnes PAP et RAP quant au volet performance, comptabilité d’analyse des coûts (CAC), métier de contrôle de gestion, SI de gestion financière et dédiés au contrôle de gestion…

Émanation du C3G, des ateliers thématiques transver-saux sont organisés, rassemblant quelques ministères volontaires (des GT sur les indicateurs transversaux d’effi-cience ont été organisés fin 2014).

Les réunions plénières des responsables du contrôle de gestion des programmes (CGP)

La DB assure leur coordination depuis 2008. Elles consti-tuent une instance de communication, d’échange d’ex-périences, de bonnes pratiques, ainsi que de réflexions communes sur l’amélioration de l’efficacité de la gestion publique.

Au cours des réunions ont été évoquées les thématiques suivantes : rôle du contrôle de gestion dans la modernisa-tion de l’État, dialogue et leviers de gestion, déclinaison des objectifs, pilotage infra-annuel de la performance, pilotage par objectif, analyse comparative, pilotage de la masse sala-riale, analyse de la valeur (aide à la décision), maîtrise des coûts et pilotage de la performance, les comptabilités (bud-gétaire, générale, analytique), référentiel de programmation par activité, restitution Infocentre Chorus.

Le centre de ressources interministériel de contrôle de gestion (CRI-CG)

Le CRI-CG est destiné aux agents impliqués dans la mise en œuvre du contrôle de gestion dans les administrations.

Ce centre est une bibliothèque en ligne à l’attention de plu-sieurs cercles.

•Lepremier cercle est constitué par l’ensemble des internautes qui peuvent consulter 250 fichiers (présentation du contrôle de gestion, ouvrages de base, guides, performance et contrôle de gestion, analyse comparative, qualité et contrôle de gestion, fonctions supports, documentation et références).

•Lesecond cercle est celui des représentants ministériels au comité de coordination du contrôle de gestion (C3G), et des membres du réseau des contrôleurs de gestion des programmes (CGP), qui disposent, depuis juin 2014, d’un accès sécurisé commun (identifiant et mot de passe génériques) aux travaux des réunions interministérielles, à l’annuaire du réseau, et aux études complémentaires réservées à ce cercle.

3.3. Évaluation

Le bureau chargé de la performance au sein de la DB pro-cède régulièrement à des enquêtes auprès des services du contrôle de gestion.

Ainsi, a été menée une enquête relative à l’état des lieux du contrôle de gestion dans les ministères en 2011, ac-tualisée en 2013 (cf. graphique de la fiche 3 « Positionne-ment des structures chargées du contrôle de gestion mi-nistériel »). Cette enquête a permis de mieux connaître les différentes formes d’organisation dans les ministères, et de dresser la liste des principales activités-types des struc-tures ministérielles chargées du contrôle de gestion d’une part, et des contrôleurs de gestion des programmes de


l’État d’autre part. Elle a permis aux ministères de prendre connaissance de pratiques relevant du contrôle de gestion dans les autres ministères.

En janvier 2012 a été menée une enquête portant sur les attentes et les usages des 180 membres du réseau inter-ministériel. Elle a permis de mieux connaître le réseau, et d’appréhender l’usage des outils offerts (essentiellement par la rubrique « Contrôle de gestion » du « Forum de la per-formance »).

3.4. L’animation du réseau au sein des ministères

Chaque ministère développe son propre réseau de contrôle de gestion, selon des modalités propres. Les différences proviennent essentiellement de l’organisation même du ministère (services centraux, services déconcen-trés, opérateurs), mais aussi de la « culture » de contrôle de gestion qui a pris forme.

L’animation de réseau constitue l’une des activités majeures des structures ministérielles via des :

•réunions de réseau (séminaires réguliers consacrés à des sujets d’actualité, colloques, ateliers thématiques, « clubs » métiers, …),

•outils de communication (lettres électroniques, fiches, guides, …),

•outils informatiques (intranet dédié, …).

Encart 7 : l’animation du réseau des contrôleurs de gestion au MINDEF

Le contrôle de gestion au ministère de la défense est déve-loppé selon deux niveaux :

•unréseau de pilotage ministériel animé par la mission d’aide au pilotage (MAP),

•desréseaux de contrôle de gestion développés au sein des armées, directions et services afin de satisfaire leurs besoins en matière de pilotage opérationnel.

La mission d’aide au pilotage (MAP) est responsable de la réalisation du tableau de bord du ministre (TBM). Elle est chargée de garantir la cohérence des actions entreprises en matière de contrôle de gestion et de mutualiser les expériences. Elle anime le réseau ministériel des contrô-leurs de gestion.

Pour exercer ses attributions de pilotage ministériel (pro-duction du tableau de bord du ministre en particulier), facili-ter la diffusion et renforcer la cohérence de la démarche de contrôle de gestion au sein du ministère, la MAP s’appuie sur un comité d’aide au pilotage (CAP).

Le CAP regroupe les responsables des cellules de pilotage ou de contrôle de gestion placées auprès du chef d’état-major des armées (CEMA), du délégué général pour l’ar-mement (DGA), du secrétaire général pour l’administration (SGA) et des chefs d’état-major d’armée (terre, air, mer).

Présidé par le chef de la mission d’aide au pilotage (MAP), le CAP est à la tête du réseau ministériel des contrô-leurs de gestion. Il a pour rôle principal de contribuer à l’élaboration du tableau de bord trimestriel du ministre de la défense. À cet effet, il se réunit pour valider les informa-tions (données, indicateurs) qui sont portées à l’attention du cabinet et contribue à leur analyse finale. Le CAP est le lieu où sont préparées et instruites les demandes particulières qui suivent la présentation du tableau de bord au cabinet.

Les chargés de mission de la MAP s’appuient, pour la re-montée des données et leurs analyses, sur des groupes thématiques qui regroupent les spécialistes « métiers » du ministère (opérationnels, soutien, finances, infrastructure, équipement, ressources humaines, …).

Dans son rôle d’animateur du réseau, la MAP coordonne les actions de formation au contrôle de gestion à travers le comité d’orientation de la formation (COF) qu’elle réunit au moins une fois par an pour analyser, et faire évoluer si besoin, le contenu des formations au contrôle de gestion (cf. infra).

Le COF est présidé par le chef de la mission d’aide au pilo-tage. Il est composé du chef de mission adjoint de la MAP, des représentants des centres de formation de Paris et Bourges, et des responsables pilotage de l’EMA, des états-majors d’armée, des directions de service, de la DGA et du SGA.

Enfin, en matière de ressources humaines et de gestion de la compétence, la MAP pilote la filière « aide au pilotage et à la décision ». À ce titre, elle coordonne les travaux de réalisation du référentiel des emplois ministériels (REM) qui rassemble les fiches d’emplois correspondantes en préci-sant les caractéristiques de chacun en fonction du niveau d’emploi, des qualifications à détenir, des missions tenues, des compétences exigées, de l’environnement de travail, et des perspectives et débouchés au sein de la filière.

Encart 8 : le « club des contrôleurs de gestion » du MEFI

Un état des lieux réalisé, en 2011, au sein des ministères économiques et financiers a montré que l’organisation du contrôle de gestion s’y caractérisait par une approche « en silos » et une absence de schéma d’orientation ministériel.

Ces constats ont justifié le lancement d’un « plan ministé-riel de développement du contrôle de gestion », piloté par le secrétariat général.

Parmi les principaux leviers de réussite identifiés figurait la mise en place d’un réseau inter-directionnel des contrô-leurs de gestion, seul à même de transcender cette seg-mentation entre services.

D’où la création, en 2012, d’un « club des contrôleurs de gestion des ministères économiques et financiers », dont la mission première est d’être un lieu d’échange d’ex-périences, de mutualisation des pratiques et de profession-nalisation des contrôleurs.

Réunis mensuellement, ce club élabore et valide égale-ment les livrables prévus par le plan de développement et propose les actions propres à renforcer l’harmonisation des modes et procédures de contrôle de gestion au sein des ministères.

Ses travaux et propositions sont ensuite validés par les deux autres instances de gouvernance du plan (comité de suivi et comité de pilotage) et présentés lors d’un séminaire réunissant l’ensemble des contrôleurs de gestion des ser-vices financiers ainsi que leur hiérarchie immédiate.


Fiche 5 : Les dispositifs de pilotage connexes au contrôle de gestion

Le contrôle de gestion n’est pas l’unique composante du pilotage.

Ainsi, un certain nombre de dispositifs connexes concourent également au pilotage de la gestion pu-blique par la performance.

Au titre de ces dispositifs, sont abordés dans le cadre de cette fiche :

•lecontrôleinterne(focussurlecontrôleinternebudgétaire et le contrôle interne comptable),

•l’auditinterne,•lecontrôlebudgétaire(opéréparlescontrôleurs

budgétaires et comptables ministériels et les contrôleurs budgétaires en région),

•l’évaluationdespolitiquespubliques,•lesorganesd’évaluationetdecontrôle(Inspections

générales et ministérielles, Parlement, Cour des comptes).

Encart 1 : le contrôle normatif dans l’administration : quelques définitions réglementaires

Le contrôle interne est l’ensemble des dispositifs forma-lisés et permanents décidés par chaque ministre, mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux, sous la coordination du secrétaire général du département minis-tériel, qui visent à maîtriser les risques liés à la réalisation des objectifs de chaque ministère. Décret 2011-775 relatif à l’audit interne dans l’administration, article 1, alinéa 2.

L’audit interne est une activité exercée de manière indé-pendante et objective qui donne à chaque ministre une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations et lui apporte ses conseils pour l’améliorer. L’audit interne s’assure ainsi que les dispositifs de contrôle interne sont efficaces. Décret 2011-775, article 1, alinéa 4.

Le contrôle interne budgétaire a pour objet de maîtriser les risques afférents à la poursuite des objectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité de la pro-grammation et de son exécution. Décret 2012-1246 relatif à la GBCP, article 170, alinéa 2.

Le contrôle interne comptable a pour objet la maîtrise des risques afférents à la poursuite des objectifs de qualité des comptes depuis le fait générateur d’une opération jusqu’à son dénouement comptable. Décret 2012-1246 relatif à la GBCP, article 170, alinéa 3.

1. Le contrôle interne

L’article 1er du décret N° 2011-775 du 28 juin 2011 relatif à l’audit interne dans l’administration le définit comme « l’en-semble des dispositifs formalisés et permanents décidés par chaque ministre, mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux, sous la coordination du secrétaire géné-ral du département ministériel, qui visent à maîtriser les risques liés à la réalisation des objectifs de chaque minis-tère. »

Pour le ministère de la défense, le contrôle interne est mis en œuvre sous l’autorité du chef d’état-major des armées, du délégué général pour l’armement et du secrétaire géné-ral pour l’administration dans leurs domaines de compé-tences respectifs.

Ainsi, le contrôle interne est l’ensemble des moyens utilisés par la gestion elle-même, en interne, pour s’as-surer de la maîtrise de son fonctionnement en vue de réaliser ses objectifs.

1.1. Le contrôle interne budgétaire (CIB)

Le but du contrôle interne est, pour une entité, de maîtriser les risques de ne pas atteindre ses objectifs préalablement définis. Le contrôle interne budgétaire (CIB) est le sous-en-semble du contrôle interne focalisé sur les objectifs :

•dequalité de la comptabilité budgétaire pour pouvoir rendre compte de l’autorisation parlementaire et de son exécution,

•desoutenabilité de la gestion pour vérifier le respect de l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement dans son cadre annuel et pluriannuel.

Le CIB s’appuie sur une cartographie des principaux risques budgétaires auxquels le ministère est exposé. Les risques identifiés dans la réalisation des activités sont hiérarchisés en fonction de leur criticité, à partir des deux critères : impact du risque et probabilité d’occurrence. Ce travail débouche sur l’élaboration d’un plan d’actions pour mettre en place les dispositifs de maîtrise des risques adap-tés.

En organisant le pilotage de la gestion, avec une effectivité renforcée grâce à la fiabilisation des informations budgé-taires, le CIB permet aux responsables ministériels d’avoir une meilleure vision d’ensemble des enjeux et des risques ayant un impact budgétaire et d’optimiser les choix de gestion en fonction des priorités ministérielles.

En travaillant à fluidifier et sécuriser les processus de ges-tion, le CIB permet de réduire les délais de réalisation des activités, donc les coûts, de clarifier et de sécuriser les opé-rations assignées aux agents, de définir des organisations et des calendriers de travail connus et respectés, et d’allé-ger les tâches par la mutualisation des bonnes pratiques et méthodes.

Conformément à l’article 170 du décret GBCP, chaque ministère est tenu de mettre en œuvre un dispositif de CIB, qui lui est propre, tout en étant conforme à un cadre interministériel défini par le ministre chargé du budget. Les orientations stratégiques, la mise en place et le suivi du CIB relèvent, sous l’autorité du secrétaire général, du respon-sable de la fonction financière ministérielle.

Le cadre de référence interministériel de CIB a été publié en annexe à l’arrêté du 18 décembre 2013 en l’objet. Il est disponible sur le site internet de la direction du budget (ru-brique « Contrôle interne budgétaire »). Des outils métho-dologiques qui complètent ce cadre sont également acces-sibles sur le site.

1.2. Le contrôle interne comptable (CIC)

L’article 27 de la loi organique relative aux lois de finances dispose que les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères, et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière. Ce principe renforce l’exi-gence de qualité comptable qui a toujours été une préoc-cupation du comptable public. Le législateur organique a instauré le respect de principes comptables et s’assure no-tamment de la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures.

Ainsi, le contrôle interne comptable ne se limite pas au seul objectif de fiabilité de l’information financière et comptable. Sa spécificité tient à ce qu’il n’est pas destiné à maîtriser tous les risques mais se concentre sur le périmètre des processus comptables. En revanche, sur ce périmètre, il n’en poursuit pas moins les autres objectifs traditionnels de tout dispositif de contrôle interne. En effet, la qualité comp-table englobe naturellement les objectifs liés à la protection des actifs et des ressources financières (les recommanda-tions du cadre de référence touchant à l’organisation des tâches et aux contrôles ont évidemment pour préoccupa-tion la lutte contre la fraude) et à la conformité aux lois et règlements (la sécurité juridique des opérations renvoie au critère de qualité comptable lié à la régularité).

Le contrôle interne comptable s’inscrit dans un cadre nor-matif : le référentiel de contrôle interne comptable de l’État.

Nota : l’ensemble du CIC de l’État est évalué chaque année par la Cour des comptes dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l’État.

2. L’audit interne

Selon l’article 1er du décret n° 2011-775 du 28 juin 2011 relatif à l’audit interne dans l’administration, l’audit interne est une « activité exercée de manière indépendante et objective qui donne à chaque ministre une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations et lui apporte des conseils pour l’améliorer. L’audit interne s’assure ainsi que les dispositifs de contrôle interne sont efficaces ».

L’audit interne s’intègre dans les instruments au service de la réforme de l’État et de modernisation de l’action publique. Toutefois, à la différence de l’évaluation des politiques publiques, il s’attache à vérifier la maitrise des risques (contrôle interne) sur des processus de mise en œuvre des politiques publiques et non à apprécier la valeur intrinsèque de celles-ci. Il peut, à ce titre, constituer un support à l’éva-luation, en donnant une assurance sur l’efficacité des dis-positifs de gestion des politiques publiques ou sur la qualité des indicateurs mis en place. Par ailleurs, l’audit interne demeure autonome dans sa programmation, laquelle doit être adoptée par un comité d’audit indépendant et fondée sur une analyse de la cartographie des risques.

Le décret du 28 juin 2011, précisé par une circulaire du Premier ministre du 30 juin 2011, a posé l’obligation, pour chaque ministère, d’installer un dispositif de maîtrise des risques fondé sur le contrôle et l’audit internes incluant la mise en place d’une mission ministérielle et d’un comité ministériel d’audit interne. Au-delà du champ comptable, il a entendu généraliser l’audit interne à l’ensemble des problé-matiques ministérielles, tant de stratégie, d’organisation, de processus métier que de fonctions supports.

Le décret de 2011 a également créé une instance régula-trice de l’audit interne au sein de l’État : le comité d’har-monisation de l’audit interne (CHAI). Ce comité est chargé d’élaborer le cadre de référence de l’audit interne dans l’administration de l’État (CRAIE) et de s’assurer de son application. Il s’inspire à cet égard des standards internatio-naux, en garantissant la souhaitable autonomie du dispositif public français d’audit interne et sa bonne insertion dans le cadre règlementaire existant. Le 27 juin 2013, le CHAI a ainsi adopté le code de déontologie et les normes de qua-lification et de fonctionnement du cadre de référence de l’audit interne de l’État.

Le CHAI a également vocation à harmoniser la méthodolo-gie de travail des ministères en matière d’audit, notamment sur les fonctions transverses. Il examine chaque année la politique d’audit des départements ministériels et formule des recommandations. Enfin, il définit et programme les audits portant sur les projets et rapports annuels de perfor-mances associés aux programmes ministériels, reprenant ce faisant l’une des attributions du comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) auquel il a succédé.


Le CHAI est placé auprès du ministre chargé de la réforme de l’État, qui en est le président, et qui désigne en son sein un vice-président chargé de le suppléer. Il réunit les res-ponsables des missions ministérielles d’audit interne de chaque ministère, un représentant du directeur général des finances publiques, un représentant du directeur du budget ainsi que des personnalités qualifiées désignées par arrêté du Premier ministre. Il s’appuie sur le concours occasion-nel de membres d’instances ministérielles d’audit ou de contrôle.

3. Le contrôle budgétaire

Le décret du 18 novembre 2005 a instauré auprès de chaque ministère un contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) placé sous l’autorité fonctionnelle du directeur du budget et du directeur général des finances publiques.

À la fois contrôleur budgétaire et comptable public, le CBCM s’appuie sur deux départements distincts, l’un de contrôle budgétaire, l’autre de contrôle comptable, pour analyser la situation financière des ministères, détecter les risques financiers, évaluer la sincérité des prévisions de dépenses. Le rapprochement de ces deux services sous l’autorité du CBCM permet d’avoir une vision globale des processus financiers et d’harmoniser les contrôles.

Ses missions sont principalement :•d’assurerlecontrôlebudgétaireauseind’un

ministère : - il évalue la soutenabilité des programmations

financières, veille à la sincérité des prévisions de dépenses et à la maîtrise des risques budgétaires et analyse les facteurs explicatifs de la dépense,

- il exerce le contrôle a posteriori des actes dispensés de visa ou d’avis, à ce titre, il est notamment chargé de viser le document de répartition initiale des crédits et des emplois (DRICE) de chaque périmètre ministériel et de donner un avis sur le caractère soutenable de la programmation validée par le responsable de la fonction financière ministérielle pour chacun des programmes.

