gestion du fonds de comprensation pour la tva (fctva)

mai 2016

Revue de dépensesrelatives à la gestion du fondsde compensationpour la tva (FCTVA)

Christophe BAULINET n Joël FILY n

Damien REBERRY

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6

Inspection générale des finances

Inspection générale de l’administration

N° 2015-M-087

N° 16040-15135-01

RAPPORT

REVUE DE DEPENSES RELATIVES À LA GESTION DU FONDS DE COMPENSATION

POUR LA TVA (FCTVA)

Établi par

CHRISTOPHE BAULINET INSPECTEUR GENERAL DES FINANCES

JOEL FILY INSPECTEUR GENERAL DE L’ADMINISTRATION

DAMIEN REBERRY INSPECTEUR DE L’ADMINISTRATION

AVEC LE CONCOURS DE ANTOINE MATHIEU COLLIN

ASSISTANT D’ÉVALUATION

- AVRIL 2016 -

Rapport

SYNTHESE

1. Les objectifs de la mission

Dans le cadre des revues de dépenses, au sens de l’article 22 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, l’inspection générale des finances et l’inspection générale de l’administration ont été chargées conjointement d’une mission portant sur la gestion du fonds de compensation de la TVA (FCTVA).

La mission avait deux principaux objectifs :

d’une part, la simplification et l’harmonisation des règles de gestion du FCTVA ; d’autre part, l’amélioration de la sécurité juridique et comptable de son exécution pour

la recherche d’un meilleur suivi national de ce prélèvement sur recettes (PSR).

Un prérequis a été fixé consistant à ne pas recentraliser la gestion du FCTVA, option qui ne paraît pas opportune aux yeux du Gouvernement dès lors qu’elle entrainerait une perte de proximité dans la collecte de l’information et un affaiblissement de la régulation du système des financements de l'État aux collectivités territoriales par les préfets.

L’analyse attendue visait donc à dégager les voies de modernisation de ce dispositif, tant du point de vue de l’État que de celui des collectivités territoriales bénéficiaires.

Dans le contexte d’un resserrement des dotations de l’État versées aux collectivités territoriales et d’une certaine contraction des investissements locaux sur la période 2015-2017, la lettre de mission n’a fixé aucun objectif d’économie sur le montant de ce prélèvement sur recettes. La mission s’est donc concentrée sur la gestion du FCTVA.

2. Un besoin de modernisation de la gestion du FCTVA

La mission a constaté un large besoin de modernisation du dispositif de gestion en place pour contrôler l’assiette du FCTVA.

Le dispositif actuel, qui a peu évolué depuis son institution en 1981, présente ainsi plusieurs défauts, qui nécessitent de faire évoluer le mode de détermination du FCTVA de manière radicale.

En effet, le FCTVA cumule des difficultés de pilotage budgétaire tant pour les collectivités territoriales que pour l’État (prélèvement sur recettes – PSR) : des risques systémiques de versements en doublons, une gestion manuelle très peu outillée, tant sur les compétences des agents qu’en ce qui concerne les outils de gestion. En définitive, la qualité de service aux collectivités territoriales est apparue assez médiocre (en termes de lisibilité des textes et des décisions de gestion des préfectures, de délais de versements, de prévisibilité financière).

Le système actuel apparaît donc être à bout de souffle et peu performant. Les moyens qui y sont consacrés ne sont au demeurant pas négligeables, avec 140 ETP dédiés dans les préfectures, 10 ETP sur la partie strictement liée à la comptabilisation des opérations et 3 000 ETP dispersés dans les collectivités territoriales.

Les collectivités territoriales elles-mêmes expriment à la fois leur attachement au FCTVA, qu’elles considèrent comme un droit à la compensation de la TVA supportée sur les investissements réalisés et leur insatisfaction devant une procédure d’instruction des demandes de FCTVA devenue illisible, archaïque sur le plan de sa gestion et peu homogène sur le territoire. Ce constat apparaît justifié en pratique.

Rapport

3. Trois scénarios ont été expertisés

La mission a en conséquence recherché les moyens de simplifier le dispositif actuel en le rendant plus homogène sur le territoire et afin de permettre un meilleur suivi budgétaire et donc une plus grande prévisibilité pour tous les acteurs.

Elle s’est efforcée de rechercher les voies d’un allègement de la charge correspondante tant pour l’État que pour les collectivités territoriales, en privilégiant un dispositif qui serait de nature à résoudre un certain nombre de problèmes sans solution définitive dans le dispositif actuel : l’élimination des doublons (récupération de la TVA et bénéfice du FCTVA) et les problèmes liés aux subventions d’investissement (superposition des bénéficiaires du FCTVA). Dans ces deux cas en effet, il existe des risques de gestion.

La mission a raisonné en considérant que le FCTVA resterait déconcentré dans sa gestion, ce qui n’interdit évidemment pas que certains outils permettent des flux comptables centralisés en bout de chaîne.

Il est apparu possible d’envisager plusieurs scénarios d’évolution du dispositif en vue de répondre aux objectifs ainsi posés. Leur ambition n’est pas équivalente et ces scénarios répondent à trois logiques différentes :

Scénario n°1 : amélioration du dispositif actuel (simplification de l’assiette, mise en place des outils et instruments d’animation des services) ;

Scénario n°2 : transformation du FCTVA en une dotation liée à l’effort d’investissement réalisé, éventuellement fléché, en partie vers des investissements locaux structurants ;

Scénario n° 3 : simplification de l’assiette par une modernisation sur une base comptable, qui permettrait l’automatisation du FCTVA.

Après expertise, les deux premiers scénarios ne sont pas apparus susceptibles de résoudre les problèmes rencontrés dans la gestion du FCTVA. En effet, le scénario n°1 entrainerait des coûts non négligeables en termes de moyens (notamment formation des agents, animation du réseau, outils de gestion à bâtir), sans permettre de réduire les risques existants, ni de dégager des marges de manœuvre significatives pour l’État et pour les collectivités territoriales.

Le scénario n°2 tendant à la mise en place d’une nouvelle dotation de soutien à l’investissement, même si les dotations restaient proportionnelles à l’effort d’investissement de chaque collectivité bénéficiaire, fait l’objet d’un rejet des acteurs locaux et est apparu non susceptible d’être reçu avec un degré de confiance suffisant, surtout dans le contexte contraint sur l’ensemble des dotations destinées aux collectivités territoriales.

La mission s’est en conséquence concentrée sur le scénario n°3, qui permet de répondre de manière complète à l’attente des commanditaires de la mission.

4. La réforme proposée et son impact

La mission recommande ainsi de retenir un dispositif s’appuyant sur le scénario n°3 d’automatisation du FCTVA sur une base purement comptable, en s’appuyant sur les mandats émis par les collectivités territoriales et déjà contrôlés par le comptable, avec un exercice de référence qui serait unifié en retenant l’année N-1 (qui est de fait déjà le droit commun, avec 70% de la dépense), au lieu des trois références annuelles possibles actuelles.

En effet, ce schéma est celui qui maximise les effets de la simplification attendue et répond le plus complètement aux attentes.

Rapport

Cela suppose d’abandonner les dérogations nombreuses de la législation actuelle, qui ne se traduisent pas toutes par une application concrète dans les déclarations de FCTVA des collectivités territoriales, et de prévoir un surcoût budgétaire l’année de transition correspondant au dernier paiement assis sur l’année N-2. À cet égard, les simulations effectuées, dans le contexte de l’évolution à la baisse des investissements locaux, montrent qu’il existe une opportunité pour le faire.

L’ordonnancement de la dépense resterait déconcentré au niveau des préfectures.

Les développements informatiques nécessaires ne permettraient pas une mise en œuvre au 1er janvier 2017. En effet, cette perspective supposerait une décision et un texte de loi de finances en fin d’année et que les développements informatiques nécessaires soient réalisés dès cette année 2016, alors qu’ils n’ont pas été programmés. Une décision d’ici la fin 2016 pourrait permettre des développements en 2017, pour une mise en œuvre effective au 1er janvier 2018.

Un avant-projet de texte est proposé par la mission pour mettre en œuvre la solution préconisée.

Les simulations effectuées par la mission permettent de considérer qu’elle conduirait à distribuer un FCTVA sans perte de recettes pour les collectivités territoriales, selon une procédure nettement plus simple et lisible.

Elle supprimerait les sources de risques existant (doublons notamment) et ses caractéristiques techniques offriraient une prévisibilité pour l’État ainsi que pour les collectivités. Son versement pourrait en effet être fixé dans l’année en fonction de l’arrêté des comptes N-1 (très majoritairement en fin mars de l’année de paiement) et anticipé par rapport à un versement largement reporté au dernier trimestre actuellement.

Cette solution, qui nécessite des développements informatiques dans les outils HELIOS (infocentre de cet applicatif de tenue des comptabilités du secteur local) et COLBERT (de gestion des dotations) qui pourraient être programmés et réalisés en 2017, permettrait au demeurant de redéployer les moyens actuellement consacrés par les collectivités territoriales et par l’État vers d‘autres tâches.

SOMMAIRE

INTRODUCTION ........................................................................................................................................... 1

1. UN PRELEVEMENT SUR RECETTES (PSR) D’UNE NATURE SPECIFIQUE .......................... 1

1.1. Nature du FCTVA ....................................................................................................................................... 1 1.2. Conformité au droit fiscal européen ................................................................................................. 1 1.3. Place du FCTVA dans l’ensemble des dotations de l’État ......................................................... 2 1.4. Part des grandes catégories de collectivités dans le FCTVA ................................................... 4 1.5. Perspective d’évolution de l’investissement local ....................................................................... 4

1.5.1. Contraction de l’épargne nette des collectivités territoriales ....................................... 4 1.5.2. Les investissements des collectivités locales : état des lieux et perspectives .......... 5 1.5.3. L’investissement des collectivités locales est cyclique ...................................................... 7 1.5.4. Le FCTVA connait une progression proportionnelle aux investissements .............. 8

2. LE BESOIN DE MODERNISATION DE LA GESTION DU FCTVA .............................................. 9

2.1. Difficultés de pilotage de la dépense pour l’Etat et de la recette correspondante pour les collectivités territoriales ...................................................................................................... 9 2.1.1. Suivi de la dépenses par l’Etat ..................................................................................................... 9 2.1.2. Rythme infra annuel des versements aux collectivités territoriales ....................... 10

2.2. Corrélation imparfaite avec l’investissement ............................................................................. 11 2.2.1. Diversité des exercices de référence ....................................................................................... 11 2.2.2. Une référence comptable imparfaite qui aboutit à une forte complexité ............ 12

2.3. Risques de versement en doublons ................................................................................................ 13 2.3.1. Régime TVA des immobilisations ............................................................................................ 13 2.3.2. Subventions d’équipement.......................................................................................................... 14 2.3.3. Certaines situations rendent le contrôle délicat .............................................................. 14 2.3.4. Suivi des reversements ................................................................................................................. 16

2.4. Limites de la gestion ............................................................................................................................. 16 2.4.1. Caractère manuel de l’ensemble de la procédure et inexistence d’outils

d’aide à la gestion ........................................................................................................................... 16 2.4.2. Faiblesses de l’animation des services préfectoraux ...................................................... 19 2.4.3. Diversité des délais de traitement ........................................................................................... 19 2.4.4. Variabilité de la performance administrative................................................................... 20

2.5. Insatisfaction des collectivités territoriales ................................................................................ 21 2.6. Impact de la gestion sur les moyens des collectivités territoriales et de l’État ............ 22

2.6.1. Impact pour l’État et coût de gestion d’une déclaration de FCTVA ........................ 22 2.6.2. Impact pour les collectivités territoriales ........................................................................... 26

3. TROIS SCENARIOS EXPERTISES POUR SIMPLIFIER LA GESTION ET AMELIORER LE SUIVI DU FCTVA ......................................................................................................................... 26

3.1. Scénario n°1 : amélioration du dispositif actuel ....................................................................... 27 3.1.1. Plusieurs éléments doivent être modernisés ...................................................................... 27 3.1.2. Éléments qui resteraient sans réponse dans ce scénario ............................................. 29 3.1.3. Solution qu’il est préconisé d’écarter .................................................................................... 29

3.2. Scénario n°2 : retour à une dotation liée à l’effort d’investissement ................................ 30 3.3. Scénario n° 3 : Modernisation et automatisation du FCTVA sur une base

comptable (scénario préconisé par la mission) ........................................................................ 31 3.3.1. Méthode par la comptabilité générale ................................................................................. 32 3.3.2. Méthode par la comptabilité budgétaire (méthode par les mandats) et

comparaison avec le dispositif de préfinancement (CDC) ........................................... 34 3.3.3. Conditions de faisabilité .............................................................................................................. 36 3.3.4. Modalités de réalisation et ses conditions ........................................................................... 39

3.4. Impacts du scénario n°3 (base comptable par les mandats) pour les collectivités territoriales et pour l’État ................................................................................................................... 41 3.4.1. Sens de la réforme proposée ...................................................................................................... 41 3.4.2. Impact sur le soutien aux investissements des collectivités territoriales ............. 41 3.4.3. Impact sur les moyens mis en œuvre pour la gestion du FCTVA .............................. 42 3.4.4. Impacts sur le périmètre des dépenses retenues pour l’assiette du FCTVA ......... 42 3.4.5. Impacts sur la trésorerie des collectivités territoriales et de l’État ........................ 44 3.4.6. Simulations budgétaires associées à la réforme proposée .......................................... 44

CONCLUSION .............................................................................................................................................. 50

PIECE JOINTE : COMPARAISON DES AVANTAGES, INCONVENIENTS, CONDITIONS DE FAISABILITE ET D’ACCEPTABILITE DES SCENARIOS .............................................. 51

Rapport

INTRODUCTION

Par lettre de mission en date du 26 novembre 2015, les ministres des finances et des comptes publics, de la décentralisation et de la fonction publique1 et le secrétaire d’État chargé du budget, ont souhaité qu’une revue de dépenses, au sens de l’article 22 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, porte sur la gestion du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) et l’ont confiée conjointement à l’inspection générale des finances et à l’inspection générale de l’administration.

La lettre de mission comprend deux principaux objectifs :

d’une part, la simplification du dispositif de soutien et l’harmonisation des règles de gestion du FCTVA ;

d’autre part, l’amélioration de la sécurité juridique et comptable de son exécution et la recherche d’un meilleur suivi national de ce prélèvement sur recettes (PSR).

Elle fixe en outre un prérequis consistant à ne pas recentraliser la gestion du FCTVA, option qui ne paraît pas opportune aux yeux du Gouvernement dès lors qu’elle entrainerait une perte de proximité dans la collecte de l’information et un affaiblissement de la régulation du système des financements de l'Etat aux collectivités territoriales par les préfets.

L’analyse attendue vise à dégager des voies de modernisation de ce dispositif, tant du point de vue de l’Etat que pour les collectivités territoriales bénéficiaires.

Dans le contexte d’un resserrement des dotations de l’Etat versées aux collectivités territoriales, la lettre de mission n’a fixé aucun objectif d’économie sur le montant de ce prélèvement sur recettes, dont l’assiette a été modifiée à nouveau par la loi de finances pour 2016 pour y insérer la prise en compte des dépenses d’entretien des bâtiments et de voirie, déjà partiellement prises en compte dans le dispositif antérieur.

La mission a été mise en place au début du mois de décembre 2015 et ses travaux sont destinés à être intégrés éventuellement aux prochaines lois de finances.

La mission s’est appuyée sur les entretiens qu’elle a réalisés avec les administrations concernées (DGCL, SCBCM, DEPAFI, DMAT, DB, DGFiP, DLF)2, des établissements susceptibles de délivrer un éclairage sur l’évolution des investissements locaux (LBP) et sur le préfinancement du FCTVA en 2015 (CDC), et sur quatre déplacements dans les départements de Côte d’Or, de Loire Atlantique, du Nord et du Rhône, au cours desquels elle a examiné l’organisation concrète de l’instruction des dossiers de FCTVA auprès des services préfectoraux et des directions des finances publiques concernés, ainsi que des collectivités territoriales de tailles différentes ; outre les préfets des départements précités, ont également été rencontrés ceux de Seine-et-Marne et des Yvelines. Elle a également rencontré les associations regroupant des collectivités territoriales ARF, ADF, AMF, France Urbaine et AdCF et l’association finances gestion évaluation des collectivités territoriales (AFIGESE), ainsi que le président du comité des finances locales (CFL) et plusieurs parlementaires (cf. annexe I sur les personnes rencontrées).

Le présent rapport est complété de sept annexes relatives :

1 Après remaniement du Gouvernement, il s’agit du ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales et de la secrétaire d’État chargée des collectivités territoriales. 2 DGCL : direction générale des collectivités locales ; SCBCM : service du contrôle budgétaire, DEPAFI : ; DMAT ; DB : direction du budget ; DGFiP : direction générale des finances publiques ; DLF : direction de la législation fiscale.

- 1 -

Rapport

aux personnes rencontrées ; aux données économiques et financières sur l’investissement des collectivités

territoriales ; au champ d’application et à l’assiette du FCTVA ; aux moyens humains mis en œuvre pour la gestion du FCTVA ; aux données recueillies dans les départements visités ; aux simulations budgétaires ; aux scénarios expertisés par la mission.

- 2 -

Rapport 1

1. Un prélèvement sur recettes (PSR) d’une nature spécifique

1.1. Nature du FCTVA

Le FCTVA a été créé en 1975, mais dans sa conception actuelle il a été mis au point en 1981 ; il constitue fondamentalement un soutien à l’investissement local, assis sur la TVA supportée en amont lors de l’acquisition d’immobilisations.

Mais il a une nature particulière pour plusieurs raisons :

c’est un prélèvement sur recette (PSR), qui ne figure à ce titre dans aucun programme budgétaire, mais vient en diminution des recettes de l’Etat (première partie de la loi de finances) ;

il s’agit de crédits purement évaluatifs, plus difficiles à suivre sur le plan budgétaire ; son intégration dans l’enveloppe normée de la dépense est sans cesse discutée car les

collectivités considèrent le FCTVA non comme une simple compensation mais comme un droit au remboursement de la TVA sur leurs dépenses d’investissement encaissée par l’État en amont.

Cela en fait une dotation de l’État peu commune. La mission a pu se rendre compte de l’importance que les collectivités territoriales donnent à ce PSR, sans doute renforcée dans le contexte des contraintes liées à l’évolution des dotations de l’État.

L’attachement des collectivités territoriales au FCTVA, qui est unanime, n’empêche absolument pas les critiques en ce qui concerne ses modalités de gestion, généralement jugées obsolètes. La nécessité de le moderniser est ainsi très largement partagée (cf. point 2 ci-après).

1.2. Conformité au droit fiscal européen

La TVA supportée en amont des achats ou des investissements n’est ni récupérable, ni remboursable sous la forme d’un crédit de TVA, dès lors que l’acteur économique qui la supporte n’est pas assujetti à la TVA ou que les dépenses ne se rattachent pas à un secteur distinct, assujetti à cette taxe, ce qui est la situation des collectivités territoriales pour leurs activités administratives.

On peut donc s’interroger sur la validité du FCTVA qui tend à restituer aux collectivités territoriales, pour leur activité administrative, la TVA supportée sur leurs investissements ; en effet, dans le cas où les investissements sont rattachés à un secteur assujetti à la TVA, la question ne se pose pas.

La mission a pu s’assurer que les caractéristiques du FCTVA ne le rendaient pas fragile au regard des règles fiscales harmonisées en matière de TVA. La Commission européenne, qui a connaissance de l’existence du FCTVA, n’en a en effet jamais contesté le versement par l’État.

Cela s’explique par plusieurs raisons, notamment parce qu’il ne s’agit pas d’un véritable remboursement de la TVA, mais d’une simple compensation, dont le taux se rapproche de la TVA supportée en amont, mais qui ne reflète pas exactement le taux de TVA effectivement supporté, et ne compense que la part de la TVA qui entre définitivement dans les caisses de l’État (à l’exclusion de la part qui revient finalement à l’Union européenne au titre de ses ressources propres).

- 1 -

Rapport 2

Il ne s’agit donc en aucun cas du remboursement à l’euro près de la TVA sur immobilisations, et le dispositif ne concerne pas en principe les immobilisations rattachées à un secteur distinct assujetti à la TVA ; dans ce dernier cas, en effet, la TVA peut donner lieu à récupération par la voie fiscale.

Sur le plan de la réglementation européenne, le dispositif n’apparaît donc pas fragile, à condition que puisse être démontrée son application à des activités administratives non assujetties à la TVA et qui ne sont donc pas concurrentielles.

1.3. Place du FCTVA dans l’ensemble des dotations de l’État

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoit pour la première fois une baisse des concours financiers de l’État aux collectivités en 2014, en centrant les objectifs de diminution de la dépense sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour un montant de 1,5 milliard d’euros.

Pour les années suivantes, c’est le Programme de stabilité 2014-2017 qui annonce 50 milliards d’économies sur la période 2015-2017, dont 11 milliards devront être réalisés par les administrations publiques locales. La loi de finances pour 2015 réduit en conséquence les concours financiers de l’État de 3,67 milliards d’euros, tout comme le PLF 2016, et demande un effort de 3,66 milliards d’euros pour 2017. Cette réduction est proportionnée au poids relatif des administrations publiques locales dans la dépense publique, et correspond à 1,9 % des recettes réelles de fonctionnement de 2013 des collectivités.

L’évolution des concours financiers de l’Etat aux collectivités locales, ainsi que l’évolution de cet impact sur leurs activités, ne peuvent être appréhendées qu’en les distinguant par section d’imputation. C’est ainsi que l’évolution à la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) a un impact sur la section de fonctionnement alors que celle du FCTVA est en principe imputée sur la section d’investissement3, ce qui a des effets différenciés sur le budget des collectivités locales, contraintes de réduire leur budget de fonctionnement, sans hypothéquer leur nécessaire effort d’investissement.

Les PSR représentent en PLF 2016 47 % de l’ensemble des transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales. Ils sont en baisse depuis 2013.

Dans l’ensemble des PSR, le FCTVA représente entre 10,6 % et 12,7 % sur la période 2011 à 2015, avec une part croissante dans la fin de période, le FCTVA poursuivant une certaine croissance, alors que les dotations en PSR sont en baisse depuis 2014 :

Tableau 1 : évolution des PSR, de la DGF et du FCTVA en LFI en M€ (2011-2015)

2011 2012 2013 2014 2015 DGF 41380 41505 41505 40121 36607 FCTVA 6040 5507 5627 5769 5961 PSR 52394 51746 51827 50415 46974 Part du FCTVA dans les PSR (en %)

11,5 % 10,6 % 10,8 % 11,4 % 12,7 %

Source : mission d’après les données de la direction du budget.

Parmi les prélèvements sur recettes (PSR) inscrits en première partie de la loi de finances, le FCTVA, avec 5,9 Md€, représente donc près de 13 % de l’ensemble de ces dotations.

3 Toutefois, les articles 34 et 35 de la LF/2016 ont introduit une exception pour les dépenses d’entretien des bâtiments et de voirie, pour la part relevant du fonctionnement.

- 2 -

Rapport 3

Graphique 1 : Les prélèvements sur recettes en PLF 2016

Source : données du PLF 2016, Direction du Budget.

Par ailleurs, le FCTVA représente plus des deux tiers des concours de l’État alimentant la section d’investissement des entités publiques locales, comme le montre le graphique suivant.

Graphique 2 : Montant des concours d’investissement versés par l’État aux collectivités locales (PLF 2016)

Source : données de PLF 2016, Direction du Budget.

DGF 70%

FCTVA 13%

Compensations d'exonérations

3%

Dotations issues de la fiscalité directe locale

8%

Dotations diverses

6%

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

FCTVA Scolaire Dotationéquipement des

territoiresruraux (DETR)

Dotationpolitique de laville (DPV) ex

DDU

Dotation globaled'équipement

desdépartements

Dotation desoutien à

l'investissementdes communes et

de leursgroupements

Mon

tant

en

M€

- 3 -

Rapport 4

1.4. Part des grandes catégories de collectivités dans le FCTVA

Stimulant direct pour l’investissement public local, le dispositif est d’une grande souplesse conceptuelle et a ainsi pu servir de stabilisateur, en raison de la temporalité décalée d’une part importante de l’assiette éligible (N-2 et N-1, soit 90 % de l’assiette) et de l'élargissement de cette dernière vers des dépenses qui n’ont qu’un impact patrimonial partiel pour les collectivités territoriales.

Le FCTVA a été fortement mobilisé dans le cadre du plan de relance en 2009 :

Graphique 3 : Dépenses d’investissement et FCTVA versé

Source : Données issues de la DGCL et de l’Observatoire des finances locales.

1.5. Perspective d’évolution de l’investissement local

1.5.1. Contraction de l’épargne nette des collectivités territoriales

Les prévisions de la Banque Postale (note de conjoncture « les finances locales, tendances 2015 et perspective ») indiquent que les dépenses de fonctionnement devraient continuer à croitre plus vite que les recettes de fonctionnement. Dès lors l’épargne brute, qui est définie comme la différence entre les recettes et les dépenses de fonctionnement, continuerait sa contraction et enregistrerait un recul de 4,9 % en 2015. Ainsi l’épargne brute atteindrait 35,6 milliards d’euros, ce qui correspond environ à son niveau de 2009.

Durant l’année 2016, dans un contexte de faible hausse des recettes de fonctionnement (+0,6 %), la décélération des dépenses de fonctionnement ne devrait pas être suffisante pour enrayer la baisse de l’épargne brute.

Par conséquent, l’épargne nette qui est calculée à partir de l’épargne brute, en soustrayant de cette dernière les remboursements d’emprunts, recule encore davantage : selon les prévisions de la Banque Postale, elle serait en retrait de 10,9 % pour atteindre 20,1 milliards d’euros.

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

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CTVA

(M €

)

FBCF

(Md€

) EPCI

Départements

Communes

Régions

FCTVA dépensé

- 4 -

Rapport 5

Graphique 4 : Evolution de l’épargne brute des collectivités territoriales (2013-2015)

Source : La Banque Postale.

1.5.2. Les investissements des collectivités locales : état des lieux et perspectives

L’investissement des collectivités territoriales reste moteur de la formation brute de capital fixe « publique ». La contribution des collectivités territoriales à la formation brute de capital fixe (FBCF) « publique » est estimée à environ 70 % en 2013, alors que celles-ci ne pèsent que 19,8 % de la dépense publique globale hors dette4. Cela montre l’importance des collectivités territoriales dans l’investissement public, ainsi que l’orientation davantage portée vers l’investissement des administrations publiques locales (APUL) par rapport aux autres administrations publiques.

Les investissements cumulés du bloc communal, des départements et des régions se sont élevés à 54,1 milliards d'euros en 2014 se répartissant entre :

les régions pour 9,4 milliards ; les départements pour 11,3 milliards ; les groupements à fiscalité propre pour 9,8 milliards ; les communes pour 23,6 milliards.

4 Données 2014 de l’Observatoire des finances locales.

-7,2%

-2,6%

-9,7%

3,1%

-2,4%

-9,0%

-5,5%

-2,0%

-11,9%

-5,3%

-4,4%

-5,8%

-13,3%

-3,8%

-4,9%

-16% -14% -12% -10% -8% -6% -4% -2% 0% 2% 4%

Communes

Groupements à fiscalité propre

Départements

Régions

Collectivités locales

2015 2014 2013

- 5 -

Rapport 6

Graphique 5 : Décomposition des investissements des collectivités territoriales en 2013

Source : DGFIP.

Les investissements locaux sont en recul de 7,8 % par rapport à 2013. La formation brute de capital fixe des administrations publiques locales atteint 45,5 milliards d'euros en 2014, en baisse de 9,6 % par rapport à 2013.

Le poids des investissements des administrations publiques locales dans l'investissement public s'établit en 2014 à 57,9 % et à 69,7 % hors dépenses de recherche et développement réalisées en interne par l'État. Ce poids a légèrement fléchi depuis 2008 où il était supérieur à 70 %. Il reste néanmoins supérieur de 10 points à la tendance de la première partie des années 1990.

Graphique 6 : Poids des investissements des administrations publiques locales dans la FBCF (1990-2014)

On mesure ainsi l'impact très fort des investissements des collectivités territoriales sur de nombreux secteurs de l'économie et particulièrement sur les secteurs du bâtiment, des travaux publics, des transports et de l'environnement.

13,5

6,0

4,3

1,7

1,5

37,9

2,9

6,7

7,1

21,1

2,7

0,5

0,3

0,9

1

0% 50% 100%

Ensemble (54,1 Md€)

Régions (9,4 Md€)

Départements (11,3 Md€)

Groupements de communes à fiscalité propre (9,8 Md€)

Communes (23,6 Md€) Subventionsd'équipements

Dépensesd'équipement

Autresdépensesd'équipement

- 6 -

Rapport 7

1.5.3. L’investissement des collectivités locales est cyclique

Il convient de distinguer les cycles de court-terme, corrélés aux échéances électorales, des cycles de moyen terme, où l'évolution des structures et des compétences exercées par les collectivités devient le déterminant principal de leur capacité d'investissement.

À court terme, le cycle électoral est le facteur dominant de l'évolution des investissements locaux. Ces derniers progressent dans les deux années précédant la fin du mandat pour reprendre leur ascension au cours de la deuxième année suivant l'élection, après avoir marqué une pause ou un recul en année électorale.

Aucune catégorie de collectivité n'échappe à ces variations comme l’illustre le graphique ci-joint sur l'évolution de l'investissement par niveau de collectivités :

Graphique 7 : Evolution des investissements des collectivités territoriales par niveau de collectivité (2013-2015)

Source : Banque postale, note de conjoncture des finances locales en 2015

L'effet du cycle électoral est particulièrement accentué pour le bloc communal qui a enregistré un pic historique en 2013, année précédant les élections municipales de 2014.

A contrario les départements, sous tension financière, ont diminué plus fortement leurs investissements en 2014, année précédant le renouvellement de leur assemblée.

Compte tenu de ces constatations et sur la base de l’étude réalisée par la Banque Postale, le scénario central (cf. graphique suivant et cf. également l’annexe II) d'une baisse de 22 % des investissements du bloc communal sur la période 2014-2019 par rapport à la période 2008-2013 avec une reprise à compter de 2018 paraît plausible.

8,1%

5,2%

-2,9%

5,3%

5,2%

-14,1%

-7,3%

-5,0%

3,7%

-8,8%

-7,8%

-6,8%

-4,3%

0,3%

-6,2%

-20% -15% -10% -5% 0% 5% 10%

Communes


Départements

Régions


2015 2014 2013

- 7 -

Rapport 8

Graphique 8 : Scénarios d’évolution prospective des investissements du bloc communal (2015-2019)

Source : Banque postale 2015, territoires et finances

1.5.4. Le FCTVA connait une progression proportionnelle aux investissements

Le FCTVA est une dépense proportionnelle aux investissements des collectivités territoriales, avec un décalage dans le temps dû à la temporalité de l’assiette du FCTVA.

Le fonds de compensation de la TVA a été défini pour compenser aux collectivités locales la TVA payée sur leurs investissements, il est donc par construction proportionnel aux investissements. Empiriquement, cette proportionnalité est vérifiable et calculable (cf. tableau suivant).

Tableau 2 : La proportionnalité du FCTVA aux investissements

Année 2012 2013 2 014 FCTVA versé l'année suivante 5 563 000 000 5 921 000 000 5 615 000 000 Dépenses d'investissement 55 089 000 000 57 945 000 000 52 852 311 000 Rapport de proportionnalité 10,10 % 10,22 % 10,62 % Source : Mission.

Néanmoins, l’existence de trois régimes d’exercices de référence (N-2, N-1, N) crée un décalage temporel d’un an ou deux ans pour une partie de l’assiette.

- 8 -

Rapport 9

2. Le besoin de modernisation de la gestion du FCTVA

2.1. Difficultés de pilotage de la dépense pour l’Etat et de la recette correspondante pour les collectivités territoriales

2.1.1. Suivi de la dépense par l’Etat

Le FCTVA pose tout d’abord un problème de pilotage budgétaire. En effet, d’une part, les déclarations des collectivités territoriales en vue de percevoir le FCTVA sont parfois décalées d’une ou plusieurs années, et d’autre part, des collectivités territoriales sont autorisées à demander le FCTVA sur l’année N (10 % de la dépense globale), ce qui génère une incertitude sur la dépense de FCTVA versée au titre de l’exercice budgétaire en cours.

Le FCTVA entre, certes, dans la norme de dépenses de l’Etat depuis 2009, mais cette règle n’a pas pour effet de limiter les dépenses des collectivités territoriales.

Ainsi en pratique un surcroit de dépenses s’impute sur l’ensemble des dépenses de l’Etat et a pour effet d’augmenter les efforts qui lui sont globalement demandés. Le suivi de la dépense est donc problématique.

En pratique, les écarts de ce PSR par rapport à l’estimation inscrite en loi de finances sont observés selon les années dans les deux sens, s’agissant d’un dispositif qui fonctionne à « guichet ouvert ».

Graphique 9 : Comparaison entre le FCTVA en LFI et la dépense exécutée

Source : DGFiP.

Remarque : En 2009 et en 2010, les dépenses de FCTVA incluent les montants correspondant au passage de certains bénéficiaires d’une assiette N-2 à une assiette N-1.

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

4 500

5 000

5 500

6 000

6 500

Crédits évaluatifs inscritsen Lfi (en PSR)

Crédits en exécution payés

- 9 -

Rapport 10

2.1.2. Rythme infra annuel des versements aux collectivités territoriales

La mission a réalisé une analyse synthétique du rythme des décaissements dans les départements visités. Pour 2015, les résultats suivant ont été obtenus.

Graphique 10 : Rythme des décaissements au titre du FCTVA en Côte d’Or, Loire Atlantique, Rhône et Nord (2015)

Source : calculs mission, sur les données des DRFiP 21, 44, 69 et 59

Les courbes de décaissement du FCTVA sont assez variables d’un département à l’autre. Mais on peut constater des pics situés en avril, juillet et septembre ou novembre.

Il en résulte que la part du FCTVA dans les départements visités, qui est décaissée dans le dernier trimestre, est majoritaire dans trois des quatre départements étudiés, mais avec une amplitude très grande. Ceci est cohérent avec étude récente de la Mission Risques Audit (MRA) de la DGFiP, qui constate que le taux de paiement au dernier trimestre est globalement de 45%.

0

10 000 000

20 000 000

30 000 000

40 000 000

50 000 000

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Nord (décaissement2015)

Rhone (décaissement2015)

Loire Atlantique(décaissements 2015)

Côte d'Or (décaissements2015)

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Rapport 11

Graphique 11 : Part du FCTVA payé dans le dernier trimestre civil en Côte d’Or, Loire Atlantique, Rhône, Nord (en %, 2015)

Source : calculs de la mission, sur les données des DRFIP 21, 44, 69, 59.

Selon la gestion locale du flux des mises en paiement par les préfectures entre 20 % et 78 % des dossiers sont traités durant le dernier trimestre dans l’échantillon des départements visités. Cela étant, il apparaît que le dernier trimestre représente généralement plus de 50 % des décaissements de l’année, le Rhône ayant cependant une gestion anticipée avec un pic de mise en paiement plutôt situé en juillet.

Sauf exception, notamment pour certaines collectivités dont la trésorerie est tendue ou certaines autres grandes collectivités qui ont réussi à contractualiser les conditions de gestion du FCTVA, il apparaît que le FCTVA connaît des décaissements assez erratiques.

2.2. Corrélation imparfaite avec l’investissement

La corrélation avec les investissements locaux reste imparfaite pour deux raisons :

la diversité des exercices de référence selon les collectivités (trois exercice de référence possibles) ;

le recours à une référence comptable imparfaite.

2.2.1. Diversité des exercices de référence

Les attributions du FCTVA ont pour objet de compenser la TVA payée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur des dépenses réelles d’investissement. L’article L. 1615-6 II alinéa 1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), précise que le régime de droit commun est l’éligibilité des dépenses de la pénultième année : le FCTVA est donc perçu une année N au titre des dépenses éligibles réalisées deux ans plus tôt, c’est-à-dire en N-2.

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10%

20%

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Nord (décaissement2015)

Rhone(décaissement

2015)

Loire Atlantique(décaissements

2015)

Côte d'Or(décaissements

2015)

- 11 -

Rapport 12

Au vu du décalage entre la réalisation de la dépense et le versement du FCTVA, il existe un véritable enjeu budgétaire et financier de rapprochement entre l’année d’éligibilité et l’année de perception, en particulier pour les bénéficiaires qui n’ont pas des flux d’investissement réguliers.

Le changement de l’année d’éligibilité a été utilisé comme levier avec les collectivités locales dans deux cas de figure :

pour inciter les collectivités locales à investir davantage dans le cadre du plan de relance en 2009 et 2010 (par convention l’exercice de référence est passé de N-2 à N-1) ;

pour inciter le développement de l’intercommunalité (éligibilité l’année même, en N, assise sur les budgets provisoires et non sur les comptes arrêtés)5.

Il en résulte actuellement trois références possibles d’exercice éligible au FCTVA (cf. annexe III).

Avec onze changements d’assiette depuis 1999, dont neuf depuis 2009, le régime de droit commun (N-2) est devenu l’exception6 puisqu’il ne concerne plus que 20 % des attributions du FCTVA en 2014, contre près de 70 % pour l’année N-1 et 10 % pour l’année N (cf. Graphique 12).

Graphique 12 : répartition du FCTVA versé en 2014 par bloc de bénéficiaires

Source : Direction du budget.

2.2.2. Une référence comptable imparfaite qui aboutit à une forte complexité

La prise en compte du FCTVA des dépenses d’investissement se fait globalement par référence à des notions comptables, principalement aux comptes 21 (« immobilisations corporelles ») et 23 (« immobilisations en cours »), avec toutefois des exceptions à la règle (Cf. annexe III sur le champ d’application et l’assiette du FCTVA).

55 Bénéficient d’un exercice de référence en N : les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communes nouvelles, les métropoles se substituant à des communautés d’agglomération. 6 Il s’agit de collectivités territoriales dont les investissements sont moins linéaires ou qui n’ont pas pu prendre l’engagement en 2009 de maintenir le rythme des investissements antérieur dans la cadre du plan de relance.

Bloc A : N-2, investissement en 2012; 23%

Bloc B : N-1; investissement en 2013; 68%

Bloc C : N, investissement en 2014; 10%

- 12 -

Rapport 13

Cette approche comptable n’est cependant pas complète, puisque certaines dépenses d’investissement comptabilisées ne sont pas retenues, de même que certaines opérations d’ordre peuvent l’être (cf. la même annexe III) :

certaines dépenses réalisées dans le cadre d’une opération de mandat ; les avances versées pour travaux ; certaines dépenses réalisées pour des travaux en régie.

En revanche, le virement d’un compte 23 (en cours) à un compte 21 (immobilisations), lorsque l’équipement est terminé, s’effectue par une opération d’ordre non budgétaire. Cette opération n’est bien entendu jamais éligible au FCTVA.

2.3. Risques de versement en doublons

2.3.1. Régime TVA des immobilisations

Une question sensible est restée sans réponse satisfaisante et définitive jusqu’à présent : le FCTVA est susceptible d’être versé pour les seuls investissements qui n’ont pas fait l’objet d’une récupération de la TVA dans le cadre d’un secteur distinct assujetti à la TVA (exemple : activité de transport concurrentielle soumise à la TVA). À défaut, un doublon (bénéfice du FCTVA et récupération de la TVA par voie fiscale) est possible. La Cour des comptes a d’ailleurs constaté que ce sujet n’était pas résolu.

En effet, en raison du secret fiscal, les services préfectoraux ne peuvent en principe pas directement interroger les services fiscaux en vue d’obtenir des informations sur l’assujettissement partiel ou non à la TVA d’activités d’un bénéficiaire du FCTVA. Dans le département de Seine et Marne a été lancée une expérimentation permettant de dématérialiser les attestations que les services fiscaux délivrent à la demande des collectivités territoriales et qui sont, dans un deuxième temps, fournies aux services préfectoraux. Cette expérience, qui n’est pas allée jusqu’à ouvrir l’accès direct de cette dématérialisation aux services préfectoraux, constitue un essai louable pour simplifier la gestion de ce sujet pour les collectivités, mais ne résout pas la question des doublons de manière certaine, dès lors qu’elle ne permet pas d’analyser la situation de chaque bien au regard de la TVA.

La loi a été plus loin en levant le secret fiscal au bénéfice des services préfectoraux pour les besoins de l’instruction du FCTVA (article 65 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015).

Ces tentatives pour avancer dans la neutralisation d’éventuels doublons ne sont cependant pas satisfaisantes. En effet, sauf si l’attestation délivrée indique qu’aucun secteur distinct assujetti à la TVA n’existe, ce qui alors permet de dire que l’ensemble des immobilisations éligibles sont susceptibles d’entrer dans le champ du FCTVA, dans tous les cas où un secteur distinct assujetti existe, cette information n’est pas suffisante pour affirmer que telle ou telle immobilisation a fait ou non l’objet d’une récupération de la TVA en amont. Même les services fiscaux ne pourraient le dire avec certitude qu’après vérification sur place de la comptabilité.

Seule une comptabilisation séparée des immobilisations comptabilisées HT après récupération de la TVA permettrait donc de le faire (ou, plus simplement, une solution permettant de les identifier comme cela est proposé dans le scénario n°3 plus loin). Les postes comptables des collectivités territoriales pourraient le dire en principe, mais ils ne sont pas en charge du FCTVA et ne disposent pas des moyens pour instruire cette question.

- 13 -

Rapport 14

Ainsi, même après la modification législative précitée, le mécanisme actuel n’exclut pas de tels doublons. D’ailleurs, certains élus rencontrés ont reconnu qu’il pouvait y en avoir en pratique. Les logiciels utilisés par les collectivités, qui permettent d’automatiser partiellement leurs déclarations de FCTVA, dont les mécanismes sont par nature permissifs, ne permettent pas non plus d’assurer qu’un tel doublon peut être évité de manière certaine, même par erreur. Ces logiciels ne sont évidemment pas susceptibles d’être audités par les services préfectoraux.

2.3.2. Subventions d’équipement

Certaines subventions d’équipement ont été admises au bénéfice du FCTVA, notamment lorsque le destinataire de cette subvention est l’État ou un autre organisme public. Lorsque le bénéficiaire entre dans le champ d’application du FCTVA, les subventions en cause doivent être neutralisées pour la détermination du FCTVA du bénéficiaire.

Le FCTVA est alors un moyen de financement de l’investissement qui rend possibles des erreurs (double application du FCTVA) et nécessite un retraitement de ces subventions chez le bénéficiaire (élément de complexité tant pour la collectivité territoriale que pour le contrôle préfectoral).

Ainsi, le montant de la subvention d’équipement reçue doit être déduit de l’assiette du FCTVA dont peut bénéficier la collectivité ou l’EPCI qui réalise les travaux sur son domaine public.

Sont ainsi concernés :

les travaux réalisés sur les monuments classés ; certains travaux de voirie ;

Cette subvention d’équipement doit, pour rentrer dans le champ du FCTVA, être versée à l’Etat, ou à une autre collectivité territoriale, ou à un EPCI à fiscalité propre, et être destinée à la réalisation exclusive d’investissements sur le domaine public routier du bénéficiaire de la subvention. En outre, l’Etat, la collectivité territoriale, ou l’EPCI bénéficiaire de cette subvention d’équipement, doit assurer la maitrise d’ouvrage des travaux de voirie.

les subventions d’investissement versées par les départements aux EPLE (collèges, lycées).

2.3.3. Certaines situations rendent le contrôle délicat

Biens confiés à un tiers non bénéficiaire du FCTVA :

L’article L. 1615-7 du CGCT, dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2006 excluait du bénéfice du FCTVA les biens mis à la disposition de tiers non bénéficiaires ; il a donné lieu à de nombreux contentieux. Par deux décisions, commune de Flamanville en 19987 et commune de Farebersviller en 20048, le Conseil d’Etat a retenu une interprétation plus large que celle défendue par l’administration en considérant que le législateur n’entendait exclure du bénéfice du FCTVA que les seuls cas pour lesquels l’investissement réalisé par la collectivité territoriale a principalement eu pour objet, ou pour effet, d’avantager un tiers non bénéficiaire du FCTVA. Le principe désormais retenu est celui de l’éligibilité au FCTVA des immobilisations réalisées à partir du 1er janvier 2006 et confiées à

7 CE, 29 juillet 1998, commune de Flamanville. 8 CE, 5 avril 2004, commune de Farebersviller.

- 14 -

Rapport 15

des tiers non bénéficiaires du fonds, dans trois cas énumérés dans les nouvelles dispositions de l’article L. 1615-7.

Biens confiés à un tiers qui intervient soit dans le cadre d’une délégation de service public, soit pour la réalisation d’une prestation de service au profit de la collectivité :

L’objectif de la mesure introduite en loi de finances pour 2006 est de neutraliser les effets sur les attributions du FCTVA, du mode de gestion ou d’exploitation d’un service par les collectivités territoriales ou les établissements éligibles au fonds. Ainsi, une collectivité qui décide, dès l’acquisition ou la réalisation d’un équipement, de confier ce bien à un tiers, dans le cadre d’une délégation de service public, ou à un prestataire extérieur, pour l’exercice de tout ou partie du service, peut bénéficier du FCTVA, sous réserve que le tiers ne puisse pas récupérer fiscalement la TVA par le mécanisme de transfert du droit à déduction.

Biens confiés à un tiers qui exerce une mission d’intérêt général :

La jurisprudence du Conseil d’Etat a admis la qualification d’intérêt général lorsque les activités considérées répondent à un besoin de la population et que ces activités font face à une absence ou à une carence de l’initiative privée.

Malgré un champ des missions d’intérêt général très varié, l’éligibilité au FCTVA des biens confiés à des tiers est conditionnée par le fait que l’objet poursuivi par le tiers ne serve pas principalement ses intérêts propres ou les intérêts de ses seuls membres, n’entre pas en concurrence avec le secteur privé ou que l’activité exercée ne soit pas assujettie à la TVA.

L’intérêt général peut également s’apprécier par rapport à la jurisprudence et à la notion d’intérêt public local de l’article L. 2121-29 du CGCT.

Cette disposition concerne essentiellement des associations à but non lucratif intervenant dans les domaines social, éducatif ou culturel (crèches, maisons de retraite, centres d’aide aux personnes les plus démunies, musées, etc.).

Les équipements peuvent être remis à titre gratuit ou onéreux. Toutefois, lorsque la remise du bien donne lieu au versement d’un véritable loyer (non symbolique) en contrepartie de son usage, il convient de vérifier que ce loyer n’est pas soumis à la TVA. En effet, les locations d’immeubles aménagés à usage professionnel sont obligatoirement imposables à la TVA. Il en est de même des locations d’immeubles nus à usage professionnel si la collectivité territoriale a opté pour l’assujettissement des loyers à la TVA. Sont notamment concernées les locations de gîtes ruraux ou de maisons de vacances. En tout état de cause, la collectivité territoriale ou l’établissement doit fournir tout document fiscal précisant si l’activité de location est imposable ou non à la TVA.

Biens confiés à l’État :

Sous réserve que le bien soit remis gratuitement à l’Etat pour l’exercice de ses missions de service public, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent bénéficier du FCTVA sur les dépenses d’investissement réalisées sur ces biens.

La loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002 avait déjà permis aux collectivités maîtres d’ouvrage de bénéficier du FCTVA lors de la mise à disposition à titre gratuit de bâtiments pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie, lorsque les travaux ont reçu un commencement d’exécution au plus tard au 31 décembre 2007.

La nouvelle rédaction de l’article L. 1615-7 ne remet pas en cause ce dispositif. Son champ d’application est en revanche plus vaste et la mesure pérenne.

- 15 -

Rapport 16

2.3.4. Suivi des reversements

En cas d’erreur ou de changement d’affectation d’un bien qui a bénéficié du FCTVA, un reversement est prévu au profit de l’État. Les services préfectoraux ne disposent d’aucun moyen de le détecter. Les services rencontrés ont d’ailleurs reconnu que les reversements n’étaient ordonnancés en principe qu’à l’initiative des collectivités elles-mêmes qui en déclarent les éléments.

Ce point de la législation ne pourrait être contrôlé de manière efficace qu’en vérifiant la comptabilité sur place, en analysant précisément les sorties d’actifs, ce qui n’est évidemment pas possible matériellement et n’est autorisé par aucune habilitation des agents en ce sens.

2.4. Limites de la gestion

2.4.1. Caractère manuel de l’ensemble de la procédure et inexistence d’outils d’aide à la gestion

La procédure est totalement manuelle : au stade de la déclaration par les collectivités bénéficiaires, puis au stade de l’instruction par les services préfectoraux, également à celui de l’édition d’arrêtés d’attribution, enfin au stade de la comptabilisation dans les comptes de l’Etat. Cette procédure n’a pas évolué depuis l’institution du FCTVA il y a plus de trente ans.

Les services préfectoraux ne disposent pas d’outil d’aide à la gestion, ce que la DGCL reconnaît.

La possibilité offerte d’édition des arrêtés préfectoraux sous l’application COLBERT9 n’est que rarement utilisée en raison de sa faible souplesse, et d’éditions considérées comme non optimisées en termes de consommation de papier. Par ailleurs, certains départements ont pu constituer des outils spécifiques, notamment sous Excel, mais sans que ces outils ne soient diffusés dans l’ensemble des sous-préfectures du même département et sans que leur fiabilité et leur caractère complet soient établis.

La procédure d’instruction et de paiement du FCTVA se décompose en plusieurs phases :

dépôt auprès des services des préfectures (ou des sous-préfectures selon le cas, voire du SGAR pour ce qui concerne la déclaration de la région) d’une déclaration de FCTVA (sous forme papier) ;

instruction par les services préfectoraux et détermination du montant susceptible d’être accordé à chaque collectivité territoriale ;établissement d’un arrêté préfectoral formalisant la décision de versement d’une somme déterminée à chaque collectivité concernée (l’arrêté peut être individuel ou collectif, par type de collectivité et / ou regroupées par poste comptable concerné) ;

mise en paiement des arrêtés par envoi à la DDFIP10 concernée ; comptabilisation de la dépense et émission d’un avis de règlement ; mandatement de la recette pour chaque collectivité territoriale ; centralisation des opérations sur le plan comptable ; ajustements entre les services comptables et préfectoraux ; imputation comptable et budgétaire réalisée de manière centralisée.

9 Applicatif à la disposition des préfectures pour la gestion des dotations et qui est interfacée avec CHORUS (comptabilité de l’État). 10 DDFIP : direction départementale des finances publiques.

- 16 -

Rapport 17

La procédure de paiement du FCTVA est à la fois complexe et en pratique complètement manuelle. Cette procédure est schématisée dans le graphique suivant :

- 17 -

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-

Rapport 19

2.4.2. Faiblesses de l’animation des services préfectoraux

Parallèlement le dispositif d’animation des services préfectoraux comporte de grandes lacunes (cf. annexe IV) :

la formation à l’installation dans le poste ou en cours de carrière des agents en charge de l’instruction du FCTVA est quasi inexistante ;

l’appui central a certes été développé mais ne répond que très partiellement et avec des délais souvent trop longs aux questions des services.

La mission a en outre constaté que les agents ne travaillent pas en réseau, ce qui pourrait compenser leur isolement.

Par ailleurs, les agents sont apparus très démunis face à des dossiers complexes, tels que les partenariats public-privé, dont les particularités juridiques et comptables ne sont pas maîtrisées et sont appuyés de consignes techniques insuffisamment précises (le guide FCTVA ne permet manifestement pas de remédier à cette situation).

2.4.3. Diversité des délais de traitement

A défaut de suivi précis au niveau national ou local, les délais de traitement, qui intègrent le délai nécessaire depuis l’instruction jusqu’au paiement du FCTVA, ont été examinés sur échantillons lors des déplacements de la mission. Les constats sont les suivants :

Tableau 3 : délais (en jours) constatés sur pièces et moyenne de l’échantillon (2015)

Côte d’Or

Loire Atlantique

Rhône

Nord

Délai moyen de l’échantillon

Dossiers les plus importants en montant

219 jours

(soit environ 7 mois)

110 jours (soit 3 mois)

80 jours (2,6 mois)

129 jours (soit un peu plus

de 4 mois) sur l’ensemble de

l’arrondissement de Lille11 ;

96 jours sur l’échantillon de

Lille, Douai Dunkerque

étudié

Dossiers les plus faibles en montant

250 jours (soit environ

8 mois)

248 jours (35 jours sans les

dossiers de 2014)

(soit 8 mois)

131 jours (4 mois)

Source : mission d’après examen d’échantillons. Pour le Nord les outils de suivi ont permis un calcul exhaustif sur les dossiers traités par la préfecture (hors sous-préfectures).

Ces délais sont d’une très grande diversité, en fonction du département concerné, de la taille de la collectivité (les plus petits dossiers n’étant pas nécessairement traités plus rapidement).

Par ailleurs, les services ont unanimement déclaré qu’aucune procédure allégée n’existait sur un critère d’enjeu financier par exemple.

11 Seul cas où la mission a pu disposer d’un état de suivi complet sur l’arrondissement. Sur les autres arrondissements du Nord, cela n’a pas été possible les état de suivi n’étant pas fiables.

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Rapport 20

L’instruction des déclarations constitue la principale source de ces délais, le paiement (qui entraine un simple contrôle de caissier, sans disposer d’éléments relatifs à la liquidation faite par arrêtés des préfectures) par le service comptabilité des DDFiP étant compris en général entre 0 (paiement le jour même) et 3 jours (on a pu constater ponctuellement une pointe à 6 jours), étant précisé que sur ce point les échantillons se sont focalisés sur les pointes de production locale en matière de FCTVA.

2.4.4. Variabilité de la performance administrative

Taux de rejet des dépenses déclarées lors du contrôle du FCTVA par les préfectures :

Ce taux traduit la capacité des services à analyser plus ou moins profondément les dossiers en fonction de leurs moyens et de l’expérience de leurs agents. Il peut être regardé comme la marque d’une probable différence de traitement entre départements. La mission a constaté les taux suivants :

Tableau 4 : taux globaux de rejets de dépenses déclarées en % du FCTVA attribué (2015)12

2015 Côte d’Or 1,21 % Côte d’Or (hors services du SGAR) 1,46 % Loire Atlantique 0,53 % Rhône 1 % Nord 2,18 % Dont sous-préfecture d’Avesnes-sur-Helpe 4,73 % Dont sous-préfecture de Cambrai 3,35 % Dont sous-préfecture de Douai 1,80 % Dont sous-préfecture de Dunkerque 4,93 % Dont arrondissement de Lille 1,01 % Dont sous-préfecture de Valenciennes 2,61 %

Source : services préfectoraux 21, 44, 69 et 59

Les taux de rejet pour les échantillons examinés dans les départements visités sont les suivants :

Tableau 5 : taux de rejets sur échantillons examinés (2015)

Départements Dossiers Taux de rejets en montants (en %)

Côte d’Or Les + importants 8,50 % Les + faibles 2,22 % Loire Atlantique Ensemble de l’échantillon 20 % Rhône Les + importants 6 % Les + faibles 0 % Nord Ensemble de l’échantillon 9 % Arrondissement de Lille 1 % Arrondissement de Cambrai 15 % Arrondissement de Dunkerque 7 % Source : mission sur échantillons de dossiers

À l’intérieur d’une équipe d’instruction des dossiers de FCTVA, les taux de rejet peuvent ainsi être très différents en fonction de l’ancienneté de l’agent et de sa méthode de travail. Il en est de même entre préfectures et sous-préfectures d’un même département.

12 L’échantillon complet examiné est en annexe V.

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Rapport 21

Le rapprochement entre ces échantillons et les taux globaux de rejet du département concerné conduit également à la conclusion d’une grande différenciation des taux de rejets.

Au niveau national, les taux de rejets sont compris entre 0 et 15 % (source DEPAFI, voir également le rapport de la Cour des comptes sur les PSR).

Performances des services :

L’organisation des services préfectoraux est, selon le cas, soit centralisée au niveau de la préfecture du département, soit répartie entre ces services et les sous-préfectures et/ou le secrétariat général pour les affaires régionales - SGAR (région).

Les moyens et les performances des services visités sont assez diversifiés. Ainsi, le nombre de dossiers traités est très variable d’un département à l’autre et totalement tributaire du nombre de collectivités territoriales existantes.

Compte tenu des moyens humains consacrés au FCTVA, le temps moyen de travail par dossier traité est lui-même très variable, dans un rapport pouvant aller de 1 à 3 selon les départements visités.

Tableau 6 : Moyens mis en œuvre et temps moyen de traitement des dossiers (2015)

ETP consacrés au FCTVA

Nb de dossiers instruits

Temps moyen de traitement (en

h/dossiers) Côte d’Or 1,52 930 2,6 h/dossier Loire Atlantique 1 352 4,5 h/dossier Rhône 1,4 504 4,4 h/dossier Nord 4,6 760 9,7 h/dossier Source : données préfectures 21, 44,69 et 59 ; mission.

2.5. Insatisfaction des collectivités territoriales

La mission a rencontré des collectivités territoriales de diverses catégories (régions, départements, métropoles, communes de tailles diverses) ainsi que des parlementaires (cf. annexe I sur la liste des personnes rencontrées).

Il est apparu de manière unanime que le dispositif actuel du FCTVA, s’il est considéré dans sa nature comme intangible, est dans ses modalités de gestion devenu critiquable sur plusieurs plans :

En termes de délais et de prévisibilité du versement :

L’administration s’est certes mise en capacité de contractualiser les rythmes de versement avec quelques grandes collectivités et d’accélérer le versement du FCTVA pour des collectivités qui seraient en situation de trésorerie plus délicate. Mais, dans la plupart des cas, le versement est aléatoire dans le temps, et souvent différé de plusieurs mois après le dépôt par la collectivité territoriale de la déclaration de FCTVA (cf. annexe V sur ce point et plus haut sur les délais moyens constatés).

Les collectivités s’en contentent généralement, mais en considérant que la prestation de l’État est de qualité médiocre.

Dans la procédure actuelle, ces inconvénients sont difficilement solubles dès lors que l’instruction des dossiers de FCTVA repose sur des moyens limités et que les agents qui en sont chargés ont d’autres tâches en parallèle, gérées de manière souvent non synchronisée et séquentielle. Même décidée, l’attribution du FCTVA peut connaître des délais de mise en paiement (envoi des arrêtés préfectoraux aux services comptables), qui ne sont pas immédiats (cf. annexe V sur ce point).

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Rapport 22

En termes de rejets des dépenses soumises aux FCTVA :

Le rejet de certaines dépenses par les services préfectoraux, en principe justifié par la réglementation, est très rarement l’objet de contestation de la part des collectivités territoriales. Si certaines dépenses ont été à tort placées au bénéfice du FCTVA, les raisons en sont multiples et sont parfois liées à la complexité de la réglementation et aux difficultés dues à l’élaboration des déclarations de FCTVA. Mais certaines collectivités estiment que le dispositif est tellement complexe qu’il n’y a pas d’intérêt à contester un rejet même s’il n’est pas compris, d’autant que celui-ci concerne parfois des montants assez limités.

Au reste, il est apparu que l’instruction, selon les lieux et les agents qui la réalisent, peut être plus ou moins rigoureuse, ce que révèlele taux de rejet entre deux agents d’un même service, entre les sous-préfectures et la préfecture d’un département, ou entre départements: il est en effet d’une grande amplitude et largement lié à l’expérience des agents en place..

En termes d’obligations administratives pour les collectivités territoriales :

Les collectivités rencontrées, ainsi que les organismes représentant des collectivités que la mission a consultés, sont unanimes à souligner le caractère obsolète du dispositif de gestion du FCTVA, en raison de sa complexité, de l’absence de dématérialisation, de l’importance des travaux de préparation des déclarations et des exigences de production de documents durant la phase d’instruction. Certaines collectivités sont allées jusqu’à dire qu’il s’agissait de la « dernière procédure qui produit autant de photocopies ».

Ce n’est évidemment pas neutre sur les moyens mis en œuvre par les collectivités territoriales (cf. sur ce point 2.6, ci-après).

2.6. Impact de la gestion sur les moyens des collectivités territoriales et de l’État

La mission s’est attachée à évaluer la charge que représente la gestion du FCTVA, aussi bien pour l’État que pour les collectivités territoriales.

La charge évaluée en ETP, compte tenu des caractéristiques de la procédure actuelle n’est négligeable ni pour l’État ni pour les collectivités territoriales (cf. en particulier l’annexe IV sur ce point), bien qu’elle soit dispersée.

2.6.1. Impact pour l’État et coût de gestion d’une déclaration de FCTVA

2.6.1.1. Services préfectoraux

Une étude menée pour le compte de la mission par la sous-direction des finances locales et de l’action économique de la direction générale des collectivités locales (DGCL)13 du ministère de l’Intérieur, indique que les effectifs consacrés à la gestion du FCTVA par les préfectures s’établissent à 136,3 EPT. La mission estime que ce chiffre est en réalité légèrement supérieur, dès lors qu’est intégrée la part de temps de travail de l’encadrement dans la gestion du FCTVA. Elle retient donc un effectif total dans les préfectures de 140 ETP, soit moins de 1,4 ETP en moyenne par département.

Ces données sont cohérentes avec les constats de la Cour des comptes, qui évalue les moyens consacrés au FCTVA à 145 ETP, et avec les constats faits par la mission dans les départements visités.

13 Effectuée en mars 2016 à partir des données 2015 (2012 et 2013 pour les données n’ayant pu être actualisées).

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Rapport 23

Les moyens sont compris entre 1 et 4,6 ETP selon les départements, l’organisation centralisée permettant à cet égard une économie de moyens par rapport à une organisation décentralisée au niveau des sous-préfectures (cf. annexe IV).

A titre d’exemple, au début des années 1990, les services chargés du contrôle budgétaire et des relations avec les collectivités territoriales au sein de la préfecture de Loire-Atlantique comptaient onze agents (hors encadrement) concernés par le contrôle du FCTVA14 : un agent de catégorie A, deux agents de catégorie B et huit agents de catégorie C. Avec la centralisation du contrôle en préfecture, ces agents sont aujourd’hui au nombre de deux (représentant 1 ETP) : un de catégorie B et un de catégorie C. La gestion du FCTVA souffre en outre d’un manque d’attractivité, selon un témoignage recueilli en préfecture, ces postes sont « difficiles à vendre ».

La faiblesse des moyens mis en œuvre est accrue du fait d’une faible animation des services en charge de l’instruction du FCTVA :

L’organisation et le contenu du contrôle du FCTVA ne font l’objet d’aucune instruction nationale.

Selon les cas, l’instruction est donc centralisée (intégralement ou partiellement) au niveau de la préfecture de département, ou répartie entre les différents arrondissements et le secrétariat général aux affaires régionales (pour ce qui concerne la demande de FCTVA formulée par le conseil régional, cf. les annexes IV et V)

En l’absence d’orientation précise, la méthode d’instruction des dossiers relève d’une procédure dont la définition est propre à chaque préfecture et plus ou moins formalisée.

Les moyens d’animation du réseau sont limités :

La sous-direction des finances locales et de l’action économique de la DGCL compte en son sein un correspondant national des préfectures pour le FCTVA dont les moyens d’action sont limités.

Le rythme des « saisines » auprès de cet expert est non négligeable, de l’ordre de 500 par an selon la DGCL. Il demeure toutefois modeste au regard du nombre total de dossiers instruits (près de 60 000 par an), ces derniers ne donnant lieu, en pratique, qu’à un faible nombre de contentieux.

Les questions posées au référent national pour le FCTVA servent le cas échéant de support à l’élaboration de fiches pratiques à destination des préfectures, de l’ordre de 30 à 40 par an, directement accessibles à partir du site intranet de la DGCL. Ce dernier rassemble de très nombreuses et utiles ressources documentaires, dont des circulaires et notes d’information.

