Rapport N 54277-MG

MADAGASCAR

Revue de la gouvernance et de lefficacit du dveloppement

Analyse dconomie politique de la gouvernance Madagascar SYNTHSE

Dcembre 2010

Division des rformes du secteur public et du dveloppement des capacits

(AFTPR) Rgion Afrique

Document de la Banque mondiale

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laccomplissement de ses tches officielles. Son contenu ne peut tre autrement rvl sans autori-

sation de la Banque mondiale.

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I. Contexte

Madagascar est un carrefour de son dveloppement. Malgr les progrs rcents, le pays a t plong dans une profonde crise politique et conomique. Aprs le dpart forc du Prsident Ravalomanana en mars 2009, un gouvernement de transition de facto dirig par le Prsident de la Haute Autorit de la Transition, Andry Rajoelina a pris le pouvoir. A la suite de cette crise poli-tique, le pays sest trouv plong dans une crise conomique, quest venue aggraver la crise finan-cire puis conomique mondiale. La communaut internationale a suspendu lessentiel de son aide, dont le pays dpend fortement, lexception de laide humanitaire et celle relative aux pro-grammes prioritaires de lutte contre la pauvret. Les efforts internationaux de mdiation ont eu peu deffet jusqu' prsent. Jusqu la crise politique de dbut 2009, Madagascar tait en train damorcer une large rus-site sur le plan du dveloppement. Ces 15 dernires annes, aprs labandon des politiques conomiques socialistes, la croissance relle de Madagascar a progress, atteignant un taux moyen annuel de 5,7% entre 2003 et 2007. La pauvret avait baiss, passant de 80% en 2002 65% en 2008, et concernait surtout les zones rurales. Comme le montre le Graphique 1, Mada-gascar a connu des cycles de croissance et de crise au cours des dernires dcennies. Malgr les initiatives pour stimuler lagenda de dveloppement et renforcer la gestion conomique et celle du secteur public, des conflits dintrts entre cercles politiques et conomiques ont nui la rus-site du programme de dveloppement.

Malgr dimportants efforts de rforme depuis dix ans, la gouvernance reste un grand dfi pour le dveloppement de Madagascar. Mme pendant la priode la plus rformatrice (2002-2006) et malgr les buts ambitieux fixs dans le Plan daction de Madagascar pour 2007-2012,1

1 Le Plan daction de Madagascar, un document du Gouvernement de Madagascar, a t publi par le Fonds montaire international (2007), R-

publique de Madagascar : Document de stratgie de rduction de la pauvret 2007. Rapport national du FMI N 07/59, Washington D.C.

Graphique 1 : Croissance conomique et crises politiques Madagascar

Source : La Banque mondiale (2010)

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les rformes de la gouvernance ont eu assez peu deffet. Il y a eu certes des progrs dans certains domaines tels que la gestion des finances publiques, mais les problmes de gouvernance demeu-rent. Ils sont la fois la cause et la consquence de la prsente crise. Labsence dquilibre effec-tif entre les diffrents niveaux de pouvoirs de lEtat et de contrle mutuel entre eux, la faiblesse des institutions, la confusion entre intrt public et intrts privs, limmixtion des politiciens dans lapplication du cadre lgal et le sentiment auprs de lopinion publique dune impunit g-nrale rduisent lefficience, la transparence et la responsabilit de laction publique. Ces pro-blmes de gouvernance affaiblissent lefficacit du dveloppement en rduisant la croissance, freinent le dveloppement dun secteur priv concurrentiel et rduisent lefficacit des services publics. Des rformes de grande porte ont t tentes, mais leur mise en uvre a t dficiente, ce qui a nui leur efficacit densemble. Avec le recul, il apparat que les obstacles poss par lconomie politique la rforme de la gouvernance ont t sous-estims tandis que les possibili-ts damlioration de cette dernire ont t surestimes.

II. Objectifs de la prsente tude Lobjectif de cette tude est dapporter un clairage sur les facteurs de lconomie politique de la gouvernance Madagascar, en sintressant spcifiquement aux secteurs de lexploitation minire et forestire. Elle entend montrer de faon prcise comment la politique malgache interfre dans la gestion conomique. Elle vise dabord susciter un dbat sur la gou-vernance du pays au sein du gouvernement, du secteur priv et de la socit civile ainsi que par-mi les donateurs. Elle vise ensuite clairer la Banque mondiale sur les implications de lconomie politique pour son programme national pour Madagascar et apporter une contribu-tion llaboration de la prochaine Stratgie dassistance au pays dans la perspective dun futur rengagement avec le gouvernement, dans le but ultime de renforcer lefficacit du dveloppe-ment. Ce rapport complte une srie de notes de politique publies par la Banque titre de con-tribution un dbat politique constructif Madagascar.

Cette synthse prsente les conclusions qui dcoulent dune application de la grille de lec-ture de lconomie politique de Fritz, Kaiser et Levy (2009) et du cadre conceptuel dconomie politique de North, Wallis et Weingast (2009). Elle propose une nouvelle com-prhension des limites de la rforme de la gouvernance et de la crise politique malgache. Ce cadre propose une nouvelle thorie de lordre social qui place le risque de la violence au cur de toute explication sur la faon dont se comportent les socits. Selon ces auteurs, dans ce quils appellent lOrdre daccs limit , comme celui qui prvaut Madagascar, une coalition domi-nante dlites publiques et prives, troitement lies, prserve la stabilit en assurant une rparti-tion quilibre des privilges entre ses membres. En se basant sur ce cadre, la prsente tude donne un aperu des caractristiques politiques les plus saillantes de Madagascar, des motiva-tions des principaux acteurs, des principales sources de risque, des motivations majeures des d-cisions et des implications pour la gouvernance en gnral et pour celle des secteurs minier et fo-restier en particulier. Enfin, bien que le champ de cette tude ne fasse pas lobjet de recomman-dations spcifiques, nous prsentons brivement ses implications et des pistes pour laction ve-nir.

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III. Caractristiques du systme politique de Madagascar

Madagascar est une rpublique dmocratique : chacune des trois Rpubliques successives a apport dimportantes modifications au paysage politique mais elles ont toutes maintenu la prdominance de la prsidence dans la structure constitutionnelle. Aprs lindpendance de Madagascar en 1960, la 1re Rpublique (1960-1972) est reste trs lie la France, ancienne puis-sance coloniale et a gard avec elle des liens privilgis. La Seconde Rpublique, dirige par le Prsident Didier Ratsiraka, pendant la Guerre froide, avait de forts liens avec le bloc des pays so-cialistes. La constitution de la IIIe Rpublique a t rdige en 1992 et rvise en 1995, 1998 et 2007, et elle a engag Madagascar dans le chemin de lconomie de march. La IVe Rpublique a t adopte par referendum le 17 novembre 2010 et na pas t analyse par cette tude car trop r-cente.

Le Pouvoir excutif, notamment la Prsidence, domine traditionnellement le systme poli-tique malgache. Le Prsident nomme le Premier Ministre depuis 1995 (entre 1992 et 1995 ce dernier tait nomm par lAssemble nationale). Il y a peu de distinction entre le rseau politique du prsident et le rle de la prsidence ; le rle dominant de celle-ci peut tre compris comme un hritage de lancienne culture monarchique. La constitution est un instrument politique du Prsi-dent plutt quune rgle rgissant lquilibre des pouvoirs. Chaque prsident, dans lhistoire postcoloniale du pays, a modifi la Constitution au gr des ses besoins. La plupart des rformes de la gouvernance, notamment au cours de cette dcennie, ont en dfinitive renforc le pouvoir prsidentiel.