•d’enêtrelecomptablepublic:encettequalité, il est assignataire des ordres de dépenses et de recettes de l’ordonnateur principal, il concourt également à la tenue et à l’établissement des comptes de l’État et s’assure de la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures comptables,

•detransmettreauxautoritésbudgétaires et à l’ordonnateur principal un rapport annuel sur l’exécution budgétaire et une analyse de la situation financière du ministère.

Au niveau territorial, le contrôle budgétaire est assuré par les contrôleurs budgétaires en région.

Grâce à un dialogue de gestion avec les responsables de programme et les responsables des budgets opérationnels de programme (BOP), le contrôle budgétaire contribue à l’amélioration de la performance.

4. L’évaluation des politiques publiques

Une politique publique est définie comme un ensemble de dispositifs qui concourent à des objectifs socio-écono-miques préalablement définis.

Différents organes de contrôle peuvent être amenés à effectuer des audits, des inspections ou de l’évaluation : les Inspections générales ministérielles et interministérielles, la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) et le comité d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale (CEC), la Cour des comptes, le secrétariat général pour la moder-nisation de l’action publique (SGMAP, France Stratégie), etc.La qualité des évaluations des politiques publiques dépend largement des conditions de réalisation, notamment du professionnalisme et de l’indépendance des évaluateurs. Implanter les évaluations dans le processus de décision reste un enjeu.

4.1. Les Inspections générales ministérielles et interministérielles

Au socle traditionnel et permanent des fonctions d’ins-pection et de contrôle des Inspections générales et minis-térielles, se sont ajoutées depuis quelques années des missions d’audit, d’évaluation voire d’appui, afin de mieux répondre aux attentes et sollicitations du ministre et, plus généralement, du Gouvernement. Ces missions sont de plus en plus fréquemment conduites dans un cadre inter-ministériel. L’étude de pratiques étrangères se répand éga-lement.

Encart 2 : focus sur l’IGF (Inspection générale des finances)

•Une mission d’évaluation d’organismes et de dispo-sitifs publicsLes missions d’évaluation, qui représentent 40 % des mis-sions de l’IGF en 2011, visent à porter une appréciation sur des organismes ou des dispositifs publics et à suggérer des améliorations. L’Inspection dresse à cet effet un constat exhaustif et partagé à partir d’investigations approfondies, mesure la performance et apprécie l’adaptation de l’orga-nisme ou du dispositif aux objectifs et aux besoins.

4.2. MEC et CEC : mission d’évaluation et de contrôle et comité d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale

L’Assemblée nationale a mis en place depuis plusieurs années, dans le cadre de ses prérogatives de contrôle fi-nancier, deux missions permanentes dont l’objectif est de veiller à l’efficience de la dépense publique :

•la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) est chargée de contrôler l’utilisation des deniers publics sur des politiques publiques sectorielles, elle travaille en collaboration avec la Cour des comptes préalablement consultée sur le choix des thèmes retenus,

•la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) a pour but de vérifier l’application des lois de financement de la sécurité sociale et de procéder à l’évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale.

En outre, créé par la réforme du règlement du 27 mai 2009, le comité d’évaluation et de contrôle (CEC) permet à l’Assemblée nationale de mettre en œuvre la fonc-tion de contrôle et d’évaluation qui lui est désormais explicitement reconnue par l’article 24 de la Constitu-tion. Le CEC est une instance de contrôle opérationnel qui, d’une part, conduit des évaluations de politiques publiques transversales et, d’autre part, apporte son expertise sur les études d’impact qui accompagnent les projets de loi dépo-sés par le Gouvernement.

4.3. La Cour des comptes

Juridiction indépendante, la Cour des comptes effectue un certain nombre de contrôles et évaluations portant sur :

•La régularité : l’argent public est-il utilisé conformément aux règles en vigueur ?

•L’efficience et l’économie : les résultats constatés sont-ils proportionnés aux moyens mis en œuvre ?

•L’efficacité : les résultats constatés correspondent-ils aux objectifs poursuivis ?

Des recommandations accompagnent les observations de la Cour dans tous ses rapports publics. La Cour s’as-sure de la mise en œuvre de ses recommandations et des suites qui leur sont données. Autorité indépendante, la Cour des comptes fixe librement son programme, sous réserve des travaux demandés par le Parlement et le Gou-vernement. Ainsi, elle établit un programme pluriannuel dans lequel elle définit ses objectifs et priorités de contrôle et un programme annuel.

La mission d’assistance de la Cour au Parlement comprend la publication de rapports à périodicité annuelle sur les fi-nances publiques et la réalisation d’enquêtes à la demande des commissions des finances et des affaires sociales des deux assemblées. Le Gouvernement peut aussi demander des enquêtes à la Cour des comptes. Le Défenseur des droits peut demander au Premier président de faire procé-der à diverses études.

Dans le cadre du renforcement des moyens du Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques, le Parlement peut adresser à la Cour des demandes d’évaluation des poli-tiques publiques.

• Une mission de conseilL’IGF conduit des missions de conseil, qui ont représenté 26 % du nombre des missions en 2011, permettant de pré-parer directement la prise de décision publique. Ces mis-sions se caractérisent par une appréciation stratégique de la situation, des contraintes et des objectifs du commandi-taire, et par une volonté de formuler des propositions direc-tement opérationnelles. L’IGF a ainsi réalisé des missions aussi diverses que celles portant sur les infrastructures dans les pays en voie de développement dans le cadre du G20, le périmètre de Réseau ferré de France (RFF), les prio-rités et la gouvernance de la prochaine génération des fonds européens ou encore la sécurisation du marché carbone.

• Une mission d’assistanceCes missions ont représenté 23 % des activités de l’IGF en 2011. Elles consistent principalement en des participa-tions à des commissions ou de l’assistance à des per-sonnalités, notamment des parlementaires en mission. Plusieurs inspecteurs ont ainsi été mobilisés en 2011 pour participer au groupe de travail sur la dépendance, aux ré-flexions de la commission nationale sur l’avenir du photo-voltaïque en outre-mer ainsi qu’à une mission prospective sur l’avenir de la gouvernance de la zone euro.

• Une mission d’inspection et d’audit interneLes missions d’inspection de l’IGF portent principalement sur les services déconcentrés des ministères financiers et sont importantes pour l’État, qui peut ainsi contrôler l’activité de ses services, la rigueur de leurs procédures et apprécier l’efficacité de leur action. L’Inspection participe également aux missions d’audit interne réalisées dans le cadre de la programmation du comité d’audit interne des ministères financiers, afin de donner une assurance sur la conformité de leurs opérations, de leur apporter des conseils d’amélioration des processus et, plus générale-ment, d’évaluer le degré de maîtrise de leurs risques. Au total, l’activité d’inspection et d’audit interne aura représen-té 6 % des missions de l’IGF en 2011.

Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l’état : définition, périmètre et organisation46

Lorsque ces politiques sont conduites au niveau national et local, la Cour conduit des enquêtes communes avec les chambres régionales et territoriales des comptes. La Cour peut ainsi exercer ses contrôles, soit sur des organismes spécifiques, soit de façon transversale. L’assistance de la Cour prend la forme d’un rapport.

4.4. Le SGMAP

Sur les évaluations des politiques publiques, menées dans le cadre des Conseils interministériels de la modernisation de l’action publique (Cimap), voir les informations détaillées sur le site du Secrétariat pour la modernisation de l’action publique (SGMAP).

4.5. France Stratégie

Le Commissariat général du plan, créé en 1946 et dont Jean Monnet fut le premier Commissaire, est né de la volonté de réformer l’économie française. Il a accompagné l’effort de reconstruction de la France au sortir de la guerre. Il a été transformé en Centre d’analyse stratégique en 2006.

Créé par le décret du 22 avril 2013, le Commissariat général à la stratégie et à la prospective (CGSP) lui a succédé, doté de missions élargies, sous le nom d’usage France Straté-gie. Il s’agit d’un organisme de réflexion, d’expertise et de concertation, placé auprès du Premier ministre.

Il est également chargé de coordonner un réseau de huit organismes : le Conseil d’analyse économique (CAE), le Conseil d’orientation des retraites (COR), le Conseil d’orien-tation pour l’emploi (COE), le Haut Conseil de la famille (HCF), le Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, (HCAAM), le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFi-PS), le Conseil national de l’industrie (CNI) et le Centre d’études prospectives et d’informations interna-tionales (CEPII).

Partie 2 Les pratiques du contrôle de gestionPartie 2 Les pratiques du contrôle de gestion 4948

PARtIE 2

Les pratiques du contrôle de gestion

Fiche 6 : Pilotage et mesure de la performance – les indicateurs

1. Définition

Un indicateur est une donnée permettant d’objectiver une situation et d’en rendre les caractéristiques interprétables. Les indicateurs aident les décideurs à faire le lien entre les facteurs clés, les leviers actionnés et les résultats atteints.

Un indicateur prend au moins deux valeurs remarquables : une cible que l’on se fixe et une valeur en fin d’exercice.

2. Les apports des indicateurs

2.1. Du pilotage stratégique au pilotage opérationnel des activités

Les indicateurs s’inscrivent dans une gestion par le pilo-tage et la mesure de la performance qui incite aussi à une analyse comparative (« benchmarking », voir fiche 8).

Le cadrage national du pilotage des administrations s’ex-prime via les projets annuels de performances, mis en œuvre via les budgets opérationnels de programme (BOP), expression du dialogue de gestion entre les entités et le niveau central.

La formulation des objectifs opérationnels est issue d’une réflexion stratégique. Ces objectifs opérationnels sont déclinés en indicateurs qui constituent la colonne verté-brale du contrôle de gestion.

Le système de pilotage doit assurer la cohérence des indicateurs opérationnels. Il permet de rendre compte du rapport entre les moyens engagés et l’activité développée, et donc de nourrir le dialogue de gestion (entre les diffé-rents niveaux de l’administration).

La déclinaison des objectifs et indicateurs, le principe.

La performance de la gestion du BOP est définie en cohérence avec le PAP et « les objectifs du budget opérationnel du programme peuvent être soit identiques à ceux fixés dans le projet annuel de per-formances, soit concourir directement à la réalisation de ces mêmes objectifs ».1

1 Art. 10 à 14 de l’arrêté du 11 décembre 2012 relatif au cadre de la gestion budgétaire pris en application du décret GBCP


Ce pilotage doit notamment assurer la mutualisation et la mise en cohérence d’indicateurs répondant à des finalités multiples (stratégiques, budgétaires, opérationnelles...).

La déclinaison des objectifs stratégiques en objectifs opérationnels a été formalisée dans le Guide méthodolo-gique pour l’application de la LOLF (« La démarche de per-formance : stratégie, objectifs, indicateurs ») de juin 2004 et mentionnée dans le Guide pratique de la LOLF – Com-prendre le budget de l’État (p. 62 de l’édition de juin 2012).

Elle s’effectue selon trois modalités :•soit les objectifs du PAP peuvent être déclinés

directement car ils correspondent à un champ d’action et à un territoire déterminé. Cela permet la fixation d’une valeur cible précisée au terme d’un dialogue de gestion entre RPROG et RBOP. C’est le mode préférable, à retenir lorsque tous les leviers d’action sont maîtrisés au sein des objectifs,

•soit il s’avère nécessaire de définir des objectifs dits « intermédiaires » (portant sur les moyens, les activités, les productions, …) représentant des leviers d’actions et concourant à l’atteinte des objectifs stratégiques du PAP,

•soit les objectifs se situent au-delà des axes stratégiques des PAP, et doivent néanmoins faire l’objet d’un pilotage par la performance. Ces objectifs dits « complémentaires » ne sont déclinés qu’au niveau du BOP et peuvent être nationaux ou locaux.

2.2. Stratégie, objectifs et indicateurs : le cas des RPROG, RBOP et opérateurs de l’État

Les indicateurs font partie intégrante du disposi-tif de performance. Sous l’égide de la LOLF, l’action de l’ensemble des services de l’État, qu’il s’agisse des res-ponsables centraux des programmes (RPROG), des res-ponsables déconcentrés des budgets opérationnels de programme (RBOP) ou des responsables dirigeant les opé-rateurs de l’État, est gouvernée par la performance.

Encart 1 : la performance dans la loi organique du 1er août 2001 (LOLF)

En tant que réforme budgétaire, la LOLF a été conçue comme un levier de réforme de l’État. L’association à chaque programme budgétaire, d’objectifs assortis d’in-dicateurs de performance a permis de donner une nou-velle dimension au débat budgétaire.

Désormais, une stratégie, des objectifs, des indicateurs et des cibles de résultats sont définis au niveau de chaque programme, avec une présentation synthétique au niveau de la mission. Le responsable de programme utilise la sou-plesse de gestion résultant de son budget global pour pilo-ter la gestion de l’administration conformément aux objec-tifs retenus.

Ceci permet d’orienter la mise en œuvre des politiques en vue d’atteindre des résultats prédéfinis. Ce changement culturel n’est pas contestable et la démarche de perfor-mance constitue aujourd’hui un acquis réellement appré-hendé par les responsables qui définissent pour leurs ser-vices des objectifs, annuels ou pluriannuels, et les font partager à leur environnement.

L’information sur les performances dépasse la simple des-cription de la consommation des moyens ou du volume d’activité, pour montrer comment, dans le cadre des moyens alloués, l’effet des politiques ou la qualité des ser-vices publics peuvent être accrus au meilleur coût.

Le but est de concentrer l’attention des décideurs, des ges-tionnaires et des agents publics sur la conception même des politiques financées par l’État ainsi que sur la façon d’améliorer le choix des leviers d’action, plutôt que sur des solutions consistant essentiellement à augmenter les moyens.

Les articles de référence de la loi organique sont les sui-vants :

•Article 1er : les lois de finances « tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent ».

•Article 7 : « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation ».

•Article 51 : « sont joints au projet de loi de finances de l’année [...] 5° des annexes explicatives […] accompagnées du projet annuel de performances de chaque programme précisant : a) la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié ».

•Article 54 : « sont joints au projet de loi de règlement […] 4° les rapports annuels de performances, faisant connaître, par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l’année considérée, ainsi qu’avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement a) les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés ».


Encart 2 : la performance dans les budgets opérationnels de performance

Dans le cadre de l’arrêté du 11 décembre 2012 relatif au cadre de la gestion budgétaire pris en application de l’article 105 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, un format de restitution de la performance des budgets opérationnels de programmes est proposé.

Maquette indicative du volet performance des BOP :

L’indicateur est composé, le cas échéant, de plusieurs sous-indicateurs.

Précisions méthodologiques : elles apportent les préci-sions de définition indispensables à la bonne compréhen-sion de l’indicateur : la source et le mode de calcul. Les ratios sont décomposés et expliqués.

Analyse et justification des résultats attendus : doivent être présentés d’une part, une analyse concise des résultats réalisés, dégageant les faits caractéristiques des exercices précédents, d’autre part les éléments de justification des prévisions et des cibles attendues, identifiant précisément les leviers d’action que le gestionnaire souhaite mobiliser.

Le budget opérationnel de programme présente, sur son périmètre, la programmation des crédits et des emplois, en précisant notamment les dépenses obligatoires et inéluc-tables et une déclinaison des objectifs et des indicateurs de performance du programme.

La performance de la gestion du budget opérationnel de programme est mesurée par le suivi d’objectifs et d’indi-cateurs qui sont définis en cohérence avec les objectifs et indicateurs inscrits dans le projet annuel de performances du programme, en lien direct avec les actions conduites dans le périmètre du budget opérationnel de programme.

Les indicateurs rattachés à ces objectifs restituent, sur le périmètre du budget opérationnel de programme, les résul-tats obtenus lors des exercices précédents, indiquent les résultats à atteindre au cours de l’année et, le cas échéant, déterminent les cibles pluriannuelles définies dans le projet annuel de performances.

Année : Objectif XXN +1 • Intitulé de l’objectif (rappel de la référence de l’objectif du PAP le cas échéant)

•Présentation succincte de l’objectif

Programme :

Sous indicateur 1

Unité N°1Réalisation

NPrévision actualisée

N°2Réalisation

NPrévision

N+1Prévision

CiblePluriannuelle

% - -- - - -

% - -- - - -

BOP :

Sous indicateur XX

Performance du budget opérationnel de programme

INDICATEUR XX : intitulé de l’indicateur Référence de l’indicateur national inscrit dans le PAP le cas échéant

Objectif XX

Encart 3 : la performance dans les contrats d’objectifs et de performance des opérateurs

Extrait (p. 10) de la circulaire du 9 août 2012 relative au cadre budgétaire et comptable des opérateurs de l’État et des établissements publics nationaux pour 2013.

Renforcement des instruments de pilotage des opéra-teurs de l’État.

« Comme le rappelle la circulaire du Premier ministre du 26 mars 2010 précitée, les tutelles ministérielles doivent exercer un pilotage stratégique effectif sur les opérateurs du fait du rôle essentiel que ces entités jouent dans la mise en œuvre des politiques du Gouvernement.

La contribution des opérateurs aux objectifs de perfor-mance définis par l’État est régie par l’existence du do-cument négocié entre l’opérateur et sa ou ses tutelle(s) : le contrat d’objectifs et de performance (COP) et son dis-positif de suivi. Cette démarche se traduit notamment par des engagements de l’opérateur vis-à-vis des responsables de programme.

Les objectifs fixés aux opérateurs déclinent notam-ment les objectifs des PAP des programmes auxquels ils contribuent. Ils peuvent être complétés par des objec-tifs propres. Ces deux séries d’objectifs ont vocation à être formalisées dans le cadre du COP.

Afin de coordonner l’organisation du pilotage stratégique exercé par les tutelles avec le renforcement du rôle du conseil d’administration, un document de suivi des objec-tifs et des résultats est obligatoirement annexé au dossier de présentation du budget initial. Il est présenté par le di-recteur de l’établissement au conseil d’administration lors du vote du budget initial. Le document présente les valeurs de réalisation des indicateurs et les cibles à atteindre du COP pour l’année budgétaire de référence. Il comporte né-cessairement l’ensemble des indicateurs de performance du programme de l’État et, le cas échéant, les autres indi-cateurs principaux sur lesquels l’établissement s’engage. Il présente les actions à mettre en œuvre. Le document constitue l’une des modalités d’exécution et de suivi des objectifs du COP.

