fin de cycle1
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Bénin2012TRANSCRIPT
Avril 2012
Réalisé par :
KINSOU Alihodé Olia
Sous la direction de :
CLEDJO Alvin
Maryse
Vanessa
Maître de stage :
Maître de mémoire :
M. Marion Vern V. AYINON
Ingénieur des Services
Techniques des travaux
publics à la CCMP
& M. Benjamin AVAMASSE
Chef Cellule de Contrôle des
MP au MEF
ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION ET DE MAGISTRATURE
REPUBLIQUE DU BENIN
MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE
UNIVERSITE D’ABOMEY CALAVI (UAC)
MEMOIRE DE FIN DE FORMATION POUR L’OBTENTION DU
DIPLOME DE CYCLE I
ANNEE ACADEMIQUE : 2010-2011
ADMINISTRATION DES FINANCES OPTION :
: GESTION DES MARCHES PUBLICS (GMP) FILIERE
i
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
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Président(e) :
Vice-président(e) :
Membre :
IDENTIFICATION DU JURY
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
DECLARATION D’ENGAGEMENT
L’ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION ET DE
MAGISTRATURE N’ENTEND DONNER AUCUNE
APPROBATION NI IMPROBATION AUX OPINIONS
EMISES DANS CE MEMOIRE. CES OPINIONS
DOIVENT ETRE CONSIDEREES COMME PROPRES
A LEUR AUTEUR.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
A vous mon père KINSOU Enagnon Marc pour votre amour, vos
efforts, et votre patience. Ce travail est le signe de votre
récompense.
A vous, ma mère Germaine DOSSA pour votre dévouement
maternel. Recevez ici l’expression de ma profonde gratitude.
A vous, M. Désiré KINSOU et à votre femme Ester KOUTON
pour tous vos soutiens au cours de ma scolarité.
A vous, mes frères et sœurs. Ce travail est un signe de
reconnaissance, de sympathie et des instants partagés.
A vous mes proches amis et sympathisants .Ce chef d’œuvre est
le fruit de vos apports aussi bien matériels que moraux.
Alihodé Olia KINSOU
DEDICACES
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
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Nos remerciements vont { l’endroit de :
Monsieur AVAMASSE Benjamin pour avoir accepté diriger
dans la patience et la rigueur, malgré ses multiples occupations les
travaux de nos recherches.
Monsieur AYINON Marion Vern Vinagbon, pour sa disponibilité
et sa collaboration permanente.
Messieurs GNANSSOUNOU Simon et NOUATIN Nestor pour les
soins à nul autre pareil que vous avez apportez à notre formation.
Monsieur Horace ADOUKONOU qui a montré sans retenue un
fort esprit de solidarité, sans oublier tout le personnel de la CCMP.
MEDENOU Baudouin, GNANVI Luc, YAPKE Albert, Alvin
CLEDJOC, KOUTCHIKA Dagbegnon pour les précieux conseils et les
soutiens matériels.
REMERCIEMENTS LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS
Alihodé Olia KINSOU
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
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AC: Autorité Contractante
AOF : Attribution, Organisation et Fonctionnement
ARMP : Autorité de Régulation des Marchés Publics
BP: Budget Programme
CCAP : Cahier de Clause Administrative Particulière
CCAG : Cahier de Clause Administrative Général
CCMP : Cellule de Contrôle des Marchés Publics
CF : Contrôle Financier
CPMP : Cellule de Passation des Marchés Publics
CPMP : Commission de Passation des Marchés Publics
DAO : Dossier d’Appel d’Offre
DGB : Direction Générale du Budget
DGR : Direction Générale des Ressources
DNCMP : Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics
DPP : Direction de la Programmation et Prospective
ENAM : Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature
JMP : Journal des Marchés Publics
MEF : Ministère de l’Economie et des Finances
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
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PCC : Plan de Consommation de Crédit
PPMP : Plan de passation des marchés publics
PRMP : Personne Responsable des Marchés Publics
PTA : Plan de Travail Annuel
PTF : Partenaire Technique Financière
UEMOA : Union Monétaire Ouest Africain
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
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Tableau N° 1 : regroupement des problèmes spécifiques ..................... 33
Tableau N° 2 : Tableau de bord de l’étude ........................................... 45
Tableau N° 3 : Répartition des données de l’enquête par rapport au
problème spécifique n°1 ...................................................................................... 68
Tableau N° 4 : analyse des données liées au retard dans la définition
des besoins ........................................................................................................... 69
Tableau N° 5 : analyse des données relative au déphasage dans
l’élaboration du plan de passation et le plan de travail annuel ........................... 70
Tableau N° 6 : Tableau de synthèse de l’étude ..................................... 78
LISTE DES TABLEAUX
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
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Annexe N° 1 ........................................................................................... 79
Annexe N° 2 ........................................................................................... 79
Annexe N° 3 ........................................................................................... 79
Annexe N° 4 ........................................................................................... 79
LISTE DES ANNEXES
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Appel Offre : C’est un mode de passation des marchés publics par
lequel l’administration choisit librement son cocontractant après une mise en
concurrence préalable des candidats.