Le Parlement na pas de rel pouvoir de contrainte lgard de lautorit prsidentielle, car il est devenu un lment marginal du systme, au service du pouvoir prsidentiel au lieu dtre un acteur susceptible de le contrler. Il est compos de deux chambres : lAssemble nationale et le Snat. Ce dernier na t cr quen 2001 et a peu dinfluence sur llaboration des lois ; dailleurs le prsident nomme un tiers de ses membres. LAssemble nationale, chambre basse, a une histoire de plus grande influence sur la lgislation, mais elle est politise et soumise aux interventions institutionnelles directes des excutifs successifs, qui ont restreint sa capacit exercer ses fonctions limites de contrle. Le Parlement apparat isol, mal financ et ne dispo-sant que dune capacit technique restreinte. Sauf changement du code lectoral (voir Encadr 1) et de la loi sur les partis politiques (voir Encadr 2), le Parlement a toutes chances de rester do-min par lexcutif.

ENCADR 1 : le code lectoral Le code lectoral de Madagascar est soumis aux divers rseaux politiques dominants. Madagas-car a utilis surtout un systme lectoral multi-nominal majoritaire deux tours qui accrot les possibilits de fraude et donne aux leaders locaux la possibilit de contrler laccs aux urnes en contrlant lenregistrement des lecteurs. Des modifications du code lectoral ont permis que les partis financent et distribuent eux-mmes les bulletins de vote de leurs candidats. Rcemment, lutilisation du bulletin de vote unique lors du rfrendum constitutionnel est un progrs base sur la volont de donner des chances gales tous en matire de distribution de bulletins surtout pour les partis qui ne sont pas implants sur lensemble du territoire. Les dsaccords sur le code lectoral sont considrables et tant que ce problme ne sera pas rgl, une lection prsidentielle restera sujette controverses.

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La capacit du systme judiciaire jouer un rle de pouvoir indpendant, dfenseur des droits des citoyens, est restreinte. Le Prsident a une forte emprise sur le pouvoir judiciaire en gnral et sur la Haute Cour constitutionnelle (HCC) en particulier, car il est le garant de lindpendance judiciaire, il prside le Conseil suprieur de la Magistrature et il nomme trois des neuf membres de la HCC. Celle-ci fait preuve de souplesse et tient compte des intrts du Prsi-dent en exercice. Lapplication slective du cadre lgal produit un sentiment dimpunit. Lopinion publique a une perception trs ngative du systme judiciaire en ce qui concerne son indpendance, son efficacit, son efficience et sa transparence. Selon lenqute 2009 de lAfrobaromtre, prs de 60 % des Malgaches interrogs pensent que certains juges et magistrats ont des comportements corrompus.

Les mcanismes officiels de contrle ont une efficacit restreinte et les fonctions de contrle de la socit civile sont faibles voire quasi inexistantes. Lrosion de la capacit de ltat qui rsulte de la crise a un effet disproportionn sur les mcanismes de contrle, rendant encore plus difficile lamlioration de ces mcanismes dans le nouvel environnement institutionnel prlectoral. Plusieurs mdias sont influencs par des acteurs politiques importants. Pareillement, les mcanismes infor-mels pour demander des comptes aux lus, tels que les outils de responsabilisation sociale de la so-cit civile en sont encore un stade rudimentaire et il faudra du temps pour quils se dveloppent et atteignent une dimension nationale. Ils sont prometteurs sur le plan de lamlioration de la quali-t des services publics et du caractre inclusif des collectivits territoriales, mais ils nen sont pas encore au stade daborder les problmes de gouvernance de haut niveau.

ENCADR 2 : Les Partis politiques Le systme des partis est faible Madagascar. Les partis sont faiblement fonds sur des ides, des principes ou une volont politique unificatrice, mais sont plutt au service de ceux qui les crent. Les lites utilisent les organisations partisanes comme des rseaux pour maintenir leur pouvoir. Le soutien des lites est recherch par les chefs des partis et il est obtenu au moyen de faveurs, demplois et de fonds, dans le but dtablir une coterie politique assurant le maintien du leader au pouvoir. Depuis lindpendance, tous les partis ont t crs par un dirigeant la tte dun rseau politique dans le but de contrler le parlement. Peu de partis ont survcu lchec de leur dirigeant la prsidentielle et aucun na pu conserver une grande influence. Le dirigeant consacre des ressources importantes son maintien au pouvoir. La comptition entre les partis sert rarement promouvoir lintrt public ou dvelopper la participation politique. La nouvelle loi sur les partis (2009-002), adopte en janvier 2009, a t critique : elle semble favoriser le dveloppement des rseaux politiques au moyen dun clientlisme partisan. Lavant-projet avait t labor en dcembre 2008 par des technocrates respects dans le but de rglementer lorganisation, le financement et laccs aux mdia des partis politiques. Mais le texte dfinitif de la loi a rendu plus difficile et non plus facile la cration dun parti et son institutionna-lisation. Ainsi, mme une initiative louable de hauts fonctionnaires visant rendre les institutions politiques plus concurrentielles sest-elle transforme en moyen de restreindre la comptition, se-lon la logique de lOrdre daccs limit de North qui vise faciliter la production de rentes pour prserver la stabilit.

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IV. Les principaux acteurs des sphres politique et conomique

Les lites du secteur priv sont en troite relation avec les lites politiques et sont le moteur principal de lconomie politique de Madagascar. La nature des lites malgaches sest modifie au cours du sicle dernier : il y a eu la classe des familles nobles de lethnie Merina, puis les grandes familles et ensuite les lites du secteur priv. Cette nouvelle classe entrepreneuriale sest forme au cours de ces deux dernires dcennies ; elle tire sa rente surtout dindustries lgres. La nouvelle lite entrepreneuriale a jou un rle cl dans la coalition dominante des gouvernements successifs et con-tinue jouer, dans llaboration des dcisions publiques, un rle plus important que la socit civile ou larme. Les nouvelles industries, notamment minires, nont pas encore donn naissance dimportants rseaux politiques.

Les grandes familles influentes ont jou un rle de parrains dans le secteur politique, faisant et dfaisant les rois. Les grandes familles (dont certaines descendent de familles malgaches de la noblesse traditionnelle, qui dominaient nagure les marchs dAntananarivo) ont besoin damis dans le systme politique pour protger leurs intrts. Les politiciens la recherche de rentes peu-vent dsormais ne plus se proccuper des lignes dinfluence no-patrimoniales tablies de longue date grce une certaine concurrence entre lites. Un important changement provoqu par lmergence de nouvelles puissances conomiques (comme les socits minires) pourrait saper linfluence des grandes familles, mais il ne sest pas encore produit. Le changement de lorigine des rentes pourrait pousser les grandes familles sallier avec les familles merina dans la recherche damis parmi les leaders politiques susceptibles de protger leurs intrts. Il semble que ce soit ac-tuellement ce qui se passe pour les familles engages dans l'exploitation et le ngoce du bois de rose dans la rgion de Sava.