[…]

Lors de l’adoption du compte financier, l’opérateur présen-tera au conseil d’administration le rapport annuel retraçant les résultats atteints au regard des objectifs et indicateurs présentés dans le document de suivi des objectifs et des résultats annexé au budget initial. »

Un guide méthodologique pour la construction d’un COP est proposé sur le « Forum de la performance ». Issu d’une analyse de plusieurs COP existants, il permet de fournir aux tutelles et opérateurs un cadre indicatif et une méthodolo-gie générale pour les accompagner dans l’élaboration de leur contrats.


• La qualité du service rendu (à l’usager)Elle mesure la satisfaction du service à l’usager. On l’ex-prime soit sous l’angle de la satisfaction des usagers, reflet des conditions dans lesquelles les résultats ont été obte-nus (ex : taux d’anomalie, délais de réponse, …), soit sous celui du niveau de respect des procédures préalablement déterminées, notamment des normes de service exigées.

La modernisation de l’action publique encourage le développement de ces indicateurs, par exemple : des délais d’attente, des temps de réponse, des taux d’erreur, un niveau de satisfaction de l’usager, etc.

•L’efficacité (pour le citoyen)Les indicateurs d’efficacité comparent le résultat obtenu à l’objectif poursuivi, fixé initialement. Ce sont par nature des ratios ou des taux de réalisation. Souvent appelés « indicateurs socio-économiques », ils restituent dans quelle mesure les bénéfices des politiques publiques attendus par le citoyen sont conformes aux objectifs énoncés.

•L’efficience (pour le contribuable)Ils mettent en rapport le résultat obtenu avec les moyens consacrés. À ce titre, ils mesurent la bonne utilisation des moyens (en matériel, en crédits ou en personnel) dans la réalisation des activités administratives (efficience de la gestion intéressant le contribuable). L’efficience constitue une dimension fondamentale de la performance pour le pi-lotage par le niveau national des orientations ministérielles.

Ces trois axes s’inspirent du « triangle du contrôle de ges-tion » présenté sur le site du « Forum de la performance ».

2.3. Les indicateurs de performance : un classement en trois grandes familles

Remarque : les pourcentages relatifs aux types d’indicateurs (usager, contribuable, citoyen) sont issus du PAP 2015.

Depuis 2006, dans les PAP et RAP, 4 indicateurs de perfor-mance transversaux ont été introduits afin d’optimiser la gestion des fonctions supports.

•indicateurd’efficience bureautique,•indicateurd’efficience de la gestion

des ressources humaines,•indicateurd’efficience de la gestion immobilière,•indicateurd’efficience de la fonction achat.

D’autres indicateurs transversaux ont été institués :•indicateurdedélaidepublicationdestextes

d’application des lois ou des directives ➞ supprimé au PAP 2015 en tant qu’indicateur transversal,

•indicateurderespect des coûts et des délais des grands projets (immobilier, informatique, …).

Les méthodologies de calcul et le périmètre de ces indi-cateurs interministériels sont dans le Guide de la perfor-mance, mis à jour chaque année, disponible sur le « Fo-rum de la performance ».

Ces indicateurs transversaux font l’objet d’une revue par le C3G en vue d’ajustements éventuels pour le PLF 2016.

2.4. Les indicateurs de moyens et d’activité (ou indicateurs de suivi)

Les indicateurs de suivi traduisent la disponibilité, l’affecta-tion ou la consommation de ressources (moyens humains, matériels ou financiers) consacrés à une activité. Simples à construire, ils ont une dimension factuelle. Cependant, no-tamment en matière de coûts, ils nécessitent un système comptable adapté.

•Les indicateurs de moyens visent à décrire le volume (unités physiques) ou les moyens valorisés (taux de consommation ou répartition, nombre d’agents, vacations, prestations de service, crédits, locaux, volume horaire, etc.) utilisés dans le processus de production de l’organisation (nombre d’agents/heure, quantité de ressources consommées, coûts des ressources, …). Par exemple « nombre de postes pour 100 élèves en année n dans le premier degré public », ou « nombre moyen d’élève par classe à la rentrée en année n ». Leur finalité est essentiellement opérationnelle,

•Les indicateurs d’activité ou de résultat mesurent l’activité (ex : « nombre d’heures de cours dispensées »), ou le résultat direct (nombre d’actes, heures de travail, nombre de diplômés sortis du système éducatif, proportion de jeunes en difficulté de lecture, …) la production elle-même, ou l’activité (nombre de contrôles, …).

2.5. Les indicateurs d’environnement ou de contexte

Ils rendent compte de l’évolution de l’environnement.•Desindicateursspécifiquesdécriventle contexte

dans lequel se place l’action des services, ou des politiques publiques. C’est le cas des caractéristiques géographiques, sociologiques et économiques du territoire et de sa population (ex : « part d’enfants de 0 à 17 ans dont le parent de référence est sans diplôme », « taux de pauvreté des enfants de 0 à 17 ans »).

•Lesindicateursd’impact se rapportent aux caractéristiques de milieu qui résultent principalement de l’activité des services

•Lesindicateursd’effet se rapportent aux caractéristiques de milieu qui ne sont qu’en partie imputables à l’activité des services (réduction du taux de nitrates).

Nota : l’activité d’un service peut être à l’origine de l’évolu-tion du milieu sur lequel il agit. Cette question est au cœur du dialogue de gestion, et de la contractualisation. Détermi-ner ce dont les services sont comptables relève avant tout du choix stratégique des décideurs.

3. Comment faire ?

3.1. Des indicateurs : pour quoi ?

• Pour donner une indication chiffrée : « On ne maîtrise bien que ce qu’on peut mesurer ». Ces données chiffrées offrent la souplesse attachée à l’utili-sation de chiffres (additionner, soustraire, multiplier, calculer des rapports, des taux), de bâtir des séries chronologiques, de construire des diagrammes et des graphiques.

• Pour aider à la décision : « On décide mieux sur la base de ce qu’on a mesuré ».En permettant d’établir des comparaisons dans le temps et dans l’espace (entre structure ou au sein d’une même structure), ils permettent de se situer par rapport à un objec-tif. Mais, les données chiffrées n’ont de sens que si on leur en donne. C’est pourquoi, le commentaire accompagnant la donnée chiffrée est au moins aussi important que la don-née elle-même.


3.2. Des indicateurs : pour qui ?

• Pour son propre service La consultation et l’exploitation de ces indicateurs doivent faciliter l’organisation et le pilotage des activités du service. Les indicateurs destinés aux collaborateurs d’un service peuvent être très factuels. Les commentaires qui les ac-compagnent sont orientés sur les mesures correctives.

• Pour la chaîne hiérarchiqueL’ensemble de la chaîne hiérarchique est concerné. Tout responsable définit sa stratégie en prenant en compte les orientations reçues de l’échelon supérieur, et les conséquences pour les échelons inférieurs. Le processus d’échange s’exerce à l’occasion du dialogue de gestion qui se nourrit des éléments que lui apporte le contrôle de ges-tion.

Les indicateurs doivent être synthétiques pour permettre des rapprochements entre plusieurs données. De plus, le temps du décideur est toujours limité. Ils pourront donc être constitués de données composites par regroupements de plusieurs indicateurs de base. Les commentaires qui les accompagnent laissent une place à l’analyse du contexte.

3.3. Des indicateurs : comment ?

• Rôle et place des indicateurs dans la démarche straté-gique et de pilotageLes indicateurs doivent avoir un sens pour le niveau de la structure chargé du suivi de l’action ou de la décision. Par exemple, l’équipe de direction peut souhaiter connaître le résultat global ou l’impact sur le moyen terme de plu-sieurs actions alors que les pilotes des différents projets voudront suivre la mise en œuvre des actions.La direction détermine la stratégie et les orientations à don-ner aux missions.La fixation des objectifs est la conséquence du dialogue qui doit se nourrir des informations collectées.

Un bon indicateur :•s’inscrit dans une stratégie issue

d’une réflexion conduite en amont,•est contextualisé, c’est à dire adapté

aux besoins des décideurs,•dispose d’un responsable identifié :

en ce qui concerne notamment sa construction, sa surveillance, et son ajustement,

•est facile à interpréter : en tant qu’instrument de dialogue, il est indispensable que la définition soit compréhensible par le plus grand nombre. Il doit être lisible, clair et facilement appréhendable. L’intitulé doit être évident et son contenu adapté à l’objet. Une note d’accompagnement peut constituer un atout. En outre, les résultats doivent être fiables, contrôlables et disponibles rapidement pour faciliter la prise de décision,

•est facile à construire et à produire. Les indicateurs doivent être aisés à renseigner (données facilement disponibles),

•requiert d’être durable. En effet, l’indicateur doit permettre des comparaisons chronologiques et géographiques et, comme il s’agit d’un système de référence, il n’est pas bon d’en changer trop souvent.

3.4. Comment procéder ?

La construction d’un indicateur doit passer par les étapes suivantes :

•définition de la mission et des axes stratégiques par les décideurs,

•fixation des objectifs correspondants, notamment dans le cadre d’un processus de dialogue de gestion avec les acteurs concernés. Que veut-on mesurer ? Pour quoi faire ?

•identification des indicateurs significatifs, associés aux objectifs et les déclinant,

•se poser pour chaque indicateur les questions liées à son utilisation (comment collecter l’information ? l’analyser ? etc.),

•la question de la forme de l’indicateur (tableau chiffré, chiffre brut, pourcentage, rapport entre deux grandeurs, courbes, diagrammes figuratifs). Il doit être lisible, tenir sur une page. Un graphique ou un diagramme peut être plus explicite qu’un tableau rempli de chiffres,

•rédigerunefiche descriptive de l’indicateur : son libellé, sa formule de calcul, les sources d’information, sa périodicité, son mode de présentation, ses particularités d’interprétation. La fiche méthodologique assure la fiabilité de l’indicateur et permet son auditabilité (contrôle interne),

•avantdepérenniserunindicateur:ilfautl’avoirtesté :

- Quoi ? - La signification de l’indicateur a-t-elle été correctement perçue ?

- Comment ? - Les risques d’erreur constatés ? - Pourquoi ? - Sa production correspond-t-elle

à l’objectif visé ? Est-ce bien un levier pour l’action ?

4. Les conditions de réussite – points de vigilance

Les réflexes à adopter

Pour être pertinent, un indicateur doit :•êtrelisibleetinterprétable,•répondreauxbesoinsdudécideur,•êtredisponibleàuncoûtcompatible

avec les bénéfices attendus de son usage,•êtrefiable,et«auditable»(qualitédelasource

de donnée, mode de calcul, fréquence d’alimentation et d’historisation de la réalisation de l’indicateur qui autorise ou non son analyse ultérieure),

•êtremesurable,qu’ilsoitquantitatifouqualitatif,•êtrerenseignépourchacunedestemporalités

retenues (mensuelle, trimestrielle, annuelle) selon la même méthode de calcul,

•êtresynthétiqueetsélectif (choix des mesures notamment selon leur criticité),

•s’assurerquelesdonnéessontfiables (attention aux erreurs de saisie/erreurs de calcul),

•s’intéresseràlavaleuretàsonévolution,•nepasoublierlarègle« pas d’indicateur sans

commentaire et pas d’indicateur sans données chiffrées » - l’analyse par les responsables est essentielle pour éclairer les résultats (contexte, difficultés rencontrées, …),

•prendreencomptelecontexte(unnombre de dossiers traités par agent ne veut pas dire la même chose dans une structure qui instruit 15 dossiers que dans une structure qui en instruit 150),

•nepasoublierqu’unseulchiffrenesuffitpas à avoir une bonne information (un fort nombre de dossiers traités par agent, mais un taux de rejet très élevé n’est pas réellement performant),

•comparerlesrésultatsdesindicateursavec ceux d’organisations semblables, dans le but de favoriser l’échange de bonnes pratiques.

Les pièges à éviter

•unphénomènepeutavoirplusieurs dimensions qu’il faut identifier avant de développer l’indicateur. Il peut dès lors avoir plusieurs modes d’appréhension possibles (moyennes, dispersion, tableau de répartition...),

•l’exhaustivité : vouloir représenter toute l’activité est inefficace. La phase de sélection des domaines et indicateurs doit être double, d’une part les indicateurs nécessaires au pilotage du service, et d’autre part ceux destinés au reporting (très synthétique).

•l’extrême précision : le mode de collecte des données et la nécessité d’avoir l’information rapidement plaident pour l’acceptation d’une marge d’imprécision (il est préférable de disposer dans la semaine d’une information dont on admet qu’elle est juste à 95 %, plutôt que d’attendre 1 mois pour en avoir validé 100%). Tout dépend de la marge de précision acceptable. Seule l’expérience permet de répondre à cette question.

•l’hypertechnicité : il convient de garder à l’esprit que les pilotes sont le plus souvent des généralistes voire au mieux de bons spécialistes. De plus, le mode de calcul et les sources de l’indicateur dépendent de la finalité de l’indicateur (i.e. de ce qu’on veut calculer).


5. Quelques exemples d’indicateursEncart 1 : exemple du MAAF

Encart 2 : exemples de transformation d’indicateurs d’activité en indicateurs de performance

Famille etSous-famille

Définition Indicateur DéclinaisonNational PAP OPEBOPRégional Départe-

mental Opérateur

Usage

Indicateur d’environne-ment

Impact

Indicateur d’environne-ment

Contexte

« Impact » si le service est le principal responsable du résultat

Décrit le contexte dans lequel se place l’action des services

•Nombredefacturespayées par mois

•Nombredemarchésactifs

•Volumedeboistransformé dans la région

•Tauxd’inspectionsnonconformes dans les établissements d’abattage ayant donné lieu à une suite

×

×

×

×

×

×

×

×


Fiche 7 : Pilotage et mesure de la performance – les tableaux de bord

1. Définition

1.1. Un outil de pilotage stratégique de la décision

Un tableau de bord est composé d’un ensemble d’in-dicateurs, destiné à suivre l’état d’avancement des pro-grammes ou des orientations dont ils doivent assurer la mise en œuvre.

Il est ainsi centré sur les points-clés de l’activité. Le tableau de bord n’a donc pas vocation à couvrir tous les champs d’activité d’un service ou d’une entité.

C’est un outil d’aide à la décision et au pilotage qui est conçu pour analyser la performance et s’adapte à l’usage qui en est attendu et à l’usager auquel il est destiné.

Nota : les commentaires de gestion doivent être associés aux indicateurs, car ils évaluent l’impact des écarts consta-tés sur la performance finale. Ils participent aussi à la sécu-risation des informations de gestion et sont un élément du contrôle interne.

1.2. Un cadre d’analyse aux intérêts multiples

Le tableau de bord s’inscrit dans la démarche de décli-naison des objectifs de performance en objectifs opéra-tionnels. Il sert les besoins des services pour leur propre pilotage et pour les besoins du reporting aux échelons hié-rarchiques. C’est un outil du dialogue de gestion.

Il permet notamment de :•clarifieretcommuniquerlastratégie

de l’organisation,•alignerlesobjectifsdesservicesaveclastratégie

globale, •relierlesobjectifsstratégiquesàlaprogrammation

et à la budgétisation, •procéderàdesanalysesdelaperformance

par rapport aux objectifs fixés et communiquer sur ces performances,

•évaluerl’importancedesécartsetenassurer le suivi,

•motiverlesservicesetassurerunsuivi du changement,

•permettredesensibiliserlesresponsables aux facteurs-clés de succès de l’organisation (outil pédagogique),

•faciliterlamiseenœuvredelastratégie à long terme,

•porterundiagnosticetidentifierlespointsfaiblesafin de prendre les mesures correctives nécessaires (apprentissage organisationnel).

Dans le cadre du pilotage de la performance, les tableaux de bord éclairent aussi bien la stratégie que les processus opérationnels des métiers, et vont au-delà du seul suivi opérationnel de l’entité.

1.3. Objectifs et leviers d’action

Les indicateurs ministériels (comme ceux du PAP) décli-nés dans les services centraux ou déconcentrés permettent de mobiliser les équipes sur les objectifs de performance.

Ils doivent notamment porter sur la mise en œuvre des leviers d’action relatifs au déploiement opérationnel des politiques publiques. L’identification des leviers d’action est un point clé qui peut s’appuyer sur une concertation directe entre les responsables ou sur l’élaboration d’une carte stratégique préalable visant à leur intégration.

Type d’objectifs

Pour le citoyen : l’efficacité socio-économique

Pour l’usager : la qualité de service

Pour le contribuable : l’efficience de la gestion

ObjectifProgramme Indicateur

Administration territoriale

Vie politique, cultuelle et associative

Français à l’étranger et affaires consulaires

Organiser les élections au meilleur coût

Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité nationale

Taux d’élaboration des plans communaux de sauvegarde pour les communes soumises à obligation légale

Coût moyen de l’élection par électeur inscrit sur les listes électorales

Délais de traitement des documents administratifs et des demandes de titres

Assurer un service consulaire de qualité

2. Les utilisations possibles

Les tableaux de bord doivent permettre :•unsuivi de la performance des services

par des comparaisons annuelles ou interservices (cf. fiche 8),

•uneréaffectation de moyens humains ou financiers afin de respecter les objectifs,

•uneprogrammation des principales étapes-clés en vue de validation ou de réorientation,

•unreporting (rapport et information) de l’administration centrale vers le ministre, du service déconcentré ou des opérateurs vers l’administration centrale, entre services déconcentrés et entre niveaux administratifs (RBOP, RUO et dialogue de gestion...).

Un tableau de bord contient donc à la fois des indicateurs qui permettent de suivre l’avancement des projets au niveau de l’entité, et des indicateurs destinés à rendre compte du niveau de performance afin d’alimenter le dialogue entre niveaux hiérarchiques.

3. Acteurs concernés

Pour qu’il constitue un outil d’aide au pilotage, son élabora-tion doit être le fruit d’une collaboration étroite entre le contrôleur de gestion et la direction du service.

Le tableau de bord est essentiellement destiné aux responsables hiérarchiques qui sont amenés à mettre en œuvre localement les programmes ou les orientations na-tionales dans le cadre d’un nécessaire dialogue de gestion entre les administrations centrales et le service déconcen-tré concerné.

4. Comment faire ?

Le principe de la déclinaison stratégique

La conception des tableaux de bord impose une démarche structurée :

•uneréflexionsurlesobjectifsàchaqueniveau de responsabilité,

•lechoixdesindicateurs➞ la démarche est itérative, afin de sélectionner les indicateurs les plus pertinents,

•laconfrontationdesdonnées disponibles en fonction des systèmes d’information,

•lemaquettageduformat de présentation.

