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Gestion du risque « résidus de pesticides » : quelle cohérence des politiques agricoles et des politiques de l’eau ? Etude réalisée pour le Conseil Général de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Espaces Ruraux et BayerCropScience Auteurs : Olivier Cartigny, Odette Dabire, Marine Desorge, Amélie Galasso, Sophie Kalliaderi, Gretha Kezimana, Camille Marchand, Marcela Parada, Anne Rambaud

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Nous attestons que ce rapport est le résultat de notre travail personnel, qu’il cite entre guillemets et

référence toutes les sources utilisées et qu’il ne contient pas de passages ayant déjà été utilisés intégralement dans un travail similaire.

AgroParisTech Executive, BayerCropScience et le CGAAER n’entendent donner aucune

approbation ni improbation aux thèses et opinions émises dans ce rapport ; celles-ci doivent êre considéréess comme propres à leurs auteurs.

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RESUME Étudiants dans le Mastère Spécialisé en « Management des Risques Sanitaires, Alimentaires et Environnementaux » d’AgroParisTech (MS ALISéE) et / ou dans le Master II « Droit de la Sécurité Sanitaire, Alimentaire et Environnementale » (M2 DSSAE) de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, nous avons été commandités par BayerCropScience et le Conseil Général de l’Alimentation, de l’Agriculture et des Espaces Ruraux pour réaliser une étude sur la cohérence des politiques publiques de l’eau et de l’agriculture concernant la gestion des produits phytosanitaires. L’utilisation des pesticides est un sujet très polémique qui a été surmédiatisé à la suite de différents scandales sanitaires. Afin de répondre à l’inquiétude croissante de l’opinion publique, les pouvoirs publics européens et français ont réagi en adoptant différents textes. Dans un premier temps nous avons réalisé un état des lieux réglementaire. Dans le domaine de l’agriculture, à l’échelle européenne, nous avons identifié différentes dispositions contenues dans la Politique Agricole Commune et la Directive n°2009/128. À l’échelle nationale, les lois Grenelles 1 et 2, ainsi que le plan Ecophyto 2018 encadrent l’utilisation des pesticides. Dans le domaine de l’eau, la Directive Cadre sur l’Eau est le texte européen majeur encadrant les pesticides. A ces textes il faut ajouter différentes lois nationales. Dans un second temps nous avons interrogé des acteurs des instances européennes et du ministère de l’agriculture, de l’environnement, et des agences de l’eau. Puis nous avons interrogé une coopérative, une association et des instituts de recherche et d’enseignement. À partir de l’état des lieux réglementaire et des entretiens nous avons identifié différentes problématiques que nous avons ensuite soumises à débat lors d’une table ronde. Les différentes questions évoquées sont les suivantes :

- Existe-t-il une réelle déconnexion entre les mesures du risque écotoxicologique, les plans d’action et la communication ?

- Le temps de réponse du système agricole actuel au changement est-il politiquement et socialement acceptable ?

- Pourquoi ne pas imposer une redevance élevée sur une pollution ciblée pour faire changer les comportements ?

- Est-il possible de diminuer l’utilisation des pesticides en apportant des outils assurantiels ? - Le verdissement prévu de la PAC changera-t-il les comportements ? - Comment rendre les systèmes économes en pesticides plus attractifs dès la formation ? - Certiphyto : formation ou sensibilisation ? - Que pensez du fait que le diagnostic, la prescription et la vente de pesticides soient réalisés

par la même personne ? - Comment encourager la rencontre du monde agricole et des parties prenantes de l’eau ?

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REMERCIEMENTS Nous souhaitons remercier Marie-Laurence MADIGNIER, Bernard AMBOLET et François THIBOUST pour le sujet qu’ils nous ont proposé, pour le temps qu’ils nous ont accordé et pour les coordonnées des personnes ressources communiquées. Nous remercions particulièrement Jean-François MOLLE pour son implication forte et sans limite dans notre étude. Nous tenons également à remercier chaleureusement toutes les personnes rencontrées qui ont su donner de leur temps pour répondre à nos nombreuses interrogations. Enfin, nous tenons à remercier Yves SOYEUX, Caroline VISTE-MARTIN, Louis de REDON, et l’équipe du MS ALISéE pour leur soutien tout au long de cette étude.

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INTRODUCTION Les scandales sanitaires et environnementaux sur les insecticides (chlordécone, dichloro-phényltrichloroéthane – DDT), les herbicides (atrazine), ainsi que la médiatisation de ces risques, portée par les leaders d’opinion et les parties prenantes, ont engendré une sensibilisation particulière du public face à l’emploi des pesticides en agriculture et à leurs impacts. Cette sensibilité particulière coexiste avec une autre réalité : le système agricole français reste dominé par des pratiques utilisant des pesticides. En effet, si les agriculteurs font des efforts pour réduire leur dépendance face aux pesticides, seulement 3,5% de la Surface Agricole Utile était cultivée selon le cahier des charges de l’Agriculture Biologique en 2011. Ainsi, selon les institutions publiques gouvernant les milieux aquatiques, entre 2007 et 2009, l’atrazine (herbicide interdit d’utilisation en France depuis 2003) était retrouvé dans 45% des points de surveillance de la qualité des cours d’eau métropolitains, l’atrazine deséthyl (un des principaux produits de dégradation de l’atrazine) était retrouvé dans 50% des points de surveillance de la qualité des cours d’eau métropolitains et l’acide aminométhyl-phosphonique (AMPA, principal produit de dégradation du glyphosate) était retrouvé dans 85% des points de surveillance de la qualité des cours d’eau métropolitains. Dans le même temps, l’Union Européenne a élaboré une Directive Cadre sur l’Eau (DCE) pour animer une dynamique d’amélioration de la qualité des eaux superficielles et souterraines européennes. La France a bien entendu transposé cette directive, mettant en place les objectifs et instituant des moyens pour y parvenir. Parallèlement, la France a également orienté sa politique agricole vers des systèmes plus économes en intrants et notamment en pesticides (Grenelle de l’Agriculture, plan Ecophyto). C’est dans ce contexte politique, économique, environnemental et sociétal que la firme BayerCropScience et le Conseil Général de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Espaces Ruraux (CGAAER) se sont associés pour proposer aux étudiants du Mastère Spécialisé en « Management des risques sanitaires, alimentaires et environnementaux » d’AgroParisTech (MS ALISéE) et à ceux du Master II Droit de la Sécurité Sanitaire, Alimentaire et Environnementale de l’Université Paris 1 de réfléchir à la cohérence globale et spécifique des politiques publiques en matière d’agriculture et d’eau. Le sujet pouvant potentiellement couvrir un champ très large, nous avons réduit le périmètre à trois points :