Larme malgache peut tre considre comme un partenaire crucial des rseaux politiques mais pas comme un acteur principal des changements. Plutt que dominant ltat comme dans dautres pays africains, les militaires peuvent tre la source de changements de coalitions. La relative instabilit de larme rsulte dune politisation de longue date, qui a progressivement sap sa capacit organisationnelle. Mais, il ny a pas de militaires hommes forts qui domine-raient le paysage politique. Cest le signe dun rle restreint de larme, dont le budget ne repr-sente que 1,1 % du PIB malgache.

La socit civile malgache a peu de capacit exiger des rformes et une plus grande effi-cacit du dveloppement. Malgr la dmocratisation, la centralisation profondment enracine de ltat fait que les nombreuses associations, l o elles existent, nont gure les moyens dinterfrer avec la sphre politique. Environ 78 % des organisations de la socit civile (OSC) se trouvent dans la capitale ou sa rgion, et beaucoup sont financirement dpendantes de leurs diri-geants, qui sont membres de llite. Elles tendent tre politises. Ces deux facteurs contribuent ce quelles soient souvent plus proches de ltat que de leurs mandants. Les organisations non-gouvernementales (ONG) sont les lments les plus forts de la socit civile. Si elles sont souvent defficaces prestataires de service, elles peuvent tre politises et ont parfois un sens limit de leur responsabilit lgard de la population. En outre, il y a des obstacles laction collective, notam-ment historiques et linguistiques. Ces difficults sont aggraves par un environnement peu favo-rable et par un accs restreint linformation. Traditionnellement, les citoyens nont pas de pou-voir et ne sont pas organiss pour sexprimer individuellement ou collectivement afin dexiger la transparence et de demander des comptes aux dirigeants.

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Les glises sont llment le plus influent de la socit civile. Elles jouent un rle politique important. Depuis la 2me Rpublique, les glises ont jou un rle crucial pour la cration dun dialogue politique. Grce leurs larges rseaux lchelle du pays, leur longue tradition de travail de dveloppement avec des financements venant de donateurs et leur crdibilit dans lopinion, elles ont jou un rle important dans le dveloppement de Madagascar. Leurs rseaux sont plus efficaces que les autres coalitions non-ONG et sont parmi les principaux dfenseurs de la socit civile. Elles jouent un rle de prestataires de service, dducatrices civique (sur des questions comme la lutte contre la corruption) et de gardiennes de la dmocratie (droits de lhomme et surveillance des lections). Se mettre au service dune glise est une faon de forger des alliances avec des rseaux politique anciens. Les glises jouent aujourdhui un rle de fil-trage politique en excluant si ncessaire les nouvelles familles, ce qui limite la comptition. Cela provoque une fracture entre les structures ecclsiales et la nouvelle lite entrepreneuriale, ce qui nuit la croissance du secteur priv en coupant les nouveaux entrepreneurs des familles in-fluentes.

Les donateurs jouent invitablement un rle de soutien des rseaux au pouvoir. Les dona-teurs et les diplomates occidentaux soutiennent gnralement les gouvernements qui promeuvent les rformes favorisant le dveloppement conomique et le secteur priv, la modernisation du rle de ltat, la transparence des ministres, la lutte contre la corruption et le dveloppement de capacit de ladministration. Mais, si les gouvernements en place perdent progressivement leur lgitimit ou sont perus comme privilgiant les intrts privs, la perception de la lgitimit ou de la neutralit des donateurs sen trouve galement affecte.

V. Gouvernance et facteurs de lconomie politique Madagascar

Le systme de gouvernance de Madagascar et les limites quil impose au dveloppement dinstitutions politiques concurrentielles peut tre qualifi de no-patrimonial. Les rformes de la gouvernance visant rendre plus concurrentielles les institutions politiques ont produit des rsultats mitigs parce quelles se sont appuyes sur lexcutif qui lui-mme sappuie sur des ins-titutions qui ne lui font pas ombrage. Faute de se fonder sur des institutions concurrentes, la gou-vernance, Madagascar, repose en fait sur des rseaux privs et publics entrelacs cherchant un contrle des rentes dans le but dassurer le maintien du pouvoir en place et de la stabilit.

La prsidence et les partis politiques sont lis dans un mcanisme no-patrimonial de re-cherche de rentes, dans le cadre de relations protecteurs-clients qui brouillent dlibrment les frontires entre les sphres publique et prive. Dans un rgime de nature no-patrimoniale tel que celui de Madagascar, la prsidence maintient son pouvoir par un clientlisme personnali-s et les gouvernants font partie du systme administratif qui ne lui fait pas concurrence. Ils oc-cupent leur poste pour avoir un statut et finalement soutenir leurs rseaux personnels qui grent lespace public. Cest une forme de clientlisme diffrente du rgime kleptocratique, o les chefs sapproprient les ressources du pays uniquement pour leur enrichissement personnel. Selon North et al, (2009), il faut dfinir les rentes de faon large de faon inclure tout rendement dun actif conomique qui outrepasse celui que lon obtiendrait de cet actif au moyen de sa meil-leure utilisation (pacifique ou violente, officielle ou informelle). Ce sont les moteurs et les pro-duits des changements.

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Le systme de pouvoir prsidentiel Madagascar se caractrise par le clientlisme et est soutenu par un cadre rglementaire et un systme de passation des marchs publics pou-vant bnficier des acteurs non tatiques. Le changement de lexcutif, que ce soit au terme dlections, lissue dun mouvement social, ou au moyen dun coup dtat, nentrane habituel-lement pas un effondrement de ltat. Il se traduit simplement par une rupture avec la situation existante et par la cration dune situation nouvelle. Le systme des comportements politiques malgaches se conforme au concept dun Ordre daccs limit (OAL) fragile, obissant une lo-gique inhrente de recherche de rentes, faisant barrage ltablissement dinstitutions concurren-tielles, cause profonde de la crise et obstacle lefficacit du dveloppement. Dans un OAL, laccs aux rentes et leur rpartition au sein de llite dominante sont essentiels la stabilit poli-tique, car ils poussent les individus et les groupes puissants sabstenir de la violence (North et al, 2009). La recherche de rentes sert assurer un quilibre dans lequel il est avantageux pour les lites malgaches en concurrence de ne pas recourir la violence pour atteindre les ressources ou le pouvoir. De la sorte, la capacit des rgles formelles de ltat dicter les comportements est restreinte. La gouvernance se caractrise par lentre-laage des rseaux publics et privs re-cherchant le contrle des rentes en tant que mcanisme pour se maintenir au pouvoir et assurer la stabilit.

Malgr la poursuite dune forme de stabilit, le pacte des lites est fragile dans ces ac-cords de recherche de rente. Cette fragilit a des causes et des consquences politiques et conomiques. Lengagement des lites dominantes dans des coalitions tant fluide et instable, des changements peuvent facilement conduire la formation de nouvelles coalitions et mme de la violence car il est difficile pour les lites de sengager obir des rgles particulires. Tout franchissement des limites fixes par le pacte des lites qui permet aux prsidents de gou-verner, peut rendre le pacte inacceptable aux yeux des autres membres de llite de la coalition dominante. Cest pourquoi, les efforts par un dirigeant pour consolider sa mainmise sur le pou-voir politique ou bien lutilisation de sa fonction officielle pour privilgier des intrts privs pourraient un moment donn menacer les intrts des autres lites conomiques dans leur re-cherche dune rente et sont susceptibles dentraner la dfection de certaines lites et la reforma-tion dautres alliances. cette lumire et dans le cadre de la thorie de lOAL, il apparat que les troubles politiques et les menaces de violence de 2009 ont t le rsultat inluctable de la logique de lutte pour le pouvoir entre les lites malgaches.