Le positionnement : à chaque niveau son tableau de bord

S’il n’est pas nécessaire de bâtir des tableaux de bord à un niveau trop fin, le tableau de bord peut se décliner à chaque niveau hiérarchique.

Le mode d’élaboration : en concertation avec les diffé-rents niveaux hiérarchiques

Le contenu des tableaux de bord de chaque niveau hiérar-chique se nourrit d’informations collectées au niveau infé-rieur.

Le processus de conception du tableau de bord peut consti-tuer une étape préliminaire au dialogue de gestion. C’est l’occasion d’expliciter les axes stratégiques, de définir les priorités et leur mise en œuvre.

Le contenu

•5catégoriesdestructuresidentifiées:- tableau de bord ministre,- tableau de bord de pilotage stratégique

des directeurs (administration centrale, services déconcentrés, opérateurs...),

- tableau de bord de pilotage du programme (RPROG, RBOP, RUO) en lien avec les objectifs du PAP,

- tableau de bord support du dialogue de gestion entre l’administration centrale et les services déconcentrés et entre les services déconcentrés,

- tableau de bord de pilotage de l’activité.•Laformedesindicateurs:pas d’indicateur

sans commentaire ou sans données chiffrées.

La présentation et la mise en page

•untableau qui présente des indicateurs pertinents accompagnés de pictogrammes faisant office de « clignotants »,

•ungraphique qui résume l’information la plus importante du tableau,

•uncommentaire qui fait référence à une situation précédente ou une action future,

•uncartouche d’information qui recense notamment la source du document, les coordonnées de l’émetteur ou du rédacteur du tableau de bord, la périodicité, la date de mise à jour des données. Il peut rappeler également l’objectif en indiquant de quelle préoccupation de gestion il relève.

Nota : la proportion entre données, graphiques et commen-taires s’adapte à chaque cas particulier.


5. Les conditions de réussite – les points de vigilance

Les conditions de la réussite

•impliquer la direction : nécessaire à chacune des étapes et plus particulièrement dans les étapes initiales (cadrage, dossier de conception, …),

•fixer les objectifs : disposer d’une bonne connaissance des objectifs de l’entité et de son mode de fonctionnement (missions, orientations nationales ou locales, bases de données),

•définir des indicateurs utiles au pilotage qui doivent être cohérents avec les objectifs significatifs de la stratégie,

•lechoix des indicateurs doit répondre à plusieurs critères de sélection :

- la fidélité : les indicateurs doivent bien refléter le sens et l’importance du phénomène étudié,

- la clarté et le lien avec l’action : ils doivent être facilement compris,

- le risque de manipulation : il ne faut pas qu’ils soient facilement manipulables,

- la capacité d’anticipation : ils doivent alerter avant que les conséquences ne soient irréversibles, en étant situés en amont, dans la chaîne de causalité.

•organiser un processus de concertation au sein des entités utilisatrices : chaque responsable de « pôle métier » étant appelé à formaliser trois questions types, à partir des objectifs de performance du programme déclinés à son niveau :

- quels sont les objectifs pour ma propre fonction ?

- quels moyens sont mis en œuvre pour atteindre ces objectifs ?

- quels acteurs sont impliqués ?•assurer la diffusion interne et externe des

informations. Il doit donc être :- court (peu de pages),- clair (qualité de mise en page, visualisation),- parlant (significatif/message) :

prendre connaissance « en un coup d’œil », de l’information présentée,

- pertinent (problématique/enjeux) : doit faire apparaître simultanément la valeur initiale de l’objectif, le niveau de réalisation, l’écart par rapport à l’objectif et l’évolution dans le temps des réalisations,

- récurrent : pérennité d’analyse sur plusieurs années.

•assurer son caractère évolutif : il s’agit en effet de pouvoir prendre en compte les possibles évolutions de priorités. Il est donc nécessaire de prévoir, dès la phase d’élaboration les modalités d’actualisation du tableau de bord.

Les facteurs clés de succès à respecter au plan tech-nique

•limiter les indicateurs : l’expérience, confortée par des études de terrain, conduit à conseiller de limiter le nombre d’indicateurs (pour le suivi de l’activité : 5 à 15 indicateurs),

•la fiabilité des données par une production de qualité au plus proche des responsables et par une automatisation industrialisée,

•permettre l’observation critique des processus

Encart 1 : la méthode

• Etape 1 : s’assurer du soutien hiérarchique indispen-sable pour que la démarche collaborative et itérative fonc-tionne. Dans le cas présent, cela signifie que les échelons hiérar-chiques vérifient que ces principes de base sont partagés par tous, que les bénéfices attendus de la démarche sont perçus de la même manière.

•Etape 2 : identifier la structuration des responsabilités

Le dialogue entre les responsables doit être approfondi. La présence d’un tiers, principalement la cellule contrôle de gestion ou performance, paraît nécessaire. L’identification d’un responsable pour chaque action qui aura à rendre compte de ses résultats est nécessaire.

•Etape 3 : définir les points clés des activités mises en œuvre et les leviers d’action associés

•Etape 4 : recenser ou construire les indicateurs

Il faut évaluer leur faisabilité, identifier les sources des don-nées et collecter l’information.

•Etape 5 : tester et valider les indicateurs et maquettes

•Etape 6 : diffuser les tableaux de bord et accompagner leur mise en place

Une fois le tableau de bord établi, il est cependant indis-pensable :

- d’analyser le tableau de bord régulièrement et systématiquement lors de réunions de service, de comités de direction, de séquences collectives de réflexion et de décision,

- de formuler à destination de l’entité qui émet le tableau de bord les appréciations, évaluations ou décisions prises par le niveau hiérarchique supérieur.

par la mise en œuvre d’outils d’analyse tout en permettant la production de commentaires des structures,

•consolider les informations par la mise en œuvre d’outils décisionnels pour la chaîne hiérarchique (« savoir pour agir »), notamment par agrégation de données et traçabilité des échanges (dialogue de gestion). À ce titre, il est important de privilégier une présentation standard des tableaux de bord avec la même configuration des données, et d’adapter leur fréquence.


•confondre le tableau de bord avec un rapport statistique, un rapport d’inspection ou un rapport comptable,

•décorréler la sélection des éléments constitutifs et le tableau de bord lui-même d’une finalité définie préalablement,

•interférer dans le travail des services et les perturber en dehors des cas d’alerte.


Encart 2 : la carte stratégique et le tableau de bord prospectif dans les administrations publiques

Conçue dans les années 1990 par Kaplan et Norton1, elle a pour objet de visualiser le projet stratégique élaboré par les dirigeants d’une organisation et de rendre compte de l’atteinte ou non des objectifs fixés et de l’évaluation de la pertinence de la stratégie. Elle est complémentaire de l’élaboration d’un tableau de bord prospectif.

EFFICACITÉQuels sont les mesures, les actions et les services qui peuvent produire

les effets et les résultats les plus positifs pour la société ?

DÉPENSER RAISONNABLEMENT.

L’AMÉLIORATION DES PROCESSUS ET DES STRUCTURES

Quels sont les processus et les structures qui ont un rôle crucial

dans l’amélioration des services rendus au citoyen ?

DÉPENSER MIEUX.

RESSOURCES FINANCIèRESQuels sont les ressources financières

nécessaires pour délivrer les meilleurs services au citoyen et atteindre les objectifs fixés ?

DÉPENSER MOINS.

LE SECTEUR PUBLIC comme catalyseur du succès et du bien-être de la société

et de ses acteurs.

L’APPRENTISSAGE ORGANISATIONNEL

Quels sont les améliorations à apporter et les compétences

nécessaires pour :DÉPENSER MOINS, MIEUX ET PLUS RAISONNABLEMENT.

Source ministère de la défense – lauréat du prix Norton Kaplan 2008.

6 étapes pour la construction d’une carte stratégique et du tableau de bord associé 1- Étape préalable : énonciation de la mission et de la stratégie

Définies par les dirigeants, la mission et la stratégie sont la finalité de l’organisation. Dans les administrations, elles sont souvent exogènes (obligation légale, réglementaire..). La stratégie est la mise en œuvre de la mission portée par le dirigeant.

Ex : « Assurer la sécurité des Français » (mission du minis-tère de la défense). La stratégie pour honorer cette mission passe notamment par le fait de disposer de personnels qua-lifiés et entraînés et de matériels adaptés et disponibles.

2- Identification des « facteurs-clés de succès » pour la réalisation de la stratégie

Un facteur clé de succès (FCS) est un atout, un savoir-faire indispensable à maîtriser pour assurer la mission.

Ex : pour la mission « Assurer la sécurité des Français », deux FCS essentiels à sa réalisation sont :l’aptitude opérationnelle des unités (leur préparation, leur entraînement),

•l’activitédemaintenance(quipermet de disposer des matériels disponibles nécessaires à la réalisation de la mission).

1 de la Harvard Business School.

Spécificité des cartes stratégiques publiques

Axes communs public/privé

objectifs « stratégiques »/ils rendent compte de la réalisation de la mission

objectifs de gestion des ressources budgétaires/efficacité de la consommation et de l’allocation, maitrise des coûts

objectifs « de pilotage » de moyen terme évaluent la performance des leviers et FCS de l’axe 1 (par exemple adéquation de la ressource humaine)

objectifs « de pilotage » de long terme, eux-mêmes FCS des objectifs de l’axe processus interne, guident la transformation de l’organisation pour lui permettre d’atteindre ses objectifs (ex : adaptation des processus, orientations RH, changements de structures, …)

- Axe de résultat (dit « axe externe »)

- Axe financier (ressources budgétaires).

- Axe processus interne (leviers de moyen terme)

- Axe d’apprentissage et de développement de long terme

3- Définition des objectifs

L’objectif est la traduction d’un facteur clé de succès en action à réaliser. Les objectifs s’expriment donc à partir de verbes d’action (« réaliser », « promouvoir », « s’assurer de », …). Dans l’idéal, les objectifs doivent être chiffrés et datés.

Ex : •leFCSd’aptitudeopérationnelledesunités

peut se traduire par l’objectif de « Maintenir à 180 heures de vol par an l’entraînement des pilotes de chasse Air » (cible 2015 – PAP 2013 du programme 178),

•leFCSliéàl’activitémaintenancepourraitquant à lui se traduire par l’objectif de « Disposer de X mécaniciens formés par base aérienne ».

4- Détermination des liens de causalité

Les liens de causalité permettent de montrer les étapes né-cessaires à la réalisation de la mission. Afin de déterminer les liens de causalité et les objectifs associés, deux types de questions doivent être posées.

Quels sont les éléments qui me permettent d’améliorer ma performance ? (points forts)

•leniveaud’activitédesoutiendespersonnels, lui-même dépendant du niveau d’activité des réserves et de la capacité de transport de l’unité liée au coût du transport,

•lenombredespersonnelsparticipantauxexercicesinternationaux, lui-même lié au coût des exercices internationaux et à la maîtrise de la langue anglaise par les personnels,

•lamaîtrisedessavoir-faireparlespersonnels,elle-même dépendant du coût de la formation technique.

Quelle serait la cause d’une contre-performance ? (points faibles)

5- La carte stratégique - Les axes

Les objectifs obtenus sont répartis sur les quatre axes de la carte stratégique :


-1- Axe des résultats

-2-Axe financier

-3- Axe des leviers

de moyens terme

-4- Axe des leviers de long terme

4.1 Assurer un

recrutement attractif

3.1 Disposer des effectifs qualifiés et entraînés

1.1 Honorer les contrats

opérationnels

4.2 Acquérir et moderniser

les matériels

3.2 Disposer des matériels

nécessaires à la réalisation des missions

1.2 Objectif de résultat

4.3 Objectif de long terme : levier pour l’objectif 3.3



2.1 Objectif de maîtrise

des ressources budgétaires

L’axe des leviers de long terme permet d’améliorer structurellement l’action du ministère et participe aux résultats des objectifs de pilotage (ainsi, un recrutement attractif est un prérequis des effectifs qualifiés et entraînés) qui sont-eux-mêmes des leviers dans l’amélioration des résultats (une armée honorera d’autant mieux ses contrats qu’elle disposera d’effectifs adéquats).

Possibilité de présentation de la carte stratégique

Mission : Assurer la sécurité des Français

Fiche 8 : Pilotage et mesure de la performance – reporting et benchmarking

1. Définition

1.1. Les enjeux

Le tableau de bord alerte la direction quant aux actions cor-rectives. Il constitue un cadre pour développer d’une culture de la performance au sein de l’administration.

•Suivre l’activité et la performance de l’organisation en renforçant le pilotage des services : permet de comparer l’évolution dans le temps des indicateurs afin de réaliser la comparaison entre services (« benchmarking »).

•Rendre compte de l’exercice des responsabilités délé-guées à l’autorité délégante.Les responsables délégueront plus facilement aux niveaux opérationnels s’il existe un système fiable et pertinent de remontée d’informations (« reporting »). Les besoins de contrôle de l’instance délégante et de compte-rendu des activités déléguées sont au cœur de la démarche de dia-logue de gestion.

1.2. Le « reporting » ou compte-rendu de gestion

Le reporting est un processus par lequel des informations remontent à la chaîne hiérarchique. Il fait l’objet d’une pério-dicité de remontée d’information prédéterminée.

L’utilisation du tableau de bord en tant qu’outil de reporting intervient dans tous les processus de suivi des politiques publiques déconcentrées au sein des services de l’État en tant qu’outil de négociation commun.

Dans le cadre du dialogue de gestion, l’agrégation des indi-cateurs permet :

•l’élaborationdescomptesrendusdegestion,•pourlesRPROG,laconsolidationdesrapports

de performance et des analyses de gestion avec une unicité des mesures,

•pourlesRBOPoulesRUO,lamiseenœuvre des processus métiers nécessaires à l’atteinte de la cible du programme à travers le pilotage éclairé des cibles déclinées à leur niveau,

1.3. Le « benchmarking » ou l’analyse comparative d’entités semblables

Le benchmarking est le processus par lequel une organisation se compare à d’autres organisations sem-blables. Il implique une étude sur la manière dont les autres organisations atteignent leur niveau de performance et sur les processus qu’elles mettent en œuvre pour y parvenir. En employant cet outil, les organisations ont pour objectif d’améliorer leur propre performance.

Les groupes de comparaison et modes de collecte de don-nées doivent être homogènes.

2. Les utilisations possibles

2.1. Suivi des réalisations et analyse des besoins de réaction

La mise en place de tableaux de bord n’a d’intérêt que s’ils sont utilisés dans la pratique.

Le reporting et le pilotage de l’activité constituent les deux volets du pilotage de la performance. Ces deux volets sont imbriqués car ils sont à la fois la réponse aux objectifs de performance au sens de la LOLF et l’expression des leviers d’action devant être mis en œuvre (sur lesquels portent essentiellement le pilotage infra-annuel). Il convient d’en maîtriser l’articulation en fonction des différents modes de management :

•soitsuruneconcertationdirecteentre les responsables sur les leviers d’action, à partir de l’activité constatée,

•soitsuruneanalysestructuréeselondesaxesprédéfinis au niveau du programme, intégrant les leviers d’action identifiés sur chaque axe, dans une chaîne causale les reliant aux objectifs stratégiques du PAP.


2.2. Au titre du pilotage de l’activité

La structuration du tableau de bord doit répondre à une triple exigence :

•réactivité, en s’appuyant sur des indicateurs rapidement accessibles, cela suppose une réflexion préalable sur les fréquences de mesure les plus adaptées, qui peuvent être variables selon les leviers d’action mis en œuvre, et un état des lieux des indicateurs existant dans les services à différents niveaux,

•sélectivité, en s’appuyant sur un nombre réduit d’indicateurs,

•orientation vers l’opérationnel, en s’appuyant sur des indicateurs qui sont proches des activités (tels que les indicateurs de mise en œuvre de leviers d’action), et en incluant des commentaires de gestion.

L’exploitation des indicateurs ainsi retenus (au regard des objectifs du niveau hiérarchique supérieur et au regard des réalisations des autres services) permet au manager :

•dehiérarchisersesprioritésetdoncdedéfinir/modifier ses objectifs en accord avec la hiérarchie et les autres services,

•deretenirlesindicateursassociésàsesobjectifs,•demettreenplaceunedémarchedecontrôlede

gestion pour faciliter l’appropriation par l’ensemble des agents concourant à la mission des objectifs ainsi définis par le manager.

Il appartient alors aux responsables, à chaque niveau, après analyse des résultats, de déterminer si les objectifs peuvent être atteints au moyen :

•d’ajustementsdeprocessusoud’allocation de moyens,

•deméthodesd’améliorationcontinuecomme,parexemple, le management par la qualité totale des processus existants (résolution de problème pour réduire puis supprimer les défauts (retards, manque de qualification des opérateurs, …),

•deméthodesd’améliorationdiscontinuecomme,par exemple, la réingénierie ou les réorganisations.

Au-delà des projets d’amélioration, l’organisation peut aussi conduire des programmes de transformation qui visent à développer de nouvelles méthodes de mise en œuvre de processus.

Nota : les actions sont la déclinaison directe des leviers d’action. Leur identification permet de s’assurer que l’inten-tion d’amélioration sera mise en œuvre. La définition des responsabilités de mise en œuvre prolonge l’analyse des leviers d’action. Elle permet de structurer les tableaux de bord par pôle de responsabilité.

2.3. Au titre du « reporting »

Il se caractérise par des états de comptes rendus qui pré-sentent au niveau hiérarchique supérieur concerné et/ou à d’autres services aux problématiques de gestion proches :

•soitlesrésultatsbrutsd’uneouplusieursentités,•soitlesrésultatsconsolidésd’indicateurscommuns

à des entités situées dans le périmètre d’une structure hiérarchique supérieure,

•soitlesdeuxàlafois.

Dans le cas de tableaux de bord composés d’un ensemble d’indicateurs regroupés cela permet :

•auniveauhiérarchiquesupérieurd’apprécier la performance des services sur tout ou partie de leurs activités,

•àl’ensembledesservicesdeconnaîtrelesniveauxde réalisation (niveau d’atteinte des objectifs) des autres services équivalents ou concernés par ces informations afin de mutualiser les bonnes pratiques (benchmarking).

Il est alors nécessaire, par l’observation des résultats :•deréaliserunsuividesynthèse,communet

partagé, des réalisations entre plusieurs entités, •deprocéderàleuranalyse,•decoordonnerleséventuellesactionscorrectivesà

entreprendre pour atteindre les objectifs visés, •demesurerlaperformance.

Nota : le dialogue de gestion constitue un moment privilé-gié d’analyse des résultats et de comparaison entre les ser-vices (centres de responsabilité).