Marché : c’est le contrat conclu entre le maître d’ouvrage et
l’entrepreneur pour exécuter les travaux, livrer des fournitures et réaliser les
prestations
Plan de passation des marchés publics : c’est un document qui donne
le planning de tous les marchés à passer dans le cadre de l’exécution des
différents travaux et acquisition des biens et service inscrits au titre de l’année
budgétaire. Il permet d’avoir une vision globale de l’ensemble des marchés à
passer par l’Autorité Contractante
Plan de travail annuel : C’est un document qui rend plus opérationnelle
la tranche annuelle correspondante à l’exercice de base ; il est une déclinaison
des activités de la première année de budget-programme en sous activité pour
faciliter sa mise en œuvre. Le PTA est assorti des ressources, des périodes
d’exécution, des structures responsables, des activités, sous-activités et tâches
programmées pour l’année de base.
Plan de consommation de crédit : C’est un document qui présente le
bilan financier réel de l’exécution des activités par rapport au plan prévisionnel
des consommations de crédit. Il donne le plan de décaissement ou d’engagement
financier à effectuer sur chaque projet/programme par période de l’année.
GLOSSAIRE DE L’ETUDE
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Les marchés publics constituent les moyens les plus efficaces par lequel
l’Etat atteint ses objectifs d’acquisition de biens, service et la réalisation des
travaux. Une planification de ces marchés garantit une sécurisation des budgets
alloués à ses marchés. Cependant, la Cellule de Contrôle des Marchés Publics
nous a servi de cadre à notre stage de fin de formation du cycle 1à l’Ecole
Nationale d’Administration et de Magistrature. Au cours dudit stage, nous nous
sommes intéressés à l’élaboration du plan de passation des marchés au MEF. De
nos observations de stage, il est ressorti le problème général de l’élaboration
tardive du plan de passation au MEF. Ce problème se manifeste par trois
problèmes spécifiques que sont :
- le déphasage dans l’élaboration du plan de travail annuel et le plan de
passation des marchés publics ;
- le retard dans la définition des besoins ;
- la non-maîtrise des ressources financières allouées aux marchés.
- Pour contribuer à la résolution de ces problèmes, nous nous sommes
fixés des objectifs. L’objectif général de notre étude est de contribuer à
l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au
MEF. Les objectifs spécifiques qui en découlent sont :
- envisager les moyens pour une élaboration cohérente du plan de
passation des marchés publics et du plan de travail annuel.
- suggérer des stratégies pour une définition à temps des besoins ;
- proposer des mesures efficaces pour une prévision réaliste du budget
des marchés lors de l’élaboration du PPMP.
RESUME
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
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Dans le but d’atteindre efficacement ces objectifs, nous avons réalisé une
enquête à partir d’un questionnaire que nous avons adressé au personnel de la
DNCMP, de la CCMP, et de la DPP. Mais avant, nous avons formulé des
hypothèses :
- l’insuffisance des textes dans la fixation de la période d’élaboration du
plan de travail annuel explique le déphasage dans l’élaboration du plan
de passation et du plan de travail annuel ;
- l’absence de guide de définition des besoins explique le retard dans la
définition des besoins ;
- l’obligation du respect du principe de l’autorisation budgétaire
explique la non maitrise des ressources allouées aux marchés.