! les résidus de pesticides – les nitrates ne seront donc pas étudiés dans le cadre de ce rapport, mais une comparaison peut paraître pertinente voire essentielle sur certains points ;

! les eaux de surface ou eaux superficielles, il s’agit pour l’essentiel des cours d’eau, des lacs et des eaux de ruissellement ;

! les grandes cultures, c’est à dire les céréales, oléagineux, protéagineux et quelques légumes, ce qui correspond à 15 millions d’hectares en France.

Ce travail a fait l’objet d’une table ronde organisée le 20 Mars 2013 dans les locaux de l’Engref, réunissant BayerCropScience, le CGAAER, l’ANSES, la DGAL, FNE et la FNSEA. L’objectif de ce rapport est de traduire notre réponse à la question qui a été posée par les deux commanditaires de l’étude. Nous présenterons dans un premier lieu les sources qui nous ont permis de proposer des pistes de réflexion (démarche, bibliographie). Puis dans un second temps, nous présenterons nos conclusions ainsi que les précisions qui ont été apportées par la table ronde.

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I. Les différentes sources

A. Bibliographie complète

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B. Démarche adoptée pour les entretiens Pour réaliser notre étude, nous avons sollicité l’aide et les connaissances de nombreuses personnes œuvrant à l’interface ou directement dans les mondes de l’eau et de l’agriculture. Pour avoir une représentation objective de la cohérence existant entre les politiques de l’agriculture et celles de l’eau, nous avons choisi d’interroger un nombre d’acteurs conséquent. Dans le même souci d’objectivité, nous avons décidé d’interroger des personnes issues d’organismes publics comme la Commission Européenne, des Agences de l’eau, des instituts de recherche : INRA, des Délégations Générales (DG) telles la DG de l’Enseignement et de la Recherche et des personnes travaillant dans le secteur privé comme des associations telle la fédération France Nature Environnement (FNE), des agriculteurs, des industriels etc. La diversité des personnes rencontrées, nous a permis de recueillir d’une part des compléments d’informations aidant à la compréhension des différentes politiques mais également de nombreuses visions, points de vue de la cohérence entre les politiques. Ainsi, grâce à ces entretiens et à nos recherches bibliographiques nous sommes parvenus à cerner des éléments qui peuvent freiner voire annihiler la cohérence entre les deux politiques. Au début de notre étude, nous avions prévu d’effectuer un questionnaire type pour les différentes personnes rencontrées, néanmoins comme nous souhaitions interroger un public assez large nous n’avons pas pu suivre cette démarche. Nous avons donc réalisé des questionnaires différents pour chaque personne interrogée. Les questions posées étaient essentiellement des questions ouvertes afin de laisser notre interlocuteur exprimer en totale liberté ses idées et ne pas influencer ses réponses. Certaines questions étaient assez précises alors que d’autres étaient plus vastes afin d’inciter notre interlocuteur à donner son point de vue sur la question. À titre d’exemple nous pouvons citer ces questions : - Comment décririez-vous la situation actuelle par rapport aux pesticides ? - D’après vous, les objectifs d’Ecophyto 2018 sont- ils atteignables ? - Pourquoi -50% ? - Est-ce possible de concilier une agriculture productiviste et une agriculture respectueuse de l’environnement ? Si oui, comment ? - Selon vous, y a-t-il une cohérence entre les politiques agricoles et celle de l’eau ? Les différentes enquêtes ont été réalisées par binôme. La majeure partie de ces entretiens s’est fait en face à face tandis que d’autres se sont fait par téléphone.

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II. Réflexion de notre groupe

A. État des lieux

1. Agriculture Certains chiffres illustrent le rapport entre l'agriculture française et les pesticides. On note ainsi que la France est le troisième consommateur européen de pesticides par rapport au nombre d'hectares (soit environ 5,4 kilogrammes de pesticides utilisés par hectare et par an). Les pesticides constituent donc un marché important en France puisqu'ils représentaient 1,9 milliard d'euros en 2011. Et bien que les ventes de pesticides aient globalement diminué entre 2000 et 2011 (on est passé de 100 000 tonnes vendues à 62 700 tonnes), ce marché a connu un taux de croissance de 2,6% entre 2008 et 2011. En outre, on note que l'agriculture biologique ne représentait en 2011 que 3,5% de la surface agricole utile française. Plusieurs textes communautaires et nationaux s'appliquent en matière d'utilisation des pesticides. Tout d'abord, l'article 39 du Traité・sur le Fonctionnement de l'Union Européenne (TFUE) énonce les grands objectifs de la politique agricole commune (PAC). Son but premier est « d'accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimum des facteurs de production (…) », mais aussi d'assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs. Néanmoins, la PAC est soumise à l’article 11 du TFUE qui dispose que « Les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions de l'Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable. » La PAC doit donc prendre en compte les exigences environnementales et la recherche de la productivité ne doit pas se faire à tout prix au détriment de la protection de l'environnement. La PAC est formée de deux piliers. Le premier est une politique de soutien au marché et aux revenus, tandis que le second pilier concerne le développement rural. L'un des autres textes communautaires relatifs à la politique agricole est la Directive 2009/128/CE instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, adoptée le 21 octobre 2009 par le Parlement européen et le Conseil. Ce texte vise à instaurer « un cadre pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec un d »veloppement durable en réduisant les risques et les effets des pesticides sur la santé humaine et sur l’environnement et en encourageant le recours à la lutte intégrée contre les ennemis des cultures et à des méthodes ou techniques de substitution, telles que les moyens non chimiques alternatifs aux pesticides. » Ce texte fait partie du « paquet pesticides » et fixe pour la première fois au niveau communautaire des règles visant à rendre l’utilisation des pesticides plus sûre et à encourager le recours à la lutte intégrée et aux alternatives non chimiques. Il prévoit notamment la mise en place d’un plan d’action national par chaque état membre visant à réduire les risques et les effets sur la santé humaine et l’environnement, ainsi que la dépendance à l’égard de l’utilisation des pesticides avec des objectifs quantitatifs. C'est dans ce contexte que la France a adopté le plan Ecophyto 2018.