L’exploitation des tableaux de bord permet d’apprécier :•l’efficacité d’une organisation :

les objectifs sont-ils atteints ? ,•la pertinence des objectifs par rapport

aux moyens disponibles,•l’efficience de l’organisation : quelles sont

les ressources engagées pour atteindre ces objectifs ?

2.4. Focus sur l’analyse comparative

Une analyse comparative bien menée se traduit par des effets bénéfiques pour l’organisation :

•desinnovations dans les processus d’instruction ou de fourniture de services,

•uneamélioration de la qualité des services et de la productivité par une modernisation des organisations,

•l’amélioration de la mesure de la performance.

Par ailleurs, la structure devient « apprenante » (learning organization) : ce processus permet de mettre l’accent sur les forces et faiblesses de l’organisation.

Dans le secteur public, l’analyse comparative est un outil de gestion contribuant, avec d’autres démarches à l’amélioration de la performance et à la modernisation de la gestion publique.

En fonction d’un certain nombre d’éléments (notamment des objectifs, du temps, des ressources disponibles et des sources probables d’information sur les bonnes pra-tiques, …), la nature du benchmarking réalisé peut être différente. On peut distinguer dans le cadre des activités d’ingénierie administrative pour le fonctionnement quoti-dien plusieurs types de benchmarking :

•lebenchmarking stratégique est pratiqué lorsqu’une organisation cherche à améliorer ses performances d’ensemble en se fondant sur sa stratégie à long terme et sur celle que développent ceux dont les performances sont meilleures. Ce type de benchmarking implique de se pencher sur les missions et compétences principales de la structure, d’envisager d’autres formes de répartition des activités et suppose une forte mobilisation en faveur du changement,

•lebenchmarking « compétitif ». Dans ce cadre, les organisations considèrent leurs performances non pas au regard de leur stratégie mais au regard de leurs produits et/ou services clés. L’analyse des performances et la comparaison se font avec des partenaires œuvrant dans le même secteur d’activité,

•lebenchmarking des processus s’attache non pas à la stratégie, aux produits ou aux services mais aux processus mis en œuvre pour fournir ces produits ou services. Le benchmarking s’effectue dans ce cas auprès de partenaires délivrant les mêmes services, réalisant de meilleures performances et bénéficiant de « meilleures » pratiques,

•lebenchmarking interne se pratique au sein de l’organisation elle-même dans des unités aux activités comparables. L’accès aux informations et aux données est alors facilité. Sa mise en place est plus facile ainsi que l’apprentissage de « meilleures » pratiques.

•lebenchmarking externe suppose la comparaison avec des organisations réputées être les meilleures dans le même secteur. Cet exercice est consommateur de temps et de ressources. En conséquence, l’apprentissage externe est souvent plus long et le transfert des « bonnes » pratiques difficile.

•lebenchmarking fonctionnel qui consiste à faire des comparaisons avec des organisations opérant dans des secteurs différents dans le but d’améliorer les processus organisationnels de la structure. Dans ce cas, les innovations réalisées peuvent être importantes,

•lebenchmarking international, coûteux en temps et en ressources, il offre néanmoins une comparaison avec les organisations d’autres pays. Toutefois les résultats sont à prendre en compte prudemment du fait des contextes nationaux qui peuvent peser sur les performances des organisations.

Nota : dans la pratique, aucune structure n’a recours à un seul type de benchmarking.


Proportions de jeunes de faible niveau d’études : comparaison entre pays

États-Unis * 11Pays-Bas 09Pays-Bas 12France 12France 13Australie * 11Espagne 27Espagne 31Royaume-Uni 15Royaume-Uni 17Allemagne 12Allemagne 13Italie0 18Italie0 20Finlande 10Finlande 09

Sortie précoce 2011Sortie précoce 2007

* indicateur OCDE comparableSource : Eurostat, Enquêtes sur les forces de travail 2011 et 2007 (année entière), OCDE, mêmes enquêtes 2007 (1er trimestre).

Dépense moyenne pour un élève du secondairePublic et privé, en équivalents-dollars (2009)

États-Unis 12 550Pays-Bas 11 790France 10 700Australie 10 140Espagne 10 110Suède 10 050Royaume-Uni 10 010Moyenne OCDE 09 310Allemagne 09 290Japon 09 260Italie * 09 110Finlande 08 950

* public seulementSource : OCDE, Regard sur l’éducation, édition 2012.

Exemple de benchmark international 3. Les acteurs concernés

On distingue plus précisément :•lesresponsablesquiontfixélesobjectifs

des services et qui pourront décider de revoir les objectifs en fonction des priorités de l’organisation,

•lesgestionnairesdesservicesquiserontàmêmed’expliquer les écarts observés,

•éventuellementd’autresacteursquiinterviennentdirectement dans le niveau de performance.

Les administrations peuvent faire intervenir :•auniveaucentral:

- un directeur et son sous-directeur, ou le chef de service,

- une cellule de pilotage au niveau du directeur, qui suivra régulièrement l’évolution des performances et qui proposera des solutions aux difficultés rencontrées,

- un praticien du contrôle de gestion au niveau de la direction ou de la sous-direction.

•auniveaudéconcentré:- un directeur de service déconcentré

responsable localement de la mise en œuvre des tableaux de bord,

- un contrôleur de gestion,- les responsables sectoriels.

Focus sur le dialogue de gestion

Le dialogue de gestion est un processus par lequel diffé-rents échelons administratifs échangent des informations et parviennent à une décision concertée. La fonction contrôle de gestion est souvent « à la manœuvre » pour organiser ce dialogue : produire les indicateurs, définir les inducteurs de coûts, répartir les moyens entre services déconcentrés.

À cette occasion plusieurs acteurs sont incontournables.•Leserviceresponsabledel’actionduprogramme

(au sens de la loi organique relative aux lois de finances), du projet ou de la politique qui a fait l’objet d’une fixation d’objectifs à atteindre ou à respecter et du suivi budgétaire (intervention et/ou fonctionnement). C’est à lui qu’il reviendra de détailler et d’expliquer les écarts observés entre les objectifs fixés et leur niveau d’atteinte (réalisation).

•Leniveauhiérarchiquesupérieurauservice,quifixe les objectifs : sur cette base, il peut engager le processus de dialogue de gestion (ex : administration centrale vis-à-vis des services déconcentrés).

•Lesautresserviceset/oustructuresauxproblématiques proches qui peuvent être intéressés par les réalisations de ce service.

4. Comment faire ?

Le tableau de bord s’inscrit dans une démarche condition-née par l’appropriation qu’en font l’ensemble des acteurs impliqués.

4.1. Concevoir et mettre en œuvre

• Définir les attentes des destinataires du reporting (contenu, périodicité d’édition, …).

Planifier l’étude : identifier les domaines à évaluer, définir les objectifs et les critères à utiliser, sélectionner le type de benchmarking approprié, sélectionner les partenaires de l’étude, définir un projet, obtenir les moyens financiers et humains, rechercher le consensus et l’engagement des parties prenantes à cette étude. Le benchmarking se dé-cline en 4 étapes :

- comprendre et connaître en détail sa propre structure,

- analyser le fonctionnement et la structure des autres organisations,

- comparer ses performances à celles des autres organisations,

- mettre en œuvre les changements nécessaires pour réduire les écarts de performance.

• Etablir en collaboration avec les services opération-nels la proposition d’indicateurs susceptibles d’appor-ter l’information demandée par le destinataire principal et vérifier sa disponibilité ou la difficulté de sa mesure. Il faut noter que les états de comptes rendus sont souvent des extraits d’indicateurs qu’utilisent déjà les services.

• Rédiger les fiches relatives aux indicateurs précisant pour chacun d’eux sa signification, l’interprétation qui pour-ra en être faite, sa méthode de calcul et la source de l’infor-mation nécessaire à l’alimentation de l’indicateur.

• Arrêterleprojetdemaquettedel’étatdecompterendu.

• Définir l’outil informatique (système d’information décisionnel) qui permettra d’automatiser la production des états de compte-rendu.

• Définirlesmodalités(procédures)derenseignementdesdonnées, c’est-à-dire le reporting en tant que tel.

• Collecter les données : rassembler les données et les informations sur la performance de son organisation, sé-lectionner les partenaires, développer avec eux une com-préhension commune des procédures à mettre en œuvre, s’entendre sur la terminologie et sur les mesures de la per-formance choisies, définir un questionnaire, distribuer ce questionnaire à tous les partenaires, entreprendre la col-lecte des différentes données. Lors de la première remon-


tée d’informations il est utile de valider ces dernières et de s’assurer de leur cohérence.

• Évaluer, analyser et optimiser : évaluer les données et les informations et procéder à leur analyse (graphique, tableau, etc.), repérer les écarts de performance avec les « meilleurs » praticiens, rechercher les raisons de ces écarts, s’assurer que les explications sont crédibles (nor-maliser si nécessaire les mesures effectuées pour gommer des écarts dus à d’autres facteurs que l’inefficacité, …), identifier les moyens d’amélioration possibles.

• Identifier les mesures à prendre et les mettre en œuvre : examiner la faisabilité des recommandations, s’as-surer de la possibilité de les mettre en œuvre et les mettre en place pour réduire les écarts de performance.

• Réaliser des actions d’accompagnement (forma-tion, …) des services qui produiront l’information.

4.2. Formaliser et suivre les décisions prises

Le tableau de bord permet d’alerter et d’orienter la direction pour décider d’actions correctives.

Les leviers d’action correspondant doivent être intégrés dans le tableau de bord permettant des actions correctives.Il est conseillé de ne pas modifier l’organisation des ta-bleaux de bord en cours d’exercice, ni d’ailleurs les objec-tifs opérationnels et les cibles.

Si besoin, un document annexé au tableau de bord regrou-pera les objectifs et engagements complémentaires établis en cours d’année, on procédera de même pour les nou-veaux plans d’action.

Ces principes généraux ne valent pas pour la gouvernance des activités conduites en mode projet : elles sont dotées d’outils de pilotage appropriés qui, par nature, intègrent le suivi des décisions de pilotage prises en continu.

4.3. Organiser les analyses de gestion

• Définir les objectifs dans le cadre du dialogue de ges-tion afin de définir les documents à analyser et notamment les types de décisions pouvant être prises à cette occasion.

• Rédiger les commentaires de gestionLes commentaires sont rédigés indicateur par indicateur. Ils permettent, dans un contexte donné, de dépasser le caractère éventuellement imparfait des indicateurs, et de s’attacher à la réalité de la performance. Élaborés par rap-port à des objectifs, les commentaires de gestion analysent l’écart entre des réalisations, et des données attendues à la date de la mesure. Ils nécessitent de décliner dans le temps les valeurs cibles des objectifs et comportent trois

niveaux d’analyse : - la recherche de l’origine de l’écart

(ex : la consommation de telle ressource),- l’explication de l’écart identifié (ses causes),- la mise en perspective de l’écart

(son impact prévisible sur la performance finale).

• Rédiger les commentaires de synthèseIls portent sur un ensemble d’indicateurs et attirent l’atten-tion de la direction sur les éléments majeurs, orientés vers la prise de décision.

Nota : les commentaires de gestion participent à la sécu-risation des informations de gestion, à ce titre, ils sont un élément clé du contrôle interne.

• Rédiger les notes de pilotage (mensuelles ou trimes-trielles)Elles ont une portée plus générale. Synthèses du tableau de bord, notamment pour les niveaux supérieurs de direc-tion (ministère, programme), elles font le point sur la perfor-mance attendue et sur les ressources consommées.

En fonction des modes d’organisation, la rédaction des commentaires est assurée soit :

- par le contrôle de gestion de l’unité,- directement par les divers responsables

opérationnels d’une même unité, (chacun pour les indicateurs relevant de ses compétences propres).

4.4. Satisfaire les besoins du « reporting » infra annuel

Le « reporting » infra annuel de performance est organisé à partir des outils de pilotage des unités et peut avoir di-verses finalités.

1/ Le contrôle des résultats dans le cadre du dialogue de gestion et en contrepartie de l’autonomie de ges-tion :

•distinguerlecontrôleannuelderésultat (ou évaluation), des rapports de gestion intermédiaires qui visent à anticiper les résultats à venir, des rythmes spécifiques peuvent toutefois être retenus, en fonction du risque perçu, ou encore des caractéristiques de la gestion des opérateurs,

•encohérenceaveclesprincipesd’autonomiede gestion, le contrôle des services porte essentiellement sur l’atteinte des objectifs, et s’appuie notamment sur les indicateurs de résultat,

•silesobjectifsnesontpasatteints,ledialogueportealors sur l’adéquation des leviers d’action mis en œuvre, par rapport à la stratégie du programme, si

le choix des leviers d’action n’est pas en cause, le dialogue porte sur la conduite des plans d’action et sur le détail des actions.

2/ L’intégration des résultats de niveau n-1 pour un pilotage efficace.

Les tableaux de bord de pilotage de niveau n sont en général alimentés, en partie, par des données extraites des tableaux de bord de niveau n-1.

Ce besoin ne saurait remettre en cause l’autonomie de gestion du niveau n-1, le contrôle portant avant tout sur le résultat pour répondre aux besoins de pilotage infra annuel propres au niveau n (ex : pilotage infra annuel des pro-grammes).

Quel que soit son objet, le reporting infra annuel ne vise pas à analyser au niveau n l’intégralité des indicateurs de niveau n-1. Il doit tendre à moduler le contrôle en fonction des résultats constatés, et aussi en fonction du risque per-çu. Il est fondamental pour le pilotage des unités opération-nelles.

3/ L’assurance de l’efficacité et de l’efficience des pro-cessus de reporting de performance, par rapport aux niveaux inférieurs de pilotage, et en concertation avec ceux-ci.

Les critères d’efficacité portent notamment sur les délais de réalisation des reporting, leur fiabilité, leur utilité réelle, la pertinence des indicateurs et des alertes correspondantes. Les critères d’efficience portent notamment sur la maîtrise du coût des processus, rapporté aux enjeux, c’est-à-dire aux risques de non réalisation des objectifs fixés.

4.5. Assurer l’animation des équipes en fonction des objectifs de performance

Cette phase est importante et il convient de l’anticiper en définissant les modalités de communication des objec-tifs et des réalisations des indicateurs associés (situation initiale...), des remarques et/ou décisions prises (échéan-ciers...), à l’ensemble des acteurs susceptibles d’intervenir sur la réalisation des actions étudiées.

L’animation des équipes de direction

Le format du tableau de bord et ses processus d’élabo-ration sont conditionnés par la composition du comité de direction auquel il est présenté, par ses modes de travail, et de façon plus générale par les modes de management (hiérarchique, matriciel, etc.).

Les points clés :•laresponsabilitédescommentairesdegestion

qui relève a priori du responsable d’unité : au minimum, le contrôle de gestion central assume un commentaire de synthèse,

•lesmodesdeprésentationdutableaudebord en comité de direction, en fonction de ses modes d’animation (tour de table, présentation unique, débat ou simple communication, etc.).

Dans tous les cas, il est nécessaire de bien prédéfinir les rôles et les interventions attendues de chacun, notamment selon que cette présentation doit déboucher sur des déci-sions différées, ou formalisées sur le champ.

L’animation de l’ensemble des collaborateurs

Le tableau de bord peut être largement diffusé selon di-verses options :

•publicationintégraledutableaudebord et des commentaires de gestion,

•publicationd’extraitsoudesynthèsesciblésselon les équipes destinataires avec des relais de communication au niveau de l’encadrement intermédiaire,

•diffusionrestreinteauxseulsdécideurs.

Risques : indifférence des agents en cas d’insuffisance de communication ou, à l’opposé, banalisation du pilotage et de ses enjeux en cas d’excès, prédominance des exigences de la communication sur celles de l’analyse factuelle par centre de responsabilité, « langue de bois », etc.

Opportunités : développer une culture commune, donner du sens aux activités individuelles, montrer que la perfor-mance est réalisable, responsabiliser, mettre sous tension, accroître la réactivité, etc.

Ces risques et opportunités sont renforcés par le déborde-ment de la communication interne sur la communication externe : prendre le parti de diffuser largement les tableaux de bord revient à les rendre publics.


5. Les points de vigilance – les facteurs clés de réussite

Les réflexes à adopter

•veiller à construire le système de reporting en cohérence avec la segmentation des responsabilités telle qu’elle existe au sein de la structure concernée,

• définir précisément les attentes,

•veiller à l’implication forte des dirigeants dans l’analyse des réalisations rapportées,

•alimenter le niveau supérieur,

•ne pas limiter le système d’information de gestion à la production de documents liés au reporting,

•veilleràlaconcrétisation des décisions prises au regard de l’analyse qui en est faite,

•accompagner la mise en œuvre, par des formations et de l’assistance à la production des états de comptes rendus,

•utiliser avec détermination le benchmarking.


•utiliser passivement les documents et notamment les analyses de gestion,

•seconcentrer pour un responsable d’entité sur l’obtention de bonnes performances sur les seuls points-clés retenus,

•manipuler les procédures de gestion de manière à ne jamais présenter d’écarts négatifs entre le réalisé et l’objectif,

•consacrer plus de temps à renseigner les tableaux de bord qu’à les analyser,

•comprendrelebenchmarking comme une simple analyse concurrente,

•utiliserlebenchmarking comme une comparaison donnant lieu à des classements,

•limiterlebenchmarking à une étude menée une fois pour toutes,

•confondre benchmarking et transposition des modèles,

•utiliserlebenchmarking sans transparence : la pratique de ce processus s’inscrit dans un processus de coopération.

Encart : compte rendu issu du reporting

L’état de compte rendu issu du reporting constitue une des composantes du tableau de bord du niveau supérieur. En effet, le tableau de bord d’un service comprendra des indi-cateurs de pilotage de son activité. Une partie de ces indi-cateurs fera l’objet, sous une forme plus ou moins agrégée

et selon une périodicité qui pourra être moins rapprochée, d’une remontée au niveau supérieur (processus de « repor-ting »). Les éléments correspondants constituent l’état de compte rendu, qui va lui-même alimenter une partie du tableau de bord du niveau supérieur.

Fiche 9 : L’apport du contrôle de gestion aux processus budgétaires

1. Définition

Le cadrage budgétaire de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a été renforcé par l’instauration des lois de programmation pluriannuelle (article 34 de la Constitution) dont la première période portait sur 2009-2012, et par l’application de nouvelles règles relatives à la gestion budgétaire et comptable publique prévues par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012.

Cet arsenal législatif réaffirme la nécessité de construire un budget triennal dans une logique stratégique (objec-tifs), définissant un plan des actions à conduire. Il sécurise la trajectoire des finances publiques sur trois ans, visant la maîtrise de la dépense de l’État.