Parmi les sujets récurrents de questionnement, on peut notamment citer les immobilisations cédées à un tiers ne figurant pas au nombre des bénéficiaires du FCTVA (article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales) ou les règles d’assujettissement des collectivités à la TVA. En fonction du degré de complexité de la question posée, la mission constate que les réponses apportées sont rapides ou à l’inverse donnent lieu à des instances de plusieurs mois.

Un guide du FCTVA a été élaboré en 2011 et doit faire prochainement l’objet d’une mise à jour. Chaque année, une circulaire tirant les conséquences des dispositions nouvelles introduites en loi de finances est diffusée en direction du réseau des préfectures.

La formation des agents en charge de l’instruction des demandes de FCTVA est lacunaire :

14 Inspection générale des finances, Inspection générale de l’administration, Note sur le contrôle du FCTVA dans la région des Pays de la Loire et le département de la Loire Atlantique, mai 1992.

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Rapport 24

En matière de formation, le référent national pour le FCTVA intervient au sein du cycle de prise de poste des chefs de bureau du contrôle budgétaire et des relations avec les collectivités territoriales. En revanche, jusqu’en 2016, il n’existait pas d’équivalent pour les agents chargés de l’instruction des dossiers en préfecture dont les connaissances se construisent principalement au gré de l’expérience des dossiers et de l’apport de collègues. Dans un des départements visités par la mission, des formations internes de quelques jours ont pu être organisées au niveau régional.

De manière générale, les agents en charge de l’instruction du FCTVA sont apparus à la mission assez démunis : la gestion du FCTVA ne représente qu’une partie des missions qui leur sont attribuées (contrôle budgétaire, autres dotations) et, faute de moyens adéquats, aucun objectif stratégique n’est défini (pas plus au sein des collectivités territoriales). Pour autant, l’engagement des agents préfectoraux reste fort et mérite d’être souligné.

Depuis 2016, les questions liées au FCTVA sont désormais intégrées dans trois programmes de formation : la formation intitulée « l'essentiel sur les collectivités territoriales » destinée aux agents des préfectures, la formation « prise de poste » pour les agents affectés depuis moins d'un an sur la mission de contrôle budgétaire des collectivités, proposée en partenariat avec la DGCL et la « formation continue » pour les agents affectés depuis plus d'un an sur la mission contrôle budgétaire, proposée avec la DGFiP, et co-animée en région par les représentants des deux ministères (28 sessions ont été organisées durant le premier trimestre 2016, sur une journée). Ces formations mises en place au cours du premier trimestre doivent s'étaler jusqu'à la fin de l'année 2016

La direction des ressources humaines du ministère de l’Intérieur a par ailleurs indiqué à la mission que toutes ces actions avaient vocation à être développées et enrichies dans le cadre du plan de formation 2017-2019, le renforcement des compétences des personnels affectés aux missions de contrôle de légalité et de contrôle budgétaire étant une des priorités du Plan Préfectures Nouvelle Génération (PPNG) et de la nouvelle Directive nationale d'orientation (DNO) des préfectures.

Un contrôle interne financier est mis en œuvre depuis une période récente :

Depuis 2015, une approche du FCTVA sous l’angle du contrôle interne financier et de la maîtrise des risques est développée par la sous-direction de la qualité et de l’information financière et comptable (SDQIFC), au sein de la direction de l’évaluation de la performance, des affaires financières et immobilières du ministère de l’Intérieur.

Cette sous-direction recherche plus particulièrement l’optimisation des ressources des préfectures compte tenu de l’importante hétérogénéité du traitement des dossiers et des organisations liés à la gestion du FCTVA.

Le dispositif de contrôle financier interne au ministère de l’Intérieur vise en effet à traiter une partie des difficultés auxquelles son réseau territorial est confronté, au rang desquelles le FCTVA. L’analyse de la SDQIFC confirme les constats de la mission, à savoir un défaut de mutualisation des ressources (entre préfectures et sous-préfectures) et de professionnalisation des agents chargés de l’instruction, qui légitimerait l’existence de pôles d’expertise spécialisés comme il en existe pour le contrôle de légalité.

Un outil d’analyse des taux de rejet a été élaboré par la sous-direction et a porté en 2015 sur 48 départements. Il démontre que ces taux sont très hétérogènes à l’échelle du territoire national (entre 0,4 et 12 %) et tend à prouver qu’une partie des 60 000 dossiers instruits au niveau national aurait dû en théorie être rejetée dans la cadre de la réglementation actuelle. Les résultats montrent également des taux différents en fonction des sites instructeurs d’un même département. Par ailleurs, plus la taille de la collectivité est importante, plus le taux de rejet est faible.

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Rapport 25

L’année 2016 correspond au deuxième exercice de mise en œuvre de ce contrôle interne. L’objectif est désormais d’expérimenter une mission de contrôle de second niveau dans deux préfectures, dans une logique de contrôle autant que d’accompagnement. Au final, le guide de contrôle interne sera complété dans le sens d’une hiérarchisation de l’action.

Le plan d’action de la sous-direction a ainsi vocation à être décliné en feuilles de route dans les préfectures (avec une inscription à l’ordre du jour du comité de pilotage financier). Localement, un cadre A de la préfecture assure les fonctions de contrôleur interne financier.

2.6.1.2. Services comptables DDFiP

Les agents en charge des travaux de comptabilisation des arrêtés de FCTVA et de production des avis de règlement destinés aux postes comptables concernés ont été interrogés, en présence des chefs du service de la comptabilité des DRFiP visitées, sur le temps estimé de travail relatif à ces opérations comptables.

Les situations sont très diversifiées selon les départements, la charge correspondante étant évaluée selon les déclarations des services visités entre 0,05 et 0,3 ETP selon le cas (cf. annexe IV sur ce point). Ces éléments sont peu corrélés à l’importance du nombre d’arrêtés traités. La procédure locale se déroule en effet selon des modalités pratiques très différentes.

Outre le nombre d’arrêtés reçus, peuvent avoir une influence sur la charge réelle :

◆ la réception d’arrêtés exclusivement papier ou au contraire l’envoi de l’original papier et d’une copie au format déjà numérisé ;

◆ le degré d’ajustement infra-annuel, plus ou moins développé (au fil de l’année ou en toute fin d’exercice) ;

◆ la présentation des arrêtés, sous forme de liste mêlant tout type de collectivités ou au contraire réparties par postes comptables.

Il en résulte une situation très hétérogène, à l’exception d’un point : le contrôle est par nature un contrôle de caisse, aucun des services rencontrés ne disposant d’éléments permettant une appréciation au fond du montant de FCTVA au niveau des services comptables. Les opérations de contrôle et d’écriture comptables sont donc de fait très limitées.

L’estimation des moyens consacrés à ces opérations comptables s’appuie à la fois sur :

les éléments recueillis et une charge moyenne par arrêté constatée dans les départements visités ;

l’existence de 60 000 déclarations qui font fréquemment l’objet d’arrêtés conjoints (4 bénéficiaires en moyenne par arrêté).

Au vu de ces éléments – qui ne permettent qu’une évaluation à grands traits – les moyens consacrés aux opérations comptables liées au FCTVA sont en conséquence estimés à environ 10 ETP pour l’ensemble du territoire national, étant précisé que la quotité de temps de travail consacrée à ces tâches demeure très marginale et émiettée, et donc très inférieure à un temps plein par département, quelle que soit la taille de ce dernier.

La mission a rencontré entre quatre et six comptables chefs de postes par région. Les charges spécifiques au FCTVA dans les postes comptables demeurent quant à elle marginales. Les tâches liées au FCTVA ne sont pas évaluées précisément, les opérations étant de nature comptable et non détachables des missions générales des postes concernés.

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Rapport 26

Il convient toutefois de signaler que certains postes comptables sont mobilisés par les collectivités territoriales en vue d’obtenir un visa de leurs déclarations de FCTVA. Cette pratique est liée à des usages locaux et n’est pas du tout homogène sur l’ensemble du territoire. Il est par ailleurs très rare que les préfectures rencontrées aient recours à des contacts directs avec les postes comptables en vue d’obtenir des précisions sur les comptes des collectivités territoriales.

2.6.2. Impact pour les collectivités territoriales

La mission a rencontré plusieurs collectivités de taille très différente et les a interrogées sur le niveau des charges liées à la gestion du FCTVA en ce qui les concerne (cf. annexe IV sur ce point) :

Les données collectées indiquent que les moyens consacrés par les collectivités rencontrées pour élaborer la déclaration de FCTVA sont compris entre 10 et 20 jours de travail d’un agent à temps plein, et sont fonction de la taille croissante de la collectivité.

Parallèlement, une enquête a été menée par l’Association finances, gestion et évaluation des collectivités territoriales (AFIGESE) auprès de ses adhérents, pour les besoins de la mission (cf. la même annexe IV) :

Cette enquête montre que la durée moyenne de travail affectée au FCTVA s'établit à 14 jours par an et par équivalent temps plein. Elle indique, s'agissant des qualifications des agents en charge de la gestion du FCTVA, que près de deux tiers des collectivités sondées, y compris de petite taille, ont recours à un agent de catégorie A. En revanche, moins de la moitié d'entre elles a recours à un agent de catégorie B ou C.

L'enquête démontre par ailleurs que la durée moyenne de travail affectée au FCTVA s'établit à 14 jours/an/équivalent temps plein, cette dernière variant de 5 jours (pour les plus petites collectivités) à 20 jours (pour celles de plus de 500 000 habitants).

Les éléments constatés directement par la mission et les résultats de cette enquête sont très cohérents :

Les moyens mis en œuvre dans chaque collectivité prise isolément peuvent paraître limités (de l’ordre de 15 jours agent par an). Cela étant, dans le contexte actuel d’accroissement de la pression sur les coûts de fonctionnement, les collectivités ne considèrent pas cela comme négligeable ; en outre, un calcul global de la charge pour les collectivités territoriales, fondé sur les constats de la mission dans ses investigations directes, et renforcés par une étude faite pour la mission par l’AFIGESE, conduit à considérer que la charge générée pour les collectivités par la préparation des déclarations de FCTVA représente globalement l’équivalent de 3000 ETP, ce qui est loin d’être négligeable, même s’il s’agit évidemment de moyens dispersés sur tout le territoire.

3. Trois scénarios expertisés pour simplifier la gestion et améliorer le suivi du FCTVA

La mission a recherché les moyens de simplifier le dispositif actuel en le rendant plus homogène sur le territoire et en outre de permettre un meilleur suivi budgétaire et donc une plus grande prévisibilité pour tous les acteurs.

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Rapport 27

Elle s’est efforcée de rechercher les voies d’un allègement de la charge correspondante tant pour l’État que pour les collectivités territoriales, en privilégiant un dispositif qui serait de nature à résoudre un certain nombre de problèmes sans solution définitive dans le dispositif actuel : l’élimination des doublons (récupération de la TVA et bénéfice du FCTVA) et les problèmes liés aux subventions d’investissement (superposition des bénéficiaires du FCTVA). Dans ces deux cas en effet, il existe des risques de gestion.

La mission a raisonné en considérant que le FCTVA resterait déconcentré dans sa gestion, ce qui n’interdit pas que certains outils permettent des flux comptables centralisés en bout de chaîne (cf. plus loin sur l’interface avec la comptabilité de l’État).

Il est apparu possible d’envisager plusieurs scénarios d’évolution du dispositif en vue de répondre aux objectifs ainsi posés, qui ont été expertisés.

Leur ambition n’est pas équivalente et ces scénarios répondent à trois logiques différentes :

Scénario n°1 : amélioration du dispositif actuel (simplification de l’assiette, mise en place d’outils et instruments d’animation des services) ;

Scénario n°2 : transformation du FCTVA en fonds d’investissement local fonction de l’investissement réellement réalisé, éventuellement partiellement fléché vers des investissements locaux structurants ;

Scénario n° 3 : simplification de l’assiette par un recours à la comptabilité, qui permettrait l’automatisation du FCTVA.

Ces scénarios sont examinés successivement ci-après ; ils sont complétés par des simulations au point 3.6, une analyse des effets en trésorerie, tant pour les collectivités que pour l’Etat, au point 3.7 et un tableau de synthèse des avantages et inconvénients des scénarios étudiés au point 3.8.

3.1. Scénario n°1 : amélioration du dispositif actuel

3.1.1. Plusieurs éléments doivent être modernisés

Plusieurs éléments de la procédure actuelle d’attribution du FCTVA apparaissent devoir être modernisés, aussi bien du point de vue de l’État que de celui des collectivités territoriales. Il s’agit des points suivants :

la complexité de l’assiette, quant à la pluralité des exercices de référence (N-2 à N-1 et N), et à la notion de dépenses éligibles ;

le besoin crucial d’animation des services préfectoraux ; le caractère totalement manuel de la procédure sans qu’il soit recours à aucun outil

approprié d’aide à la gestion ; les difficultés de la prise en compte de l’assujettissement à la TVA (doublons).

Par ailleurs, la question a été posée de l’examen du transfert éventuel aux services de la DGFiP de l’instruction du FCTVA (question évoquée par la Cour des comptes dans son rapport, et par certaines collectivités territoriales rencontrées par la mission). Ce point est examiné plus loin.

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Rapport 28

3.1.1.1. Simplification de l’assiette du FCTVA

La mission a procédé à de nombreux entretiens (cf. annexe I sur les personnes rencontrées), qu’il s’agisse de parlementaires, d’associations d’élus locaux et de professionnels territoriaux, de collectivités territoriales et des services de l’État rencontrés localement. Ces acteurs sont unanimes sur la complexité légale du dispositif, son degré de précision excessif, source d’interprétations disparates, qu’illustrent les différences de taux de rejet des dépenses selon les préfectures, les sous-préfectures (lorsqu’elles sont encore en charge), et y compris entre agents d’un même service en préfecture.

La cartographie des dépenses éligibles, à laquelle s’ajoute la différenciation de l’assiette selon que la collectivité relève d’une assiette N-2, N-1 ou N, démontre à elle seule que la législation en la matière est devenue illisible pour l’ensemble des acteurs. La complexité de certaines opérations (PPP, BEA, etc.) est de ce point de vue très mal maîtrisée par les services de l’État comme la mission a pu le constater (l’absence de culture comptable et juridique et la complexité de ces contrats les rendent peu contrôlables par les services).

Le retour à une référence comptable plus pure serait donc souhaitable (par référence aux dépenses immobilisées ayant supportée la TVA en amont sans avoir été fiscalement récupérée, cf, sur ce point le scénario n°3, qui précède les comptes à retenir).

3.1.1.2. Développement d’outils d’animation des services préfectoraux

Les lacunes du dispositif d’animation des services préfectoraux pourraient être comblées par le développement de :

la formation à la prise de poste ou la formation continue des agents en charge de l’instruction du FCTVA, qui est quasi inexistante (cf. annexe IV) ;

l’appui des services centraux, qui pourrait être accru (au niveau central ou dans une plateforme dédiée)

la mise en réseau des agents concernés en vue d’un partage d’expérience que l’administration centrale pourrait piloter afin d’amplifier encore les capacités d’animation.

3.1.1.3. Développement d’outils de gestion et de contrôle interne

La procédure est totalement manuelle : au stade de la déclaration par les collectivités bénéficiaires, puis de l’instruction par les services préfectoraux, également de l’édition d’arrêtés d’attribution, enfin de la comptabilisation dans les comptes de l’Etat. Cette procédure n’a pas évolué depuis l’institution du FCTVA en 1981.

Les services préfectoraux ne disposent pas d’outil d’aide à la gestion, ce que la DGCL reconnaît.

La possibilité offerte d’édition des arrêtés préfectoraux sous COLBERT15 n’est que rarement utilisée en raison de sa faible souplesse et de l’importante consommation de papier qu’elle induit. Par ailleurs, certains départements ont pu constituer des outils spécifiques, notamment sous Excel, mais sans que ces outils ne soient diffusés dans l’ensemble des sous-préfectures du même département et sans que leur fiabilité et leur caractère complet soient établis.

15 Colbert : outil dédié aux dotations de l’État dans les services préfectoraux.

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Rapport 29

Une amélioration devrait passer par un outil harmonisé, qui devrait être développé. Il devrait permettre : le suivi de l’activité, l’édition des notifications aux collectivités, l’ajustement comptable en cours d’année et le suivi des engagements. Il devrait en bout de chaîne permettre l’interface avec CHORUS comme pour les autres PSR. La DGCL a indiqué que ce serait un travail de l’ordre d’une année.

3.1.2. Éléments qui resteraient sans réponse dans ce scénario

Dans l’hypothèse où les trois points précédents feraient l’objet d’une amélioration sensible, il resterait une question sans réponse satisfaisante et définitive : le FCTVA n’est susceptible d’être versé que pour des investissements qui n’ont pas fait l’objet d’une récupération de la TVA sur le plan fiscal. La Cour des comptes a d’ailleurs constaté que ce problème n’était pas résolu.

Deux tentatives en ce sens ont été constatées par la mission :

Expérience de Seine-et-Marne en vue de dématérialiser les attestations fiscales délivrées aux collectivités territoriales :

Les services préfectoraux ne peuvent en principe pas directement interroger les services fiscaux sur l’assujettissement partiel ou non à la TVA des activités d’un bénéficiaire du FCTVA et demandent donc des attestions fiscales aux collectivités. Dans le département de Seine-et-Marne, une expérimentation a été lancée afin de dématérialiser les attestations que les services fiscaux délivrent à la demande des collectivités territoriales et qui sont, dans un deuxième temps, fournies aux services préfectoraux. Cette expérience, qui n’est pas allée jusqu’à ouvrir l’accès direct de cette dématérialisation aux services préfectoraux constitue un essai louable pour simplifier la gestion de ce sujet pour les collectivités, mais ne permet pas de résoudre la question des doublons de manière certaine, dès lors qu’elle ne permet pas d’analyser la situation de chaque bien au regard de la TVA.

Levée du secret fiscal au profit des services préfectoraux pour les besoins du FCTVA :

La loi a été plus loin en levant le secret fiscal au bénéfice des services préfectoraux pour les besoins de l’instruction du FCTVA (article 65 de la loi de finances rectificative pour 2015 n° 2015-1786 du 29 décembre 2015).

Ces tentatives pour avancer dans la neutralisation d’éventuels doublons ne sont cependant pas satisfaisantes, dès lors qu’elles ne permettent pas de régler la question de manière complète. En effet, sauf si l’attestation délivrée indique qu’aucun secteur distinct assujetti à la TVA n’existe (ce qui alors permet de dire que l’ensemble des immobilisations éligibles entrent dans le champ du FCTVA), la présence d’un secteur distinct assujetti n’est en aucun cas une information suffisante pour dire que telle ou telle immobilisation a fait ou non l’objet d’une récupération de la TVA amont. Les services fiscaux eux-mêmes ne peuvent le dire avec certitude qu’après vérification sur place de la comptabilité.

Seule une comptabilisation séparée des immobilisations comptabilisées HT, après récupération de la TVA, permettrait donc de l’établir (ou une solution permettant de les identifier comme cela, qui est proposée dans le scénario n°3).

3.1.3. Une solution qu’il est préconisé d’écarter

Par ailleurs, la question a été posée (cf. rapport de la Cour des Comptes), notamment par certaines collectivités rencontrées, de savoir si les services de la DGFiP ne seraient pas mieux placés en termes de compétences, pour instruire les demandes de FCTVA.

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Rapport 30

Tout d’abord, un tel transfert supposerait de compenser la charge nouvelle induite par l’instruction des dossiers, qui n’est pas prise en compte dans le cadre actuel.

Or, aucun service des directions départementales (DDFiP) n’a une connaissance fine de la comptabilité d’une collectivité territoriale déterminée, qui relève des postes comptables. Ces derniers, même en cas de transfert total des emplois actuellement affectés à la gestion du FCTVA dans les départements, ne pourraient prendre en compte ces moyens nouveaux de manière opérationnelle dès lors que 140 emplois sont affectés à cette tâche actuellement, qu’il faudrait répartir sur plusieurs milliers de postes comptables. Des formations seraient nécessaires et des coûts d’affranchissement relatifs aux envois aux collectivités territoriales devraient être pris en charge.

Surtout, la mission considère que si un changement en profondeur devait avoir lieu pour gérer le FCTVA, il faudrait le faire en partant des bases comptables (cf. les sous-scénarios du scénario n° 3) et non dans le cadre d’un simple transfert d’une administration à une autre, ce qui ne ferait guère économiser de moyens à l’État et entrainerait même des coûts supplémentaires évoqués plus haut. Cette orientation paraît donc devoir être abandonnée.

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Les avantages d’une telle évolution en matière de simplification de l’assiette, ne paraissent pas suffisants pour satisfaire ce dernier objectif de simplification dans la durée. Le calendrier risque de se dilater fortement et d’être mis en œuvre de manière séquentielle, ce qui apporterait peu d’avantages en termes de coûts de gestion et aurait même un effet inflationniste, compte tenu des besoins nouveaux à développer et à mettre en œuvre.

En outre certaines questions cruciales ne sont pas susceptibles d’être résolues de manière définitive par ce dispositif : la gestion des doublons et le contrôle des reversements.

Enfin la gestion des dossiers dans le temps conserverait un aléa en fonction des territoires.

L’ambition de ce scénario apparaît donc trop limitée, pour produire des gains attendus en termes de coûts de gestion, même en régime de croisière.

3.2. Scénario n°2 : retour à une dotation liée à l’effort d’investissement

Revenant sur la conception historique d’une aide à l’investissement local, la mission a examiné la possibilité de transformer le FCTVA, PSR qui vise à compenser la TVA supportée en amont, par une dotation qui serait déconnectée de la TVA tout en restant assise sur l’effort d’investissement réel de chaque collectivité territoriale.

Cette solution n’est pas sans avantages au regard des objectifs de la mission rappelés plus haut. De manière optionnelle, dans ce dispositif, une part de la dotation pourrait ainsi être fléchée pour financer des investissements structurants et à effet multiplicateur sur le plan économique. Le dispositif actuel apporte une aide financière pour les investissements sans aucune discrimination au regard de critères économiques (origine de fabrication européenne ou non, caractère local structurant, etc.) ; les investissements sont en effet retenus quels que soient leur montant et leurs caractéristiques.

Ce nouveau dispositif pourrait être strictement proportionné aux investissements constatés comptablement. Les crédits en seraient donc connus et pourraient entrer dans l’enveloppe normée.

Elle permettrait de réduire les moyens mis en œuvre par les collectivités territoriales et par les préfectures, sans toutefois permettre de les supprimer pour une part significative. L’instruction des demandes de soutien, certes plus simple, nécessiterait néanmoins une instruction de fond. L’impact précis n’a pas été évalué précisément.

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Rapport 31

En effet, une telle solution présente un double risque politique majeur.

La mission a constaté que cette orientation est rejetée par les acteurs locaux de manière unanime : le contexte des dotations de l’État y est défavorable, alors que les collectivités considèrent qu’elles disposent d’un droit à la compensation de la TVA amont, qui grève leurs investissements. En outre les collectivités n’ont pas confiance dans la pérennité d’une telle dotation. Elles craignent par ailleurs qu’elle devienne un nouveau vecteur de péréquation.

Une telle orientation de réforme parait ainsi conduire à une impasse. Pour l’État lui-même, le risque serait d’ailleurs qu’une nouvelle demande de création de FCTVA s’ajoute à cette dotation à l’investissement16. La superposition des deux ne devrait se concevoir que de manière conjoncturelle et exceptionnelle, étant précisé que la baisse des investissements des collectivités n’est pas durable (cf. l’annexe II).

*

Le rejet unanime d’une telle orientation, même dans le cas du maintien de l’enveloppe budgétaire actuelle, la rend peu opérationnelle, malgré ses avantages : elle simplifierait potentiellement les règles d’attribution, qui pourraient reposer sur des éléments objectifs de la section d’investissement, sur une base comptable ; cette dotation pourrait théoriquement avoir un caractère contra cyclique si les autorités le souhaitaient (en ajustant le taux).

Il apparaît à la mission qu’une telle orientation, comme celle consistant éventuellement à faire un tri dans les investissements éligibles selon des critères économiques, est vouée à l’échec (sans compter le risque de demandes reconventionnelles). Les conditions ne sont pas remplies pour aller dans ce sens. Elle n’est donc pas proposée, bien qu’elle soit en mesure de répondre complètement aux objectifs attendus de la mission. La mission note que cette solution avait déjà été préconisée par le rapport IGA-IGF n°92-191 de mai 1992 sur le fonctionnement du FCTVA et n’a jamais été mise en œuvre.

3.3. Scénario n° 3 : Modernisation et automatisation du FCTVA sur une base comptable (scénario préconisé par la mission)

Le scénario n°3 (et ses sous-scénarios associés examinés ci-après) vise à inverser la logique administrative actuelle de l’instruction du FCTVA, en tenant compte du fait que, pour l’essentiel, les données utiles à sa détermination sont déjà transmises à l’État dans le cadre comptable, dont les flux d’information entre les ordonnateurs locaux et les comptables sont désormais dématérialisés.

En revanche, la nature de cette aide rappelée au point 1, qui tend à la compensation de la TVA supportée en amont sur les acquisitions d’immobilisations ne serait pas modifiée.

En vue d’automatiser le dispositif sur une base plus homogène et plus simple qu’aujourd’hui, la mission a ainsi expertisé un dispositif qui, sans mettre fin à l’attribution du FCTVA par les préfectures, permettrait d’homogénéiser les règles d’attribution dans un cadre économe de moyens pour l’État comme pour les collectivités territoriales.

Ce scénario est également destiné à éviter les doublons (déduction de la TVA et bénéfice du FCTVA sur un même bien) que le mécanisme actuel ne peut totalement éliminer.

Le cadre global d’une telle solution repose sur une approche partant de la comptabilité telle qu’elle est arrêtée par le comptable (modalités possibles décrites ci-après dans deux sous-scénarios possibles), et à extraire directement des bases comptables les éléments d’assiette nécessaires.

16 C’est d’ailleurs déjà le cas avec la mise en place d’une dotation de soutien à l’investissement en LF/2016.

- 31 -

Rapport 32

Cette orientation suppose d’homogénéiser à l’avenir les années de référence le plus possible et de définir (dans le sens d’une simplification) les lignes comptables susceptibles d’être prises en compte afin d’extraire automatiquement les dépenses éligibles.

Deux méthodes permettraient d’y parvenir (pour une simulation, cf. l’annexe VI et ci-après point 3.6) :

la méthode par la comptabilité générale (à partir des comptes arrêtés par le comptable public) ;

la méthode par la comptabilité « budgétaire » (à partir des comptes budgétaires c’est-à-dire des mandats émis par les collectivités territoriales pris en charges sous l’applicatif HELIOS, miroirs du compte de gestion, après validation du comptable public qui les prend en charge).

Ces deux hypothèses ont été expertisées, elle répondent aux caractéristiques décrites ci-après.

3.3.1. Méthode par la comptabilité générale

Cette première méthode consiste à retenir les comptes d’immobilisations qui supportent de la TVA en amont et sont financés par la collectivité. Elle implique de neutraliser : les opérations d’ordre purement comptable, les cas de récupération de TVA et les sorties d’actifs. Il convient de prendre en compte à l’inverse les dépenses afférentes à des contrats complexes comme les marchés de partenariat, dont les règles juridiques et comptables conduisent à retenir les redevances relatives à l’investissement qui s’étalent sur la durée du contrat.

Le schéma de sélection des dépenses éligibles serait d’origine comptable, ce qui remettrait en cause les règles d’éligibilité actuelles. Il s’agit de retenir les masses inscrites au cours de l’exercice considéré aux comptes d’immobilisations (21) ou d’immobilisations en cours (23), qui ont supporté de la TVA en amont et qui correspondent à des investissements utilisés par la collectivité territoriale considérée. Les crédits qui sont des opérations d’ordre entre deux comptes différents de la classe 2 (comptes 22, 23, 24 vers le compte 21 d’immobilisation), seraient donc neutralisés pour éviter les doublons (cf. l’annexe VII sur le détail des comptes concernés).

Par construction, il n’y aurait pas de risque de « frottement » entre le FCTVA et la TVA si la nomenclature prévoit des comptes différents selon que la TVA est récupérable ou non.

Plusieurs conditions devraient être réunies pour rendre cette solution opérationnelle :

les nomenclatures comptables devraient être modifiées afin de distinguer les actifs qui font l’objet d’une récupération de la TVA amont en raison de leur affectation à un secteur assujetti, comptabilisés hors taxe (HT), des actifs dont la TVA n’est pas récupérable (comptabilisés TTC), seuls susceptibles de bénéficier du FCTVA ;

l’application HELIOS17 concernant les comptabilités des collectivités territoriales tenues par la DGFiP, devrait en conséquence faire l’objet de développements informatiques particuliers, cette solution conduisant à doubler les comptes d’immobilisation en distinguant les immobilisations selon que la TVA est récupérable ou non ;

ce dispositif suppose que l’assiette du FCTVA repose sur un exercice dont les comptes sont clôturés, le plus contemporain possible : à savoir le dernier exercice clos qui est N-1 ;

17 HELIOS : application comptable pour le secteur local diffusée sur tout le territoire par la DGFiP.

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Rapport 33

cette solution porterait d’autant plus ses fruits que le dispositif d’ordonnancement de la dépense dans les préfectures serait lui-même modernisé pour permettre un déversement automatisé des opérations dans la comptabilité de l’État (ce point est évoqué dans le scénario suivant).

Cette méthode suppose de surmonter plusieurs difficultés. En effet, si la nomenclature comptable est modifiée régulièrement, la solution préconisée ici serait plus lourde et ne pourrait pas être rapidement mise en œuvre dès lors que le processus nécessite un consensus avec les acteurs locaux et donc une concertation avec un calendrier propre. Certes, les collectivités rencontrées n’ont pas vu de difficulté, mais les organisations comptables très décentralisées, dans des collectivités de taille moyenne ou petites, pourraient être pénalisées par un doublement des comptes d’immobilisations.

Le maître d’ouvrage de l’application HELIOS estime que les développements nécessaires seraient très lourds par rapport aux évolutions ponctuelles de la nomenclature habituellement prises en charge et nécessiteraient une évaluation précise des risques de performance du système et de capacité des serveurs informatiques concernés.

D’une manière générale, la DGFiP n’est pas favorable à cette solution dont l’impact sur HELIOS paraît lourd en première analyse18.

En revanche, le dispositif aurait des avantages indéniables : les biens immobilisés dans la comptabilité générale seraient ainsi distingués selon que la TVA amont est récupérée ou non ; cet avantage est évident pour le calcul du FCTVA et pour en simplifier le contrôle, mais il n’est pas sans avantage non plus pour la collectivité (en facilitant les déclarations fiscales afférentes au secteur distinct assujetti à la TVA).

Ce dispositif ne rendrait plus nécessaire un contrôle par les services préfectoraux, dès lors que cette solution s’appuie sur des comptes dont l’imputation est contrôlée par le comptable public. À cet égard, le comptable public, qui applique en principe un contrôle hiérarchisé des opérations (fonction d’un critère d’enjeu financier des opérations), est conduit à un contrôle quasi exhaustif des immobilisations, compte tenu du montant des opérations de cette nature.

Ce scénario est de nature à répondre au besoin de simplification attendu par tous les acteurs concernés, en homogénéisant l’assiette du FCTVA et en rendant son assiette beaucoup plus lisible pour les collectivités. Fondé sur une référence de l’exercice N-1, il permettrait également de rendre plus facilement prévisible la dépense correspondante pour l’État. Dans cette hypothèse, au demeurant, le calcul du FCTVA sur une base de l’exercice même (N) n’est en effet pas concevable. Il a les mêmes conséquences sur les collectivités dont l’assiette est constituée actuellement par les opérations de l’exercice N-2 (cf. plus loin sur ce point).

D’un point de vue technique, cette solution n’est pas la plus simple dès lors qu’elle exige de sélectionner les comptes comportant de la TVA amont et répondant au principe de patrimonialité, puis de neutraliser les opérations comptables d’ordre, notamment les transferts entre les comptes d’immobilisation en cours et le compte d’immobilisation définitif. Le cas des marchés de partenariat nécessite de neutraliser les opérations comptables liées à la mise en service du bien.

Même si les entretiens conduits avec diverses collectivités n’ont pas permis de noter une opposition à un tel changement de nomenclature, cette solution n’est pas acquise compte tenu de la grande diversité des collectivités et de leur organisation comptable. La DGFiP y est au demeurant défavorable dès lors qu’une autre solution serait possible (cf. scénario partant de la comptabilité budgétaire et des mandats).

18 La mission ne dispose pas à ce stade d’une estimation chiffrée de ses conséquences (budget de développement nécessaire, impact performance, temps de développement nécessaire, etc.), l’étude étant en cours.

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Rapport 34

3.3.2. Méthode par la comptabilité budgétaire (méthode par les mandats) et comparaison avec le dispositif de préfinancement (CDC)

Cette méthode consiste à retenir les mandats issus des comptes administratifs des collectivités territoriales, tels qu’ils sont validés par le comptable public sous HELIOS, dès lors que les mandats, déjà séparés en gestion, concernent les opérations d’un exercice donné (comptes d’immobilisation) qui supportent de la TVA amont non récupérable et sont financées par la collectivité pour une immobilisation dont elles disposent. Les opérations d’ordre purement comptable, ainsi que les cas de récupération de la TVA, ne seraient pas retenus dans la sélection des opérations bénéficiaires du FCTVA. Les dépenses afférentes à des contrats complexes, comme les marchés de partenariat, seraient directement et simplement appréhendées pour les seuls financements de l’exercice considéré (redevance correspondant au capital comptabilisée au débit du compte 225 ou 1675 qui concerne les PPP,selon que l’on se trouve avant ou après mise en service).

Dans cette hypothèse, la sélection des masses comptables utiles, qui ressortirait des seuls mandats sans TVA déductible, serait plus simple dès lors qu’aucune écriture de virement de compte à compte n’est à neutraliser (sur le détail des comptes à retenir, cf. annexe VII).

Sur la simulation de cette solution, on se reportera à l’annexe détaillée (annexe VI et ci-après point 3.6).

Par rapport au scénario précédent, les conditions de faisabilité sont plus simples :

les nomenclatures comptables n’ont pas à être modifiées. En effet, la solution consiste à extraire les seuls mandats sans TVA récupérable, qui sont d’ores et déjà séparées en gestion et correspondent à des écritures différentes. Cela reviendrait à « peigner » dans les bases HELIOS les seules opérations (mandats) comptabilisées TTC, qui sont la cible pour le calcul du FCTVA ;

l’application HELIOS nécessiterait un développement permettant de sélectionner dans les bases les mandats nécessaires au calcul du FCTVA et à les extraire, soit directement sous HELIOS, soit au sein de l’infocentre DELPHES, qui s’appuie sur les bases HELIOS. Il resterait donc à définir la solution la plus efficace et la moins coûteuse qui permettrait le transfert des fichiers des bases calculées automatiquement vers les préfectures de département concernées19 ;

ce dispositif suppose, pour une simplification et une efficacité optimales, que l’assiette du FCTVA relève d’un exercice dont les comptes sont clôturés et le plus contemporain possible, à savoir le dernier exercice clos qui est N-1. Toutefois il supporterait une solution dans laquelle les collectivités concernées par le régime du FCTVA l’année même (N) continuent d’en bénéficier (cf. plus loin) ;

il porterait d’autant plus ses fruits que le dispositif d’ordonnancement de la dépense dans les préfectures serait lui-même modernisé pour permettre un déversement automatisé des opérations dans la comptabilité de l’Etat, via le système COLBERT propre aux préfectures20.

19 Les développements informatiques à réaliser sont en cours d’étude par la DGFiP ; lors de la diffusion du présent rapport, son coût reste à évaluer. 20 Ce système est déjà doté d’une interface globale avec l’application CHORUS de la comptabilité de l’État.

- 34 -

Rapport 35

Ce dispositif est de la même famille que celui qui a permis le préfinancement, en 2015, en deux vagues, du FCTVA par des prêts à taux zéro de la Caisse des dépôts et des consignations (CDC), financés sur fonds d’épargne. Dans ce cadre, le dispositif était plus simple encore dès lors que la sélection des comptes budgétaires par collectivité territoriale (France entière) consistait en une extraction pure et simple de quelques comptes d’immobilisations, sans distinguer les opérations en fonction de leur régime de TVA. Néanmoins il a permis de fournir à la CDC, pour l’ensemble des collectivités territoriales, un agrégat d’origine comptable issu de l’infocentre DELPHES, qui utilise les données issues de l’application comptable HELIOS. La différence avec le FCTVA lui-même réside dans l’objectif poursuivi par le processus, qui conduisait à un prêt et non au paiement d’un soutien sur fonds publics.

Bien qu’un développement permettant de réaliser une opération systématique – et non une seule fois comme pour le préfinancement prévu en 2015 – soit nécessaire, l’existence à la CDC d’un tel instrument valide indirectement le scénario proposé par la mission d’une valorisation possible des bases dont dispose la DGFiP, ce que cette dernière ne conteste d’ailleurs pas.

Ce scénario présente des avantages indéniables. Il définit un certain nombre de comptes et part des mandats, qui sont transférés aujourd’hui de manière systématique sous un format dématérialisé entre les collectivités territoriales et le comptable public (protocole PES V2). Les opérations sont lisibles pour les collectivités, car elles consistent en une automatisation des opérations en se fondant sur les opérations dématérialisées en lien avec le comptable public. Ce système serait aisément vérifiable par celles-ci.

Sur le plan technique, elle évite les opérations d’ordre : seules les dépenses faisant l’objet d’un mandat et comptabilisées sans TVA récupérable (TTC) seraient retenues. Enfin la mission a pu localement vérifier la faisabilité technique (dans une DRFiP visitée, sur des opérations complexes), ainsi qu’auprès du maître d’ouvrage HELIOS au niveau central.

Ce scénario autorise, si le besoin s’en fait sentir, le maintien d’une solution particulière pour les collectivités qui bénéficient du FCTVA l’année N, ce qui n’est cependant pas la recommandation de la mission.

Il a pour conséquence de ne plus rendre nécessaire le contrôle par les services préfectoraux, parce que la méthode comptable permet une automatisation du paiement et de la comptabilisation dans les comptes de l’Etat, via l’interface COLBERT qui existe déjà.

Il répond aux attentes de la lettre de mission. Toutefois en ce qui concerne la prévisibilité budgétaire de la dépense, elle ne serait assurée que si une seule référence temporelle était retenue, à savoir l’exercice clôturé N-1.

Les gains à en attendre, tant pour l’État que pour les collectivités territoriales, sont substantiels ; il s’agit de 140 ETP à terme pour l’Etat, auxquels se rajouteraient l’équivalent de 10 ETP pour la partie comptable et 3 000 ETP sur l’ensemble des collectivités territoriales (cf. leur estimation dans l’annexe IV).

- 35 -

Rapport 36

Graphique 14 : Schéma des conséquences des deux options d’automatisation sur une base comptable

Source : Mission

Les options A et B ci-dessus donnent un résultat totalement équivalent, mais selon des processus nettement différents. Les deux options conduiraient à la procédure suivante :

élaboration d’une base numérique à partir, dans le premier scénario, de la comptabilité générale, et à partir des mandats dans le second (via l’infocentre DELPHES d’Hélios) ;

transmission dématérialisée de cette base aux préfectures de chaque département par intégration dans COLBERT ;

notification aux collectivités du montant du FCTVA attribué (dans le scénario à partir des mandats, la mission préconise que cette notification n’amène les collectivités territoriales à une réaction que dans le cas d’une erreur constatée).

La mission préconise donc l’option B ci-dessus, qui nécessite, tant pour l’État que pour les collectivités territoriales, les modifications juridiques, logicielles et organisationnelles les plus simples.

Remarque : Ce scénario n’est pas influencé par les choix des collectivités territoriales, en ce qui concerne la constitution de budgets annexes. En effet, il prend en compte l’ensemble des immobilisations d’une collectivité qui ne sont pas rattachées à un secteur distinct assujetti à la TVA, que celles-ci soient inscrites au budget principal ou en budget annexe.

3.3.3. Conditions de faisabilité

Ce scénario nécessite cependant des développements informatiques qui ne sont pas liés entre eux mais sont nécessaires, et qu’il serait utile de coordonner pour une meilleure efficacité. Ils concerneraient HELIOS ou plutôt son infocentre DELPHES, d’une part, et COLBERT (préfectures), d’autre part :

scénario n°3automatisation du FCTVA

sur base comptable

option A Option Ben comptabilité générale en comptabilité budgétaireidentification comptable par les mandats des CT

des opérations TTC sur opérations TTC

logique d'utilisation directe des comptes de classe 2 logique d'utilisation des mandats émis par les CT après contrôle dans HELIOS

>modification de la nomenclature compable sur toute la classe 2 > nomencalture inchangée>développement importants/HELIOS > développement d'une extraction dans HELIOS ou plutôt son infocentre>calculs du FCTVA avec neutralisation des opérations d'ordre > recours au mandats : opérations d'ordre éliminées par construction>implique des modifications des logiciels des CT > aucune modification logicielle nécessaire pour les CT>effets plus lourds pourles organisation comptables décentralisées des CT > aucun effet sur l'organisation comptable des CT

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Rapport 37

Sous HELIOS :

Sous HELIOS ou sous DELPHES, une extraction des masses comptables évoquées ci-dessus serait réalisée chaque année pour l’ensemble des collectivités et comptabilités bénéficiaires du FCTVA (budgets annexes, etc.) à partir des bases des mandats sans TVA récupérable sous HELIOS. L’expertise technique nécessaire devrait alors définir s’il est préférable de partir des bases HELIOS elles-mêmes ou de l’infocentre DELPHES, s’il est plus opérationnel de réaliser l’extraction du niveau central ou au niveau départemental (sachant que les fichiers issus de l’extraction devraient ensuite être structurés par département de destination pour permettre leur ordonnancement et paiement aux collectivités). Cet aspect nécessite une expertise complémentaire de la part de la DGFiP, qui est en cours.

Pour un développement réalisé en 2017, il conviendrait d’en définir les spécifications au plus tard en septembre 2016 selon la DGFiP. Ce point est crucial pour sa mise en œuvre effective.

Sous COLBERT :

Formellement, un ordonnancement au niveau de la préfecture du département reste justifié s’agissant d’une aide versée par l’Etat aux collectivités territoriales, déterminée sur des bases propres à chaque collectivité. Pour obtenir une économie de gestion optimale, il serait nécessaire de mettre en place un dispositif qui évite une intervention des collectivités, tout en lui permettant le cas échéant de contester l’assiette déterminée automatiquement à partir des bases HELIOS si nécessaire.

Plusieurs possibilités de traitement existent :

soit la préfecture adresse à la collectivité territoriale concernée la base du FCTVA déterminée automatiquement et demande sa validation systématique sur un document valant déclaration (sur le modèle d’une déclaration pré-remplie), ce qui a l’inconvénient de produire autant de déclarations signées que de collectivités bénéficiaires. La mission n’a pas envisagé cette solution ;

soit les textes prévoient qu’une information directe par le tableau de bord financier de l’élu existant déjà dans HELIOS de la collectivité sur l’assiette déterminée automatiquement, ce qui suppose ensuite la notification du FCTVA par la préfecture ;

soit les textes prévoient une simple information de la collectivité sur l’assiette déterminée automatiquement par la préfecture et l’exécution du versement correspondant « sauf contestation de la collectivité », dans un délai à déterminer, qui pourrait être de quinze jours par exemple. Dans ce cas, le silence de la collectivité territoriale vaudrait acceptation et le terme du délai deviendrait l’élément constitutif de l’ordonnancement. Cette dernière solution paraît préférable en gestion à la mission. Dans cette option la mission considère qu’il ne serait pas indispensable juridiquement d’ajouter l’envoi d’une notification définitive à la collectivité territoriale.

Ces trois options sont schématisées dans le graphique suivant :

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Rapport 38

Graphique 15 : Schéma des options de procédure d’ordonnancement dans le scénario n°3 d’automatisation sur une base comptable budgétaire (par les mandats).

Source : Mission

DGFIP

HELIOSou infocentreDELF

Préfectures

COLBERT

ordonnancementautomatique lettre à CT

mise en paiementvia interface COLBERT/ CHORUS

CHORUS comptabilisation Etat + avis de règlementau poste comptable de la CT

collectivités territoriales (CT)

élémentgs d'automatisation communs aux trois optionsOption 1 automatisation totale, avec notification des bases et du FCTVAOption 2 automatisation avec notification des bases et du FCTVA + envoi lettre de notification définitiveOption 3 inforation par le TB de l'élu + lettre de notification définitive

pré-ordonnancement FCTVA :notification aux CT

par lettre préformatées"sauf contestation de la CT

sous xx jours"

transfert / protocole numériquede fichiers départementalisés

embartquant le SIRET des CT

intégration des fichiers départementalisés

extraction des mandatsimmobilisations

comptabilisées TTC

ajout au TB financier de l'élud'une inforamtion :

base du FCTVA

Option 1automatisation

totale, avec notification

des bases et du FCTVA

Option 2automatisation

avec envoi d'une notification des

bases+ lettre de

notification définitive

Option 3info par TB de

l'élu+ lettre de

notificationdéfinitive

- 38 -

Rapport 39

Il conviendrait donc de prévoir un développement informatique pour : l’intégration automatique dans les bases COLBERT des informations déterminées et transmises par la DGFIP (cela paraît possible dès lors que les bases individuelles sous HELIOS comportent le SIRET de la collectivité territoriale concernée) ; l’édition de l’information destinée aux collectivités territoriales bénéficiaires, qui devra être automatisée également.

En outre, les données de paiement pourraient être centralisées de manière à être déversées directement dans la comptabilité de l’État (CHORUS) par l’intermédiaire de l’interface centrale existante entre COLBERT et CHORUS (cette dernière application se chargerait de comptabiliser directement dans les comptes de l’État les dépenses correspondantes ; elle est capable d’émettre automatiquement les « avis de règlement » destinés au comptable de chaque collectivité, comme c’est le cas pour les autres dotations de l’État). Cela permettrait enfin une plus grande sécurité des opérations et éviterait tous les transferts comptables actuels entre les niveaux départemental et central.

Pour permettre un développement en 2017, les spécifications de ces développements informatiques devraient être définies le plus tôt possible en 2016.

*

La contrainte liée aux développements informatiques laisse penser qu’il serait difficile de prévoir une mise en œuvre d’une telle réforme avant l’exercice 2018 sur une base comptable 2017.

Par ailleurs, la réforme nécessiterait l’insertion d’une mesure en loi de finances. Une ébauche de texte de loi (qui devrait être complété par un décret) mettant en œuvre l’orientation préconisée par la mission est jointe en fin d’annexe VII.

3.3.4. Modalités de réalisation et ses conditions

Le graphique suivant résume les évolutions qui résulteraient du scénario proposé par rapport à la situation actuelle si la décision d’automatiser le FCTVA selon le scénario n°3 était prise (cf. l’annexe V, s’agissant du processus actuel et au point 2 plus haut).

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-

Rapport

*

La mission considère que les solutions du scénario n°3 permettent de faire des gains importants tant pour l’État que pour les collectivités territoriales, sans remettre en cause la nature du FCTVA. Les simulations réalisées en montrent le caractère réaliste (cf. point 3.6). Elles offrent en outre l’intérêt d’apporter une prévisibilité des décaissements pour l’État, tout en autorisant une anticipation du versement dans l’année aux collectivités territoriales.

Un choix essentiellement politique reste à faire afin de définir si l’alignement sur N-1 doit être généralisé (solution qui apparait la plus efficace et allant le plus loin dans la modernisation et l’automatisation du dispositif), ou si les bénéficiaires du FCTVA l’année même (N) doivent conserver leur avantage (ce afin de laisser une prime aux collectivités qui se regroupent).

La suppression de la référence N-2 est une opportunité car elle serait plus difficile lorsque les investissements locaux repartiront à la hausse, ce que les projections économiques renvoient au moyen terme (cf. l’annexe II sur ce point).

Les conséquences budgétaires liées à la transition vers un tel dispositif sont également évoquées au point 3.6 ci-après.

3.4. Impacts du scénario n°3 (base comptable par les mandats) pour les collectivités territoriales et pour l’État

L’impact de la mesure proposée (scénario n° 3 sur une base comptable par les mandats) est examiné ci-après au regard des conséquences économiques, administratives en termes de trésorerie et sur le plan budgétaire, tant du point de vue des collectivités territoriales que de celui de l’État.

3.4.1. Sens de la réforme proposée

La réforme préconisée par la mission (scénario n°3 par les mandats) conforte l’objectif fondamental du FCTVA, qui consiste à compenser la TVA supportée en amont lors de l’acquisition d’investissements, c’est-à-dire de dépenses comptablement immobilisées et dont la TVA n’est pas fiscalement récupérable. Elle propose de le faire en revenant plus strictement à ce principe, en retenant une assiette plus clairement fondée sur la comptabilité et en partant des mandats que les collectivités territoriales émettent, après contrôle du comptable public compétent. Cela suppose de simplifier la législation, de nombreuses fois modifiée, parfois à la marge, ce qui a contribué à sa complexité et à sa faible lisibilité.

Elle prend donc en compte les attendus que les élus ont fortement réaffirmés d’assujettir une réforme en la matière à la conservation de son objectif premier.

Cette réforme aurait pour caractéristique de conforter cet objectif tout en modernisant de manière importante le dispositif de gestion et en améliorant réellement la qualité de service rendu aux collectivités territoriale, en réduisant son coût de gestion et en apportant une plus grande sécurité juridique et financière (suppression des risques évoqués plus haut).

3.4.2. Impact sur le soutien aux investissements des collectivités territoriales

En partant des mandats comptabilisés, en neutralisant la TVA récupérée fiscalement relative aux immobilisations, et en retenant une assiette de référence unique (N-1, au lieu des trois références actuelles N-2, N-1 et N), la réforme aurait deux avantages :

- 41 -

Rapport

Un avantage économique. En effet, elle permet d’ajuster étroitement le FCTVA distribué à la courbe des investissements locaux, ce qui reste encore en partie éloigné dans le dispositif actuel, tout au moins pour els collectivités dont l’assiette de référence est l’année N-2. Elle permet de le faire sur des comptes arrêtés qui ne sont donc plus provisoires et avec un haut degré de simplicité de gestion, qui autorise une amélioration de la trésorerie des collectivités (cf. ci-après).

Elle permet de profiter d’une opportunité produite par une conjoncture particulière pour faire une réforme globale et plus équitable entre les collectivités en fonction de leur profil d’investissement et de leur taille. En effet, la baisse des investissements locaux offre la possibilité d’une réforme globale sans entrainer de réduction du soutien de l’État à l’investissement local (cf. simulations).

3.4.3. Impact sur les moyens mis en œuvre pour la gestion du FCTVA

La mission estime que, dans le cas où toutes les options présentées sont effectivement mises en œuvre (scénario n°3, fondé sur les mandats, avec un information des collectivités valant notification en l’absence de contestation par la collectivité), les gains en gestion seraient les suivants :

les tâches représentant 3 000 ETP dans les collectivités pourraient être supprimées et les moyens correspondants redéployés sur d’autres tâches. Seraient associés à ces gains, ceux de la suppression des frais de reproduction de documents et d’affranchissement, qui ne sont pas chiffrés ;

Les tâches d’instruction des déclarations de FCTVA seraient supprimées, ce qui représente 140 ETP dans les préfectures, qui pourraient être repris ou redéployés sur d’autres tâches. Il resterait uniquement une tâche de gestion des notifications des bases et du FCTVA aux collectivités territoriales, qui sont négligeables et représenteraient en tout état de cause moins de 1% des tâches actuelles. Les frais d’affranchissement ne seraient pas modifiés par rapport à la situation actuelle, dans laquelle les arrêtés préfectoraux sont notifiés par écrit21.

3.4.4. Impacts sur le périmètre des dépenses retenues pour l’assiette du FCTVA

L’automatisation du dispositif proposé suppose de recentrer exclusivement sa gestion sur des bases comptables bien définies et n’offrirait pas de marge de manœuvre permettant à tout instant de modifier l’assiette du FCTVA, qui serait fondée sur les investissements immobilisés en comptabilité (qu’ils soient acquis ou réalisés en régie, quels que soient les choix d’organisation comptable de la collectivité au regard des activités assujetties à la TVA – constitution ou non de budgets annexes). Une approche, largement constatée dans le passé et dont la sédimentation a contribué à la situation actuelle devenue illisible,, consistant à utiliser le FCTVA comme support de mesure à caractère circonstanciel, ne serait plus réaliste.

21 Ils seraient en revanche doublés par rapport à la situation actuelle si l’administration décidait de notifier par écrit la décision définitive au moment de l’ordonnancement ; ce que la mission ne préconise pas dès lors que la notification « sauf contestation » pourrait juridiquement suffire. L’ordonnancement final étant dans ce cas une opération simple et mécanisée.

- 42 -

Rapport

Ainsi les dérogations légales existantes, dont certaines ont une portée pratique des plus limitées comme la mission a pu le constater dans l’examen de ses échantillons de déclarations, disparaîtraient, au profit d’une règle comptable plus claire et très bien identifiable par les collectivités. Il en serait ainsi des sommes qui figurent en section de fonctionnement et qui sont autorisées à bénéficier du FCTVA à partir de 2016 (cf. art. 34 et 35 de la LF/2016, sur les frais d’entretien des bâtiments et de voirie, à l’exception donc des dépenses de cette nature qui, à raison de leur nature et en application des règles comptables générales sont immobilisables, y compris lorsqu’elles sont réalisées en régie22)

Dans le sens inverse, la sélection, dans un poste comptable d’immobilisations, et le rejet partiel des investissements qui y sont inscrits, ne seraient plus possibles. A titre d’illustration, un investissement pour la construction ou la rénovation d’un logement serait retenu en totalité dans la base éligible (actuellement seuls les logements en nécessité absolue de service sont pris en compte)

De même, l’abstention de certaines collectivités ou le différé des déclarations de FCTVA ne seraient plus susceptibles d’apparaître, le bénéfice du FCTVA trouvant à s’appliquer dans l’année suivant celle des investissements.

Cela peut être schématisé comme suit :

Graphique 16 : schématisation des modifications de périmètre des dépenses éligibles dans le cadre du scénario n°3 fondé sur une base comptables (mandats)

Source : mission

22 En effet, dans ce cas les dépenses sont inscrite directement dans les comptes d’immobilisation éligibles ou lors de l’affectation en immobilisations des dépenses réalisées en régie.

Section de fonctionnement

dérogations charges d'entretien bâtiment et de voirie TTCSection d'investissement

immobilisations(21) immobilisationsTTC HTavec TVA amont

immobilisations (23) immobilisationsen cours en coursTTC HTavec TVA amont

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entretiens des bâtiments sans TVA récupérableet de voirie

immobilisés

FCTVA actuel

FCTVA dans le scénario n°3 sur

base comptabilité

Budgétaire (/les mandats)

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Rapport

Il est bien entendu légitime que les pouvoirs publics se donnent les moyens, le cas échéant, de soutenir si nécessaire le niveau de l’investissement local, dont le poids économique est important (cf. point 1). La réforme préconisée par la mission conduirait à le faire en respectant la nature du FCTVA et son assiette et donc par d’autres voies. Dans ce cas, il conviendrait éventuellement soit de prévoir une majoration conjoncturelle ne touchant pas à l’assiette du FCTVA, soit de passer par une dotation spécifique, sauf à remettre en cause les gains en gestion que la réforme permet.

3.4.5. Impacts sur la trésorerie des collectivités territoriales et de l’État

Ce scénario présente en outre un avantage dans la prévisibilité infra-annuelle en matière de trésorerie pour l’État. En effet, dès lors qu’il s’appuie sur des comptes clôturés en N-1 et compte tenu de la courbe de l’arrêté des comptes des collectivités territoriales (de l’ordre de 90 % en fin mars, le solde en principe au plus tard en juin), le FCTVA aurait des dates de décaissement prédéterminées, qui pourraient être : versement en avril (90 %), puis juillet, avec éventuellement un versement « balai » en septembre pour les cas atypiques. Actuellement, les décaissements sont difficilement prévisibles et sont concentrés sur le dernier trimestre de l’année (cf. pour les départements visités, les courbes réellement constatées en annexe V).

Ce serait un avantage pour la trésorerie des collectivités territoriales, qui connaît des encaissements très erratiques, avec des délais perçus comme excessifs dans de nombreux cas (cf. également l’annexe V sur l’échantillon examiné par la mission à cet égard).

3.4.6. Simulations budgétaires associées à la réforme proposée

La mission a réalisé une simulation de la réforme proposée avec deux objectifs :

valider sur le plan budgétaire le dispositif de réforme tendant à partir de la comptabilité budgétaire (méthode des mandats) ;

chiffrer les effets d’une telle réforme sur le montant du FCTVA et sur sa répartition entre collectivités territoriales.

Il convient de préciser que les estimations qui suivent seraient totalement transposables dans l’hypothèse où, indépendamment de l’automatisation du FCTVA, il serait décidé de simplifier son assiette légale en fondant l’assiette plus directement sur des notions comptables (scénario 1 en particulier).

La méthode s’appuyant sur la comptabilité générale serait certes plus complexe mais aboutirait à un résultat strictement équivalent, la méthode par les mandats permettant de simplifier les calculs et l’accessibilité aux données utiles.

Enfin, les résultats obtenus, en s’appuyant sur des extractions exhaustives dans les bases comptables sous HELIOS (en pratique à partir des bases de l’infocentre DELPHES), s’ils nécessitent des conventions de calculs sur certains points, paraissent à la mission d’une réelle robustesse. Les éléments, qui sont dus à une estimation globale, seraient résolus en cas d’application de la solution proposée puisqu’elle prendrait en compte des données totalement indépendantes des problèmes liés notamment à la déductibilité de la TVA, que DELPHES ne sait pas extraire directement tant que les développements informatiques nécessaires n’ont pas été mis en œuvre.

L’annexe VI détaille les éléments de méthode retenus et les résultats obtenus, en distinguant plusieurs hypothèses.

- 44 -

Rapport

3.4.6.1. En régime de croisière

Pour les besoins des calculs, la mission a été conduite à estimer la part des opérations d’immobilisations dont la TVA était récupérable, selon deux méthodes qui sont fondées sur le montant de la TVA récupérable sur immobilisations qui apparaît en comptabilité : la première méthode (TVA 1) passe par la reconstitution de la valeur des immobilisations concernées, elle est minorante ; la deuxième (TVA 2) s’appuie sur une prise en compte directe de la TVA, elle est majorante. La mission a donc également calculé une base moyenne.

La mission a reconstitué le FCTVA, sur les bases des années 2012 à 2014, selon sa méthode et l’a comparé à l’exécution budgétaire réelle ; puis elle a extrapolé les résultats sur la période suivante. Cela peut se schématiser comme suit :

Graphique 17 : structure des évolutions d’assiette liées à la réforme proposée

Source : Mission

Les résultats sont présentés dans le tableau suivant.

Tableau 7 : Montant de FCTVA global calculé sur la comptabilité budgétaire des collectivités locales

Année d'assiette 2012 2013 2014 FCTVA sur base comptable budgétaire (méthode TVA 1) 5 940 798 108 6 221 455 080 5 636 315 519

FCTVA sur base comptable budgétaire (méthode TVA 2) 6 579 953 085 6 892 542 903 6 142 707 752

FCTVA sur base comptable budgétaire (moyenne des deux méthodes) 6 260 375 597 6 556 998 991 5 889 511 636

FCTVA versé en exécution l'année suivante par le dispositif actuel 5 563 000 000 5 921 000 000 5 615 000 000

Source : Mission.

Dispositif actuel Dispositif Dispositif Transition(jusqu'en 2015) 2016 proposé

(mission)

coût de transitionsuppession N-2 (+)

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bases bases bases comptables comptables comptables

bases retraitées retraitées non compables lors de lors de retraitées

immobilisations l'instruction l'instruction (assiette purement

comptable)

- 45 -

Rapport

La méthode retenue par la mission conduit à une majoration du montant du FCTVA qui était attendue, dès lors que la base de calcul, déjà largement sur base comptable actuellement, retient des comptes qui sont pris en considération pour leur montant total, sans aucun retraitement.

La mission a ensuite construit des estimations de la projection sur la période 2016 à 2019 selon une proportionnalité stricte à l’évolution des investissements des collectivités locales (estimée précédemment par la mission sur la base des prévisions de la Banque Postale pour l’investissement du bloc communal). La mission propose trois courbes d’évolution du FCTVA sur base comptable « budgétaire », qui correspondent aux trois tendances d’évolution des investissements évoquées plus haut (H1 haute, H2 moyenne, H3 haute) :

Tableau 8 : Projections du montant de FCTVA « comptable » calculé

En milliards d'euros 2016 2017 2018 2019 Montant de FCTVA sur base comptable (projeté) - Scénario H1 5,47 5,08 4,89 5,08 Montant de FCTVA sur base comptable (projeté) - Scénario H2 5,67 5,37 5,22 5,37 Montant de FCTVA sur base comptable (projeté) - Scénario H3 5,88 5,66 5,54 5,67 Source : Mission IGA-IGF.

Graphique 18 : Les projections du montant de FCTVA global calculé sur la comptabilité budgétaire des collectivités locales sur la période 2015-2019 (en milliards d’euros)

Source : Mission IGF-IGA.

Il convient de préciser que les évolutions ne sont pas dues aux calculs mais à la courbe des investissements telle qu’elle peut être projetée ; à cet égard, la méthode de la mission conduit par construction à des résultats qui sont plus proches de l’évolution de l’investissement sous-jacent, dès lors qu’elle se fonde sur les investissements immobilisés de N-1, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Ces estimations correspondent donc à des résultats légèrement plus élevés en termes de dépenses budgétaires que le dispositif actuel.

Sur la base de la baisse des investissements extrapolée par la mission, l’application de la méthode proposée par la mission conduirait donc en 2016 à une dépense de 5,7 Mds €.

4,50

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2016 2017 2018 2019

Montant de FCTVA sur basecomptable (projeté) -Scénario H1



- 46 -

Rapport

Par ailleurs la mission a observé les déformations éventuelles du bénéfice du FCTVA entre catégories de collectivités territoriales que la méthode proposée pourrait entraîner. En raison du traitement retenu des subventions notamment, la réforme aurait un effet légèrement négatif sur les régions et les départements et, en contrepartie, conduirait à un léger bénéfice pour les collectivités du bloc communal.

Graphique 19 : Variation du montant du FCTVA sur base comptable par rapport au FCTVA tel que défini en PLF 2015, par type de collectivités


La mission, dans une deuxième étape, a pris en compte les dépenses d’entretiens des bâtiments et de voirie inscrites en charge (section de fonctionnement), qui est comprise, en année pleine, entre 430 M€ et 300 M€, cf. annexe VI).

-200 0 200 400

Communes

Autres (dont EPCI, GFP, Syndicats,etc.)

Régions

Départements

Millions

2015 (2014) 2014 (2013) 2013 (2012)

- 47 -

Rapport

Graphique 20 : Comparaison des estimations du FCTVA préconisé par la mission et du FCTVA tel que défini dans les PLF 2015 et 2016 (en milliards d’euros)

Source : Mission

En définitive, le FCTVA tel qu’il ressortirait, d’une part, de la méthode préconisée par la mission et, d’autre part, celui qui prolongerait le dispositif actuel en prenant en compte dans les projections les dépenses d’entretien évoquées ci-dessus dans les projections, sont alignés.

Cela signifie que la méthode comptable proposée, plus rigoureuse et qui éliminerait les dérogations législatives actuelles, permettrait de conserver un niveau de FCTVA strictement équivalent à celui qui aurait été distribué dans le dispositif actuel, tel qu’il a été modifié en loi de finances pour 2016.