VI. Implications pour la gouvernance

Les rformes de la gouvernance ont eu des rsultats modestes dans le pass parce quelles se sont fondes sur lexcutif qui dpend dinstitutions de contrle ne jouant pas leur rle. Lautorit officielle est exerce par le prsident, qui a un rle presque imprial sans que rien ou presque ne loblige rendre des comptes. Cela nuit au fonctionnement effectif des institutions. Madagascar, contrairement dautres pays africains, na pas souffert de dcennies de pouvoir continu dun homme fort . Les prsidents ont eu diverses orientations idologiques mais cha-cun sest considr comme un rformateur et comme un crateur dinstitutions. Dans la plupart des cas, les programmes de rforme ont t poursuivis srieusement par les prsidents qui ont pens que leurs efforts taient les meilleurs possibles pour le pays, mme lorsque leurs rformes servaient leurs rseaux politiques. Chaque prsident a modifi la Constitution en fonction de ses besoins, ce qui a amen des rformes dadministration publique qui ont provoqu des change-ments incessants dans le nombre et le niveau des collectivits territoriales du pays et dans les re-

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lations de pouvoir entre les services dcentraliss et les services dconcentrs. Lautorit poli-tique ne permet pas des institutions de lui faire concurrence.

Lanalyse des pouvoirs de ltat et des institutions politiques converge pour montrer que si les prsidents ont fait beaucoup de rformes, ils les ont faites leur profit et non au profit dune bonne et robuste gouvernance ou de la conduite de politiques. Le peu dindpendance des divers pouvoirs de ltat nuit la fonction centrale dquilibrage entre eux et de limitation du pouvoir prminent de lexcutif. Globalement, les institutions, y compris celles charges dexercer un contrle, agissent en fonction de lorientation personnelle des leaders politiques, au lieu de suivre une orientation institutionnelle et de poser des limites aux dirigeants politiques. Linstabilit gnralise des rformes majeures, notamment la constitution et le dcoupage terri-torial du pays a rduit les chances de russite des rformes de la gouvernance qui sappuient sur ces bases. Quelles que soient limportance des rformes et leurs bonnes intentions, si ces r-formes sont finalement considres comme servant un intrt personnel et si les institutions res-tent asservies aux intrts de dirigeants politiques changeants, aucune rforme ne peut tre cr-dible et durable et la gouvernance a toute chance de rester faible. Les rformes de gouvernance ont donc rarement t totalement effectues avant que le pouvoir en place nait subi des trans-formations.

Si les institutions ont progressivement accru leur capacit, elles restent asservies une lo-gique et une autorit no-patrimoniales. Le dveloppement institutionnel la base est en d-finitive limit par la mallabilit institutionnelle au sommet. Si la comptence technique globale est faible, il y a des lots de comptence technique raisonnable dans certains secteurs. Certaines administrations ont, ces dernires annes, fait preuve dune nergie remarquable dans laccomplissement de leurs missions essentielles. Au-dessus du niveau assez professionnel des directeurs gnraux, certains dirigeants tendent tre au service des besoins du rseau de lexcutif plus que des objectifs de leur ministre. Les chefs de lexcutif tendent se mouvoir entre les divers rseaux politiques en fonction des opportunits qui soffrent. Le modle gnral est donc la cration ou le maintien dinstitutions qui ne risquent pas de menacer lexcutif et, par contre, de les affaiblir ds quelles se risquent le faire.

Mme si les institutions sont gnralement asservies aux lites politiques, ltat malgache nest pas monolithique et sa capture par les lites varie dune institution lautre. Le mo-dle gnral associe la matrise de la violence la capture des rentes par les lites ou au moins la capture des ressources conomiques que ce soit au bnfice de ltat ou pour un gain person-nel, voire pour les deux la fois. Certains secteurs bnficient dune plus grande autonomie. G-nralement ce sont des secteurs o de forts investissements internationaux poussent une am-lioration de la gouvernance. Par exemple, le Bureau indpendant anti-corruption(BIANCO) a russi relativement bien matriser la corruption petite chelle, mais, il na pas encore russi freiner la grande corruption et a donc trouv ses limites l o les rentes majeures sont en jeu. En outre, un cercle vicieux de redevabilit limite nuit la gouvernance et lefficacit du dveloppement. La carence dun rel quilibre des pouvoirs et du contrle exerc par les pou-voirs lgislatif et judiciaire et la dficience des mcanismes informels de contrle et de responsa-bilisation au sein de la socit civile sont les causes majeures de la faiblesse de la redevabilit Madagascar. Cest ce qui permet les failles dans la transparence et le niveau dopacit car labsence de contrle officiel effectif entrane une plus grande impunit. Ceci rduit lefficience

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de ltat en nuisant la prestation des services publics et lefficacit du secteur priv en freinant la croissance dentreprises plus productives ou comptitives.

La capture de ltat malgache par les lites prives a t facilite par le manque de redeva-bilit et la faiblesse de ltat. Le rle de ltat est de planifier, organiser et rglementer mais sa dfaillance est de ne pouvoir obliger au respect de ses rgles. Il y a souvent un cadre lgal im-pressionnant, mais il nest pas respect. Cela fait de lexcution un dfi inhabituellement ardu dans tous les secteurs et provoque un sentiment gnralis dimpunit. Madagascar, il est bien plus facile pour des rseaux personnels de capturer une ressource ou ngocier un rsultat qui leur profite court terme, que de consolider un systme public impersonnel qui puisse survivre aux divers changements de dirigeants. Les grandes familles de Madagascar, des lments de la socit civile (notamment les glises) et la nouvelle classe entrepreneuriale ont chacun une res-ponsabilit dans le visage qua ltat aujourdhui. Toute future rforme de la gouvernance ncessitera en dernier ressort une transformation des rseaux politiques au pouvoir. Le soutien des lites aux rformes est la fois difficile valuer et quelque chose de perptuellement mouvant. Beaucoup de rformes anciennes courent le risque dtre remises en cause par de nouvelles rformes, car les rformes peuvent tre un moyen de distribuer des rentes. Ceux qui sont dans le rseau au pouvoir les soutiendront et ceux qui sont lextrieur sy opposeront. Probablement aucun leader ne soutiendra une rforme r-duisant le pouvoir de lexcutif par un renforcement des institutions et il y aura peu de soutien des lites pour de telles actions.