Les réponses de nos enquêtes ont confirmé toutes nos hypothèses de
recherche. Nous avons, pour finir, proposé des mesures d’éradication des causes
qui sont à la base des différents problèmes spécifiques.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
INTRODUCTION ______________________________________________________ 1
CHAPITRE PRELIMINAIRE : _____________________________________________ 4
CADRE INSTITUTIONNEL DE L’ETUDE, OBSERVATIONS DE STAGE, ET CIBLAGE DE LA
PROBLEMATIQUE. ___________________________________________________________ 4
Section 1 / Le cadre de l’étude ______________________________________ 5
Section 2 / Ciblage de la problématique _____________________________ 31
CHAPITRE PREMIER : CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE RETENU POUR
L’ELABORATION A BONNE DATE DU PLAN DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS AU
MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES. ___________________________________ 39
Section 1 / Cadre théorique et méthodologie de recherche pour l’élaboration
du plan de passation des marchés publics du MEF. _______________________________ 40
Section 2 / Revue de littérature et méthodologie de recherche adoptée. ___ 47
CHAPITRE DEUXIEME : _______________________________________________ 65
COLLECTES DES DONNEES, APPROCHE DE SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN
ŒUVRE POUR L’ELABORATION A BONNE DATE DU PLAN DE PASSATION DES MARCHES
PUBLICS AU MEF. __________________________________________________________ 65
Section 1 / COLLECTE DES DONNEES ET ETABLISSEMENT DU DIAGNOSTIC __ 66
Section 2 / SYNTHESE DE L’ETUDE, APPROCHE DE SOLUTIONS ET CONDITIONS
DE MISE EN ŒUVRE DES SOLUTIONS ___________________________________________ 74
CONCLUSION _______________________________________________________ 79
BILBIOGRAPHIE _____________________________________________________ 79
ANNEXES __________________________________________________________ 79
SOMMAIRE
INTRODUCTION
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Dans le cadre de la satisfaction des besoins d’intérêt général et de
l’exécution de sa mission, l’administration se procure des biens et services et
réalise des travaux. Pour ce faire, les pouvoirs publics disposent ou utilisent les
procédures de passation de marchés publics. Régis par la loi n°2009-20 du 07
août 2009 portant code des marchés publics et des délégations de services
publics, les marchés publics occupent une part importante dans le budget de
l’Etat. La transparence dans la gestion des Finances Publique étant une condition
sine qua none de la gouvernance l’application et le respect des règles relatives à
la passation des marchés publics et aux délégations de services publics sont
devenus un impératif catégorique. Ainsi, la planification des marchés publics
constitue un maillon essentiel de gestion des Finances Publiques. De même,
l’outil pratique qui permet de planifier lesdits marchés est le plan de passation
des marchés publics. Plus qu’un instrument de gestion, le plan de passation des
marchés publics est un outil de dialogue entre la demande provenant des
administrations publiques et les offres faites par le secteur privé de production
de biens, et services. Il en est de même pour la réalisation des travaux qui
représente un carnet de route sur le chemin des activités de passation et de suivi
de l’exécution des marchés publics.
En dépit de son utilité, le processus d’élaboration du plan de passation
des marchés publics est jalonné de dysfonctionnement. A quoi est dû ce
dysfonctionnement ? Procède-t-il d’une volonté des acteurs de ne pas se
conformer aux règles édictées ? Sont-ce les mécanismes du système qui
présentent de défaillance ? le cas échéant, à quel niveau ? Ces interrogations
poignantes qui constituent la source première de nos propres questionnements
sur l’élaboration du plan de passation des marchés publics par les Autorité
Contractantes.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Dans la voie de recherche de réponse à toutes ces interrogations, nous
avons été conduits à établir un diagnostic sur l’état des lieux des activités de
passation des marchés publics. Ledit diagnostic nous a permis de mettre en
exergue les problèmes spécifiques ci-après :
le déphasage dans l’élaboration du plan de passation des marchés
publics et du plan de travail annuel ;
le retard dans la définition des besoins ;
la non-maîtrise des ressources financières allouées au marché.