3.4.6.2. Impact de la transition (N-2 et N)

Cette simulation montre qu’il existe, dans le contexte actuel de l’évolution des investissements locaux, une opportunité pour aligner sur la référence N-1 la totalité des collectivités qui restent bénéficiaires d’un FCTVA fondé sur les bases de référence N-2.

Il s’agit également d’une nécessité, les collectivités concernées ne pouvant accepter que, lors de la réforme, l’année N-2 soit perdue pour le bénéfice du FCTVA. Il conviendrait donc, lors de la transition, de figer cette année de référence et de la verser, en plus du FCTVA courant, soit en totalité, soit en l’étalant.

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4,60

4,80

5,00

5,20

5,40

5,60

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2016 2017 2018 2019

FCTVA préconisé par lamission sur basecomptable budgétaire(scénario central)

Montant FCTVA tel quedéfini en PLF 2015(scénario central)

Montant FCTVA tel quedéfini en PLF 2016(estimations de la BanquePostale)

Montant FCTVA tel quedéfini en PLF 2016(estimations de lamission)

- 48 -

Rapport

La mesure proposée dans le scénario n°3 serait donc ainsi majorée, une seule fois au titre de l’année de transition (ou des années de transition en cas d’étalement), du FCTVA afférent aux collectivités territoriales dont l’exercice de référence est actuellement constitué par les dépenses de l’année N-2. Cette part du FCTVA (bloc A année N-2) représente en pratique 1,2 Mds €. Il conviendrait d’en étaler le versement sur 3 à 5 ans (soit entre 400 et 240 M€ par an selon le critère d’étalement retenu).

- 49 -

Rapport

CONCLUSION

La mission recommande de retenir un dispositif s’appuyant sur le scénario n°3 d’automatisation du FCTVA sur la base comptable des mandats sous HELIOS, avec un exercice de référence qui serait unifié en retenant l’année N-1. En effet, ce schéma est celui qui maximise les effets de la simplification attendue et répond le plus complètement aux attentes.

Cela suppose de prévoir un surcoût budgétaire l’année de transition correspondant au dernier paiement du FCTVA assis sur l’année N-2.

Les développements informatiques nécessaires impliquent une mise en œuvre difficile en 2017, ce qui supposerait une décision et un texte de loi de finances en fin d’année et que les développements informatiques nécessaires soient réalisés dès cette année 2016, alors qu’ils n’ont pas été programmés. Une décision d’ici la fin 2016 pourrait permettre des développements en 2017, pour une mise en œuvre effective au 1er janvier 2018.

Un avant-projet de texte est proposé en fin d’annexe VII pour mettre en œuvre la solution préconisée.

Paris, le 3 mai 2016

L’inspecteur général des finances

Christophe BAULINET

L’inspecteur général de l’administration

Joël FILY

Avec le concours de

ANTOINE MATHIEU COLLIN Assistant d’évaluation

L’inspecteur de la l’administration

Damien REBERRY

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n de

s op

érat

ions

non

bud

géta

ires

, et

c.).

HEL

IOS,

soit

dans

l’in

foce

ntre

DE

LPH

ES p

our p

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ettr

e le

s ex

trac

tions

aut

omat

ique

des

as

siet

tes i

ndiv

idue

lles d

es C

T.

Il se

rait

susc

eptib

le d

e co

ntes

tatio

ns p

ar le

s co

llect

ivité

s don

t l’a

ssie

tte

est

N (l

’ann

ée m

ême)

et e

st d

onc

plus

diff

icile

à fa

ire

acce

pter

qu

e ce

lui d

ans l

eque

l les

deu

x as

siet

tes N

-1 e

t N

subs

iste

raie

nt.

rest

rein

t, so

it so

us

HEL

IOS,

soit

dans

l’i

nfoc

entr

e DE

LPH

ES

pour

per

met

tre

les

extr

actio

ns

auto

mat

ique

des

as

siet

tes i

ndiv

idue

lles

des C

T.

Fais

abili

té

Il fa

ut u

ne L

F.

L’Et

at n

’a q

ue p

eu

inté

rêt à

cet

te so

lutio

n qu

i ne

déga

ge q

ue p

eu

de m

arge

de

man

œuv

re.

L’am

élio

ratio

n es

t fai

ble

pour

les c

olle

ctiv

ités

terr

itori

ales

.

Il fa

ut u

ne L

F.

Sur l

e pl

an te

chni

que

elle

es

t ais

ée à

met

tre

au p

oint

.

Il fa

ut u

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F. L

e pr

oces

sus d

e m

odifi

catio

n de

la

nom

encl

atur

e co

mpt

able

n’

est p

as a

isé

et d

eman

de d

es

étap

es te

chni

ques

. De

s dév

elop

pem

ents

im

port

ants

dan

s hél

ios

sera

ient

néc

essa

ires

.

Les d

ével

oppe

men

ts so

nt p

lus

rest

rein

ts.

L’Et

at y

a u

n gr

and

inté

rêt

ains

i que

les C

T, e

n ra

ison

de

la si

mpl

ifica

tion

du d

ispo

sitif

as

soci

é.

Les d

ével

oppe

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ts

sont

plu

s res

trei

nts.

L’Et

at y

a u

n gr

and

inté

rêt a

insi

que

les C

T,

en ra

ison

de

la

sim

plifi

catio

n du

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spos

itif a

ssoc

ié.

Cale

ndri

er e

t ét

apes

pos

sibl

es

Chaq

ue é

lém

ent p

eut

être

trai

té sé

paré

men

t. Ri

sque

de

dila

tatio

n ex

cess

ive

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lend

rier

.

-

L’ét

ape

de m

odifi

catio

n de

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nom

encl

atur

e et

des

dé

velo

ppem

ents

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s HEL

IOS

sont

des

pré

alab

les e

t se

raie

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inem

ent

Lié

au ca

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de

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lopp

emen

t d’u

n di

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itif d

’ext

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ion

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oit d

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tem

ent

dans

HEL

IOS,

soit

via

Lié

au ca

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de

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lopp

emen

t d’u

n di

spos

itif d

’ext

ract

ion

de d

onné

es so

it di

rect

emen

t dan

s

- 53

-

Rapp

ort

Scén

ario

n°1

Am

élio

rati

on d

u di

spos

itif

actu

el

Sc

énar

io n

°2

Dot

atio

n lié

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Scén

ario

n°3

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tom

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atio

n -A

ppro

che

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le-

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

par

la

com

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ilité

Bu

dgét

aire

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siet

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-1

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

par

la

com

ptab

ilité

Bu

dgét

aire

- As

siet

te N

-1 o

u N

impo

ssib

les a

vant

fin

2017

. l’i

nfoc

entr

e DE

LPH

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HEL

IOS,

soit

via

l’inf

ocen

tre

DELP

HES

.

Acce

ptab

ilité

po

ur l’

Etat

Faib

le d

u fa

it de

s fai

bles

m

arge

s de

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œuv

re

offe

rtes

, voi

re n

égat

ive

en ra

ison

des

coût

s as

soci

és.

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z gr

ande

du

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de sa

m

eille

ure

prév

isib

ilité

et

de sa

ban

alis

atio

n da

ns le

do

mai

ne b

udgé

tair

e.

La D

GFIP

n’y

est

pas

favo

rabl

e du

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des e

ffets

sur l

a no

men

clat

ure

com

ptab

le.

Lié

aux

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ens d

e dé

velo

ppem

ent n

éces

sair

es.

Lié

aux

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ent

néce

ssai

res.

Acce

ptab

ilité

po

ur le

s co

llect

ivité

s te

rrito

rial

es

Faib

le ca

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disp

ositi

f ap

para

ît n’

amél

iore

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ion

qu’à

la

mar

ge.

Cett

e so

lutio

n es

t rej

etée

de

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ière

qua

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ime,

par

ticul

ière

men

t da

ns u

n co

ntex

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e ré

duct

ion

des d

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ions

de

l’Eta

t.

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z gr

ande

du

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de la

si

mpl

ifica

tion

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estio

n as

soci

ée.

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rele

vé su

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yant

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mpt

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inve

stis

sem

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lem

ent

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isés

par

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ue C

T.

Asse

z gr

ande

du

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si

mpl

ifica

tion

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estio

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soci

ée e

t du

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de l’

appu

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r la

com

ptab

ilité

bu

dgét

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sur

l’org

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atio

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mpt

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Asse

z gr

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du

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de

la si

mpl

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tion

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gest

ion

asso

ciée

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u fa

it de

l’ap

pui p

ris s

ur

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mpt

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budg

étai

re (m

iroi

r du

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pte

de g

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n). P

as

d’im

pact

sur

l’org

anis

atio

n co

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inte

rne

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CT.

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ne re

mis

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ca

use,

dan

s ce

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pr

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colle

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ités

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llect

ivité

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sa

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LM

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plifi

catio

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tané

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urra

it in

terv

enir

sans

gar

antie

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sa st

abili

té à

term

e

L’ob

ject

if de

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catio

n po

urra

it êt

re a

ttei

nt d

ès

lors

que

sa b

ase

théo

riqu

e se

rait

défin

ie.

Sim

plifi

catio

n de

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siet

te

réel

le.

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isib

ilité

bud

géta

ire

amél

ioré

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l’as

siet

te

Sim

plifi

catio

n de

l’as

siet

te

réel

le.

Prév

isib

ilité

bud

géta

ire

amél

ioré

e, d

u fa

it de

la

Sim

plifi

catio

n de

l’a

ssie

tte

réel

le.

Prév

isib

ilité

bud

géta

ire

non

amél

ioré

e du

fait

- 54

-

Rapp

ort

Scén

ario

n°1

Am

élio

rati

on d

u di

spos

itif

actu

el

Sc

énar

io n

°2

Dot

atio

n lié

e à

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d’in

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ario

n°3

au

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atio

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le-

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

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ppro

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par

la

com

ptab

ilité

Bu

dgét

aire

- As

siet

te N

-1

Scén

ario

n°3

au

tom

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atio

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ppro

che

par

la

com

ptab

ilité

Bu

dgét

aire

- As

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te N

-1 o

u N

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tion.

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pré

visi

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tte

et d

e l’é

volu

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de

l’inv

estis

sem

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ais e

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cert

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s lié

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dota

tions

bas

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ur

l’ann

ée N

de

meu

rera

ient

. So

urce

: M

issio

n.

- 55

-

ANNEXES

L IS TE DE S AN NE XE S

ANNEXE I : LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

ANNEXE II : DONNEES ECONOMIQUES ET FINANCIERES SUR L’INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LA DEPENSE CORRESPONDANT AU FCTVA

ANNEXE III : CHAMP D’APPLICATION ET ASSIETTE DU FCTVA

ANNEXE IV : MOYENS HUMAINS MIS EN ŒUVRE DANS LES PREFECTURES ET DANS

LES COLLECTIVITES TERRITORIALES POUR LA GESTION DU FCTVA

ANNEXE V : DONNEES RECUEILLIES DANS LES DEPARTEMENTS DE COTE D’OR,

DE LOIRE ATLANTIQUE, DU RHONE ET DU NORD

ANNEXE VI : SIMULATIONS : CALCUL D’UN FCTVA SUR DES BASES DE COMPTABILITE BUDGETAIRE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

ANNEXE VII : EXAMEN DES SCENARIOS EXPERTISES PAR LA MISSION

ANNEXE VIII :

PIECE JOINTE :

LETTRE DE MISSION

PRESENTATION DES RESULTATS DE LA MISSION

ANNEXE I

Liste des personnes rencontrées

SOMMAIRE

1. PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE ET CABINETS MINISTERIELS........................................ 1

1.1. Présidence de la République ................................................................................................................ 1 1.2. Cabinet du Premier ministre ................................................................................................................ 1 1.3. Cabinet du ministre de l’intérieur ...................................................................................................... 1 1.4. Cabinet du ministre des finances et des comptes publics ........................................................ 1 1.5. Cabinet du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des

collectivités territoriales ........................................................................................................................ 1 1.6. Cabinet du secrétaire d’État à la réforme territoriale ................................................................ 1

2. PARLEMENTAIRES ............................................................................................................................. 1

2.1. Assemblée Nationale ............................................................................................................................... 1 2.2. Sénat ............................................................................................................................................................... 2

3. ASSOCIATIONS DE COLLECTIVITES TERRITORIALES ............................................................ 2

3.1. Association des maires de France (AMF) ........................................................................................ 2 3.2. Assemblée des régions de France (ARF) ......................................................................................... 2 3.3. Assemblée des départements de France (ADF)............................................................................ 2 3.4. France Urbaine (issue de la fusion de l’AMGVF et de CUF) ..................................................... 2 3.5. Assemblée des communautés de France (AdCF) ......................................................................... 2

4. COMITE DES FINANCES LOCALES (CFL) ...................................................................................... 2

5. ASSOCIATION FINANCES GESTION EVALUATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES (AFIGES) ............................................................................................................... 2

6. SERVICES CENTRAUX DE L’ÉTAT .................................................................................................. 3

6.1. Direction générale des collectivités locales (DGCL) ................................................................... 3 6.1.1. Sous-direction des finances locales .......................................................................................... 3

6.2. Service du contrôle budgétaire et comptable du ministre de l’intérieur (SCBCM) ....... 3 6.3. DEPAFI, sous-direction de la performance financière ............................................................... 3 6.4. Direction de la modernisation et de l’action territoriale (DMAT) ........................................ 3 6.5. Direction du budget (DB) ....................................................................................................................... 3 6.6. DGFiP .............................................................................................................................................................. 4

6.6.1. Service collectivités locales (CL) ................................................................................................. 4 6.6.2. Service comptabilité de l’État (CE) ............................................................................................ 4 6.6.3. Mission risques et audits (MRA) ................................................................................................. 4

6.7. Direction de la législation fiscale (DLF) ........................................................................................... 4 6.8. AIFE ................................................................................................................................................................ . 4

7. COUR DES COMPTES .......................................................................................................................... 4

8. LA BANQUE POSTALE (LBP) ........................................................................................................... 4

9. CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS (CDC) ..................................................................... 5

10. DEPARTEMENTS VISITES ................................................................................................................ 5

10.1. . Côte-d’Or .................................................................................................................................................... 5 10.2. . M. POIRIER comptable de Semur-en-AuxoisLoire-Atlantique ............................................ 5 10.3. . Rhône .......................................................................................................................................................... 6 10.4. . Nord ............................................................................................................................................................. 6 10.5. . Yvelines ...................................................................................................................................................... 7 10.6. . Seine-et-Marne ........................................................................................................................................ 7

Annexe I 1

La mission a rencontré les personnalités et services suivants

1. Présidence de la République et cabinets ministériels

1.1. Présidence de la République

Mme Annabelle VANDENDRIESSCHE, chargée de mission réforme territoriale M. Rodolphe GINTZ, conseiller finances publiques

1.2. Cabinet du Premier ministre

M. Jean-Luc COMBE, conseiller réforme territoriale, aménagement du territoire Mme Cécile RAQUIN, conseillère collectivités territoriales et décentralisation Mme Anne-Claire MIALOT conseillère collectivités territoriales M. Stanislas GODEFROY conseiller comptes publics

1.3. Cabinet du ministre de l’intérieur

M. Antoine GOBELET, conseiller budgétaire et modernisation Mme Violaine DEMARET, conseillère administration territoriale

1.4. Cabinet du ministre des finances et des comptes publics

M. Julien ROBINEAU, conseiller budgétaire et finances locales

1.5. Cabinet du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales

M. Fabien SUDRY, directeur de cabinet M. Pierre BERGES, directeur adjoint de cabinet M. Bruno DALLER, conseiller réforme territoriale

1.6. Cabinet du secrétaire d’État à la réforme territoriale

Mme Soraya HAMRIOUI, conseillère finances

2. Parlementaires

2.1. Assemblée Nationale

M. Gilles CARREZ, député, président de la Commission des finances Mme Christine PIRES-BEAUNE, députée du Puy-de-Dôme

- 1 -

Annexe I 2

2.2. Sénat

M. Albéric de MONTGOLFIER, sénateur, rapporteur général de la Commission des Finances

M. Charles GUENE, Sénateur de la Haute-Marne, en charge de la réforme de la DGF à la commission des finances

3. Associations de collectivités territoriales

3.1. Association des maires de France (AMF)

M. MOUCHEL-BLAISOT, directeur général Mme Nathalie BRODIN, chef du département finances et fiscalité locale Mme Claire GEKAS, conseillère finances

3.2. Assemblée des régions de France (ARF)

M. Jérôme LARUE, conseiller responsable pôle finances et droit

3.3. Assemblée des départements de France (ADF)

M. LECOMTE, conseiller finances Mme Anne BOUILLOT, conseillère finances

3.4. France Urbaine (issue de la fusion de l’AMGVF et de CUF)

M. Franck CLAEYS, directeur économie et finances territoriales Mme Éloïse FOUCAULT, chargée de mission finances et fiscalité locale

3.5. Assemblée des communautés de France (AdCF)

M. Nicolas PORTIER, délégué général Mme Claire DELPECH, conseiller finances et fiscalité, habitat

4. Comité des Finances Locales (CFL)

M. André LAIGNEL, président

5. Association finances gestion évaluation des collectivités territoriales (AFIGES)

Mme Françoise FLEURANT-ANGBA, présidente M. Richard BIENCOURT, directeur administratif et financier de Metz métropole,

membre du groupe de travail « fiscalité et dotations »

- 2 -

Annexe I 3

M. Luc Alain VERVISCH, professeur associé à l'Université de Cergy Pontoise, membre du groupe de travail « fiscalité et dotations »

6. Services centraux de l’État

6.1. Direction générale des collectivités locales (DGCL)

M. Bruno DELSOL, Directeur général Mme Cecile RAQUIN, directrice M. Bruno TRIQUENAUX, Conseiller pour les simplifications

6.1.1. Sous-direction des finances locales

Mme Françoise TAHERI, sous-directrice des finances locales et de l’action économique Mme Rafaele CLAMADIEU, cheffe du bureau des budgets locaux et de l’analyse financière M. Thierry JOHNSON, adjoint à la cheffe de bureau Mme Éléna VIGNAUX, correspondante nationale des préfectures pour le FCTVA

6.2. Service du contrôle budgétaire et comptable du ministre de l’intérieur (SCBCM)

M. René SEVE, contrôleur budgétaire et comptable ministériel

6.3. DEPAFI, sous-direction de la performance financière

Mme Chloé MIRAU, sous-directrice de la performance financière Mme Aurélie-Anne LE MAITRE, adjointe au chef du bureau du pilotage et de

l’organisation financière M. Sébastien AUBOUIN, chargé de mission du contrôle interne financier

6.4. Direction de la modernisation et de l’action territoriale (DMAT)

M. Yves SEGUY, sous-directeur de l'administration territoriale (SDAT) M. Christian CHASSAING, chef du bureau de la performance et des moyens de

l'administration territoriale (BPMAT),

6.5. Direction du budget (DB)

M. Vincent MOREAU, Sous-directeur, 5ème sous-direction M. Pierre LANOE, chef de bureau, bureau BCL Mme TEXERAT-MARINOT, bureau BCL

- 3 -

Annexe I 4

6.6. DGFiP

6.6.1. Service collectivités locales (CL)

Mme Nathalie BIQUARD, chef de service CL, M. Renaud JAUNE, chef du bureau CL 2A Mme PRIVEZ, responsable des études, bureau CL1B, M. Philippe GAC, chef du bureau CL1B M. ERASIMUS, chef du bureau CL2B,

6.6.2. Service comptabilité de l’État (CE)

M. François TANGUY, chef de service CE M. Olivier ROUSSEAU, Sous-directeur, sous-direction CE1 M. Charles SIMONNET, chef du bureau CE2A

6.6.3. Mission risques et audits (MRA)

M. SENAUX, chef adjoint de la mission

6.7. Direction de la législation fiscale (DLF)

M. Guillaume APPERE, Sous-directeur, sous-direction D M. Vincent PETIT, chef du bureau D1

6.8. AIFE

Mme Régine DIYANI, directrice

7. Cour des comptes

M. Christian MARTIN, Conseiller-Maître M. Jean-Michel LAIR, Conseiller-Maître M. CHAPAT, rapporteur

8. La Banque Postale (LBP)

M. Thomas ROUGIER, responsable du département des études économiques du secteur public

- 4 -

Annexe I 5

9. Caisse des dépôts et consignations (CDC)

Mme RENAUD BASSO, directrice des fonds d’épargne M. Joslin KALIFA, directeur des prêts M. Jean-François FRERE, responsable de la mission préfinancement du FCTVA M. Pierre BIGNON, responsable du service secteur public du département du

développement

10. Départements visités

10.1. Côte-d’Or

Mme Christiane BARRET, Préfète Mme Marie-Hélène VALENTE, Secrétaire générale de la préfecture M. Patrick THABARD, Directeur des collectivités locales Mme Jocelyne BOURLETON, Cheffe du bureau de la programmation des finances et du

développement local Mme Martine VIALLET, directrice régionale des finances publique (DRFIP) M. MAUCHAMP, Directeur du pôle gestion publique (DRFIP) Service comptabilité de la DRFIP M. Patrick THABARD, directeur des collectivités locales, préfecture de Côte-d’Or Mme Claire SIMON, directrice des affaires financières du conseil régional de Bourgogne

Franche-Comté M. BARROIS, directeur général des services et M. DUBREUIL, directeur des affaires

financières du conseil départemental de la Côte-d’Or M. BOURLIER directeur des affaires financières, commune de Chevigny MM. GUINOT comptable de la municipalité de Dijon M.BRACHET payeur régional M. PRIN comptable de Genlis

10.2. M. POIRIER comptable de Semur-en-AuxoisLoire-Atlantique

M. Henri-Michel COMET, préfet M. Emmanuel AUBRY, secrétaire général M. Jean-Philippe AUBRY, directeur juridique et des relations avec les collectivités

territoriales M. Anthony TOUPIN, adjoint au chef du bureau du contrôle budgétaire et de la gestion

des dotations Mme Malorie-Anne MARTHE, agent chargé de l’instruction du FCTVA Mme Karine ROUESNE, agent chargé de l’instruction du FCTVA Métropole de Nantes : M. Bertrand ASSERAY, directeur des finances,

Mme Jocelyne JEANNEAU, responsable du service prospective et gestion de la ressource financière, M. Nicolas BUON, responsable comptabilité, M. Pascal PAROG, chargé de mission TVA

Ville de Saint-Nazaire et communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire (CARENE) : Mme Michèle COMBELLES, directrice générale des finances

- 5 -

Annexe I 6

Département de Loire-Atlantique : M. Jacques SIMON, chef de service prévision et budget, M. Julien VITAL, chargé de mission dette, trésorerie et FCTVA

Ville de Rezé : M. Nicolas PASQUIER, responsable du service finances et comptabilité Mme Véronique PY, directrice régionale des finances publiques (DRFIP) M. Alain CUIEC, directeur du pôle fiscal (DRFIP) M. Christian DE BOISDEFFRE, directeur du pôle gestion publique Mme LE RHUN comptable de la municipalité de Nantes M. COULOMBEL payeur départemental M. CASSAI comptable de Saint-Herblain Service comptabilité de la DRFIP Mme Christèle VINCENT, directrice des finances, du contrôle et des marchés, région

Pays-de-Loire M. Emmanuel BERNARD, directeur des finances et commande publique, département

de Loire-Atlantique Mme Sandrine CUNY directrice générale chargée des finances de la ville de Rezé Mme Michèle COMBELLES, directrice générale chargée des finances, ville de Saint-

Nazaire et communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire (CARENE)

10.3. Rhône

M. Xavier INGLEBERT, préfet, secrétaire général, préfet délégué à l’égalité des chances Mme Sarah GUILLON, directrice des libertés publiques et des affaires décentralisées Mme Marie-Hélène MARÉCHAL, chef du bureau des finances et des associations M. Philippe RIQUER, directeur régional des finances publiques (DRFIP) M. Franck LEVEQUE, directeur du pôle gestion publique (DRFIP) M. Patrick VARGIU, directeur adjoint du pôle public (DRFIP) Mme Florence LIABEUF, adjointe du responsable de la division des opérations

comptables et ses services M. Damien COURSET, responsable de la division des collectivités locales Mme MATYJASIK, comptable de la municipalité de M. TOURENQ payeur régional M. ROUSSEAU payeur départemental M.PÉROTTI, comptable de Saint-Priest M. BISSON, comptable de Vaugneray Ville de Vénissieux : M. Raphaël FOUCQ, directeur général adjoint des services,

M. Émeric GRÉGOIRE, directeur des ressources financières Département du Rhône : Mme Virginie PAQUIEN, directrice générale des services et Mme

Sylvia ROTONDO, directrice des affaires financières Ville de Vaugneray : Mme Cécile MOIROT, directrice générale des services

10.4. Nord

M. Gilles BARSACQ, secrétaire général de la préfecture du Nord Mme JUHEL, directrice des relations avec les collectivités territoriales Mme PREVEL, chef du bureau intercommunalité et finances locales et ses services et les

services des sous-préfectures de Cambrai, Dunkerque et Douai

- 6 -

Annexe I 7

Mmes ZAREMBA et CHAMPENOIS, agents en charge du FCTVA Dominique CHOQUET, chef de bureau sous-préfecture de Cambrai Mme Micheline GRASSART, chargé de l’instruction des dossiers FCTVA Mme Catherine PORZIEMSKI, adjointe chef de bureau sous-préfecture de Dunkerque M. Bernard PINEAU, directeur régional des finances publiques (DRFIP) M. Christophe MILH, directeur du pôle gestion publique (DRFIP) Services de la comptabilité (DRFIP) M. François COUSIN, directeur du pôle fiscal (DRFIP) Conseil départemental du Nord : Mme Sophie BLANQUART, directrice des finances Ville de Roubaix : M. Xavier MORIN, directeur général des services,

Mme Béatrice HATTON, directrice générale déléguée finances et ingénierie juridique Ville d’Haubourdin : M. Emmanuel CHALON, directeur général adjoint Ville de Cysoing : M. Jean-Louis BOUDET, adjoint au maire, M. Marc FOCKENOY,

directeur général des services

10.5. Yvelines

M. Serge MORVAN, préfet des Yvelines, ancien DGCL

10.6. Seine-et-Marne

M. Jean-Luc MARX, préfet de Seine-et-Marne Mme BALESTER, directeur des collectivités territoriales

- 7 -

ANNEXE II

La dynamique du FCTVA au sein des transferts financiers de l’Etat aux

collectivités territoriales

SOMMAIRE

1. LE FCTVA PROGRESSE RELATIVEMENT AUX AUTRES PRELEVEMENTS SUR RECETTE, DANS UN CONTEXTE DE BAISSE MESUREE DES TRANSFERTS DE L’ETAT AUX COLLECTIVITES LOCALES ....................................................................................... 1

1.1. Les transferts de l’Etat aux collectivités territoriales sont en redéfinition ....................... 1 1.1.1. Structure des transferts de l’Etat aux collectivités territoriales.................................. 1 1.1.2. Des transferts en hausse constante hors décentralisation entre 2003 et

2013 ......................................................................................................................................................... 2 1.1.3. Une baisse des transferts depuis 2014, en application du Programme de

stabilité 2014-2017........................................................................................................................... 3 1.2. Parmi les transferts de l’Etat aux collectivités locales, les concours financiers de

l’Etat concentrent l’effort de restructuration ................................................................................ 3 1.2.1. L’enveloppe globale des concours de l’Etat aux collectivités locales est en

baisse depuis 2011, principalement via la baisse des prélèvements sur recettes ................................................................................................................................................... 3

1.2.2. La mise en place progressive de la péréquation restructure les transferts de l’Etat aux collectivités territoriales sur l’ensemble du territoire ....................... 14

1.3. La baisse des dotations depuis 2014 se conjugue à une hausse des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales, hors variation de périmètre due au poids de la décentralisation ......................................................................................................... 15 1.3.1. Les dépenses d’intervention s’accroissent modérément ............................................... 18 1.3.2. Une hausse conséquente des dépenses de personnel des administrations

publiques locales ............................................................................................................................. 18 1.4. Ces phénomènes entrainent une forte baisse de l’épargne brute des collectivités

locales ......................................................................................................................................................... 19

2. LES INVESTISSEMENTS DES COLLECTIVITES LOCALES : ETAT DES LIEUX ET PERSPECTIVES ................................................................................................................................. 20

2.1. L’investissement des collectivités territoriales reste moteur de la formation brute de capital fixe « publique » ..................................................................................................... 20

2.2. L’investissement des collectivités locales est cyclique et en partie fonction du calendrier électoral ............................................................................................................................... 22

2.3. Une baisse significative de l’investissement des collectivités locales est anticipée ... 24

3. LE FCTVA CONNAIT UNE PROGRESSION DYNAMIQUE ....................................................... 26

3.1. Le FCTVA est une dépense proportionnelle aux investissements des collectivités territoriales, avec un décalage dans le temps dû à la temporalité de l’assiette du FCTVA ......................................................................................................................................................... 26

3.2. Il existe un écart conséquent entre le montant de FCTVA inscrit en LFI et l’exécution de la loi de finances, en raison de l’imprévisibilité d’une partie de la dépense ...................................................................................................................................................... 27 3.2.1. Une partie significative de la dépense liée au FCTVA est incertaine ...................... 27 3.2.2. Le mécanisme se présente comme un « guichet ouvert » dont 13 % de

l’assiette est sous le régime de compensation l’année N de la dépense, en croissance en raison de la progression de l’intercommunalité ................................. 28

3.2.3. L’existence de reports de déclaration sur les deux autres régimes accroit cette imprévisibilité ....................................................................................................................... 28

3.3. Le FCTVA est un outil parfois utilisé de manière contra-cyclique, notamment lors du plan de relance de 2009 ....................................................................................................... 28

3.4. Des modifications législatives qui décorrèlent le FCTVA des investissements des collectivités territoriales ont été votés en loi de finances 2016 ......................................... 29

Annexe II 1

1. Le FCTVA progresse par rapport aux autres prélèvements sur recette, dans un contexte de baisse mesurée des transferts de l’Etat aux collectivités locales

1.1. Les transferts de l’Etat aux collectivités territoriales sont en redéfinition

1.1.1. Structure des transferts de l’Etat aux collectivités territoriales

Les transferts de l’Etat aux collectivités territoriales représentent plus de 99,7 milliards d’euro en PLF 2016, en baisse de 1,8 % par rapport à leur montant en PLF 2015.

Ces transferts de l’Etat aux collectivités locales sont décomposés en trois soldes intermédiaires, qui représentent autant de strates de financement de l’action publique locale.

les concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales comprennent les prélèvements sur recettes ainsi que les crédits du budget général relevant de la mission « relation avec les collectivités locales ». Leur montant s’élève à 50,93 milliards d’euros en PLF 2016. L’effort d’économie de 11 milliards d’euros émanant du programme de stabilité 2014-2017 porte sur ce périmètre : une baisse de l’enveloppe de 3,67 milliards d’euros a été réalisée en 2015 et reconduite pour 2016, et sera de 3,66 milliards en 2017 ;

les transferts de l’Etat hors fiscalité tranférée et hors apprentissage définissent un agrégat plus large, qui inclut le précédent, et auxquelles viennent s’ajouter les subventions des autres ministères, les contreparties de dégrèvements législatifs, le produit des amendes de circulation et des radars et les subventions pour travaux d’intérêt général. Le total de la dépense pour cet agrégat est de 65,1 milliards d’euros en 2016 ;

le total des transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales est obtenu en agrégeant au sous-ensemble précédent la fiscalité transférée, ainsi que les fonds régionaux de l’apprentissage. Il est de 99,7 milliards d’euros en PLF 2016, contre 101 milliards en 2015.

Les transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales se décomposent donc de la manière suivante :

Tableau 1 : Transferts financiers de l’Etat aux collectivités locales (en milliards d’euros)

PLF 2015 PLF 2016

PSR 50,52 47,11 Mission Relations avec les Collectivités Territoriales (RCT) 2,71 3,82 Fiscalité transférée 32,58 33,13 Dégrèvements 10,61 11,24 Subventions des ministères 2,37 2,24 Autres 2,2 2,17 Total 101,0 99,7 Source : Budget.

- 1 -

Annexe II 2

Graphique 1 : Répartition des transferts financiers de l’Etat aux collectivités locales (en pourcentage)

Source : Budget.

1.1.2. Des transferts en hausse constante hors décentralisation entre 2003 et 2013

La masse représentée par l’ensemble des transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales inscrit en loi de finances initiale a été en augmentation constante entre 2003 et 2013. Cette hausse a été de +4,2 % en moyenne annuelle, ce qui correspond à trois fois l’inflation, mesurée sur la période à +1,7 % par an.

Les transferts de compétences et financiers aux collectivités locales liées à la loi de décentralisation du 13 août 2004 ne représentent qu’une partie de cette hausse. Hors mesures de décentralisation, le rythme moyen de progression annuelle est de +3 % sur la période 2003-2013, ce qui représente une augmentation cumulée de 32 % (soit plus de deux fois l’inflation).

Parmi les différents concours financiers, une partie significative de la hausse est due à l’accroissement de 2 % par an des concours de l’Etat sur la période 2003-1013, hors décentralisation. Celui-ci est principalement porté par la dynamique de la DGF et des autres dotations (qui étaient par construction indexées sur l’inflation prévue en loi de finances et augmentées de 50 % du rythme de croissance du PIB, et ce jusqu’en 2008), mais aussi par la croissance du FCTVA, dont la taille a évolué en fonction des investissements des collectivités locales et également en raison de l’extension régulière de son périmètre.

Le reste de la hausse des transferts financiers aux collectivités locales peut-être imputé au dynamisme des dégrèvements, qui ont progressé en moyenne annuelle de +4,1 % par an entre 2003 et 2013, hors décentralisation, ainsi qu’à la hausse de la fiscalité transférée (+5,4 %).

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Mission "relations avec lescollectivités territoriales"

Fiscalité transférée

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Annexe II 3

1.1.3. Une baisse des transferts depuis 2014, en application du Programme de stabilité 2014-2017

A partir de 2011, des mesures ont été adoptées notamment pour contenir la hausse des transferts financiers aux collectivités territoriales ; en 2014, l’ensemble des concours financiers aux collectivités territoriales est en baisse pour la première fois sous la Vème République.

Les collectivités locales ont été mises davantage à contribution pour participer à l’effort de redressement des comptes publics à partir de 2011, ce qui s’est traduit dans les loi de finances initiales des années 2011, 2012 et 2013, qui ont mis en application les objectifs de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. En effet, l’article sept de cette loi de programmation prévoyait la stabilisation en valeur et à périmètre constant des concours de l’Etat (hors FCTVA et hors dotation de compensation de la taxe professionnelle).

C’est la loi de programmation des finances publiques suivante, pour les années 2012 à 2017, qui prévoit pour la première fois une baisse des concours financiers de l’Etat aux collectivités en 2014, en centrant les objectifs de diminution de la dépense sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) à 1,5 milliard d’euros.

Pour les années suivantes, c’est le Programme de stabilité 2014-2017 qui annonce 50 milliards d’économies sur la période 2015-2017, dont 11 milliards devront être réalisés par les administrations publiques locales. Le PLF 2015 réduit en conséquence les concours financiers de l’Etat de 3,67 milliards d’euros, tout comme le PLF 2016, et demande un effort de 3,66 milliards d’euros pour 2017. Cette réduction est proportionnée au poids relatif des administrations publiques locales dans la dépense publique, et correspond à 1,9 % des recettes réelles de fonctionnement 2013 des collectivités.

1.2. Parmi les transferts de l’Etat aux collectivités locales, les concours financiers de l’Etat concentrent l’effort de restructuration

1.2.1. L’enveloppe globale des concours de l’Etat aux collectivités locales est en baisse depuis 2011, principalement via la baisse des prélèvements sur recettes

la structuration du budget des collectivités locales repose sur deux sections (section d’investissement, section de fonctionnement) auxquelles s’ajoutent les prestations et autres transferts.

La « règle d’or », qui impose aux collectivités territoriales que leurs recettes de fonctionnement couvrent leurs dépenses de fonctionnements, interdit en effet le recours à l’emprunt pour cette section du budget. Dès lors, l’évolution des concours financiers de l’Etat aux collectivités locales, ainsi que l’évolution de cet impact sur leurs activités, ne peut être appréhendé qu’en les distinguant par section d’imputation. C’est ainsi que l’évolution à la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) impacte la section de fonctionnement alors que celle du FCTVA était, jusqu’à la dernière loi de finances de 2016, uniquement centrée sur la section d’investissement, ce qui a des effets différenciés sur le budget des collectivités locales, contraintes comme l’Etat de réduire leur budget de fonctionnement, sans hypothéquer leur nécessaire effort d’investissement.

Les PSR représentent en PLF 2016 47 % de l’ensemble des transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales et 92 % des concours de l’Etat. Ils sont en baisse depuis 2011, comme l’illustre le graphique 1.

- 3 -

Annexe II 4

Graphique 2 : Evolution des PSR avec et hors plan de relance (en millions d’euros)

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2016.

On observe sur ce graphique issu des données du « jaune budgétaire » consacré aux transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales un pic important de la dépense en 2010, dû pour partie aux mesures du plan de relance de l’économie (dont un quasiment « doublement » du FCTVA), et pour 31 milliards d’euros à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), comme décrit dans le tableau 2, ci-après.

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Annexe II 5

Encadré 1 : Les prélèvements sur les recettes de l’Etat en faveur des collectivités territoriales et leur dispositif dérogatoire

Le dispositif budgétaire souple qui définit les PSR ainsi que leur caractère dérogatoire permet leur évolution simple, rapide et dynamique, tout en étant au cœur du débat parlementaire chaque année lors du débat sur la loi de finances. Les PSR sont considérés non pas comme une dépense, mais comme une moindre recette, car cette partie est directement rétrocédée aux tiers bénéficiaires (les collectivités territoriales et l’Union européenne) sans entrer dans la partie dépenses du budget. Les PSR s’appuient sur l’article 6 de la LOLF du 1er août 2001, qui dispose qu’« un montant déterminé de recettes de l’Etat peut être rétrocédé directement au profit de collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales ». En conséquence les PSR dérogent à deux principes budgétaires fondamentaux de la LOLF elle-même : l’unité budgétaire : ils ne sont pas inscrits dans le document unique qui définit les finances de

l’Etat (dérogatoire à la règle de l’unité), et permettent une contraction entre les recettes et les dépenses (dérogatoire à la règle de l’exhaustivité) ;

l’universalité budgétaire : une dépense est affectée à une recette déterminée (ce qui est dérogatoire à la règle de la non-affectation) et il peut y avoir compensation entre dépenses et recettes (dérogatoire à la règle de non-compensation).

Dès lors, les prélèvements sur recettes bénéficient d’une certaine simplification de leurs règles de fonctionnement : ils ne donnent pas lieu à une présentation sous forme de mission / programme / action comme

les dépenses « classiques » de l’Etat ; ils ne sont pas dotés d’indicateurs ni d’objectifs de performance. Source : Mission.

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- 11

-

Annexe II 12

Graphique 3 : Evolution de la dotation globale de fonctionnement dans l’ensemble des prélèvements sur recette (en millions d’euros)

Source : Annexes aux projets de lois de finances.

La baisse des dotations observée à partir de 2014 dans le tableau 2 est principalement imputable à la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF), que l’on observe sur le graphique 3.

Graphique 4 : Evolution du fonds de compensation pour la TVA en loi de finances initiale (en millions d’euros)

Source : Annexes aux projets de lois de finances.

Le FCTVA reste quant à lui fonction des investissements effectivement réalisés et conserve une dynamique qui lui est propre, indépendante de celle des autres dotations car il est par construction corrélé aux investissements réalisés par les collectivités territoriales.

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Dotation globale defonctionnement (DGF)

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Fonds de compensationpour la TVA (FCTVA)

- 12 -

Annexe II 13

Graphique 5 : Le FCTVA en LFI par rapport à l’ensemble des prélèvements sur recette (en millions d’euros)

Source : Annexe aux lois de finances.

Par ailleurs, le FCTVA représente une part modeste des prélèvements sur recettes, comme le montre le graphique 5 : en LFI 2015, le FCTVA représente 7,88% de l’ensemble des prélèvements sur recette ; 7,85% en LFI 2016.

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TOTAL PSR (hors effets dela réforme TP et mesuresdu plan de relance del'économie)

Fonds de compensationpour la TVA (FCTVA)

- 13 -

Annexe II 14

1.2.2. La mise en place progressive de la péréquation restructure les transferts de l’Etat aux collectivités territoriales sur l’ensemble du territoire

La mise en place de la péréquation est un objectif depuis 2003, date où l’article 72-2 de la Constitution, adopté dans le cadre de l'« Acte II » de la décentralisation à l'initiative du gouvernement de Jean-Pierre Raffarin, dispose que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ». L’objectif de ces différents mécanismes de péréquation est d’atténuer les différences structurelles de richesse et de développement entre les collectivités, issues de processus historiques, politiques, économiques et démographique et difficilement réversibles par des politiques locales.

Les dispositifs de péréquation dans leurs formes actuelles poursuivent deux objectifs :

réduire l’inégale répartition structurelle des richesses fiscales entre collectivités ; atténuer l’impact de la baisse des dotations pour les collectivités les plus fragiles

financièrement. Ces dispositifs de péréquations peuvent être classés en deux catégories, selon si la redistribution des richesses entre collectivités est directe ou indirecte : les dispositifs de péréquation « verticale » sont réalisés directement par le prisme des

dotations de l’Etat aux collectivités territoriales (e. g. la péréquation d’une partie de la DGF) ;

les dispositifs de péréquation « horizontale » consistent à prélever une partie des recettes fiscales des collectivités territoriales et à les reverser aux collectivités les plus en difficulté.

En pratique, la péréquation dite « verticale » concentre en PLF 2014 81,1 % de la péréquation totale, contre 18,9 % pour la péréquation « horizontale », le tout représentant un montant total de 9,773 milliards d’euros (graphique 6).

Tableau 3 : La péréquation horizontale et verticale en 2014 (en millions d'euros)

Montant % péréquation

totale Dotation de péréquation des régions 193 2,0 % Dotation de fonctionnement minimale 626 6,4 % Dotation de péréquation urbaine 797 8,2 % Dotation d'intercommunalité 2540 26,0 % Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale 1550 15,9 % Dotation de solidarité rurale 1008 10,3 % Dotation nationale de péréquation 784 8,0 % Fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle 430 4,4 % Total de la péréquation verticale 7928 81,1 % Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France 250 2,6 % Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales 570 5,8 %

Fonds de péréquation des DMTO 257 2,6 % Fonds CVAE des départements 56 0,6 % Fonds de solidarité des départements de la région Ile-de-France 60 0,6 % Fonds de solidarité des départements pour 2014 559 5,7 % Fonds de péréquation des ressources des régions 93 1,0 % Total de la péréquation horizontale 1845 18,9 % Total 9773 100,0 % Source : DGCL.

- 14 -

Annexe II 15

Graphique 6 : La péréquation verticale et horizontale en 2014

Source : DGCL.

Les mécanismes de péréquation, en tant que dispositifs de redistribution horizontale et verticale des richesses entre collectivités locales, ont des effets différenciés sur les finances des collectivités selon qu’elles soient contributrices nettes ou bénéficiaires nettes à ces mécanismes. Pour les collectivités identifiées comme les plus fragiles économiquement en raison de leurs faibles ressources fiscales, la péréquation vient amortir, voire annuler, les effets de la baisse des dotations sur leurs finances. Pour les plus aisées au contraire, celle-ci se cumule à la baisse des dotations et accroit la pression sur leur budget de fonctionnement. La mise en place progressive de la péréquation restructure donc les transferts financiers aux collectivités territoriales, conformément à l’article 72-2 de la Constitution. Au contraire, le montant du FCTVA est fonction des investissements réalisés par les collectivités territoriales et se situe donc en dehors de toute logique de baisse des dotations ; il est étranger au concept de péréquation : il est donc à la fois hors de l’objectif de réduction des déficits publics et non-redistributif. De plus, il accroit en valeur la capacité de financement des investissements des collectivités les mieux dotés financièrement, et peut donc en cela apparaître comme anti-redistributif.

1.3. La baisse des dotations depuis 2014 se conjugue à une hausse des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales, hors variation de périmètre due au poids de la décentralisation

Les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales se partagent entre les frais de personnel (environ 35 % de la dépense), les dépenses d’intervention (40 %) et les achats et charges externes (18 %). Les intérêts de la dette (3 %) ainsi que les autres dépenses fonctionnement complètent le tableau (3 %).

Le graphique 7 illustre la forte disparité de la répartition par nature des dépenses de fonctionnement selon la nature des collectivités : alors que les frais de personnels et les achats représentent près de 80 % des dépenses des communes, les frais d’interventions constituent la majorité des dépenses de fonctionnement pour les départements et les communes.

Selon l’Observatoire des Finances locales, cette structure des dépenses de fonctionnement est relativement stable depuis les transferts de compétences et de personnels menés entre 2004 et 2009.

81,1%

18,9%

Total de la péréquationverticale

Total de la péréquationhorizontale

- 15 -

Annexe II 16

Tableau 4 : Répartition des dépenses de fonctionnement en 2014 (en milliards d'euros)

Communes Groupements de

communes à fiscalité propre

Départements Régions Total

Dépenses de fonctionnement 68,5 30,7 59,3 17,8 176,3

dont achat et charges externes 17 6,1 5,6 2 30,7

dont frais de personnel 36,4 7,2 12,1 3,2 58,9 dont reversements fiscaux ND 9,8 ND ND 9,8

dont dépenses d'intervention 10,1 5,6 39,7 11,7 67,1

dont intérêts de la dette 2,3 0,7 1 0,6 4,6 autres dépenses de fonctionnement 2,7 1,3 0,9 0,3 5,2

Source : Rapport de l’Observatoire des finances locales 2015.

On s’intéressera ensuite particulièrement aux deux postes les plus importants des dépenses de fonctionnement, les frais de personnel qui en représentent respectivement 33,4 % et 38,1 %.

Graphique 7 : Répartition des dépenses de fonctionnement des collectivités locales hors reversements fiscaux en 2014

Source : Répartition des dépenses de fonctionnement des collectivités locales hors reversements fiscaux en 2014

0% 50% 100%

Communes

Groupements de communesà fiscalité propre

Départements

Régions

Totalachat et chargesexternes

frais depersonnel

dépensesd'intervention

intérêts de ladette

autres dépensesdefonctionnement

- 16 -

Annexe II 17

Graphique 8 : Dépenses d’investissement, hors décentralisation, en volume (en milliards d‘euros)

Source : Annexe au PLF 2016.

Hors décentralisation, les dépenses de fonctionnement ainsi ont été multipliées par trois en volume ; tandis que l’investissement ne s’est accru que de 78 %. La hausse des dépenses des administrations publiques locales est comptabilisée pour + 1,71 % de PIB entre 1983 et 2013 à champ de compétences constant, id est hors décentralisation.

Graphique 9 : Évolution des dépenses des APUL à champ courant et constant de compétences, en points de PIB, entre 1983 et 2013

Source : Annexe au PLF 2016.

- 17 -

Annexe II 18

1.3.1. Les dépenses d’intervention s’accroissent modérément

Les dépenses d’intervention ou transferts versés constituent le premier poste des dépenses de fonctionnement des collectivités locales, et sont principalement composées de subventions et de versements de différentes prestations sociales au profit des ménages. Ces dépenses sont proportionnellement plus importantes pour les départements et les régions, pour lesquels elles s’élèvent respectivement à 66,95 % et à 65,73 % de leurs dépenses de fonctionnement (Confer tableau 3).

Tableau 5 : Évolution des dépenses d’intervention des collectivités locales (en millions d’euros)

Evolution

2011/2010 Evolution

2012/2011 Evolution

2013/2012 Evolution

2014/2013 Montants

2014 Secteur communal +3,4 % +2,8 % +2,5 % +1,5 % 15,7 Départements +3,3 % +3,7 % +3,2 % +3,6 % 39,7 Régions +1,3 % +1,6 % +1,4 % +0,2 % 11,7 Total +2,9 % +3,1 % +2,7 % +2,5 % 67,0 Source : Rapport de l’Observatoire des finances locales 2015.

Les départements réalisent plus de la moitié des dépenses d’intervention, avec un montant total de 39,7 milliards d’euros en 2014 (contre une dépense totale de 67,1 millions d’euros, confer tableau 4). Ils réalisent ces dépenses dans le champ de l’action sociale, dont 16,9 milliards d’euros en 2014 consacrés aux trois principales prestations versées : le revenu de solidarité active (RSA), l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), et la prestation de compensation du handicap (PCH). Les dépenses liées au RSA sont en hausse constante depuis 2008, et s’élève en 2014 à 9,8 milliards d’euros, soit une progression annuelle de 6,4 %. Cette progression s’explique pour 80 % par l’augmentation du montant forfaitaire et l’élargissement de la base des bénéficiaires. Il est à noter que les départements sont chargés du RSA dit « socle », mais que l’Etat reste en charge du RSA activité. Les dépenses liées à l’APA s’élèvent en 2014 à 5,6 milliards d’euros, et croissent proportionnellement au vieillissement de la population. La PCH atteint 2,0 milliards d’euros de dépenses.

Les dépenses d’intervention des régions sont axées sur l’enseignement, la formation professionnelle, l’apprentissage et le transport ferroviaire régional : elles sont en 2014 de 11,7 milliards d’euros, id est plus de trois fois moins élevées que celles des départements. Le département constitue donc l’entité la plus sollicitée en ce qui concerne les dépenses d’interventions. Les dépenses d’intervention des régions sont en hausse modérée, comme le montre le tableau 5.

1.3.2. Une hausse conséquente des dépenses de personnel des administrations publiques locales

Les dépenses de personnel ont été en forte croissance sur la période 2006-2010, en raison des transferts de personnel de l’Etat vers les régions et les départements à la suite des mesures de décentralisation.

Cette évolution de la masse salariale est liée à celle des effectifs, mais les hausse de la contribution employeur pour la Caisse Nationale de Retraite des Agent des Collectivités Locales (CNRACL) ainsi que la revalorisation des grilles de salaire des agents de catégories B et C (plus de trois quarts des personnels des collectivités locales sont de catégorie C) sont également à l’origine des couts salariaux pour les collectivités locales.

- 18 -

Annexe II 19

Tableau 6 : Évolution des dépenses de personnel des collectivités locales (en milliards d’euros)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Régions 1,6 2,35 2,68 2,78 2,86 2,97 3,06 3,19 3,29 Evolution annuelle 103,80 % 46,9 % 14,0 % 3,7 % 2,9 % 3,8 % 3,0 % 4,2 % 3,1 % Départements 8,33 9,93 10,67 10,96 11,17 11,54 11,83 12,15 12,34 Evolution annuelle 17,80 % 19,2 % 7,5 % 2,7 % 1,9 % 3,3 % 2,5 % 2,7 % 1,6 % Communes 30,38 31,25 31,95 32,61 33,2 34,12 35,01 36,41 ND Evolution annuelle 4,80 % 2,9 % 2,2 % 2,1 % 1,8 % 2,8 % 2,6 % 4,0 % ND Groupements à fiscalité propre 4,2 4,51 5 5,39 5,77 6,27 6,72 7,21 ND Evolution annuelle 8,90 % 7,4 % 10,9 % 7,8 % 7,1 % 8,7 % 7,2 % 7,3 % ND Ensemble collectivités locales 44,51 48,04 50,3 51,74 53 54,9 56,62 58,96 ND Evolution annuelle 9,40 % 7,9 % 4,7 % 2,9 % 2,4 % 3,6 % 3,1 % 4,1 % ND Source : DGFiP, DGCL.

Graphique 10 : Évolution des dépenses de personnel des collectivités locales, en milliers d’euros

Source : DGFiP, DGCL.

Le secteur communal enregistre la plus forte hausse des dépenses de personnel en valeur absolue.

1.4. Ces phénomènes entrainent une forte baisse de l’épargne brute des collectivités locales

D’après les prévisions de la Banque Postale (note de conjoncture « les finances locales, tendances 2015 et perspective »), les dépenses de fonctionnement devraient continuer à croître plus vite que les recettes de fonctionnement. Dès lors l’épargne brute, qui est définie comme la différence entre les recettes et les dépenses de fonctionnement, continuerait sa contraction et enregistrerait un recul de 4,9 % en 2015. Ainsi l’épargne brute atteindrait 35,6 milliards d’euros, ce qui correspond environ à son niveau de 2009.

Durant l’année 2016, dans un contexte de faible hausse des recettes de fonctionnement (+0,6%), la décélération des dépenses de fonctionnement ne devrait pas être suffisante pour enrayer la baisse de l’épargne brute.

0

10

20

30

40

50

60

70

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Communes

Départements

Régions

- 19 -

Annexe II 20

Par conséquent, l’épargne nette qui est calculée à partir de l’épargne brute, en soustrayant de cette dernière les remboursements d’emprunts, recule encore davantage : selon les prévisions de la Banque Postale, elle serait en retrait de 10,9 % pour atteindre 20,1 milliards d’euros.

Graphique 11 : Évolution de l’épargne brute par niveau de collectivités locales

Source : La Banque Postale Collectivités Locales

2. Les investissements des collectivités locales : état des lieux et perspectives

2.1. L’investissement des collectivités territoriales reste moteur de la formation brute de capital fixe « publique »

La contribution des collectivités territoriales à la formation brute de capital fixe (FBCF) « publique » est estimée à environ 70 % en 2013, alors que celles-ci ne pèsent que 19,8 % de la dépense publique globale hors dette1. Cela montre l’importance des collectivités territoriales dans l’investissement public, ainsi que l’orientation relativement plus portée vers l’investissement des administrations publiques locales (APUL) par rapport aux autres administrations publiques.

Les investissements cumulés du bloc communal, des départements et des régions se sont élevés à 54,1 milliards d'euros en 2014 se répartissant entre :

les régions pour 9,4 milliards ; les départements pour 11,3 milliards ; les groupements à fiscalité propre pour 9,8 milliards ; les communes pour 23,6 milliards.

1 Données 2014 de l’Observatoire des finances locales

-7,2%

-2,6%

-9,7%

3,1%

-2,4%

-9,0%

-5,5%

-2,0%

-11,9%

-5,3%

-4,4%

-5,8%

-13,3%

-3,8%

-4,9%

-16% -14% -12% -10% -8% -6% -4% -2% 0% 2% 4%

Communes


Départements

Régions


2015 2014 2013

- 20 -

Annexe II 21

Graphique 12 : Décomposition des investissements des collectivités territoriales

Source : DGFIP.

Les investissements cumulés du bloc communal, des départements et des régions sont en recul de 7,8 % par rapport à 2013. La formation brute de capital fixe des administrations publiques locales atteint 45,5 milliards d'euros en 2014, en baisse de 9,6 % par rapport à 2013.

Le poids des investissements des administrations publiques locales dans l'investissement public s'établit en 2014 à 57,9 % et à 69,7 % hors dépenses de recherche et développement réalisées en interne par l'État. Ce poids a légèrement fléchi depuis 2008 où il était supérieur à 70 %. Il reste néanmoins supérieur de 10 points à la tendance de la première partie des années 1990.

Graphique 13 : Poids des investissements des APUL (1990-2014)

On mesure ainsi l'impact très fort des investissements des collectivités territoriales sur de nombreux secteurs de l'économie et particulièrement sur les secteurs du bâtiment, des travaux publics, des transports et de l'environnement.

13,5

6,0

4,3

1,7

1,5

37,9

2,9

6,7

7,1

21,1

2,7

0,5

0,3

0,9

1

0% 50% 100%

Ensemble (54,1 Md€)

Régions (9,4 Md€)

Départements (11,3 Md€)

Groupements de communes à fiscalité propre (9,8 Md€)

Communes (23,6 Md€) Subventionsd'équipements

Dépensesd'équipement

Autresdépensesd'équipement

- 21 -

Annexe II 22

L'OFCE évalue l'effet multiplicateur à court terme des dépenses locales d'investissement sur l'économie nationale à 1,3. Ce chiffre est réévalué à 2 sur le moyen terme.

2.2. L’investissement des collectivités locales est cyclique et en partie fonction du calendrier électoral

Il convient de distinguer les cycles de court-terme, corrélés aux échéances électorales, des cycles de moyen terme où l'évolution des structures et des compétences exercées par les collectivités devient le déterminant principal de leur capacité d'investissement. Il faut également prendre en compte le rôle joué par les États pour stimuler ou ajuster les politiques d'investissement local.

A court terme, le cycle électoral est le facteur dominant de l'évolution des investissements locaux. Ces derniers progressent dans les deux années précédant la fin du mandat pour reprendre leur ascension au cours de la deuxième année suivant l'élection, après avoir marqué une pause ou un recul en année électorale.

Aucune catégorie de collectivité n'échappe à ces variations comme l’illustre le tableau ci-joint sur l'évolution de l'investissement par niveau de collectivités :

Graphique 14 : Évolution des investissements des collectivités territoriales par niveau de collectivité (2013-2015)


L'effet du cycle électoral est particulièrement accentué pour le bloc communal qui a enregistré un pic historique en 2013, année précédant les élections municipales de 2014 :

A contrario les départements, sous tension financière, ont diminué plus fortement leurs investissements en 2014, année précédant le renouvellement de leur assemblée.

Enfin les régions ont manifesté dans la période récente une relative insensibilité au cycle électoral en faisant progresser de manière continue leurs dépenses d'investissement. Mais cette évolution ne doit pas faire oublier qu'après la forte progression de l'année 2009, l'année 2010, échéance des précédentes élections régionales, avait été marquée par un fort recul de l'investissement régional comme le montre le tableau ci-dessous :

8,1%

5,2%

-2,9%

5,3%

5,2%

-14,1%

-7,3%

-5,0%

3,7%

-8,8%

-7,8%

-6,8%

-4,3%

0,3%

-6,2%

-20% -15% -10% -5% 0% 5% 10%

Communes


Départements

Régions


2015 2014 2013

- 22 -

Annexe II 23

Graphique 15 :


Sur le moyen terme on observe :

une montée continue des dépenses d'investissement des régions, avec un pic en 2009 comme l'indique le graphique ci-après ;

Graphique 16 :

un fléchissement depuis 2007 des investissements des départements lié à la croissance

des dépenses sociales ;

- 23 -

Annexe II 24

Graphique 17 :

Source : Banque postale 2015, regard financier sur les départements

une croissance régulière jusqu'en 2013 des dépenses d'investissement du bloc communal portées par la montée en puissance des intercommunalités.

L'État a eu une action de deux manières sur cette dynamique de l'investissement local : par des transferts de compétences au rythme des actes I, II et III des lois de

décentralisation ; mais aussi en soutenant de manière contra cyclique les programmes d'investissement

des collectivités territoriales.

Ceci explique le décalage positif des investissements des collectivités territoriales françaises par rapport à leurs voisines européennes qui ont subi des programmes rigoureux d'ajustement, quand les collectivités françaises maintenaient leurs investissements dans la crise.

Cette différence était soulignée par M. Luiz de Mello, directeur adjoint de l'OCDE, lors de son audition le 20 octobre 2015 par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale : « La courbe est repartie à la hausse en France sur la période 2010-2013 alors qu'elle a continué à baisser pour l'ensemble des pays de l'OCDE ».

2.3. Une baisse significative de l’investissement des collectivités locales est anticipée

Les analyses qui suivent sont le fruit des nombreux entretiens de la mission tant avec les responsables des associations nationales d'élus qu'avec les cadres dirigeants (DGS, DAF) des différentes collectivités rencontrés sur le terrain à Dijon, Nantes, Lyon et Lille.

Les régions sont en phase d’élaboration du plan de mandat consécutif aux élections de décembre 2015. Leur plan pluriannuel d'investissement sera influencé par trois facteurs : un effet de périmètre pour celles qui sont fusionnées et dont l'assise financière sera

confortée (cf Etude S&P septembre 2015) ;

- 24 -

Annexe II 25

le renforcement de leurs compétences en matière d'action économique, de formation professionnelle et de transports (transports scolaires, transports interurbains) ;

la mise en œuvre effective des contrats de projet État-régions ; une dynamique continue malgré des incertitudes sur leurs ressources fiscales ; On peut donc considérer que les investissements des régionsseront maintenus voire même accrus au cours des trois prochaines années. Malgré un début de ralentissement de la progression des allocations individuelles de solidarité, les départements sont les collectivités les plus exposées à « l'effet de ciseau » qui les a conduits à réduire régulièrement (de 5 % par an) leurs dépenses d'investissement depuis 2007. Au prix d'une maîtrise plus rigoureuse de leur masse salariale, d'une gestion plus performante de la commande publique et de la recherche des gisements d'économies les plus divers, y compris des cessions de patrimoine immobilier, une moitié des départements de France réussit à stabiliser le niveau de ses investissements, avec l'objectif de préserver les subventions d'investissement au bloc communal. Dans un grand département très exposé à l'augmentation des dépenses de solidarité (le coût du RSA y a doublé depuis 2009) les dépenses d'investissement sont passées de 450 millions en 2011 à 185 millions d’euros en 2015. Mais, grâce d'importantes mesures d'économies, il tente d'inverser la tendance en prévoyant 190 millions d’euros d'investissements en 2016. L'investissement des départements continuera à se tasser dans les trois prochaines années, avec des situations très contrastées. Cette diversité des situations est encore plus marquée au sein du bloc communal qui enregistre actuellement d'importants mouvements de périmètres et de structures (création des métropoles, élargissement des communautés de communes, création de communes nouvelles). Ici aussi la tendance est à la baisse des investissements depuis le renouvellement en 2014 des conseils municipaux. Cette baisse est estimée par la banque postale à 21 % fin 2015 par rapport au record de 2013. L'effet du cycle électoral explique ce repli à hauteur de 60 %. Avec le plein effet de la baisse des dotations de l'État entre 2015 et 2017 cette baisse devrait se confirmer au cours des prochaines années. Ainsi, France urbaine qui représente notamment les grandes villes et les métropoles, estime la baisse des investissements à -25 % sur 2014-2020 par rapport au précédent mandat. Une importante ville de la métropole de Lyon qui investissait en moyenne 19 millions d’euros par an lors du précédent mandat a prévu un "atterrissage " à 10 millions en 2020. Bénéficiant d'une augmentation de la DSU qui compense partiellement la baisse de la DGF, elle a engagé un programme de maîtrise de sa masse salariale et de ses coûts et concentré ses investissements sur les besoins essentiels, la construction et la maintenance des groupes scolaires (sa population augmente de plus de 1 000 habitants par an). Ce recentrage sur l'essentiel, la mise en œuvre de programmes de maîtrise des charges, la priorité donnée à la maintenance sur les opérations nouvelles se retrouvent un peu partout, avec la situation plus préoccupante des petites communes des zones rurales qui cumulent l'attrition de leurs ressources et la baisse de leur population. Compte tenu de ces constatations et sur la base de l’étude réalisée par la Banque Postale, le scénario central d'une baisse de 22 % des investissements du bloc communal sur la période 2014-2019 par rapport à la période 2008-2013 avec une légère reprise à compter de 2018 paraît plausible.

- 25 -

Annexe II 26

Graphique 18 :

Source : Banque postale 2015, territoires et finances

3. Le FCTVA connait une progression dynamique

3.1. Le FCTVA est une dépense proportionnelle aux investissements des collectivités territoriales, avec un décalage dans le temps dû à la temporalité de l’assiette du FCTVA

Le fonds de compensation de la TVA a été défini pour compenser aux collectivités locales la TVA payée sur leurs investissements, il est donc par construction proportionnel aux investissements. Empiriquement, cette proportionnalité est vérifiable et calculable (confer tableau 7).