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D'autre part, cette directive prévoit une formation obligatoire de tous les utilisateurs professionnels, distributeurs et conseillers avant décembre 2013, ainsi que l'instauration d’une inspection régulière des matériels d’application de pesticides (tous les 5 ans jusqu’en 2020, puis tous les 3 ans). Par ailleurs, cette directive pose l'interdiction de la pulvérisation aérienne sauf dérogation encadrée, ainsi que la mise en place de restrictions ou d’interdiction d’utilisation des pesticides dans certaines zones spécifiques (milieu aquatique, eaux potables, lieux publics…). Enfin, ce texte encourage la promotion et la mise en œuvre de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures. Au niveau national, à la suite du Grenelle de l'environnement de 2007, ont été adoptées les lois Grenelle 1 (du 3 août 2009) et Grenelle 2 (du 12 juillet 2010). Ainsi, la Loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement dite « Grenelle 1 » du 3 août 2009 pose l'objectif de « réduire de moitié [l]'usage des produits phytopharmaceutiques et des biocides en 10 ans. » Elle demande aussi que soit interdit l'épandage aérien des pesticides, sauf dérogation. Quant à la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Loi Grenelle 2 », elle contient également des mesures phares liées à l'utilisation des pesticides et au respect des bonnes pratiques agricoles. Ainsi, elle impose par exemple la présence de bandes enherbées d'au moins 5 mètres de large le long de la plupart des cours d'eau et renouvelle l'interdiction de l'épandage aérien. De plus, elle introduit un système de certification volontaire concernant les exploitants agricoles souhaitant se prévaloir de la mention HVE (exploitation de haute valeur environnementale). Les exigences imposées par la directive 2009/128/CE et par le Grenelle de l'environnement se sont traduites dans l'adoption du plan Ecophyto 2018 le 10 septembre 2008. L'objectif de ce plan est de réduire de 50% l'utilisation des pesticides entre 2010 et 2018 tout en maintenant une agriculture économiquement performante. Rappelons qu'en 2008, personne ne savait vraiment « 50% de quoi ? ». On sait aujourd'hui qu'il s'agit de moins 50% de NODU (nombre de doses utilisées) et que le choix d'un tel objectif était avant tout politique. Pour atteindre cet objectif, plusieurs outils ont été mis en place. On pense d'abord au réseau Dephy, un réseau de fermes pilotes destiné à mutualiser et à diffuser les bonnes pratiques agricoles. De plus, pour aider les agriculteurs à rationaliser le recours aux pesticides, des bulletins de santé du végétal ont été mis en ligne dans chaque région pour alerter les producteurs sur l’arrivée des parasites. Cela permet à l'agriculteur de mieux évaluer la nécessité du recours à un traitement chimique. D'autre part, le plan Ecophyto insiste également sur l'importance de développer l'innovation afin, notamment, de découvrir des espèces plus résistantes aux agresseurs. Enfin, l'une des mesures phares de ce plan est le Certiphyto (certificat individuel produits phytopharmaceutiques) qui vise à former les agriculteurs à une utilisation responsable des pesticides, mais également les distributeurs, les vendeurs et les conseillers à l'utilisation de pesticides. L'axe 4 du plan Ecophyto « Former à la réduction et à la sécurisation de l'utilisation des pesticides » accorde une place importante à la formation agricole. En France, l’intégration des préoccupations environnementales dans les référentiels de l’enseignement agricole a été très progressive. Aujourd'hui, en matière de réduction des pesticides, les référentiels présentent trois niveaux. Il y a dans un premier temps un principe d’efficience, selon lequel il faut utiliser les bons produits au bon moment. Cela passe essentiellement par l’enseignement des bonnes pratiques. Cette dimension est aujourd’hui bien appliquée. Par exemple, toutes les exploitations ont un local phyto et utilisent les équipements de protection individuelle. Le deuxième principe

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est celui de la substitution, qui passe par le recours à des techniques alternatives. Cependant cela ne suffit pas, et il faut aujourd’hui s’orienter vers une véritable reconstruction de l’agriculture. Il faut reconcevoir les systèmes de culture, favoriser la régulation biologique, recourir à l’agro-écologie, etc... Il s’agit de systèmes en rupture avec l’agriculture conventionnelle.