Ces trois problèmes spécifiques constituent les manifestations d’un
problème plus général qui est " l’élaboration tardive du plan de passation des
marchés publics". Pour satisfaire aux obligations académiques induites par
l’ENAM, nous avons choisi de réfléchir sur le thème " contribution à
l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au
MEF" pour proposer des solutions à ces problèmes. Au vu de l’importance du
plan de passation des marchés publics, l’objectif général visé est d’apporter
notre modeste contribution pour l’élaboration à bonne date du plan de passation
des marchés publics.
Dans cette optique, nous proposerons des approches de solution pour la
résolution des problèmes spécifiques identifiés (deuxième chapitre). Mais avant,
il nous a fallu fixer les objectifs, les hypothèses et faire la revue de littérature
ainsi que la présentation de la méthodologie de recherche (premier chapitre).
Bien entendu, tout ceci sera chapeauté par un chapitre préliminaire relatif au
cadre institutionnel de l’étude, aux observations de stage et au ciblage de la
problématique.
CHAPITRE PRELIMINAIRE :
CADRE INSTITUTIONNEL DE L’ETUDE,
OBSERVATIONS DE STAGE, ET CIBLAGE
DE LA PROBLEMATIQUE.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Dans ce chapitre, il s’agit d’une part, de présenter de façon générale le
Ministère de L’Economie des Finances et plus particulièrement la Personne
Responsable des Marchés Publics (PRMP), la Cellule de Contrôle des Marchés
Publics (CCMP), la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics
(DNCMP), et décrire nos observations de stage d’autre part.
Section 1 / Le cadre de l’étude
§ I/ Présentation du Ministère de l’Economie et des
Finances (MEF), de la Personne Responsable des Marchés
Publics (PRMP), la Cellule de Contrôle des Marchés publics
(CCMP), de la Direction Nationale de Contrôle des Marchés
Publics(DNCMP).
I/ Présentation du Ministère de l’Economie des Finances.
A/ Missions du Ministère de l’Economie des Finances
Conformément aux dispositions du décret n°2008-111 du 12 Mars
2008 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de
l’économie et des Finances, le Ministère de l’Economie et des Finances a pour
mission de proposer et de mettre en œuvre la politique économique et financière
du gouvernement et de l’Etat. A ce titre, il est chargé notamment de la
préparation du Budget Général de l’Etat, de l’élaboration des projets de loi des
Finances, du suivi de l’exécution des dépenses en capital et de la gestion des
domaines publics et privés de l’Etat.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
B/ Organisation du Ministère de l’Economie des Finances
Le Ministère de l’Economie et des Finances est composé du Cabinet du
ministre, des structures directement rattachées au ministre, du Secrétariat
Général du Ministère, des Directions Centrales et des Organismes sous tutelle.
Dans le cadre de cette étude, nous nous intéressons au MEF dans le rôle qu’il
joue dans la procédure de passation des marchés publics
II/ Présentation de l’organe de passation et de l’organe de contrôle des
marchés publics du MEF.
A/ Présentation des organes de passation des marchés publics
(1) Présentation de la Personne Responsable des Marchés
Publics
Nous allons présenter dans cette partie la mission de la Personne
Responsable des Marchés Publics et son mode de fonctionnement.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
(a) Mission de la Personne Responsable des Marchés
Publics
Conformément au décret n°2010-496 du 26 novembre 2010 portant
attributions, organisation et fonctionnement de la Personne Responsable des
Marchés Publics, des Commissions de Passation et des Cellules de Contrôle des
Marchés Publics, la Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP) est
chargée au titre du mandat qui lui est donné, de conduire la procédure de
passation, depuis le choix de cette dernière jusqu’à la désignation de
l’attributaire et l’approbation définitive du marché ou de délégation de service
public. Elle est habilitée, sous délégation de l’Autorité Contractante, à signer le
marché ou la convention de délégation de service public au nom et sous le
contrôle de ce dernier.
A ce titre, elle est chargée entre autres de :
- la planification des marchés publics et des délégations de service
public ;
- l’élaboration des Dossiers d’Appel d’Offres et de consultation en
collaboration avec les services techniques compétents ;
- le lancement des appels à la concurrence ;
- la détermination de la procédure et du type de marché.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
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(b) Mode de fonctionnement
La Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP) est assistée
par la Commission de Passation des Marchés Publics (CPMP), la Cellule de
Contrôle des Marchés Publics (CCMP) et travaille en collaboration avec les
directions techniques dans le cadre de :
- la planification et la programmation des marchés ;
- la préparation des Dossiers d’Appel d’Offres et le lancement de la
procédure de passation ;
- le suivi de l’exécution des marchés et des délégations ;
- la réception des ouvrages, fournitures et des services.