Quelle seront les positions probables des acteurs sur une rforme de la gouvernance ? La nouvelle lite entrepreneuriale est lalli le plus crucial pour la classe politique. Mais il y a des clivages politiques au sein mme des lites ; de nombreuses rformes de la gouvernance seraient dans leur intrt et elles les soutiendraient. Les organisations de la socit civile (OSC) soutien-draient les rformes de la gouvernance, mais nauraient pas une capacit et un espace suffisants pour les dfendre efficacement. Vu la faiblesse de leur prsence, de leur voix et de leur visibilit, il sera difficile aux OSC de provoquer ces rformes mais elles pourraient les soutenir. Les glises sont un acteur beaucoup moins important aujourdhui que dans le pass, mais elles se-raient sans doute favorables des rformes de la gouvernance. Larme a largement favoris les changements politiques mais ne les a pas orients. Elle aurait pu prendre le pouvoir en 2009 mais elle a choisi de ne pas le faire et a tmoign depuis plus de trente ans dune remarquable retenue. Elle ne fera probablement pas obstacle aux rformes.

VII. Implications pour lefficacit du dveloppement du peu despace qui soffre une r-forme de la gouvernance

Le pouvoir no-patrimonial Madagascar dlimite lespace de la rforme pour lefficacit du dveloppement. Les dirigeants no-patrimoniaux nagissent pas de faon kleptocratique ou dans un vide de structures tatiques. Ils utilisent les rentes pour maintenir un quilibre des privi-lges entre les lites qui font souvent partie de lappareil dtat lgitime au sein du systme ta-bli, mais faible, des institutions politiques. Le systme malgache de pouvoir no-patrimonial d-limite lespace de rforme pour lefficacit du dveloppement de la manire suivante :

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Une vision commune de lefficacit long terme du dveloppement fait souvent dfaut. Les lites politiques et financires sont mues par des considrations court terme, souvent personnelles et non par des visions et des buts communs. Les incitations peuvent diffrer dun groupe litaire un autre et mme dune famille influente une autre. Certains lments de llite malgache ont tendance croire quils ont une rponse au casse-tte du dveloppement du pays et semblent moins concerns par le bien-tre collectif de la nation que par les incitations obtenir le maintien voire laccroissement de leur pouvoir, assurer la loyaut de leurs partisans et accumuler des richesses. Le pacte de llite joue donc un rle important dans ce processus. Vu le fort rle des lites et le faible rle des contre-pouvoirs nationaux, il y a peu de pression pour contrer ces incitations et ef-fectuer des rformes fondamentales visant amliorer lefficacit du dveloppement qui seraient susceptibles de menacer lordre existant. Dans les priodes de croissance et aux moments de fort soutien des donateurs, il y a mme moins dincitations entreprendre des rformes. Des concepts comme lefficacit du dveloppement, qui, Madagascar, sont perus comme des ides ext-rieures, occidentales, ne sont souvent accepts qu contrecur. Les gouvernements semblent ad-hrer aux rformes et en entreprennent quelques unes, mais les incitations de fond et les intrts acquis font en sorte que ces rformes naillent pas au-del de la zone de confort des lites et que toute rforme susceptible davoir des consquences personnelles fcheuses ne sapplique pas aux lites.

Les efforts pour rformer la gouvernance et renforcer les institutions atteignent leurs li-mites lorsquils menacent lquilibre des privilges qui permet le maintien de la stabilit de lordre social. Les institutions politiques et conomiques sont extrmement souples et soumises aux intrts des lites politiques. Elles restent largement immunes aux rformes inspires par lextrieur qui ne sont pas totalement acceptes par la prsidence et les lites. Certaines rformes, telles que la dcentralisation ou la rvision de la constitution et du code lectoral ont t utilises comme des instruments politiques pour renforcer le pr carr de llite politique en place et non pour la contraindre changer. Dautres rformes, pousses par les donateurs, comme celle de la gestion des finances publiques, ont eu peu deffets durables : beaucoup ont t, au moins partiel-lement, remises en cause par la dernire crise. Cette tendance est aggrave par labsence dun rel quilibre des pouvoirs. Cette situation permet aux lites dutiliser leur position pour distri-buer des rentes leur clientle (au moyen par exemple de loctroi de marchs publics) et par l dassurer un quilibre des privilges au sein des lites et ainsi la stabilit de lordre social mal-gache. Des institutions ouvertes, concurrentielles tendraient par contre diversifier les acteurs et restreindre les possibilits de recherche de rente. Les rformes visant renforcer les institutions concurrentielles menacent lquilibre des privilges au sein des lites et de ce fait ont toutes chances de se heurter des rsistances ou dtre subverties. En voici trois exemples : chec du BIANCO poursuivre la grande corruption, intervention politique discrtionnaire dans la gestion des droits miniers et rglementation permissive des exportations de bois de rose sous linfluence des lites de la rgion de Sava.

Les efforts pour le dveloppement de capacit institutionnelle risquent dtre contraris par une politisation venant den haut. Le secteur public malgache a parfois fait preuve dune importante capacit, mais il est vulnrable la politisation. Le renforcement de capacit au ni-veau technique est donc une condition ncessaire certes, mais pas suffisante lamlioration de la gouvernance et lefficacit du dveloppement Madagascar, car ces efforts risquent dtre contraris par une interfrence venant den haut pour prserver le rgime no-patrimoniale. Cela

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amne un sentiment dapplication slective du cadre lgal et dune impunit gnrale des lites du pays.

Lexigence relle de rforme pour accrotre lefficacit du dveloppement est faible. De larges fractions de la population malgache sont exclues du jeu politique. tant donn la capture des insti-tutions officielles de contrle et la faiblesse des mcanismes informels de contrle social, il ny a pas de pression effective en faveur des rformes. Dans le rgime no-patrimonial de Madagascar, lappareil dtat est au service de llite dirigeante et non de la population. Lhistoire malgache de sparatisme de lidentit ctire-mrina, de division conomique entre villes et campagne et de forte centralisation de ltat renforce cette coupure entre ltat central et la majorit de la popula-tion. Le secteur priv, en particulier llite entrepreneuriale, bnficie passablement de ses accords avec llite politique et cherche son soutien, au lieu de sy opposer et de demander des rformes favorables lactivit conomique. tant donn la perception qua lopinion publique dune collu-sion entre lites politiques et conomiques, le secteur priv, notamment llite entrepreneuriale, semble largement incapable et peu dsireuse de jouer un rle de moteur des rformes, comme cest le cas dans dautres pays. La socit civile malgache est notoirement faible et na pas pour le mo-ment les moyens dtre un agent effectif de changement, capable dexiger une bonne gouvernance. Malgr la dmocratisation, le centralisme profondment enracin de ltat a assur que la plupart des associations, l o elles existent, nont pas la capacit simmiscer dans la sphre politique. tant donn linstabilit politique et limpression dune application slective du cadre lgal et dune large impunit, il existe mme un sentiment de crainte qui rduit la capacit des citoyens prendre la parole de faon effective. En consquence, la capacit des citoyens agir individuelle-ment ou collectivement pour demander au gouvernement des comptes est fortement restreinte.

Lespace pour la rforme est particulirement limit par la crise actuelle de gouvernance dont la nature semble profonde et structurelle. La crise actuelle a peu de chances de se rsoudre par la prsence ou labsence de telle ou telle personnalit sur la scne politique. Les troubles poli-tiques et la menace de violences qui ont vinc les prsidents successifs taient des rsultats inluc-tables de la logique de lutte pour le pouvoir entre les lites malgaches et la constante transforma-tion des alliances. Il semble que Madagascar va avoir besoin dun nouveau pacte des lites pour r-soudre les blocages politiques ou, dfaut, dun renouvellement politique qui rvle de nouveaux acteurs politiques capables de faire apparatre une solution.