2. Eau Sur la période 2007-2009, plus de 92% des cours d'eau présentaient au moins un pesticide, seulement 7,6% n'en contenaient donc aucun. On s'aperçoit que les zones de grandes cultures sont les plus contaminées par les pesticides (notamment le Bassin Parisien, le Sud-Ouest et le couloir rhodanien). On constate également que 45% des cours d'eau contiennent de l'atrazine alors que cette molécule a été interdite en 2003. Dans le domaine de l'eau, le texte essentiel est la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2009, dite directive cadre sur l'eau (DCE). Celle-ci fixe des objectifs pour la préservation et la restauration de l’état des eaux superficielles (eaux douces et eaux côtières) et pour les eaux souterraines. Son objectif général est d’atteindre le bon état des différents milieux sur tout le territoire européen d’ici à 2015, 2021 ou 2027 selon la difficulté et le coût de la reconquète . Les grands principes de la DCE sont notamment une gestion par bassin versant et la fixation d’objectifs par « masse d’eau ». Au niveau national, il existe plusieurs grandes lois sur l'eau. Tout d'abord, la loi du 16 d embre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution qui introduit un nouveau cadre géographique : le bassin hydrographique pour la gestion des problèmes d'eau. Ce texte met en place une gestion décentralisée de l'eau associant l'ensemble des usagers et prenant en compte les spécificités de chaque bassin. Puis la loi du 3 janvier 1992, (dite Loi sur l’eau) qui affirme que « l'eau fait partie du patrimoine commun de la nation ». Cette loi crée les Schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et les Schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Quant à la loi du 21 avril 2004, elle porte transposition de la DCE en droit interne. Enfin, la loi du 30 d embre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (dite LEMA) vise à mettre en oeuvre les objectifs de la DCE. Elle modifie notamment le système des redevances versées aux agences de l’eau.

3. Aides financières et obligations Afin de diminuer le recours aux pesticides et d'encourager le développement des bonnes pratiques, de nombreuses aides financières ont été mises en œuvre. Au niveau communautaire, il existe, en matière d'agriculture, le principe d'écoconditionnalité des aides qui subordonne le versement de certaines aides au respect d’exigences de base en matière d’environnement et de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE). Parmi les conditions se trouvent notamment le respect de bandes tampons le long des cours d’eau, l’utilisation des produits phytosanitaires disposant de l’AMM pour un usage sur une culture donnée, le respect des exigences prévues par l'AMM et figurant sur l'étiquette (dose, délai avant récolte, Zone Non Traitée (ZNT) en bordure des cours d'eau, prescriptions d'emploi particulières...)... La DCE ne fait pas encore partie de l'éco-conditionnalité mais l'un des projets de la prochaine réforme de la PAC est de l'y introduire. La PAC a également mis en œuvre le système des mesures agroenvironnementales, permettant de rémunérer les agriculteurs qui s'engagent volontairement à préserver l'environnement et à

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entretenir l'espace rural. Afin de bénéficier de ces aides, les agriculteurs s'engagent, pour une période minimale de cinq ans, à adopter des techniques agricoles respectueuses de l'environnement allant au-delà des obligations légales. En contrepartie, ils perçoivent une aide financière qui compense les coûts supplémentaires et les pertes de revenus résultant de l'adoption de ces pratiques, prévues dans le cadre de contrats agroenvironnementaux. Par ailleurs, la réforme de la PAC a introduit le principe du découplage des aides directes (depuis 2006 en France). Cela signifie que les aides allouées aux agriculteurs ne sont plus proportionnelles aux quantités produites. Depuis, les agriculteurs peuvent bénéficier de deux types d’aides : d’une part, des aides restant couplées pour certaines productions fragiles, c’est-à-dire liées à la production de l’exploitation, et d’’autre part, une aide découplée, fondée sur un dispositif de droits à paiement unique (DPU), et versée aux exploitants détenant des DPU et des hectares admissibles. Dans ce cadre, le montant des aides est calculé en fonction de la moyenne des aides perçues entre 2000 et 2002. Chaque agriculteur touche alors le même montant quelles que soient les productions qu'il cultive, avec néanmoins l'obligation de maintenir ses terres en bon état. Enfin, la PAC a mis en place un système d’aides à l’investissement ou de prêts pour inciter au changement du matériel agricole. Cela vise à inciter les agriculteurs à utiliser un matériel en bon état et permettant une application sécurisée des pesticides. Au niveau interne, il existe également un système d'aides accordées par les agences de l'eau. Celles-ci sont financées par des redevances et destinées aux acteurs de l'eau (agriculteurs, collectivités...). Elles peuvent être individuelles ou collectives. Le but de ces aides est de contribuer à la préservation et à la restauration de la qualité des eaux de surface et des nappes phréatiques mais aussi de réduire la pollution par des substances dangereuses. En contrepartie de ces différentes aides, les acteurs de l'agriculture sont soumis à divers contraintes et obligations. Par exemple, les agriculteurs doivent disposer d'aires de lavage avec récupération des produits, ils doivent également respecter les conditions d'utilisation des produits et faire contrôler leurs pulvérisateurs tous les cinq ans. Quant aux distributeurs, ils doivent s'acquitter d'une redevance pour pollution diffuse, instaurée par la loi LEMA. Le montant de la redevance dépend de la toxicité et de la quantité de produit utilisé. Bien qu'elle soit versée par les distributeurs, ceux-ci en répercutent le coût sur le prix de leurs produits, la redevance est donc indirectement payée par les agriculteurs. Afin de s'assurer du respect de ces obligations, il existe une police de l'eau, mise en œuvre notamment par l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et l'Organisation régionale de protection des végétaux (ORPV) au niveau local. En cas de non respect des obligations, certaines sanctions sont prévues, en particulier par le Code de l'environnement et par le Code rural et de la pêche maritime.

B. Incohérences potentielles Nous nous sommes efforcés de nous approprier les textes réglementaires, et le fonctionnement des mondes eau/agriculture au regard des résidus de pesticides, notamment concernant le rôle des différents acteurs, l’impact des pesticides et leur nécessaire réglementation. Nous avons ensuite tenté de mettre en évidence des points de cohérence et d’incohérence entre les différentes politiques, à la fois d’un point de vue interne (incohérences dans la politique agricole par exemple) que du point de vue externe (incohérences entre les politiques de l’eau et les politiques agricoles). Devant l’ampleur de la tâche et la nécessaire maîtrise des différentes politiques, nous avons évalué des points potentiels d’incohérence, que nous avons soumis à une table ronde composée de professionnels impliqués à la fois dans la rédaction et dans l’application de la réglementation qui encadre les pesticides. Nos interrogations et les réponses qui nous ont été faites par les différents professionnels ont été retranscrites dans cette partie.