La PRMP dispose d’un secrétariat composé de cadres dont un juriste
ou spécialiste des marchés publics (Article 10 du décret n°2010 -496 du 26
novembre 2010 portant attributions, organisation et fonctionnement de la
Personne Responsable des Marchés Publics.
(2) Présentation des commissions de passation des marchés
publics
Ces commissions ne ferons pas objet de présentation puisqu’au cours de
notre stage nous avons remarqué que les commissions de passation des marchés
publics et même les commissions spécialisées ne sont pas encore installées.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
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(3) Présentation de la Cellule de Contrôle des Marchés Public
Elle a été créée par arrêté 2011-N°2816/MEF/DC/SGM/CPMP/SP
portant création, attributions, organisation et fonctionnement de la cellule de
contrôle des marchés publics du ministère de l’Economie et des Finances.
Les opérations de passation de marchés sont soumises au contrôle à priori
de cette cellule de contrôle des marchés publics (CCMP) pour les marchés d’un
montant inférieur au seuil fixé comme suit :
Marchés de travaux : soixante millions (60.000.000) de francs CFA.
Marchés de fournitures ou de services : vingt millions
(20.000.000) de francs CFA.
Marchés de prestations intellectuelles : dix millions (10.000.000)
francs CFA.
Conformément à l’article 31 du décret n°2010-496 du 26 novembre
2010, La cellule de contrôle des marchés publics(CCMP) est composée de :
- un chef cellule ;
- un juriste ou spécialiste des marchés publics ;
- un ingénieur des travaux publics ;
- deux cadres de catégorie A1 ;
- toute personne dont la compétence serait jugée nécessaire.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
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La cellule de contrôle des marchés publics (CCMP) est chargée de :
- procéder à la validation du plan de passation des marchés publics
(PPMP) de l’autorité contractante et des Dossiers d’Appel d’Offres (DAO) avant
le lancement de l’appel à la concurrence ;
- accorder les autorisations et dérogations nécessaires à la demande
de l’autorité contractante ;
- assister aux opérations d’ouverture de plis ;
- procéder à la validation provisoire du rapport d’analyse
comparative des propositions et du procès-verbal d’attribution provisoire du
marché approuvé par la cellule de passation des marchés ;
- procéder à un examen juridique et technique du dossier du marché
avant son approbation et au besoin, adresser à l’autorité contractante toute
demande d’éclaircissement et de modification ; de nature à garantir la
conformité du marché avec le DAO et la règlementation en vigueur ;
- procéder, en cas de besoin, à un appui technique à l’autorité
contractante ;
- établir à l’attention de l’autorité contractante un rapport annuel
d’activité (art.30 du décret n° 2010-496) portant attributions, organisation et
fonctionnement de la Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP) , des
Commissions de Passation et des Cellules de Contrôle des Marchés Publics.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
(4) La Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics
(DNCMP)
Nous présenterons la Direction Nationale de Contrôle des Marchés
Publics sur la base du décret n°2010-495 du 26 novembre 2011 portant
attributions, organisation, et fonctionnement de la Direction Nationale de
Contrôle des Marchés publics (DNCMP) .Elle a une organisation et des missions
bien définies.
La Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics est l’organe
central de contrôle des marchés publics et des délégations de service public. Elle
est placée sous l’autorité directe du ministre en charge des finances. La
Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics est composée de :
- un Secrétariat Particulier ;
- une Direction de la Gestion des Ressources et des Archives.
- une Direction de la Règlementation et de la Formation ;
- une Direction du Suivi de l’Exécution des Marchés ;
- une Direction de l’Information, de l’Assistance et des Statistiques ;
- les Délégations Départementales.