VIII. Analyse de lconomie politique des secteurs de lexploitation minire et forestire

La gestion des ressources naturelles, notamment dans les secteurs forestiers et miniers, est trs importante pour le dveloppement de Madagascar. Ces secteurs ont donc t choisis comme les plus pertinents pour cette tude. Ces deux secteurs clairent les liens entre les lites politique et conomique du pays et les types de compromis qui sont passs pour prendre en compte les intrts des diffrentes lites dans le cadre dun processus visant assurer le maintien du pouvoir et limiter la violence. Dans le secteur forestier, labattage illgal de bois prcieux dans les Parcs nationaux de la rgion de Sava a atteint des niveaux sans prcdent depuis la crise de 2009. Selon des estimations, entre janvier et novembre 2009, au moins 1.211 conteneurs de bois prcieux ont t exports, soit une valeur de lordre de 175,8 millions dUSD. Cette pousse de labattage risque danantir le fruit de vingt ans defforts de conservation. Dans le secteur mi-nier, deux projets miniers industriels de grande ampleur, la mine dilmnite de QMM Fort Dauphin et la mine de cobalt et nickel dAmbatovy, viennent de lancer ou sont sur le point de

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lancer leur production et vont modifier le paysage conomique du pays. Laugmentation immi-nente des recettes minires va contribuer la croissance, mais risque dexacerber les ingalits sociales dans les communes minires et pourrait causer une dynamique de ce quil est convenu dappeler la maldiction des ressources naturelles. Alors que lexploitation minire na pas t jusquici un moteur important de lconomie politique, elle dispose du potentiel voulu pour clipser les autres facteurs tandis que Madagascar pourrait rentrer dans le club des pays riches en ressources. De ce fait, le secteur minier doit tre au cur dune tude critique du changement Madagascar.

1. Le secteur minier Alors que le pouvoir politique est concentr et quil lui est difficile de sengager mener des politiques du fait de la fragilit des pactes des lites, Madagascar est vulnrable une maldiction des ressources , vu limportance de ses ressources minires potentielles, qui contrarierait lefficacit du dveloppement. Madagascar va peut-tre entrer dans le club des conomies riches en ressources au cours des prochaines dcennies, lorsque les deux gros projets miniers industriels vont atteindre leur pleine production et dautres seront en phase de dvelop-pement. Les recettes minires vont alors probablement modifier fortement la distribution des rentes entre les lites en offrant une forte rcompense ceux qui contrleront le pouvoir poli-tique. En rduisant limportance relative de la perception de recettes par limpt, les recettes mi-nires risquent daffaiblir encore la responsabilit de ltat malgache lgard de ses citoyens et droder la capacit des institutions publiques.

La transparence de la gestion des droits miniers risque dtre sape par la logique de re-cherche de rente de ltat no-patrimonial. Un systme transparent de gestion des permis a t conu pour inciter lexploration et la valorisation du potentiel minier de Madagascar. Mais linterfrence politique dans la gestion des autorisations permet ltat de bnficier plus immdiatement de la rente du secteur minier. Les avances vers une plus grande transparence dans la gestion des droits miniers ont t lies laugmentation de la demande de permis dexploration (voir Graphique 2). La passation des marchs pour les gisements de minerai de fer de Soalala, la rvision et remise en cause des permis et licences dj accords antrieurement et le doublement des droits administratifs, par exemple, sont symptomatiques des risques courus. Sous le gouvernement de transition, le cadastre minier semble avoir t dpouill de sa fonction essentielle : les dcisions dattribution de nouveaux permis sont dsormais la discrtion du Mi-nistre des Mines. Avec la progression des demandes de droits miniers Madagascar, cette tenta-tion va probablement saccrotre. Si elle se dveloppe, cette recherche de rente risque de rduire les nouveaux investissements dans lexploration et donc la valorisation du potentiel minier de Madagascar long terme, sauf pour les entreprises qui saccommodent du systme en place ou qui en sont bnficiaires.

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La transparence de la perception des recettes minires sera probablement variable. Mada-gascar a pos sa candidature lInitiative pour la Transparence dans les industries extractives (ITIE). La dmarche est soutenue par la socit civile et un fort intrt a t manifest par QMM, joint-venture entre Rio Tinto et ltat reprsent par OMNIS et Sherritt qui, tant donn leur structure interne de gouvernance, ont tout intrt assurer la transparence des versements de leurs impts et redevances ltat. Mais lengagement du gouvernement na pas t suffisam-ment dtermin pour se conformer lInitiative ITIE en temps voulu, malgr le soutien de divers acteurs. Kraoma, socit publique, risque dtre influence par la logique de recherche de rente de ltat no-patrimonial, comme le montre le fait quelle se soit initialement engage lgard de lITIE puis se soit refuse dclarer ses versements. Une extension a t accorde Mada-gascar par le Secrtariat du ITIE jusqu mars 2011 pour complter la phase actuelle, mais les progrs sont lents et le pays pourrait se voir exclure de linitiative. Ceci enverrait un message n-gatif aux futurs investisseurs et serait prjudiciable au climat des affaires car signalant un pays qui nadhre pas aux standards internationaux en matire de gouvernance minire.

Les lites politiques risquent de chercher revenir sur leur engagement lgard du cadrage budgtaire des grandes socits minires. La fluidit et lvolution continue des coalitions domi-nantes des lites dirigeantes incitent une stratgie de survie court terme. Notamment lorsque, sous la pression du dficit budgtaire, les dirigeants politiques risquent de placer leur intrt court terme dextraire une rente des socits minires industrielles avant lobjectif long terme dattirer de futurs investissement au moyen dengagements crdibles. Le risque de revenir sur sa parole est particulirement lev aux moments de profits ou pertes exceptionnels, si les lites politiques re-courent des stratgies populistes pour inciter lopinion penser que Madagascar est dpouille de ses richesses en ressources naturelles sans recevoir une juste rmunration. Linquitable redistribution des recettes minires entre les communes concernes est ag-grave par la faiblesse de la redevabilit de bas en haut. Les rgles de redistribution des re-devances minires au niveau local nont pas t conues pour lextraction minire industrielle

Graphique 2 : Pousse de la demande de permis de recherche

Source : Bureau du cadastre minier (BCMM) 2009

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et la lgislation actuelle pourrait entraner une distribution trs inquitable des redevances ver-ses entre les communes concernes et voisines. Cela vient en partie dun processus de dci-sion politique du haut vers le bas, qui tient compte de la ncessit de faire redescendre les re-cettes vers le niveau local, mais semble difficile appliquer en pratique. Les communes doi-vent renforcer leur capacit pour pouvoir grer une forte augmentation de leurs budgets grce aux recettes minires. Comme certains conseils municipaux lus dans les zones minires com-mencent toucher dimportes recettes venant des redevances minires, leur capacit grer ces revenus et leur redevabilit lgard des citoyens doivent tre renforces pour assurer leur uti-lisation efficace. En revanche, les rgions se sont vu confier un rle essentiel dans la gestion de la redistribution des recettes, mais elles risquent dtre une source de capture de rente par ltat central, car elles tendent tre responsables vers le haut lgard de ltat central et non vers le bas lgard de la population. Lefficacit des recettes minires redistribues, en termes de dveloppement local, risque donc dtre gravement affecte par loffre et la demande de gou-vernance, y compris la capacit retreinte des collectivits locales et de la socit civile locale. Les premiers efforts de dveloppement de la capacit locale et dintroduction dune budgtisa-tion participative ont donn des rsultats prometteurs dans les communes participant au projet : lengagement civique et la transparence dans la distribution des recettes minires ont t ac-crus.