1. Incohérences dans le contexte ?

a. Amalgame entre risque et danger Les analyses réalisées par les organisations publiques mesurent la présence des pesticides dans les eaux. Erreur ! Source du renvoi introuvable. Cela fait plus d’une vingtaine d’années qu’on recherche des pesticides dans les eaux. Et c’est cette présence qui est relayée par les médias et les leaders d’opinion, notamment les associations écologiques. Nous pensions que cette présence était ensuite confrontée à la toxicité des molécules identifiées dans les eaux afin d’établir des plans d’action nécessaire pour diminuer la pollution, et mieux encore, les impacts écotoxicologiques de cette pollution. En réalité, si la première loi française concernant l’eau et la santé publique en France, en 1902, (Titre III du Code de la Santé Publique : « santé publique avec dispositions relatives à l’eau et à l’assainissement ») faisait état d’un objectif de résultat (dans toutes les villes de plus de 30 000 habitants et dans les villes touristiques, si la mortalité infantile a dépassé plus de trois ans consécutifs la moyenne : ces villes sont obligées d’avoir un réseau d’eau), cet objectif de réduire la mortalité est désormais traduit en objectif de moyen. En effet, la même politique, 50 ans plus tard, en 1960, édictait la règle suivante : au nom de la santé publique, il y a des critères à respecter concernant l’eau : 30 mg de DBO (Demande Biologique en Oxygène) et 30 mg de MS (Matières en Suspension). Puis la DBO a été éliminée, remplacée par la DCO (Demande Chimique en Oxygène) puis ont été rajoutés les métaux lourds, la chaleur, les nitrates et les phosphates et les pesticides. Quarante ans plus tard, en 2000, l’Europe finit par adopter une directive qui généralise le principe de la bonne qualité écologique du milieu aquatique en tant que tel. Cette approche en objectif de moyen a été corroborée par notre difficulté à obtenir les données qui précèdent les plans d’action mis en place par les institutions publiques. En effet, il ne s’agit

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pas d’un raisonnement selon lequel par exemple un pesticide, après avoir dépassé un certain seuil, a un effet précis sur un écosystème déterminé, et la diminution de l’utilisation de ce pesticide permet de diminuer l’impact identifié sur cet écosystème. Si des recherches sont en cours pour permettre un tel raisonnement, la logique actuelle qui consiste à analyser la présence ou l’absence d’une substance dans l’eau – l’absence étant assimilée à la non détection par les instruments technologiques actuels – entraîne dans les médias un débat qui paraît assez manichéen. On peut souvent voir les médias utilisés le chiffre « 96% des cours d’eau français sont pollués ». Il apparaît ici que la pollution révèle en réalité la présence de pesticides. C’est alors que l’on risque de confondre le danger (les molécules sont présentes) avec le risque (la toxicité de ces molécules, la quantité présente dans le milieu, les cibles qu’elle peut toucher, …) C’est sur cette sensibilité « présence/absence », ou encore « dès qu’il y a une présence c’est une pollution » que se sont construites les politiques publiques. Par exemple, sur le site du Sénat (rapport d’information « Pesticides : vers le risque zéro », déposé le 10 Octobre 2012), on peut lire : « Le choix des normes européennes en matière de pesticides relève moins d'analyses toxicologiques que d'une prise de position visant à se rapprocher du risque zéro. Il s'agit donc moins d'un choix de santé publique que d'un choix politique et environnemental : dès lors que dans l'état naturel, il n'y a pas de pesticide dans l'eau, il ne doit pas y en avoir non plus dans les eaux de consommation. La fixation des teneurs en pesticides a été donc fixé à 0.1 !g/l, seuil minimum de détection à l'époque. » Cette logique nous a étonné car, par exemple, pour les aliments et les résidus de pesticides, il existe une démarche beaucoup plus rationnelle : une Dose Journalière Admissible (DJA) par molécule toxique est déterminée grâce à des tests scientifiques sur des animaux et des Limites Maximales Résiduelles (LMR) sont établies en fonction du régime alimentaire de la population. Il nous apparaît donc ici que le danger - une molécule chimique et toxique est présente dans l’eau - est confondu avec le risque - cette molécule présente une probabilité forte (de par sa quantité, sa dose néfaste pour les populations ou sa localisation dans un milieu sensible) de causer un dommage.

b. Délai de réponse des systèmes L’incohérence potentielle soulevée dans la partie précédente nous a fait remettre en question le système politico-médiatique actuel. Nous l’avons dit, l’utilisation de la différence entre présence et pollution est très fortement relayée par les médias et les leaders d’opinion. De plus, d’autres médias engagés annoncent déjà depuis plusieurs années « la mort d’Ecophyto ». Effectivement lorsque l’on regarde la courbe des NODU ou des QSA, on peut douter de l’efficacité de ce plan Ecophyto.

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Cependant, le système actuel encadrant les pesticides (firmes pharmaceutiques, coopératives, cultivars) existe depuis la fin des années 1980 et est basé sur une dynamique préventive : il faut traiter un peu et souvent, en prévention d’un risque. Ainsi, les semences inscrites au catalogue des semences, la recherche actuelle, les conditions d’utilisation et les bonnes pratiques, les formations initiale et continue ont été conçus pour répondre à cette dynamique de traitements préventifs. Or, il est possible que la transition du système vers une agriculture plus économe en intrant soit progressive, et soit encore imperceptible, et par conséquent ne soit pas en accord avec les attentes du monde politique (qui a pris la décision et attend des résultats) et du monde médiatique et sociétal, qui attend également des preuves de l’utilité et de l’efficacité de l’action publique. Nous nous sommes alors posé la question de l’acceptabilité politique et sociétale d’une telle transition. Et nous avons imaginé la courbe suivante, qui traduit l’idée d’une potentielle courbe des NODU plus lente par rapport à l’attente sociétale, médiatique et politique. Il paraît indispensable que les politiques menées soient assumées, que les personnages politiques et les institutions soient assez stables et forts pour mener de tels projets.