La DNCMP a pour mission d’ effectuer un contrôle à priori sur la
procédure de passation des marchés publics d’un montant supérieur ou égal au
seuil marquant la limite de compétence des cellules de contrôle des marchés
publics fixé par décret comme suit :
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Pour les administrations publiques et Organismes publics :
- (200.000.000) deux cent millions de Francs CFA pour les marchés de
travaux ;
- (80.000.000) quatre-vingt millions de Francs CFA pour les marchés de
fournitures et services ;
- (60.000.000) soixante millions de Francs CFA pour les marchés de
prestations confiées à des bureaux de consultants ;
- (40.000.000) quarante millions de Francs CFA pour les prestations
intellectuelles confiées à des consultants individuels.
Elle exerce aussi un contrôle à postériori sur les procédures de passation
des marchés en dessous desdits seuil ainsi que les modalités d’exécution des
marchés et délégation de service public.
A ce titre elle est chargée entre autre :
- d’émettre un avis de non objection sur les Dossiers d’Appel
d’Offres et avis d’appel d’offres, avant tout appel à la concurrence et la
publication correspondante ainsi que sur leurs modifications éventuelles ;
- d’accorder, à la demande des autorités contractantes, les
autorisations et dérogations nécessaires, prévues par le code des marchés
publics ;
- d’émettre un avis de non objection sur le rapport d’analyse
comparative des offres et le procès-verbal d’attribution provisoire du marché,
élaborés par la commission de passation du marché.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
§ II/ Observations de stage sur les opérations de
passation des marchés publics.
Nous essaierons ici, de restituer l’état des lieux sur les activités de la
passation des marchés publics en rapport avec les normes, de dégager les atouts
(forces et opportunités) et les problèmes (faiblesses et menaces).
La passation des marchés publics suit un processus que nous résumons
à travers ce schéma :
ETAPE 4 : Publication des
DAO après avis de la
DNCMP
ETAPE 5 : Réception et
ouverture des offres
ETAPE 8 : signature
et approbation
ETAPE 7 :
Attribution et
notification de
l’attribution
ETAPE 6 :
Dépouillement et
analyse des offres
ETAPE 3 : Elaboration
des Dossiers d’Appel
d’Offres
ETAPE 10 :
Exécution du marché
ETAPE 9 : notification
du marché
ETAPE 1 : Définition des
besoins
ETAPE N°2 : élaboration
du plan de passation des
marchés publics
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
I/ Etat des lieux sur l’élaboration du plan de
passation des marchés publics et sa publication au
Ministère de l’Economie et des Finances
A/ Etat des lieux sur l’élaboration du PPMP
Avant la modification de l’ordonnance de 1996 par la loi 2004-018 du 27
août 2004, le Ministère de l’Economie et des Finances ne se dotait pas pour
chaque exercice budgétaire d’un plan de passation des marchés publics. Même
après l’intervention de cette loi, le MEF n’arrivais pas toujours à se doter dans la
pratique un plan de passation malgré les dispositions du décret n°2004-564 du
1er octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement des
cellules de passation des marchés publics. Ainsi, pour passer les marchés, les
structures bénéficiaires sous tutelle de l’Autorité Contractante exprimaient leurs
besoins. Une fois les besoins exprimés, elles se rapprochaient de la cellule de
passation des marchés publics qui prenait en compte les spécifications
techniques en vue de rédiger le DAO. En collaboration avec l’autorité
contractante, la Direction Générale du Budget (DGB) procède à l’identification
de l’imputation budgétaire, à la réservation de crédit et au lancement de l’avis
d’appel d’offres. Ce procédé ne garantissait pas une transparence dans
l’acquisition des biens et services et l’utilisation judicieuse des deniers
publics.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Le décret n°2011-480 du 08 juillet 2011 portant procédures
d’élaboration des plans de passation de marchés a apporté des changements
notables à l’ancienne pratique. Ainsi, l’article 4 de ce décret dispose : "Après la
définition des objectifs globaux et spécifiques, l’élaboration du programme
d’activité de l’autorité contractante, le plan prévisionnel de passation des
marchés publics de l’année n, est établi en année n-1, au plus tard, au premier
mois suivant le premier trimestre de l’année". En d’autres termes, les
dispositions de cet article exigent que les Autorités Contractantes élaborent leur
plan de passation au plus tard au cours mois d’Avril. Il faut désormais
constater que la nouvelle législation a conféré au PPMP un caractère
d’outil de gestion des marchés publics. Mais force est de constater qu’au sein
du MEF, la date d’échéance de l’élaboration n’est pas respectée par conséquent
on note un retard dans l’élaboration du plan de passation, ce qui prive la
gestion des MP d’un instrument prévisionnel.