2. Le secteur forestier Madagascar est mondialement rpute pour sa biodiversit unique et a attir le soutien de grands partenaires internationaux pour la conservation de ses forts. Depuis lexpansion de son systme de zones protges en 2005, environ la moiti de ses forts est comprise dans les zones protges, lautre moiti ntant pas protge. La prsente tude sest intresse spcifi-quement lconomie politique de la persistance de labattage de bois prcieux dans les zones protges qui est sest fortement amplifi la suite de la crise politique de 2009.

Au cours de la dernire dcennie, Madagascar a opr de frquents changements dans sa rglementation des exportations de bois prcieux. La rglementation malgache de labatage et de lexportation du bois de rose a t trs volatile, oscillant entre des interdictions et ladoption frquente de nouvelles exceptions. Le Graphique 3 donne un aperu des principaux changements rglementaires depuis 2000. La rapidit des changements et le manque de clart de la rglemen-tation des exportations ont cr un environnement juridique complexe et contradictoire qui ne permet gure une saine application et une lutte effective contre labatage et lexportation illgale des bois prcieux.

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La persistance de labatage de bois prcieux dans les forts de la rgion de Sava rsulte de la capture de ltat par llite des ngociants en bois. La capture de ltat se produit lorsquun petit nombre dentreprises ou groupes font modifier les rgles du jeu leur bnfice en fournis-sant des avantages privs illicites aux fonctionnaires et aux politiciens. Labatage de bois de rose sest accru la suite de leffondrement des cours mondiaux de la vanille. Certaines familles in-fluentes de la rgion de Sava pratiquent la fois le commerce de la vanille qui a t la principale culture commerciale de la rgion, et lexportation de bois prcieux, notamment le bois de rose. On estime que, entre janvier et novembre 2009, au moins 1.211 conteneurs de bois ont t expor-ts, dune valeur marchande denviron 175,8 millions dUSD. Ces dix dernires annes, le gou-vernement malgache a fait de gros efforts pour interdire labatage darbres dans les zones prot-ges et le commerce des bois prcieux. Mais il y a eu de frquentes exceptions linterdiction de lexportation de bois prcieux brut, ce qui dmontre linfluence des familles de Sava sur les d-cideurs publics. Bien que lidentit des ngociants de bois et leurs exportations soient notoires,

Graphique 3 : Rglementation de lextraction des parcs nationaux et de lexportation de bois de rose

Source : Global Witness (2009) et rglementation rfrence (Note : les carrs verts indiquent des autorisations exceptionnelles dexportation et les rouges des interdic-tions dexportation.)

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ils restent labri de toute poursuite. Les politiciens locaux dpendent de ces familles pour le fi-nancement de leurs campagnes lectorales. Si la capacit faire respecter la loi et empcher les abatages illgaux est proccupante cause de la faiblesse des moyens de contrle et de surveil-lance, lapplication de la rglementation sexerce surtout lencontre des bcherons villageois et non sur des acteurs plus haut placs dans la filire. Toutefois, plus rcemment, il y a eu une nette amlioration dans le respect du dernier dcret interdisant toute nouvelle exportation mme si labatage dans la fort continue car les oprateurs supposent quils pourront encore bnficier dune exception dexportation dans le futur, au gr des alliances. Lexportation de bois de rose a surtout t rduite grce la dnonciation faite par la com-munaut internationale et les media locaux. Madagascar a t soutenu par un afflux majeur daide financire et technique internationale pour la conservation de lenvironnement (environ 400 millions dUSD depuis le dbut du premier Programme environnemental en 1990), faisant de Ma-dagascar lun des principaux bnficiaires mondiaux de laide la protection de lenvironnement. Ce soutien a permis la cration dune importante capacit administrative (Madagascar National Parks (MNP), la Fondation pour la biodiversit et les aires protges, un important rseau dONG) et dincitations poussant les lites politiques promouvoir la conservation de la fort et la biodiver-sit. Malgr cette longue histoire dactions de conservation finances par des donateurs internatio-naux, ces efforts nont pas suffisamment russi lier la conservation et les activits conomiques dans la rgion pour obtenir un important soutien local la conservation. Les familles aux puis-santes relations et les communauts locales peuvent gagner plus avec labattage illgal quen con-servant la fort. Quant aux communauts locales de la rgion de Sava, leur prosprit dpend en partie de labatage. Les relations politiques de llite des ngociants en bois tendent avoir plus dinfluence que les dfenseurs de la conservation de lenvironnement et les universitaires natio-naux et internationaux.

Lalternance dinterdictions et dautorisations exceptionnelles des exportations de bois de rose sont probablement une rponse stratgique des lites politiques malgaches devant arbi-trer entre deux influences de sens contraire : les ngociants en bois dune part et les pressions internationales et de lopinion publique nationale en faveur de la conservation de lautre. Si les lites politiques cherchent effectivement maintenir leur lgitimit aux yeux des donateurs et des ONG qui financent la conservation de la biodiversit, ils ne peuvent pour autant faire plus que menacer temporairement la source des rentes de certaines familles puissantes sans dstabiliser lquilibre des rentes de llite malgache. La rcession conomique et un gel des flux daide ont mis la coalition du gouvernement de transition en difficult budgtaire. Labatage du bois de rose, grce une nouvelle taxe sur les exportations, a fourni une source immdiate de rentres budg-taires, voire dimportantes rentes. Les droits officiels imposs par le gouvernement de transition sur les exportations de bois prcieux en septembre 2009 ont rapport prs de 30% de la valeur des ex-portations de bois selon GTZ (2009), produisant, estime-t-on, entre 18 et 40 millions dUSD de re-cettes ltat entre septembre 2009 et mars 2010. La taxation plutt que la saisie des bois de rose exports a fourni une source de revenu au gouvernement transition.

Cette tude montre lurgence dune action pour amliorer la gouvernance dans les secteurs de lexploitation tant minire que forestire pour renforcer lefficacit du dveloppement dans ces secteurs. Si la proposition de recommandations sort du cadre de cette tude, les deux encadrs qui suivent donnent des pistes prliminaires. LEncadr 3 propose des options pour la

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rforme du secteur minier tandis que lEncadr 4 donne quelques pistes essentielles pour la r-forme du secteur forestier.