Évolution des QSA entre 2008 et 2011

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2. Incohérences dans les instruments économiques ?

a. Fiscalité : incitation versus contribution Les pesticides sont soumis à une redevance pollution diffuse. Cette pollution existe même lors d’un usage raisonné des pesticides. La structure de la redevance actuelle se présente comme suit : un montant proportionnel à la toxicité de la molécule et à la masse du pesticide. Nous avons une redevance de 5,1 euros/ kg pour les substances les plus toxiques pour l’homme classées cancérigènes par exemple, 2 euros/ kg pour les molécules organiques présentant un danger pour l’environnement et 0,9 euro/kg pour les molécules minérales présentant un danger pour l’environnement. La redevance pour pollution diffuse anciennement comprise dans la Taxe Générale sur les Activités Polluantes TGAP qui avait été instituée en 1999. Elle appartient à la famille des taxes environnementales auxquelles on attribue la vertu d’être incitative c'est-à-dire d’influencer le comportement des personnes concernées. Pourtant l’observation du graphique d’évolution des NODU présenté ci-dessus, nous montre non seulement qu’il n’y pas de diminution de l’utilisation des pesticides mais qu’en plus, on aurait une augmentation. Partant de là, on peut se demander :

! Pourquoi le caractère incitatif n’est pas observé ? ! Comment rendre plus incitative cette redevance ? ! Les objectifs théoriques cohérents de la redevance pour pollution diffuse et celle

d’Ecophyto seraient-ils divergents en pratique ? Selon le Conseil Économique pour le développement durable, « le taux de la taxe présente un caractère incitatif quand il est élevé sur une assiette aussi ciblée que la pollution elle-même ». Si nous voulons donc espérer voir un changement dans le comportement des utilisateurs de pesticides, il faudrait recourir à une augmentation du taux de la redevance ciblée sur une pollution précise. Mis en application, nous conserverions la forme graduelle du taux en fonction de la toxicité du produit mais en élevant de façon considérable les taux jusqu’à observer un début de changement des comportements. Réflexion que l’État semble avoir entendue puisqu’il y a depuis quelques années une sensible et progressive évolution du taux de cette redevance. Notre proposition serait d’aller toujours plus dans ce sens en allant jusqu’à avoisiner des taux proches de ceux du Danemark. En effet, quand en France le rapport : montant de la redevance/prix du pesticide est de 4.5%, il oscille au Danemark entre 30 et 50%. Des taux comparables permettraient en théorie d’aboutir à une convergence des buts de la politique d’Ecophyto de réduction des NODU et d’un bon état des masses d’eau. Il faut cependant signaler ici que depuis la mise en place de cette mesure sur les pesticides, la production en céréales du Danemark a diminué. Ce pays importe aujourd’hui des céréales depuis l’Allemagne. Il paraît très probable que cette évolution dans les productions et consommations agricoles du Danemark soit fortement liée à cette mesure et cela devra donc être pis en compte dans toutes les politiques environnementales et agricoles françaises.

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b. Pesticides et incertitude Il y a une incertitude concernant la néessité de traiter une culture avec des pesticides :

! une part peut être résolue par l’utilisation des bulletins de santé du végétal, en adoptant des traitements raisonnés ou avec la formation, les conseils ou des avis techniques ;

! une part résiduelle qui ne peut être résorbée et qui pousse l’agriculteur à faire la balance entre les cours des cultures et un traitement précautionneux. Cette part d’incertitude peut être due à la fiabilité des avis extérieurs, des événments sanitaires peu prévisibles, …

On peut définir le seuil de nuisibilité économique, qui est le seuil à partir duquel le coût de la protection est inférieur à la perte (sans protection). Aujourd’hui, on peut imaginer que ce seuil de nuisibilité économique est faible étant donné le cours des grandes cultures. Ainsi, un agriculteur peut entrer dans une démarche d’assurance, pour s’assurer contre toute perte économique, sans que le traitement soit lié à un réel risque phytosanitaire. Au cours de notre travail, nous nous sommes interrogés sur la possibilité d’assurer ce risque autrement en faisant le parallèle avec les assurances climat. Il se pose bien sûr d’autres questions, notamment au sujet de l’aléa moral (un agent économique prend plus de risques s’il est couvert) ou encore sur la possibilité de reconnaître les bonnes pratiques et une réelle incertitude, d’un « laisser aller » … Nous nous sommes finalement interrogés sur la possibilité de diminuer l’utilisation des pesticides en apportant un autre moyen d’assurance, financier cette fois-ci.

c. Verdissement de la PAC Il est prévu de verdir la PAC de deux façons :

! en conditionnant 30% des DPU (1°pilier) à des pratiques plus environnementales ! en transférant une partie des aides PAC du 1e pilier vers le 2e pilier.

Le transfert correspondrait à environ 12% des paiements issus du 1e pilier. Actuellement l’enveloppe budgétaire allouée au 1er pilier est de 9 milliards d’euros/an et celle allouée au 2e est de 1 milliard d’euros/an. Le transfert des paiements du 1e au 2e pilier permettrait d’allouer un budget de 2.1 milliards d’euros/an au titre du 2e pilier. Les paiements seraient soumis à une éco-conditionnalité. Il est d’ailleurs question d’introduire les exigences de la DCE dans cette éco-conditionnalité. Parallèlement à ce projet de verdissement de la PAC, il faut garder à l’esprit le constat suivant : aujourd’hui les agriculteurs sont assurés de recevoir les aides issus du 1e pilier. En effet, on constate que la part des subventions dans le revenu des agriculteurs représente une part importante. En 2006, la part des subventions dans le revenu courant avant impôts des agriculteurs était de 90%. Ainsi les agriculteurs semblent dépendre des aides issues du 1e pilier. On peut donc penser que s’il y a plus d’éco-conditionnalité, et qu’il y a moins d’aides surfaciques (issues du 1e pilier), il peut y avoir moins de revenu pour les agriculteurs n’adoptant pas de pratiques spécifiques. De plus, les MAE dont ils vont pouvoir bénéficier au titre du 2e pilier ne font que compenser la perte due à des actions environnementales.