Le champ budgétaire concerne à la fois l’élaboration des budgets des programmes, le suivi budgétaire régulier re-posant sur des outils de contrôle de gestion et un dialogue de gestion avec les différents acteurs, notamment :

•entreleresponsabledeprogramme(RPROG)et le responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM),

•entreleRPROGetlesresponsables de budget opérationnel de programme (RBOP),

•entreleRPROGetledirecteurdesaffairesfinancières, des ressources humaines…,

•entreleRPROGetlecontrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM),

•entreleRBOPetsesunités opérationnelles (UO), les préfets, le directeur régional des finances publiques (DRFIP).

Au-delà du dialogue entre les acteurs ministériels, le RPROG et le RFFIM entretiennent également un dialogue avec la direction du budget, chargée de veiller à la budgétisation annuelle de l’ensemble des ministères.

Un budget expose les objectifs des politiques publiques (projet annuel de performances) et alloue des moyens aux responsables (RPROG, RBOP et RUO) pour la réalisation des objectifs sur la base d’une programmation budgétaire. En fin d’exercice, ces responsables rendent compte de la réalisation des objectifs (rapport de performances).

La construction d’outils et de tableaux de bord structure le dialogue de gestion entre les acteurs (RPROG, RBOP, RUO, …) via l’appropriation de la stratégie des programmes par les opérationnels, la programmation des besoins en crédits et emplois au regard des leviers mobilisables, ainsi que la fixation des cibles explicitée par les leviers d’action à mobiliser.

•la phase de construction budgétaire, •la phase d’exécution tout au long de l’année,

séquencée de constats intermédiaires permettant de modifier le cas échéant la prévision,

•la phase de bilan à l’issue de l’exercice (mesure des réalisations) mesure l’atteinte des objectifs de performance et leur coût.


2. Les utilisations

Le contrôle de gestion relève des différentes phases budgé-taires et s’étend à toute la chaîne opérationnelle (construc-tion budgétaire, exécution et bilan).

2.1. Apports du contrôle de gestion transversal

Le processus de gestion doit être formalisé pour sécu-riser l’activité et réduire les risques (méthodologie « audi-table »). Il impose la construction d’outils d’aide à la décision, ainsi que le choix d’indicateurs de gestion, en complément des indicateurs stratégiques déclinés dans les PAP et RAP.

Encart 1 : déclinaison des indicateurs PAP – RAP

Certains indicateurs des PAP et RAP n’ont pas vocation à être déclinés au niveau infra programme, ceux-ci relevant de décisions et/ou d’actions ministérielles (ex : indicateur sur la dispersion des moyens délégués, …). En revanche, des indicateurs de gestion sont utilisés pour comparer les

éléments de contexte des BOP et/ou UO (exemples : évo-lution démographique, part des effectifs non titulaires admi-nistratifs, turn over dans les services, consommation du plafond d’emplois, …), pour calibrer la dotation des moyens et pour assurer le suivi de la gestion.

Les tableaux de bord ont une place de premier ordre dans la construction d’outils d’aide à la décision. Ils per-mettent notamment d’alerter sur les écarts afin d’engager des actions correctives.

D’autres outils d’aide à la décision existent comme les systèmes d’information, les enquêtes, les éléments statis-tiques, … Plusieurs départements ministériels ont construit des infocentres permettant ainsi de lier différentes natures de données (budgétaires, RH, logistique, métier, …). Des éléments de contexte (social, et d’environnement) peuvent être utilisés pour la mise en perspective budgétaire.

Encart 2 : exemple d’indicateur trimestriel sur la prévision d’effectifs d’élèves au 31/12/N (MENESR)

MoisValeur fin

2 e trimestreValeur fin



1 er trimestre

Prévision effectifs 31/12/N – A/A+ 684,06 692,16 687,76 693,76

700,28 700,28 700,28 700,28

0,977 0,988 0,982 0,991

1544,6 1543,4 1553,6 1551,92

1537,34 1537,34 1537,34 1537,34

1,005 1,004 1,011 1,009

995,54 980,14 977,14 966,22

1018,31 1018,31 1018,31 1018,31

0,978 0,963 0,960 0,949

Cible notifiée N – A/A+

Prévision effectifs 31/12/N – B

Cible notifiée N – B

Prévision effectifs 31/12/N – C

Cible notifiée N – C

Rapport macro-grade A/A+

Rapport macro-grade – B

Rapport macro-grade C

2.2. Apports du contrôle de gestion pour la phase d’élaboration du budget

L’élaboration du budget repose sur deux dimensions : les performances et les moyens nécessaires à l’atteinte des objectifs.

Les performances ministérielles s’articulent principalement sur deux axes :

•la performance stratégique qui présente les politiques « cœur de métier » améliorant les services envers les citoyens et/ou les usagers,

•la performance des fonctions supports qui traduit l’efficience des services et l’efficacité du pilotage. Les fonctions de gestion des ressources humaines (dont la politique envers les personnes en situation de handicap), de politique d’investissement des grands projets immobiliers et informatiques, de gestion immobilière et bureautique et de politique des achats font l’objet de comparaisons interministérielles au travers d’indicateurs transversaux inscrits dans les PAP et RAP. Ces indicateurs peuvent être également utilisés dans la définition des moyens.

La définition des moyens nécessaires fait l’objet d’une jus-tification au premier euro dans le PAP.

De la même manière, l’allocation des moyens des BOP doit être objectivée. Ainsi, la répartition entre BOP des moyens votés en loi de finances s’appuiera sur des indicateurs par-tagés (nombre d’élèves par classe, nombre et coût moyens de déplacement par agent, nombre moyen de m² par agent, nombre de structures d’hébergement réhabilitées, …).

S’agissant de l’allocation des moyens en emplois admi-nistratifs, elle peut reposer sur une critérisation d’activité (nombre d’agents gérés, de dossiers, de candidats, d’éta-blissements, …) par gestionnaire et par grands domaines de gestion (RH, logistique, pilotage, concours, formation, …).

Toutes les composantes du budget (performances et moyens) font l’objet d’analyses croisées et de mises en perspective dans le cadre d’un dialogue stratégique et de gestion notamment entre RPROG et RBOP.

Le contrôle de gestion intervient dans ces échanges par le déploiement d’indicateurs, support des prévisions (exemple, d’un dossier support du dialogue stratégique RPROG et RBOP qui peut être présenté).

Encart 3 : exemple d’indicateur partagé pour la répartition des moyens entre BOP (MENESR)

Cible N Taux de réalisation

3 structures/150-200 places 2 structures/245 places

Encart 4 : exemple de support du dialogue stratégique entre RPROG et RBOP (MENESR)

Synthèse du diagnostic (analyse du RPROG)

Indicateurs de contexte

Résultats et leviers

Priorités

Utilisation des moyens en emplois et crédits

Gestion des ressources humaines

L’organisation de l’offre de formation et son évolution,relations avec les collectivités territoriales

Modalités d’attribution des moyens des structures infra BOP

La gestion des ressources humaines

Le pilotage pédagogique et éducatif

L’adaptation des services locaux

Synthèse de la stratégie (analyse du RBOP)


2.3. Apports du contrôle de gestion pour la phase de l’exécution

Le pilotage des moyens s’appuie sur un ensemble de ta-bleaux de bord mesurant la situation de consommation à un instant T, selon différentes temporalités (semestre, tri-mestre, mois, semaine, jour) et comparant la trajectoire par rapport à l’année N-1 ou période précédente.

Les calendriers de gestion des actes ayant un impact finan-cier doivent être d’harmonisés notamment pour le pilotage de la masse salariale. Le niveau des moyens consommés fait l’objet d’échanges entre les acteurs (RPROG/RBOP, RBOP et RUO, services infra UO).

Le contrôle de gestion infra-annuel anticipe les résultats à venir au travers de rapports de gestion intermédiaires. Il informe des écarts et contribue à la définition des plans d’action.

Ces constats intermédiaires font l’objet d’échanges entre structures qui peuvent conduire à une révision de la pro-grammation budgétaire par redéploiement au sein de l’UO, du BOP ou du programme. En outre, le besoin de révision de la trajectoire budgétaire d’un programme nécessite, après arbitrage ministériel, la saisine des services du Pre-mier ministre et/ou de la direction du budget .

2.4. Apports du contrôle de gestion pour la phase de bilan

Toutes les entités dont l’activité a un impact sur le budget du programme doivent dresser un bilan de l’année. Ce re-porting mettra en évidence les résultats des performances et les moyens dépensés à l’aune des plans d’actions mis en œuvre. L’analyse partagée des responsables nationaux et locaux pourrait conduire à un ajustement des leviers d’actions et le cas échéant, de la trajectoire pluriannuelle.

Cette phase de reporting relève des mêmes procédures utilisées pour les prévisions et l’élaboration d’un budget. Les résultats doivent être intégrés dans une matrice com-portant les prévisions.. Les décideurs s’appuieront sur ce reporting pour l’élaboration du bilan annuel stratégique (voir aussi fiche 8 – reporting et benchmarking).


Tout acteur relevant de la chaîne de la dépense.

4. Comment faire ?

4.1. La justification au premier euro : phase de construction budgétaire

La prévision des besoins budgétaires et le constat d’exé-cution reposent sur la justification au premier euro (JPE) des crédits et des effectifs des programmes inscrite dans les projets et rapports annuels de performances. Elle vise à justifier les différents postes budgétaires, à en suivre l’évo-lution et à rendre compte de leur emploi. Elle constitue un outil essentiel d’information du Parlement.

La JPE impose une argumentation solide présentant les actions, dispositifs, les supports juridiques et les déter-minants physiques (nombre de m² par agent, nombre de dossiers de frais de changement de résidence, journée-sta-giaire, …) et financiers (masse salariale avec notamment un focus sur le CAS Pensions, dépenses de téléphonie, dépenses de nettoyage, …).

Elle doit conduire les décideurs publics à s’interroger sur les poids financiers respectifs des activités des services, et ainsi l’aider dans les affectations de ressources.

La connaissance des coûts et des déterminants de la dé-pense, ainsi que les démarches de la comptabilité analy-tique font également partie intégrante du contrôle de ges-tion (cf. fiches 11 et 12).

Encart 5 : exemple d’utilisation de la JPE pour le pilotage des programmes et des entités (MENESR)

Type de dépenses Typologie des indicateurs/ratios

Exemples

Dépenses métiers

Dépenses d’intervention

Opérateurs

Dépenses des fonctions supports

Dépenses d’investissement

•Investissementimmobilierrécurrentpour la maintenance des bâtiments

•Grandsprojetsd’investissementimmobilier et informatique

Indicateurs ministériels (non ou peu transposables à d’autres départements ministériels)

Budget par destination (personnel dont évolution du plafond d’emplois, fonctionnement, investissement) et présentation des ressources (rapport entre ressources propres et subventions)

Indicateurs interministériels : efficience bureautique, efficience de la gestion RH, …

Utilisés pour la JPE et l’allocation de moyens aux entités du programme (pouvant être comparés entre services)

Indicateursministériels

Indicateurs utilisés pour la JPE qui nécessitent un complément d’analyse

•Indicateursministérielset/oudescriptiondes supports juridiques (accords internatio-naux, conventions, …).•Précisionssurlanaturedeladépense(guichet, dotation indexée et discrétionnaire)

•Indicateursdeprogrammationplurian-nuelle (temporalité, coût global, coût annuel) et état d’avancement des travaux qui conditionnent la mobilisation des AE et des CP. Ces indicateurs prennent appui sur les tableaux de bord des services en charge du pilotage des investissements•Indicateursinterministériels(FranceDomaine et DISIC)

Nombre d’élèves par classe, longueur d’un réseau routier à entretenir, …

Bourses à critères sociaux, subventions aux associations, …

Évolution démographique élèves pour la construction scolaire en outre-mer, opérations de regroupement des services, rénovation des grands systèmes d’informa-tion, …

•Nombredejournéestagiaireetcoûtmoyen à la journée•Coûtdefonctionnementadministratifpar agent (coût téléphonie, …)

Coût de fonctionnement immobilier : un coût /m² national. Ces indicateurs sont complétés de données volumétriques afférentes aux dépenses de fluides, les bâtiments n’ayant pas la même perfor-mance énergétique ou soumis aux mêmes conditions climatiques.

4.2. Programmation et allocation des moyens

La répartition des moyens du programme par BOP re-pose sur des indicateurs (nombre de dossiers gérés, de personnels, de candidats inscrits aux concours, …). Elle tient compte également de données historiques, de l’exé-cution n-1 et de celle de l’année en cours.

Dans le cadre de la mise en œuvre de la programmation budgétaire (décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique), un dialogue de gestion entre RPROG/RBOP et entre RBOP et RUO

permet d’identifier les points d’attention dans l’allocation de moyens. Une circulaire du 24 juin 2013 (N° 2038/13/SG) cosignée SGG/DB est venue préciser les modalités d’har-monisation des calendriers et du dialogue de gestion dans le cadre de l’administration territoriale, afin que les préfets de région bénéficient d’une vision d’ensemble des orienta-tions stratégiques nationales et des contraintes données par chaque RPROG pour l’année N+1, et puissent mieux en tenir compte dans l’élaboration des stratégies régionales.

Les opérations à conduire dans le cadre de la programma-tion budgétaire des crédits HT2 dans un ministère peuvent être déclinées schématiquement comme suit :


Encart 6 : exemple de processus de programmation des crédits HT2

Fiabilisation des AE (nettoyage des AE sur TF obsolètes et REJB en vue

d’une annulation)

-1-Opérations préalables

dans Chorus

-2-Phase opérationnelle du dialogue de gestion

-3-Phase de validations de la programmation

Prévision d’atterrissage et analyse de l’éxecution N-1

Arbitrage des projets, consomidation et

validation par le RPROG

Ouverture de la gestion anticipée

Chiffrage des encours non soldé au 31/12/N-1 Import des fichiers plats

dans Chorus par le RPROG

Prévision des besoins des services (BOP) pour N

Validation du RS-PROG(DAF ministère)

Cadrage : envoi du Pré-BOP par le RPROG

Visa du DRICE par le CBCM

Choix budgétaire du RBOP dans la limite

du Pré-BOP

Notification initiale et mise à disposition

des crédits

Envoi du projet de programmation du RBOP au RPROG puis

dialogue de gestion

Production DPG complémentaires à la programmation

Avis des ACCF sur les DPG des BOP

Des échanges entre RPROG et RBOP ou RBOP et RUO portent sur la prévision d’exécution de l’année en cours, les éléments physiques de la dépense et les coûts unitaires par brique de budgétisation ou par dispositif, la prévision des encours non soldés ayant un impact sur la programmation N+1.

4.3. Phase de l’exécution

Le suivi de l’exécution budgétaire est assuré au travers d’outils de reporting dont notamment sur le format des maquettes utilisé pour les prévisions (cf. point 3). Celui-ci s’exerce sur différents items :

•un suivi budgétaire en cours d’exercice permet de mettre en évidence les écarts par rapport aux prévisions du budget (consommation des moyens et atteinte des objectifs) et, si nécessaire, de prendre les mesures correctives et de réviser la programmation budgétaire initiale,

•un suivi régulier du rythme d’exécution permet d’identifier notamment les retards pris dans la réalisation de certains projets (à forts enjeux financiers et/ou politiques) et de repérer les marges potentielles. L’objectif d’un suivi adapté aux échéances calendaires vise l’optimisation de l’utilisation des crédits, limitant ainsi les reports de charges.

4.4. Phase de bilan

Le contrôle de gestion contribue à la production de trois types d’éléments :

•un compte rendu argumenté et documenté sur les performances et la justification des moyens utilisés (en crédits – titre 2 et hors titre 2- et/ou en emplois). Ce rapport annuel de performances est élaboré par chacun des responsables budgétaires (RBOP et RUO),

Encart 7 : exemple de tableau de suivi du rythme d’exécution du MENESR

janvier février mars avril mai juin juillet aout septembre octobre novembre décembre total

Rappel N-2 BOP

Rappel N-1 BOP

Rythme BOP trimestriel en %

Rythme de la dépense en CP




Rappel N-2 rytme programme

Rappel N-1 rytme programme

Rytme prog. trimestriel en %

Rytme prog. trimestriel en %

Rythme BOP en %

Rythme BOP en %

DÉPENSES N BOP

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•l’actualisation des valeurs des indicateurs et des ratios de gestion en vue du prochain dialogue stratégique ou de gestion. Des agrégats nationaux peuvent être déployés pour un diagnostic partagé situant la performance de chacun,

•l’analyse des écarts par rapport aux prévisions établies en début d’exercice.

Les tableaux de bord de bilan mesurant les résultats an-nuels pour chacun des objectifs fixés doivent être accompa-gnés d’une analyse de la performance produite par les res-ponsables, de tout argumentaire et documentation (dont plans d’actions mis en œuvre) permettant d’objectiver la situation constatée fera l’objet d’une expertise du niveau managérial N+1.

5. Les points de vigilance – les conditions de réussite

•Ledialoguedegestiondoitêtrerenforcétoutaulong de l’année.

•UndossierRPROG/RBOPpartagédoitinclurelesobjectifs nationaux et leurs déclinaisons locales, les données budgétaires et de ressources humaines.

•Plusieursoutilsdoiventêtremisàdisposition.


Fiche 10 : Le contrôle de gestion et les systèmes d’information décisionnels

Un système d’information (SI) désigne toute organisation s’appuyant sur des moyens humains et informatiques (per-sonnels, matériels, logiciels) organisés pour collecter, trai-ter et communiquer les informations.

Le système d’information contribue à la coordination des activités de l’organisation et facilite l’atteinte des objectifs. De plus, la collecte et le traitement de l’information sont ainsi au cœur des problématiques de pilotage.

1. Les systèmes d’information au sein des structures d’État

Historiquement, les SI au sein de la sphère étatique se sont édifiés selon une démarche propre à chaque minis-tère. L’État s’est employé, au travers de démarches intermi-nistérielles, à renforcer la cohérence des systèmes d’infor-mation ministériels qui sont au cœur des données métiers, financières et RH nécessaires à une gestion publique mo-dernisée.

La création de l’agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE), service à compétence nationale, a permis la mise en place de Chorus, système d’information financier unique. La direction interministérielle des systèmes d’infor-mation et de communication (DISIC) est quant à elle char-gée du décloisonnement des systèmes d’information et de communication de l’État. Dans la circulaire du 7 mars 2013, le Premier ministre rappelle la volonté de l’État d’inscrire la transformation des systèmes d’information comme un levier de modernisation de l’action publique.