Tableau 8 : La proportionnalité du FCTVA aux investissements

Année 2012 2013 2 014 FCTVA versé l'année suivante 5 563 000 000 5 921 000 000 5 615 000 000 Dépenses d'investissement 55 089 000 000 57 945 000 000 52 852 311 000 Rapport de proportionnalité 10,10 % 10,22 % 10,62 % Source : Mission.

Néanmoins, l’existence de trois régimes d’exercices de référence différents (N-2, N-1, N) crée un décalage temporel d’un an ou deux ans pour une partie de l’assiette.

Tableau 8 : Le FCTVA par rapport à la formation brute de capital fixe publique

Année 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 FBCF Publique (INSEE) 97924 102178 103894 102425 105015 106228 99570 94642 FCTVA en LFI 5192 5855 6228 6040 5507 5627 5769 5961 FCTVA en LFI en % de la FBCF 5,30% 5,73% 5,99% 5,90% 5,24% 5,30% 5,79% 6,30% FCTVA exécuté 5 555 6 064 6 021 5 387 5 387 5 532 5 563 5 921 FCTVA exécuté en % de la FBCF 5,67% 5,93% 5,80% 5,26% 5,13% 5,21% 5,59% 6,26%

- 26 -

Annexe II 27

Source : INSEE, Mission.

Ces variations de proportionnalité entre la FBCF et le FCTVA, en LFI comme en exécuté, est due aux décalages temporels multiples que crée le fonds de compensation de la TVA par rapport aux investissements.

3.2. Il existe un écart conséquent entre le montant de FCTVA inscrit en LFI et l’exécution de la loi de finances, en raison de l’imprévisibilité d’une partie de la dépense

3.2.1. Une partie significative de la dépense liée au FCTVA est incertaine

Il existe une incertitude de la dépense qui se matérialise en un écart significatif – positif ou négatif – entre le montant de FCTVA inscrit en loi de finance initiale et le montant de FCTVA effectivement versé à la fin de l’exercice, comme on peut l’observer dans le graphique 19. Cette incertitude est donc source d’imprévisibilité pour les finances et la trésorerie de l’Etat.

Graphique 19 : Écart entre le FCTVA inscrit en loi de finances initiale et le FCTVA effectivement versé en exécution

Source : DGFIP.

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

Crédits évaluatifs inscritsen Lfi (en PSR)

Crédits en exécution payés

- 27 -

Annexe II 28

3.2.2. Le mécanisme se présente comme un « guichet ouvert » dont 13 % de l’assiette est sous le régime de compensation l’année N de la dépense, en croissance en raison de la progression de l’intercommunalité

Le FCTVA est calculé selon trois bases annuelles différentes selon les collectivités, comme décrit dans l’annexe « Champ d’application et assiette du FCTVA » (cf. annexe III). Pour la dépense qui trouve sa source dans les dépenses d’investissement de l’année N-1 et de l’année N-2, celles-ci peuvent être prévues et estimées, néanmoins les communautés de communes et autres bénéficiaires du FCTVA dont l’assiette correspond au dépenses de l’année même (N) transmettent aux services préfectoraux des déclarations semestrielles, au nombre de quatre au cours de l’année. Il est donc impossible de prévoir en loi de finances la dépense, d’autant plus que le FCTVA est une dépense dont les crédits sont non-limitatifs : sont prises en comptes les dépenses réelles d’investissement de l’année sans que la dépense ne soit plafonnée. Ceci crée donc une imprévisibilité couvrant 13 % de la dépense, ce qui correspond à la proportion de la dépense afférente à des collectivités assises en N.

Ce mécanisme de demande au fur et à mesure de la réalisation des dépenses réelles d’investissement permet d’expliquer l’écart entre le montant de FCTVA prévu en LFI et le montant effectivement versé pour une année : il y a là pour l’Etat une source d’imprévisibilité de la dépense relativement conséquente.

3.2.3. L’existence de reports de déclaration sur les deux autres régimes accroit cette imprévisibilité

La mission a découvert lors de l’examen des dossiers en préfecture et lors de ses entretiens avec les directeurs généraux des services de différentes collectivités locales l’existence de report de la demande et du versement du FCTVA d’une ou plusieurs années, et ceci peut advenir pour deux raisons distinctes :

le traitement de la demande de FCTVA de la collectivité territoriale est long et dépasse la fin de l’année civile (manque de pièces justificatives, lenteur administrative, attente d’un arrêt collectif pour enclencher le paiement) ;

les services ou le DGS de la collectivité territoriale fait le choix de reporter – en les regroupant - d’une ou deux années la demande (à une date antérieure à la date de prescription), afin de différer la charge de travail afférente, souvent supérieure à une semaine à temps plein.

3.3. Le FCTVA est un outil parfois utilisé de manière contra-cyclique, notamment lors du plan de relance de 2009

Le plan de relance pour l’économie s’est vu matérialisé, en ce qui concerne le FCTVA, au sein des lois de finances rectificatives pour 2009 et la LFI 2010 : elles ont prévues que certaines collectivités pourraient bénéficier, d’un changement de régime, la base de calcul passant de N-2 à N-1. Les bénéficiaires du fonds qui ont respecté leur engagement conventionnel à réaliser des dépenses réelles d’investissement supérieurs à la moyenne de celles constatées dans leurs comptes sur quatre années, ont été pérennisés dans le mécanisme de versement anticipé du FCTVA. Plus de 20 000 bénéficiaires du fonds (sur plus de 57 000) ont bénéficié du changement d’assiette, ce qui a provoqué en quasi doublement de la dépense en 2010, l’année de transition.

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http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000021559075&dateTexte=&categorieLien=id

http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000021559075&dateTexte=&categorieLien=id

http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000021557902

Annexe II 29

3.4. Des modifications législatives qui décorrèlent le FCTVA des investissements des collectivités territoriales ont été votés en loi de finances 2016

Le FCTVA a subi depuis sa création de nombreuses modifications de son assiette et de ses modalités, comme explicité dans l’annexe « cartographie du FCTVA ». Ces modifications ont tour à tour élargi et rétréci cette assiette, suivant les circonstances politiques particulières au moment du vote. Ceci explique la légère décorrélation du FCTVA aux investissements (croissante) que l’on observe dans le tableau 9.

L’inscription en loi de finance initiale 2016 de l’entretien des bâtiments et des voiries constitue une modification bien plus significative, car elle fait rentrer dans le champ du FCTVA, pour partie, des dépenses comptabilisées en section de fonctionnement et non en section d’investissement, comme détaillé dans l’encadré 2.

Dès lors, le terme d’ « investissements » a été remplacé dans la loi par la formule « éligible au FCTVA », ce qui est significatif d’un glissement du Fonds de Compensation de la TVA hors de sa définition traditionnelle – et revendiquée par les élus – de « remboursement » de la TVA payée par les collectivités locales sur leurs investissements (Cf. encadré 3).

De plus, l’existence de trois régimes d’annualité différents (N-2, N-1, N) crée un décalage temporel d’un an ou deux ans pour une partie de l’assiette. Ce phénomène, en sus des élargissements successifs de l’assiette, expliquent la décorrélation du FCTVA versé des investissements effectivement réalisés par les collectivités locales.

- 29 -

Annexe II 30

Encadré 2 : Loi n°2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016

Article 34 : Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié : 1° Le premier alinéa de l'article L. 1615-1 est ainsi modifié : a) Le mot : « budgétaires » est supprimé ; b) Sont ajoutés les mots : « ainsi que sur leurs dépenses d'entretien des bâtiments publics et de la voirie payées à compter du 1er janvier 2016 » ; 2° Après le septième alinéa de l'article L. 1615-7, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : « Les collectivités territoriales et leurs groupements bénéficient des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre de leurs dépenses d'investissement réalisées sur la période 2015-2022, sous maîtrise d'ouvrage publique, en matière d'infrastructures passives intégrant leur patrimoine dans le cadre du plan “ France très haut débit ”. » Article 35 : Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié : 1° L'article L. 1615-2 est ainsi modifié : a) A la fin du premier alinéa, les mots : « réelles d'investissement, telles qu'elles sont définies par décret » sont remplacés par les mots : « éligibles en application de l'article L. 1615-1 » ; b) Au deuxième alinéa, les mots : « d'investissement » sont remplacés par les mots : « éligibles en application de l'article L. 1615-1 » ; c) Au troisième alinéa, les mots : « , à compter du 1er janvier 1998, » sont supprimés ; 2° L'article L. 1615-5 est ainsi modifié : a) Au premier alinéa, après le mot : « versées », sont insérés les mots : « pour le remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée acquittée sur leurs dépenses réelles d'investissement » ; b) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé : « A compter du 1er janvier 2016, les sommes versées par le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée pour le remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée acquittée sur leurs dépenses de fonctionnement sont inscrites à la section de fonctionnement du budget de la collectivité, de l'établissement ou de l'organisme bénéficiaire. » ; 3° L'article L. 1615-6 est ainsi modifié : a) Le II est ainsi modifié : -au premier alinéa et à la première phrase du deuxième alinéa, les mots : « réelles d'investissement » sont remplacés par les mots : « éligibles en application de l'article L. 1615-1 » ; -à la seconde phrase du même deuxième alinéa, les mots : « d'investissement » sont remplacés par les mots : « éligibles en application de l'article L. 1615-1 » ; -au huitième alinéa, les mots : « réelle d'investissement » sont remplacés par les mots : « éligible en application de l'article L. 1615-1 » ; -aux neuvième, dixième, douzième et dernier alinéas et à la première phrase des treizième et avant-dernier alinéas, les mots : « réelles d'investissement » sont remplacés par les mots : « éligibles en application de l'article L. 1615-1 » ; -à la seconde phrase du treizième alinéa, les mots : « réelles d'investissement » sont supprimés ; -à la seconde phrase de l'avant-dernier alinéa, les mots : « d'investissement » sont remplacés par les mots : « éligibles en application de l'article L. 1615-1 » ; b) Le III est ainsi modifié : -au premier alinéa, les mots : « réelles d'investissement » sont remplacés par les mots : « éligibles en application de l'article L. 1615-1 » ; -les deuxième et troisième alinéas sont supprimés.

- 30 -

ANNEXE III

Champ d’application et assiette du FCTVA

SOMMAIRE

INTRODUCTION ........................................................................................................................................... 1

1. LES GRANDS PRINCIPES : SEPT CRITERES CUMULATIFS D’ELIGIBILITE ........................ 1

2. LES BENEFICIAIRES ........................................................................................................................... 3

2.1. Années d’éligibilité : deux vagues de modifications ................................................................... 3 2.2. Le FCTVA est majoritairement destiné aux collectivités territoriales et à leurs

groupements ............................................................................................................................................... 5

3. ELIGIBILITE DES DEPENSES : LES DEROGATIONS .................................................................. 7

3.1. Un très grand nombre de modifications .......................................................................................... 7 3.2. Certaines dérogations appellent des explications particulières ......................................... 24

3.2.1. Les dépenses de voirie : un ensemble hétérogène de dépenses .................................. 24 3.2.2. Subventions d’équipement.......................................................................................................... 26 3.2.3. Les partenariats public-privé : des conditions d’éligibilité au FCTVA

complexes ........................................................................................................................................... 27 3.2.4. Des cas particuliers supplémentaires .................................................................................... 28 3.2.5. Les dépenses nécessaires à la réalisation de documents d’urbanisme .................. 30 3.2.6. L’éligibilité au FCTVA des biens de faible valeur ............................................................. 31 3.2.7. Les indemnités fixées par le juge en cas d’annulation d’un marché public ......... 32

3.3. Les dépenses réelles d’investissement (DRi) sont éligibles sur des bases comptables ................................................................................................................................................ 32

Annexe III

Introduction

Le FCTVA a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA que les collectivités territoriales et leurs groupements ont acquittée sur leurs dépenses réelles d’investissement et qu’elles ne peuvent pas récupérer directement par la voie fiscale.

Le FCTVA trouve son origine à l’article 13 de la loi de finances rectificative pour 1975 créant le fonds d’équipement des collectivités locales (FECL) qui constituait alors une dotation budgétaire du ministère de l’intérieur.

L’article 66 de la loi de finances pour 1978 a institué une nouvelle terminologie plus proche de la finalité du dispositif. Ainsi, le FECL est devenu fonds de compensation pour la TVA (FCTVA).

Depuis 1983, le FCTVA ne fait plus l’objet d’une dotation budgétaire limitative mais résulte d’un prélèvement sur les recettes de l’Etat à hauteur des attributions totales annuelles versées aux bénéficiaires de ce fonds.

Il s’agit de la plus importante contribution de l’Etat à l’effort d’investissement des collectivités territoriales.

Le montant du prélèvement sur recettes inscrit en loi de finances initiale pour 2016 pour le FCTVA s’élève à 6.046 milliards d’euros.

Au cours de ces dernières années, le champ des dépenses éligibles au FCTVA a été largement étendu rendant sa mise en œuvre plus complexe.

Les principaux textes législatifs et réglementaires relatifs au FCTVA sont codifiés dans le code général des collectivités territoriales. Des circulaires élaborées conjointement par la Direction du Budget et la DGFIP complètent le dispositif.

La liquidation des attributions du FCTVA, déconcentrée au niveau départemental, repose sur un système déclaratif. Il appartient en effet aux bénéficiaires, visés à l’article L. 1615-2 du CGCT, de produire, auprès des services préfectoraux, les éléments nécessaires au contrôle dans les délais déterminés (cf. circulaire n° INT B0800103 C du 30 avril 2008). Ces services ont en charge de déterminer le montant des attributions du FCTVA que la collectivité percevra au titre d’une année.

Le contrôle des états déclaratifs et du compte administratif doit permettre de déterminer si toutes les conditions d’éligibilité au FCTVA sont réunies pour que les attributions du FCTVA puissent être versées.

1. Les grands principes : sept critères cumulatifs d’éligibilité

Les principes généraux de l’éligibilité d’une dépense sont cumulatifs :

1. la dépense doit être réalisée par un bénéficiaire du FCTVA (L. 1615-2 du CGCT) ; 2. la dépense doit être une dépense réelle d’investissement (L. 1615-1) ; 3. la dépense doit avoir été grevée de TVA (L. 1615-1) ; 4. l’entité qui a effectué cette dépense ne doit pas avoir récupéré la TVA par voie fiscale ; 5. la collectivité doit être compétente pour intervenir dans le domaine concerné ; 6. le bien doit intégrer le patrimoine de la collectivité qui a réalisé la dépense (principe de

patrimonialité) ;

- 1 -

Annexe III

7. le bien ne doit pas être cédé à un tiers non bénéficiaire du FCTVA.

Encadré 1 : les dépenses réelles d’investissement

L’article L. 1615-1 du CGCT dispose que : « les ressources du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée des collectivités territoriales comprennent les dotations budgétaires ouvertes chaque année par la loi et destinées à permettre progressivement le remboursement intégral de la taxe sur la valeur ajoutée acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur leurs dépenses réelles d'investissement ». Une condition forte sur la nature des dépenses éligibles est ainsi posée : les dépenses doivent être réelles et il doit s’agir de dépenses d’investissement.

Une dépense est considérée comme réelle au sens comptable lorsqu’elle implique un décaissement effectif, ce qui exclut en théorie de l’assiette du FCTVA les dépenses qui résultent d’opérations d’ordre, c’est-à-dire de simples jeux d’écriture comptables sans réalisation de paiements.

Les dépenses d’investissement sont, par opposition aux dépenses de fonctionnement, les dépenses non répétitives qui ont pour résultat l’entrée d’un nouvel élément destiné à rester durablement dans le patrimoine de la collectivité (acquisition d’une immobilisation), ou, s’il s’agit d’éléments existants, les dépenses d’amélioration ou de grosses réparations qui ont pour effet d’augmenter notablement la valeur ou la durée de vie du bien sur lequel elles portent.

L’article R. 1615-1 du CGCT donne un critère d’appréciation de l’éligibilité des dépenses réelles d’investissement, en établissant un lien entre les dépenses éligibles et leur identification à des comptes précis de la section d’investissement des comptes administratifs des collectivités et établissements bénéficiaires : « les dépenses comptabilisées à la section d'investissement du compte administratif principal et de chacun des comptes administratifs à comptabilité distincte des collectivités ou établissements mentionnés à l'article L. 1615-2, au titre :

1. Des immobilisations et immobilisations en cours, y compris les dépenses d'immobilisation réalisées pour le compte des collectivités et établissements par des mandataires légalement autorisés ;

2. Des fonds de concours versés à l'Etat en sa qualité de maître d'ouvrage des travaux sur les monuments classés ».

Sur le plan comptable, ces dépenses sont principalement inscrites aux comptes 21 (immobilisations) ou 23 (immobilisation en cours).

Source : DGCL, Mission IGF-IGA.

Le texte est ambigu et prête à confusion quant à la nature du FCTVA. L’article L. 1615-1 évoque un « remboursement intégral de la TVA acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupement » et laisse à croire que la TVA peut être automatiquement récupérée, comme elle pourrait l’être par la voie fiscale pour des activités assujetties. Or, selon les directives européennes, la TVA est une charge supportée par les collectivités territoriales qui ne peuvent la récupérer. Ainsi le FCTVA s’apparente davantage à une aide pour soutenir l’investissement local à hauteur de la TVA supportée par les collectivités et leurs groupements sur les dépenses réelles d’investissement. Dès lors il conviendrait plutôt de parler de subvention à l’investissement assise sur le montant de TVA acquittée.

Ces principes font toutefois l’objet de dérogations multiples du fait de l’évolution du champ d’intervention des collectivités territoriales et leurs groupements.

- 2 -

Annexe III

2. Les bénéficiaires

2.1. Années d’éligibilité : deux vagues de modifications

L’attribution de FCTVA a pour objet de compenser la TVA payée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur des dépenses réelles d’investissement. L’article L. 1615-6 II aliéna 1, précise que le régime de droit commun est l’éligibilité des dépenses de la pénultième année : le FCTVA est donc perçu une année N au titre des dépenses éligibles réalisées deux ans plus tôt, c’est-à-dire en N-2.

Au vu du décalage entre la réalisation de la dépense et le versement du FCTVA, il existe un véritable enjeu budgétaire et financier de rapprochement entre l’année d’éligibilité et l’année de perception, en particulier pour les bénéficiaires qui n’ont pas des flux d’investissement réguliers.

Le changement de l’année d’éligibilité a été utilisé comme levier de négociation avec les collectivités locales dans deux cas de figure :

◆ pour inciter les collectivités locales à investir davantage dans le cadre du plan de relance en 2009 et 2010 (éligibilité en N-1) ;

◆ pour inciter le développement de l’intercommunalité (éligibilité en N, assise sur les budgets primitifs et non sur les comptes arrêtés).

Tableau 1 : Dérogations et exceptions au régime de droit commun de la pénultième année

Bénéficiaires Année Texte de référence

Les communautés de communes mentionnées à l’article L. 5214-1 du CGCT

N Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale

Les communautés d’agglomération mentionnées à l’article L. 5216-1 du CGCT

N Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale

Les bénéficiaires du fond qui se sont engagés avant le 15 avril 2009 à augmenter leurs dépenses réelles d’équipement en 2009 et ont tenu leurs engagements

N-1 Loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009

Les bénéficiaires du fond qui se sont engagés entre le 1er janvier et le 15 mai 2010 à augmenter leurs dépenses réelles d’équipement en 2010 et ont tenu leurs engagements

N-1 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010

Les communes nouvelles mentionnées à l’article L. 2113-1 du CGCT

N Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

Les métropoles qui se substituent à des communautés d’agglomération N Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de

réforme des collectivités territoriales

- 3 -

Annexe III

Bénéficiaires Année Texte de référence

Les métropoles qui se substituent à des communautés urbaines ayant bénéficié du changement d’assiette dans le cadre du plan de relance de 2009 et 20010

N-1 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

Les communes membres d’un EPCI à fiscalité propre qui lui cèdent la DGF (régime prévu à l’article L. 5211-28-2 du CGCT)

N-1 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique mentionnées respectivement aux articles L. 7111-1 et L. 7211-1

N-1 Ordonnance n° 2012-1397 du 13 décembre 2012 déterminant les règles budgétaires, financières et comptables applicables aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique

La métropole de Lyon mentionnée à l'article L. 3611-1 du CGCT N-1 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de

finances pour 2015

Les régions issues d’un regroupement N-1 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle

organisation territoriale de la République

Source : www.legifrance.gouv.fr – Mission IGF-IGA.

Avec onze changements d’assiette, le régime de droit commun (N-2) est devenu l’exception puisqu’il ne concerne plus que 20 % des attributions du FCTVA en 2014, contre près de 70 % pour l’année N-1 et 10 % pour l’année N (cf. Graphique 1).

- 4 -

http://www.legifrance.gouv.fr/

Annexe III

Graphique 1 : répartition du FCTVA versé en 2014 par bloc de bénéficiaires

Source : Direction du budget.

On note donc que les différentes modifications successives du mode de calcul ainsi que du mode d’attribution du FCTVA sont sources d’une complexité croissante, et d’un affaiblissement de la norme initiale : la règle est devenue l’exception.

2.2. Le FCTVA est majoritairement destiné aux collectivités territoriales et à leurs groupements

Les bénéficiaires du FCTVA sont listés de manière exhaustive à l’article L. 1615-2 du CGCT. Il s’agit des collectivités territoriales et leurs groupements. :

◆ les communes ;

◆ les départements, y compris les départements d’outre-mer

◆ les collectivités d’outre-mer (Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon) en application des dispositions de la loi n°2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer ;

◆ les régions ;

◆ les groupements, dont les ententes interrégionales, interdépartementales et les syndicats mixtes dès lors que tous leurs membres sont eux-mêmes de bénéficiaires du FCTVA ;

◆ les EPCI à fiscalité propre ;

Bloc A : N+2, investissemen

t en 2012 23%

Bloc B : N+1; investissemen

t en 2013 68%

Bloc C : N, investissemen

t en 2014 10%

- 5 -

Annexe III

◆ leurs régies, sous réserve qu’elles disposent de la personnalité morale – et non de la simple autonomie financière – et que leur activité ne soit pas assujettie à la TVA ;

◆ les organismes chargés de la gestion des agglomérations nouvelles ;

◆ les services départementaux d’incendie et de secours ;

◆ les centres communaux d’action sociale et, par extension, les centres intercommunaux d’actions sociale ;

◆ les caisses des écoles ;

◆ les centres de formation des personnels communaux ;

◆ le centre national de la fonction publique territoriale et les centres de gestion de la fonction publique territoriale ;

◆ la métropole de Lyon.

Il n’existe pas de dérogation à l'article L. 1615-2. Sont donc exclus du bénéfice du FCTVA les offices publics HLM, les établissements de santé, les établissements sanitaires ou sociaux, etc.

Les principaux bénéficiaires sont les collectivités territoriales (communes, départements et régions) qui ont reçu en 2014 71 % des attributions du FCTVA (cf. graphique 4). Les premiers bénéficiaires sont les communes qui ont reçu à elles seules la moitié des attributions du FCTVA.

- 6 -

Annexe III

Graphique 2 : Répartition du FCTVA 2014 par catégorie de collectivité et établissements

Source : ministère du budget, sur la base de données de la DGFiP.

La multitude de bénéficiaires, pose deux problèmes : une diversité pour les années de prise en compte des dépenses, les éventuels chevauchements de compétence.

3. Eligibilité des dépenses : les dérogations

3.1. Un très grand nombre de modifications

CC, CA, communes

issues de fusions (Bloc C); 11%

Communes; 50% CU, SAN; 4%

Syndicats; 11%

Départements; 15%

Régions; 6% EPL; 3%

- 7 -

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- 11

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pa

trim

oine

de

la co

llect

ivité

�

les

infr

astr

uctu

res

doiv

ent

être

m

ises

à

disp

ositi

on d

es o

péra

teur

s ;

� le

rég

ime

déro

gato

ire

est t

empo

rair

e, s

eule

s le

s dé

pens

es m

anda

tées

ent

re 2

003

et 2

014

sont

él

igib

les.

- 12

-

Anne

xe II

I

Dom

aine

d’

appl

icat

ion

Artic

le

Text

e lé

gisl

atif

Circ

ulai

re

d’ap

plic

atio

n Dé

roga

tion

Com

men

tair

es

Dépe

nses

liée

s aux

ét

udes

pré

alab

les

réal

isée

s par

d’a

utre

s co

llect

ivité

s que

celle

qu

i réa

lise

les t

rava

ux

L. 1

615-

7 Lo

i n° 2

004-

1484

du

30 d

écem

bre

2004

de

finan

ces p

our 2

005

Circ

ulai

re d

u 22

juill

et 2

005

MCT

/B/0

5100

10/

C

Dépe

nses

réel

les

d’in

vest

isse

men

t et p

rinc

ipe

de p

atri

mon

ialit

é :

� Le

s dép

ense

s exp

osée

s po

ur la

réal

isat

ion

des é

tude

s ne

se

trad

uise

nt p

as p

ar

l’aug

men

tatio

n de

la

vale

ur d

u pa

trim

oine

de

la co

llect

ivité

qui

ne

réal

ise

pas l

es

trav

aux

Ces

dépe

nses

son

t ex

posé

es e

n vu

e de

la

réal

isat

ion

d’un

équ

ipem

ent e

t peu

vent

à c

e tit

re ê

tre

impu

tées

au

com

pte

2031

« fr

ais d

’étu

des »

. La

col

lect

ivité

peu

t don

c bé

néfic

ier

du F

CTVA

sur

ces

ét

udes

alo

rs m

ême

qu’e

lle n

e ré

alis

e pa

s les

trav

aux.

- 13

-

Anne

xe II

I

Dom

aine

d’

appl

icat

ion

Artic

le

Text

e lé

gisl

atif

Circ

ulai

re

d’ap

plic

atio

n Dé

roga

tion

Com

men

tair

es

Dépe

nses

rela

tives

au

x tr

avau

x de

lutt

e co

ntre

les r

isqu

es

spéc

ifiqu

es li

és a

ux

zone

s de

mon

tagn

e

L. 1

615-

7 Lo

i n° 2

005-

1719

du

30 d

écem

bre

2005

de

finan

ces p

our 2

006

Circ

ulai

re d

u 22

juin

200

6 M

CT/B

/060

005

4/C

Excl

usio

n du

bén

éfic

e du

FC

TVA

à de

s tie

rs n

on

béné

ficia

ire

et p

rinc

ipe

de

patr

imon

ialit

é :

� bi

ens c

onfié

s à d

es

tiers

(loc

atio

n) ;

� bi

en q

ui

n’ap

part

ienn

ent p

as

au p

atri

moi

ne d

e la

co

llect

ivité

ou

étab

lisse

men

t ré

alis

ant l

es tr

avau

x.

Les

colle

ctiv

ités

loca

les

béné

ficie

nt d

e l’a

ttri

butio

n de

FC

TVA

au

titre

de

s dé

pens

es

d’in

vest

isse

men

t ré

alis

ées

sur

des

bien

s co

mm

unau

x ex

ista

nts

ou e

n co

nstr

uctio

n de

stin

és à

la lo

catio

n et

aya

nt t

rait

à la

lu

tte

cont

re l

es r

isqu

es s

péci

fique

s au

x zo

nes

de

mon

tagn

es (c

oulé

es d

e bo

ue, a

vala

nche

, etc

.).

� lo

rsqu

e la

co

mm

une

réal

ise

elle

-mêm

e le

s tr

avau

x, e

lle n

e po

urra

bén

éfic

ier

du F

CTVA

qu

i dan

s l’h

ypot

hèse

où

la lo

catio

n n’

est

pas

soum

ise

à la

TVA

(bi

en m

is à

dis

posi

tion

grat

uite

men

t ou

loca

ux à

usa

ge d

’hab

itatio

n).

Les

com

mun

es q

ui p

rocè

dent

à la

loca

tion,

à

titre

oné

reux

, d’im

meu

bles

son

t so

umis

à l

a TV

A (o

blig

atoi

re o

u su

r opt

ion)

; �

lors

que

c’es

t un

tiers

bén

éfic

iair

e qu

i réa

lise

les

trav

aux,

les d

épen

ses s

ont é

ligib

les a

u FC

TVA.

- 14

-

Anne

xe II

I

Dom

aine

d’

appl

icat

ion

Artic

le

Text

e lé

gisl

atif

Circ

ulai

re

d’ap

plic

atio

n Dé

roga

tion

Com

men

tair

es

Dépe

nses

rela

tives

au

x tr

avau

x ré

alis

és

sur l

es m

onum

ents

hi

stor

ique

s ou

clas

sés

L. 1

615-

7 Lo

i n° 2

006-

1666

du

21 d

écem

bre

2006

de

finan

ces p

our 2

007

Circ

ulai

re d

u 16

mar

s 200

7 IN

T/B/

0700

040C

Excl

usio

n du

bén

éfic

e du

FC

TVA

a de

s tie

rs n

on

béné

ficia

ires

: �

les d

épen

ses s

ont

élig

ible

s que

lle q

ue

soit

l’affe

ctat

ion

et

l’act

ivité

du

mon

umen

t res

taur

é.

Elig

ibili

té

des

dépe

nses

ré

alis

ées

à pa

rtir

du

1er

janv

ier 2

005

sur

les

mon

umen

ts

hist

oriq

ues

clas

sés q

uelle

que

soit

leur

affe

ctat

ion

final

e.

Cett

e dé

roga

tion

enco

urag

e le

s co

llect

ivité

s à

rest

aure

r le

s m

onum

ents

hi

stor

ique

s in

scri

ts

ou

clas

sés

à le

ur p

atri

moi

ne,

nota

mm

ent

lors

que

ces

dern

iers

so

nt

affe

ctés

à

d’au

tres

ac

tivité

s qu

e m

uséo

grap

hiqu

e (t

ouri

sme,

com

mer

cial

, etc

.).

Le

béné

fice

du

FCTV

A n’

est

offe

rt

que

si

une

récu

péra

tion

de l

a TV

A pa

r la

voi

e fis

cale

n’e

st p

as

poss

ible

(su

r l’a

ctiv

ité d

e lo

catio

n ou

sur

les

activ

ités

exer

cées

en

régi

e).

- 15

-

Anne

xe II

I

Dom

aine

d’

appl

icat

ion

Artic

le

Text

e lé

gisl

atif

Circ

ulai

re

d’ap

plic

atio

n Dé

roga

tion

Com

men

tair

es

Cont

rats

de

part

enar

iats

L. 1

615-

12

Ordo

nnan

ce n

° 200

4-55

9 du

17

juin

200

4 su

r les

cont

rats

de

part

enar

iat

Pr

inci

pe d

e pa

trim

onia

lité

: �

la co

llect

ivité

n’e

st p

as

maî

tre

d’ou

vrag

e su

r le

s tra

vaux

réal

isés

.

L’id

ée q

ui a

pré

sidé

à c

ette

élig

ibili

té e

n 20

04 e

st n

on

seul

emen

t de

dim

inue

r l’i

mpa

ct d

e la

TVA

sur

les

in

vest

isse

men

ts d

es c

olle

ctiv

ités

loca

les,

mai

s en

core

d’

évite

r que

le r

ecou

rs a

ux c

ontr

ats

de p

arte

nari

ats

ne

se tr

adui

se p

ar d

es d

isto

rsio

ns fi

scal

es p

ar r

appo

rt a

u re

cour

s à

d’au

tres

type

s d’

outil

s ju

ridi

ques

tels

que

les

mar

chés

pu

blic

s, le

s co

ntra

ts

de

conc

essi

on

ou

d’af

ferm

age.

L’at

trib

utio

n de

FCT

VA e

st c

alcu

lée

sur

la p

art

de la

ré

mun

érat

ion

vers

ée a

u co

cont

ract

ant,

corr

espo

ndan

t à

l'inv

estis

sem

ent r

éalis

é pa

r ce

lui-c

i pou

r le

s be

soin

s d'

une

activ

ité n

on so

umis

e à

la T

VA.

- 16

-

Anne

xe II

I

Dom

aine

d’

appl

icat

ion

Artic

le

Text

e lé

gisl

atif

Circ

ulai

re

d’ap

plic

atio

n Dé

roga

tion

Com

men

tair

es

Baux

em

phyt

éotiq

ues

adm

inis

trat

ifs

L. 1

615-

13

Loi n

° 200

8-73

5 du

28

juill

et 2

008

rela

tive

aux

cont

rats

de

part

enar

iat

Ordo

nnan

ce n

°201

5-89

9 du

23

juill

et 2

015

rela

tive

aux

mar

chés

pu

blic

s

Pr

inci

pe d

e pa

trim

onia

lité

: �

la co

llect

ivité

n’e

st p

as

maî

tre

d’ou

vrag

e su

r le

s tra

vaux

réal

isés

.

Abro

gé e

n 20

15 :

alig

nem

ent

du r

égim

e de

s BE

A su

r ce

lui d

es c

ontr

ats

de p

arte

nari

ats

qui d

evie

nt le

cad

re

juri

diqu

e un

ique

.

- 17

-

Anne

xe II

I

Dom

aine

d’

appl

icat

ion

Artic

le

Text

e lé

gisl

atif

Circ

ulai

re

d’ap

plic

atio

n Dé

roga

tion

Com

men

tair

es

Etab

lisse

men

ts

d’en

seig

nem

ent

supé

rieu

r

L. 2

11-7

du

code

de

l’édu

catio

n

Loi n

°90-

587

du

4 ju

illet

199

0 re

lativ

e au

x dr

oits

et

oblig

atio

n de

l’Et

at e

t de

s dép

arte

men

ts

conc

erna

nt le

s IUF

M, à

la

maî

tris

e d’

ouvr

age

de co

nstr

uctio

ns

d’ét

ablis

sem

ents

su

péri

eurs

Lo

i n°2

002-

276

du

27 fé

vrie

r 200

2 re

lativ

e à

la

dém

ocra

tie d

e pr

oxim

ité

Circ

ulai

re d

u 23

sept

embr

e 1

994

INT/

B/94

/002

57/C

Com

péte

nce

et p

rinc

ipe

de

patr

imon

ialit

é :

� la

com

péte

nce

en

mat

ière

d’

ense

igne

men

t su

péri

eur r

elèv

e de

l’E

tat ;

�

inve

stis

sem

ent s

ur d

es

bien

s rev

enan

t ou

conf

iés à

l’Et

at.

Les

colle

ctiv

ités

peuv

ent

inve

stir

en

m

atiè

re

d’éq

uipe

men

ts d

estin

és à

l’en

seig

nem

ent s

upér

ieur

. L’

Etat

peu

t co

nfie

r au

x co

llect

ivité

s, da

ns l

e ca

dre

d’un

e co

nven

tion,

la

m

aîtr

ise

d’ou

vrag

e de

co

nstr

uctio

ns d

’ext

ensi

on d

e to

us l

es é

tabl

isse

men

ts

d’en

seig

nem

ent

supé

rieu

r pl

acés

so

us

tute

lle

des

diffé

rent

s m

inis

tère

s, à

la

cond

ition

, qu

e le

s co

llect

ivité

s ap

port

ent

une

part

icip

atio

n au

moi

ns

égal

e au

x de

ux ti

ers

du c

oût T

TC d

e l’o

péra

tion

et q

ue

les

bien

s so

ient

rem

is, à

leu

r ac

hève

men

t, en

ple

ine

prop

riét

é à

l’Eta

t. Le

rég

ime

rend

ant

élig

ible

s au

FCT

VA l

es d

épen

ses

d’in

vest

isse

men

t sur

des

bie

ns c

onfié

s à

titre

gra

tuit

à l’E

tat

s’app

lique

aux

bie

ns d

estin

és à

l’e

nsei

gnem

ent

supé

rieu

r.

- 18

-

Anne

xe II

I

Dom

aine

d’

appl

icat

ion

Artic

le

Text

e lé

gisl

atif

Circ

ulai

re

d’ap

plic

atio

n Dé

roga

tion

Com

men

tair

es

Dépe

nses

réel

les

d’in

vest

isse

men

t vi

sant

à ré

pare

r les

do

mm

ages

caus

és p

ar

des i

ntem

péri

es

exce

ptio

nnel

les

reco

nnue

s par

déc

ret

L. 1

651-

6 Lo

i n° 2

003-

1312

du

30 d

écem

bre

2003

de

Fina

nces

rect

ifica

tive

pour

200

3

Circ

ulai

re d

u 30

déc

embr

e 20

04

LBL/

B/04

1009

0/C

Règl

e du

déc

alag

e de

deu

x an

s du

vers

emen

t du

FCTV

A :

� ve

rsem

ent o

bten

u dè

s l’a

nnée

de

réal

isat

ion

des

dépe

nses

Répo

nse

à la

situ

atio

n pa

rtic

uliè

re d

es c

olle

ctiv

ités

vict

imes

d’in

tem

péri

es e

xcep

tionn

elle

s qui

se

trou

vent

co

nfro

ntée

s à

des

trav

aux

urge

nts

qu’e

lles

n’on

t pu

pr

ovis

ionn

er.

Cett

e m

esur

e pe

rmet

ain

si d

’app

orte

r un

e ai

de so

us fo

rme

d’av

ance

de

trés

orer

ie.

Cett

e dé

roga

tion

s’app

lique

un

ique

men

t au

x in

tem

péri

es r

econ

nues

par

déc

ret

(seu

lem

ent

deux

à

ce j

our)

et

aux

com

mun

es a

yant

fai

t l’o

bjet

d’u

ne

cons

tata

tion

de l’

état

de

cata

stro

phe

natu

relle

.

Docu

men

ts

d’ur

bani

sme

L. 1

21-7

du

code

de

l’urb

anis

me

Loi n

°200

3-59

0 du

2

juill

et 2

003

urba

nism

e et

hab

itat

Circ

ulai

re d

u 28

juill

et 2

004

LBL/

BL04

1006

2/C

Dépe

nse

réel

le

d’in

vest

isse

men

t :

� fr

ais d

’étu

de q

ui

n’en

rich

isse

nt p

as le

pa

trim

oine

de

la

com

mun

e.

La lo

i a m

odifi

é la

nat

ure

des

dépe

nses

exp

osée

s pa

r le

s co

mm

unes

et

le

s EP

CI

pour

le

s ét

udes

, l’é

labo

ratio

n, l

a m

odifi

catio

n et

la

révi

sion

de

leur

s do

cum

ents

d’u

rban

ism

e. L

eur

insc

ript

ion

en s

ectio

n d’

inve

stis

sem

ent l

es re

nd a

insi

élig

ible

s au

FCTV

A.

La c

ircu

lair

e de

200

4 a

préc

isé

quel

s ét

aien

t le

s do

cum

ents

pou

vant

ou

non

prét

endr

e à

l’att

ribu

tion

de F

CTVA

(cf.

infr

a).

- 19

-

Anne

xe II

I

Dom

aine

d’

appl

icat

ion

Artic

le

Text

e lé

gisl

atif

Circ

ulai

re

d’ap

plic

atio

n Dé

roga

tion

Com

men

tair

es

Inst

alla

tion

des

prof

essi

onne

ls d

e sa

nté

Artic

le

L.15

11-8

Lo

i n°2

005-

157

du

23 fé

vrie

r 200

5 re

lativ

e au

dé

velo

ppem

ent d

es

terr

itoir

es ru

raux

lo

i n°2

010-

1657

du

29 d

écem

bre

2010

de

finan

ces p

our 2

011.

Circ

ulai

re d

u 22

juill

et 2

005

MCT

/B/0

5100

10/

C

Excl

usio

n du

bén

éfic

e du

FC

TVA

a de

s tie

rs n

on

béné

ficia

ires

.

Selo

n le

Con

seil

d’Et

at, l

e lé

gisl

ateu

r n’

ente

ndai

t pa

s ex

clur

e du

bén

éfic

e du

FCT

VA q

ue le

s se

uls

cas

pour

le

sque

ls l

’inve

stis

sem

ent

réal

isé

par

la c

olle

ctiv

ité

terr

itori

ale

a pr

inci

pale

men

t eu

pou

r ob

jet

ou p

our

effe

t d’

avan

tage

r un

tie

rs n

on b

énéf

icia

ire

du F

CTVA

. Le

pri

ncip

e dé

sorm

ais

rete

nu e

st c

elui

de

l’élig

ibili

té

au F

CTVA

des

im

mob

ilisa

tions

réa

lisée

s à

part

ir d

u 1er

janv

ier 2

006

et

conf

iées

à

des

tiers

no

n bé

néfic

iair

es d

u fo

nds

dans

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Annexe III 24

3.2. Certaines dérogations appellent des explications particulières

3.2.1. Les dépenses de voirie : un ensemble hétérogène de dépenses

La voirie est un domaine d’intervention privilégié des collectivités territoriales et qui fait l’objet de dépenses régulières. La complexité du dispositif du FCTVA pour les opérations de cette nature résulte d’un certain nombre de dérogations, auxquelles viennent s’ajouter les conséquences tirées de décisions de jurisprudence.

Les travaux de voirie incombent en principe au propriétaire. Toutefois, les collectivités territoriales sont fréquemment amenées à intervenir sur un domaine public routier dont elles n’ont pas la charge, soit par le biais de participations financières, soit directement par la réalisation d’aménagements. Par dérogation au principe de patrimonialité, l’article L. 1615-7 rend donc éligible ces dépenses. Plusieurs conditions, dont certaines jurisprudentielles, doivent être réunies :

◆ la collectivité territoriale, ou le groupement, doit être compétent pour intervenir en matière de voirie ;

◆ il doit s’agir de travaux d’investissement, dont le cadre est donné par la circulaire du 26 février 2002 (cf. Encadré 2);

◆ les travaux doivent intervenir sur le domaine public routier de l’Etat ou d’une collectivité territoriale et doivent faire l’objet d’une convention précisant les équipements à réaliser, le programme technique des travaux et les engagements financiers des parties.

La jurisprudence retient par ailleurs une conception large du domaine public routier. En effet, ce dernier comprend les chaussées mais aussi leurs dépendances. Sont ainsi considérées comme des dépendances :

◆ les talus (CE, 22 février 1961, département du Cantal) ;

◆ les accotements et les fossés (CE, 31 mai 1961, Dame Chabrol) ;

◆ les parcs de stationnement de surface (CE, 26 février 1963, Chabrot) ;

◆ les trottoirs (CE, 14 mai 1975, Chatard) ;

◆ les arbres plantés en bordure d’une voie publique (CE, 22 février 1961, département du Cantal).

- 24 -

Annexe III 25

Encadré 2 : Les dépenses de voirie et la circulaire du 26 février 2002

La circulaire du 26 février 2002 précise les règles d’imputation des dépenses du secteur public local et dispose notamment que les dépenses qui ont pour résultat l’entrée d’un nouvel élément d’une certaine consistance, destiné à rester durablement dans le patrimoine de la collectivité, sont considérées comme des dépenses d’investissement. En matière de voirie, c’est l’annexe 2 de la circulaire qui précise l’application du critère de distinction entre dépenses d’investissement et dépenses de fonctionnement. Entrent dans le champ des dépenses de fonctionnement :

� les travaux d’entretien et réparation, destinés respectivement à conserver la voirie dans de bonnes conditions d’utilisation ou à la remettre en bon état d’utilisation. Les travaux s’appliquent aussi bien à la chaussée qu’à ses accessoires (accotements, trottoirs, pistes cyclables, talus, soutènements, ouvrage d’écoulement des eaux, ponts, signalisation et plantation) ;

� le maintien des conditions normales de circulation (balayage, déneigement, lutte contre le verglas) ;

� les moyens de service (personnel permanent, frais de gestion, etc.). Les dépenses d’investissement comprennent :

� les travaux pouvant être immobilisés, c’est-à-dire les travaux qui ont pour effet une amélioration du service rendu à l’usager actuel ou futur, ou bien les travaux de remplacement d’ouvrages ou partie d’ouvrage qui ne se rapportent pas à l’entretien, aussi bien pour la chaussée que pour ses accessoires ;

� les équipements en moyens, c’est-à-dire les bâtiments et installations fixes ainsi que le matériel et l’outillage.

Ainsi, les travaux d’investissement sont ceux qui modifient substantiellement les voies ou qui améliorent leur résistance mécanique par élargissement, augmentation d’épaisseur ou par le changement de la qualité des diverses couches. A contrario, les travaux de renouvellement de la seule couche de surface visant à conserver les voies dans de bonnes conditions d’utilisation, y compris lorsque ce renouvellement est effectué avec des matériaux de qualité supérieure doivent être imputé en section de fonctionnement.

Source : DGCL – mission IGF-IGA.

Les opérations réalisées par les collectivités territoriales et leurs groupements sur le domaine public routier qui ne leur est pas propre doivent être imputées au compte 458 « opérations pour le compte de tiers ». Le FCTVA est attribué à la collectivité ou au groupement sur les dépenses inscrites au compte 458 et correspondant aux travaux réalisés dans ce cadre.

Il existe un risque de double attribution du FCTVA pour cette catégorie de dépenses, car la collectivité propriétaire les réintègre dans son compte administratif à la fin des travaux par une opération d’ordre budgétaire, et pourrait, indument, demander le FCTVA au titre de ses propres dépenses. C’est pourquoi les collectivités propriétaire et réalisatrice ont l’obligation de joindre la convention à leur demande de FCTVA et font l’objet de déclarations spéciales et conjointes dans les états de paiement. Les demandes d’attribution du FCTVA étant traitées individuellement, cette situation peut potentiellement être source de difficulté du contrôle de l’éligibilité de ces dépenses. De surcroît, l’ajout des dépenses d’entretien par la loi de finances pour 2016 pose la question l’évolution des critères de répartition entre section de fonctionnement et section d’investissement, et éloigne l’assiette du FCTVA de sa logique initiale de soutien aux investissements des collectivités territoriales.

- 25 -

Annexe III 26

3.2.2. Subventions d’équipement

Certaines subventions d’équipement, classées au compte 204 (subventions d’équipements versées), sont éligibles au FCTVA, notamment lorsque le destinataire de cette subvention est l’Etat ou un autre organisme public.

3.2.2.1. Les travaux réalisés sur les monuments classés

Cette dérogation permet aux collectivités de bénéficier du FCTVA pour les subventions d’équipement apportées à l’Etat (compte 20411) lorsque celui-ci assure la maîtrise d’ouvrage de travaux sur des monuments historiques classés, dont il est propriétaire, ou appartenant à une autre collectivité.

3.2.2.2. Certains travaux de voirie

Cette dérogation permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de bénéficier du FCTVA sur les subventions d’équipement versées pour l’exécution de leurs travaux de voirie sur la base de l’alinéa 5 de l’article L. 1615-2 du CGCT.

Cette subvention d’équipement doit, pour entrer dans le champ du FCTVA, être versée à l’Etat, ou à une autre collectivité territoriale, ou à un EPCI à fiscalité propre, et être destinée à la réalisation exclusive d’investissements sur le domaine public routier du bénéficiaire de la subvention. En outre, l’Etat, la collectivité territoriale ou l’EPCI bénéficiaire de cette subvention d’équipement, doit assurer la maitrîse d’ouvrage des travaux de voirie.

Ainsi, le montant de la subvention d’équipement versée doit être déduit de l’assiette du FCTVA dont peut bénéficier la collectivité ou l’EPCI qui réalise les travaux sur son domaine public.

Pour être éligibles au FCTVA, ces subventions d’équipement doivent être calculées sur une base TTC.

3.2.2.3. Les subventions d’investissement versées par les départements aux EPLE

Les départements et régions bénéficient du FCTVA au titre des subventions d’investissement qu’ils versent aux établissements publics locaux d’enseignement qui leurs sont rattachés en vue de la construction, la reconstruction, l’extension et les grosses réparations de ces établissements.

- 26 -

Annexe III 27

3.2.3. Les partenariats public-privé : des conditions d’éligibilité au FCTVA complexes

Les contrats de partenariat, créés par l’ordonnance du 17 juin 2004, constituent une catégorie juridique aux côtés des marchés publics et des délégations de service publics1. Codifié aux articles L. 1414-1 à L. 1414-16 du CGCT, « le contrat de partenariat est un contrat administratif par lequel une collectivité territoriale ou un établissement public local confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public, ainsi que tout ou partie de leur financement à l'exception de toute participation au capital. Toutefois, le financement définitif d'un projet doit être majoritairement assuré par le titulaire du contrat, sauf pour les projets d'un montant supérieur à un seuil fixé par décret2 ».

Outre une part d’investissement initial qui peut être apportée par les collectivités et leurs groupements, « la rémunération du cocontractant fait l'objet d'un paiement par la personne publique pendant toute la durée du contrat. Elle est liée à des objectifs de performance assignés au cocontractant ».

L’idée qui a présidé en 2004 à l’éligibilité au FCTVA de ce type de contrat consistait à tenir compte : de ces derniers dans l’ensemble des investissements des collectivités territoriales en prenant en considération l’étalement de leur financement ; éviter que le recours aux contrats de partenariat ne se traduise par des distorsions fiscales par rapport au recours d’autres types d’outils juridiques tels que les marchés publics, les contrats de concession ou d’affermage.

Les équipements réalisés par les collectivités et leurs groupements dans le cadre de contrats de partenariat peuvent être considérés comme des investissements, et l’article L. 1615-12 du CGCT prévoit le bénéfice du FCTVA au profit des collectivités territoriales ayant conclu ce type de contrat, sous réserve des conditions suivantes :

◆ l’activité de service public concernée ne donne pas déjà lieu à récupération de la TVA par la voie fiscale ;

◆ l’équipement en cause intègre bien le patrimoine de la personne publique au terme du contrat. Dans le cas contraire, la collectivité reverse la totalité des attributions du FCTVA reçues ;

◆ l’assiette prise en compte chaque année pour l’attribution du FCTVA est la rémunération annuelle correspondant à l’investissement réalisé par le cocontractant, telle que prévue dans les clauses du contrat précisées à l’article L. 1414-12 ;

◆ l’attribution de FCTVA reçue est minorée du montant des subventions toutes taxes comprises versées éventuellement par l’Etat à la personne publique pour la réalisation de l’équipement.

L’attribution de FCTVA étant calculée sur la part de la rémunération versée au cocontractant, correspondant à l'investissement réalisé par celui-ci pour les besoins d'une activité non soumise à la TVA, cela implique que cette part de la rémunération globale doit être clairement identifiable dans les documents budgétaires de la personne publique.

1 Depuis l’ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, on parle de marchés de partenariat (art. 66 et suivants de cette ordonnance) ; ils sont désormais soumis aux dispositions de cette ordonnance et sont classés parmi les marchés. 2 Article L. 1414-1 du CGCT.

- 27 -

Annexe III 28

A compter de l’exercice budgétaire 2011, le paiement de cette part s’impute, avant la mise en service du bien sur l’article 235 « Part investissement PPP ». Le cas échéant, après mise en service de l’équipement, cette part peut être inscrite sur l’article 1675 « Dettes afférentes aux METP et PPP ». Lors de la mise en service du bien qui fait l’objet d’un contrat de partenariat, le bien est intégré au compte 21 approprié pour sa valeur totale, correspondant au coût d’entrée chez le partenaire privé, et la contrepartie est enregistrée par opération non budgétaire au compte 235 pour la part d’investissement d’ores et déjà payée, au compte 1675 pour la part d’investissement restant à payer, et au compte 13 pour la soulte. La vérification de la condition selon laquelle la collectivité ne demande pas l’attribution du FCTVA au titre de la dépense inscrite au compte 21, mais reste toujours propriété du partenaire privé, est indispensable.

3.2.4. Des cas particuliers supplémentaires

3.2.4.1. Le cas difficile des biens confiés à un tiers non bénéficiaire du FCTVA

L’article L. 1615-7 du CGCT, dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2006 excluait du bénéfice du FCTVA les biens mis à la disposition de tiers non bénéficiaires. Bien que ce principe ait été assoupli par la circulaire du 23 septembre 1994, il a donné lieu à de nombreux contentieux. Le Conseil d’Etat3 a retenu une interprétation plus large que celle défendue par l’administration en considérant que le législateur n’entendait exclure du bénéfice du FCTVA que les seuls cas pour lesquels l’investissement réalisé par la collectivité territoriale a principalement eu pour objet ou pour effet d’avantager un tiers non bénéficiaire du FCTVA. Le principe désormais retenu est celui de l’éligibilité au FCTVA des immobilisations réalisées à partir du 1er janvier 2006 et confiées à des tiers non bénéficiaires du fonds dans trois cas énumérés dans les nouvelles dispositions de l’article L. 1615-7.

Deux cas de figure doivent être distingués :

◆ la décision de confier le bien à un tiers intervient à l’achèvement ou dès l’acquisition du bien, ce qui suppose que la collectivité n’ait pas utilisé ce bien pour l’exercice de ses compétences (cf. infra) ;

◆ les biens sont confiés à un tiers après avoir été utilisés par la collectivité. L’éligibilité de la dépense au FCTVA doit alors être appréciée dans les conditions de l’alinéa 2 de l’article L. 1615-3 (cf. Encadré 3).

3 CE, 29 juillet 1998, commune de Flamanville et CE5 avril 2004 commune de Farebersviller.

- 28 -

Annexe III 29

Encadré 3 : Le cas des cessions de biens après leur utilisation à des tiers non bénéficiaires

En principe, lors de la cession après utilisation d’un bien par la collectivité ou un groupement au titre duquel elle a perçu des attributions de FCTVA, la collectivité est tenue au remboursement à l’Etat de ces attributions. En application de l’article L. 1615-9, l’article R. 1615-5 précise les modalités de ce remboursement par la collectivité qui reverse une « fraction de l’attribution initialement obtenue ». Cette fraction est égale au montant de l’attribution initiale diminuée :

� d’un dixième par année civile dans les cas d’un bien immeuble (le bien est donc exempt de reversement au bout de dix ans) ;

� d’un cinquième par année civile dans les cas de biens meubles (le bien est donc exempt de reversement au bout de 5 ans).

La loi de finances pour 2006 a légèrement infléchi ce principe en introduisant un deuxième alinéa à l’article L. 1615-3 qui vise les cas des collectivités territoriales ou de leurs groupements qui, ayant obtenu le bénéfice du FCTVA sur des dépenses d’investissements afférents à une activité placée hors du champ d’application de la TVA :

� délèguent, par la suite, le service à un tiers ; � confient le bien à un prestataire ; � confient le bien à un tiers chargé d’une mission d’intérêt général ; � confient le bien à l’Etat, gratuitement.

Les collectivités placées dans cette situation ne sont pas tenues au remboursement des attributions du fonds initialement perçues, que le tiers soit ou non soumis à la TVA sur ses opérations.

Source : DGCL – Mission IGF-IGA.

3.2.4.2. Le bien est confié à un tiers qui intervient soit dans le cadre d’une délégation de service public, soit pour la réalisation d’une prestation de service au profit de la collectivité

L’objectif de la mesure introduite en loi de finances pour 2006 est de neutraliser les effets sur les attributions du FCTVA du mode de gestion ou d’exploitation d’un service par les collectivités territoriales ou les établissements éligibles au fonds. Ainsi, une collectivité qui décide, dès l’acquisition ou la réalisation d’un équipement, de confier ce bien à un tiers, dans le cadre d’une délégation de service public, ou à un prestataire extérieur, pour l’exercice de tout ou partie du service, peut bénéficier du FCTVA, sous réserve que le tiers ne puisse pas récupérer fiscalement la TVA par le mécanisme de transfert du droit à déduction.

3.2.4.3. Le bien est confié à un tiers qui exerce une mission d’intérêt général

La jurisprudence du Conseil d’Etat a admis la qualification d’intérêt général lorsque les activités considérées répondent à un besoin de la population et que ces activités font face à une absence ou à une carence de l’initiative privée.

Malgré un champ des missions d’intérêt général très varié, l’éligibilité au FCTVA des biens confiés à des tiers est conditionnée par le fait que l’objet poursuivi par le tiers ne serve pas principalement ses intérêts propres ou les intérêts de ses seuls membres, n’entre pas en concurrence avec le secteur privé, ou que l’activité exercée ne soit pas assujettie à la TVA.

L’intérêt général peut également s’apprécier par rapport à la jurisprudence et à la notion d’intérêt public local de l’article L. 2121-29 du CGCT.

- 29 -

Annexe III 30

Cette disposition concerne essentiellement des associations à but non lucratif intervenant dans les domaines social, éducatif ou culturel (crèches, maisons de retraite, centres d’aide aux personnes les plus démunies, musées, etc.).

Les équipements peuvent être remis à titre gratuit ou onéreux. Toutefois, lorsque la remise du bien donne lieu au versement d’un véritable loyer (non symbolique) en contrepartie de son usage, il convient de vérifier que ce loyer n’est pas soumis à la TVA. En effet, les locations d’immeubles aménagés à usage professionnel sont obligatoirement imposables à la TVA. Il en est de même des locations d’immeubles nus à usage professionnel si la collectivité territoriale a opté pour l’assujettissement des loyers à la TVA. Sont notamment concernés les locations de gîtes ruraux ou de maisons de vacances. En tout état de cause, la collectivité territoriale ou l’établissement doit fournir tout document fiscal précisant si l’activité de location est imposable ou non à la TVA.

3.2.4.4. Le bien est confié gratuitement à l’Etat

Sous réserve que le bien soit remis gratuitement à l’Etat pour l’exercice de ses missions de service public, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent bénéficier du FCTVA sur les dépenses d’investissement réalisées sur ces biens.

La loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002 avait déjà permis aux collectivités maîtres d’ouvrage de bénéficier du FCTVA lors de la mise à disposition, à titre gratuit, de bâtiments pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie, lorsque les travaux ont reçu un commencement d’exécution, au plus tard au 31 décembre 2007.

La nouvelle rédaction de l’article L. 1615-7 ne remet pas en cause ce dispositif. Son champ d’application est en revanche plus vaste et la mesure pérenne.

3.2.5. Les dépenses nécessaires à la réalisation de documents d’urbanisme

L’article 2 de la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 « urbanisme et habitat » a complété l’article L. 121-7 du code de l’urbanisme par un alinéa précisant que les dépenses exposées par les communes et les EPCI pour les études, l’élaboration, la modification et la révision de leurs documents d’urbanisme sont inscrites en section d’investissement et ainsi éligibles au FCTVA.

La circulaire FCTVA du 28 juillet 2004 a précisé le champ d’application de ce dispositif. Il doit exister un lien étroit entre la réalisation de ces études et la formalisation des documents d’urbanisme correspondants. Par ailleurs, seuls les documents suivants sont pris en compte :

◆ les schémas de cohérence territoriale (SCOT), article L. 122-1 du Code de l’urbanisme ;

◆ les plans locaux d’urbanisme (PLU), article L. 123-1 et suivants du Code de l’urbanisme ;

◆ les cartes communales, article L. 124-1 et suivants du Code de l’urbanisme ;

◆ les modifications et révisions des plans d’occupation des sols, article L. 123-19 du Code de l’urbanisme ;

◆ les modifications des plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) visés à l’article L. 313-1 et suivants du Code de l’urbanisme lorsque les études nécessaires sont financées par la commune ou l’EPCI.

- 30 -

Annexe III 31

Néanmoins, ne sont pas retenus : les documents d’urbanisme d’ordre supra communal tels que le schéma directeur de la région Ile-de-France, le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse, le plan d’aménagement et de développement durable de Mayotte.

Dans le même esprit, l’article 46 de la loi n°2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a modifié ce même article pour rendre éligible au FCTVA les dépenses réalisées par les communes ou leurs groupements pour la numérisation du cadastre sous réserve que ces dépenses soient réalisées à partir du 1er novembre 2007, que la base de données constituée à partir de la numérisation du cadastre ne soit pas utilisée pour une activité assujettie à la TVA permettant une récupération par la voie fiscale et que cette même base soit remise à l’Etat gratuitement.

Ces dépenses doivent être imputées au compte 202 intitulé « frais d’études, d’élaboration, de modifications et de révision des documents d’urbanisme » créé par l’arrêté du 31 décembre 2003. Ces frais doivent être distingués des frais d’études inscrits au compte 2031 « frais d’études », dont l’éligibilité au FCTVA n’est admise qu’à la suite de la réalisation des investissements correspondants lorsqu’ils ont été réintégrés au compte d’imputation définitif sur lequel est réintégré le bien lui-même (cf. Encadré 4).

Encadré 4 : l’intégration des frais accessoires dans les dépenses d’investissement.

Le coût d’acquisition d’une immobilisation, qui sert de base au calcul de l’attribution du FCTVA, est déterminé par la somme entre le prix d’achat figurant dans l’acte et les frais accessoires et inclut donc par définition la TVA. Les frais accessoires se définissent comme les charges directement ou indirectement liées à l’acquisition et à la mise en état de fonctionnement du bien, ce qui comprend notamment les frais d’études (lorsque suivi de réalisation), les frais de passation des marchés publics, les frais de transports, les frais de démolition, etc. Ces frais accessoires constituant un élément du prix de revient de l’investissement réalisé, ils sont imputés au même compte que la dépense principale et sont donc éligibles au FCTVA dès lors qu’ils sont inscrits au compte 21 ou 23 et qu’ils ont été grevés de TVA. A titre d’exemple, les frais d’études engagés en vue de réaliser un investissement (notamment les frais d’ingénierie et d’architecte) sont initialement imputés au compte 2031 « frais d’études » et les frais de publication et d’insertion des appels d’offre dans la presse (obligation légale) le sont au compte 2033 « frais d’insertion ». Dès le lancement des travaux, ces frais sont virés par opération d’ordre budgétaire à la subdivision intéressée du compte d’immobilisation en cours 23 ou du compte définitif d’imputation 21 si les travaux sont effectués au cours du même exercice, et deviennent alors de facto, éligibles au FCTVA, ce qui constitue une dérogation au fait que les dépenses éligibles doivent être des dépenses réelles, le fait générateur étant ici une opération d’ordre budgétaire et non un décaissement réel.

Source : DGCL – Mission IGF-IGA.

3.2.6. L’éligibilité au FCTVA des biens de faible valeur

Conformément à l’instruction budgétaire M14 il existe un seuil, fixé à 500 € TTC par l’arrêté du 26 octobre 2002, en dessous duquel les biens meubles sont comptabilisés en section de fonctionnement. Toutefois, une liste annexée à l’arrêt cité plus haut détaille les biens dont l’acquisition revêt la nature d’un investissement malgré un prix unitaire TTC inférieur au seuil et qui sont par conséquent imputé en section d’investissement.

- 31 -

Annexe III 32

De plus, l’article 47 de la loi de finances rectificative pour 1998 a donné expressément compétence à l’assemblée délibérante des collectivités territoriales et de leurs groupements pour imputer, par délibération expresse, en section d’investissement les dépenses d’équipement afférentes à des biens meubles ne figurant pas sur la liste précédemment citée et d’une valeur inférieure au seuil de 500 € TTC.

3.2.7. Les indemnités fixées par le juge en cas d’annulation d’un marché public

L’article 2 de l’article L. 1615-1 précise qu’en cas d’annulation d’un marché public par le juge, les dépenses réelles d’investissement des collectivités territoriales et de leurs groupements, concernées par l’annulation, ouvrent droit au bénéfice du FCTVA, même si ces dépenses ont le caractère d’une indemnité et qu’elles sont inscrites à la section de fonctionnement.

En effet, généralement, en cas d’annulation d’un marché par le juge, la collectivité territoriale attribue une indemnité à l’entreprise sur le fondement de l’enrichissement sans cause tant pour les prestations exécutées et réglées, qu’exécutées et non réglées, ou en cas de préjudice pour l’entreprise du fait de la collectivité.

Malgré l’annulation du marché, la collectivité intègre réellement un bien dans son patrimoine, même si cette intégration intervient par une opération d’ordre ultérieurement. L’attribution du FCTVA est donc possible.