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De même, ce n’est pas parce que le budget alloué au 2e pilier est plus important que les agriculteurs vont venir chercher ces aides. En effet, la demande des aides du 2e pilier peut être assez contraignante pour les agriculteurs dans la mesure où ils doivent remplir des cahiers des charges par exemple. C’est pourquoi nous nous sommes demandés si ce rééquilibrage des aides permettra réellement de faire changer les pratiques sur le terrain.

3. Incohérences concernant les mesures accompagnant l’agriculteur ?

a. Formation initiale versus réalité Parmi les objectifs d’Ecophyto, il y a la formation et la diversification des cultures. Or, on constate que très peu de jeunes agriculteurs à la sortie de l’école mettent en place des systèmes en rupture ou des savoirs faires agronomiques permettant de réduire l’utilisation des pesticides. Un des freins à la mise en place de systèmes de rupture réside dans le fait qu’il s’agisse de connaissances non stabilisées qui ont besoin de la recherche et qui sont plus difficile à enseigner. Pour illustrer ce propos, on peut citer l’exemple de l’agroécologie qui se définissait en 1990 comme une approche centrée sur le champ cultivé. La définition a évolué et en 2005, elle se définissait comme une approche globale. Dans cette mesure on comprend qu’il soit difficile d’enseigner une notion dont le contenu n’est pas vraiment arrêté. De plus, les jeunes agriculteurs mettent en place peu de rotations avec un bénéfice agro-environnemental ce qui permettrait de diminuer l’utilisation des pesticides. Ceci peut s’expliquer par les cours mondiaux des produits agricoles et plus précisément par le prix élevé des céréales (250 euros/tonne). Pour illustrer cette idée, nous pouvons comparer deux systèmes. Un système en monoculture et un système avec une rotation basée sur des savoirs faire agronomiques. La différence de gain entre les deux systèmes peut être estimée pour chaque cas. Néanmoins cette différence est à relativiser dans la mesure où ne sont pas prises en compte les charges. Or l’achat de pesticides est plus important dans un système en monoculture que dans un système où la rotation évite, dans une certaine mesure, l’installation de bio-agresseurs typiques d’une culture. De par cette différence de gain et à la vue des pratiques exercées par leurs aînés, les jeunes agriculteurs ne sont pas enclins à pratiquer des rotations qui permettraient de réduire l’utilisation des pesticides. Ainsi comment rendre les systèmes économes en pesticides plus attractifs dès la formation ?

b. Succès de Certiphyto ? Après avoir abordé la question de la formation initiale, regardons ce qu’il en est de la formation continue à travers l’exemple de Certiphyto. L’objectif de Certiphyto est de former 350 000 agriculteurs pour 2015. En 2012, 151 000 agriculteurs étaient formés, ce qui représente 43 % de l’objectif global. À la vue de ce chiffre, on peut admettre un certain succès de cette formation. Ce succès est clairement affirmé par Christiane Lambert, présidente de Vivea, pour qui Certiphyto représente un « véritable succès collectif » de la profession agricole.

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Néanmoins, nous pouvons nous demander si deux jours de formation pour obtenir un certificat d’une validité de 10 ans sont suffisants. Est-ce bien une formation ou serait-il plus adéquat de qualifier ces deux jours de sensibilisation ?

c. Gouvernance du conseil

En dehors de la formation, les agriculteurs peuvent recevoir un appui technique. Cet appui est dispensé en grande partie par les coopératives agricoles qui font du conseil auprès des agriculteurs. En effet, les coopératives représentent la première source d’information et de conseil technique en France. Cependant, ces coopératives qui conseillent sont aussi celles qui vendent les pesticides. D’ailleurs la part des ventes de pesticides dans le chiffre d’affaire des coopératives varie de 1 à 40 %. Dans cette mesure nous pouvons nous demander s’il est bien raisonnable d’associer diagnostic/prescription et vente de pesticides pour une même entité que sont les coopératives.

4. Transformation du monde agricole Les mesures venant d’être énoncées sont centrées sur un agriculteur et son exploitation. Or il est important de ne pas oublier que l’agriculteur appartient à un territoire sur lequel œuvrent de nouveaux acteurs et que sont présents de nouveaux enjeux. Le poids démographique des agriculteurs a diminué au cours du temps. En effet, en 1954, ils représentaient environ 23% de la population totale et en 1999 ils ne représentaient plus que 8%. De plus, à partir de 1970, nous constatons qu’ils ne « dominent » plus le mode rural. Dans ce contexte, les agriculteurs doivent prendre en compte les acteurs qui les entourent. C’est ce qu’ils ont commencé à faire. D’ailleurs, ils sont moteurs de certaines initiatives. Nous pouvons citer par exemple la société agricole française qui a publié un rapport intitulé « les agriculteurs, producteurs d’eau potable ». Ce titre assez évocateur montre bien que les agriculteurs prennent petit à petit en compte les acteurs qui les entourent notamment ici le monde de l’eau. Une autre initiative peut être citée, il s’agit de la coopérative Vivescia au sein de laquelle un groupe de travail s’est constitué pour préserver la qualité de l’environnement en commençant par leurs sols. Ce groupe de travail est constitué de 70 agriculteurs qui réfléchissent notamment à la mise en place de techniques moins consommatrice de pesticides et à la rémunération par la coopérative et plus tard par le marché des matières ainsi produites. À travers ces exemples, nous constatons la volonté des agriculteurs de prendre en compte les parties prenantes. Cependant nous pouvons nous demander comment encourager davantage la rencontre du monde agricole et des parties prenantes de l’eau.