On distingue dans les systèmes d’information deux grandes typologies : les systèmes d’information transactionnels et les systèmes d’information décisionnels.

1.1. Les SI transactionnels

Les SI transactionnels portent les processus métiers et fonctionnels des administrations.

Ils peuvent concerner plusieurs domaines : systèmes d’in-formation financiers qui peuvent être interministériels (ex : SI financiers - SI Chorus), systèmes de gestion des res-sources humaines (SI RH), systèmes de paye (SI ONP), …Pour faciliter l’exploitation des données issues des SI tran-sactionnels, des infocentres ont été progressivement mis en place.

1.2. Les SI décisionnels et les infocentres

Les infocentres et les SI décisionnels fournissent au contrôle de gestion des données et restitutions néces-saires à ses activités régulières. Ils permettent une analyse des informations produites et constituent ainsi le socle du contrôle de gestion.

Les infocentres traditionnels, qui ne proposaient souvent que des restitutions figées de données, sont abandonnés pour laisser la place à des infrastructures décisionnelles qui bénéficient des apports réguliers des évolutions technolo-giques.

Ces SI apportent au contrôle de gestion des éléments d’analyse plus précis et plus riches pour aider à arbitrer et à décider. Ils bénéficient d’une souplesse d’utilisation et de capacités de traitement des données plus importantes.L’industrialisation du processus (retraitement automatisé des données, consolidations, …) procure un gain d’effi-cacité, de fiabilité et de charge de travail, dégageant plus d’investissement pour l’analyse (écarts, simulation prévi-sionnelle, …).

1.3. L’urbanisation des SI

Cette méthode qui fait référence au monde de l’architec-ture consiste à concevoir un système d’information à la manière d’un plan d’urbanisme. Elle part du principe que l’agencement des fonctions informatiques les unes par rap-port aux autres peut être défini à la manière des zones et quartiers d’une ville. Alors que le plan de construction d’une agglomération est élaboré en fonction des besoins des ha-bitants, de même le plan d’un système d’information sera dessiné au regard des exigences métier et/ou des priorités stratégiques de l’entité.

2. Le SI décisionnel comme outil des activités du contrôle de gestion

Le contrôle de gestion, par sa dimension transverse, est dé-pendant des données issues des systèmes d’information. Il produit des indicateurs, tableaux de bord, rapports de gestion et autres outils de décision pertinents à dispo-sition des acteurs en charge des arbitrages stratégiques.

Plus ces étapes de production de données sont auto-matisées, plus le travail est facilité (pas de double saisie, ni de perte d’informations). De plus, le temps gagné lors de la collecte permet d’approfondir l’analyse des résultats obtenus.

2.1. Les enjeux pour le contrôle de gestion

Le système d’information doit faire l’objet d’un manage-ment spécifique afin d’être construit, animé et contrôlé. Par son alignement sur la stratégie, il constitue un moyen d’optimisation de la performance et donc un outil central du contrôle de gestion.

Dans le cadre d’une démarche de contrôle de gestion, le système d’information doit fournir des données fidèles rela-tives à :

•l’activitédesservices(production,relationsaveclesusagers, la clientèle ou les fournisseurs, …),

•l’environnement(physique,socialouéconomique),•lesmoyensphysiquesetfinanciersengagés

(personnel, patrimoine, recettes, dépenses, …).

Le paysage informatique de l’État a été enrichi par l’apport de nouveaux systèmes d’information qui facilitent l’analyse de la performance de l’action publique. Le système d’information décisionnel constitue un outil central du contrôle de gestion. À ce titre, 2 enjeux principaux existent :

•mettreenœuvreunegouvernancedesdonnées,•fournirdesdonnéesfiablesetdequalité.

2.2. La mise en œuvre d’une gouvernance des données

La gouvernance des données consiste à mettre en place un dispositif assurant le contrôle des données, la sécu-risation de leur conservation, ainsi que la maîtrise de leur fiabilité, leur régularité, leur pérennité, et leur traçabilité.

La documentation associée aux données s’inscrit aussi dans ce processus de gouvernance. Il est en effet impor-tant que la définition des éléments portés par le système d’information décisionnel (SID) soit claire et partagée par l’ensemble des intervenants, et ne prête pas à interpréta-tion divergente. Ainsi, un dictionnaire des données participe de la bonne gouvernance des données.

2.3. La qualité et la fiabilité des données (collecte des données élémentaires)

La qualité et la fiabilité des données sont un facteur essen-tiel pour mener à bien les tâches confiées au contrôle de gestion. En effet, la pertinence du contrôle de gestion est liée à la qualité des informations, sur lesquelles il se base.

Le système d’information est garant de cette qualité. Il doit respecter un certain nombre de principes qui permet-tront aux utilisateurs de se libérer d’une partie du travail de contrôle et de ressaisie des informations.

Un principe important est celui de la traçabilité des don-nées et des intervenants. L’importance stratégique des informations nécessite que soient mis en place à la fois des traceurs sur l’origine des données échangées, mais également sur les acteurs qui les manipulent (voir fiche 6 « Indicateurs », ainsi que les illustrations dans le Tome 2 du présent Guide).

La qualité comptable a d’ailleurs été largement au cœur des travaux menés par la DGFiP et par les équipes de l’AIFE en charge du système d’information financier de l’État (SIFE). La qualité de la donnée figure dans le cadre straté-gique commun du SIFE comme un élément essentiel pour la qualité du service rendu.


3. Les facteurs clés de succès pour la mise en place d’un SI décisionnel

Encart 1 : les défis et facteurs de succès du SI décisionnel du ministère de la justice

DÉFIS FACTEURS DE SUCCES

Répondre aux besoins de pilotage et du contrôle de gestion à partir de données produites pour d’autres fins

Construire un panel d’indicateurs dans la durée au sein d’un contexte mouvant

S’inscrire dans un cercle vertueux de la qualité dont le SID ne peut être que le révélateur

Maîtriser un calendrier présentant de fortes dépendances externes au projet

Savoir répondre à une complexité multi-dimensionnelle (métier, dans la construction des indicateurs et la connaissance des contraintes des sources, fonctionnel dans l’utilisation de l’application et technique pour la mise en œuvre de la solution)

Maîtriser un contexte inflationniste des besoins

•Identifierleplusenamontpossiblelescontraintesinhérentes aux applications sources•Animerunréseaud’échangeautourdesapplicationssources

•S’appuyersurlesindicateursdontlecycled’évaluationannuelest déjà en place (ex : indicateurs du projet annuel de performances)•Anticiperaumaximumlesrupturesdesérieetrechercherdes indicateurs de substitutions

•Construiredesrestitutionsdédiéesàlaqualité•Inscrirelesindicateursdequalitédesaisieauseindupaneld’indicateurs retenus pour les dialogues de gestion

•Obtenirlesoutiendessponsorsdehautniveau•Composerdesinstancesdegouvernancereprésentatives et informées

•Fonderleprojetsurdescompétencestanttechniquesquemétier•Définirl’expressiondebesoinmétier(contrôledegestion)en petit comité•Mobiliserlescompétencestechniquesetméthodologiquesdes partenaires

•Mettreenavantlerapportcoût/opportunitéd’ouvertured’une nouvelle alimentation ou d’un nouveau service

4. La cartographie type des SI qui nourrissent le contrôle de gestion ministériel

Les tableaux de bord ont une place de premier ordre dans la construction d’outils d’aide à la décision.

D’autres outils d’aide à la décision font appel à une indus-trialisation du traitement des données issues de plusieurs sources (systèmes d’information, enquêtes, éléments statistiques, …). Plusieurs départements ministériels ont construit des infocentres permettant ainsi de lier diffé-rentes natures de données (budgétaires, RH, logistique, métier, …). Des éléments de contexte social, territorial et d’environnement peuvent être utilisés à des fins de mise en perspective budgétaire.

Encart 2 : présentation du SIFE (système d’information financière de l’État) et des différentes applications qui le composent


Encart 3 : les principales applications informatiques de pilotage et de contrôle de gestion en 2012 au ministère de l’éducation nationale

Pilotage Enseignement Scolaire Pilotage Ressources Humaines

AFFELNET - SI

Regroupe des modules d’Affelnet (Affectation des élèves sur le net)

EPP - SI

SIRH du 2nd degré

BE1D

Gestion élèves 1er D(public et privé)

AGAPE - SI

SIRH du 1er degré

EvAL-EvALUATION SID

Résultats évaluation acquis élèves 1er D

BS - CUM - BS - wEB

Base bull. salaire

DECIBEL

Aide au pilotage 1er D(écoles/élèves)

BIPP

Indicateurs enseignants privé 1er D

DIAPRE

Base statistique DEPPdonnées élèves 1er D

EEP

Indicateurs emplois éducation prioritaire 1er D

OFADIA

Aide à l’implantation moyen 1er D

ouverture - fermeture

EGIDE - GAIA

Indicateurs formation continue

ASH

Scolarisation élèves 1er D/ 2nd D en situation

de handicap

SERACA

Moyens RH des services académiques

SCONET - SI

Regroupe des modulesde gestion élèves 2nd D

AGORA - SI

SIRH ATOSS

OCEN - SI

Regroupe des modulesd’organisation concours

et examens

POPPEE ITRF - SI

SIRH ITRF

BEA

Base élèves 2nd D

BSA

Bilan social académiquemulti-affectations

EPIBOU

Bourse 2nd degré

ASAE

Indicateurs assistants éducation

AELIS

Indicateurs livret personnel de compétence 2nd D

PRELUDE

Prévision des besoins d’enseignements 2nd D

EPI

Parc immobilier et capacités d’accueil

des EPLE

PROPyLEES APT

Indicateurs adaptation. poste travail ens. 2nd D

SIvIS

Système Informatique et vigilance

sur Sécurité scolaire

CNE - SID

Contrôle national des emplois en lien

avec SIRH académique

IvAL

Publication Indicateur de résultats LEGT/LP

ODE

Interministériel consomation des emplois

SI de gestion

Pilotage FinancierApplications

ministérielles métiers interfacées

à CHORUS

Pilotage Transversal

CHORUS

Application interministé-rielle de gestion financière

MELUSINE

Mesure indicateurs de perf. et dialogue de gestion

application partagée AC/SD

CHORUS RE-FX

Inventaire immobilier

IMAG’IN

Gestion des intervenants aux examens/concours

BCP

Base centrale de pilotage

POLCA

Pilotage opérationnel de la LOLF en AC et SD

DT

Gestion des frais de mission des personnels

BR2D

Base relais nationale 2nd D

COMPTEEDUC

Tableaux de synthèse sur le compte économique

de l’Éducation

GAIA

Gestion académique informatisée des actions

de formation

APAE

Outill SID de pilotage des établissements

COFI PILOTAGE

Consolidation des comptes financiers

des EPLE

ANAGRAM

Gestion des accidents travail, accidents service, maladie prof. et rentes

SAXO

Gestion des prestations d’action sociale

SI de gestion


Encart 4 : les Outils Sharepoint et SIPERF des ministères sociaux¹

Le SharePoint « Performance » est un outil collaboratif qui rassemble en un espace unique et accessible l’ensemble des outils et documents structurants relatifs aux chantiers de contrôle de gestion des services déconcentrés des mi-nistères des affaires sociales et de la santé, des sports, de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associa-tive. Ces chantiers sont pilotés par la direction des finances, des achats et des services (DFAS).

➞ Le site a pour objectif de simplifier et alléger les sup-ports d’échanges et le suivi des chantiers de contrôle de gestion en administration territoriale.

Le SharePoint « Performance » permet la co-construction par les services centraux et par les services déconcentrés des cibles du tableau de bord des services déconcentrés (tableau de bord des feuilles de route régionales). Cette co-construction se matérialise par des échanges en amont des dialogues de gestion, via le SharePoint, autour d’un diagnostic territorial partagé, d’un plan d’action et des moyens attendus par l’administration. Ces échanges per-mettent également de préparer les discussions qui per-mettront de déterminer les cibles du tableau de bord au cours des dialogues de gestion. Cet outil collaboratif a été construit sur la base des principes suivants :

•outilsimple(enmatièredeprésentation, de renseignement et d’utilisation),

•outildesuivicommunàtouslesacteursconcernés(directions d’administration centrale, opérateurs nationaux, direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale - DRJSCS ou DJSCS, direction régionale et interdépartementale de l’hébergement et du logement - DRIHL, direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations - DDCS(PP)).

À terme, le site SharePoint « Performance » a vocation à de-venir aussi un outil collaboratif pour les autres périmètres du contrôle de gestion pilotés par la DFAS, au bénéfice no-tamment de l’administration centrale, des agences régio-nales de santé ou des DIRECCTE.

1 Ministère des affaires sociales et de la santé, ministère du travail, de l’emploi et du dialogue social, ministère des droits des femmes, de la ville, de la jeunesse et des sports.

Illustration du SharePoint « Performance » :

Une fois la procédure de collecte terminée, les cibles ali-mentent le tableau de bord des services déconcentrés. Ce tableau de bord est mis en ligne via un outil web (SIPERF). Chaque partie prenante au dialogue de gestion (région, DAC, opérateur) peut disposer de son tableau de bord et le sauvegarder au format de son choix (ex : en pdf pour le joindre à un mail).

L’outil SIPERF permet de ne sélectionner qu’une partie du tableau de bord pour l’adapter au sujet abordé au cours de chaque séquence bilatérale. Ainsi, dans l’exemple ci-des-sous on filtre les éléments de la DFAS et de la DRH dans la perspective du dialogue de gestion du programme support de la région Bretagne).

Restitution des cibles collectées via le SharePoint « Performance » dans un tableau de bord informatique (SIPERF) :

Partie 3 Les coûtsPartie 3 Les coûts 9190

PARtIE 3

Les Coûts

Fiche 11 : Les coûts - concepts clés

Dans les entreprises, le contrôle de gestion s’est dévelop-pé afin d’améliorer la maîtrise des coûts. Dans un contexte de contrainte budgétaire forte, il devient indispensable de connaître les structures de coût des différents services produits et des différentes politiques de manière à pouvoir optimiser les organisations et investir sur les leviers les plus créateurs d’efficacité.

1. Définitions générales

1.1. Notion de coût

« Coût » : somme de charges relatives à un élément défini au sein du réseau comptable. Un coût est défini par les trois caractéristiques suivantes :

•le«champd’application»ducalcul (un moyen d’exploitation, un produit, un stade d’élaboration du produit),

•le«contenu»(leschargesretenuesentotalité ou en partie pour une période déterminée),

•le«momentdecalcul»(coûtpréétabliouconstaté)à la période considérée.

1.2. Différence entre les coûts et les charges

La comptabilité générale désigne par charges les flux de valeurs consommées. L’accumulation de charges sur une affectation analytique détermine son coût : cette affecta-tion peut être un centre, un service ou un type de produit fabriqué. Selon le lexique de la comptabilité, le terme coût s’applique à toute chose désignée pour laquelle il est utile d’attribuer des charges et d’en faire le total.

D’une manière plus générique, les coûts constituent l’agré-gation des charges de toute nature supportées au niveau d’un élément ou objet d’observation préalablement défini par l’organisation.

1.3. Distinction entre charge comptable et dépense budgétaire

Une charge correspond à la constatation comptable d’une consommation de ressource. Elle se distingue d’une dépense qui correspond au décaissement ponc-tuel constitué par l’achat d’un bien ou d’un service quelle que soit la période ou la durée d’utilisation ou de consom-mation.

Ex : l’acquisition d’un bien est une dépense qui s’inscrit comme une immobilisation à l’actif du bilan mais ne se tra-duit pas en charge.

En revanche, l’utilisation de cette immobilisation est traduite par la dotation aux amortissements sur la période d’utilisa-tion prévue du bien. Cette dotation est une charge qui n’a pas de traduction en dépense en comptabilité budgétaire.

2. Objet de coût

L’objet de coût correspond à tout élément pour lequel une mesure séparée du coût est jugée utile.

Le calcul des coûts s’est développé sur le coût de produc-tion des produits fabriqués (afin de déterminer le coût de revient). Dans le monde de l’entreprise, la connaissance du coût de revient permet notamment de fixer un prix de vente cohérent, c’est-à-dire couvrant les coûts de production et de fonctionnement et permettant de dégager une marge.

Cet objectif s’est élargi à la sphère des services (banque, santé, transport, …).

Au-delà du coût de revient d’un produit ou d’un service, il peut être intéressant de connaître le coût de chaque caté-gorie de client, chaque circuit de distribution, un stage, une marque, un processus, une activité, un département…En conclusion, un service peut être amené à mesurer le coût de plusieurs objets différents. De plus, les besoins de connaissance des coûts sont à différencier entre utilisa-teurs internes (niveaux ministériels ou infra ministériels) et/ou externes (niveaux interministériels, tutelles).La multiplicité des objets de coût peut orienter vers la construction d’un système d’information dédié à une comp-tabilité de suivi des coûts.

3. Structure de coût

La connaissance et la maîtrise du coût implique une bonne lisibilité de ses différents composantes.

La définition d’une structure de coût vise à identifier les différents postes de ce coût. Cette structure doit être rela-tivement homogène pour les différents types de coûts et être relativement pérenne pour permettre d’étudier leur évolution dans le temps.

Elle doit également permettre, en fonction du type d’ana-lyse et de l’objectif visé, de prendre en compte tout ou par-tie des éléments constitutifs de ce coût (définir le périmètre du coût).

À titre d’illustration, on peut ainsi distinguer les coûts sui-vants :

•lescoûtsconcourantàlaproduction (liés à la réalisation des activités), qui peuvent


comprendre les postes suivants :- achats directs (non stockés),- consommations sur stocks,- activité réalisée (valorisation des effectifs

ou du temps passé sur l’activité),- amortissement ou coût d’utilisation des éventuels

équipements de production.•lescoûtshorsproduction:achatsetressourcesne

concourant pas à la production (fonctions support ou d’administration par exemple).

Dans ce cas, la somme de ces postes permet de détermi-ner un coût de revient complet.

4. Périmètre de coût

Le périmètre de coût correspond à l’ensemble des charges que l’on choisit de prendre en compte pour sa détermina-tion.

Un coût constitue une somme de charges, différent de la notion de prix (fixé de manière externe).

La notion de coût pertinent peut conduire à intégrer des coûts qui ne sont pas enregistrés en comptabilité (coûts d’opportunité).

5. Le rattachement des charges : coûts directs et coûts indirect

5.1. Coût direct

Ensemble des charges pouvant être affectées sans ambi-güité à un objet de coût, ensemble des charges directes par rapport à lui.