La circulaire du 10 juin 2002 distingue à cet égard plusieurs situations :

◆ le marché a donné lieu à l’intégration des biens avant son annulation au compte 21 de la collectivité et le FCTVA a déjà été versé. L’attribution du FCTVA est acquise et les écritures demeurent inchangées ;

◆ le marché n’a pas donné lieu à l’intégration des biens avant son annulation. Les acomptes versés ont été comptabilisés au compte 23 et les sommes restant dues seront comptabilisées au compte 678. Lorsque les sommes déjà versées et comptabilisées au compte 23 ont fait l’objet d’attributions du FCTVA, celles-ci sont acquises et il n’y a pas lieu d’exiger un reversement du FCTVA. Les acomptes non encore versés seront en revanche directement imputés au compte 678 et ouvriront également droit au FCTVA.Il en est de même des sommes inscrites au compte 23 requalifiées en indemnités et portées au compte 678.

3.3. Les dépenses réelles d’investissement (DRi) sont éligibles sur des bases comptables

La prise en compte du FCTVA pour les dépenses réelles d’investissement (DRi) se fait globalement de manière comptable, principalement au sein des comptes 21 (« immobilisations corporelles ») et 23 (« immobilisations en cours »), avec toutefois des exceptions à la règle.

Cette approche comptable est en décalage avec le paradigme actuel du FCTVA, dans lequel ce sont les dépenses qui sont éligibles et non les comptes.

A titre d’exemple, les frais accessoires « sont éligibles au FCTVA dès qu’ils sont inscrits au compte 21 ou 23 et qu’ils ont été grevés de TVA4 ».

4 Guide pratique du FCTVA, DGCL.

- 32 -

Annexe III 33

Tableau 3 : Compte 21 « Immobilisation », les exceptions

Comptes Identification Principes Exception

21

Immobilisations Eligibilité � Lors de la mise en service d’un bien objet d’un contrat de PPP, le bien est intégré au compte 21 approprié pour sa valeur totale au coût d’entrée, mais cette dépense n’est pas éligible au FCTVA.

214

Constructions sur sol d’autrui

Exclusion en raison du principe de patrimonialité

� Dépenses réalisées sur le patrimoine du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres si construction d’un édifice.

218 Autre immobilisations corporelles

2181

Installations générales, agencements et

aménagements divers incorporés dans des

bâtiments dont la collectivité n’est ni

propriétaire, ni affectataire

Exclusion en raison du principe de patrimonialité

� Dépenses réalisées sur le patrimoine du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres si travaux effectués sur une construction existante.

Source : Guide pratique FCTVA – DGCL.

Tableau 4 : Compte 23, « immobilisations en cours », les exceptions

Comptes Identification Principes Commentaires

23 Immobilisations en cours

237 et 238

Avances versées avant justification des

travaux

Non éligibles puisqu’engagées en prévision de travaux à réaliser et que l’enrichissement du patrimoine de la collectivité n’est pas certain pendant la durée de cette imputation

Une fois que l’utilisation de ces avances est justifiée, ces comptes sont crédités par le débit d’un compte 21 si l’équipement est terminé, 231 ou 232 sinon.

- 33 -

Annexe III 34


L’assiette du FCTVA n’est pas limitée aux seules dépenses réelles. En effet, certaines dépenses d’ordre sont éligibles au FCTVA :

◆ dépenses réalisées dans le cadre d’une opération de mandat ;

◆ avances versées pour travaux ;

◆ certaines dépenses réalisées pour des travaux en régie.

Le virement d’un compte 23 à un compte 21 lorsque l’équipement est terminé s’effectue par une opération d’ordre non budgétaire. Cette opération n’est jamais éligible au FCTVA.

Tableau 5 : Exceptions aux comptes 21 et 23

Comptes Identification Commentaires

1675 Dettes afférentes aux METP et

PPP � Eligibilité de la part de la rémunération

annuelle du cocontractant correspondant à son investissement initial, après mise en service de l’équipement.

202

Frais d’étude et de révision des documents d’urbanisme

� Créé par l’arrêté du 31 décembre 2003 relatif à l’instruction budgétaire et comptable M14 des communes, y sont imputées les dépenses liées à la réalisation de documents d’urbanisme.

� Toutes les dépenses ne sont pas éligibles, seules celles citée par la circulaire FCTVA du 28 juillet 2004 sont éligibles au FCTVA (cf. supra).

� Les dépenses du numérisation du cadastre sont éligibles au FCTVA.

- 34 -

Annexe III 35

Comptes Identification Commentaires

2031

Frais d’études � Sont inscrits à ce compte les frais d’études engagés en vue de déterminer la faisabilité d’un investissement. Ces dépenses sont considérées comme des frais accessoires uniquement lorsque ces études sont suivies de travaux. Ces frais sont alors imputés au compte 21 ou 23 du bien en question et sont éligibles au FCTVA. Ce compte est a priori exclu du champ du FCTVA.

� Il existe une exception lorsque les études sont réalisées par une collectivité autre que celle qui réalise les travaux. Bien que ces dépenses ne se traduisent pas par une augmentation de la valeur du patrimoine de la collectivité, elles sont néanmoins exposées en vue de la réalisation d’un équipement et sont donc éligibles au FCTVA.

204

Subventions d’équipement versées

� Travaux réalisés sur les monuments classés : les collectivités peuvent bénéficier du FCTVA pour les subventions d’équipement apportées à l’Etat lorsqu’il assure la maîtrise d’ouvrage de travaux sur des monuments historiques classés. Le montant de cette subvention est inscrit au compte 20411.

� Les subventions d’équipement versées en matière de travaux de voirie sont éligibles au FCTVA.

� Les subventions d’investissement versées par les départements et les régions aux EPLE.

205

Concessions et droits similaires, brevets, licences, marques et procédés, logiciels, droits et

valeurs similaires

� Les dépenses d’acquisition de logiciel sont éligibles au FCTVA (ce champ comprend les contrats de formation inclus dans le prix d’acquisition de ces logiciels, ainsi qu’aux licences d’utilisation).

� Les dépenses relatives à la création d’un site internet peuvent être assimilées à des dépenses de réalisation d’un logiciel éligibles au FCTVA.

458

Opérations sous mandat � Opérations d’investissement réalisées par les collectivités territoriales et leurs groupements sur le domaine public routier de l’Etat ou d’une autre collectivité.

� Opérations pour le compte de tiers (voirie).

678

Autres charges exceptionnelles � Suite à l’annulation d’un marché public par le juge, les acomptes non encore versés sont requalifiés en indemnité et inscrits à ce compte. Ces dépenses sont éligibles au FCTVA.


Toutes ces exceptions sont inscrites dans les états déclaratifs qui doivent être joints à la demande d’attribution de FCTVA.

- 35 -

Annexe III 36

Tableau 6 : Modifications législatives intervenues depuis 1990

Texte Codification Domaine d’application Circulaire

Loi n°90-587 du 4/07/1990 relative aux droits et obligations de l’État et des départements concernant les IUFM, à la maîtrise d’ouvrage de constructions d’établissements d’enseignement supérieur (art. 18) complétée par la loi n°2002-276 du 27/02/2002 relative à la démocratie de proximité (art. 40)

Article L.211-7 du code de l’éducation

Etablissements d’enseignement

supérieur

Circulaire du 23 septembre 1994

INT/B/94/00257/C

Loi n°97-1269 du 30/12/1997 portant loi de finances pour 1998 (art. 30)

Article L.1615-2

EPCI bénéficiaires du FCTVA

Circulaire du 5 juin 1998

INT/B/98/00119/C

Loi n°98-546 du 2/07/1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier (art. 109)

Article L.1612-12

Situation du FCTVA en cas d’un vote de rejet du

compte administratif

Loi n°98-546 du 2/07/1998 précitée (art. 83)

Article L.1615-2

Bénéfice du FCTVA pour les SDIS

Loi n°98-1266 du 30/12/1998 de finances pour 1999 (art. 60), modifiée par la loi n°2001-602 du 9/07/2001 d’orientation sur la forêt (art. 33-XX) et par la loi n°2006-1771 du 30/12/2006 de finances rectificative pour 2006 (art. 156)

Article L.1615-2

Travaux de lutte contre les avalanches,

glissements de terrains, inondations, incendies,

ainsi que des travaux de défense contre la mer,

des travaux pour la prévention des

incendies de forêts, présentant un caractère

d’intérêt général ou d’urgence

Circulaires du 10 juin 1999

INT/B/99/00135/C, du 10 juin 2002

INT/B/02/00146/C et du 16 mars 2007

INT/B/07/00040/C


Article L.1615-2

Bénéfice du FCTVA pour les syndicats mixtes


INT/B/99/00135/C


Eligibilité des dépenses réalisées sur des biens

de sections de communes


INT/B/99/00135/C

Loi n°98-1267 du 30/12/1998 portant loi de finances rectificative pour 1998 (art. 47)

Imputation en section d’investissement des

biens meubles de faible valeur


INT/B/99/00135/C

Loi n°99-586 du 12/07/1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (art. 102 –II)

Article L.1615-6

Délai de récupération du FCTVA

- 36 -

Annexe III 37


Loi n°2000-656 du 13/07/2000 portant loi de finances rectificative pour 2000 (art. 13)

Article L.1615-6 Taux

Circulaire du 28 juillet 2000

INT/B/00/00177/C

Loi n°2000-1352 du 30/12/2000 portant loi de finances pour 2001 (art. 69)

Article L.1615-7

Immobilisations à usage d’alpage


INT/B/02/00146/C

Loi n°2001-616 du 11/07/2001 relative à Mayotte

Article R.1711-7

Dispositions FCTVA applicables à Mayotte

Loi n°2001-1275 du 28/12/2001 de finances pour 2002 (art. 49)

Article L.1615-1

Annulation de marché public par le juge

administratif


INT/B/0200146/C

Loi n°2002-1 du 2/01/2002 tendant à moderniser le statut des SEML (art. 4)

Article L.1615-11

Sociétés d’économie mixte locales

Loi n°2002-1094 du 29/08/2002 d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (art. 3)

Article L.1615-7

Construction de commissariats,

gendarmeries, ou de bâtiments pour la justice

Circulaire du 6 mai 2003

LBL/B/0310044/C

Loi n°2003-1312 du 30/12/2003 portant loi de finances rectificative pour 2003 (art. 49) Décret n°2003-833 du 29/08/2003 et décret n°2004-1303 du 26/11/2004

Article L.1615-6

Dépenses relatives aux dégâts causés par des

intempéries exceptionnelles

Circulaire du 30 décembre 2004

LBL/B/0410090/C

Loi n°2003-590 du 2/07/2003 urbanisme et habitat (art. 2)

Article L.121-7 du code de

l’urbanisme Documents d’urbanisme


LBL/B/0410062/C

Loi n°2003-1312 du 30/12/2003 de finances rectificative pour 2003 (art. 46), modifiée par la loi n°2004-1484 du 30/12/2004 de finances pour 2005 (art. 96), par la loi n°2006-1666 du 21/12/2006 de finances pour 2007 (art.71) et par la loi n°2010-1658 du 29/12/2010 de finances rectificative pour 2010 (art. 29)

Article L.1615-7 Téléphonie mobile

Circulaires du 28 juillet 2004

LBL/B/0410061/C, du 22 juillet 2005

MCT/B05/10010/C et du 16 mars 2007

INT/B/0700040C

Ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004 (art.18)

Article L.1615-12 Contrats de partenariat

Loi n°2004-809 du 13/08/2004 relative aux libertés et responsabilités locales (art. 23)

Article L.1615-2

Fonds de concours versés pour travaux de

voirie Travaux sur le domaine routier de

l’Etat ou d’une autre collectivité


MCT/B/0510010/C circulaire du 28

juillet 2004 LBL/B/0410062/C

Loi n°2004-1485 du 30/12/2004 de finances rectificative pour 2004 (art. 59)

Article L.1615-7

Frais d’études réalisées par un bénéficiaire du FCTVA autre que celui qui réalise les travaux


MCT/B/0510010/C

- 37 -

Annexe III 38


Loi n°2004-1485 du 30/12/2004 précitée (art.65) modifiée par la loi n°2005-157 du 23/02/2005 relative au développement des territoires ruraux (art. 135)

Article L.1615-2

Conservatoire de l’espace littoral et des

rivages lacustres


MCT/B/0510010/C

Loi n°2005-157 du 23/02/2005 précitée (art. 108) modifiée par la loi n°2010-1657 DU 29/12/2010 de finances pour 2011 (art. 52).

Article L.1511-8

Installation de professionnels de santé


MCT/B/0510010/C


Article L.1615-7

Biens confiés à des tiers non bénéficiaires


MCT/B/0600054/C


Article L.1615-3

Changement de mode de gestion


MCT/B/0600054/C


Article L.1615-4

Transfert d’une activité à un EPCI avec

changement de situation fiscale


MCT/B/0600054/C


Article L.1615-7

Lutte contre les risques spécifiques liés aux zones de montagne


MCT/B/0600054/C


Article L.1615-6

Dégâts causés par les violences urbaines du 27 octobre au 16 novembre

2005.


MCT/B/0600054/C


Article L.1615-7

Dépenses réalisées sur des monuments

historiques quelle que soit leur affectation

Circulaire du 16 mars 2007

INT/B/07/00040/C

Loi n°2006-1771 du 30/12/2006 de finances rectificative pour 2006 (art. 155)

Article L.1615-2

Fonds de concours dans le cadre de contrats de

plan Etat-Région


INT/B/07/00040/C

Loi n°2008-735 du 28/07/2008 relative aux contrats de partenariat (art.38)

Article L.1615-13

Dépenses réalisées dans le cadre de BEA

Loi de finances rectificative pour 2009 n°2009-1674 du 30/12/2009

Article L.1615-2

Dépenses réalisées sur le domaine public fluvial

de l’État


IOC/B/10/02778/C

Loi n° 2010-1653 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

Articles L. 1615-

2L.1615-5 et L. 1615-6

Eligibilité des Métropoles et situation

des communes membres d’EPCI cédant leur DGF

Circulaire du COT/B/11/004320/

C

Loi n°2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 (art. 43)

L. 1615-6 L. 1615-7

Les immobilisations cédées à des tiers ne sont pas éligibles au

FCTVA

- 38 -

Annexe III 39


LOI n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (1)

L. 1615-7

Eligibilité à compter du 1er janvier 2006 des

équipements mis à disposition de l'Etat

pour les besoins de la justice, de la police et de

la gendarmerie

Non parue

LOI n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 (art 2)

L. 1615-6

Hausse du taux du FCTVA (16,586%) pour

prendre en compte l'augmentation du taux

de la TVA (21,2%) prévue pour 2013

Sans objet car disposition non

appliquée

LOI n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 (1)

L. 1615-6 Abrogation de la hausse du taux du FCTVA Non parue

Ordonnance n° 2012-1397 du 13 décembre 2012 déterminant les règles budgétaires, financières et comptables applicables aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique

L. 1615-6

Versement du FCTVA en N+1 aux collectivités territoriales uniques

de Guyane et de Martinique

Non parue

LOI n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 L. 1615-6

Hausse du taux du FCTVA (15,761%) pour

prendre en compte l'augmentation du taux

de la TVA (20%)

Non parue

Ordonnance n°2014-1335 du 6 novembre 2014 relative à l'adaptation et à l'entrée en vigueur de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales, du code général des impôts et d'autres dispositions législatives applicables à la métropole de Lyon (art 23) ratifiée par la loi n°2015-381 du 3 avril 2015 (art 2)

Article L. 1615-2

Article L. 1615-6

Versement du FCTVA en N+1 à la métropole de

Lyon Non parue

LOI n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 (1)

Article L. 1615-6

Hausse du taux du FCTVA (16,404%) Non parue

- 39 -

Annexe III 40


Loi n°2015-991 du 7 aout 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (art 44)

Article L. 1615-2

Article L. 1615-6

Versement du FCTVA en N+1 aux régions

fusionnées et versement en N aux communautés urbaines se substituant

à des communautés d’agglomération

Suppression de la liste

des bénéficiaires du FCTVA des syndicats

d'agglomération nouvelle du fait de leur

disparition.

Non parue

Ordonnance n° 2015-1630 du 10 décembre 2015 complétant et précisant les règles financières et fiscales applicables à la métropole du Grand Paris, aux établissements publics territoriaux et aux communes situées dans ses limites territoriales

Article L. 1615-6

Versement du FCTVA en N aux établissements

publics territoriaux et versement en N+1 à la

métropole du Grand Paris

Non parue

Loi 2015-1785 du 29 décembre 2015 portant loi de finances pour 2016 (art.34 et 35)

Article L1615-1 et

L1615-2

Dépenses d’entretien des bâtiments et de

voirie Non parue

Loi 2015-1786 du 29 décembre 2015 portant loi de finances rectificative pour 2015 (art. 65)

Article

L135ZD du LPF

Levée du secret fiscal pour les agents des

services préfectoraux en charge du FCTVA

Non parue


- 40 -

ANNEXE IV

Moyens humains mis en œuvre dans les préfectures et dans les collectivités

territoriales pour la gestion du FCTVA

SOMMAIRE

1. CONTEXTE DE L’EVOLUTION DES MOYENS GLOBAUX DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE AU SEIN DES PREFECTURES ............................................................................ 1

1.1. Les effectifs consacrés à la gestion du FCTVA sont relativement limités .......................... 1 1.2. Les données relevées par la Cour ....................................................................................................... 1 1.3. Les éléments recueillis par la mission .............................................................................................. 2 1.4. Les constats dressés dans les départements visités ................................................................... 2

2. LA GESTION DU FCTVA N’EST DONC PAS EXEMPTE DES REDUCTIONS D’EFFECTIFS SUBIES PAR LES PREFECTURES. ......................................................................... 3

2.1. L’absence de méthode de travail spécifique .................................................................................. 3 2.2. Des moyens d’animation du réseau limités .................................................................................... 4 2.3. Une formation lacunaire des agents en charge de l’instruction des demandes de

FCTVA ............................................................................................................................................................ 5 2.4. La mise en œuvre d’un contrôle interne financier depuis une période récente ............. 5

3. MOYENS MIS EN ŒUVRE DANS LES DRFIP VISITEES ............................................................. 7

3.1. La situation au sein des services comptabilité des DRIF visitées témoigne d’une grande hétérogénéité .............................................................................................................................. 7

3.2. Les charges spécifiques au FCTVA dans les postes comptables demeurent marginales .................................................................................................................................................... 8

4. MOYENS MIS EN ŒUVRE DANS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ............................ 9

4.1. La mission constate que les moyens consacrés à la gestion du FCTVA sont fonction de la taille croissante de la collectivité ........................................................................... 9

4.2. L’enquête menée par l’AFIGESE pour le compte de la mission montre que la durée moyenne de travail affectée au FCTVA s'établit à 14 jours par an et par équivalent temps plein............................................................................................................................ 9

4.3. La mission estime les moyens humains mis en œuvre dans les collectivités territoriales pour le FCTVA à 3 000 ETP environ ..................................................................... 10

4.4. Les hypothèses retenues ..................................................................................................................... 10 4.5. Les estimations (fourchettes) ........................................................................................................... 10

Annexe IV 1

La présente annexe dresse un état des lieux en ce qui concerne les moyens humains mis en œuvre dans les préfectures pour la gestion du FCTVA ainsi que dans les collectivités territoriales pour élaborer les déclarations faites en vue de percevoir les financements provenant du FCTVA.

1. Contexte de l’évolution des moyens globaux de l’administration territoriale au sein des préfectures

Un rapport d’information sénatorial de juillet 20141 souligne la transformation profonde de l’administration préfectorale au sein de laquelle de « substantielles réductions d’effectifs sont intervenues depuis 2007 ». Le rapport précise que ces réductions ont été particulièrement fortes « en 2010 et 2011 avec respectivement -773 ETPT et -910 ETPT. La pression s’est un peu relâchée en 2012 avec -291 ETPT. Au sein de la mission [‘’Administration générale et territoriale de l’Etat’’], le principal programme à avoir été concerné par la règle du ‘’non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite’’ a été le programme ‘’Administration territoriale’’ portant les effectifs des préfectures et des sous-préfectures.»2.

L’analyse est toutefois à replacer dans la perspective du « plan préfectures nouvelle génération » (PPNG) et de la directive nationale d’orientation (DNO) des préfectures pour 2016-2018 qui visent à renforcer les missions prioritaires du réseau pour les années à venir.

Dans ce contexte, les modalités de gestion du FCTVA apparaissent fragilisées au regard de la modestie des moyens qui leur sont alloués, ce que les constats de la mission confirment.

1.1. Les effectifs consacrés à la gestion du FCTVA sont relativement limités

Selon les données du projet annuel de performances (PAP) 2016 du programme 307 « administration territoriale de l’Etat », 2 501 équivalents temps plein travaillé (ETPT) sont alloués à l’action 03 « contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales » à laquelle est rattachée la gestion des dotations de l’Etat par les préfectures3.

Plusieurs sources ont été collectées, qui ont été confrontées aux constats réalisés dans les préfectures visitées.

1.2. Les données relevées par la Cour des comptes

Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport d’observations définitives sur la gestion des dotations de l’Etat aux collectivités territoriales en environnement Chorus4, ces effectifs représentent « moins de 10% du total des emplois (26 691 selon les données du PAP 2016) affectés aux services territoriaux du ministère de l’Intérieur ».

1 Rapport d’information fait au nom de la commission des finances sur l’avenir des préfectures par Mme Michèle André, sénatrice, 17 juillet 2014. 2 Id. 3 Données PAP 2016 de la mission AGTE. 4 Cour des comptes, rapport d’observations définitives sur la gestion des dotations de l’Etat aux collectivités territoriales, mai 2015.

- 1 -

Annexe IV 2

Dans ce rapport de mai 2015, la Cour des comptes rappelle que le ministère de l’Intérieur évalue à 484 équivalents temps plein (ETP) les effectifs consacrés à la gestion des dotations au sein du réseau préfectoral. Elle précise que « près de 30% » de ces effectifs sont dédiés à la gestion du FCTVA », soit 145 ETP environ.

1.3. Les éléments recueillis par la mission

Une étude menée pour le compte de la mission par la sous-direction des finances locales et de l’action économique de la direction générale des collectivités locales (DGCL)5 du ministère de l’Intérieur, indique que les effectifs consacrés à la gestion du FCTVA par les préfectures s’établissent à 136,3 EPT. La mission estime que ce chiffre est en réalité légèrement supérieur, dès lors qu’est intégrée la part de temps de travail de l’encadrement dans la gestion du FCTVA. Elle retient donc un effectif total dans les préfectures de 140 ETP, soit moins de 1,4 ETP en moyenne par département.

Selon la SDAT, le « Plan préfectures nouvelle génération » (PPNG) devrait permettre un "réinvestissement" du réseau à hauteur de 700 à 800 emplois, dont 250 environ sur les fonctions de contrôle.

1.4. Les constats dressés dans les départements visités

Le tableau ci-dessous retrace les moyens affectés à la gestion du FCTVA dans les préfectures visitées par la mission.

Tableau 1 : Moyens humains affectés à la gestion du FCTVA dans les préfectures visitées

Préfecture et sous-préfectures (janvier 2016) 21 44 59 69 77

ETP consacré par chaque agent en charge du FCTVA

agent de catégorie C 0,4 1,6 0,65 0,5

agent de catégorie B 1,5 0,5 0,9 0,65 1

agent de catégorie A 0,01 - 1

Ancienneté moyenne des agents dans la fonction

Agents de catégorie C 10 ans 6 ans et 1 an

2 ans 7 mois 12 ans

Agents de catégorie B 1 an à 14 ans 2 ans 1 an 2 ans 4

mois 12 ans

Agents de catégorie A - 8 ans -

Encadrement : part de temps de travail sur le FCTVA 0,01 0,15 Non

significatif 0,02 0,1

5 Effectuée en mars 2016 à partir des données 2015 (2012 et 2013 pour les données n’ayant pu être actualisées).

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Annexe IV 3

Préfecture et sous-préfectures (janvier 2016) 21 44 59 69 77

Catégorie de l'agent encadrant le service A A A A A

Source : Mission.

A titre d’exemple, au début des années 1990, les services chargés du contrôle budgétaire et des relations avec les collectivités territoriales au sein de la préfecture de Loire-Atlantique comptaient onze agents (hors encadrement) concernés par le contrôle du FCTVA6 : un agent de catégorie A, deux agents de catégorie B et huit agents de catégorie C. Avec la centralisation du contrôle en préfecture, ces agents sont aujourd’hui au nombre de deux : un de catégorie B et un de catégorie C.

La gestion du FCTVA n’est donc pas exempte d’une baisse continue des effectifs. Ce phénomène est en outre amplifié par le manque d’attractivité dont souffrent les postes correspondants qui, selon un témoignage recueilli en préfecture, sont « difficiles à vendre ».

2. La gestion du FCTVA n’est donc pas exempte des réductions d’effectifs subies par les préfectures.

2.1. L’absence de méthode de travail spécifique

L’organisation et le contenu du contrôle du FCTVA ne font l’objet d’aucune instruction nationale.

Selon les cas, l’instruction est donc centralisée (intégralement ou partiellement) au niveau de la préfecture de département, ou répartie entre les différents arrondissements et le secrétariat général aux affaires régionales (pour ce qui concerne la demande de FCTVA formulée par le conseil régional). Le tableau ci-dessous illustre la diversité des situations.

Tableau 1 : Répartition du contrôle

Services de la préfecture du département

Sous-préfectures

SGAR (instruction de la

demande de la région)

Côte d’Or (21) X X X

(en cours de centralisation)

Loire Atlantique (44) X - -

Rhône (69) X - X

Nord (59) X X X

Source : Mission.

6 Inspection générale des finances, Inspection générale de l’administration, Note sur le contrôle du FCTVA dans la région des Pays de la Loire et le département de la Loire Atlantique, mai 1992.

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Annexe IV 4

En l’absence d’orientation précise, la méthode d’instruction des dossiers relève d’une procédure dont la définition est propre à chaque préfecture, et plus ou moins formalisée.

Dans les cas étudiés par la mission, les étapes clés du contrôle concernent : l’exhaustivité du dossier, la concordance des dépenses avec le compte administratif de l’année de réalisation de la dépense, le caractère éligible des dépenses inscrites (en pratique il s’agit des dépenses répertoriées dans les annexes de l’état n°1). Aucune procédure ne distingue la qualité du bénéficiaire ni l’importance du montant de la demande de FCTVA en vue d’une éventuelle différenciation de la profondeur des contrôles.

Lorsque le dossier est incomplet, une demande est transmise à la collectivité afin d’obtenir des documents supplémentaires (par exemple des factures) ou des précisions permettant de finaliser l’instruction. Cet échange a lieu, selon les cas, par courrier ou par mail.

Un tableau de suivi est généralement élaboré par le service, selon une méthode qui lui est particulière. Il n’existe que peu d’échanges entre les différents sites préfectoraux : ainsi le tableur et les autres documents produits en préfecture ne sont pas nécessairement mutualisés avec les sous-préfectures du département concerné.

De même, les échanges avec les comptables des collectivités territoriales et les agents des directions régionales des finances publiques (DRFiP) demeurent ponctuels. Lors des entretiens conduits par la mission, il n’a été fait que très rarement référence à un protocole de travail commun.

2.2. Des moyens d’animation du réseau limités

La sous-direction des finances locales et de l’action économique de la DGCL compte en son sein un correspondant national des préfectures pour le FCTVA dont les moyens d’action sont limités.

Le rythme des « saisines » auprès de cet expert est non négligeable, de l’ordre de 500 par an selon la DGCL. Il demeure toutefois modeste au regard du nombre total de dossiers instruits (près de 60 000 par an) qui, en pratique, ne donnent lieu qu’à un faible nombre de contentieux.

Les questions posées au référent national pour le FCTVA servent le cas échéant de support à l’élaboration de fiches pratiques à destination des préfectures, de l’ordre de 30 à 40 par an, directement accessibles à partir du site intranet de la DGCL. Ce dernier rassemble de très nombreuses et utiles ressources documentaires, dont des circulaires et des notes d’information.

Parmi les sujets récurrents de questionnement, on peut notamment citer les immobilisations cédées à un tiers ne figurant pas au nombre des bénéficiaires du FCTVA (article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales) ou les règles d’assujettissement des collectivités à la TVA. En fonction du degré de complexité de la question posée, la mission constate que les réponses apportées sont rapides ou à l’inverse donnent lieu à des instances de plusieurs mois.

- 4 -

Annexe IV 5

Un guide du FCTVA a été élaboré en 2011 et doit faire prochainement l’objet d’une mise à jour. Chaque année, une circulaire tirant les conséquences des dispositions nouvelles introduites en loi de finances est diffusée en direction du réseau des préfectures.

2.3. Une formation lacunaire des agents en charge de l’instruction des demandes de FCTVA

En matière de formation, le référent national pour le FCTVA intervient au sein du cycle de prise de poste des chefs de bureau du contrôle budgétaire et des relations avec les collectivités territoriales. En revanche, jusqu’en 2016, il n’existait pas d’équivalent pour les agents chargés de l’instruction des dossiers en préfecture dont les connaissances se construisent principalement au gré de l’expérience des dossiers et de l’apport de collègues. Dans un des départements visités par la mission, des formations internes de quelques jours ont pu être organisées au niveau régional.

De manière générale, les agents en charge de l’instruction du FCTVA sont apparus à la mission assez démunis : la gestion du FCTVA ne représente qu’une partie des missions qui leur sont attribuées (contrôle budgétaire, autres dotations) et, faute de moyens adéquats, aucun objectif stratégique n’est défini (pas plus au sein des collectivités territoriales). Pour autant, l’engagement des agents préfectoraux reste fort et mérite d’être souligné.

En 2016, les questions liées au FCTVA sont désormais intégrées dans trois programmes de formation :

◆ la formation intitulée « l'essentiel sur les collectivités territoriales » destinée aux agents des préfectures ;

◆ la formation « prise de poste » pour les agents affectés depuis moins d'un an sur la mission de contrôle budgétaire des collectivités, proposée en partenariat avec la DGCL. Ces formations mises en place au cours du premier trimestre doivent s'étaler jusqu'à la fin de l'année 2016 ;

◆ la formation « formation continue » pour les agents affectés depuis plus d'un an sur la mission contrôle budgétaire, proposée avec la DGFIP, et co-animée en région par les représentants des deux ministères. 28 sessions ont été organisées durant le premier trimestre 2016, sur une journée.

La direction des ressources humaines du ministère de l’Intérieur a par ailleurs indiqué à la mission que toutes ces actions avaient vocation à être développées et enrichies dans le cadre du plan de formation 2017-2019, le renforcement des compétences des personnels affectés aux missions de contrôle de légalité et de contrôle budgétaire étant une des priorités du PPNG et de la nouvelle Directive nationale d'orientation (DNO) des préfectures.

2.4. La mise en œuvre d’un contrôle interne financier depuis une période récente

Depuis 2015, une approche du FCTVA sous l’angle du contrôle interne financier et de la maîtrise des risques est développée par la sous-direction de la qualité et de l’information financière et comptable (SDQIFC), au sein de la direction de l’évaluation de la performance, des affaires financières et immobilières du ministère de l’Intérieur.

- 5 -

Annexe IV 6

Cette sous-direction recherche plus particulièrement l’optimisation des ressources des préfectures compte tenu de l’importante hétérogénéité du traitement des dossiers et des organisations liés à la gestion du FCTVA.

Le dispositif de contrôle financier interne au ministère de l’Intérieur vise en effet à traiter une partie des difficultés auxquelles son réseau territorial est confronté, au rang desquelles le FCTVA.

L’analyse de la SDQIFC confirme un défaut de mutualisation des ressources (entre préfectures et sous-préfectures) et de professionnalisation des agents chargés de l’instruction, qui légitimerait l’existence de pôles d’expertise spécialisés comme il en existe pour le contrôle de légalité.

Un outil d’analyse des taux de rejet a été élaboré par la sous-direction et a porté en 2015 sur 48 départements. Il démontre que ces taux sont très hétérogènes à l’échelle du territoire national (entre 0,4 et 12 %) et tend à prouver qu’une partie des 60 000 dossiers instruits au niveau national aurait dû en théorie être rejeté. Les résultats montrent également des taux différents en fonction des sites instructeurs d’un même département. Par ailleurs, plus la taille de la collectivité est importante, plus le taux de rejet est faible.

L’année 2016 correspond au deuxième exercice de mise en œuvre de ce contrôle interne. L’objectif est désormais d’expérimenter une mission de contrôle de second niveau dans deux préfectures, dans une logique de contrôle autant que d’accompagnement. Au final, le guide de contrôle interne sera complété dans le sens d’une hiérarchisation de l’action.

Le plan d’action de la sous-direction a ainsi vocation à être décliné en des feuilles de route dans les préfectures (avec une inscription à l’ordre du jour du comité de pilotage financier). Localement, un cadre A de la préfecture assure les fonctions de contrôleur interne financier.

- 6 -

Annexe IV 7

3. Moyens mis en œuvre dans les DRFiP visitées

3.1. La situation au sein des services comptabilité des DRFiP visitées témoigne d’une grande hétérogénéité

Les agents en charge des travaux de comptabilisation des arrêtés de FCTVA et de production des avis de règlement destinés aux postes comptables concernés ont été interrogés, en présence des chefs du service comptabilité des DRFiP visitées, sur le temps estimé de travail relatif à ces opérations comptables. Il apparaît que les moyens mis en œuvre actuellement peuvent être évalués comme suit :

Tableau 2 : estimations déclarées du temps de travail consacré à la comptabilisation des arrêtés de FCTVA dans les DRFiP visitées (février 2016)

Départements 21 44 69 59

Éléments déclarés par les agents 0,3 ETP

arrêtés traités en 10mn environ

+ remontée des écritures mensuelle

(10mn)

+ ajustements avec la préfecture

(10mn)

2 jours de travail par mois

De l’ordre de 1 jour par mois

De l’ordre de 5 minutes par

écriture

Estimation 0,3 ETP pour 930

arrêtés traités

0,03 ETP

pour 352 arrêtés traités

0,1 ETP pour 504 arrêtés traités

0,05 ETP pour 760 arrêtés traités

Source : Mission d’après entretiens avec les agents du service comptabilité des DRFiP 21, 44, 69 et 59.

Ces situations sont très diversifiées et peu corrélées à l’importance du nombre d’arrêtés traités. La procédure locale est en effet susceptible de faire l’objet de modalités pratiques très différentes. Outre le nombre d’arrêtés reçus, peuvent avoir une influence sur la charge réelle :

◆ la réception d’arrêtés exclusivement papier ou au contraire l’envoi de l’original papier et d’une copie au format numérique ;

◆ le degré d’ajustement infra-annuel, plus ou moins développé (au fil de l’année ou en toute fin d’exercice) ;

◆ la présentation des arrêtés, sous forme de liste mêlant tout type de collectivités ou contraire réparties par postes comptables.

- 7 -

Annexe IV 8

Il en résulte une situation très hétérogène, à l’exception d’un point : le contrôle est par nature un contrôle d’encaissement, aucun des services rencontrés ne disposant d’éléments permettant une appréciation au fond du montant de FCTVA. Les opérations de contrôle et d’écritures comptables sont donc de fait très limitées. L’estimation des moyens consacrés à ces opérations comptables s’appuie à la fois sur :

◆ les éléments recueillis et une charge moyenne par arrêté constatée dans les départements visités ;

◆ l’existence de 60 000 déclarations qui font fréquemment l’objet d’arrêtés conjoints (4 bénéficiaires en moyenne par arrêté).

Au vu de ces éléments – qui ne permettent qu’une évaluation à grands traits – les ETP consacrés aux opérations comptables liées au FCTVA sont en conséquence estimés à 10 ETP pour l’ensemble du territoire national, étant précisé que la quotité de temps de travail consacrée à ces tâches demeure très marginale et émiettée, et donc très inférieure à un temps plein par département, quelle que soit la taille de ce dernier.

3.2. Les charges spécifiques au FCTVA dans les postes comptables demeurent marginales

Les tâches liées au FCTVA ne sont pas évaluées, les opérations étant de nature comptable et non détachables des missions générales des postes concernés.

Il convient toutefois de signaler que certains postes comptables sont mobilisés par les collectivités territoriales en vue d’obtenir un visa de leurs déclarations de FCTVA. Cette pratique est toutefois liée à des usages locaux et n’est pas homogène sur l’ensemble du territoire.

Il est très rare que les préfectures rencontrées aient recours à des contacts directs avec les postes comptables en vue d’obtenir des précisions sur les comptes des collectivités territoriales.

- 8 -

Annexe IV 9

4. Moyens mis en œuvre dans les collectivités territoriales

4.1. La mission constate que les moyens consacrés à la gestion du FCTVA sont fonction de la taille croissante de la collectivité

La mission a rencontré plusieurs collectivités de taille très différente et les a interrogées sur le niveau des charges liées à la gestion du FCTVA en ce qui les concerne. Les données collectées indiquent que les moyens consacrés par les collectivités rencontrées pour élaborer la déclaration de FCTVA sont compris entre 10 et 20 jours de travail d’un agent à temps plein, et sont fonction de la taille croissante de la collectivité.

4.2. L’enquête menée par l’AFIGESE pour le compte de la mission montre que la durée moyenne de travail affectée au FCTVA s'établit à 14 jours par an et par équivalent temps plein

Parallèlement, une enquête a été menée pour les besoins de la mission par l’Association finances, gestion et évaluation des collectivités territoriales (AFIGESE) auprès de ses adhérents.

Celle-ci indique, s'agissant des qualifications des agents en charge de la gestion du FCTVA, que près de 2/3 des collectivités sondées, y compris de petite taille, ont recours à un agent de catégorie A. En revanche, moins de la moitié d'entre elles a recours à un agent de catégorie B ou C.

Tableau 3 : Nombre de collectivités ayant affecté au moins un agent A, B ou C au FCTVA

Nombre de collectivités

Taille de la collectivité catégorie A catégorie B catégorie C 5000 à 50 000 habitants 13 12 16 50 000 à 100 000 habitants 8 8 10 100 000 à 500 000 habitants 24 15 14 Plus de 500 000 habitants 14 6 5 Total général 59 41 45 % collectivités totales 63% 44% 48%

Source : AFIGESE, mars 2016.

L'enquête démontre par ailleurs que la durée moyenne de travail affectée au FCTVA s'établit à 14 jours/an/équivalent temps plein, cette dernière variant de 5 jours (pour les plus petites collectivités) à 20 jours (pour celles de plus de 500 000 habitants).

Tableau 4 : Moyenne de jours de travail consacrés au FCTVA dans une collectivité (par catégorie)


Taille de la collectivité moyenne

catégorie A moyenne catégorie B

moyenne catégorie C

Moyenne de total jour/an

100 000 à 500 000 habitants 6 14 12 17

- 9 -

Annexe IV 10


50 000 à 100 000 habitants 9 14 11 19

5000 à 50 000 habitants 4 3 4 5

Plus de 500 000 habitants 9 10 46 20

Total général 7 10 13 14 Source : AFIGESE, mars 2016.

De manière générale, l’AFIGESE note que : « même si près de 2/3 des collectivités répondent avoir recours à un agent de catégorie A pour traiter leur FCTVA, le travail est majoritairement effectué par des agents de catégorie C, la différence étant surtout marquée dans les collectivités de plus de 500 000 habitants (9 jours/an affectés en moyenne à la catégorie A contre 46 jours pour la catégorie C).

Dans les collectivités de dimension moyenne (50 000 à 500 000 habitants), les catégories B occupent une place prépondérante avec près de 15 jours de travail par an sur les attributions de FCTVA.

Enfin, s'agissant de l'articulation du FCTVA et de la TVA fiscale dans les collectivités, il est intéressant de constater que la moitié des collectivités sondées affecte une même personne à la gestion de ces 2 pans de la TVA, ce qui permet d'avoir une certaine cohérence dans l'application de la règle fiscale.

Les 2 activités semblent toutefois dissociées dans les collectivités de moins de 50 000 habitants et dans celles de plus de 500 000 habitants »7.

4.3. La mission estime les moyens humains mis en œuvre dans les collectivités territoriales pour le FCTVA à 3 000 ETP environ

4.4. Les hypothèses retenues

Les hypothèses suivantes ont été retenues par la mission :

nombre moyen de jours travaillés par l’agent en charge (hors encadrement) sur la base des constats de la mission et de l’enquête AFIGESE qui sont concordants : de 10 à 15 jours ;

nombre d’heures travaillées par an (hypothèse de 1 800h compte tenu de la grande diversité de situations) : soit pour 10 jours travaillés, 70/1 800h ; et pour 15 jours, 105/1 800h ;

nombre de bénéficiaires estimé par la DGCL : 60 000 ; extrapolation globale en nombre d’ETP : dans l’hypothèse 10 jours, 70/1 800h = 2 333

ETP ; dans l’hypothèse 15 jours, 105/1 800h*60 000 = 3 500 ETP.

4.5. Les estimations (fourchettes)

Les intervalles d’estimation suivants ont été retenus par la mission :

fourchette basse (104j/1 600h) x nombre de bénéficiaires estimé : 2 300 ETP ;

7 Mémorandum de l’AFIGESE relatif au FCTVA, remis à la mission en mars 2016.

- 10 -

Annexe IV 11

fourchette haute (154j/18 00h) x nombre de bénéficiaires estimé : 3 500 ETP. Au total, la gestion du FCTVA pour les collectivités territoriales concernées mobilise globalement entre 2 300 et 3 500 ETP.

Pour obtenir un coût complet, il faudrait ajouter aux dépenses correspondant à ces ETP les frais administratifs afférents (reprographie, documentation, etc.) qui ne sont pas estimés.

- 11 -

ANNEXE V

Données recueillies dans les départements de Côte d’Or, de Loire-Atlantique, du

Rhône et du Nord

SOMMAIRE

1. PROCEDURE D’INSTRUCTION ET DE PAIEMENT DES DEPENSES DU FCTVA ................. 1

2. L’ORGANISATION ET LES MOYENS DE L’INSTRUCTION DES DEMANDES DE FCTVA (PREFECTURES) .................................................................................................................... 2

2.1. Organisations locales de l’instruction des dossiers .................................................................... 2 2.2. Moyens mis en œuvre ............................................................................................................................. 3 2.3. Recours à la cellule centrale spécialisée en matière de FCTVA et animation des

services .......................................................................................................................................................... 5

3. ENJEUX LOCAUX DU FCTVA............................................................................................................. 5

4. CARACTERISTIQUES DE L’INSTRUCTION DES DOSSIERS ..................................................... 8

4.1. Échantillons examinés ............................................................................................................................ 8 4.2. Amplitude des versements au titre du FCTVA .............................................................................. 8 4.3. Complexité réelle des dossiers ............................................................................................................ 9 4.4. Délais de traitement (instruction préfectures/paiement DR-DDFIP). ............................. 10 4.5. Rythme infra-annuel de traitement des dossiers ..................................................................... 11 4.6. Temps de travail sur les dossiers de l’échantillon .................................................................... 17 4.7. Importance des rejets ........................................................................................................................... 18

5. COMPTABILISATION DANS LES COMPTES DE L’ETAT ET PAIEMENT AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES : DONNEES RECUEILLIES DANS LES DEPARTEMENTS VISITES ............................................................................................................. 19

Annexe V 1

1. Procédure d’instruction et de paiement des dépenses du FCTVA

La procédure d’instruction et de paiement du FCTVA se décompose en plusieurs phases :

- Dépôt auprès des services préfectoraux (ou des sous-préfectures selon le cas, voire du SGAR pour ce qui concerne la déclaration de la région) d’une déclaration de FCTVA (sous forme papier) ;

- Instruction par les services préfectoraux et détermination du montant susceptible d’être accordé à chaque collectivité territoriale ;

- Établissement d’un arrêté préfectoral formalisant la décision de versement d’une somme déterminée à chaque collectivité concernée (l’arrêté peut être individuel ou collectif, par type de collectivité et / ou regroupées par poste comptable concerné) ;

- Mise en paiement des arrêtés par envoi à la DDFiP concernée ;

- Comptabilisation de la dépense ;

- Mandatement de la recette pour chaque collectivité territoriale ;

- Centralisation des opérations sur le plan comptable ;

- Ajustements entre les services comptables et préfectoraux ;

- L’imputation comptable et budgétaire est réalisée de manière centralisée.

La procédure qui permet de procéder au paiement du FCTVA est à la fois complexe et en pratique complètement manuelle. Cette procédure est schématisée dans le graphique suivant :

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6

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tat

proc

édur

es

- 1 -

Annexe V 2

2. L’organisation et les moyens de l’instruction des demandes de FCTVA(Préfectures)

2.1. Organisations locales de l’instruction des dossiers

Organisations du traitement des déclarations de FCTVA.

L’organisation est selon le cas soit centralisée au niveau de la préfecture du département, soit répartie entre ces services et les SP et/ou le SGAR (région)

Tableau 1 : Organisation actuelle dans les préfectures visitées

Services de la préfecture du département

Sous-préfectures SGAR (instruction de la

demande de la région)

Côte d’Or (21) X X X

(en cours de centralisation)

Loire Atlantique (44) X

Rhône (69) X X (souhait de centraliser)

Nord (59) X X X Source : Mission

Particularités de procédures d’instruction (en fonction de la taille notamment de la collectivité).

En Bourgogne il est demandé systématiquement des factures justificatives des demandes de FCTVA, sauf pour le département et la région, pour lesquels une procédure allégée a été mise en place, les pièces n’étant demandées qu’en cas de nécessité.

La répartition des dossiers est faite par secteurs géographiques, les arrêtés sont systématiquement signés par le secrétaire général de la préfecture et sont en principe collectifs (plusieurs bénéficiaires), sauf cas d’urgence (individuel).

En Loire Atlantique,

Une délégation de signature est donnée au Bureau des collectivités territoriales pour les dossiers inférieurs à 10 000 €. Dans les autres cas les arrêtés sont signés par le Secrétaire général.

Dans le Rhône, les travaux relatifs au FCTVA ont été centralisés dans les services préfectoraux et aucune préfecture n’est plus en charge de ces dossiers depuis le 1er janvier 2015. Il est envisagé de centraliser également à terme le dossier de la région qui n’occupe que 0,1 ETP dans les services du SGAR, qui ne réalisent l’instruction que de ce seul dossier. Avant 2015 les dossiers instruits par les sous-préfectures faisaient l’objet d’un arrêté et d’une mise en paiement réalisés au niveau des services préfectoraux.

Les agents en charge de l’instruction des dossiers de FCTVA sont par ailleurs chargés de dossiers de contrôle budgétaire, de contrôle de légalité et de certaines lignes de dotations destinées aux collectivités territoriales.

- 2 -

Annexe V 3

Dans le Nord, la mission a pu rencontrer à la fois les services préfectoraux, les services des sous-préfectures et ceux du SGAR en charge des dossiers de FCTVA.

Les dossiers sont traités en toute autonomie par chaque service, selon des modalités qui peuvent être très différentes d’une sous-préfecture à l’autre. Par exemple, telle sous-préfecture traite les dossiers en rejetant ce qui n’est pas justifié, en y revenant le cas échéant par un arrêté complémentaire si le besoin s’en fait sentir ; telle autre retient le dossier tant qu’il n’est pas bouclé avec parfois un délai de paiement qui peut déborder sur l’exercice suivant.

Les dossiers traités par les sous-préfectures sont mis en paiement par les services préfectoraux, qui centralisent les demandes de paiement.

La préfecture a mis en place une fiche navette qui est destinée à un suivi fin des demandes de paiements en lien avec la DRFiP, qui donne lieu à des navettes plusieurs fois par mois, ce qui conduit à un ajustement avec la DRFiP une seule fois en fin d’exercice. La préfecture émet en même temps que les arrêtés d’attribution du FCTVA un ordre de paiement. Ces éléments sont propres à la préfecture du Nord et n’ont pas été trouvés dans les autres préfectures visitées par la mission. Par ailleurs, les arrêtés sont préparés en regroupant les demandes de paiement et en les classant par poste comptable destinataire, ce qui facilite le travail de la DRFIP lors de l’émission des avis de règlement. Les arrêtés sont généralement collectifs (concernent plusieurs collectivités bénéficiaires), ce qui conduit à attendre de disposer de suffisamment de dossiers d’une catégorie pour émettre un arrêté.

Chaque unité traite les dossiers de FCTVA selon ses propres méthodes, y compris en ce qui concerne les outils de suivi de l’activité : l’outil de suivi et d’aide à l’instruction, plus complet que ceux trouvés dans d’autres départements, et mis en place par les services préfectoraux, n’est partagé ni avec les sous-préfectures ni avec les services du SGAR. Dans la pratique, les méthodes de travail sont personnelles à chaque agent et peuvent donc être très différentes.

2.2. Moyens mis en œuvre

Moyens et performances relatives des services visités.

Le nombre de dossiers traités est très variable d’un département à l’autre et totalement tributaire du nombre de collectivités territoriales existantes.

Compte tenu des moyens humains consacrés au FCTVA, le temps moyen de travail par dossier traité est lui-même très variable dans un rapport pouvant aller de 1 à 3 selon les départements visités.

Tableau 2 : Moyens mis en œuvre et temps moyen de traitement des dossiers (2015)

ETP consacrés au FCTVA

Nb de dossiers instruits

Temps moyen de traitement (en

h/dossiers) Côte d’Or 1,52 930 2,6 h/dossier Loire Atlantique 1 352 4,5 h/dossier Rhône 1,4 504 4,4 h/dossier Nord 4,6 760 9,7 h/dossier Source : données préfectures 21, 44, 69 et 59 ; traitement mission

- 3 -

Annexe V 4

Grades et ancienneté des agents

En Côte d’Or, les 6 agents en charge de l’instruction des dossiers, tous fonctionnaires de catégorie B, dont le temps de travail (en ETP) consacré au FCTVA était compris entre 0,15 et 0,30, étaient dans le service depuis 2002 (1 agent), 2004 (2 agents), 2014 (1 agent) et 2015 (1 agent). 1 agent était en charge de ces travaux dans chacune des deux sous-préfectures (pour au total 0,55 ETP sur les 1,52). 1 agent auprès du SGAR était chargé de l’instruction du dossier FCTVA de la région, pour 0,01 ETP.

En Loire Atlantique,

Ce sont 1 agent de catégorie B et 1 de catégorie C qui sont chargés des dossiers de FCTVA, pour au total 0,9 ETP, auxquels se rajoute l’encadrement (1 cadre A pour 0,15 ETP estimés).

Les agents sont par ailleurs en charge de la DGF (cadre C) ou des délibérations fiscales et autres dotations (cadre B). Ces agents n’ont reçu aucune formation relative au FCTVA. L’agent de catégorie C est ancien (10 ans dans le poste) et l’agent de catégorie B est en poste depuis 2 ans.

Dans le Rhône, les agents en charge de l’instruction des dossiers, 2 agents, 1 fonctionnaire de catégorie B et 1 de catégorie C, dont le temps de travail (en ETP) consacré au FCTVA était de 0,65 (plus un agent de catégorie A pour 0,1 ETP au SGAR), étaient dans le service depuis 2 ans et 7 mois pour le cadre C et 2 ans et 4 mois pour le cadre B. L’encadrement sur les dossiers de FCTVA est évalué à 0,02 ETP. Les agents ont reçu 2 jours de formation en 2014.

Dans le Nord, l’organisation reste décentralisée au sein du département (les services préfectoraux, des sous-préfectures et du SGAR sont concernés).

4,6 ETP sont consacrés dans le département au FCTVA, soit une partie du temps de 2 agents à la préfecture (deux agents de catégorie B, dont un à temps complet sur le FCTVA et un autre à 70% de son temps de travail), d’un agent au SGAR et de 5 agents dans les sous-préfectures d’Avesnes, de Cambrai, de Douai, de Dunkerque et de Valenciennes.

Les agents en charge du FCTVA sont par ailleurs chargés de travaux relatifs au contrôle budgétaire et à l’instruction des aides relevant du DETR.

Moyens mis en œuvre au regard des enjeux

Il n’est pas possible de déterminer une réelle corrélation entre les moyens mis en œuvre et les enjeux locaux, que ce soit au regard du nombre de dossiers traités (rapport de 1 à 3,7) ou des montants de FCTVA versés (rapport de 1 à 5).

Tableau 3 : moyens en ETP mis en œuvre et enjeux correspondants dans les départements visités (2015)

Côte d’Or Loire Atlantique Rhône Nord ETP consacrés à l’instruction du FCTVA (préfectures)

1,52 1,05 1,4 4,6

Nombre de bénéficiaires 930 352 504 760

Montants distribués (M€) 41,5 136 170,6 209,8

- 4 -

Annexe V 5

Côte d’Or Loire Atlantique Rhône Nord Nb moyen de dossiers par agents

611 352 360 165

Montants moyens distribués par argent

27,4 M€ 136 M€ 121,8 M€ 45,6 M€

Source : mission d’après données recueillies dans les départements 21, 44, 69 et 59

2.3. Recours à la cellule centrale spécialisée en matière de FCTVA et animation des services

Les questions posées par les services préfectoraux rencontrés sont en nombre limité et les délais de réponse, voire la réalité des réponses ne sont pas homogènes.

Tableau 4 : importance des questions posées à la cellule centrale FCTVA de la DGCL

Nombre de questions posées à la cellule centrale FCTVA de la

DGCL

Nombre de réponses reçues

Côte d’Or - - Loire Atlantique 1 en 2014 1 Rhône Selon les années de 0 à 5 par an Autant de réponses reçues

Nord De 0 à 2 par an En 2014, une réponse pour deux questions posées

Source : données préfectures 21, 44, 69 et 59

Les sollicitations de la cellule centrales mise en place par la DGCL sont peu nombreuses. Les délais de réponses sont très variables ; ils peuvent être courts ou au contraire très longs, voire ne jamais faire l’objet d’une réponse dans certains cas.

Les agents connaissent l’existence d’un recueil des positions adopté par la DGCL publiés dans un intranet.

Les agents ont très rarement recours à des contacts en réseau avec d’autres préfectures ; toutefois, en Loire-Atlantique les services ont pu avoir recours à de tels contacts à deux reprises en moyenne par an.

D’une manière générale, les agents en charge du FCTVA sont apparus démunis d’aide extérieure, notamment en matière de formation initiale ou continue (cf. l’annexe IV sur ce point). La qualité des travaux est fortement corrélée à l’ancienneté dans le poste et les supérieurs hiérarchiques redoutent le départ d’agents chevronnés, craignant une transition délicate dans ces cas de figure.

3. Enjeux locaux du FCTVA

Volumétrie et enjeux

Nombre de CT/nombre de demandes/montants

Tableau 5 : enjeux en nombres de collectivités, de dossiers et de montant versés (en €)

départements Années Nb de

collectivités répertoriées

Nb de dossiers FCTVA traités (yc. Complémentaires)

Montant de FCTVA versé (€)

Côte d’Or 2013 1233 1015 42 915 683

- 5 -

Annexe V 6

départements Années Nb de

collectivités répertoriées

Nb de dossiers FCTVA traités (yc. Complémentaires)

Montant de FCTVA versé (€)

(dont 106 EPCI)

2014 1223 (dont 105 EPCI)

1181

43 634 388

2015 1224 (dont 105 EPCI)

930

41 475 205

Loire Atlantique 2013 987 (dont 118 EPCI) 358 128 800 462

2014 969 (dont 104 EPCI) 363 156 456 245

2015 930 (dont 94 EPCI) 352 139 658 711

Rhône 2013 NC NC 188 000 543

2014 NC 477 207 147 012

2015 NC 504 170 642 030

Nord 2013 NC NC 223 538 948 2014 NC NC 232 865 447 2015 NC 760 209 791 671 Source : données services préfectoraux 21, 44 69 et 59

Répartition des dotations de FCTVA par type de collectivités territoriales bénéficiaires

Tableau 6 : répartition des dotations sur FCTVA par type de CT (en €)

Catégories de bénéficiaires années Côte d’Or Loire

Atlantique Rhône Nord

Région 2015 7 346 976 27 413 535 29 871 909 Département 2015 5 615 522 18 885 198 28 545 127 Communes 2015 19 733 698 60 010 692 97 769 646 CC et CA 2015 4 038 993 4 307 955 20 714 719 CU 2015 619 998 22 942 801 22 598 082 Autres EPCI 2015 4 005 042 3 781 128 6 226 108 Autres bénéficiaires (CCAS, EPFL…)

2015 113 856 2 317 399 4 066 077

Source : données services préfectoraux 21, 44, 69 et 59

D’une manière générale, le bloc communal reste le plus fort bénéficiaire du FCTVA, les régions et les départements étant par ailleurs des investisseurs importants, qui maintiennent leurs efforts financiers dans ce domaine.

- 6 -

Annexe V 7

En Bourgogne

Graphique 2 : part du FCTVA versé par type de collectivités territoriales

en Bourgogne (2013-2015)

Source services préfectoraux 21, calculs mission:

Dans le Nord


Dans le Nord (2013-2015)

Source services préfectoraux 59, calculs mission:

0

5000000

10000000

15000000

20000000

25000000

30000000

35000000

40000000

45000000

50000000

2013 2014 2015

Autres bénéficiaires

EPCI

région

département

communes

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

FCTVA en € /2013

FCTVA en €/2014

FCTVA en €/2015

Autres bénéficiaires (CCAS, EPFL…) Autres EPCI

CU

CC et CA

Communes

Département

Région

- 7 -

Annexe V 8

Tableau 7 : évolution de la part de FCTVA des catégories de collectivités territoriales dans le Nord (2013-2015)

2013 2014 2015 part communale et EPCI 60,6% 66,0% 70,2% part du département 17,7% 15,5% 13,6% part de la région 19,2% 16,8% 14,2% part des autres bénéficiaires 2,5% 1,7% 1,9% Source : calculs mission d’après données Préfecture 59

L’effort d’investissement dans la région Nord s’est légèrement effrité pour le département et s’est contracté s’agissant de la région. En revanche, le bloc communal a développé son effort de près de 10 points.

En Loire Atlantique


En Loire-Atlantique (2015)

Source : données comptables DDFIP 44

4. Caractéristiques de l’instruction des dossiers

4.1. Échantillons examinés

La mission s’est fait communiquer de l’ordre de 15 à 30 dossiers par départements visités, en recherchant, d’une part, les plus importants dossiers de dotations sur FCTVA et, d’autre part, les plus faibles montant accordés. Les dossiers ont été examinés avec l’agent qui en était chargé et ont été examinés sur les points suivants.

4.2. Amplitude des versements au titre du FCTVA

Certains dossiers donnent lieu au versement de montants très réduits au titre du FCTVA :

010000000200000003000000040000000500000006000000070000000

- 8 -

Annexe V 9

Tableau 8 : Écart entre le plus faible montant attribué et le plus important

Le plus faible Le plus important

Côte d’Or 2013 : 15 € 2014 : 14 € 2015 : 14 €

2013 : 8 791 607 € 2014 : 8 755 322 € 2015 : 8 346 976 €

Loire Atlantique 2013 : 4,63 €

2014 : 20,80 € 2015 : 43,19 €

2013 : 25 034 697 € 2014 : 32 957 020 € 2015 : 26 008 375 €

Rhône 2013 : 35,62 € 2014 : 95,83 € 2015 : 89,84 €

2013 : 44 005 370 € 2014 : 59 877 462 € 2015 : 47 973 385 €

Nord Source : données préfectures 21, 44, 69 et 59 ; traitement mission

Or, une estimation du coût par dossier conduit à considérer qu’un circuit court d’instruction serait justifié en deçà de 75 € par déclaration traitée, qui correspond à ce coût de traitement :

Pour un nombre moyen d’heures travaillées par dossier de 4h et un régime horaire de 1600h/an et une rémunération théorique chargée de 30 000 €, la performance est de 400 dossiers traités par an et 75€ de coût par dossier (hors frais de structure).

4.3. Complexité réelle des dossiers

Les points suivants ont été examinés dans les échantillons étudiés :

Tableau 9 : indices de complexité des dossiers examinés (dérogations règlementaires, contentieux, importance des pièces à examiner et du nombre d’arrêtés)

Côte d’Or Loire Atlantique Rhône Nord

Nb de dossiers examinés de l’échantillon

- 22 14 28 27

Dossiers avec application de dérogations réglementaires (état B des déclarations néant)

Dossiers les plus importants en montant 0 % 0% 0% 0%


0 % 0%

Contentieux suite à rejets

Néant 1

Nombre moyen de pages du dossier

Dossiers les plus importants en montant Dossiers les plus faibles en montant

192 pages

15 pages

69 pages

75pages

11 pages

59 pages

Nombre moyen de pièces jointes

Dossiers les plus importants

68 pages

- 9 -

Annexe V 10

Côte d’Or Loire Atlantique Rhône Nord

en montant Dossiers les plus faibles en montant

1,5 page

Présence d’un acte d’ordonnancement accompagnant l’arrêté

Jamais jamais jamais toujours

Arrêtés individuels ou collectifs

Collectifs en principe collectifs collectifs collectifs

Source : mission d’après examen des échantillons de dossiers

4.4. Délais de traitement (instruction préfectures/paiement DR-DDFIP).

Délais d’instruction :

Tableau 10 : délais (en jours) constatés sur pièces et moyenne de l’échantillon (2015)

Côte d’Or

Loire Atlantique

Rhône

Nord

Délais d’instruction


De 40 à 277 j

De 53 à 247 j De 0 à 439 j De 0 à 178 j


De 233 à 275 j

De 14 à 674 j -

Délai moyen de l’échantillon


219 j

(soit environ 7 mois)

110 j (soit 3 mois)

80 j (2,6 mois)

129 j (soit un peu plus

de 4 mois) sur l’ensemble de

l’arrondissement de Lille1 ; 96 j sur

l’échantillon de Lille, Douai Dunkerque

étudié


250 j (soit environ

8 mois)

248 j (35 j sans les dossiers de

2014) (soit 8 mois)

131 j (4 mois)

Source : mission d’après examen d’échantillons. Pour le Nord les outils de suivi ont permis un calcul exhaustif sur les dossiers traités par la préfecture (hors sous-préfectures).

Dans quelques cas, certains dossiers peuvent être l’objet d’un arrêté dans l’exercice suivant celui du dépôt de la déclaration par la collectivité territoriale.

1 Seul cas où la mission a pu disposer d’un état de suivi complet sur l’arrondissement. Sur les autres arrondissements du Nord, cela n’a pas été possible les état de suivi n’étant pas fiables.

- 10 -

Annexe V 11

4.5. Rythme infra-annuel de traitement des dossiers

La mission a dressé, dans chaque département visité, la courbe infra-annuelle de traitement des dossiers ; ce point a été examiné en nombre d’arrêtés produits et en montants versés. Elle s’est également attachée à définir la part des dossiers traités dans le dernier trimestre (septembre à novembre en pratique).

Côte d’Or : on constate que les arrêtés préfectoraux pris sont transmis systématiquement le jour même de leur signature.