Le fait que le plan de passation des marchés publics n’est pas prêt avant
l’élaboration du budget général de l’Etat est un obstacle à la prise en compte
des besoins réels de ce ministère. Normalement, ce plan prévisionnel est
transmis aux autorités en charge de l’élaboration du budget général de l’Etat
après arbitrage et consolidation. C’est par le biais du budget que les
administrations connaissent leurs autorisations de dépense afin de pouvoir
réserver les ressources financières à un projet de plan de passation de marchés.
De façon légale, le budget doit être voté après l’élaboration du PPMP, ce qui
pose le problème de la maîtrise des ressources disponibles à affecter au marché
retenu après la définition des besoins.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Il est vrai que le décret n°2011- 480 du 08 juillet 2011 portant procédure
d’élaboration du plan de passation des marchés publics a retenu que le plan
pourra être réaménagé après le vote du budget. Mais le problème de la non-
maitrise des ressources financières à allouer avant l’élaboration du plan de
passation demeure une difficulté à résoudre.
L’élaboration du plan de passation des marchés publics se fait en plusieurs
étapes et se résume comme suit :
Etape n°1 : la définition des besoins
Au regard de l’article 22 de la loi n°2009-02 du 07 Août 2009 portant
code des marchés publics et des délégations de service publics en République du
Bénin, « la nature et l’étendue des besoins doivent être déterminées avec
précision par l’autorité contractante avant tout appel à la concurrence ou toute
procédure de négociation par entente directe. Le marché public ou la délégation
de service public conclu par l’autorité contractante doit avoir pour objet exclusif
de répondre à ces besoins ».
La définition des besoins est la première étape dans la chaine des
opérations de passation des marchés publics.
Avec la mise en place progressive du nouveau cadre institutionnel au
MEF, la PRMP assistée par la cellule de contrôle des marchés publics a
demandé à plusieurs reprises aux directions techniques et centrales l’expression
de leurs besoins en vue de l’élaboration du plan de passation annuel.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Il a été constaté que c’est seulement quelques directions qui ont répondu
à la requête de la Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP). Certains
besoins ne sont-ils pas accompagnés du chapitre d’imputation budgétaire ou du
montant prévisionnel de l’acquisition. Dans ces conditions, il était difficile à la
CCMP d’élaborer le plan de passation annuel. Les lettres de relance envoyées
par la CCMP sont restées sans suite.
En fait, l’expression des besoins se fait sur la base du plan de travail de
chaque structure, à partir duquel se dégagent les acquisitions de biens et services
nécessaires à l’atteinte des objectifs. En outre, des directions, notamment les
Directions de Gestion de Ressources (DGR) auprès de chaque direction générale
font l’inventaire de stock et l’inventaire physique afin de déterminer les
quantités manquantes et qui pourraient faire objet de marché. De façon générale,
l’inventaire de stock démarre à partir du mois de juillet et permet aux structures
de tenir leur comptabilité matière.