C. Réflexion de la table ronde Augmentation de la redevance ? L’un des membres de la table ronde a mis en garde contre le modèle danois qui peut paraître séduisant de prime abord mais qui présente des travers. En effet, les agriculteurs emploient certes moins de pesticides mais cette diminution se fait au détriment de la qualité des produits. Les

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céréales en grande partie produites sont destinées à l’alimentation animale pour des raisons qualitatives. Ainsi pour cette personne, l’augmentation de la redevance n’est pas la solution optimale. L’incitation par la formation et l’aide à la réalisation d’ouvrages de réduction de transfert : bandes enherbés, haies etc. lui paraissent être de biens meilleures options. À contrario, d’autres acteurs pensent qu’il faut modérer cette position et que la perspective offerte par l’augmentation de la redevance est d’infléchir la logique économique par une contrainte économique. Ce modèle ne doit donc pas être balayée en bloc. Pour défendre cette idée, ces personnes expliquent que le système agricole - filière en amont (pesticides notamment) – distribution - aides, représente un système étroitement imbriqué qui fonctionne selon une même logique depuis de trop nombreuses années pour être chamboulé par des impulsions internes. La logique qui prédomine est évidemment économique et les considérations environnementales, préoccupations nouvelles, n’y ont pas leur place. De ce fait, l’incitation économique pourrait être un levier d’une certaine efficacité pour ces personnes. Évaluation des risques ? Puisque les pesticides sont des molécules dangereuses et que l’évaluation des risques liés à ces produits est difficile, certaines personnes pensent qu’il vaut mieux développer les alternatives aux pesticides plutôt que de faire une évaluation des risques pertinente et d’en tirer les conséquences (pour une utilisation raisonnée des pesticides). La mort du plan Ecophyto ? Concernant le plan Ecophyto, les acteurs présents autour de la table s’accordent à dire que ce plan a permis une prise de conscience, d’atteindre de bons résultats pour les molécules les plus préoccupantes, la mise en place d’outils structurants tels les ferme Dephy, le BSV (arrive dans 96% des exploitations agricoles), l’initiation de programmes de recherches etc. À l’avenir le plan Ecophyto devrait contribuer au plan d’action pour le projet agroécologie de la France. De plus, il a besoin d’être plus diffusé, que l’on travaille sur des outils plus incitatifs. Néanmoins, concernant cette incitation, la question se pose de savoir comment réutiliser l’argent gagné pour récompenser les « bonnes pratiques ». La HVE est-elle un canal pour cela ? Ecophyto est donc un excellent début néanmoins il faut lui ajouter d’autres leviers comme le conseil indépendant par exemple.

La recherche Les acteurs de la table ronde sont conscients que la recherche, et plus précisément dans le domaine de la sélection variétale, doit aller plus loin. Certains pensent qu’il faudrait peut-être retirer certaines espèces trop gourmandes en fongicide par exemple. Dialogue entre les acteurs La table ronde a montré la difficulté de dialogue entre les partenaires aux priorités différentes. Dans ce contexte nous comprenons les obstacles lors de l’élaboration puis la mise en œuvre de politiques surtout dans un secteur économique important tel que l’agriculture. Les autorités ont fait le choix d’un exercice de souplesse en créant un climat de volontariat rentable pour un meilleur environnement plutôt que d’une radicalisation des choix et possibilités.

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CONCLUSION Le sujet qui nous a été proposé était très riche et nous a permis de mieux comprendre et appréhender les enjeux de l’eau et de l’agriculture ainsi que les relations qui existent entre le monde politique, le monde médiatique, le monde agricole et les organisations à caractère semi-public. Les potentielles incohérences que nous avons pu tirer de nos différentes rencontres et lectures ont été bien accueillies par la table ronde qui a pu nous éclairer et nous pousser à aller plus loin sur certains points, en particulier sur le temps politique et le rôle des coopératives, tout en réfrénant nos ardeurs sur d’autres, notamment sur le montant de la redevance pour pollutions diffuses. Nous souhaiterions finir notre étude par un apport supplémentaire. Le 15 avril 2013, était diffusé dans le journal télévisé de 20h de France 2 un reportage sur un agriculteur qui a mis en place des pratiques agroécologiques (pas de labour et rotation pertinente). Son exploitation utilise deux fois moins de pesticides que les voisins et réalise 20% de marge de plus (économies de pesticides et de carburant) pour un rendement au moins égal aux exploitations voisines. Après s’être interrogé sur une généralisation de ces pratiques, le journaliste propose des solutions :

! Cela n’est pas généralisé car cela fait peur de s’engager dans de nouvelles pratiques et la France a une « vraie culture des pesticides depuis l’après-guerre »,

! Cela prend du temps de changer ses pratiques, et cela suppose une perte de rendements pour les premières années,

! La force de frappe des firmes phytosanitaires est très importante et permet de toucher tous les agriculteurs.

À travers cette réflexion médiatique à une heure de grande écoute, on retrouve les principales questions que nous nous sommes posés : sociologie de la transition, peur de ce qu’il y a derrière, importance des fermes DEPHY et du partage des bonnes pratiques, importance de la formation et de la sensibilisation. Ainsi, si la cohérence des politiques publiques n’est peut-être pas garantie, et les conclusions de notre étude le montrent, il est important de comprendre quelle est la dynamique insufflée par les différents acteurs qui mettent en place ces politiques : travailler ensemble, s’inspirer des différentes pratiques existantes, créer et animer des réseaux. La question n’est donc pas tant de savoir quelle est la cohérence des politiques publiques mais si les acteurs désirent aller vers un même objectif et auront donc une même interprétation des politiques publiques.