5.2. Coût indirect

Ressource consommée par plusieurs objets de coût, charge qui n’est pas spécifiquement et uniquement associée à un objet de coût, charge qui n’est pas imputable, sans travaux ou hypothèses préalables, à un objet de coût particulier.

Le critère de rattachement et la clé de répartition sont déterminants.

Le coût indirect est obtenu en faisant la somme des charges indirectes qui lui ont été imputées.

Une charge n’est jamais directe ou indirecte dans l’absolu : elle l’est par rapport à un objet de coût. Face à une décision à prendre, il importe de clairement définir l’objet de coût et le périmètre d’analyse. Une charge peut être indirecte car on a renoncé à l’affecter à un objet de coût particulier (trop complexe).

S’il est plus aisé d’avoir à traiter des charges directes, l’éva-luation des coûts ne saurait écarter aucun poste majeur, affectable par rattachement indirect.

6. Le comportement des coûts

La charge de travail d’un service est susceptible de varier dans le temps. Certains coûts sont variables en fonction des évolutions de l’activité, d’autres sont considérés comme fixes.

6.1. Coût variable

Son montant global varie proportionnellement avec les variations du niveau d’activité, mesuré par exemple par le nombre d’unités réalisées.

6.2. Coût fixe

Il n’est pas affecté par les variations du niveau d’activité pour un horizon de temps donné et pour une plage perti-nente d’activité. Un coût fixe correspond généralement à l’acquisition d’un matériel de production ou à la mise en place d’une structure (ex : le loyer).

Une des caractéristiques des coûts fixes est qu’ils doivent être supportés même si l’équipement ou la structure cor-respondante ne sont pas pleinement utilisés.

Les coûts fixes sont « fixes » à court terme et « variables » à long terme. Plus l’horizon est long, plus il est possible d’agir sur les coûts fixes.

Les coûts fixes niveau résultent de décision prise sur la base d’une prévision d’activité. Or, il est parfois difficile de prévoir le niveau d’activité.

6.3. Coût unitaire

Le coût unitaire comprend l’ensemble des coûts fixes et variables qui ont été générés, divisé par le nombre d’unités d’œuvres produites.

Le poids des coûts fixes dans les coûts unitaires réels est donc amené à varier en cas de fluctuation de l’activité.Si l’activité réelle est inférieure à la prévision, la part de coûts fixes dans les coûts unitaires augmente.

Un service sera d’autant plus flexible que la part des coûts variables est forte (objectif de « variabilisation » des charges).

7. Prévision et maîtrise des coûts – coûts standards et coûts réels

7.1. Coût réel

C’est le coût calculé ex-post à partir de charges ayant été constatées.

7.2. Coût standard

C’est le coût basé sur un volume d’activité prévisionnel et ayant valeur d’objectif. Les coûts standards permettent :

•d’aideràlaprisededécision:évaluerlecoûtprévisionnel d’un objet donné, établir une référence en matière de coût de revient par rapport à un prix de vente,

•maîtriserlescoûts:lecoûtstandardayantvaleurd’objectif, il constitue une référence à partir de laquelle il est possible de suivre l’évolution du coût réel.

La mise en place d’un système de coûts standards exige un important travail de recueil d’informations et de prévision.Disposer d’un outil pratique permet la valorisation.

8. Coût d’achat, coût de production, coût de revient

Coût d’achat : il est constitué du prix d’achat et de l’en-semble des dépenses d’approvisionnement constatées (coûts des structures d’achats ou d’approvisionnement intégrant notamment les salaires des acheteurs, frais de transport de douane, etc.).

Coût de production : il est constitué du coût d’achat, des matières consommées sur stocks et des charges de fabri-cation constatées (salaires, fonctionnement, amortisse-ment, …).

Nota : dans le cadre d’achats stockés, le coût de production intègre les matières ou pièces consommées qui corres-pondent aux sorties de stocks.

Coût de revient : c’est le coût de production augmenté des dépenses des fonctions de support et d’administration gé-nérale et éventuellement des coûts de commercialisation et de distribution.

9. Coûts irréversibles ou « sunk costs »

Ces notions sont propres au contrôle de gestion.

À une date donnée, certaines décisions ont déjà été prises et certains coûts sont déjà engagés : ils constituent des coûts irréversibles, liés à des choix passés (ex : les frais de recherche).

Notion de coûts éteints : dans certains cas, il n’est pas per-tinent de les intégrer car, quelle que soit la décision, ils ne seront pas modifiés.

Coût marginal : « coût constitué par la différence entre l’ensemble des charges nécessaires à une production don-née et l’ensemble de celles qui sont nécessaires à cette même production majorée ou minorée d’une unité »1.

1 Source : lexique de la comptabilité


Fiche 12 : La comptabilité analytique - CAN

1. Définition

L’autorité des normes comptables (ANC) définit la compta-bilité de gestion comme « un outil permanent d’informa-tion permettant la mesure des performances et l’aide à la prise de décisions au sein de l’entreprise ».

1.1. Sur le périmètre de l’État : une définition réglementaire

La comptabilité analytique des services de l’État (CAN) ne constitue pas une obligation légale au sens de la LOLF1. De plus, aucune obligation d’audit ou de certification des comptes ne pèse sur cette comptabilité.

1 Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP)

1.2. Une information à l’usage des gestionnaires

La CAN consiste à renforcer les analyses en matière de pilotage des coûts à fournir les informations éclairant les décisions de gestion :

•enaméliorantlaconnaissancesurlesniveauxde consommation ou d’exécution de ressources (budget, moyens physiques),

•enpermettantauxgestionnairesdedisposerd’informations structurées, auditables et représentatives des activités réalisées en matière de coûts constatés,

•enalimentantledialoguedegestioninterne aux administrations,

•encontribuantéventuellementàlavalorisation de la facturation.

1.3. Une modélisation basée sur des destinations analytiques détaillées

La comptabilité analytique repose sur une modélisation des coûts visant à répondre aux besoins de pilotage des activités. Chaque ministère doit trouver dans son ou ses modèle(s) de coût les éléments correspondant à ses be-soins. La CAN est donc un processus de mesure des coûts ciblé, précis, et se distingue ainsi de la CAC dont le cadrage est interministériel.

Les destinations analytiques sont diverses et peuvent constituer des mailles de regroupement fines :

•axes«structure»:répartitiondescharges et des produits par organisme et entité,

•axes«activité»:consolidationdescoûtsparactivitépouvant recouper des fonctions (RH, finances), des dispositifs d’interventions, des prestations,

•axes«projet»,correspondantàlamobilisationtemporaire de ressources dans le but de créer un produit ou un service spécifique,

•axes«entitéssoutenues»ou«clients», « affaires », etc.

Le choix des critères dépend directement des activités réa-lisées par le service considéré.

1.4. Une comptabilité établie sur la base d’un retraitement des données

La comptabilité analytique s’appuie sur l’ensemble des charges et produits du compte de résultat de comptabi-lité générale mais opère des retraitements qui exploitent des données physiques pouvant provenir d’applications métiers. Elle s’appuie sur les principes fondamentaux issus des normes comptables (prudence, comparabilité, perma-nence des méthodes). La destination analytique corres-

Encart 1 : décret 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique – GBCP

Article 53« La comptabilité publique est un système d’organisation de l’information financière permettant : …3° De contribuer au calcul du coût des actions ou des ser-vices ainsi qu’à l’évaluation de leur performance. »

Article 59« La comptabilité analytique est fondée sur la comptabilité générale. Elle a pour objet, sous les réserves et dans les conditions propres à chaque catégorie de personnes mo-rales mentionnées à l’article 1er, de mesurer les coûts d’une structure, d’une fonction, d’un projet, d’un bien produit ou d’une prestation réalisée et, le cas échéant, des produits afférents en vue d’éclairer les décisions d’organisation et de gestion. »

Article 166« Les principes régissant la comptabilité analytique sont fixés par arrêté du ministre chargé du budget.Cette comptabilité est tenue par les ordonnateurs.Le ministre chargé du budget et le ministre intéressé ar-rêtent conjointement la liste des services de l’État ou des opérations soumis à la tenue d’une comptabilité analy-tique. »

pond à ce qui est réalisé ou produit et dans certains cas facturé (politique, prestation, fonction, structure, …).

Certaines charges de la comptabilité générale, relevant d’un fonctionnement ponctuel ou conjoncturel appelées « charges non incorporables » sont exclues du périmètre de la comptabilité analytique.

Ex : charges des exercices antérieurs, charges de conten-tieux, primes d’assurance-crédit, charges exceptionnelles …

La CAN peut prendre également en compte les « charges supplétives », ajoutées, aux charges de la comptabilité

générale correspondant aux consommations de biens ou services auxquelles la comptabilité générale ne reconnaît pas le statut de charges. On peut citer, par exemple, la valo-risation des coûts des personnels mis à disposition mais non facturés.

Ex : des dépenses de fonctionnement engagées mais sans service fait pourront être des charges non incorporables si les prestations ou les biens correspondants sont consom-més au cours de l’exercice suivant.

2. Enjeux

La comptabilité analytique permet de calculer les coûts d’une activité et d’expliquer les principaux facteurs déter-minants. Elle permet d’accroitre le niveau de maîtrise des coûts au travers de l’influence des comportements :

•enmaîtrisantleurdynamique,•endéfinissantunmodèleexplicatif

du comportement des coûts,•enmettantenplacedesdispositifsincitatifs

pour les responsables.

La comptabilité analytique constitue à ce titre un élément indispensable de l’analyse des coûts. En effet, l’analyse des coûts vise à permettre l’interprétation économique des dif-férentes composantes des coûts et à en expliquer le com-portement au regard des autres éléments de mesure de la réalisation de l’activité et de sa performance. L’analyse des coûts peut, dans cet esprit, mobiliser des éléments de coûts extracomptables aussi bien que des coûts issus de traitements comptables (systèmes de comptabilité de gestion).

Le calcul des coûts peut avoir pour objectif de :•valoriserdestravauxencoursetcalculer

les résultats d’une organisation,•apprécierl’équilibreéconomiqued’unsegment

d’activité et/ou d’un produit,•calculerlesmargesd’uneactivitédel’organisation

et d’aider à la tarification quand il y a une activité commerciale.

Chaque problématique de gestion peut justifier le re-cours à une méthode de calcul des coûts (coûts com-plets, coûts partiels). Ces problématiques de suivi et de pilotage détermineront les besoins de présentation des informations structurant l’organisation de la comptabilité de gestion.


Équipes ministérielles : pilote ministériel, RPROG, gestion-naires, RFFIM et acteurs DAF.

Le contrôle de gestion est susceptible d’apporter sa contri-bution aux travaux sur la CAN, en liaison avec les autres

Charges enregistrées en comptabilité générale

Charges enregistrées en comptabilité analytique

Charges incorporables

Charges non incorporables

Charges supplétives

Charges incorporables


équipes ministérielles. Dans certains ministères, les tra-vaux sur la CAN sont suivis par les équipes ministérielles CAC qui sont rassemblées avec le contrôle de gestion au sein de la même structure.

Les résultats issus de la comptabilité analytique sont utiles aussi bien au service responsable du budget global (syn-thèse) qu’au service gestionnaire opérationnel directement concerné par l’analyse des coûts.

Les modèles et les structures de coûts envisagés doivent permettre de répondre à ces différents niveaux.

4. Modalité de mise en œuvre

4.1. Conception et mise en œuvre

•Définirlesobjectifsattendus,fixerlepérimètreconcerné par la comptabilité analytique et les priorités du déploiement.

•Déterminerquelssontlescoûtsattendusetàquelsniveaux ils doivent être pilotés (entité, activité, produit, …).

•Modalité,méthoderetenue(sectionshomogènes,direct costing ABC, coûts standards, …).

•DéfinirlecahierdeschargesdusystèmedeCAN:coûts attendus, méthodologie retenue, données financières (Chorus) et éventuelles données métiers, modalités de collecte de l’information, détermination des charges prises en compte, périodicité des calculs, …

•Désignerlesacteursquivont,delacollectedel’information à l’exploitation des résultats, participer à l’ensemble du processus.

•Prévoirlesmodalitésd’utilisationdesrésultatsobtenus.

•Formerlesacteursdepremierrangetsensibiliserl’ensemble des personnels des services concernés.

4.2. Exploitation

•Etablirundiagnosticpartagéàpartirdesvaleursobtenues et formalisé entre le service analysé et les différents niveaux concernés de l’organisation ministérielle selon l’objet de l’analyse, les données produites le sont en premier lieu à destination des pilotes opérationnels qui les examinent et les valident avec leurs équipes de contrôle de gestion opérationnel respectives, certaines de ces données sont ensuite transmises et consolidées aux différents niveaux de pilotage, jusqu’au niveau ministériel (voire interministériel).

•Intégrerlesrésultatsdelacomptabilitéanalytiqueau processus de dialogue de gestion (moyens en matériels et en personnel) entre le service

budgétaire et le service concerné.•Prendreencompteformellementlesréalisations

de l’année pour la fixation des objectifs de l’année suivante.

•Améliorerledispositifdelacomptabilitéanalytiqueen prenant en compte les préoccupations du service analysé (dispositif itératif).

•Communiquer,au-delàduservice,surlesréalisations.

4.3. Conditions de réussite

•LeniveaudefinessedelaCANdoitrépondre aux besoins de connaissance des coûts du niveau du management opérationnel et aux besoins de pilotage des différents niveaux hiérarchiques ou transverses.

•Lesresponsableslocauxdoiventdisposer des moyens d’agir sur le montant des coûts qui leur sont imputés et ce dans une perspective de maîtrise globale des coûts de la structure (dimension « efficience » de la performance) et non de reports de ces coûts sur d’autres entités ou centres internes à l’organisation.

•L’introductiondelacomptabilitéanalytiquedoitreposer sur des systèmes d’information adaptés aux objectifs fixés lors de la mise en œuvre de la comptabilité analytique au sein de l’organisation.

•Ilestnécessairedecommuniquersurlesélémentspositifs que peuvent en attendre les agents pour éviter que la comptabilité analytique ne soit vécue comme une contrainte.

•Ilestindispensabledemettreenplaceunplan de formation et d’accompagnement du personnel.

•Ilestutilededémontrer,aprèsexpérimentation,queles résultats obtenus sont pris en compte pour la prise de décisions et la mesure de la performance.

Encart 2 : le projet « Comptabilité analytique » du ministère de la défense

Le MINDEF a engagé un chantier de « mise en cohérence et alignement des projets de comptabilité analytique » dans le cadre du projet Aramis de renforcement de la fonction fi-nancière. Le chantier interministériel lancé fin 2011 et piloté par l’agence pour l’informatique financière de l’état (AIFE) a donné lieu en 2014 à la préconception d’un outil SAP/PCM adossé à Chorus.

Les travaux ont porté sur l’expression de besoins fonction-nels et la définition d’un schéma d’orientations stratégiques qui définit un dispositif ministériel cible de comptabilité ana-lytique, avec 3 volets :

•Un volet gouvernance a été prévu un comité de déploiement de la comptabilité analytique.

•Un modèle fonctionnel cible (structures de coût par typologie) qui définit les principes de structuration des coûts permettant de consolider les données en provenance des différentes entités du ministère. Ce modèle prévoit des structures de coûts par type de coûts, chaque entité devant trouver dans ce modèle les structures générales correspondant à ses besoins.

•Un guide méthodologique qui précise les règles à mettre en œuvre pour assurer les consolidations (règles de calcul des coûts : taux d’unités d’œuvre, méthode de valorisation du volume d’activité par projet, prestation, définition de clés de répartition, …).

•Un système d’information. La mise en œuvre opérationnelle nécessite un outillage.

Les ministères de la justice (direction de l’administration pénitentiaire) et de l’économie et des finances (DGDDI) participent avec le ministère de la défense aux ateliers de préconception animés par l’AIFE auxquels collaborent la DGFIP et la direction du budget.

5. Perspectives

Les données de comptabilité analytique contribuent à terme au renforcement du suivi et du pilotage des activités concernées et plus précisément à :

•l’efficiencedel’organisationparlecalculdecoûtsunitaires,

•laconstitutiondevisionsconsolidées,•unemeilleurevalorisationdesactifsduministèreet

des économies des réformes,•l’élaborationducoûtglobaldesprojets

d’investissement,•l’élaborationdescénariosd’évolution,•lamesuredel’efficiencedesfonctionssupport,•l’élaborationdelatarificationdeservices.

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Références bibliographiques

Nota : le centre de ressources interministériel de contrôle de gestion (CRI-CG) diffuse depuis quelques années plus de 250 ressources (avec liens vers des sites ou fichiers) sur le contrôle de gestion dans le secteur public sur le site « Forum de la performance ».

Références introductives au contrôle de gestion

Berland N. (2013), Contrôle de gestion. Perspectives managériales et stratégique, Pearson. En collaboration avec Yves de Rongé, et des collègues d’autres Universités ou Écoles.

Berland N. (2010), Le contrôle de gestion en mouvement. État de l’art et meilleures pratiques. Regards croisés de professeurs et praticiens reconnus. Eyrolles, Coll. DFCG

Alazard C. et Sépari S. (1998), Contrôle de gestion, manuel et applications (5 e Édition), DECF épreuve n°7, Dunod, Paris.

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Références pour réfléchir sur le contrôle de gestion

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Malo JL. et Mathé JC. (1998), L’essentiel du contrôle de gestion, Éditions d’organisation.

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Demeestere R. (2002) Le contrôle de gestion dans le secteur public, LGDJ.

L’ensemble de ce Tome 1 est également dispo-nible sous format dématérialisé sur le « Forum de la performance » à l’adresse http ://www.performance-publique.budget.gouv.fr.

De plus le Tome 2 de ce Guide qui rassemble sous forme exclusivement électronique des exemples issus des pratiques des ministères qui ont voca-tion à être actualisés régulièrement. Ces exemples ont été transmis par les ministères du groupe de travail « Contrôle de gestion »,émanant du comité de coordination interministé-rielle du contrôle de gestion.

Le Tome 2 est consultable et téléchargeable sur l’espace réservé C3G/CGP du « Forum de la per-formance ».

N’hésitez pas à envoyer à la direction du budget – bureau de la performance de la dépense publique et de la fonction financière (2PERF) vos exemples ministériels de bonnes pratiques ou illustrations à l’adresse : [email protected].

ISBN 978-2-11-139208-3

Guide pratique du contrôle de gestion dans les services

de l’État

Dépôt légal : 2015.

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guide du contrôle de gestion dans les services de l'État

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