Côte d’Or : rythme de traitement des dossiers et d’attribution des dotations

Graphique 5 : rythme infra-annuel de traitement des dossiers de demande de FCTVA(en nombre de dossiers), en Côte d’Or (2013 à 2015)

Source : calculs mission, données service comptabilité DDFIP 21

Graphique 6 : rythme infra-annuel d’attribution des dotations (en €),

en Côte d’Or (2013 à 2015)

Source : calculs mission, données services comptabilité DDFIP 21

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

nb d'arrêtés 2013

nb d'arrêtés 2014

nb d'arrêtés 2015

0

2000000

4000000

6000000

8000000

10000000

12000000

14000000

16000000

18000000

20000000

JAN

VIER

FEVR

IER

MAR

SAV

RIL

MAI

JUIN

JUIL

LET

AOU

TSE

PTO

CTN

OV

DEC

montant des dotations2013



- 11 -

Annexe V 12

La part des dossiers faisant l’objet d’un arrêté dans le dernier trimestre de l’année (septembre, octobre et novembre) est la suivante pour la Côte d’Or :

Tableau 11 : part des dossiers traités dans le dernier trimestre de l’annéeen Côte d’Or (en %, 2013 à 2015)

2013 2014 2015 En nombre de dossiers 70,77% 78,57% 86,65% En montants 72,21% 56,68% 78,26% Source : calculs mission, données service comptabilité DDFIP 21

Loire Atlantique - rythme de traitement des dossiers et d’attribution des dotations :

Graphique 7 : rythme infra-annuel de traitement des dossiers de demande de FCTVA(en nombre d’arrêtés), en Loire-Atlantique (2013 à 2015)

Source : calculs mission, données DDFIP 44

Tableau 12 : part des dossiers traités dans le dernier trimestre de l’année en Loire-Atlantique (en %, 2013 à 2015)

2013 2014 2015 En nombre de dossiers 22,46% 36,48% 40,47% En montants 61,47% 56,39% 50,26% Source calculs mission, données service comptabilité DDFIP 44:

020406080

100120140

nb arrêtés 2015

nb arrêtés 2014

nb arrêtés 2013

- 12 -

Annexe V 13


en Loire-Atlantique (2013 à 2015)

Source : calculs mission, données service comptabilité DDFIP 44

Rhône - rythme de traitement des dossiers et d’attribution des dotations :

Graphique 9 : rythme infra-annuel de traitement des dossiers de demande de FCTVA(en nombre de dossiers), dans le Rhône (2013 à 2015)

Source : calculs mission d’après données DRFIP 69

Le rythme de mise en paiement des arrêtés entre 2013 et 2015 a connu une évolution dans le sens d’une plus grande fluidité infra-annuelle.

0

10000000

20000000

30000000

40000000

50000000

60000000

70000000

total 2015

total 2014

total 2013

0

5

10

15

20

25

Nombre d'arrêtés2013



- 13 -

Annexe V 14


Dans le Rhône (2013 à 2015)

Source : calculs mission d’après données DRFIP 69

Il en est résulté un étalement des paiements plus grand dans l’année, avec toutefois un pic en juillet, atypique par rapport aux autres départements visités, dans lesquels il se situe plutôt au troisième trimestre.

Tableau 13 : part des dossiers traités dans le dernier trimestre de l’année

Dans le Rhône (en %, 2013 à 2015)

2013 2014 2015 En nombre de dossiers 55,3% 31,8% 38,2% En montants 40,9% 9,5% 21,2% Source : calculs mission sur données DRFIP 69.

Ces chiffres sont atypiques ; en effet le pic dans le Rhône ne se situe pas au dernier trimestre mais au troisième (autour de juin à août), avec une part traitée de 44,4 % dans ce trimestre en 2015.

0

10000000

20000000

30000000

40000000

50000000

60000000

70000000

80000000

janv

ier

fevr

ier

mar

sav

rilm

aiju

inju

illet

aout

sept oc

tno

v

Montant FCTVA versé2013



- 14 -

Annexe V 15

Nord - rythme de traitement des dossiers et d’attribution des dotations :

Graphique 11 : rythme infra-annuel de traitement des dossiers de demande de FCTVA(en nombre de dossiers), dans le Nord (2013 à 2015)

Source : mission d’après données DRFIP 59

Graphique 12 : rythme infra-annuel d’attribution des dotations (en

€), Dans le Nord (2013 à 2015)

Source : mission d’après données DRFIP 59

La part des dossiers faisant l’objet d’un arrêté dans le dernier trimestre de l’année (septembre, octobre et novembre) est la suivante pour le Nord :

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

janv

ier

févr

ier

mar

s

avril

mai

juin

juill

et

août

sept

embr

e

octo

bre

nove

mbr

e

déce

mbr

e

nombre d'arrêtéspréfectoraux au titredu mois dedécaissement 2015

nombre d'arrêtéspréfectoraux au titredu mois dedécaissement 2014

41

0,00

20 000 000,00

40 000 000,00

60 000 000,00

80 000 000,00

100 000 000,00

120 000 000,00

janv

ier

févr

ier

mar

sav

rilm

aiju

inju

illet

août

sept

embr

eoc

tobr

eno

vem

bre

déce

mbr

e

montants des arrêtéspréfectoraux au titredu mois dedécaissement 2015



- 15 -

Annexe V 16

Tableau 14 : part des dossiers traités dans le dernier trimestre de l’année

Dans le Nord (en %, 2013 à 2015)

2013 2014 2015 En nombre de dossiers 42,4% 42,2% 43,1% En montants 79,7% 62,7% 60,3% Source : calculs mission, données service comptabilité DRFIP 59

Analyse synthétique du rythme des décaissements dans les départements visités

Le rythme des décaissements relatifs au FCTVA a été le suivant dans les départements visités en 2015

Graphique 13 : rythme des décaissements au titre du FCTVA en Côte d’or, Loire Atlantique, Rhône et Nord (2015)

Source : calculs mission, sur les données des DRFIP 21, 44, 69 et 59

Les courbes de décaissements du FCTVA sont assez variables d’un département à l’autre. Mais il se dégage néanmoins des pics situés en avril, juillet et septembre ou novembre.

Il en résulte que la part du FCTVA dans les départements visités qui est décaissée dans le dernier trimestre est majoritaire, mais avec une amplitude très grande :

0,00

20 000 000,00

40 000 000,00

60 000 000,00

80 000 000,00

100 000 000,00

120 000 000,00

janv

ier

févr

ier

mar

sav

rilm

aiju

inju

illet

août

sept

embr

eoc

tobr

eno

vem

bre

déce

mbr

e

Nord (décaissement 2015)

Rhone (décaissement 2015)

Loire Atlantique(décaissements 2015)

Côte d'Or (décaissements2015)

- 16 -

Annexe V 17

Graphique 14 : Part du FCTVA payé dans le dernier trimestre civil en Côte d’Or, Loire Atlantique, Rhône, Nord (en %, 2015)

Source : calculs mission, sur données des DRFIP 21, 44, 69, 59.

Selon la gestion locale du flux des mises en paiement par les préfectures, le dernier trimestre est compris entre 20% et 78% dans l’échantillon des départements visités. Cela étant, il apparaît que le dernier trimestre représente généralement plus de 50% des décaissements de l’année, le Rhône ayant une gestion anticipée avec un pic de mise en paiement plutôt situé en Juillet.

4.6. Temps de travail sur les dossiers de l’échantillon

Les agents en charge des dossiers ont été interrogés sur le temps qu’ils estimaient avoir mis pour le traitement des dossiers examinés. Il en résulte les données déclaratives suivantes :

Tableau 15 : temps de travail sur les dossiers déclarés par les agents en fonction de l’importance des dotations (2015 sur échantillon)

Importance des dossiers

En heure de travail / dossier

En moyenne sur l’échantillon (h/dossier)

Côte d’Or Les + importants 1h à 48h 8h Les dossiers moyens 1/2h à 1 h < à 1h Les + faibles montants 20 à 30 mn 20 mn

Loire Atlantique Les + importants 1j à 8j Un peu plus de 4j Les + faibles 1h 1h

Rhône Les + importants 1/2h à 2j 7h Les + faibles ¼ h ¼ h

Nord Ensemble des dossiers - 16 h Source : mission sur données estimées recueillies auprès des agents en charge des dossiers examinés.

Ces éléments sont à rapprocher de la performance très variable des services visités, qui est liée à la fois à l’importance de la production d’arrêtés, au nombre de collectivités territoriales dans le département, aux moyens implantés et à l’ancienneté des agents dans la fonction.

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

Nord(décaissement

2015)

Rhone(décaissement

2015)

Loire Atlantique(décaissements

2015)

Côte d'Or(décaissements

2015)

- 17 -

Annexe V 18

4.7. Importance des rejets

Taux de rejet des dépenses déclarées

Ce taux ne peut être regardé comme la marque d’une qualité intrinsèque de l’instruction des dossiers. Il traduit plutôt la capacité des services à analyser plus ou moins profondément les dossiers en fonction de leurs moyens. Il doit davantage être regardé comme la marque d’une probable différence de traitement entre départements. La mission a pu constater que ces différences sont également marquées entre agents du même service selon leur ancienneté et entre les arrondissements du département lorsque l’organisation reste non centralisée.

Tableau 16 : taux global de rejets de dépenses déclarées en % du FCTVA attribué

2011 2012 2013 2014 2015 Côte d’Or 1, 09% 0,86% 1,45% 1,45% 1,21% Côte d’Or (hors services du SGAR)

1,35% 1,03% 1,82% 1,81% 1,46%

Loire Atlantique ND ND ND ND 0,53%

Rhône ND ND 4,55% 4,65% 1% Nord ND 2,15% 1,77% 3,84% 2,18% Dont sous-préfecture d’Avesnes

ND 3,92% 3,97% 1,82% 4,73%

Dont sous-préfecture de Cambrai

ND 5,06% 6,08% 5,16% 3,35%

Dont sous-préfecture de Douai

ND 3,51% 4,21% 2,62% 1,80%

Dont sous-préfecture de Dunkerque

ND 4,66% 7,10% 7,28% 4,93%

Dont arrondissement de Lille

ND 4,37% 2,30% 1,12% 1,01%

Dont sous-préfecture de Valenciennes

ND 2,12% 4,12% 3,42% 2,61%

Source : services préfectoraux 21, 44, 69 et 59

Taux de rejets pour les échantillons examinés dans les départements visités

Le taux de rejet des échantillons est le suivant :

- 18 -

Annexe V 19

Tableau 17 : taux de rejets sur échantillons examinés (2015)

Départements Dossiers Taux de rejets en montants (en %)

Côte d’Or Les + importants 8,50% Les + faibles 2,22%

Loire Atlantique Ensemble de l’échantillon 20% Rhône Les + importants 6%

Les + faibles 0% Nord Ensemble de l’échantillon 9%

Arrondissement de Lille 1% Arrondissement de Cambrai 15% Arrondissement de Dunkerque 7%

Source : mission sur échantillons de dossiers

A l’intérieur d’une équipe d’instruction des dossiers de FCTVA, le taux de rejet peuvent ainsi être très différenciés en fonction de l’ancienneté de l’agent et de sa méthode de travail. Il en est de même entre préfectures et sous-préfectures d’un même département.

Le rapprochement entre ces échantillons et les taux globaux de rejet du département concerné conduit également à la conclusion d’une grande différenciation des taux de rejets.

5. Comptabilisation dans les comptes de l’Etat et paiement auxcollectivités territoriales : Données recueillies dans les départementsvisités

Les délais de comptabilisation et de paiement aux collectivités territoriales sont généralement très réduits et n’influencent que très marginalement le délai entre le dépôt de la déclaration et le versement effectif du FCTVA à la collectivité.

Côte d’Or

Tableau 18 : délais de comptabilisation (Etat) et de paiement (en J)

21 Mars 2015 (Moyenne) Novembre 2015 (moyenne) Comptabilisation

(Etat) Paiement aux CT Comptabilisation (Etat) Paiement aux CT

Délai moyen en j immédiat 1j 0,5j 1j Amplitude 0 à 2j 1 à 3 j 0 à 4 j 1 à 3 j Source : mission d’après données fournies par le service comptabilité des DDFIP 21, 44, 69 et 59

Loire Atlantique

En Loire Atlantique, le délai moyen de paiement comptable en novembre (pointe de l’activité) était de 0,48 jour.

Tableau 19 : délais de comptabilisation (Etat) et de paiement (en jours, 2015)

juin 2015 octobre 2015 novembre 2015 Nb de jours (de la date de réception de l’arrêté à la date de paiement (avis de règlement)

0,5 j 0,7 j 0,4 j

Source : Données recueillies auprès de la DRFIP 44, calculs mission.

La comptabilisation des opérations apparaît être réalisée le jour même ou à J+1, avec de rares écritures réalisées à J+3.

- 19 -

Annexe V 20

Rhône

Dans le Rhône, une étude particulière a conduit à observer au cours des mois d’avril, de juillet et de septembre 2015, qui sont des mois de forte activité pour le FCTVA, les délais constatés entre la signature des arrêtés et la date de réception par le service comptabilité de la DRFIP. Ces délais étaient les suivants :

Tableau 20 : délai de traitement des arrêtés par la préfecture en vue du paiement (avril, juillet et septembre 2015)

Avril 2015 Juillet 2015 Septembre 2015 Nb de jours (de la date de l’arrêté à la date de réception par le service comptabilité (y compris l’acheminement)

3,7 j 6,7 j 6,2 j

Source : Données recueillies auprès de la DRFIP69

Dans les périodes de pointe, en 2015, un délai de traitement élevé des arrêtés signés peut ainsi être constaté. Il faut rajouter à ce délai le délai de paiement comptable qui est de 1 à 2 jours au plus.

Nord

Dans le Nord, il a été possible de disposer de données relatives aux délais de mise en paiement (délais entre la date de signature de l’arrêté et sa mise en paiement par la préfecture) de l’arrêté et de paiement par le comptable public ; ces délais sont les suivants :

Tableau 21 : délais de mise en paiement des arrêtés préfectoraux et de paiement comptable (mois de juin et novembre 2013 à 2015)

Mois étudiés Délai de mise en paiement par la

préfecture (en jours)

Délais de paiement par le comptable public ( en jours)

2013 Juin 31 j 6 j Novembre 29 j 2 j

2014 Juin NC NC Novembre 19 j 2 j

2015 Juin 74 j 0,49 j Novembre 88,8 j 2,8j

Source : donnée DRFIP 59

Ces délais s’expliquent par un phénomène de rétention des décisions prises et aboutissent à des mises en paiement tardives.

- 20 -

ANNEXE VI

Simulation : Calcul d’un FCTVA sur des bases de comptabilité budgétaire des

collectivités territoriales

SOMMAIRE

1. OBJECTIFS POURSUIVIS ................................................................................................................... 1

1.1. Simplifier ...................................................................................................................................................... 1 1.2. Automatiser ................................................................................................................................................. 1 1.3. Éliminer les risques de doublons ....................................................................................................... 2

2. METHODE DE CONSTRUCTION : UNE SIMULATION BASEE SUR LACOMPTABILITE DITE « BUDGETAIRE » ...................................................................................... 2

2.1. Le calcul est effectué à partir des masses débit des comptes de la comptabilité dite « budgétaire » .................................................................................................................................... 2

2.2. Une extraction de bases issues d’Hélios par la DGFIP est le support de la simulation ..................................................................................................................................................... 3

2.3. La formule de calcul retenue ................................................................................................................ 3 2.4. Cette méthode permet de neutraliser les comptes de transfert et les doublons ............ 5

2.4.1. Neutralisation des comptes de transfert ................................................................................ 5 2.4.2. La neutralisation des opérations de transfert du compte 238 au compte

232 est nécessaire .............................................................................................................................. 6 2.4.3. Eviter la double récupération de la TVA, par le FCTVA et par la voie fiscale ........ 6 2.4.4. Eviter la double comptabilisation des subventions d’équipement et de

l’immobilisation du bien par une collectivité tierce dans le montant soumis au FCTVA ............................................................................................................................................... 6

3. LES RESULTATS DE LA SIMULATION ........................................................................................... 7

3.1. L’évolution des investissements des collectivités territoriales ............................................. 7 3.2. Le montant global du FCTVA calculé sur la partie budgétaire de la comptabilité

des collectivités .......................................................................................................................................... 8 3.3. Les projections du montant de FCTVA global calculé sur la partie budgétaire de

la comptabilité des collectivités territoriales sur la période 2015-2019 .......................... 9 3.3.1. Validation de la méthode d’estimation par proportionnalité aux

investissements ................................................................................................................................... 9 3.3.2. Projections du montant de FCTVA fondé sur la comptabilité budgétaire

pour la période 2016-2019 ........................................................................................................ 10 3.3.3. Projections du montant de FCTVA tel que défini en PLF 2015 pour la

période 2016-2019 ......................................................................................................................... 11

4. ANALYSE DU RESULTAT : UNE ASSIETTE PLUS LARGE MAIS UNE PLUS GRANDEPROPORTIONNALITE A L’INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITESTERRITORIALES .............................................................................................................................. 12

4.1. Le montant du FCTVA reconstitué à partir de la comptabilité budgétaire est légèrement supérieur à celui du FTCVA existant ...................................................................... 12 4.1.1. Comparaison du FCTVA existant et du FCTVA reconstitué d’après la

formule comptable proposée par la mission sur la période 2013-2015 ............... 12 4.1.2. Comparaison des projections du FCTVA tel que défini en PLF 2015 et selon

la formule comptable proposée par la mission sur la période 2016-2019 .......... 13 4.1.3. Un plus grand nombre de collectivités territoriales sont potentiellement

intégrées au processus ................................................................................................................. 14

4.2. L’extension de l’assiette du FCTVA décidée dans la loi de finances 2016 provoquera un accroissement de la dépense pour le FCTVA dans sa forme actuelle, à la différence du nouveau FCTVA ................................................................................ 14

4.3. Le FCTVA calculé à partir de la comptabilité budgétaire sous forme de mandats est davantage corrélé aux investissements des collectivités territoriales ..................... 17 4.3.1. Le FCTVA construit sur la comptabilité budgétaire en mandats est

proportionnel aux investissements réalisés par les collectivités territoriales ....................................................................................................................................... 17

4.4. Le FCTVA calculé sur la comptabilité budgétaire des collectivités territoriales déplace le FCTVA vers les récepteurs de subventions d’équipement .............................. 18

5. ILLUSTRATION SUR DES CAS PARTICULIERS ........................................................................ 20

Annexe VI 1

1. Objectifs poursuivis

1.1. Simplifier

Parmi les objectifs assignés à la mission, il lui a été demandé de simplifier l’assiette du FCTVA, et ce pour en homogénéiser la gestion sur le territoire national. En effet, de nombreuses sources de complexité rendent la gestion du fonds de compensation de la TVA coûteuse, gênent l’instruction des demandes par les agents, et peuvent rendre le contrôle potentiellement inefficace. Cette complexité trouve son origine dans différentes facettes du FCTVA :

◆ la complexité très importante de la législation pose de grandes difficultés aux personnes en charge du FCTVA, que ce soit du côté des collectivités territoriales qui remplissent les états des demandes, ou du côté des préfectures qui instruisent ces demandes. De plus, la mission a noté (cf. annexe VII) que dans la réalité il n’est pas fait usage de l’ensemble des dispositifs dérogatoires prévus par la législation, qui intègrent souvent soit des législations particulières (domaine routier, urbanisme…), soit des dépenses effectuées pour le compte d’une autre personne publique (l’Etat, un établissement public ou une autre collectivité) ;

◆ le système de gestion du FCTVA reste totalement manuel, et dans certains cas des justificatifs (contrats, factures) sont demandés, de façon non-dématérialisée ;

◆ l’assiette est triple, car le choix a été fait de diversifier les exercices de référence, selon le cas (exercices N-2, N-1 ou N).

Une simplification importante du FCTVA devrait de plus permettre d’harmoniser sa gestion sur l’ensemble du territoire et entre les différents agents qui en sont chargés.

Cette simplification est très attendue par les collectivités territoriales, qui ont formulé des propositions de simplification de l'assiette via leurs associations, notamment l’Association des Maires de France (AMF).

1.2. Automatiser

Une automatisation du système, sur de nouvelles bases simplifiées, aurait pour avantages de :

◆ améliorer significativement les délais de traitement en supprimant la double instruction par l'Etat et les collectivités locales;

◆ réaliser des économies de personnel, que la mission a quantifiées en nombre d’équivalent temps plein (ETP) à 140 du côté Etat, et 3 000 pour l’ensemble des collectivités territoriales ;

◆ rendre le traitement totalement homogène, et ce à l’échelle nationale ;

◆ permettre de prévoir la partie de la dépense qui s’appuie sur une annuité d’assiette en N-1, et d’en piloter le paiement en fonction d'une gestion prévisible de la trésorerie de l’Etat.

La mission a réalisé une simulation pour évaluer la possibilité d’une automatisation.

- 1 -

Annexe VI 2

1.3. Éliminer les risques de doublons

La mission a mis en évidence les risques de « doublons » que présente le système actuel, et dont l’existence a été attestée lors des entretiens menés. Les « doublons » sont de plusieurs types :

◆ il est possible qu’une collectivité territoriale demande (et bénéficie) du fonds de compensation de la TVA pour une immobilisation rattachée à un secteur taxable, c’est à dire sur laquelle la collectivité peut déduire la TVA par la voie fiscale ;

◆ Il n’est pas impossible qu’une collectivité bénéficie du FCTVA pour une subvention d’équipement (inscrite dans le compte 20), et que la collectivité bénéficiaire de cette subvention bénéficie également du FCTVA sur l’immobilisation corporelle correspondante, notamment si les deux évènements se produisent sur des exercices comptables séparés.

2. Méthode de construction : une simulation basée sur la comptabilitédite « budgétaire »

2.1. Le calcul est effectué à partir des masses débit des comptes de la comptabilité dite « budgétaire »

Pour simplifier le dispositif actuel tout en l’automatisant complètement, il est logique de s’appuyer sur la comptabilité des collectivités territoriales, constamment améliorée et vérifiée en amont via la méthode du contrôle hiérarchisé de la dépense par le comptable public. Cette méthode permet de satisfaire à l’exigence de contrôle inhérente à la dépense étatique de manière plus satisfaisante que la situation présente, et ce sans recourir à contrôle supplémentaire par rapport à l’existant. Cela permettrait de prendre en considération :

◆ les dépenses d’immobilisations (y compris les immobilisations en cours) susceptibles d’avoir supporté la TVA en amont, en excluant donc toutes dépenses d’une nature non patrimoniale ;

◆ les sorties d’actif, qui peuvent être neutralisées via cette méthode, quelle que soit leur échéance.

Il s’agirait donc de retenir l’investissement net réellement réalisé par une collectivité territoriale. Plusieurs modes de calcul sont envisageables (cf. annexe VII) : en s’appuyant sur la comptabilité générale, sous réserve d’en modifier la nomenclature ; en se basant sur les mandats émis par les collectivités et vérifiés par les comptables et sur lesquels sont détaillés la TVA ainsi que les comptes crédités et débités.

Par ailleurs, il convient de retenir le dispositif qui permet d’assurer l’absence de « doublons » entre la récupération de TVA par la voie fiscale et le FCTVA, et entre collectivités.

Quant à la simulation, elle ne peut s’appuyer que sur une base réelle. La simulation réalisée par la mission s’appuie donc sur les mandats émis et plus précisément sur la partie de la comptabilité dite « budgétaire », c’est-à-dire qui a fait l’objet d’un mandat. Cette partie de la comptabilité ne comprend pas de transferts de comptes à comptes (à l’exception d’une exception à retraiter, cf. plus loin), C'est pourquoi la construction de la simulation considère uniquement les masses débit, sans prendre en compte les masses crédit.

- 2 -

Annexe VI 3

2.2. Une extraction de bases issues d’Hélios par la DGFiP est le support de la simulation

Pour la simulation, la mission s’est appuyée sur des bases issues du logiciel Hélios, extraits à partir de l’infocentre DELPHES, le système unique de comptabilité publique de la Direction Générale des Finances Publiques, par le comptable public pour mener à bien le contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD).

Ont été extraits les montants inscrits dans un certain nombre de comptes, dont la liste est détaillée ci-après, agrégés pour l’ensemble des collectivités territoriales françaises. N’ont été retenus, pour les raisons précédemment citées, que la partie de ces comptes ayant fait l’objet d’un mandat, et uniquement les masses débit de ces comptes.

La mission a basé sa simulation sur les comptes des années 2012, 2013 et 2014, et ce pour l’ensemble des collectivités territoriales et leurs budgets annexes :

◆ communes ;

◆ groupements à fiscalité propre (GFP) ;

◆ départements ;

◆ régions ;

◆ établissements publics locaux (EPL), dont font partie notamment les centres communaux d’action sociale (CCAS), les centres intercommunaux d’action sociale (CIAS), les caisses des écoles (CdE), les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), les centres de gestion de la fonction publique territoriale (CDG) ;

◆ les syndicats.

2.3. La formule de calcul retenue

La « formule » retenue par la mission est construite en deux étapes :

◆ il s’agit tout d’abord de sommer les contenus, c’est-à-dire les masses débit de la partie budgétaire de la comptabilité (les mandats sous Hélios), d’un certain nombre de comptes détaillés ci-après ; on note cette variable obtenue X1 ;

◆ il est ensuite nécessaire de retraiter la TVA déduite par la voie fiscale. Deux techniques sont alors possibles, en l’absence actuellement de capacité d’extraire des mandats ou d’une nomenclature qui séparerait les immobilisations sont la TVA est récupérable ou non, pour retraiter la TVA déductible afin d’éviter les doublons :

- le résultat obtenu constitue la base éligible, qu’on multiplie par le taux de FCTVA pour obtenir le montant versé. Est ensuite retranché de ce solde le montant qui figure au compte 44562 débit non budgétaire, qui contient la TVA déductible récupérée par les collectivités par la voie fiscale. On note cette estimation obtenue X2. Cette méthode présente l’inconvénient de majorer le taux des immobilisations déduites de la base éligible, en utilisant le taux de TVA à 20% alors que celui du FCTVA est en réalité de 16,404% dans sa forme actuelle ; elle constitue une estimation minorante du nouveau FCTVA obtenu ;

- Le montant HT associé à la TVA inscrite au compte 44562 est déduit de la base éligible au FCTVA, et l’ensemble est multiplié par le taux pour obtenir le montant du FCTVA. On note cette estimation obtenue X3. Cette méthode présente l’inconvénient d’ignorer les différences de taux des immobilisations, en utilisant pour toutes un taux de TVA à 20% alors que

- 3 -

Annexe VI 4

certaines ont été grevées de TVA par des taux réduits ; elle constitue une estimation majorante du nouveau FCTVA obtenu ;

- Les deux méthodes constituant respectivement une estimation haute et une estimation basse, et donc une moyenne de ces deux méthodes sera utilisée pour les projections réalisée par la mission.

La formule de calcul s’écrit donc (exprimée en nomenclature des communes M14, et en retenant les masses débit) :

• X1 = 21-211-214-217+23-2314-2317-232-237-238-675+1675 ;

• Méthode de TVA 1 : 𝑋𝑋2 = 𝑋𝑋1 × 16,404%− 44562 ;

• Méthode de TVA 2 : 𝑋𝑋3 = (𝑋𝑋1 − 4456220%

) × 16,404% ;

Où X2 et X3 sont les deux estimations du montant de FCTVA versé, liées aux deux méthodes de prise en compte de la TVA déductible dans les comptes des collectivités territoriales.

Avec les comptes identifiés :

◆ 21 : « immobilisations corporelles » ;

◆ 211 : « terrains » ;

◆ 214 : « constructions sur sol d’autrui » ;

◆ 217 : « immobilisations corporelles reçues au titre d’une mise à disposition » ;

◆ 23 : « immobilisations en cours » ;

◆ 2314 : « constructions sur sol d’autrui » (en cours) ;

◆ 2317 : « immobilisations corporelles reçues au titre d’une mise à disposition » (en cours) ;

◆ 232 : « immobilisations corporelles en cours » ;

◆ 237 : « avances versée sur commandes d’immobilisations incorporelles » ;

◆ 238 : « avances versée sur commandes d’immobilisations corporelles » ;

◆ 675 : « valeurs comptables des immobilisations cédées » ;

◆ 1675 : « dettes afférentes aux METP et PPP » ;

◆ 44562 : « TVA récupérable sur immobilisations ». Cette formule n’est pas celle qui approche le mieux le FCTVA actuel, car la mission propose d’en simplifier radicalement l’assiette. Une formule plus proche de l’existant serait construite de la manière suivante :

• Y1 = 202+2051+211-2111+212+213-2132+215+216+217-21711-21732-2174+218+231-2314 ;

• Méthode de TVA 1 : 𝑌𝑌2 = 𝑋𝑋1 × 16,404%− 44562 ;

• Méthode de TVA 2 : 𝑌𝑌3 = (𝑌𝑌1 − 4456220%

) × 16,404% ;

Où Y1 est la somme des contenus des comptes retenus (les masses débit de la partie budgétaire de la comptabilité), Y2 et Y3 les deux estimations du montant de FCTVA versé suivant la méthode d’estimation de la TVA déductible choisie, comme précédemment.

Avec les comptes identifiés :

- 4 -

Annexe VI 5

◆ 202 : « frais liés à la réalisation des documents d’urbanisme et à la numérisation du cadastre » ;

◆ 2051 : « concessions et droits similaires » ;

◆ 211 : « terrains » ;

◆ 2111 : « terrains nus » ;

◆ 212 : « agencements et aménagements de terrains » ;

◆ 213 : « constructions » ;

◆ 2132 : « immeubles de rapport » ;

◆ 215 : « installations, matériel et outillage techniques » ;

◆ 216 : « collections et œuvres d’art » ;

◆ 217 : « immobilisations corporelles reçues au titre d’une mise à disposition » ;

◆ 21711 : « terrains nus » (reçus au titre d’une mise à disposition) ;

◆ 21732 : « immeubles de rapport » (reçus au titre d’une mise à disposition) ;

◆ 2174 : « construction sur sol d’autrui » ;

◆ 218 : « autres immobilisations corporelles »

◆ 23 : « immobilisations en cours » ;


◆ 2317 : « immobilisations corporelles reçues au titre d’une mise à disposition » (en cours) ;

◆ 231 : « immobilisations corporelles en cours » ;


◆ 44562 : « TVA récupérable sur immobilisations ».

2.4. Cette méthode permet de neutraliser les comptes de transfert et les doublons

2.4.1. Neutralisation des comptes de transfert

Au sein des collectivités territoriales, dans les comptes administratifs, les opérations de dépenses font l’objet de mandats, vérifiés par le comptable public. Les opérations de transferts comptes à comptes, suivent l’évolution de la comptabilisation d’un bien (un bien peut ainsi faire l’objet de frais d’études au compte 20, puis sont comptabilisés en tant qu’ « immobilisations en cours » lors de sa construction au compte 23 puis être inscrit au compte 21 une fois entré en service) et constituent des opérations non budgétaires. Ainsi, en ne considérant que les masses débit et en se limitant aux mandats sans TVA récupérables (séparés en gestion), la méthode choisie neutralise dans le calcul les opérations de transfert.

- 5 -

Annexe VI 6

2.4.2. La neutralisation des opérations de transfert du compte 238 au compte 232 est nécessaire

Néanmoins, il existe dans la comptabilité des collectivités territoriales un type d’opération qui nécessite un retraitement particulier : l’opération « régularisation d’une avance versée sur travaux d’équipement », qui transfère des éléments des comptes 237 et 238 vers les comptes 231 et 232 est pour exception une opération d’ordre budgétaire. Le compte 237 (et donc 231) ne doit pas être considéré, puisqu’il est déjà déduit de la formule retenue. Il n'est pas nécessaire de repartir des mouvements crédit du compte 238 puisque l'on récupère les données via les débits des comptes de la classe 2 ; en revanche, il convient d'extraire les débits budgétaires du compte 238 (à défaut, il y aurait un doublon au cas particulier de ces opérations).

2.4.3. Eviter la double récupération de la TVA, par le FCTVA et par la voie fiscale

Un bien assujetti à un secteur taxable peut aujourd’hui, dans certaines conditions, échapper au contrôle préfectoral et bénéficier du FCTVA. La méthode automatique présentée par la mission élimine ce risque de doublon, car elle s’appuie soit sur les mandats correspondent à des opérations sous TVA récupérable (comptabilisé TTC), soit sur une nomenclature isolant la les immobilisations sous TVA récupérables. En ce qui concerne la simulation, la mission a estimé la TVA déductible à l’aide du compte 44562 « TVA récupérable sur immobilisations », par deux méthodes détaillées précédemment, ce qui permet d’établir un intervalle d’estimation pour le montant de FCTVA ainsi obtenu.

2.4.4. Eviter la double comptabilisation des subventions d’équipement et de l’immobilisation du bien par une collectivité tierce dans le montant soumis au FCTVA

Les subventions versées par certaines collectivités à d’autres sont aujourd’hui prises en compte dans le FCTVA, tout comme les immobilisations comptabilisées par les collectivités bénéficiaires de ces subventions. Pour éviter le double-versement de FCTVA sur un bien ainsi financé (pour différentes collectivités, ce point est soumis à des contrôles approfondis dans les préfectures, dont la mission ne peut certifier l’efficacité). Dans le cadre de la mise en place d’un système automatisé, il convient d’éliminer les doublons sans croiser les données des différentes collectivités, ce qui ajouterait un degré de complexité à l’ensemble en lieu et place de la simplification escomptée. Dès lors, la non-prise en compte du compte 20 dans la base éligible du FCTVA permet d’apporter une solution, tout en prenant bien en compte les immobilisations corporelles effectivement réalisée, pour la collectivité qui est réellement créatrice de l’immobilisation. Cette solution technique déplace donc le bénéfice du FCTVA vers les bénéficiaires de subventions d’équipement au détriment des collectivités territoriales qui accordent des subventions, c’est-à-dire au bénéfice des communes et des EPCI et au détriment des régions et des départements. Une solution correctrice de ce phénomène serait de retrancher au montant de la subvention versée le FCTVA désormais perçu par le bénéficiaire à la place de la collectivité territoriale qui a accordé la subvention, le cas échéant.

- 6 -

Annexe VI 7

3. Les résultats de la simulation

3.1. L’évolution des investissements des collectivités territoriales

La mission a fondé ses projections de l’investissement des collectivités territoriales jusqu’en 2019 sur le scénario central retenu par la Banque Postale dans ses projections sur l’évolution des investissements du bloc communal (cf. sur ce point l’annexe II).

De ce scénario central, qui estime uniquement les investissements du bloc communal, elle a déduit trois scénarios d’évolution des investissements des collectivités territoriales dans leur ensemble.

◆ le premier scénario, H1, est le scénario le plus pessimiste : les collectivités territoriales autres que les communes suivent la même évolution que ces dernières.

◆ le deuxième scénario, H2, est le scénario neutre : il considère que les investissements des collectivités territoriales autres que les communes varient deux fois moins que ceux de celles-ci. Ce scénario est considéré par la mission comme son scénario central (il est plus proche des constats concrets faits auprès des collectivités rencontrées).

◆ Le troisième scénario, H3, est le scénario le plus optimiste dans le contexte actuel de baisse des investissements : il est construit sur l’hypothèse que l’investissement des collectivités territoriales hors bloc communal restera stable.

Tableau 1 : L’évolution des investissements des collectivités territoriales (en milliards d’euros)

Année 2013 2014 2015e 2016p 2017p 2018p 2019p

Investissement du bloc communal prévu par la Banque Postale (scénario central)

35,0 31,0 28,0 26,0 25,0 26,0 26,5

Evolution ND -11,4% -9,7% -7,1% -3,8% 4,0% 1,9%

Investissement des CL – Scénario H1 57,9 52,8 46,7 43,3 41,7 43,3 44,2

Evolution ND -8,8% -11,6% -7,1% -3,8% 4,0% 1,9%

Investissement des CL - Scénario H2 (central) 57,9 52,8 48,4 45,8 44,5 45,8 46,5

Evolution ND -8,8% -8,4% -5,4% -2,9% 3,0% 1,5%

Investissement des CL - Scénario H3 57,9 52,8 50,1 48,2 47,3 48,3 48,8

Evolution ND -8,8% -5,1% -3,7% -2,0% 2,2% 1,1%


- 7 -

Annexe VI 8

Graphique 1 : Les scénarios d’investissements des collectivités territoriales (en milliards d’euros)


3.2. Le montant global du FCTVA calculé sur la partie budgétaire de la comptabilité des collectivités

La mission a choisi de s’appuyer sur la première formule, présentée précédemment et décrite à l’aide des variables X1, X2 et X3, pour réaliser sa simulation. Cette dernière est donc réalisée à partir des bases issues d’HELIOS, dont ont été extraites les éléments comptables des collectivités territoriales sous forme agrégée. La mission a choisi de restreindre la base éligible à l’année N-1. La mission a donc calculé sur cette base les formules définies précédemment :

méthode de TVA 1 : 𝑀𝑀1 = 𝑋𝑋1 × 16,404%− 44562 ; la TVA déductible sur immobilisation est extraite directement.

méthode de TVA 2 : 𝑀𝑀2 = �𝑋𝑋1 − 4456220%

�× 16,404% ; reconstitution de la valeur des immobilisations correspondante à la TVA déductible.

moyenne des deux méthodes : 𝑀𝑀3 =𝑋𝑋1×16,404%−44562 +(𝑋𝑋1−4456220% )×16,404%

2 ;

Les résultats sont présentés dans le tableau suivant.

Tableau 2 : Montant de FCTVA global calculé sur la partie budgétaire de la comptabilité des collectivités territoriales (en euros)

Année de versement (année d'assiette) 2013 (2012) 2014 (2013) 2015(2014)



4,5

14,5

24,5

34,5

44,5

54,5

64,5

2013 2014 2015e 2016p 2017p 2018p 2019p

Investissement descollectivités locales -Scénario H1

Investissement descollectivités locales -Scénario H2 (central)

Investissement descollectivités locales -Scénario H3

- 8 -

Annexe VI 9

FCTVA sur base comptable budgétaire (moyenne des deux méthodes) 6 260 375 597 6 556 998 991 5 889 511 636

FCTVA versé en exécution l'année suivante par le dispositif actuel 5 563 000 000 5 921 000 000 5 615 000 000


Graphique 2 : Comparaison du montant de FCTVA global calculé sur la partie budgétaire de la comptabilité des collectivités territoriales N-1 et du dispositif tel que défini en PLF 2015 (en

euros)


L’année de référence notée dans le graphique 2 est l’année d’assiette du FCTVA. Le FCTVA calculé sur une base de comptabilité dite « budgétaire » et une année d’assiette N-1, doit donc être comparé au montant de FCTVA versé l’année suivante.

Néanmoins, le FCTVA dans sa forme actuelle est composé de trois assiettes aux temporalités différentes, sans compter les reports de demandes de certaines communes et les paiements décalés ou les avances des DDFIP aux collectivités territoriales. La comparaison ne peut donc se faire qu’en ordre de grandeur.

3.3. Les projections du montant de FCTVA global calculé sur la partie budgétaire de la comptabilité des collectivités territoriales sur la période 2015-2019

3.3.1. Validation de la méthode d’estimation par proportionnalité aux investissements

La mission présente une méthode de calcul, basée sur les bases comptables des collectivités territoriales jusqu’en 2015, et une méthode d’estimation après 2016, calculée par proportionnalité aux investissements des collectivités territoriales. La méthode d’estimation peut être utilisée rétroactivement pour les années d’assiette 2013 et 2014, et ceci permet de comparer les deux méthodes et de s’assurer de leur consistance.

0

1 000 000 000

2 000 000 000

3 000 000 000

4 000 000 000

5 000 000 000

6 000 000 000

7 000 000 000

8 000 000 000

2012 2013 2014

FCTVA sur base comptablebudgétaire (méthode TVA1)

FCTVA sur base TVAcomptable budgétaire(méthode TVA 2)

FCTVA sur base TVAcomptable budgétaire(moyenne des deuxméthodes)

FCTVA versé en exécutionl'année suivante par ledispositif actuel

- 9 -

Annexe VI 10

Le montant de FCTVA calculé sur la partie budgétaire de la comptabilité des collectivités territoriales de l’année 2014, pour un versement en 2015 a donc été estimé par deux méthodes par la mission (par la méthode basée sur la comptabilité vue dans la partie précédente, et par la méthode de proportionnalité aux investissements présentée ci-après), estimations qu’on peut comparer au montant effectivement versé par l’Etat aux collectivités territoriales durant l’année 2015.

Tableau 3 : Comparaison des différentes méthodes d’estimation (en milliards d’euros)

Exercice de versement (année d'assiette) 2014 (2013) 2015 (2014)

Estimation issue des bases Hélios (moyenne des deux méthodes d'estimation de la TVA) 6,56 5,89

Estimation par proportionnalité aux investissements 6,41 5,95

% de variation entre les deux méthodes 2,25% 1,03%


Cette comparaison permet de mettre en évidence le peu d’écart relatif entre les deux méthodes d’estimation du FTCVA calculé sur des bases comptables, pour les deux années où les méthodes sont applicables.

3.3.2. Projections du montant de FCTVA fondé sur la comptabilité budgétaire pour la période 2016-2019

La mission a construit ces estimations sur une proportionnalité stricte aux investissements des collectivités territoriales, estimés précédemment par la mission sur la base des prévisions de la Banque Postale pour l’investissement du bloc communal. Cette proportionnalité stricte du FCTVA sur bases comptables « budgétaires » aux investissements existe par construction de ce nouveau FCTVA, et est de plus vérifiée empiriquement comme détaillé dans la partie 4 de cette annexe. La mission propose donc trois courbes d’évolution du FCTVA sur base comptable « budgétaire », qui correspondent aux trois tendances des scénarios d’évolution des investissements détaillés dans la partie 3.1.

Tableau 4 : Projections du montant de FCTVA « comptable » calculé

En milliards d'euros 2016 2017 2018 2019

Montant de FCTVA sur base comptable (projeté) - Scénario H1 5,47 5,08 4,89 5,08




- 10 -

Annexe VI 11

Graphique 3 : Les projections du montant de FCTVA global calculé sur la partie budgétaire de la comptabilité des collectivités territoriales sur la période 2015-2019 (en milliards d’euros)


3.3.3. Projections du montant de FCTVA tel que défini en PLF 2015 pour la période 2016-2019

La mission a utilisé la méthode d’estimation par proportionnalité aux investissements pour projeter le FCTVA, dans sa forme actuelle, sur la période 2016-2019. Les trois scénarios d’évolution des investissements calculés à partir des projections de la Banque Postale ont servi comme précédemment de base aux calculs de la mission.

Le tableau 5 et le graphique 5 présentent les trois hypothèses d’évolution du FCTVA sous sa forme actuelle qui en découlent.

Tableau 5 : Projections du montant du FCTVA tel que défini en PLF 2015, hors modifications effectuées en loi de finances initiale 2016 (en milliards d’euros)

En milliards d'euros 2016 2017 2018 2019

Montant de FCTVA en forme actuelle (projeté) - Scénario H1 5,05 4,69 4,51 4,69




4,50

4,70

4,90

5,10

5,30

5,50

5,70

5,90

6,10

2016 2017 2018 2019

Montant de FCTVA surbase comptable (projeté)- Scénario H1



- 11 -

Annexe VI 12

Graphique 4 : Projections du montant du FCTVA tel que défini en PLF 2015, hors modifications effectuées en loi de finances initiale 2016 (en milliards d’euros)


4. Analyse du résultat : une assiette plus large mais une plus grande proportionnalité à l’investissement des collectivités territoriales

4.1. Le montant du FCTVA reconstitué à partir de la comptabilité budgétaire est légèrement supérieur à celui du FTCVA existant

4.1.1. Comparaison du FCTVA existant et du FCTVA reconstitué d’après la formule comptable proposée par la mission sur la période 2013-2015

La mission a comparé les estimations rétroactives du FCTVA sur base comptable qu’elle a réalisées avec les montants effectivement versés au titre du FCTVA sur les années concernées. La mission a ainsi reconstitué un FCTVA sur base comptable budgétaire dans les exercices passés, qu’elle compare ensuite à ce qui a été versé au titre du FCTVA pendant ces exercices. Il faut tout d’abord identifier les facteurs sources de différences quantitatives entre ces montants :

◆ le FCTVA qui résulte de la solution proposée par la mission ne retient qu’une seule année d’assiette, N-1, alors que dans le système actuel l’assiette est constituée de trois annuités différentes. La comparaison réalisée dans le graphique 6 souffre donc nécessairement de cette convention ;

◆ l’existence d’un certain nombre de collectivités ne réalisant pas de demandes de FCTVA certaines années a été constatée. Dans ce cas, l’automatisation du processus augmente mécaniquement le nombre de bénéficiaires, et avec lui le montant global du FCTVA qui en résulte ;

◆ l’assiette est différente, puisque la mission a défini une formule de calcul qui n’est pas calquée sur l’existant ;

4,50

4,60

4,70

4,80

4,90

5,00

5,10

5,20

5,30

5,40

5,50

2016 2017 2018 2019

Montant de FCTVA sousla forme définie en PLF2015 (projeté) -Scénario H1



- 12 -

Annexe VI 13

◆ certaines des dispositions actuelles du FCTVA ne sont pas basées sur des critères purement comptables, ce qui rend toute simplification sur des bases comptables nécessairement déformante.

Graphique 5 : Reconstitution du montant de FCTVA global calculé sur la comptabilité budgétaire des collectivités territoriales (en euros)


On note ainsi que le FCTVA calculé par la mission sur la base de la comptabilité « budgétaire » de la comptabilité est supérieur à l’existant, et ce pour les raisons détaillées plus haut. Néanmoins, le FCTVA issu de la solution préconisée est mieux corrélé, par construction, aux investissements des collectivités territoriales : il est donc plus réactif à l’évolution de ces derniers. La chute de l’investissement des collectivités territoriales en 2014 est ainsi mieux traduite par le FCTVA sur base comptable budgétaire.

4.1.2. Comparaison des projections du FCTVA tel que défini en PLF 2015 et selon la formule comptable proposée par la mission sur la période 2016-2019

Le graphique 7 réunit les projections de dépense globale réalisées par la mission à la fois pour le FTCVA sous la forme définie en PLF 2015 et pour le FCTVA basé sur la comptabilité budgétaire, et ce pour la période 2016-2019. Il s’agit donc d’une comparaison incluant les trois hypothèses H1, H2 et H3 d’évolution des investissements des collectivités territoriales.

3 000 000 000

3 500 000 000

4 000 000 000

4 500 000 000

5 000 000 000

5 500 000 000

6 000 000 000

6 500 000 000

7 000 000 000

2012 2013 2014


FCTVA versé en exécutionl'année suivante par ledispositif actuel

- 13 -

Annexe VI 14

Graphique 6 : Comparaison des projections du FCTVA tel que défini en PLF 2015 et selon la formule comptable proposée par la mission sur la période 2016-2019 (en milliards d’euros)


4.1.3. Un plus grand nombre de collectivités territoriales sont potentiellement intégrées au processus

Il existe potentiellement, dans la forme actuelle du FCTVA, compte tenu de son extrême complexité et de son caractère chronophage pour les services des collectivités, un certain nombre de collectivités territoriales qui ne demandent pas le FCTVA. Cette hypothèse permet d’expliquer une partie de la différence du montant entre le FCTVA sous la forme définie en PLF 2015 et le FCTVA proposé par la mission, mais demeure impossible néanmoins à estimer précisément.

4.2. L’extension de l’assiette du FCTVA décidée dans la loi de finances 2016 provoquera un accroissement de la dépense pour le FCTVA dans sa forme actuelle, à la différence du nouveau FCTVA

La Banque Postale a estimé le coût supplémentaire lié à l’extension de l’assiette du FTCVA aux dépenses d’entretien des bâtiments et de la voirie.

4,50

4,70

4,90

5,10

5,30

5,50

5,70

5,90

6,10

2016 2017 2018 2019

Montant de FCTVA sous laforme définie en PLF 2015(projeté) - Scénario H1






- 14 -

Annexe VI 15

Encadré 1 : Estimation du coût de l’extension du FCTVA en LFI 2016 par la Banque Postale

« Le fonds de compensation pour la taxe pour la valeur ajoutée (FCTVA) devrait voir son assiette élargie : les dépenses d’entretien des bâtiments publics deviendraient éligibles au fonds à compter du 1er janvier 2016. Ces dépenses s’élèvent à un peu plus de 870 millions d’euros dans les budgets principaux des collectivités territoriales en 2013 (un peu plus de 900 millions d’euros budgets annexes compris). Cette mesure devrait entrainer une augmentation [du FCTVA] estimée à 12 millions d’euros en 2016, 109 millions d’euros en 2017 et 143 millions d’euros en 2018. Elle pourrait s’étendre, sur décision du Parlement, aux dépenses d’entretien des voies et réseaux. Ce serait alors une hausse supplémentaire de près de 300 millions d’euros (dont 26 millions dès 2016). » Source : Note de conjoncture sur les finances locales – Tendances 2015 et perspectives – La Banque Postale

Il semble à la mission que ces prévisions sont imprécises, en particulier en raison de l'effet de la montée en puissance progressive de la dépense. De plus, il existe une forte incertitude sur l’étendue des domaines de dépense concernés par l’extension, leur base résultant partiellement de comptes d’immobilisations et partiellement de comptes de dépenses de fonctionnement. La mission a notamment remarqué dans de nombreux dossiers traités en préfecture qu’un nombre significatif de collectivités territoriales bénéficiaient du FCTVA pour des dépenses de voiries ou de travaux publics dont la comptabilisation section d’investissement ou de fonctionnement pouvait faire l’objet d’un arbitrage. Dès lors, il parait raisonnable de penser que de nombreuses collectivités territoriales optimisent leur montant éligible de FCTVA en immobilisant au maximum les dépenses, notamment relatives aux voiries et aux bâtiments, dès qu’un arbitrage entre investissements et fonctionnement est possible. Cette pratique qui tend ainsi à augmenter les immobilisations dans le bilan des collectivités territoriales est donc de nature à diminuer l’impact de l’extension de l’assiette du FCTVA en LF 2016.

Bien que la mission ait souligné le fait que les extensions d’assiette votées en loi de finances 2016 sont difficiles à estimer, elles ne sont pas négligeables s’agissant de l’entretien des bâtiments et des voiries. Ces éléments appartiennent par définition, et comme leur nom l’indique, à la section de fonctionnement des collectivités territoriales. La prise en compte de ces dépenses récurrentes et a priori d’un montant global environ constant selon les années, éloigne donc le FCTVA d’une stricte proportionnalité à la section d’investissement des collectivités territoriales, traduction comptable de l’effort d’investissement des collectivités territoriales et de la TVA payée par ces dernières sur celui-ci.

La mission a extrait par les dépenses des collectivités classées en classe 6, inscrits aux comptes 6152 « Entretien et réparations sur biens », et dans les sous comptes 61522 « Bâtiments » et 61523 « Voies et réseaux ». Ces deux derniers ont été considérés par la mission comme constituant de manière intégrale l’extension de l’assiette du FTCVA à l’entretien des bâtiments et de la voirie votée en loi de finances 2016.

- 15 -

Annexe VI 16

Tableau 6 : Données tirées de la consolidation des comptes de gestion des collectivités territoriales (bilans et budgets annexes, en milliers d’euros)

Type de collectivités Compte 2010 2011 2012 2013 2014

Communes Bâtiments 6 041 613 5 867 311 6 178 951 6 278 260 6 175 126 Voies et réseaux 9 378 638 9 169 816 9 006 768 9 442 975 9 113 731

EPCI Bâtiments 935 503 930 832 1 006 804 1 051 737 1 056 574 Voies et réseaux 3 715 986 3 893 499 3 893 110 4 091 551 4 094 524

Départements Bâtiments 1 512 525 1 467 517 1 473 842 1 457 461 1 412 126 Voies et réseaux 5 091 020 4 327 719 4 165 563 4 176 154 4 064 927

Régions Bâtiments 338 262 293 186 303 072 291 300 302 189 Voies et réseaux 204 633 228 752 202 517 196 762 155 533

Total Bâtiments 8 827 903 8 558 847 8 962 668 9 078 757 8 946 015 Voies et réseaux 18 390 277 17 619 787 17 267 958 17 907 442 17 428 715


Afin de pouvoir estimer l’impact de l’extension de l’assiette à partir de 2016, il convient d’appliquer à ces dépenses non pas les taux historiques de FCTVA, mais le taux actuel de 16,404 %. Il ne s’agit donc pas d’une reconstitution stricto-sensu des coûts qu’auraient engendrés dans le passé l’extension de l’assiette, mais bien la construction d’une série permettant d’estimer l’impact de celle-ci dans le futur.

Une fraction de ces dépenses est possiblement rattachée à un secteur taxable, et a donc pu faire l’objet d’une récupération de TVA par la voie fiscale.

Dès lors, la prise en compte de ces dépenses au bénéfice du FCTVA à la suite de l’extension de l’assiette en projet de loi de finances 2016 fait augmenter le montant du FCTVA versé de 436 millions d’euros par an en moyenne, comme le tableau 7 le montre :

Tableau 7 : Calcul comptable rétroactif des dépenses de FCTVA liées aux nouvelles dispositions votées en PLF 2016 (en euros)

2010 2011 2012 2013 2014

Calcul comptable rétroactif des dépenses de FCTVA liées aux nouvelles dispositions votées en PLF 2016

446 487 031 429 434 301 430 287 196 442 681 619 432 651 069


Il faut remarquer la grande régularité de ce montant, qui est logique s’agissant de dépenses de fonctionnement, régulières et récurrentes par nature.

La mission considère donc comme sous-estimées les prévisions de la Banque Postale concernant l’extension de l’assiette, tout comme les estimations retenues par le projet de loi de finances 2016, qui estiment le coût du dispositif à 300 millions d’euros en année pleine.

Toute estimation, compte tenu de la répartition de l’assiette entre N, N-1 et N-2, doit considérer que 10 % de la dépense en année pleine est dépensée la première année de la mise en œuvre de l’extension de l’assiette, 90% de la dépense en année pleine la deuxième année et 100% par la suite.

Dès lors, la comparaison des projections du FCTVA sous la forme préconisée par la mission et sous sa forme actuelle doit prendre en compte ces estimations. Le graphique 7 présente cette comparaison :

- 16 -

Annexe VI 17

Graphique 7 : Comparaison des estimations du FCTVA préconisé par la mission et du FCTVA tel que défini dans les PLF 2015 et 2016 (en milliards d’euros)


Le FCTVA sur base comptable budgétaire préconisé par la mission est donc majorant du montant FCTVA tel que défini jusqu’en 2015, mais aligné par rapport au FCTVA tel que défini en PLF 2016, compte tenu des estimations de la mission des dépenses d’entretien des bâtiments et des voiries.

4.3. Le FCTVA calculé à partir de la comptabilité budgétaire sous forme de mandats est davantage corrélé aux investissements des collectivités territoriales

4.3.1. Le FCTVA construit sur la comptabilité budgétaire en mandats est proportionnel aux investissements réalisés par les collectivités territoriales

Par construction, le nouveau modèle de calcul du FCTVA construit par la mission sur la base de la comptabilité dite « budgétaire » de la comptabilité locale est proportionnel aux investissements, car il considère comme base éligible les dépenses immobilisées aux comptes 21 et 23, sous certaines réserves et avec certaines restrictions. Une fois cette base éligible obtenue, la formule est obtenue grâce à un taux défini ; la simulation effectuée par la mission reprend le taux actuel.

4,40

4,60

4,80

5,00

5,20

5,40

5,60

5,80

2016 2017 2018 2019

FCTVA préconisé par lamission sur basecomptable budgétaire(scénario central)

Montant FCTVA tel quedéfini en PLF 2015(scénario central)

Montant FCTVA tel quedéfini en PLF 2016(estimations de la BanquePostale)

Montant FCTVA tel quedéfini en PLF 2016(estimations de lamission)

- 17 -

Annexe VI 18

Tableau 8 : Proportionnalité du FCTVA sur base comptable budgétaire aux investissements (en euros)

Année de versement (année d’assiette) 2013 (2012) 2014 (2013) 2015 (2014)

FCTVA sur base TVA comptable budgétaire (moyenne des deux méthodes) 6 260 375 597 6 556 998 991 5 889 511 636

Dépenses d'investissement 55 089 000 000 57 945 000 000 52 852 311 000

Rapport de proportionnalité 11,36% 11,32% 11,14% Source : Mission IGF-IGA.

La simulation vérifie empiriquement cette proportionnalité, comprise entre 11,14 % et 11,36 %, comme le met en évidence le tableau 6. On note que sur ces trois années de référence, ce rapport de proportionnalité est remarquablement stable, ce qui confirme donc empiriquement l’hypothèse de proportionnalité sur ces années.

Graphique 8 : Proportionnalité du FCTVA sur base comptable budgétaire aux investissements (en euros), échelle logarithmique


Le graphique ci-dessus, utilise une échelle logarithmique, qui permet de mettre graphiquement en évidence le rapport de proportionnalité entre les investissements des collectivités territoriales d’une année donnée, et le montant de FCTVA sur base comptable budgétaire calculée par la mission.

4.4. Le FCTVA calculé sur la comptabilité budgétaire des collectivités territoriales déplace le FCTVA vers les récepteurs de subventions d’équipement

Comme le montrent le graphique ci-après, la nouvelle méthode de calcul du FCTVA expertisée par la mission n’a pas un effet homogène sur les différentes collectivités territoriales, principalement en raison d’un traitement différent des subventions d’équipement comptabilisées au compte 20.

1

10

100

1000

10000

100000

1000000

10000000

100000000

1000000000

10000000000

100000000000

2013 (2012)2014 (2013)2015 (2014)


Dépenses d'investissement

- 18 -

Annexe VI 19

Tableau 9 : Variation du montant du FCTVA sur base comptable par rapport au FCTVA dans sa forme actuelle, par type de collectivités, en millions d’euros

Année de versement (année d’assiette) 2013 (2012) 2014 (2013) 2015 (2014)

Communes 310 402 49

Départements -71 -82 -67

Régions -91 -114 -121

Autres (dont EPCI, GEP, syndicats, etc.) 230 95 161


Graphique 9 : Variation du montant du FCTVA sur base comptable par rapport au FCTVA tel que défini en PLF 2015, par type de collectivités


Cette variation du FCTVA est plutôt à l’avantage du bloc communal au détriment des régions et dans une moindre mesure des départements.

Tableau 10 : Répartition des crédits de FCTVA payés en exécution par catégorie de collectivités territoriales (en euros)

En euros 2013 2014 2015

crédits en exécution payés 5 563 121 459 5 921 284 184 5 615 038 455

dont régions 513 402 852 483 206 505 483 832 367

dont départements 958 117 012 979 353 674 941 268 639

dont communes 2 844 412 370 3 069 563 946 2 940 206 004

dont EPCI 1 086 369 708 1 229 721 158 1 094 248 691

dont autres 160 819 517 159 438 902 155 482 754 Source : Mission IGF-IGA.

-200 0 200 400

Communes

Autres (dont EPCI, GFP, Syndicats,etc.)

Régions

Départements

Millions

2015 (2014) 2014 (2013) 2013 (2012)

- 19 -

Annexe VI 20

Ces variations du FCTVA par catégories de collectivités territoriales sont dues aux variations de périmètre du FCTVA basé sur la comptabilité dite « budgétaire » par rapport à sa forme actuelle : la non-prise en compte du compte 20 « immobilisations incorporelles », et principalement des subventions d’équipement, déplace le bénéfice du FCTVA vers les collectivités bénéficiaire de ces subventions et qui l’intègrent dans l’immobilisation créée (compte 20) ou en cours (compte 23).

Ainsi, un ajustement des montants de subventions entre collectivités territoriales, en réduisant de 16,404 % leur montant, est de nature à neutraliser ces transferts.

L’autre solution pour corriger ces déformations consisterait à inclure le compte 20 dans la formule de calcul. Néanmoins, cette solution apparait techniquement très complexe, pour des raisons techniques :

parmi ces subventions, nombreuses sont celles qui ne supportent pas de TVA ; ces subventions sont difficiles à retracer au point de vue comptable, car elles ont de

multiples destinataires : le risque de « doublons » précédemment identifié n’est pas résolue si les subventions d’équipement sont prises en compte.

5. Illustration sur des cas particuliers

La mission a simulé l’application du FCTVA sur base comptable budgétaire défini plus haut, sur un certain nombre de cas particuliers de collectivités territoriales : deux métropoles, deux communes et un département.

La simulation reconstruit a posteriori le montant de FCTVA qui aurait été versé dans les années passées à ces collectivités si le système préconisé par la mission avait été mis en place, et compare ce montant à celui historiquement versé.

Comme pour la simulation au niveau macroéconomique, cette simulation microéconomique s’appuie sur les bases comptables de ces collectivités, issues du logiciel Hélios. Un certain nombre de comptes, définis en 2.3, sont retenus.

La formule de calcul s’écrit comme précédemment (exprimée en nomenclature des communes M14, et en retenant les masses débit) :

• X1 = 21-211-214-217+23-2314-2317-232-237-238-675+1675 ;

• Méthode de TVA 1 : 𝑋𝑋2 = 𝑋𝑋1 × 16,404%− 44562 ;

• Méthode de TVA 2 : 𝑋𝑋3 = (𝑋𝑋1 − 4456220%

) × 16,404% ;

• Dans les cas des tableaux 11 et 12, X1 = X2 car il n’y a pas de TVA dans les comptes du département du Nord ni dans ceux de la ville de Roubaix.

Les résultats obtenus sont les suivants :

Tableau 11 : Département du Nord (en euros)

Année de versement (année d'assiette) 2014 (2013) 2015 (2014) Calcul du FTCVA sur base comptable budgétaire 39 612 735 33 551 731 Montant de FCTVA effectivement versé la même année 39 559 605 36 126 104 Δ en montant 53 131 -2 574 374 Δ en pourcentage 0,13% -7,13%

- 20 -

Annexe VI 21


Tableau 12 : Commune de Roubaix (en euros)

Année de versement (année d'assiette) 2014 (2013) 2015 (2014) Calcul du FTCVA sur base comptable budgétaire 3 674 813 2 448 079 Montant de FCTVA effectivement versé la même année 3 460 129 2 109 159 Δ en montant 214 683 338 919 Δ en pourcentage 6,20% 16,07% Source : Mission IGF-IGA.

Tableau 13 : Commune de Saint-Nazaire (en euros)

Année de versement (année d'assiette) 2014 (2013) 2015 (2014) Méthode TVA 1 4 222 307 4 739 538 Méthode TVA 2 4 404 503 4 791 311 Moyenne des 2 méthodes 4 313 405 4 765 425 Montant de FCTVA effectivement versé l'année suivante 4 234 329 5 072 692 Δ en montant 79 076 -307 267 Δ en pourcentage 1,87% -6,06% Source : Mission IGF-IGA.

Tableau 14 : Nantes Métropole (en euros)

Année de versement (année d'assiette) 2013 (2013) 2014 (2014) Méthode TVA 1 21 843 673 22 527 213 Méthode TVA 2 22 144 567 23 408 380 Moyenne des 2 méthodes 21 994 120 22 967 797 Montant de FCTVA effectivement versé la même année 21 778 510 21 924 203 Δ en montant 215 610 1 043 594 Δ en pourcentage 0,99% 4,76% Source : Mission IGF-IGA.

Tableau 15 : Métropole Européenne de Lille (MEL) (en euros)

Année de versement (année d'assiette) 2014 (2013) 2015 (2014) Méthode TVA 1 14 099 849 11 819 053 Méthode TVA 2 16 088 757 13 874 543 Moyenne des 2 méthodes 15 094 303 12 846 798 Montant de FCTVA effectivement versé la même année 14 456 780 12 634 923 Δ en montant 637 522 211 875 Δ en pourcentage 4,41% 1,68% Source : Mission IGF-IGA.

On observe donc les mêmes résultats qu’au niveau national, avec à la fois un différentiel de montant faible entre le montant historique de FCTVA versé et le montant simulé, et une légère déformation au profit des récepteurs de subventions que sont les communes et au détriment des émetteurs de subventions comme le départements du Nord.

Néanmoins, les différentes politiques d’interventions des collectivités territoriales en matière d’investissements, à la fois par leur montant et par leur nature (subventions versées ou réalisations effectives d’immobilisations, marchés publics ou réalisation en régie, etc.) sont de nature à avoir une influence certaine sur le montant du FCTVA versé, car elles ont des imputations comptables différentes.

- 21 -

Annexe VI 22

On remarque également empiriquement que la méthode retenue est réellement robuste pour traiter les cas particuliers que sont les partenariats public-privé (PPP) : l’intégration dans l’actif de la Métropole Européenne de Lille (MEL) du « Grand Stade » Pierre Mauroy en 2013 a bien été retraitée par la formule et ne créé pas un montant anormalement élevé de FCTVA sur base comptable budgétaire en 2014.