ENCADR 3 : Options pour la rforme du secteur minier 1. Renforcer les institutions de gouvernance du secteur minier de faon ce quelles soient

moins vulnrables la recherche de rente politique. Les institutions minires peuvent tre ren-forces de faon ce quil soit plus difficile pour les lites politiques de lgitimer la recherche de rente en prtendant que ces institutions sont injustes. i. long terme, un cadre budgtaire minier pourrait tre labor qui attnuerait le risque de renie-

ment des engagements budgtaires pris des poques de profits ou pertes exceptionnels. Ce cadre pourrait comporter une rvision de la redevance minire (spcifique la ressource) et, si possible, un formulaire simple de taxation des profits exceptionnels. En tous cas, il faudrait vi-ter des rvisions frquentes du rgime fiscal jusqu ce quon ait atteint une stabilisation poli-tique.

ii. Chercher conclure un accord sur une rgle quitable de rpartition des recettes des rede-vances entre les communes concernes. Une Analyse dimpact sur la pauvret et le niveau so-cial (AIPS) soutenue par les partenaires du dveloppement pourrait donner les bases dun ac-cord sur une rgle de rpartition quitable entre les collectivits concernes. Mais il faudrait, pour le moment, viter douvrir la question densemble de la rpartition des recettes minires entre les niveaux territoriaux (tat, rgions et communes).

iii. Renforcer les sauvegardes contre la spculation passive sur les droits miniers, qui risque de lgitimer les interfrences politiques discrtionnaires dans la gestion des droits miniers, par exemple en vrifiant lefficacit des plafonds de dtention de permis.

2. Mobiliser les socits minires, la socit civile et lopinion publique pour renforcer un con-trle indpendant de la gouvernance minire. Sappuyer sur lintrt des acteurs pour exercer un contrle indpendant permettrait de contrer le risque que les rentes des nouvelles mines ne soient captes par les lites. i. Renforcer la capacit des communauts locales concernes et notamment de la socit civile

locale des zones minires pour demander des comptes aux socits minires et aux pouvoirs publics locaux et centraux, par exemple par la budgtisation participative et par la mobilisation de financements indpendants pour les OSC. Lorsque la rvision des rgles de rpartition des redevances dans le Code minier sera devenue politiquement faisable, les communes pourraient tre incites convenir dune rgle de rpartition des recettes minires plus quitable et clai-rement dfinie.

ii. Sappuyer sur la sensibilit de lopinion malgache concernant lutilisation des ressources mi-nires pour renforcer la responsabilit du gouvernement lgard de la population quant son utilisation des recettes minires.

iii. tablir une forte coalition dacteurs comprenant les socits minires et ptrolires et les OSC luttant pour le respect des institutions minires. Cette coalition pourrait merger du processus de lITIE et ventuellement prendre la forme dune Chambre des Mines. Un contrle du sec-teur priv indpendant du BCMM serait galement prometteur. A cet effet Madagascar devrait uvrer activement pour poursuivre et complter les efforts initis dans le cadre de lITIE.

3. Renforcer la capacit technique de contrle de ltat sur lexploitation minire industrielle, mme au risque dune politisation. Il est indispensable de renforcer la capacit des administra-tions centrales de ltat (Ministre des Mines, Ministre des Finances) pour contrler les socits minires industrielles et ngocier avec elles afin de permettre ltat de dialoguer avec elles sur un pied de relative galit. Une des possibilits pour dvelopper cette capacit pourrait tre

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dtablir une Inspection des Mines ayant autorit sur les projets miniers industriels en tant quagence place sous lautorit du Ministre des Mines.

4. Se fonder sur la gouvernance locale et des mcanismes de march pour rgir lexploitation minire artisanale. tant donn la faiblesse de ladministration minire de ltat malgache et lexistence dincitations dfavorables, laccent doit tre mis sur la formalisation de lexploitation minire artisanale au niveau local. Introduire plus dconomie de march dans les mines artisa-nales permettrait daccrotre la part des mineurs dans la valeur ajoute de la filire.

ENCADR 4 : Options pour la rforme du secteur bois de rose 1. Adopter une stratgie quilibre de rduction de labatage du bois de rose qui tienne compte

des intrts des puissantes lites de la Sava.: i. Faire preuve de dtermination dans le respect du dcret actuel interdisant toute nouvelle exporta-

tion de bois de rose. Procder la saisie par lEtat de tout le bois de rose dj coup et cach plusieurs endroits de la Sava. Procder une tude devant proposer le destin donner au bois dj coup. Rviser la rglementation en vigueur permettant tout individu verbalis par les agents des Eaux et forets de procder la transaction afin de se soustraire aux poursuites ju-diciaires. Renforcer le dispositif de contrle et surveillance (lnorme fort de Masoala ne dis-pose actuellement que denviron 5 ou 6 agents).

ii. Maintenir un soutien et une pression cohrents et continus de la communaut internationale sur le gouvernement malgache en faveur de la conservation de la fort dans les zones protges, puisque les investissements internationaux dans les zones protges et la conservation de la bio-diversit ont t le seul facteur mme de contrebalancer la pression de lexploitation forestire. De plus le caractre de bien public mondial de la biodiversit malgache donne la possibilit la communaut internationale dtre plus vigilante et exigeante quant la disparition de ce pa-trimoine.

iii. Chercher renforcer les moyens dexistence alternatifs pour les communauts vivant de la va-nille et de labatage du bois de rose. Dvelopper des sources alternatives de revenu pour les communauts de la rgion de Sava est crucial aprs la chute spectaculaire des cours de la vanille, culture commerciale majeure de la rgion. Mais, tant donn les normes marges bnficiaires de lexportation du bois de rose, cette mesure a peu de chances elle seule de rduire fortement labatage des bois prcieux et naurait deffets qu long terme.

2. laborer une stratgie pour rduire les diverses incitations labatage du bois de rose. Une stratgie complmentaire pourrait tre de rduire les motivations conomiques des ngociants en bois au moyen daccords internationaux qui rduiraient la demande de bois export illgalement. Une piste concrte qui mriterait dtre explore par le gouvernement malgache serait de chercher inclure le genre dalbergia (dont fait partie le bois de rose et le palissandre) dans la liste des espces protges en vertu de la Convention sur le commerce international des espces en danger de la faune et de la flore sauvages (CITES).

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IX. Conclusion

Cette tude a propos une premire valuation des grands facteurs de lconomie politique qui rgissent la gouvernance Madagascar, mais beaucoup dpendra de lissue de la crise actuelle. Ltude a pu analyser le rle des principaux acteurs, le pacte des lites et les cons-quences du paysage actuel pour la gouvernance et lefficacit du dveloppement. Cette tude nest quune premire tape vers une tude plus complte de lconomie politique de Madagas-car. Lanalyse de la gouvernance au niveau national devrait tre complte par une tude dautres secteurs. Si les secteurs des ressources naturelles sont dune grande importance pour le dveloppement de Madagascar, ils ont une volution assez distincte au niveau de lconomie po-litique car ce sont des sources de rentes. La dynamique et les facteurs de lconomie politique des autres secteurs varient fortement en fonction de la nature de chaque filire. Pour complter cette tude, deux axes de recherche sur lconomie politique malgache se prsentent. tant donn leur rle important dans le budget, leur importance pour la prestation des services publics et pour la rduction de la pauvret, les secteurs sociaux devraient avoir la priorit pour complter la pr-sente analyse de lconomie politique. La sant et lducation doivent en particulier retenir lattention car ces deux secteurs ont t trs vulnrables aux chocs du systme partir des v-nements politiques de 2009. Il serait par ailleurs intressant dtudier la demande de gouvernance et la faon dont les instruments de redevabilit sociale pourraient tre tendus pour influencer les dcisions nationales.