En effet, la mise en service du bien fait entrer au compte 21 le « Grand Stade », un actif de plus de 300 millions d’euros, tout en faisant entrer au passif de la MEL un montant égal. Cependant ce montant correspond à une simple écriture comptable inhérente au PPP, et non à une charge financière réellement supportée par la collectivité. Cette opération ne doit donc pas être prise en compte pour le calcul du FCTVA, au contraire de la redevance payée chaque année par la MEL pour rembourser le « Grand Stade ». Dès lors que l’opération de mise en service du bien est une opération de mise en service du bien est une opération non-budgétaire et ne fait donc pas l’objet d’un mandat, au contraire de la redevance (qui est comptabilisée au compte 1675), la formule retenue est capable de retraiter les cas de PPP. Ceci est donc bien vérifié empiriquement par le cas de la Métropole Européenne de Lille et son « Grand Stade ».

Il est également à noter que cette simulation est construite sur la base des assiettes des années passées, et que ces résultats n’intègrent donc pas les nouvelles dispositions relatives à l’éligibilité des dépenses d’entretien des bâtiments et des voiries au FCTVA. La mission a pu estimer leur poids dans le cas de la commune de Roubaix, pour lesquelles elle a pu obtenir les comptes détaillés pour les années 2013, 2014 et 2015.

Il s’agit donc de reconstruire un FCTVA comparable à sa définition telle qu’elle est présente dans le PLF 2016 sur les années d’éligibilité 2013 et 2014. Cet exercice est donc purement théorique.

De ces données, la mission a extrait le contenu des comptes d’entretien 61522 "Bâtiments" et 61523 "Voies et réseaux", auxquelles elle a appliqué le taux historique de FCTVA.

Tableau 16 : Simulation a posteriori de l’extension de l’assiette votée en PLF 2016 sur les comptes de la commune de Roubaix

Année de versement (année d'assiette) 2014 (2013) 2015 (2014) Calcul du FTCVA sur base comptable budgétaire 3 674 813 2 448 079 Montant de FCTVA effectivement versé la même année 3 460 129 2 109 159 Compte 61522 "Bâtiments" 1 312 668 2 170 080 Compte 61523 "Voies et réseaux" 556 053 498 465 Somme maximale de FTCVA représentée par l'extension 289 315 420 589 Montant de FCTVA sous sa définition en PLF 2016 « reconstruit » dans le passé (FCTVA historique + somme maximale représentée par l’extension en PLF 2016) 3 749 445 2 529 749 Δ en montant entre le FCTVA sur base comptable budgétaire et le FCTVA sous sa définition en PLF 2016 « reconstruit » dans le passé -74 632 -81 670 Δ en pourcentage entre le FCTVA sur base comptable budgétaire et le FCTVA sous sa définition en PLF 2016 « reconstruit » dans le passé -1,99% -3,23% Source : Mission IGF-IGA.

Il n’est pas possible de déterminer la part des dépenses des comptes d’entretien 61522 "Bâtiments" et 61523 "Voies et réseaux" qui a fait l’objet d’une récupération de TVA par la voie fiscale ; il faut dès lors considérer que ce montant et le montant de FCTVA qui lui est associé sont majorés. Cela revient à dire que cette méthode minore le montant de FCTVA calculé sur base comptable budgétaire, et que le montant de FCTVA sous sa définition en PLF 2016 « reconstruit » dans le passé est plus faible.

- 22 -

ANNEXE VII

Examen de scénarios expertisés par la mission

SOMMAIRE

1. LE FCTVA, UNE DOTATION DE L’ETAT AUX CARACTERISTIQUES SPECIFIQUES .......... 1

2. UN POINT COMMUN A TOUS LES SCENARIOS : SIMPLIFIER L’ASSIETTE DU FCTVA ET LA RENDRE PLUS LISIBLE ........................................................................................... 2

2.1. Une assiette complexe tant en raison de références temporelles multiples et de règles d’éligibilité des investissements illisibles ......................................................................... 2

2.2. Tendre vers une unification de l’exercice de référence ............................................................ 3 2.3. Simplifier les règles d’éligibilité en les centrant sur des investissements

immobilisés en comptabilité ................................................................................................................ 4 2.3.1. Une réglementation peu lisible tant pour les services de l’Etat que pour les

collectivités territoriales ................................................................................................................ 4 2.3.2. L’attente d’une simplification ...................................................................................................... 6 2.3.3. Le refus d’une priorisation des investissements par l’Etat ............................................. 6 2.3.4. Effet budgétaire .................................................................................................................................. 7

3. SCENARIO N°1 : AMELIORATION DU DISPOSITIF ACTUEL .................................................. 7

3.1. Plusieurs éléments doivent être modernisés ................................................................................ 7 3.2. Éléments qui pourraient contribuer à moderniser la procédure.......................................... 8

3.2.1. Simplification de l’assiette du FCTVA ....................................................................................... 8 3.2.2. Développement d’outils d’animation des services préfectoraux .................................. 8 3.2.3. Développement d’outils de gestion et de contrôle interne ............................................. 8

3.3. Éléments qui resteraient sans réponse dans ce scénario ......................................................... 9 3.4. Solutions qu’il est préconisé d’écarter ............................................................................................. 9 3.5. Position de la mission sur ce scénario ........................................................................................... 10

4. SCENARIO N°2 : MISE EN PLACE D’UNE DOTATION LIEE A L’EFFORT D’INVESTISSEMENT LOCAL .......................................................................................................... 11

4.1. Les avantages d’une dotation liée à l’investissement local ................................................... 11 4.2. Un double risque politique majeur ................................................................................................. 11 4.3. Position de la mission sur ce scénario ........................................................................................... 11

5. SCENARIO N°3 : MODERNISATION ET AUTOMATISATION DU FCTVA .......................... 12

5.1. Méthode par la comptabilité générale ........................................................................................... 13 5.2. Méthode par la comptabilité budgétaire (méthode par les mandats) et

comparaison avec le dispositif de préfinancement (CDC) .................................................... 16 5.3. Conditions de faisabilité ...................................................................................................................... 19 5.4. Modalités de réalisation et ses conditions ................................................................................... 20 5.5. Position de la mission sur ce scénario ........................................................................................... 22

6. SYNTHESE : AVANTAGES, INCONVENIENTS DES SCENARIOS, FAISABILITE, ACCEPTABILITE ET DEGRE DE REPONSE AUX ATTENTES DE LA LETTRE DE MISSION .............................................................................................................................................. 24

Annexe VII 1

Deux objectifs essentiels ont été assignés à la mission :

- simplifier l’assiette du FCTVA en vue d’en homogénéiser la gestion sur le territoire national, sans pour autant en centraliser la gestion ;

- améliorer le suivi de la dépense budgétaire correspondante.

Aucun objectif de réduction de la dépense elle-même n’a en revanche été assigné à la mission, qui a donc concentré ses travaux sur les moyens d’améliorer le dispositif de gestion du FCTVA, tant du point de vue de l’État que de celui des collectivités territoriales bénéficiaires.

Après les premiers entretiens conduits par la mission, plusieurs scénarios possibles de modernisation se sont dégagés et ont été examinés :

scénario n°1 : amélioration du dispositif actuel ; scénario n°2 : mise en place d’une dotation liée à l’effort d’investissement ; scénario n°3 : modernisation et automatisation du versement du FCTVA.

Cette annexe présente également la situation du FCTVA du point de vue de sa nature budgétaire.

1. Le FCTVA, une dotation de l’Etat aux caractéristiques spécifiques

Le FCTVA a été créé en 1975, mais dans sa conception actuelle il a été mis au point en 1981 ; il constitue fondamentalement une dotation de soutien à l’investissement local.

Mais il a une nature particulière pour plusieurs raisons :

- c’est un prélèvement sur recette (PSR), qui ne figure à ce titre dans aucun programme budgétaire, mais vient en diminution des recettes de l’État (première partie de la loi de finances) ;

- il s’agit de crédits purement évaluatifs, plus difficiles à suivre sur le plan budgétaire ;

- son intégration dans l’enveloppe normée de la dépense est sans cesse discutée ;

- les collectivités considèrent le FCTVA non comme une simple compensation mais comme un droit au remboursement de la TVA encaissée par l’État en amont.

Cela en fait une dotation de l’État peu commune. La mission a pu se rendre compte de l’importance que les collectivités territoriales donnent à ce PSR, sans doute renforcée dans le contexte des contraintes liées à l’évolution plus générale des dotations de l’Etat.

- 1 -

Annexe VII 2

La mission a pu s’assurer que les caractéristiques du FCTVA ne le rendaient pas fragile au regard des règles fiscales harmonisées en matière de TVA1. La Commission européenne, qui a connaissance de l’existence du FCTVA, n’en a jamais contesté le versement par l’État. Cela s’explique pour plusieurs raisons : il ne s’agit pas d’un véritable remboursement de la TVA, mais d’une simple compensation, dont le taux se rapproche de la TVA supportée en amont, qui n’a pas de lien direct avec le taux de TVA effectivement supporté et ne compense que la part de la TVA qui entre définitivement dans les caisses de l’État, à l’exclusion de la part qui revient finalement à l’Union européenne ; il ne s’agit donc en aucun cas du remboursement à l’euro près de la TVA sur immobilisations et le dispositif ne concerne pas en principe les immobilisations rattachées à un secteur distinct assujetti à la TVA ; dans ce dernier cas en effet, la TVA peut donner lieu à récupération. Sur le plan de la réglementation européenne, le dispositif n’apparaît donc pas fragile, à condition qu’il s’applique à des activités administratives non assujetties à la TVA et qui ne sont pas concurrentielles.

L’attachement des collectivités territoriales au FCTVA, qui est unanime, n’empêche absolument pas les critiques en ce qui concerne ses modalités de gestion, généralement jugées archaïques. La nécessité de la moderniser est ainsi très largement partagée.

De l’ensemble des entretiens conduits par la mission, il apparaît qu’une réforme du FCTVA, dans le contexte de baisse des dotations de l’État, devrait répondre à plusieurs critères incontournables :

le FCTVA devra rester proportionnel à l’investissement de la collectivité considérée et éviter l’orientation vers une dotation, dont la pérennité ne serait pas assurée et poserait un problème de confiance entre les collectivités et l’Etat ;

le dispositif devra rester conforme à la logique initiale d’une compensation de la TVA sur investissements supportée en amont ;

le droit à compensation devra être en quelque sorte sanctuarisé ; les investissements sous-jacents ne devront pas être orientés par l’Etat, dans le

respect de la libre administration des collectivités territoriales.

2. Un point commun à tous les scénarios : simplifier l’assiette du FCTVAet la rendre plus lisible

2.1. Une assiette complexe tant en raison de références temporelles multiples et de règles d’éligibilité des investissements illisibles

La complexité de l’assiette a une double origine :

le choix a été fait de diversifier les exercices de référence, selon le cas exercices N-2, N-1 ou N ;

l’assiette a fait l’objet de multiples modifications avec le temps (50 depuis les années 1990), dans le sens d’une précision de plus en plus fine, avec des choix s’écartant parfois de la logique initiale d’aide à l’investissement.

La simplification de l’assiette conduit donc à revoir le dispositif sur ces deux plans.

1 En effet, la TVA ne peut être déduite et éventuellement remboursée à un acteur économique que si celui-ci est assujetti, ce qui n’est pas le cas pour l’activité administrative des collectivités territoriales.

- 2 -

Annexe VII 3

2.2. Tendre vers une unification de l’exercice de référence

La règle était historiquement de prendre comme base du FCTVA versé en année N les dépenses réalisées dans l’exercice N-2. Onze modifications législatives successives intervenues entre 1999 et 2015 ont progressivement fait de cette règle une exception (20 % du FCTVA environ), 70 % du FCTVA concernant désormais une référence N-1 et 10 % concernant N (cf. annexe III cartographie du FCTVA).

Le sens de ces évolutions est bien entendu de rapprocher la référence temporelle de l’assiette de l’année de détermination du FCTVA et de versement. Tel est également le cas pour l’assiette N, qui doit être calculée par trimestre dès lors que les dépenses budgétées pour une année ne sont pas connues avec certitude tant que la décision de faire la dépense elle-même n’a pas été prise.

Le plan de relance de 2009 a fait basculer la structure de l’assiette en conduisant à une assiette N-1 dans la grande majorité des cas (70 %).

C’est une demande récurrente des collectivités territoriales de poursuivre ce rapprochement, ce qui peut conduire à trois types d’orientations :

les collectivités qui ont comme référence les dépenses de N-1 ou N-2 ont déjà formulé une demande d’être bénéficiaire du FCTVA l’année même (N)2 ;

Cette demande présente deux défauts majeurs : elle conduirait une incertitude budgétaire sur la totalité du FCTVA, ce qui accroît sensiblement le problème de suivi budgétaire pour l’État, d’une part, et entrainerait, d’autre part, un quasi doublement de la dépense l’année de transition, sauf à neutraliser les assiettes des années N-2 et N-1 qui seraient alors perdues, ce que les collectivités territoriales n’accepteraient pas.

une mesure de simplification n’accroissant pas les problèmes de suivi budgétaires actuels consisterait à retenir comme référence l’année N-1 (les collectivités bénéficiant du FCTVA sur N n’étant pas touchées) ;

Cette solution s’inscrit dans la logique retenue en 2009 ; elle concernerait des collectivités de plus petite taille, dont l’investissement est moins étendu et surtout non linéaire. La mesure aurait un effet positif pour les collectivités les plus rurales mais également celles qui connaissent un niveau d’investissement élevé, mais n’ont pas pu prendre l’engagement en 2009 et 2010 d’accroitre leur effort ; ce serait cependant une mesure d’équité.

La mesure aurait cependant un coût de transition non négligeable, puisqu’elle consisterait à ajouter à la part du FCTVA afférent aux collectivités territoriales dont l’exercice de référence est constitué par les dépenses de l’année N-1, la part de celles dont l’exercice de référence est actuellement l’année N-2. Cette part du FCTVA (bloc A année N-2) représente en pratique 1,2 Mds €. Il conviendrait donc d’en étaler le versement sur 3 à 5 ans (soit entre 400 et 240 M€ par an selon le critère d’étalement retenu).

une mesure complète de simplification consisterait à retenir comme référence l’année N-1 pour toutes les collectivités territoriales (les collectivités bénéficiant du FCTVA sur N revenant à une assiette N-1).

Cette mesure intègrerait la précédente et concernerait en outre les collectivités dont l’assiette est actuellement l’année N. La simplification d’assiette et sa lisibilité serait évidemment plus nette. Cette solution aurait en outre l’avantage de permettre un suivi budgétaire plus efficace ; elle simplifierait la gestion du FCTVA en évitant des déclarations de FCTVA infra annuelles qui sont nécessaires pour les collectivités bénéficiant d’une assiette N.

2 Cf. communiqué de presse de l’AMF de mai 2015 à cet égard.

- 3 -

Annexe VII 4

Elle serait logique dès lors qu’elle revient à asseoir le FCTVA sur des dépenses d’un exercice dont les comptes sont arrêtés et les investissements réalisés.

Elle aurait cependant deux conséquences :

une conséquence technique : pour éviter une année « blanche » de FCTVA lors de la transition, il conviendrait d’admettre que la référence N serve de référence à nouveau l’année N-1. Cela n’entrainerait pas de coût supplémentaire pour l’État3, mais revient à accepter qu’un exercice donné serve deux fois comme assiette du FCTVA, ce qui n’est toutefois qu’une mesure d’ordre dès lors que les collectivités concernées ont un rythme régulier d’investissements qui plutôt en expansion ;

une conséquence politique : les collectivités concernées (communautés de communes, communautés d’agglomération, métropoles se substituant à des communautés d’agglomération) pourront contester la perte potentielle de l’avantage d’une assiette N du FCTVA, au motif qu’elles jouent un rôle important dans l’investisseur local, au bénéfice de l’ensemble des communes membres ;

ce rôle de moteur de l’investissement local est toutefois rempli également par les régions et les départements dont l’année de référence est N-1.

Si la mission considère que cette solution serait souhaitable et ne poserait pas de problème sérieux de transition, tout en étant consciente qu’elle suscitera de fortes réticences des collectivités bénéficiaires d’une assiette N.

2.3. Simplifier les règles d’éligibilité en les centrant sur des investissements immobilisés en comptabilité

2.3.1. Une réglementation peu lisible tant pour les services de l’Etat que pour les collectivités territoriales

La mission a pu constater que dans la réalité les collectivités territoriales en matière de FCTVA ne font pas usage de l’ensemble des dispositifs dérogatoires que la législation prévoit, ces dérogations intégrant souvent soit des législations particulières (domaine routier, urbanisme…), soit des dépenses effectuées pour le compte d’une autre personne publique (l’État, un établissement public ou une autre collectivité).

Il reste que le guide du FCTVA et la législation applicable entrainent une gestion extrêmement complexe sur le plan technique.

Il serait donc souhaitable de revenir à une règle d’éligibilité plus conforme à l’esprit et à l’objet du FCTVA, à savoir retenir les biens immobilisés qui :

ont supporté la TVA en amont ; n’ont pas fait l’objet d’une récupération au titre d’un secteur distinct assujetti à la

TVA ; entrent dans le patrimoine de la collectivité pour ses propres besoins, quelles que

soient ses modalités juridiques (y compris les marchés de partenariat) ; sont pris en compte lors de l’entrée à l’actif de l’immobilisation ou de

l’immobilisation en cours.

3 A l’évolution de la base éligible près entre N-1 et N.

- 4 -

Annexe VII 5

Cette orientation doit conduire à modifier l’approche actuelle qui a procédé par touches successives d’importances diverses, ce qui reviendrait à ne plus mentionner à l’avenir un certain nombre de mesures qui entretiennent la complexité du dispositif et ne permettent pas de lui donner une lisibilité suffisante. Seraient ainsi supprimées :

les mesures circonstancielles ; elles sont par définition rarement utilisées ;

Il s’agit notamment des travaux de lutte contre les risques naturels sur des biens dont la collectivité n’est pas propriétaire, des travaux de lutte contre les risques liés aux zones de montagne, ou aux tempêtes, aux dégâts causés par les violences urbaines.

les mesures qui concernent autre chose qu’un investissement pour la collectivité territoriale concernée ou qui tentent de gérer le transfert d’investissements entre personnes publiques ;

Il s’agit des fonds de concours, ou travaux réalisés sur le domaine public d’une autre personne publique, notamment de l’État, de même que le régime des subventions d’investissements.

les règles relatives aux biens confiés à des tiers non bénéficiaires du FCTVA, dont la portée est limitée, puisqu’elles ne s’appliquent que si le tiers n’est pas assujetti à la TVA, et en cas de sortie d’actif, sauf exceptions, un reversement du FCTVA en cas de cession dans les dix ans pour les immeubles et cinq ans dans les autres cas. Cette règle est difficilement contrôlable par les préfectures et son application concrète relève de la seule déclaration de la collectivité territoriale concernée.

les règles spécifiques ;

Par exemple, il s’agit des dépenses d‘élaboration de documents d’urbanisme (les zones d’assainissement ne sont pas retenues, alors que les SCOT ou les PLU le sont). Les logements ne sont pas tous retenus (uniquement les logements de fonction avec obligation de service).

les anticipations par rapport à l’immobilisation d’un actif ou les frais accessoires, avances ou acomptes, qui sont pris en compte s’ils sont immobilisés ;

des dépenses autres que d’investissement :

Les dépenses d’entretien des bâtiments ou de voiries, rendues éligibles par la loi de finances pour 2016 (art. 13) lorsque qu’elles relèvent de la section de fonctionnement ne sont pas susceptibles d’être immobilisées et ne relèvent donc pas de l’objectif initial du FCTVA auquel les collectivités territoriales sont attachées. En revanche, les dépenses d‘entretien qui améliorent la qualité du bien ou en prolongent la durée vie sont immobilisées et relèvent alors du FCTVA en tant qu’immobilisations.

la prise en compte de dépenses dont le traitement comptable en section d’investissement est discutable (dépenses de faible montant immobilisées) ;

Les biens d’une valeur inférieure à 500€ TTC sont en principe comptabilisés en section de fonctionnement (arrêté du 26 octobre 2001 relatif à la M14), mais l’assemblée délibérante peut en décider autrement s’agissant de bien meubles mentionnés par la circulaire du 26 février 2002, dans une liste annexée, qui mentionne des cas très spécifiques de meubles d’un montant unitaire inférieur à ce seuil.

Cette dérogation n’est pas justifiée au regard du FCTVA pour plusieurs raisons :

le coût de gestion du FCTVA est souvent équivalent au FCTVA versé (75€ par déclaration en moyenne). De fait des déclarations de FCTVA pour des montants inférieurs à ce seuil ont été constatées dans toutes les régions visitées (cf. annexe V sur ce point) ;

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Annexe VII 6

ces dépenses correspondent à des dépenses qui par nature ont un caractère de dépenses de fonctionnement et non d’investissement. Dans les échantillons de déclarations examinés la mission a pu voir appliquer le FCTVA pour des dépenses très limitées concernant, un petit outillage (une échelle, des bassines…) ou des matériels informatiques de faible montant (une clé USB, le périphérique d’un microordinateur …) par exemple.

le raisonnement pourrait également être tenu s’agissant des logiciels, dont les coûts associés s’analysent en une prestation de service non susceptible d’être immobilisée.

2.3.2. L’attente d’une simplification

Les collectivités territoriales rencontrées, les associations de collectivités également, ont critiqué le dispositif actuel pour sa complexité et sa gestion peu réactive (délais de versements), tatillonne (pièces demandées, rejets de dépenses peu lisibles) et d’un autre âge en termes de gestion (procédure papier totalement manuelle).

Les constats de la mission ont confirmé cette analyse en montrant que les délais de versements sont d’une grand amplitude, que les rejets de dépenses sont peu homogènes sur les territoires, que l’instruction des dossiers se traduit parfois par le transfert de pièces qui ont déjà été contrôlées sur le plan comptable, ce qui entraine des coûts de gestion non négligeables tant pour l’Etat que pour les collectivités déclarantes (cf. annexes IV et V sur ces points).

Pour améliorer cette situation en prenant appui sur des dépenses ayant fait l’objet d’un contrôle par les servies de l’Etat (ce contrôle est indispensable s’agissant d’un soutien de l’Etat), il serait plus logique de recourir à une référence comptable en prenant en considération :

- les dépenses d’immobilisations (y compris les immobilisations en cours) susceptibles d’avoir supporté la TVA en amont, en excluant donc toutes dépenses d’une nature non patrimoniale ;

- en neutralisant les sorties d’actif, quelle que soit leur échéance.

Il s’agirait donc de retenir l’investissement net réellement réalisé par une collectivité territoriale. Selon le scénario retenu, plusieurs modes de calcul sont envisageables (cf. en particulier dans le scénario 3 les méthodes comptables ou par les mandats). Par ailleurs, il convient de retenir le dispositif qui permet d’assurer l’absence de doublons entre la récupération de TVA par la voie fiscale et le FCTVA, doublons que le système actuel ne peut totalement éliminer.

2.3.3. Le refus d’une priorisation des investissements par l’Etat

Les collectivités territoriales et élus rencontrés sont unanimes à considérer que ne serait pas acceptable, la solution consistant à orienter, pour tout ou partie, le FCTVA vers des investissements sélectionnés sur des critères tels que la nature des investissements, leur origine, leur caractère structurant ou l’effet multiplicateur à en attendre.

En effet, le FCTVA est généralement considéré comme un « droit » à compensation à hauteur de la TVA supportée et qui entre dans les caisses de l’État ; les collectivités sont fortement attachées à cette approche, bien qu’elle soit contestable.

Les collectivités territoriales et les élus rencontrés ont systématiquement considéré qu’une telle approche serait en outre une atteinte inacceptable à la libre administration des collectivités territoriales garantie par l’article 72 de la Constitution.

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Annexe VII 7

Bien que la situation actuelle ne permette pas l’orientation, avec l’aide l’Etat, des investissements, cette question apparait donc conduire à une impasse.

2.3.4. Effet budgétaire

Dans tous les cas, la simplification pourrait avoir pour effet de majorer légèrement le coût du dispositif car l’assiette serait moins finement découpée, mais faciliterait parallèlement les demandes des collectivités ou leur expression plus rapide4.

En revanche, selon le scénario retenu (en particulier les scénarios n° 2 et n° 3), cette simplification devrait permettre de supprimer les doublons liés à la récupération de TVA et de supprimer les incertitudes en matière de reversement du FCTVA en cas de cession.

Sur les scénarios de simplification et les simulations correspondantes on se reportera à l’annexe VI.

3. Scénario n°1 : Amélioration du dispositif actuel

3.1. Plusieurs éléments doivent être modernisés

Plusieurs éléments de la procédure actuelle d’attribution du FCTVA apparaissent devoir être modernisés, aussi bien du point de vue de l’État que de celui des collectivités territoriales. Il s’agit des questions suivantes :

la complexité de l’assiette, quant à la pluralité des exercices de référence (N-2 à N-1 et N) et la notion dépenses éligibles ;

le caractère totalement manuel de la procédure sans aucun outil approprié d’aide à la gestion ;

le besoin crucial d’animation des services préfectoraux ; les difficultés de la prise en compte de l’assujettissement à la TVA (doublons).

Ces éléments sont examinés ci-après.

Par ailleurs, la question a été posée de l’examen du transfert éventuel aux services de la DGFIP de l’instruction du FCTVA (question évoquée par la Cour des Comptes dans son rapport, et par certaines collectivités territoriales rencontrées par la mission). Ce point est examiné en § 3.4.

4 Certaines collectivités territoriales diffèrent et regroupent en effet leurs déclarations sur plusieurs exercices, compte tenu de la complexité actuelle.

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Annexe VII 8

3.2. Éléments qui pourraient contribuer à moderniser la procédure

3.2.1. Simplification de l’assiette du FCTVA

La mission a procédé à de nombreux entretiens (cf. annexe I sur les personnes rencontrées), qu’il s’agisse de parlementaires, d’associations d’élus locaux et de propfessionels territoriaux, de collectivités territoriales et des services de l’État rencontrés localement. Ces acteurs sont unanimes sur la complexité légale du dispositif, sa précision excessive, source d’interpétations disparates, qu’illustrent les différences de taux de rejet des dépenses selon les départements, les sous-préfectures (lorsqu’elle sont encore en charge), et même entre agent d’un même service préfectoral.

La cartographie des dépenses éligibles, à laquelle s’ajoute la différenciation de l’assiette selon que la collectivité relève d’une assiette N-2, N-1 ou N, démontre à elle seule que la législation en la matière est devenue illisible pour l’ensemble des acteurs. La complexité de certaines opérations (PPP, BEA, etc.) est très mal maîtrisée par les services comme la mission a pu le constater (l’absence de culture comptable et juridique et la complexité de ces contrats les rendent peu contrôlables par les services).

3.2.2. Développement d’outils d’animation des services préfectoraux

Parallèlement le dispositif d’animation des services préfectoraux comporte de grandes lacunes :

la formation à la prise de poste ou la formation continue des agents en charge de l’instruction du FCTVA est quasi inexistante,

l’appui des services centraux a certes été développé mais ne répond que très partiellement et avec des délais souvent trop longs aux questions des services.

La mission a en outre constaté que les agents ne travaillent pas en réseau, ce qui pourrait compenser leur isolement.

3.2.3. Développement d’outils de gestion et de contrôle interne

La procédure est totalement manuelle : au stade de la déclaration par les collectivités bénéficiaires, puis de l’instruction par les services préfectoraux, également à celui de l’édition d’arrêtés d’attribution, enfin de la comptabilisation dans les comptes de l’Etat. Cette procédure n’a pas évolué depuis l’institution du FCTVA en 1981.

Les services préfectoraux ne disposent pas d’outil d’aide à la gestion ce que la DGCL reconnaît.

La possibilité offerte d’édition des arrêtés préfectoraux sous COLBERT n’est que rarement utilisée en raison de sa faible souplesse et de l’importance des consommations de papier associée. Par ailleurs, certains départements ont pu constituer des outils spécifiques, notamment sous Excel, mais sans que ces outils ne soient diffusés dans l’ensemble des sous-préfectures du même département et sans que leur fiabilité et leur caractère complet soient établis.

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Annexe VII 9

3.3. Éléments qui resteraient sans réponse dans ce scénario

Dans l’hypothèse où les trois points précédents feraient l’objet d’une amélioration sensible, il resterait une question sans réponse satisfaisante et définitive : le FCTVA n’est susceptible d’être versé que pour des investissements qui n’ont pas fait l’objet d’une récupération de la TVA dans le cadre d’un secteur distinct assujetti à la TVA. À défaut, un doublon est possible, ce qui n’est conforme ni à l’objectif du FCTVA ni à la bonne gestion des finances publiques. La Cour des Comptes a d’ailleurs constaté que ce sujet n’était pas résolu.

En effet, les services préfectoraux ne peuvent en principe pas directement interroger les services fiscaux sur l’assujettissement partiel ou non à la TVA d’activités d’un bénéficiaire du FCTVA. Dans le département de Seine et Marne, une expérimentation a été lancée afin de dématérialiser les attestations que les services fiscaux délivrent à la demande des collectivités territoriales et qui sont, dans un deuxième temps, fournies aux services préfectoraux. Cette expérience, qui n’est pas allée jusqu’à ouvrir l’accès direct de cette dématérialisation aux services préfectoraux constitue un essai louable pour simplifier la gestion de ce sujet pour les collectivités, mais ne permet pas de résoudre la question des doublons de manière certaine, dès lors qu’elle ne permet pas d’analyser la situation de chaque bien au regard de la TVA.

La loi a été plus loin en levant le secret fiscal au bénéfice des services préfectoraux pour les besoins de l’instruction du FCTVA (article 65 de la loi de finances rectificative pour 2015 n° 2015-1786 du 29 décembre 2015).

Ces tentatives pour avancer dans la neutralisation d’éventuels doublons ne sont cependant pas satisfaisantes, dès lors qu’elles ne permettent pas de régler la question de manière complète. En effet, sauf si l’attestation délivrée indique qu’aucun secteur distinct assujetti à la TVA n’existe (ce qui alors permet de dire que l’ensemble des immobilisations éligibles entrent dans le champ du FCTVA), la présence d’un secteur distinct assujetti n’est en aucun cas une information suffisante pour dire que telle ou telle immobilisation a fait ou non l’objet d’une récupération de la TVA amont. Les services fiscaux eux-mêmes ne pourraient le dire avec certitude qu’après vérification sur place de la comptabilité.

Seule une comptabilisation séparée des immobilisations comptabilisées HT après récupération de la TVA permettrait donc de l’établir (ou une solution permettant de les identifiées comme cela est proposé dans le scénario n°3 ci-après). Les postes comptables des collectivités territoriales pourraient le dire en principe, mais ils ne sont pas en charge du FCTVA et ne disposent pas des moyens pour expertiser cette question qui revient à faire une part de l’instruction de l’éligibilité des dépenses d’investissement (cf. ci-après).

3.4. Solutions qu’il est préconisé d’écarter

Par ailleurs, la question a été posée (cf. rapport de la Cour des Comptes, qui propose de l’étudier), notamment par certaines collectivités rencontrées, de savoir si les services de la DGFIP ne seraient pas mieux placés en termes de compétences, pour instruire les demande de FCTVA.

Tout d’abord, un tel transfert supposerait de compenser la charge nouvelle induite par l’instruction des dossiers, qui n’est pas prise en compte dans le cadre actuel.

Or, aucun service des directions départementales (DDFIP) n’a une connaissance fine de la comptabilité d’une collectivité territoriale déterminée, qui relève des postes comptables. Ces derniers, même en cas de transfert total des emplois actuellement affectés à la gestion du FCTVA dans les départements, ne pourraient prendre en compte ces moyens nouveaux de manière opérationnelle dès lors que 140 emplois sont affectés à cette tâche actuellement, qu’il faudrait répartir sur plusieurs milliers de postes comptables.

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Annexe VII 10

Au reste, des formations seraient nécessaires, des coûts liés à l’affranchissement devraient être pris en charge.

Surtout, la mission considère que si un changement en profondeur doit avoir lieu pour gérer le FCTVA il faudrait le faire en modernisant et automatisant le dispositif (cf. les sous-scénarios du scénario n° 3) et non dans le cadre d’un simple transfert d’une administration à une autre ce qui ne ferait guère économiser de moyens à l’État.

Cette orientation paraît donc devoir être abandonnée, au profit d’une automatisation qui s’appuierait sur les bases comptables que détient la DGFIP et qui peuvent être valorisées dans ce but.

3.5. Position de la mission sur ce scénario

La mission a évalué la portée réelle de ce scénario au regard des questions posées par la lettre de mission :

Scénario n°1 Amélioration du dispositif actuel

Avantages L’assiette du dispositif plus simple. La gestion pourrait être améliorée.

Inconvénients Coûts de gestion supérieurs à la situation actuelle (formations, renforcement de la cellule d’appui, système d’information…) Risque de surenchère inflationniste.

Faisabilité

Besoin d’une LF. L’État n’a qu’un faible intérêt à cette solution qui ne dégage que peu de marge de manœuvre. L’amélioration est faible pour les collectivités territoriales au regard des attentes.

Calendrier et étapes possibles Chaque élément peut être traité séparément. Risque de dilatation excessive du calendrier.

Acceptabilité pour l’Etat Faible du fait des faibles marges de manœuvre offertes, voire négative en raison des coûts associés.

Acceptabilité pour les collectivités territoriales Faible car le dispositif apparaît n’améliorer leur situation qu’à la marge.

Degré de satisfaction des attentes de la LM

Une simplification instantanée pourrait intervenir, sans garantie de sa stabilité à terme. Aucune amélioration en matière de suivi budgétaire.

Les avantages d’une telle évolution en matière de simplification de l’assiette, ne paraissent pas suffisants pour satisfaire l’objectif de simplification dans la durée. Son calendrier risque de se dilater fortement et d’être mis en œuvre de manière séquentielle, ce qui apporterait peu d’avantages en termes de coûts de gestion et aurait même un effet inflationniste compte tenu des besoins nouveaux à développer et à mettre en œuvre.

Certaines questions cruciales ne sont pas susceptibles d’être résolues de manière définitive par ce dispositif : la gestion des doublons et le contrôle des reversements.

La gestion des dossiers dans le temps apparaît conserver un aléa en fonction des situations locales.

L’ambition de ce scénario apparaît donc trop limitée, pour produire des gains attendus en termes de coûts de gestion, même en régime de croisière.

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Annexe VII 11

4. Scénario n°2 : mise en place d’une dotation liée à l’effort d’investissement local

4.1. Les avantages d’une dotation liée à l’investissement local

Revenant à la conception historique d’une aide à l’investissement local, la mission a examiné la possibilité de transformer le FCTVA, PSR qui vise à compenser la TVA supportée en amont, par une dotation qui serait déconnectée de la TVA tout en restant assise sur l’effort d’investissement réel de chaque collectivité territoriale.

Cette solution n’est pas sans avantages au regard des objectifs de la mission rappelés en introduction : dans ce dispositif, une part de la dotation pourrait ainsi être fléchée pour financer des investissements structurants et à effet multiplicateur sur le plan économique (cet objectif pouvant d’ailleurs ou non être associé à la solution d’une dotation).

Elle pourrait être strictement proportionnée aux investissements constatés comptablement. Les crédits en seraient donc connus et pourraient entrer dans l’enveloppe normée.

4.2. Un double risque politique majeur

La mission a constaté que cette orientation est rejetée par les acteurs locaux de manière unanime : le contexte des dotations de l’Etat y est défavorable, alors que les collectivités considèrent qu’elles disposent d’un droit à la compensation de la TVA amont encaissée par l’État, qui grève leurs investissements.

Les collectivités n’ont pas confiance dans la pérennité d’une telle dotation. Elles craignent également qu’elle devienne un nouveau vecteur de péréquation.

Une telle orientation de réforme paraît ainsi conduire à une impasse.

En outre, pour l’État lui-même, le risque serait qu’une nouvelle demande reconventionnelle de création d’un FCTVA s’ajoute à cette dotation d’investissement. La superposition des deux ne pourrait toutefois se concevoir que de manière conjoncturelle et exceptionnelle, étant précisé que la baisse des investissements des collectivités n’est pas durable (cf. l’annexe II).


La mission a pesé les avantages et inconvénients d’une telle orientation :

Scénario n°2 Dotation liée à l’effort d’investissement

Avantages La dotation rentrerait dans la programmation budgétaire et pourrait plus facilement être normée. Les risques de doublons seraient supprimés.

Inconvénients Elle s’éloigne nettement de la nature spécifique du FCTVA, tel qu’il est perçu. Elle suscite une confiance peu élevée sur sa pérennité future.

Faisabilité Il faut une LF. Sur le plan technique elle est aisée à mettre au point.

Calendrier et étapes possibles - Acceptabilité pour l’Etat Assez grande du fait de sa meilleure prévisibilité et de sa banalisation dans le

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Annexe VII 12

Scénario n°2 Dotation liée à l’effort d’investissement

domaine budgétaire. Acceptabilité pour les collectivités territoriales

Cette solution est rejetée de manière quasi unanime, particulièrement dans un contexte de réduction des dotations de l’État.


L’objectif de simplification pourrait être atteint dès lors que sa base théorique serait définie. Sa prévisibilité serait évidemment meilleure. Les gains sur le processus d’attribution seraient nuls.

Le rejet unanime d’une telle orientation, même dans le cas du maintien de l’enveloppe budgétaire actuelle, la rend peu opérationnelle, malgré ses avantages : elle simplifierait potentiellement les règles d’attribution, qui pourraient reposer sur des éléments objectifs de la section d’investissement sur une base comptable. Cette dotation pourrait théoriquement avoir un caractère contra cyclique si les autorités le souhaitaient (en ajustant le taux).

Il apparaît à la mission qu’une telle orientation, comme celle consistant éventuellement à faire un tri dans les investissements éligibles selon des critères économiques, est vouée à l’échec (sans compter le risque de demandes reconventionnelles). Les conditions ne sont pas remplies pour aller dans ce sens. Elle n’est donc pas proposée, bien qu’elle aurait été capable de répondre complètement aux objectifs attendus de la mission.

5. Scénario n°3 : modernisation et automatisation du FCTVA

En vue d’automatiser le dispositif sur une base plus homogène et plus simple qu’aujourd’hui, la mission a expertisé un dispositif qui, sans mettre fin à l’attribution du FCTVA par les préfectures et sans en modifier la nature actuelle rappelée en 1, permettrait d’homogénéiser les règles d’attribution dans un cadre économe des moyens de l’État et des collectivités territoriales.

Ce scénario est également destiné à éviter les doublons (déduction de la TVA et bénéfice du FCTVA sur un même bien) que le mécanisme actuel n’exclut pas totalement.

Le cadre global d’une telle solution repose sur une approche partant de la comptabilité telle qu’elle est arrêtée par le comptable (modalités possibles décrites ci-après dans deux sous-scénarios possibles) et à extraire directement des bases comptables les éléments d’assiette nécessaires.

Cette orientation suppose d’homogénéiser à l’avenir les années de références le plus possible et de définir les lignes comptables susceptibles d’être prises en compte afin d’en extraire automatiquement les dépenses éligibles.

Deux méthodes permettraient d’y parvenir (des simulations font l’objet de l’annexe VI) :

la méthode par la comptabilité générale (à partir des comptes arrêtés par le comptable public) ;

la méthode par la comptabilité « budgétaire » (à partir des comptes budgétaires c’est-à-dire des mandats pris en charges sous l’applicatif HELIOS), miroir du compte de gestion, après validation du comptable public qui les prend en charge.

Ces deux hypothèses ont été expertisées et répondent aux caractéristiques décrites ci-après.

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Annexe VII 13

5.1. Méthode par la comptabilité générale

Cette première méthode consiste à retenir les comptes d’immobilisations qui supportent de la TVA en amont et sont financés par la collectivité. Cela implique de neutraliser : les opérations d’ordre purement comptables, les cas de récupération de TVA et les sorties d’actifs. Il convient de prendre en compte à l’inverse les dépenses afférentes à des contrats complexes comme les marchés de partenariat, dont les règles juridiques et comptables conduisent à en retenir les financements au long du contrat.

Le schéma de sélection des dépenses éligibles d’origine comptable, qui serait donc déconnecté des règles d’éligibilité actuelles serait donc le suivant :

Comptes à sélectionner (en masses) :

Fondamentalement, il s’agit de retenir les comptes d’immobilisations (21) ou d’immobilisations en cours (23), qui ont supporté de la TVA en amont et qui sont des investissements exploités par la collectivité territoriale considérée, en neutralisant tous les crédits qui sont des opérations d’ordre entre deux comptes de la classe 2 (22, 23, 24), pour éviter les doublons.

Cela conduit à sélectionner les masses inscrites au cours de l’exercice de référence dans les comptes suivants :

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Annexe VII 14

Comptes Masses débit Masses crédit 21 immobilisations corporelles X

211 Terrains X

214 Constructions sur le sol d’autrui

X

217 Immobilisations corporelles reçues au titre d’une mise à disposition

X

22 (immobilisations reçues en affectation)

X

23 (immobilisations en cours) X X

2314 Constructions sur sol d’autrui

X X


X X

232 Immobilisations incorporelles en cours

X X

237 (avances versées sur commandes d’immobilisations incorporelles)

X X

238 (avances versées sur commandes d’immobilisations corporelles)

X X

24 (immobilisation affectées, concédées, affermées ou mises à disposition)

X

1675 Dettes afférentes aux METP et PPP

X

X

675 (VNC) Valeur comptable des immobilisations cédées

X

le schéma de calcul serait le suivant (D= débit, C= crédit) :

D 21 (immobilisations) – D 211 (terrains sans TVA) –D 214 – D217 + D 23 (immob. en cours yc. PPP) – C 22 - C 23 – C 24 – D 2314 + C 2314 – D 237 (acomptes et avances) – D 238 + C 237 + C 238 – C 1675 (passif sur PPP) + D 1675 (réduction du passif à hauteur de la redevance PPP/capital) – D 675 (VNC des sorties d’actifs).

par construction il n’y a pas de risque de « frottement » de TVA si les comptes sont distingués dans la nomenclature selon que la TVA est récupérable ou non.

Plusieurs conditions devraient être réunies pour rendre cette solution efficace :

les nomenclatures comptables devraient être modifiées afin de distinguer les actifs qui font l’objet d’une récupération de la TVA amont en raison de leur affectation à un secteur assujetti, comptabilisés hors taxe (HT), des actifs dont la TVA n’est pas récupérable (comptabilisés TTC), seuls susceptibles de bénéficier du FCTVA. En effet, actuellement, la nomenclature conduit à comptabiliser les actifs dans des comptes d’immobilisations selon leur nature sans considération de leur régime en matière de TVA ;

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Annexe VII 15

l’application HELIOS concernant les comptabilités des collectivités territoriales tenues par la DGFIP, devrait en conséquence faire l’objet de développements informatiques particuliers, cette solution conduisant à doubler les comptes d’immobilisations selon que la TVA est récupérable ou non. Le maître d’ouvrage de l’application HELIOS a en outre indiqué qu’il conviendrait de mesurer l’implication d’une telle modification de la nomenclature sur sa performance ou sur le besoin de renforcer les serveurs informatiques en place pour son exploitation ;

ce dispositif suppose que l’assiette du FCTVA repose sur un exercice dont les comptes sont clôturés et le plus contemporain possible, à savoir le dernier exercice clos qui est N-1.

Cette solution porterait d’autant plus ses fruits que le dispositif d’ordonnancement de la dépense dans les préfectures serait lui-même modernisé pour permettre un déversement automatisé des opérations dans la comptabilité de l’Etat, via le système COLBERT propre aux préfectures (ce point est évoqué dans le scénario suivant, § 5-2).

Cette méthode suppose de surmonter plusieurs difficultés. En effet si la nomenclature comptable est modifiée régulièrement, la modification préconisée ici serait plus lourde et ne pourrait pas être rapidement mise en œuvre dès lors que le processus nécessite un consensus avec les acteurs locaux et donc une concertation avec un calendrier propre. Certes, les collectivités rencontrées n’ont pas vu de difficulté, mais les organisations comptables très décentralisées dans des collectivités de taille moyenne ou petites pourraient être pénalisées par un doublement des comptes d’immobilisations.

Le maître d’ouvrage de l’application HELIOS estime que les développements nécessaires seraient très lourds par apport aux évolutions ponctuelles de la nomenclature habituellement prises en charge et nécessiteraient une évaluation précise des risques de performance du système.

D’une manière générale, la DGFIP n’est pas favorable à cette solution dont l’impact sur HELIOS lui paraît très lourd, sans que la mission ne dispose à ce stade d’une estimation chiffrée de ses conséquences (budget de développement nécessaire, impact performance, temps de développement nécessaire, etc.).

En revanche, le dispositif aurait des avantages indéniables : les biens immobilisés dans la comptabilité générale seraient ainsi distingués selon que la TVA amont est récupérée ou non ; cet avantage est évident pour le calcul du FCTVA et pour en simplifier le contrôle, mais il n’est pas sans avantage non plus pour la collectivité (en facilitant les déclarations fiscales afférentes au secteur distinct assujetti à la TVA).

Surtout, ce dispositif ne rend plus nécessaire un contrôle par les services préfectoraux, dès lors que cette solution s’appuie sur les comptes dont l’imputation est contrôlée par le comptable public. Il est précisé à cet égard que le comptable public, qui applique en principe un contrôle hiérarchisé (fonction d’un critère d’enjeu financier des opérations), est conduit à un contrôle quasi exhaustif des immobilisations compte tenu du montant des opérations de cette nature.

Ce scénario est de nature à répondre au besoin de simplification attendu par tous les acteurs concernés, en homogénéisant l’assiette du FCTVA et en rendant son assiette beaucoup plus lisible pour les collectivités. Fondé sur une référence de l’exercice N-1, il permettrait également de rendre plus facilement prévisible la dépenses correspondante pour l’État. Dans cette hypothèse, au demeurant, le calcul du FCTVA sur une base de l’exercice même (N) n’est en effet pas concevable. Il a les mêmes conséquences sur les collectivités dont l’assiette est constituée actuellement par les opérations de l’exercice N-2 (cf. plus loin).

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Annexe VII 16

D’un point de vue technique, cette solution n’est pas la plus simple dès lors qu’elle exige de sélectionner les comptes comportant de la TVA amont et répondant au principe de patrimonialité, puis de neutraliser les opérations comptables d’ordre, notamment les transferts entre les comptes d’immobilisation en cours et le compte d’immobilisation définitif. Le cas des marchés de partenariat nécessite également de neutraliser les opérations comptables qui ne correspondent pas à l’immobilisation en cours de l’exercice considéré.

Les entretiens conduits avec diverses collectivités n’ont pas permis de noter une opposition à un tel changement de nomenclature, mais cette solution n’est pas acquise compte tenu de la grande diversité des collectivités et de leurs organisations comptables. La DGFIP y est au demeurant défavorable dès lors qu’une autre solution serait possible (cf. scénario partant de la comptabilité budgétaire et des mandats). Son acceptation serait sans doute fonction des coûts de développement d’HELIOS et des logiciels de comptabilités budgétaires des collectivités engendrés par le scénario.

C’est pour ces raisons que le scénario suivant paraît présenter plus d’avantages.

5.2. Méthode par la comptabilité budgétaire (méthode par les mandats) et comparaison avec le dispositif de préfinancement (CDC)

Cette méthode consiste à retenir les mandats issus des comptes administratifs des collectivités territoriales, tels qu’ils sont validés par le comptable public sous HELIOS, dès lors que les mandats, déjà séparés en gestion, concernent les opérations d’un exercice donné (comptes d’immobilisation) qui supportent de la TVA amont non récupérable et sont financés par la collectivité pour une immobilisation qu’elle exploite. Cette solution évite de neutraliser les opérations d’ordre purement comptables, les cas de récupération de TVA, qui ne sont pas retenus dans la sélection des opérations bénéficiaires du FCTVA. Les dépenses afférentes à des contrats complexes comme les marchés de partenariat sont directement et simplement appréhendées pour les seuls financements de l’exercice considéré.

Dans cette hypothèse, la sélection des masses comptables utiles, qui ressortirait des seuls mandats sans TVA déductible, serait plus simple dès lors qu’aucune écriture de virement n’est à neutraliser :

Comptes à sélectionner (les comptes sont dans ce scénario directement ciblés et en masses débit) :

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Annexe VII 17

Comptes Masses débit 21 Immobilisations corporelles X

211 Terrains X

214 Constructions sur le sol d’autrui

X


X

23 Immobilisations en cours X 2314 Constructions sur sol d’autrui

X


X

232 Immobilisations incorporelles en cours

X

237 Avances versées sur commandes d’immobilisations incorporelles

X

238 (avances versées sur commandes d’immobilisations corporelles)

X

1675 Dettes afférentes aux METP et PPP (en débit il s’agit des masses de redevance de l’année)

X

675 (VNC) Valeur comptable des immobilisations cédées

X

La formule de calcul est assez simple dans ce cas :

D21 – D 211 – D 214 – D 217 + D 23 – D 2314 – D 2317 – D 232 – D 237 – D 238 + D 1675 (redevances sur PPP de l’année) – D 675 (sorties d’actif).

Sur la simulation de cette solution, on se reportera à l’annexe détaillée (annexe VI).

Par rapport au scénario précédent, les conditions de faisabilité sont plus simples :

les nomenclatures comptables n’ont pas à être modifiées. En effet, la solution retient les seuls mandats sans TVA récupérable qui sont d’ores et déjà en gestion séparés et correspondent à des écritures différentes. Cela revient à « peigner » dans les bases HELIOS les seules opérations (mandats) comptabilisées TTC, qui sont la cible pour le calcul du FCTVA ;

l’application HELIOS nécessiterait un développement permettant de sélectionner dans les bases les mandats nécessaires au calcul du FCTVA et à les extraire, soit directement sous HELIOS, soit au sein de l’infocentre DELPHES, qui s’appuie sur les bases HELIOS. Il resterait donc à définir la solution la plus efficace et la moins coûteuse qui permettrait le transfert des fichiers des bases calculées automatiquement vers les préfectures de département concernées ;

ce dispositif suppose, pour une simplification et une efficacité optimale, que l’assiette du FCTVA relève d’un exercice dont les comptes sont clôturés et le plus contemporain possible, à savoir le dernier exercice clos qui est N-1. Toutefois il supporterait une solution dans laquelle les collectivités qui bénéficient du FCTVA l’année même continuent d’en bénéficier.

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Annexe VII 18

il porterait d’autant plus ses fruits que le dispositif d’ordonnancement de la dépense dans les préfectures serait lui-même modernisé pour permettre un déversement automatisé des opérations dans la comptabilité de l’Etat, via le système COLBERT propre aux préfectures.

Ce dispositif est de la même famille que celui qui a permis le préfinancement, en 2015, en deux vagues, du FCTVA par des prêts à taux zéro de la CDC, financés sur fonds d’épargne. Dans ce cadre, le dispositif était plus simple encore dès lors que la sélection des comptes budgétaires par collectivité territoriale (France entière) consistait en une extraction pure et simple de quelques comptes d’immobilisations, sans distinguer les opérations en fonction de leur régime de TVA. Néanmoins il a permis de fournir à la CDC, pour l’ensemble des collectivités territoriales, un agrégat d’origine comptable issu de l’infocentre DELPHES, qui utilise les données issues de l’application comptable HELIOS. La différence avec le FCTVA lui-même réside dans l’aboutissement du processus de décision, qui formalise un prêt et non le paiement d’un soutien sur fonds publics.

Bien qu’un développement permettant de réaliser une opération systématique – et non une seule fois comme pour le préfinancement prévu en 2015 – soit nécessaire, il montre que ce scénario serait une valorisation possible des bases dont dispose la DGFIP.

Ce scénario présente des avantages indéniables. Il définit un certain nombre de comptes et part des mandats, qui sont transférés aujourd’hui de manière systématique sous un format dématérialisé entre les collectivités territoriales et le comptable public (protocole PES V2). Les opérations sont lisibles pour les collectivités, car elles consistent en une automatisation des opérations en se fondant sur les opérations dématérialisées en lien avec le comptable public. Ce système serait aisément vérifiable par celles-ci. Sur le plan technique elle évite les opérations d’ordre ; seules les dépenses faisant l’objet d’un mandat et comptabilisées sans TVA récupérable (TTC) seraient retenues. Enfin, la mission a pu localement vérifier cette faisabilité technique dans une DRFIP visitée, sur des opérations complexes, et le vérifier également auprès du maître d’ouvrage HELIOS au niveau central.

Ce scénario autoriserait, si le besoin s’en fait sentir, le maintien d’une solution particulière pour les collectivités qui bénéficient du FCTVA l’année N.

Il a pour conséquence de ne plus rendre nécessaire le contrôle par les services préfectoraux, parce que la méthode comptable permet une automatisation du paiement et de la comptabilisation dans les comptes de l’État, via l’interface COLBERT qui existe déjà.

Il répond aux attentes de la lettre de mission. Toutefois en ce qui concerne la prévisibilité budgétaire de la dépense, elle ne serait assurée que si une seule référence temporelle était retenue, à savoir l’exercice clôturé N-1. Cela étant, une évaluation précise de la dépense (à hauteur de 90%) serait possible avant le vote de la loi de finances.

Les gains à en attendre, tant pour l’Etat que pour les collectivités territoriales sont substantiels (cf. leur estimation dans l’annexe IV).

Ce scénario présente en outre un avantage dans la prévisibilité infra-annuelle en matière de trésorerie pour l’Etat. En effet, dès lors qu’il s’appuie sur des comptes clôturés en N-1 et compte tenu de la courbe de l’arrêté des comptes des collectivités territoriales : de l’ordre de 90 % en fin mars, le solde en principe au plus tard en juin, le FCTVA aurait des dates de décaissement prédéterminées, qui pourraient être : versement en avril (90 %), puis juillet, avec éventuellement un versement « balais » en septembre pour les cas atypiques. Actuellement, les décaissements sont difficilement prévisibles et sont concentrés sur le dernier trimestre de l’année (cf. pour les départements visités les courbes réellement constatées en annexe V).

Ce serait un avantage pour la trésorerie des collectivités territoriales, qui connait des encaissements très erratiques et avec des délais perçus comme excessifs dans de nombreux cas (cf. également l’annexe V sur l’échantillon examiné par la mission à cet égard).

- 18 -

Annexe VII 19

Remarque : Ce scénario n’est pas influencé par les choix des collectivités territoriales en ce qui concerne la constitution de budgets annexes. En effet, il prend en compte l’ensemble des immobilisations d’une collectivité qui ne sont pas rattachées à un secteur distinct assujetti à la TVA, que celles-ci soient inscrites au budget principal ou en budget annexe.

5.3. Conditions de faisabilité

Ce scénario nécessite cependant des développements informatiques qui ne sont pas liés entre eux mais sont nécessaires et qu’il serait utile de coordonner pour une meilleure efficacité. Ils concerneraient HELIOS ou son infocentre DELPHES, d’une part, et COLBERT (préfectures), d’autre part :

Sous HELIOS :

Sous HELIOS ou sous DELPHES (point qui à ce stade reste ouvert), une extraction des masses comptables évoquées ci-dessus serait réalisée chaque année pour l’ensemble des collectivités et comptabilités bénéficiaires du FCTVA (budgets annexes, etc.) à partir des bases des mandats sans TVA récupérable sous HELIOS. L’expertise technique nécessaire devrait définir s’il est préférable de partir des bases HELIOS elles-mêmes ou de l’infocentre DELPHES et s’il est plus opérationnel de réaliser l’extraction du niveau central ou au niveau départemental (sachant que les fichiers issus de l’extraction devraient ensuite être structurés par département de destination pour permettre leur ordonnancement et paiement aux collectivités). Cela nécessite une expertise complémentaire de la part de la DGFIP.

Pour un développement réalisé en 2017, il conviendrait d’en définir les spécifications au plus tard en septembre 2016 selon la DGFIP. Ce point est crucial pour sa mise en œuvre effective.

Sous COLBERT

Formellement un ordonnancement au niveau de la préfecture du département reste justifié s’agissant d’une aide versée par l’Etat aux collectivités territoriales, déterminées sur des bases propres à chaque collectivité. Pour obtenir une économie de gestion oiptimale, il serait nécessaire de mettre en place un dispositif qui évite une intervention des collectivités, tout en lui permettant en cas de contester de l’assiette déterminée automatiquement à partir des bases HELIOS si nécessaire.

Deux possibilités de traitement existent :

soit la préfecture adresse à la collectivité territoriale concernée la base du FCTVA déterminée automatiquement et demande sa validation systématique sur un document valant déclaration (sur le modèle d’une déclaration pré-remplie), ce qui a l’inconvénient de produire autant de déclarations signées que de collectivités bénéficiaires,

soit les textes prévoient une simple information de la collectivité sur l’assiette déterminée automatiquement et l’exécution du versement correspondant « sauf contestation de la collectivité » dans un délai à déterminer, qui pourrait être de 15 jours par exemple. Cette dernière solution paraît préférable en gestion.

Il conviendrait donc de prévoir un développement informatique permettant l’intégration des bases déterminées automatiquement et transmises par la DGFIP dans les bases COLBERT (cela paraît possible dès lors que les bases individuelles sous HELIOS comportent le SIRET de la collectivité territoriale concernée). Par ailleurs, l’édition de l’information destinée aux collectivités territoriales bénéficiaires, devra être automatisée également.

- 19 -

Annexe VII 20

En outre, les données de paiement pourraient être centralisées de manière à être déversées directement dans la comptabilité de l’État (CHORUS) par l’intermédiaire de l’interface centrale existante entre COLBERT et CHORUS (cette dernière application se chargerait de comptabiliser directement dans les comptes de l’État les dépenses correspondantes et émettrait automatiquement les « avis de règlement » destinés au comptable de chaque collectivité comme c’est le cas pour les autres dotations de l’État. Cela permettrait une plus grande sécurité des opérations et éviterait tous les transferts comptables actuels entre les niveaux départemental et central.

Pour permettre un développement en 2017, les spécifications de ces développements informatiques devraient être définies le plus tôt possible en 2016.

*

La contrainte liée aux développements informatiques laisse penser qu’il serait difficile de prévoir une mise en œuvre d’une telle réforme avant l’exercice 2018 sur une base comptable 2017.

Par ailleurs, la réforme nécessiterait l’insertion d’une mesure en loi de finances. En fin de la présente annexe, on trouvera une ébauche de texte mettant en œuvre l’orientation préconisée par la mission.

5.4. Modalités de réalisation et ses conditions

Le graphique suivant résume les évolutions qui existeraient par rapport à la situation actuelle si la décision d’automatiser le FCTVA selon le scénario n°3 était prise (cf. l’annexe V, s’agissant du processus actuel).

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-

Annexe VII 22


La mission considère que le scénario n° 3, avec une approche budgétaire (par les mandats) et une assiette unique N-1, permettrait de répondre le plus complètement aux attentes de la lettre de mission.

Scénario n°3 automatisation

-Approche comptable-


-Approche par la comptabilité Budgétaire- Assiette N-1


-Approche par la comptabilité Budgétaire-

Assiette N-1 ou N

Avantages

Le dispositif permettrait d’automatiser le versement. Il s’appuierait sur une base comptable. Il éliminerait les doublons. Il permet de faire des gains substantiels de moyens pour l’Etat et pour les collectivités territoriales.

Le dispositif permettrait d’automatiser le versement. Il s’appuierait sur une base de comptabilité budgétaire. Il éliminerait les doublons. Il permet de faire des gains substantiels de moyens pour l’Etat et pour les collectivités territoriales. Il ne modifie pas la nomenclature. Il est très lisible pour les collectivités territoriales.

Le dispositif permettrait d’automatiser le versement. Il s’appuierait sur une base de comptabilité budgétaire. Il éliminerait les doublons. Il permet de faire des gains substantiels de moyens pour l’Etat et pour les collectivités territoriales. Il ne modifie pas la nomenclature. Il est très lisible pour les CT. Il serait mieux accepté par les collectivités dont l’assiette est N (l’année même).

Inconvénients

Il suppose une modification substantielle de la nomenclature comptable pour séparer les comptes faisant ou non l’objet de la récupération de la TVA (doublement des comptes d’immobilisations). Il suppose une amélioration continue de la qualité comptable. Bien qu’automatisé le calcul reste relativement complexe (neutralisation des opérations non budgétaires, etc.)

Il suppose un développement plus restreint, soit sous HELIOS, soit dans l’infocentre DELPHES pour permettre les extractions automatique des assiettes individuelles des CT. Il serait susceptible de contestations par les collectivités dont l’assiette est N (l’année même) et est donc plus difficile à faire accepter que celui dans lequel les deux assiettes N-1 et N subsisteraient.

Il suppose un développement plus restreint, soit sous HELIOS, soit dans l’infocentre DELPHES pour permettre les extractions automatique des assiettes individuelles des CT.

Faisabilité

Un texte en LF est nécessaire. Le processus de modification de la nomenclature comptable n’est pas aisé et demande des étapes techniques. Des développements importants dans HELIOS seraient nécessaires.

Les développements sous HELIOS sont plus restreints. L’Etat y a un grand intérêt ainsi que les CT, en raison de la simplification du dispositif associé.

Les développements sous HELIOS sont plus restreints. L’Etat y a un grand intérêt ainsi que les CT, en raison de la simplification du dispositif associé.

Calendrier et L’étape de modification Lié au calendrier de développement Lié au calendrier de

- 22 -

Annexe VII 23







Assiette N-1 ou N étapes possibles de la nomenclature et

des développements dans HELIOS sont des préalables et seraient certainement impossibles avant fin 2017.

d’un dispositif d’extraction de données soit directement dans HELIOS, soit via l’infocentre DELPHES Possible au cours de 2017 si les spécifications sont définies en septembre 2016.

développement d’un dispositif d’extraction de données soit directement dans HELIOS, soit via l’infocentre DELPHES Possible au cours de 2017 si les spécifications sont définies en septembre 2016.

Acceptabilité pour l’Etat

La DGFIP n’y est pas favorable du fait des effets sur la nomenclature comptable. Certaines catégories de collectivités pourraient y être défavorables.

Lié aux moyens de développement nécessaires. Sous HELIOS et sous COLBERT

Lié aux moyens de développement nécessaires. Sous HELIOS et sous COLBERT.

Acceptabilité pour les collectivités territoriales

Assez grande du fait de la simplification de gestion associée. Peu d’impact relevé sur l’organisation comptable, sauf pour les collectivités ayant une organisation comptable décentralisée. Proportionnalité aux investissements réellement réalisés par chaque CT.

Assez grande du fait de la simplification de gestion associée et du fait de l’appui pris sur la comptabilité budgétaire (miroir du compte de gestion). Pas d’impact sur l’organisation comptable interne des CT.

Assez grande du fait de la simplification de gestion associée et du fait de l’appui pris sur la comptabilité budgétaire (miroir du compte de gestion). Pas d’impact sur l’organisation comptable interne des CT. Aucune remise en cause, dans ce cas, de la prime aux collectivités nouvelles et regroupements de collectivités, qui reste sur l’année N.


Simplification de l’assiette réelle. Prévisibilité budgétaire améliorée dès lors que l’assiette correspond aux dépenses de N-1 dans 100 % des cas.

Simplification de l’assiette réelle. Prévisibilité budgétaire améliorée, du fait de la proximité de l’assiette et de l’évolution de l’investissement local et dès lors que l’assiette correspond aux dépenses de N-1 dans 100 % des cas.

Simplification de l’assiette réelle. Prévisibilité budgétaire non améliorée du fait de la proximité de l’assiette et de l’évolution de l’investissement local, mais en revanche les incertitudes liées à les dotations basées sur l’année N demeureraient.

La mission considère que ces solutions permettent de faire des gains majeurs tant pour l’Etat que pour les collectivités territoriales sans remettre en cause la nature du FCTVA. Les simulations réalisées en montrent le caractère réaliste. Elles offrent en outre l’intérêt d’apporter une prévisibilité des décaissements pour l’Etat tout en autorisant une anticipation du versement dans l’année aux CT.

Un choix essentiellement politique reste à faire afin de définir si l’alignement sur N-1 doit être généralisé solution qui apparait la plus efficace et allant le plus loin dans la modernisation et l’automatisation du dispositif, ou si les bénéficiaires du FCTVA l’année même (N) doivent conserver leur avantage (ce afin de laisser une prime aux collectivités qui se regroupent).

- 23 -

Annexe VII 24

La suppression de la référence N-2 est une opportunité car elle serait plus difficile lorsque les investissements locaux repartiront à la hausse, ce que les projections économiques renvoient au moyen terme (cf. l’annexe II sur ce point).

6. Synthèse : avantages, inconvénients des scénarios, faisabilité, acceptabilité et degré de réponse aux attentes de la lettre de mission

La mission détermine dans le présent paragraphe, de manière synthétique, les solutions examinées en les comparant au regard de leurs avantages et inconvénients, de la leur faisabilité et leur acceptabilité et de la satisfaction des attentes de la lettre de mission.

Les scénarios possibles, qui sont de 3 types, mais avec plusieurs options différentes dans le troisième scénario, apparaissent les suivants en définitive :

Tableau 1 : analyse comparée des solutions examinées par la mission


Scénario n°2 Dotation liée à

l’effort d’investissement







Assiette N-1 ou N

Avantages

L’assiette du dispositif est plus simple. La gestion est améliorée.

La dotation rentrerait dans la programmation budgétaire et pourrait plus facilement être normée. Les risques de doublons sont supprimés.

Le dispositif permettrait d’automatiser le versement. Il s’appuierait sur une base comptable. Il éliminerait les doublons. Il permet de faire des gains substantiels de moyens pour l’Etat et pour les collectivités territoriales.

Le dispositif permettrait d’automatiser le versement. Il s’appuierait sur une base de comptabilité budgétaire. Il éliminerait les doublons. Il permet de faire des gains substantiels de moyens pour l’Etat et pour les collectivités territoriales. Il ne modifie pas la nomenclature. Il est très lisible pour les CT.

Le dispositif permettrait d’automatiser le versement. Il s’appuierait sur une base de comptabilité budgétaire. Il éliminerait les doublons. Il permet de faire des gains substantiels de moyens pour l’Etat et pour les collectivités territoriales. Il ne modifie pas la nomenclature. Il est très lisible pour les CT. Il serait mieux accepté par les collectivités dont l’assiette est N (l’année même).

Inconvénients

Coûts de gestion supérieurs à la situation actuelle (formations, renforcement de la cellule d’appui,

Elle s’éloigne nettement de la nature spécifique du FCTVA. Elle suscite une confiance peu

Il suppose une modification substantielle de la nomenclature comptable pour séparer les

Il suppose un développement plus restreint, soit sous HELIOS, soit dans l’infocentre DELPHES pour

Il suppose un développement plus restreint, soit sous HELIOS, soit dans l’infocentre DELPHES pour

- 24 -

Annexe VII 25










Assiette N-1 ou N

système d’information…) Risque de surenchère inflationniste.

élevé sur sa pérennité future.

comptes faisant ou non l’objet de la récupération de la TVA (doublement des comptes d’immobilisation). Il suppose une amélioration continue de la qualité comptable. Bien qu’automatisé le calcul reste relativement complexe (neutralisation des opérations non budgétaires, etc.).

permettre les extractions automatique des assiettes individuelles des CT. Il serait susceptible de contestations par les collectivités dont l’assiette est N (l’année même) et est donc plus difficile à faire accepter que celui dans lequel les deux assiettes N-1 et N subsisteraient.

permettre les extractions automatique des assiettes individuelles des CT.

Faisabilité

Il faut une LF. L’Etat n’a que peu intérêt à cette solution qui ne dégage que peu de marge de manœuvre. L’amélioration est faible pour les collectivités territoriales.

Il faut une LF. Sur le plan technique elle est aisée à mettre au point.

Il faut une LF. Le processus de modification de la nomenclature comptable n’est pas aisé et demande des étapes techniques. Des développements importants dans hélios seraient nécessaires.

Les développements sont plus restreints. L’Etat y a un grand intérêt ainsi que les CT, en raison de la simplification du dispositif associé.

Les développements sont plus restreints. L’Etat y a un grand intérêt ainsi que les CT, en raison de la simplification du dispositif associé.

Calendrier et étapes possibles

Chaque élément peut être traité séparément. Risque de dilatation excessive du calendrier.

-

L’étape de modification de la nomenclature et des développements dans HELIOS sont des préalables et seraient certainement impossibles avant fin 2017.

Lié au calendrier de développement d’un dispositif d’extraction de données soit directement dans HELIOS, soit via l’infocentre DELPHES.

Lié au calendrier de développement d’un dispositif d’extraction de données soit directement dans HELIOS, soit via l’infocentre DELPHES.

Acceptabilité pour l’Etat

Faible du fait des faibles marges de manœuvre offertes, voire négative en raison des coûts associés.

Assez grande du fait de sa meilleure prévisibilité et de sa banalisation dans le domaine budgétaire.

La DGFIP n’y est pas favorable du fait des effets sur la nomenclature comptable.

Lié aux moyens de développement nécessaires.

Lié aux moyens de développement nécessaires.

Acceptabilité pour Faible car le Cette solution est Assez grande du Assez grande du Assez grande du

- 25 -

Annexe VII 26










Assiette N-1 ou N

les collectivités territoriales

dispositif apparaît n’améliorer leur situation qu’à la marge.

rejetée de manière quasi unanime, particulièrement dans un contexte de réduction des dotations de l’Etat.

fait de la simplification de gestion associée. Peu d’impact relevé sur l’organisation comptable, sauf pour les collectivités ayant une organisation comptable décentralisée. Proportionnalité aux investissements réellement réalisés par chaque CT.

fait de la simplification de gestion associée et du fait de l’appui pris sur la comptabilité budgétaire (miroir du compte de gestion). Pas d’impact sur l’organisation comptable interne des CT.

fait de la simplification de gestion associée et du fait de l’appui pris sur la comptabilité budgétaire (miroir du compte de gestion). Pas d’impact sur l’organisation comptable interne des CT. Aucune remise en cause, dans ce cas, de la prime aux collectivités nouvelles et regroupements de collectivités.


Une simplification instantanée pourrait intervenir sans garantie de sa stabilité à terme Aucune amélioration.

L’objectif de simplification pourrait être atteint dès lors que sa base théorique serait définie. Sa prévisibilité serait évidemment meilleure. Les gains sur le processus d’attribution seraient nuls.

Simplification de l’assiette réelle. Prévisibilité budgétaire améliorée si l’assiette correspond aux dépenses de N-1 dans 100 % des cas.

Simplification de l’assiette réelle. Prévisibilité budgétaire améliorée, du fait de la proximité de l’assiette et de l’évolution de l’investissement local et dès lors que l’assiette correspond aux dépenses de N-1 dans 100 % des cas.

Simplification de l’assiette réelle. Prévisibilité budgétaire non améliorée du fait de la proximité de l’assiette et de l’évolution de l’investissement local, mais en revanche les incertitudes liées à les dotations basées sur l’année N demeureraient.

Source : mission

- 26 -

Annexe VII 27

Projet d’article 1615-XX

Mettant en œuvre le scénario n°3 (assiette unique N-1)

« Art. – Pour le FCTVA dû au titre de l’année 2018 et les suivantes, l’assiette éligible est déterminée à partir des données comptables de l’année N-1, à partir des mandats budgétaires relatifs aux opérations d’immobilisations, tels qu’ils ont été contrôlés par le comptable public compétent territorialement. Seuls les mandats ne donnant pas lieu à récupération de la TVA sont retenus.

L’assiette ainsi déterminée et le montant du FCTVA correspondant sont communiqués à la collectivité territoriale bénéficiaire par le préfet. Sauf contestation des données visées à l’alinéa précédent, dans un délai de [quinze jours], par la collectivité bénéficiaire, l’ordonnateur met le FCTVA en paiement.

Le taux du FCTVA appliqué à cette assiette est de 16,404 %.

Les comptes d’immobilisation, qui font l’objet d’une extraction automatique à partir des bases comptables et dont les mandats servent à la détermination du FCTVA, sont définis par décret. »

- 27 -

ANNEXE VIII

Lettre de mission

Pièce jointe

Présentation des résultats

de la mission

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men

t non

ré

cupé

rabl

e

Qui

rep

rése

nte

13%

des

PSR

des

tiné

s au

x co

llect

ivit

és te

rrit

oria

les

4

Nat

ure

du F

CTVA

et p

ersp

ectiv

e de

l’in

vest

isse

men

t loc

al (1

)

Le F

CTVA

a é

té fo

rtem

ent m

obili

sé d

ans l

e ca

dre

du p

lan

de re

lanc

e de

200

9

La d

épen

se c

orre

spon

dant

e re

prés

ente

pr

ès d

e 6

Mds

€ ju

squ’

en 2

014

Le F

CTVA

n’e

st p

as st

rict

emen

t pr

opor

tionn

el à

l’in

vest

isse

men

t des

CT

Dép

ense

s d’

inve

stis

sem

ent e

t FCT

VA v

ersé

DGF

70

%

FCTV

A 13

%

Com

pens

atio

ns

d'ex

onér

atio

ns

3%

Dot

atio

ns is

sues

de

la fi

scal

ité

dire

cte

loca

le

8%

Dot

atio

ns

dive

rses

6%

Les p

rélè

vem

ents

sur

rece

ttes

en

(201

6)

02000

4000

6000

8000

1000

0

1200

0

05101520253035404550

200620072008200920102011201220132014

Atribution FCTVA (M €)

FBCF (Md€)

EPCI

Dépa

rtem

ents

Com

mun

es

Régi

ons

FCTV

A dé

pens

é

Sour

ce :

Donn

ées

issu

es d

e la

DGC

L et

de

l’Obs

erva

toir

e de

s fin

ance

s lo

cale

s.

Sour

ce :

donn

ées

du P

LF 2

016,

Dir

ectio

n du

Bud

get.

Présentateur


Diapositive permettant de diviser le contenu en quatre parties + une autre proposition de titre courant

Évol

utio

n de

s in

vest

isse

men

ts d

es C

T pa

r ni

veau

de

colle

ctiv

ité

(201

3-20

15)

5

•Sc

énar

ios

d’év

olut

ion

pros

pect

ive

des

inve

stis

sem

ents

du

bloc

com

mun

al

(201

5-20

19)

Nat

ure

du F

CTVA

et p

ersp

ectiv

es d

e l’i

nves

tisse

men

ts lo

cal (

2)

Sour

ce :

Banq

ue p

osta

le, n

ote

de c

onjo

nctu

re d

es fi

nanc

es lo

cale

s en

2015

So

urce

: Ba

nque

pos

tale

201

5, te

rrito

ires

et f

inan

ces

Présentateur



Diff

icul

tés d

e pi

lota

ge d

e la

dép

ense

pou

r l’E

tat e

t pou

r le

s CT

:

•Su

ivi d

e la

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ense

bud

géta

ire

pour

l’E

tat

•Ry

thm

e in

fra

annu

el d

es r

ecet

tes

corr

espo

ndan

tes

pour

les

CT

6

Beso

in d

e m

oder

nisa

tion

de

la g

estio

n du

FC

TVA

(1)

Corr

élat

ion

impa

rfai

te a

vec

l’inv

esti

ssem

ent d

u fa

it d

es r

ègle

s d’

assi

ette

act

uelle

s:

•Tr

ois

exer

cice

s de

réf

éren

ce p

ossi

bles

: N

- 2

prin

cipe

gén

éral

, N –

1 d

epui

s le

pl

an d

e re

lanc

e 20

09 e

t N p

our

cert

ains

co

llect

ivit

és

•U

ne a

ssie

tte

fond

ée s

ur u

ne r

éfér

ence

co

mpt

able

impa

rfai

te

0,00

20 0

00 0

00,0

0

40 0

00 0

00,0

0

60 0

00 0

00,0

0

80 0

00 0

00,0

0

100

000

000,

00

120

000

000,

00

janvierfévrier

marsavrilmaijuin

juilletaoût

septembreoctobre

novembredécembre

Nor

d (d

écai

ssem

ent 2

015)

Rhon

e (d

écai

ssem

ent

2015

)

Loir

e At

lant

ique

(déc

aiss

emen

ts 2

015)

Côte

d'O

r (dé

cais

sem

ents

2015

)

Ryth

me

des

déca

isse

men

ts a

u ti

tre

du F

CTVA

en

Côt

e d’

or, L

oire

Atl

anti

que,

Rhô

ne e

t Nor

d (2

015)

Sour

ce :

calc

uls m

issio

n, s

ur le

s do

nnée

s des

DRF

IP 2

1, 4

4, 6

9 et

59

Bloc

A :

N-2

, in

vest

isse

me

nt e

n 20

12;

23%

Bloc

B :

N-1

; in

vest

isse

me

nt e

n 20

13;

68%

Bloc

C :

N,

inve

stis

sem

ent

en

2014

; 10

%

Répa

rtiti

on d

u FC

TVA

vers

é en

201

4 pa

r blo

c de

bén

éfic

iair

es

Sour

ce :

Dire

ctio

n du

bud

get

Présentateur



Des

ris

ques

de

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emen

ts e

n do

ublo

ns :

•FC

TVA/

vs ré

cupé

rati

on d

e la

TVA

par

vo

ie fi

scal

e (p

as d

’ass

uran

ce s

ur c

e po

int m

ême

aprè

s la

levé

e po

ur le

s pr

éfec

ture

s du

secr

et fi

scal

par

l’a

rtic

le 6

5 de

la L

FR/2

015)

•Su

bven

tion

s d’in

vest

isse

men

t

•Su

ivi d

es r

ever

sem

ents

(en

prat

ique

pu

rem

ent d

écla

rati

f)

7

Faib

less

es :

•de

s ou

tils

d’a

ide

à la

ges

tion

•

de l’

anim

atio

n de

s se

rvic

es

préf

ecto

raux

Beso

in d

e m

oder

nisa

tion

de

la g

estio

n du

FCT

VA (2

)

Cara

ctèr

e m

anue

l de

l’ens

embl

e de

la p

rocé

dure

:

•Au

sta

de d

e la

déc

lara

tion

par

les

CT

•Au

sta

de d

u co

ntrô

le d

es p

réfe

ctur

es

•Au

sta

de c

ompt

able

•Au

sta

de d

u su

ivi f

inan

cier

Voir

sch

éma

page

suiv

ante

Présentateur



8

Beso

in d

e m

oder

nisa

tion

de

la g

estio

n du

FC

TVA

(3)

D

escr

iptio

n de

la p

rocé

dure

act

uelle

de

gest

ion

du F

CTV

A

Dé

clara

tion

arrê

té pr

éfecto

ral

mand

atem

ent d

e la r

ecett

eco

mpta

bilis

atio

n (Et

at)

cont

rôle

comp

table

comp

tabi

lisat

ion d

e la r

ecett

eIm

puta

tion b

udgé

taire

(Eta

t)FC

TVA

(CT)

(CT)

Colle

ctivi

té ter

ritor

iale (

CT)

Décla

ratio

nno

tifica

tion

Man

dat

de FC

TVA

à la C

Tre

cette

Serv

ices p

réfec

tora

ux (o

u SP)

instr

uctio

nco

ntrô

le de

l'exh

austi

vité

et att

ribut

ion

arrê

té pr

éfecto

ral

cont

radi

ctoire

Serv

ices S

ous-p

réfec

ture

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té SP

sur é

tat ex

traco

mpt

able

ordr

e de p

aiem

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DDFI

Pco

mpt

abili

satio

n arrê

tésco

ntrô

le de

l'exh

austi

vité

com

ptes

clas

se 4

cont

radi

ctoire

avis

de rè

glem

ent

Com

ptab

le pu

blic

de la

colle

ctivi

téco

mpt

abili

satio

n /re

cette

dem

ande

de m

anda

tse

ction

inve

stiss

emen

tco

mpt

e 102

22

DGCL

synt

hèse

s des

dépe

nses

sur F

CTVA

(men

suell

es)

SCBC

M M

inist

ère I

ntér

ieur

trans

ferts

com

ptab

lesce

ntra

lisati

onco

mpt

es de

tran

sfert

com

ptab

ilisa

tion /

natu

reso

us CH

ORUS

class

e 6

flux d

'info

rmati

ons a

u sein

de l'E

tat

proc

édur

es

Sour

ce :

Miss

ion

Présentateur



Des

dél

ais

de tr

aite

men

t :

•tr

ès d

iver

s d

’un

dépa

rtem

ent à

l’au

tre

•pl

us lo

ngs

pour

les

doss

iers

de

plus

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les

mon

tant

s

•et

qui

son

t en

moy

enne

com

pris

ent

re 8

0 jo

urs

(2 m

ois

et d

emi)

et 2

50 jo

urs

(8 m

ois)

9

Beso

in d

e m

oder

nisa

tion

de

la g

estio

n du

FCT

VA (4

)

Côte

d’O

r

Loir

e At

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ique

Rh

ône

N

ord

Déla

i moy

en d

e l’é

chan

tillo

n

Doss

iers

les p

lus

impo

rtan

ts e

n m

onta

nt

21

9 j

(soi

t env

iron

7

moi

s)

110

j (s

oit 3

moi

s)

80 j

(2,6

moi

s)

129

j (s

oit u

n pe

u pl

us

de 4

moi

s) su

r l’e

nsem

ble

de

l’arr

ondi

ssem

ent

de L

ille

; 96

j su

r l’é

chan

tillo

n de

Li

lle, D

ouai

Du

nker

que

étud

ié

Do

ssie

rs le

s plu

s fa

ible

s en

mon

tant

250

j (s

oit e

nvir

on

8 m

ois)

248

j (35

j sa

ns

les d

ossi

ers d

e 20

14)

(soi

t 8 m

ois)

131

j (4

moi

s)

Dé

lais

(en

jour

s) c

onst

atés

sur p

ièce

s et m

oyen

ne d

e l’é

chan

tillo

n (2

015)

Sour

ce :

miss

ion

d’ap

rès e

xam

en d

’éch

antil

lons

. Pou

r le

Nor

d le

s out

ils d

e su

ivi o

nt p

erm

is un

cal

cul e

xhau

stif

sur l

es d

ossie

rs tr

aité

s par

la p

réfe

ctur

e (h

ors s

ous-

préf

ectu

res)

.

Présentateur



Des

taux

de

reje

ts d

’élé

men

ts

d’as

siet

te lo

rs d

u co

ntrô

le p

réfe

ctor

al

très

var

iabl

es (e

ntre

0 e

t 15%

de

l’ass

iett

e) :

10

Beso

in d

e m

oder

nisa

tion

de

la g

estio

n du

FCT

VA (5

) Des

per

form

ance

s des

ser

vice

s tr

ès v

aria

bles

ég

alem

ent :

•en

lien

ave

c l’e

xpér

ienc

e de

s ag

ents

•le

tem

ps m

oyen

par

dos

sier

trai

té a

llant

de

1 à

3 s

elon

les

dépa

rtem

ents

ET

P co

nsac

rés a

u FC

TVA

Nb

de d

ossi

ers

inst

ruit

s

Tem

ps m

oyen

de

trai

tem

ent (

en

h/do

ssie

rs)

Côte

d’O

r 1,

52

930

2,6

h/do

ssie

r

Loir

e At

lant

ique

1

352

4,5

h/do

ssie

r

Rhôn

e 1,

4 50

4 4,

4 h/

doss

ier

Nor

d 4,

6 76

0 9,

7 h/

doss

ier

Sour

ce :

donn

ées

préf

ectu

res

21, 4

4, 6

9 et

59

; tra

item

ent m

issi

on

Moy

ens m

is e

n œ

uvre

et t

emps

moy

en d

e tr

aite

men

t des

dos

sier

s (20

15)

•en

tre

dépa

rtem

ents

•en

tre

sous

-pré

fect

ures

d’u

n m

ême

dépa

rtem

ent

•en

tre

agen

ts d

’un

mêm

e se

rvic

e pr

éfec

tora

l

Présentateur



Empl

ois

cons

acré

s au

FCT

VA d

ans

les

préf

ectu

res

(enq

uête

nat

iona

le ré

alis

ée p

our

les

beso

ins

de la

mis

sion

et c

onst

ats

lors

des

dé

plac

emen

ts) :

•14

0 em

ploi

s (e

ssen

tiel

lem

ent d

es c

adre

s B

et C

)

•1,

4 ET

P pa

r dé

part

emen

t en

moy

enne

Org

anis

atio

n ce

ntra

lisée

à la

pré

fect

ure

ou

non

Moy

ens

d’an

imat

ion

du r

ésea

u lim

ités

Form

atio

ns d

es a

gent

s la

cuna

ires

Cont

rôle

inte

rne

à se

s dé

buts

11

Beso

in d

e m

oder

nisa

tion

de

la g

estio

n du

FCT

VA (6

)

Esti

mat

ion

de l’

impa

ct d

u FC

TVA

(pré

para

tion

de

s dé

clar

atio

ns d

e FC

TVA)

pou

r le

s co

llect

ivit

és te

rrit

oria

les (

enqu

ête

réal

isée

à la

de

man

de d

e la

mis

sion

par

l’AFI

GESE

et

cons

tats

lors

des

dép

lace

men

ts) :

•L’

équi

vale

nt d

e 3

000

ETP

•M

oyen

s qu

i son

t évi

dem

men

t dis

pers

és s

ur

l’ens

embl

e du

terr

itoi

re

Empl

ois

part

ielle

men

t déd

iés

à la

com

ptab

ilisa

tion

du

FCTV

A da

ns le

s D

DFI

P : e

stim

é à

envi

ron

10 E

TP (s

ur la

bas

e de

s co

nsta

ts d

ans

quat

re d

épar

tem

ents

vis

ités

)

Présentateur


Contenu réparti sur 2 colonnes + phrase en exergue

Plus

ieur

s scé

nari

os d

’évo

luti

on d

u di

spos

itif

ont é

té e

xper

tisé

s en

vue

de r

épon

dre

aux

obje

ctifs

ass

igné

s à

la m

issi

on, d

ont l

’am

biti

on n

’est

pas

équ

ival

ente

.

Ces

scén

ario

s rép

onde

nt à

troi

s lo

giqu

es d

iffér

ente

s :

•Sc

énar

io n

°1 :

amél

iora

tion

du

disp

osit

if ac

tuel

(sim

plifi

cati

on d

e l’a

ssie

tte,

mis

e en

pl

ace

des

outi

ls e

t ins

trum

ents

d’a

nim

atio

n de

s se

rvic

es) ;

•Sc

énar

io n

°2 :

tran

sfor

mat

ion

du F

CTVA

en

fond

s d’

inve

stis

sem

ent l

ocal

fonc

tion

de

l’inv

esti

ssem

ent r

éelle

men

t réa

lisé,

éve

ntue

llem

ent p

arti

elle

men

t flé

ché

vers

des

in

vest

isse

men

ts lo

caux

str

uctu

rant

s ;

•Sc

énar

io n

° 3 :

sim

plifi

cati

on d

e l’a

ssie

tte

par

un r

ecou

rs à

la c

ompt

abili

té c

e qu

i pe

rmet

trai

t l’a

utom

atis

atio

n du

FCT

VA. C

e de

rnie

r co

mpo

rte

plus

ieur

s opt

ions

:

•Re

cour

s à la

com

ptab

ilité

gén

éral

e /

vs re

cour

s à la

com

ptab

ilité

bud

géta

ire

(par

les m

anda

ts)

•Ré

fére

nce

unifi

ée su

r l’e

xerc

ice

N-1

/ o

u su

r l’e

xerc

ice

N-1

en

cons

erva

nt le

bén

éfic

e de

l’ex

erci

ce N

pou

r les

CT

qui

en b

énéf

icie

nt

12

Troi

s scé

nari

os e

xper

tisés

pou

r sim

plifi

er la

ges

tion

et

am

élio

rer l

e su

ivi d

u FC

TVA

Présentateur



Les

atte

ndus

son

t en

prat

ique

com

mun

s à l’

Etat

et a

ux c

olle

ctiv

ités

terr

itor

iale

s :

•Am

élio

rer

la p

révi

sibi

lité

finan

cièr

e et

la g

esti

on e

n tr

ésor

erie

•Re

ndre

le d

ispo

siti

f plu

s lis

ible

, par

le r

ecou

rs à

une

ass

iett

e fo

ndée

sur

la

com

ptab

ilité

•El

imin

er le

s ri

sque

s ac

tuel

s (d

oubl

ons)

•O

ptim

iser

les

moy

ens

cons

acré

s au

FCTV

A, ta

nt p

our

l’Eta

t que

pou

r le

s CT

•Pé

renn

iser

le P

SR q

ui s

outi

ent l

’inve

stis

sem

ent l

ocal

pro

port

ionn

elle

men

t à l’

effo

rt

de c

haqu

e co

llect

ivit

é te

rrit

oria

le

•Co

nser

ver

une

gest

ion

déce

ntra

lisée

13

Atte

ndus

ess

entie

ls d

e ce

s scé

nari

os

Présentateur



Scén

ario

n°1

: am

élio

rati

on d

u di

spos

itif

actu

el

•Si

mpl

ifier

l’as

siet

te d

ans

le s

ens

d’un

ra

ppro

chem

ent a

vec

des

noti

ons c

erné

es s

ur le

pl

an c

ompt

able

•D

ével

oppe

men

t d’o

utils

d’a

nim

atio

n et

de

gest

ion

inte

rnes

•In

stru

ctio

n pa

r le

s se

rvic

es p

réfe

ctor

aux

a

mbi

tion

lim

itée

/ris

ques

non

rés

olus

14

Cara

ctér

istiq

ues d

es tr

ois s

céna

rios

et d

egré

d’a

mbi

tion

Sc

énar

io n

°2 :

tran

sfor

mat

ion

du F

CTVA

en

fond

s d’

inve

stis

sem

ent l

ocal

•Re

mpl

acem

ent d

u PS

R «

FCT

VA »

par

un

fond

s d’

inve

stis

sem

ent l

ocal

, déc

onne

cté

de

la T

VA

•Fo

ndé

sur

l’effo

rt d

’inve

stis

sem

ent r

éel

am

biti

on é

levé

e /

reje

t par

les

CT

(cra

inte

que

la d

otat

ion

soit

à te

rme

rem

ise

en

caus

e ou

soi

t l’o

bjet

d’u

ne p

éréq

uati

on)

Scén

ario

n°3

: si

mpl

ifica

tion

de

l’ass

iett

e pa

r un

rec

ours

à la

com

ptab

ilité

et a

utom

atis

atio

n du

FCT

VA

•D

éfin

itio

n d’

une

assi

ette

com

ptab

le (n

otam

men

t à p

arti

r de

s m

anda

ts b

udgé

tair

es)

•U

nific

atio

n de

la ré

fére

nce

en re

tena

nt l’

exer

cice

N-1

(éve

ntue

llem

ent c

onse

rver

la ré

fére

nce

N)

•Au

tom

atis

atio

n du

cal

cul d

u FC

TVA

•Si

mpl

ifica

tion

des

obl

igat

ions

des

CT

(sup

pres

sion

des

obl

igat

ions

déc

lara

tives

/sim

ple

cont

rôle

des

don

nées

de

base

s)

•Lo

giqu

e du

FCT

VA p

lein

emen

t con

serv

é (v

erse

men

t pro

port

ionn

el à

l’ef

fort

d’in

vest

isse

men

t de

chaq

ue C

T)

a

mbi

tion

élev

ée d

u fa

it d’

une

sim

plifi

cati

on à

la fo

is d

e l’a

ssie

tte,

des

réf

éren

ces

d’ex

erci

ce e

t de

l’aut

omat

isat

ion

de la

pro

cédu

re

Présentateur



L’un

ifica

tion

de

l’exe

rcic

e de

réfé

renc

e (s

ur N

-1)

est l

e sc

énar

io q

ui a

le p

lus

d’av

anta

ges :

•Li

sibi

lité

du d

ispo

siti

f max

imal

e •

Prév

isib

ilité

(l’u

nific

atio

n de

s ex

erci

ces

de

réfé

renc

e su

r N

-1 p

erm

et d

e s’

appu

yer

sur

un e

xerc

ice

clos

) •

Sim

plic

ité

de g

esti

on, l

’aut

omat

isat

ion

se

fais

ant s

ur u

n sc

hém

a un

ique

•

Gest

ion

de tr

ésor

erie

am

élio

rée

pour

les

CT

mai

s au

ssi p

our

l’Eta

t

15

Le sc

énar

io n

°3 :

port

ée d

e l’u

nific

atio

n de

l’ex

erci

ce d

e ré

fére

nce

L’

unifi

cati

on p

arti

elle

de

l’exe

rcic

e de

réf

éren

ce

(sur

N-1

) en

cons

erva

nt l’

avan

tage

des

CT

dont

la

réf

éren

ce e

st l’

anné

e m

ême

(N) :

•

Lisi

bilit

é am

élio

rée

•Pr

évis

ibili

té in

chan

gée

par

rapp

ort a

u di

spos

itif

actu

el

•Si

mpl

icit

é de

ges

tion

mai

s av

ec d

es

déve

lopp

emen

ts in

form

atiq

ues p

lus

impo

rtan

ts p

our

iden

tifie

r da

ns le

s ba

ses l

es

CT r

esta

nt s

ur N

•Ge

stio

n de

trés

orer

ie g

loba

lem

ent a

mél

ioré

e

La m

issi

on re

com

man

de d

e re

teni

r le

scé

nari

o n°

3, e

n un

ifian

t tou

s le

s ac

teur

s su

r un

e ré

fére

nce

d’ex

erci

ce N

-1:

•Il

max

imis

e l’i

ntér

êt d

e l’a

utom

atis

atio

n et

est

le d

ispo

siti

f le

plus

sim

ple

•Il

perm

et d

’am

élio

rer

la p

révi

sibi

lité

budg

étai

re d

u PS

R «

FCTV

A »,

alo

rs q

ue la

co

nser

vati

on d

e l’a

vant

age

des

colle

ctiv

ités

bas

ées s

ur u

ne r

éfér

ence

N o

blig

erai

t à

aban

donn

er ce

t obj

ecti

f •

La c

onse

rvat

ion

d’un

e ré

fére

nce

N n

e re

nd c

epen

dant

pas

cad

uque

s les

ava

ntag

es d

e l’a

utom

atis

atio

n du

FCT

VA s

ur b

ase

com

ptab

le.

Présentateur



Rete

nir

com

me

assi

ette

des

com

ptes

de

la

com

ptab

ilité

gén

éral

e :

•D

isti

ngue

r co

mpt

able

men

t les

im

mob

ilisa

tion

s don

t la

TVA

n’es

t pas

ré

cupé

rabl

e

•Su

ppos

e de

mod

ifier

la n

omen

clat

ure

et d

e do

uble

r le

s co

mpt

es d

’imm

obili

sati

on

•L’

auto

mat

isat

ion

se fe

rait

sur

les

com

ptes

qu

i rep

rése

nten

t des

imm

obili

sati

ons,

en

neut

ralis

ant l

es o

péra

tion

s d’o

rdre

(t

rans

fert

s de

com

pte

à co

mpt

e)

16

Le sc

énar

io n

°3 :

choi

x de

la b

ase

com

ptab

le (C

. Gén

éral

e ou

C.

Budg

étai

re)

Re

teni

r co

mm

e as

siet

te la

mét

hode

de

la

com

ptab

ilité

bud

géta

ire

(par

les

man

dats

) :

•Pa

rtir

des

man

dats

ém

is p

ar le

s CT

•Q

ui s

ont e

n ge

stio

n dé

jà s

épar

és s

elon

que

la

TVA

est r

écup

érab

le o

u no

n

•Re

teni

r le

s se

uls

man

dats

san

s TV

A ré

cupé

rabl

es (l

es im

mob

ilisa

tion

s son

t alo

rs

com

ptab

ilisé

es T

TC)

•

Les

opér

atio

ns d

’ord

re n

’ont

pas

à ê

tre

neut

ralis

ées (

calc

uls

plus

sim

ples

)

•Le

sys

tèm

e s’

appu

iera

it s

ur le

s m

anda

ts d

es

CT, c

e qu

i est

plu

s lis

ible

•Au

tom

atis

atio

n de

l’as

siet

te

La m

issi

on r

ecom

man

de d

e re

teni

r le

scé

nari

o n°

3 s

ur le

s ba

ses

budg

étai

res

(man

dats

) en

unifi

ant t

ous

les

acte

urs

sur

une

réfé

renc

e d’

exer

cice

N-1

: •

Il m

axim

ise

l’int

érêt

de

l’aut

omat

isat

ion

et e

st le

dis

posi

tif l

e pl

us s

impl

e •

Il pe

rmet

d’a

mél

iore

r la

pré

visi

bilit

é bu

dgét

aire

du

PSR

« FC

TVA

» •

Part

ant d

es m

anda

ts d

es C

T, il

est

plu

s lis

ible

Présentateur



17

Orga

nisa

tion

de la

pro

cédu

re e

n ca

s d’a

utom

atis

atio

n

dans

le ca

dre

du sc

énar

io n

°3

Décla

ratio

nar

rêté

pré

fect

oral

man

date

men

t de l

a re

cette

com

ptab

ilisa

tion

(Eta

t)co

ntrô

le co

mpt

able

com

ptab

ilisa

tion

de la

rece

tteIm

puta

tion

budg

étai

re (E

tat)

FCTV

A(C

T)(C

T)Co

llect

ivité

terr

itoria

le (C

T)Dé

clar

atio

nno

tific

atio

nM

anda

t de

FCT

VAà l

a CT

rece

tte

Serv

ices

pré

fect

orau

x (ou

SP)

inst

ruct

ion

cont

rôle

de l

'exha

ustiv

itéet

attri

butio

nar

rêté

pré

fect

oral

cont

radi

ctoi

reSe

rvic

es So

us-p

réfe

ctur

ear

rêté

SPsu

r éta

t ext

raco

mpt

able

ordr

e de p

aiem

ent

DDFI

Pco

mpt

abili

satio

n ar

rêté

sco

ntrô

le d

e l'ex

haus

tivité

com

ptes

clas

se 4

cont

radi

ctoi

reav

is d

e règ

lem

ent

Com

ptab

le p

ublic

de l

a col

lect

ivité

com

ptab

ilisa

tion

/rec

ette

dem

ande

de m

anda

tse

ctio

n in

vest

isse

men

tco

mpt

e 102

22

DGCL

synt

hèse

s des

dép

ense

ssu

r FCT

VA(m

ensu

elle

s)

SCBC

M M

inis

tère

Inté

rieur

trans

ferts

com

ptab

les

cent

ralis

atio

nco

mpt

es d

e tra

nsfe

rtco

mpt

abili

satio

n / n

atur

eso

us C

HORU

Scl

asse

6

flux d

'info

rmat

ions

au se

in d

e l'E

tat

trans

fert

de fi

chie

rs n

umér

ique

s ent

re H

ELIO

S/DE

LF et

COL

BERT

proc

édur

esin

terfa

ce C

OLBE

RT C

HORU

S

émis

sion

auto

mat

ique

des

avis

de r

ègm

ent v

ers l

es p

oste

s com

ptab

les

accè

s inf

oram

tion

Chor

us

Com

ptab

ilité

bu

dgét

aire

COLB

ERT

CHO

RUS

Sour

ce :

mis

sion

Présentateur



Dév

elop

pem

ents

néc

essa

ires

sou

s H

ELIO

S

•D

ével

oppe

men

t néc

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ire

sous

H

ELIO

S ou

plu

tôt s

ous

DEL

PHES

(i

nfoc

entr

e H

ELIO

S)

•O

bjec

tif p

erm

ettr

e de

« p

eign

er »

les

man

dats

don

t les

imm

obili

sati

ons

sont

co

mpt

abili

sées

TTC

•Ap

rès

cont

rôle

du

com

ptab

le (e

n CH

les

imm

obili

sati

ons

sont

con

trôl

ées

à pl

us

de 9

0%)

18

Cond

ition

s de

fais

abili

té (s

céna

rio

n°3

sur b

ase

des m

anda

ts)

Dév

elop

pem

ents

néc

essa

ires

sou

s CO

LBER

T

•D

ével

oppe

men

t sou

s CO

LBER

T po

ur

perm

ettr

e l’i

ntég

rati

on a

utom

atiq

ue

des

fichi

ers

en p

rove

nanc

e de

s ba

ses

HEL

IOS

(DGF

IP),

qui c

ompo

rten

t les

SI

RET

des

CT

•Éd

itio

n de

l’in

form

atio

n de

stin

ée a

ux

CT s

ur l’

assi

ette

et l

e m

onta

nt d

u FC

TVA

qui e

n ré

sult

ent

•Ce

ntra

lisat

ion

des

paie

men

ts p

ar

l’int

erfa

ce a

vec

CHO

RUS

prée

xist

ante

Cale

ndri

er ré

alis

te d

es o

péra

tion

s :

•Po

ur p

erm

ettr

e un

dév

elop

pem

ent e

n 20

17, l

es s

péci

ficat

ions

des

dév

elop

pem

ents

in

form

atiq

ues d

evra

ient

êtr

e dé

finie

s le

plus

tôt p

ossi

ble

en 2

016

•En

vue

d’u

ne m

ise

en œ

uvre

effe

ctiv

e en

201

8

Présentateur



19

Le sc

énar

io n

°3 :

impa

ct su

r l’a

ssie

tte

(1)

La so

lutio

n pr

écon

isée

par

la m

issi

on e

st ce

ntré

e su

r des

bas

es p

urem

ent c

ompt

able

s, ce

qui

fait

disp

araî

tre

les d

érog

atio

ns lé

gale

s qui

ne

conc

erne

nt p

as d

es im

mob

ilisa

tions

: l’a

ssie

tte

sera

it pl

us cl

aire

et m

ieux

iden

tifia

ble

par l

es co

llect

ivité

s ter

rito

rial

es

Sect

ion

de fo

nctio

nnem

ent

déro

gatio

nsch

arge

s d'e

ntre

tien

bâtim

ent e

t de

voiri

e TT

CSe

ctio

n d'

inve

stis

sem

ent

imm

obili

satio

ns(2

1)im

mob

ilisa

tions

TTC

HTav

ec T

VA am

ont

imm

obili

satio

ns (2

3)im

mob

ilisa

tions

en co

urs

en co

urs

TTC

HTav

ec T

VA am

ont

élém

ents

rejet

ésou

élém

ents

com

ptab

les

non

décl

arés

dont

en im

mob

ilisa

tion

entre

tiens

des

bât

imen

ts sa

ns T

VA ré

cupé

rabl

eet

de v

oirie

imm

obili

sés

FCTV

A ac

tuel

FCTV

A da

ns le

sc

énar

io n

°3 su

r ba

se

com

ptab

ilité

Bu

dgét

aire (

/les

man

dats)

Sour

ce :

Miss

ion

Sché

mat

isat

ion

des m

odifi

catio

ns d

e pé

rim

ètre

des

dép

ense

s élig

ible

s dan

s le

cadr

e du

scén

ario

n°3

fond

é su

r une

bas

e co

mpt

able

s (m

anda

ts)

Présentateur



20

Le sc

énar

io n

°3 :

impa

ct su

r l’a

ssie

tte

(2)

Dis

posi

tif a

ctue

lD

ispo

sitif

Dis

posi

tif

Tran

sitio

n(ju

squ'

en 2

015)

2016

prop

osé

(mis

sion

)

coût

de t

rans

ition

supp

essi

on N

-2 (+

)en

tret

ien

(fonc

tionn

emen

t)en

tret

ien

(fonc

tionn

emen

t) (-

)dé

roga

tions

déro

gatio

nsdé

roga

tions

(-)

imm

obili

satio

nsim

mob

ilisa

tions

imm

obili

satio

nsno

n re

tenu

esno

n re

tenu

esre

tenu

es (+

)

base

sba

ses

base

s co

mpt

able

s co

mpt

able

s co

mpt

able

sba

ses

retr

aité

esre

trai

tées

non

com

pabl

eslo

rs d

e lo

rs d

e re

trai

tées

imm

obili

satio

nsl'i

nstr

uctio

nl'i

nstr

uctio

n(a

ssie

tte

pure

men

t co

mpt

able

)

Stru

ctur

e de

s évo

lutio

ns d

’ass

iett

e lié

es à

la ré

form

e pr

opos

ée

Sour

ce :

Mis

sion

Présentateur



21

Sim

ulat

ion

de la

solu

tions

corr

espo

ndan

t au

scén

ario

3 (s

ur

base

des

man

dats

et h

ypot

hèse

d’u

n ex

erci

ce d

e ré

fére

nce

N-1

) (1)

Anné

e de

ver

sem

ent (

sur

assi

ette

N-1

) 20

13

2014

20

15

FCTV

A su

r bas

e co

mpt

able

bud

géta

ire

(mét

hode

TVA

1)

5 94

0 79

8 10

8 6

221

455

080

5 63

6 31

5 51

9

FCTV

A su

r bas

e co

mpt

able

bud

géta

ire

(mét

hode

TVA

2)

6 57

9 95

3 08

5 6

892

542

903

6 14

2 70

7 75

2

FCTV

A su

r ba

se c

ompt

able

bud

géta

ire

(moy

enne

des

deu

x m

étho

des)

6

260

375

597

6 55

6 99

8 99

1 5

889

511

636

FCTV

A ve

rsé

en e

xécu

tion

l'an

née

suiv

ante

par

le d

ispo

siti

f act

uel

5 56

3 00

0 00

0 5

921

000

000

5 61

5 00

0 00

0

Le s

céna

rio

rete

nu p

ar la

mis

sion

m

ajor

e le

FCT

VA d

ès lo

rs q

ue la

bas

e de

ca

lcul

déj

à la

rgem

ent c

ompt

able

en

prat

ique

, ret

ient

des

com

ptes

pou

r le

ur

mon

tant

tota

l san

s au

cun

retr

aite

men

t

Sour

ce :

Miss

ion

Reco

nstit

utio

n du

mon

tant

de

FCTV

A gl

obal

calc

ulé

sur l

a pa

rtie

bud

géta

ire

de la

com

ptab

ilité

des

colle

ctiv

ités

loca

les

Mét

hode

:

•Tr

avau

x su

r la

bas

e de

s m

anda

ts d

es a

nnée

s 20

12 à

201

4

•D

eux

mét

hode

s sur

l’im

puta

tion

de

la T

VA

récu

péra

ble

(TVA

1/ r

econ

stit

utio

n de

la

vale

ur d

es im

mob

ilisa

tion

corr

espo

ndan

tes,

TV

A2 p

ar p

rise

en

com

pte

dire

cte

de la

TVA

)

•Re

cons

titu

tion

des

bas

es s

elon

le s

céna

rio

n°3

et c

ompa

rais

on a

vec

l’exé

cuti

on

budg

étai

re

Présentateur



22

Sim

ulat

ion

de la

solu

tions

corr

espo

ndan

t au

scén

ario

3 (s

ur

base

des

man

dats

et h

ypot

hèse

d’u

n ex

erci

ce d

e ré

fére

nce

N-1

) (2)

En m

illia

rds

d'eu

ros

2016

20

17

2018

20

19

Mon

tant

de

FCTV

A su

r bas

e co

mpt

able

(pro

jeté

) - S

céna

rio

H1

5,47

5,

08

4,89

5,

08

Mon

tant

de

FCTV

A su

r bas

e co

mpt

able

(pro

jeté

) - S

céna

rio

H2

5,67

5,

37

5,22

5,

37

Mon

tant

de

FCTV

A su

r bas

e co

mpt

able

(pro

jeté

) - S

céna

rio

H3

5,88

5,

66

5,54

5,

67

Mét

hode

:

•Es

tim

atio

n pa

r pr

ojec

tion

/

prop

orti

onna

lité

de l’

évol

utio

n de

s in

vest

isse

men

ts d

es c

olle

ctiv

ités

•Tr

ois

hypo

thès

es d

’évo

luti

ons (

H1,

H

2 et

H3)

sur

une

hyp

othè

se

d’év

olut

ion

des

inve

stis

sem

ents

du

bloc

com

mun

al d

e LB

P.

Pro

ject

ions

du

mon

tant

de

FCTV

A «

com

ptab

le »

calc

ulé

Sour

ce :

Mis

sion

IGA-

IGF

•Le

s év

olut

ions

son

t lié

es à

la c

ourb

e de

s in

vest

isse

men

ts

•U

ne é

volu

tion

plu

s pr

oche

de

la

cour

be d

’inve

stis

sem

ents

que

le

syst

ème

actu

el

Présentateur



23

Le sc

énar

io n

°3 :

impa

ct b

udgé

tair

e Le

FCT

VA te

l qu’

il re

ssor

tira

it d

e la

mét

hode

pré

coni

sée

par

la m

issi

on e

t cel

ui q

ui p

rolo

nger

ait l

e di

spos

itif

actu

el e

n pr

enan

t en

com

pte

dans

les p

roje

ctio

ns le

s dé

pens

es d

’ent

reti

en é

voqu

ées

ci-d

essu

s dan

s les

pro

ject

ions

, son

t alig

nés.

Ce

la si

gnifi

e qu

e la

mét

hode

com

ptab

le p

ropo

sée,

plu

s ri

gour

euse

et q

ui é

limin

erai

t les

dér

ogat

ions

légi

slat

ives

act

uelle

s per

met

tent

de

cons

erve

r un

niv

eau

de F

CTVA

stri

ctem

ent é

quiv

alen

t à c

elui

qui

aur

ait é

té d

istr

ibué

dan

s le

disp

osit

if ac

tuel

, tel

qu’

il a

été

mod

ifié

en lo

i de

fina

nces

pou

r 20

16.

4,40

4,60

4,80

5,00

5,20

5,40

5,60

5,80

2016

2017

2018

2019

FCTV

A pr

écon

isé

par

lam

issi

on s

ur b

ase

com

ptab

lebu

dgét

aire

(scé

nari

oce

ntra

l)

Mon

tant

FCT

VA te

l que

défin

i en

PLF

2015

(scé

nari

oce

ntra

l)

Mon

tant

FCT

VA te

l que

défin

i en

PLF

2016

(est

imat

ions

de

la B

anqu

ePo

stal

e)

Mon

tant

FCT

VA te

l que

défin

i en

PLF

2016

(est

imat

ions

de

la m

issi

on)

Com

para

ison

des

est

imat

ions

du

FCTV

A pr

écon

isé

par

la m

issi

on e

t du

FCTV

A te

l que

déf

ini d

ans l

es P

LF 2

015

et 2

016

(en

mill

iard

s d’

euro

s)

Sour

ce :

Miss

ion

Présentateur



•La

sim

ulat

ion,

liée

à la

cou

rbe

des

inve

stis

sem

ents

pré

visi

ble

cons

titu

e un

e op

port

unit

é po

ur s

impl

ifier

l’a

ssie

tte

en s

uppr

iman

t la

réfé

renc

e à

l’exe

rcic

e N

– 2

(qui

éta

it à

l’or

igin

e la

ré

fére

nce

de d

roit

com

mun

)

•L’

anné

e N

– 2

ne

peut

êtr

e pe

rdue

pou

r le

s CT

con

cern

ées

: il e

st n

éces

sair

e de

la

fige

r et

de

la p

ayer

24

Le p

aiem

ent d

e N

-2 e

n to

talit

é ou

en

étal

ant c

e pa

iem

ent d

ans

le te

mps

(il s

e ra

jout

e en

effe

t au

FCTV

A «

cour

ant »

), co

ndui

t à u

ne m

ajor

atio

n po

nctu

elle

de

la

dépe

nse

budg

étai

re :

•Pa

iem

ent e

n un

e se

ule

fois

: 1,

2Mds

€ •

Paie

men

t éta

lé s

ur tr

ois

ans

: 40

0M€/

an

•Pa

iem

ent é

talé

sur

cin

q an

s :

240M

€/an

Sim

ulat

ion

de la

solu

tions

corr

espo

ndan

t au

scén

ario

3 (s

ur

base

des

man

dats

et h

ypot

hèse

d’u

n ex

erci

ce d

e ré

fére

nce

N-1

) (3)

La c

ourb

e de

s inv

esti

ssem

ents

offr

e un

e op

port

unit

é im

port

ante

de

mod

ifier

pr

ofon

dém

ent l

a ge

stio

n du

FCT

VA

(aut

omat

isat

ion

et s

uppr

essi

on d

e la

ré

fére

nce

N-2

)

Tout

en

perm

etta

nt d

e so

uten

ir

l’inv

esti

ssem

ent l

ocal

de

man

ière

co

ntra

-cyc

lique

Si N

-1 d

even

ait l

’exe

rcic

e de

réf

éren

ce

uniq

ue, i

l con

vien

drai

t de

préc

iser

que

le

s CT

qui

bén

éfic

ient

act

uelle

men

t du

FCTV

A su

r la

bas

e de

l’an

née

mêm

e (N

) se

raie

nt a

utor

isée

s à

appl

ique

r le

di

spos

itif

sur

N-1

l’an

née

de tr

ansi

tion

: •

Cela

n’e

ntra

ine

cepe

ndan

t pas

de

coût

bud

géta

ire

supp

lém

enta

ire

Présentateur



25

Avan

tage

s des

scén

ario

s

Sour

ce :

mis

sion

Sc

énar

io n

°1

Amél

iora

tion

du

disp

osit

if ac

tuel

Sc

énar

io n

°2

Dot

atio

n lié

e à

l’effo

rt

d’in

vest

isse

men

t

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

com

ptab

le-

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

par

la c

ompt

abili

té

Budg

étai

re-

Assi

ette

N-1

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

par

la c

ompt

abili

té

Budg

étai

re-

Assi

ette

N-1

ou

N

Avan

tage

s

L’as

siet

te d

u di

spos

itif e

st p

lus

sim

ple.

La

ges

tion

est

amél

ioré

e.

La d

otat

ion

rent

rera

it da

ns la

pro

gram

mat

ion

budg

étai

re e

t pou

rrai

t pl

us fa

cile

men

t êtr

e no

rmée

. Le

s ris

ques

de

doub

lons

so

nt su

ppri

més

.

Le d

ispo

sitif

per

met

trai

t d’

auto

mat

iser

le v

erse

men

t. Il

s’ap

puie

rait

sur u

ne b

ase

com

ptab

le.

Il él

imin

erai

t les

dou

blon

s.

Il pe

rmet

de

fair

e de

s gai

ns

subs

tant

iels

de

moy

ens p

our

l’Eta

t et p

our l

es co

llect

ivité

s te

rrito

rial

es.

Le d

ispo

sitif

per

met

trai

t d’

auto

mat

iser

le v

erse

men

t. Il

s’ap

puie

rait

sur u

ne b

ase

de

com

ptab

ilité

bud

géta

ire.

Il

élim

iner

ait l

es d

oubl

ons.

Il

perm

et d

e fa

ire

des g

ains

su

bsta

ntie

ls d

e m

oyen

s pou

r l’E

tat e

t pou

r les

colle

ctiv

ités

terr

itori

ales

. Il

ne m

odifi

e pa

s la

nom

encl

atur

e.

Il es

t trè

s lis

ible

pou

r les

CT.

Le d

ispo

sitif

per

met

trai

t d’

auto

mat

iser

le v

erse

men

t. Il

s’ap

puie

rait

sur u

ne b

ase

de

com

ptab

ilité

bud

géta

ire.

Il

élim

iner

ait l

es d

oubl

ons.

Il

perm

et d

e fa

ire

des g

ains

su

bsta

ntie

ls d

e m

oyen

s pou

r l’E

tat e

t pou

r les

colle

ctiv

ités

terr

itori

ales

. Il

ne m

odifi

e pa

s la

nom

encl

atur

e.

Il es

t trè

s lis

ible

pou

r les

CT.

Il

sera

it m

ieux

acc

epté

par

les

colle

ctiv

ités d

ont l

’ass

iett

e es

t N

(l’a

nnée

mêm

e).

Présentateur



Scén

ario

n°1

Am

élio

rati

on d

u di

spos

itif

actu

el

Sc

énar

io n

°2

Dot

atio

n lié

e à

l’effo

rt

d’in

vest

isse

men

t

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

com

ptab

le-

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

par

la

com

ptab

ilité

Bu

dgét

aire

- As

siet

te N

-1

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

par

la

com

ptab

ilité

Bu

dgét

aire

- As

siet

te N

-1 o

u N

Inco

nvén

ient

s

Coût

s de

gest

ion

supé

rieu

rs à

la

situ

atio

n ac

tuel

le

(for

mat

ions

, re

nfor

cem

ent d

e la

ce

llule

d’a

ppui

, sys

tèm

e d’

info

rmat

ion…

) Ri

sque

de

sure

nchè

re

infla

tionn

iste

.

Elle

s’él

oign

e ne

ttem

ent

de la

nat

ure

spéc

ifiqu

e du

FC

TVA.

El

le su

scite

une

conf

ianc

e pe

u él

evé

sur s

a pé

renn

ité fu

ture

.

Il su

ppos

e un

e m

odifi

catio

n su

bsta

ntie

lle d

e la

no

men

clat

ure

com

ptab

le

pour

sépa

rer l

es c

ompt

es

fais

ant o

u no

n l’o

bjet

de

la

récu

péra

tion

de la

TVA

(d

oubl

emen

t des

com

ptes

d’

imm

obili

satio

n).

Il su

ppos

e un

e am

élio

ratio

n co

ntin

ue d

e la

qua

lité

com

ptab

le.

Bien

qu’

auto

mat

isé,

le ca

lcul

re

ste

rela

tivem

ent c

ompl

exe

(neu

tral

isat

ion

des

opér

atio

ns n

on b

udgé

tair

es,

etc.

).

Il su

ppos

e un

dév

elop

pem

ent

plus

rest

rein

t, so

it so

us

HEL

IOS,

soit

dans

l’i

nfoc

entr

e D

ELPH

ES p

our

perm

ettr

e le

s ext

ract

ions

au

tom

atiq

ue d

es a

ssie

ttes

in

divi

duel

les d

es C

T.

Il se

rait

susc

eptib

le d

e co

ntes

tatio

ns p

ar le

s co

llect

ivité

s don

t l’a

ssie

tte

est N

(l’a

nnée

mêm

e) e

t est

do

nc p

lus d

iffic

ile à

fair

e ac

cept

er q

ue ce

lui d

ans

lequ

el le

s deu

x as

siet

tes N

-1

et N

subs

iste

raie

nt.

Il su

ppos

e un

dé

velo

ppem

ent p

lus

rest

rein

t, so

it so

us

HEL

IOS,

soit

dans

l’i

nfoc

entr

e D

ELPH

ES

pour

per

met

tre

les

extr

actio

ns

auto

mat

ique

des

as

siet

tes i

ndiv

idue

lles

des C

T.

26

Inco

nvén

ient

s des

scén

ario

s

Sour

ce :

mis

sion

Présentateur



Scén

ario

n°1

Am

élio

rati

on d

u di

spos

itif

actu

el

Sc

énar

io n

°2

Dot

atio

n lié

e à

l’effo

rt

d’in

vest

isse

men

t

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

com

ptab

le-

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

par

la

com

ptab

ilité

Bu

dgét

aire

- As

siet

te N

-1

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

par

la

com

ptab

ilité

Bu

dgét

aire

- As

siet

te N

-1 o

u N

Fais

abili

té

Une

LF e

st n

éces

sair

e. L’

Etat

n’a

que

peu

inté

rêt

à ce

tte s

olut

ion

qui n

e dé

gage

que

peu

de

mar

ges

de m

anœ

uvre

. L’

amél

iora

tion

est f

aibl

e po

ur le

s col

lect

ivité

s te

rrito

rial

es.

Une

LF e

st n

éces

sair

e. Su

r le p

lan

tech

niqu

e, el

le es

t aisé

e à

met

tre

au p

oint

.

Un

e LF

est

néc

essa

ire.

Le

proc

essu

s de

mod

ifica

tion

de la

no

men

clat

ure c

ompt

able

n’e

st

pas a

isé e

t dem

ande

des

éta

pes

tech

niqu

es.

Des d

ével

oppe

men

ts im

port

ants

da

ns H

ELIO

S se

raie

nt

néce

ssai

res.

Les d

ével

oppe

men

ts so

nt p

lus

rest

rein

ts.

L’Et

at y

a un

gra

nd in

térê

t ain

si qu

e les

CT,

en

raiso

n de

la

simpl

ifica

tion

du d

ispos

itif

asso

cié.

Les d

ével

oppe

men

ts so

nt

plus

rest

rein

ts.

L’Et

at y

a u

n gr

and

inté

rêt

ains

i que

les C

T, e

n ra

ison

de

la si

mpl

ifica

tion

du

disp

ositi

f ass

ocié

.

Cale

ndri

er e

t ét

apes

pos

sibl

es

Chaq

ue é

lém

ent p

eut

être

trai

té s

épar

émen

t. Ri

sque

de

dila

tatio

n ex

cess

ive

du ca

lend

rier

.

-

L’ét

ape

de m

odifi

catio

n de

la

nom

encl

atur

e et

des

dé

velo

ppem

ents

dan

s HEL

IOS

sont

des

pré

alab

les e

t ser

aien

t ce

rtai

nem

ent i

mpo

ssib

les

avan

t fin

201

7.

Lié

au ca

lend

rier

de

déve

lopp

emen

t d’u

n di

spos

itif

d’ex

trac

tion

de d

onné

es so

it di

rect

emen

t dan

s HEL

IOS,

soit

via

l’inf

ocen

tre

DEL

PHES

.

Lié

au ca

lend

rier

de

déve

lopp

emen

t d’u

n di

spos

itif d

’ext

ract

ion

de

donn

ées s

oit d

irec

tem

ent

dans

HEL

IOS,

soit

via

l’inf

ocen

tre

DEL

PHES

.

27

Fais

abili

té d

es sc

énar

ios

Sour

ce :

mis

sion

Présentateur



Scén

ario

n°1

Am

élio

rati

on d

u di

spos

itif

actu

el

Sc

énar

io n

°2

Dot

atio

n lié

e à

l’effo

rt

d’in

vest

isse

men

t

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

com

ptab

le-

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

par

la

com

ptab

ilité

Bu

dgét

aire

- As

siet

te N

-1

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

par

la

com

ptab

ilité

Bu

dgét

aire

- As

siet

te N

-1 o

u N

Acce

ptab

ilité

po

ur l’

Etat

Faib

le d

u fa

it de

s fai

bles

m

arge

s de

man

œuv

re

offe

rtes

, voi

re n

égat

ive

en ra

ison

des

coût

s as

soci

és.

Asse

z gra

nde

du fa

it de

sa

mei

lleur

e pr

évis

ibili

té e

t de

sa b

anal

isat

ion

dans

le

dom

aine

bud

géta

ire.

La D

GFIP

n’y

est

pas

fa

vora

ble

du fa

it de

s effe

ts

sur l

a no

men

clat

ure

com

ptab

le.

Lié

aux

moy

ens d

e dé

velo

ppem

ent n

éces

sair

es.

Lié

aux

moy

ens d

e dé

velo

ppem

ent

néce

ssai

res.

Acce

ptab

ilité

po

ur le

s co

llect

ivit

és

terr

itor

iale

s

Faib

le c

ar le

dis

posi

tif

appa

raît

n’a

mél

iore

r le

ur s

itua

tion

qu’

à la

m

arge

.

Cett

e so

luti

on e

st re

jeté

e de

man

ière

qua

si

unan

ime,

pa

rtic

uliè

rem

ent d

ans

un c

onte

xte

de r

éduc

tion

de

s do

tati

ons d

e l’E

tat.

Asse

z gr

ande

du

fait

de

la

sim

plifi

cati

on d

e ge

stio

n as

soci

ée.

Peu

d’im

pact

rele

vé s

ur

l’org

anis

atio

n co

mpt

able

, sa

uf p

our

les c

olle

ctiv

ités

ay

ant u

ne o

rgan

isat

ion

com

ptab

le d

écen

tral

isée

. Pr

opor

tion

nalit

é au

x in

vest

isse

men

ts ré

elle

men

t ré

alis

és p

ar c

haqu

e CT

.

Asse

z gr

ande

du

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de

la

sim

plifi

cati

on d

e ge

stio

n as

soci

ée e

t du

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de

l’app

ui p

ris

sur

la

com

ptab

ilité

bud

géta

ire

(mir

oir

du c

ompt

e de

ge

stio

n). P

as d

’impa

ct su

r l’o

rgan

isat

ion

com

ptab

le

inte

rne

des

CT.

Asse

z gr

ande

du

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de

la s

impl

ifica

tion

de

gest

ion

asso

ciée

et d

u fa

it d

e l’a

ppui

pri

s su

r la

com

ptab

ilité

bu

dgét

aire

(mir

oir

du

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pte

de g

esti

on).

Pas

d’im

pact

sur

l’org

anis

atio

n co

mpt

able

inte

rne

des

CT.

Aucu

ne re

mis

e en

ca

use,

dan

s ce

cas,

de

la p

rim

e au

x co

llect

ivit

és n

ouve

lles

et re

grou

pem

ents

de

colle

ctiv

ités

.

28

Acce

ptab

ilité

des

scén

ario

s So

urce

: m

issi

on

Présentateur



29

Degr

é de

satis

fact

ion

des o

bjec

tifs

Scén

ario

n°1

Am

élio

rati

on d

u di

spos

itif

actu

el

Sc

énar

io n

°2

Dot

atio

n lié

e à

l’effo

rt

d’in

vest

isse

men

t

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

com

ptab

le-

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

par

la

com

ptab

ilité

Bu

dgét

aire

- As

siet

te N

-1

Scén

ario

n°3

au

tom

atis

atio

n -A

ppro

che

par

la

com

ptab

ilité

Bu

dgét

aire

- As

siet

te N

-1 o

u N

Deg

ré d

e sa

tisfa

ctio

n de

s at

tent

es d

e la

LM

Une

sim

plifi

catio

n in

stan

tané

e po

urra

it in

terv

enir

sans

gar

antie

de

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abili

té à

term

e.

Aucu

ne a

mél

iora

tion.

L’ob

ject

if de

sim

plifi

catio

n po

urra

it êt

re a

ttei

nt d

ès

lors

que

sa b

ase

théo

riqu

e se

rait

défin

ie.

Sa p

révi

sibi

lité

sera

it év

idem

men

t mei

lleur

e.

Les g

ains

sur l

e pr

oces

sus

d’at

trib

utio

n se

raie

nt

nuls

.

Sim

plifi

catio

n de

l’as

siet

te

réel

le.

Prév

isib

ilité

bud

géta

ire

amél

ioré

e si

l’as

siet

te

corr

espo

nd a

ux d

épen

ses d

e N-

1 da

ns 1

00 %

des

cas.

Sim

plifi

catio

n de

l’as

siet

te

réel

le.

Prév

isib

ilité

bud

géta

ire

amél

ioré

e, d

u fa

it de

la

prox

imité

de

l’ass

iett

e et

de

l’évo

lutio

n de

l’i

nves

tisse

men

t loc

al e

t dès

lo

rs q

ue l’

assi

ette

co

rres

pond

aux

dép

ense

s de

N-1

dans

100

% d

es ca

s.

Sim

plifi

catio

n de

l’a

ssie

tte

réel

le.

Prév

isib

ilité

bud

géta

ire

non

amél

ioré

e du

fait

de

la p

roxi

mité

de

l’ass

iett

e et

de

l’évo

lutio

n de

l’i

nves

tisse

men

t loc

al,

mai

s en

reva

nche

les

ince

rtitu

des l

iées

à le

s do

tatio

ns b

asée

s sur

l’a

nnée

N d

emeu

rera

ient

.

Sour

ce :

mis

sion

Présentateur