En début de gestion, il doit être établi un Plan de Travail Annuel (PTA)
suivi d’un Plan de Consommation de Crédit (PCC) en ce qui concerne
l’exécution des dépenses sur crédits de subventions et de transferts. Après la
signature du gestionnaire de crédit et de l’ordonnateur délégué, le PTA doit être
transmis au délégué du Contrôleur Financier pour visa et suivi. (Lettre de
notification de crédit : gestion 2012).Notons que le PTA est un document de
programmation des activités à mener sur une année. Il renferme des activités et
des actions, chaque activité et chaque action est assortie du coût et de la période
de leur exécution, de la structure responsable de la mise en œuvre de leur
exécution, et du mode d’exécution de chaque activité.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Le PTA est souvent disponible au MEF dans le mois de Janvier. Avant
l’élaboration du Plan de Travail de l’année n+1, la Direction de la
Programmation et de la Prospective adresse en novembre de l’année n une
demande de projet de plan de travail à toutes les structures sous tutelle. Ces
projets de plans sont centralisés par la Cellule de Suivi-Evaluation de la DPP qui
vérifie la conformité par rapport au budget programme avant d’élaborer le plan
de travail annuel (PTA). Le budget programme du MEF couvre la période 2012
à 2015 (03 ans). C’est normalement après la finalisation du PTA que les
structures prennent connaissance de leurs besoins d’achat de biens et services
retenus et crédités par le budget national. Les besoins pour les plans de passation
de l’année sont alors exprimés sur la base du PTA. Mais, dans la pratique, nous
constatons que le plan de passation qui devait s’inspirer du plan de travail
annuel est élaboré antérieurement au PTA soit au mois d’Avril alors que le PTA
n’est finalisé qu’en janvier n+1. Dans ces conditions, l’ordre chronologique
d’élaboration des deux plans n’est plus respecté conformément à l’article 4 du
décret portant procédure d’élaboration du plan de passation. On note à ce
niveau un déphasage dans l’élaboration des deux plans. Après l’expression
des besoins, la cellule de contrôle des marchés (CCMP) procède à la
centralisation des besoins exprimés par les structures, puis organise en son sein
des groupes de travail pour l’analyse et le regroupement de ces besoins par
types de marchés.
De même, au cours de notre stage, nous avons remarqué que pour la
définition des besoins, la CCMP a adressé une lettre à toutes les structures pour
définir leurs besoins pour élaborer le PPMP. Mais forces est de constater que
les structures n’ont pas vite envoyé leurs besoins. Nous notons ainsi un retard
dans la définition des besoins.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
La définition des besoins est suivie par la détermination du montant
prévisionnel qui, entre autres critères, conditionne le mode de passation à
choisir.
Etape : 2 Etablissement du montant prévisionnel
L’estimation du montant prévisionnel des marchés par les structures
bénéficiaires est obtenue, entre autres, à partir du répertoire des prix. Le montant
contenu dans le répertoire des prix est donc obtenu de la manière suivante : le
répertoire des prix est élaboré pour une période d’un an par le contrôle financier
(CF) en collaboration avec l’INSAE qui, pour l’élaboration, envoie sur le
marché ses agents qui prennent contact avec trois (03) prestataires pour
collecter le prix le plus bas des différents articles . Ce sont les prix obtenus après
ce travail qui sont reportés dans le répertoire des prix et utilisés par les
acheteurs publics. Il est également important de noter que les prix contenus dans
ce répertoire ne sont que des prix indicatifs.
Etapes n° 3 : choix du mode de passation des marchés (Articles 28 à
51)
Après l’analyse des besoins et l’établissement du budget prévisionnel,
vient le choix du mode de passation des marchés pour l’acquisition des biens et
services et la réalisation des travaux. Avec l’ordonnance de 1996, l’appel
d’offre, l’adjudication publique et le gré à gré étaient les modes de passation
utilisés pour l’acquisition des biens, et services et la réalisation des travaux.
L’innovation du nouveau code nous a permis d’identifier plusieurs modes de
passation.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Au nombre de ces modes, nous avons : l’appel d’offres ouvert, l’appel
d’offres restreint, l’appel d’offres en deux étapes, demande de cotation, le
marché à commandes, marché de clientèle, marchés de prestation intellectuelles,
l’appel d’offres avec pré qualification, le gré à gré.
Etape n°3 : Identification de la source de financement
Elle consiste à identifier le moyen par lequel les marchés seront financés
c’est-à-dire que les marchés peuvent être passés sur financement du budget
national, du budget autonome, financement extérieur ou sur financement mixte.
Etape n°4 : Regroupement les besoins par chapitre d’imputation
budgétaire
Etape n°5 : Prévision de la période d’élaboration, de transmission et de
lancement de l’Avis d’Appel d’Offres. Cette opération être conforme à la lettre
de notification de crédits alloués au ministère. Notons que toutes ces étapes
seront résumées dans un tableau selon un modèle type de plan de passation des
marchés publics.
Après son élaboration, le plan de passation des marchés publics est
envoyé à la Cellule de Contrôle de Marchés Publics créée par arrêté
n°2816/MEF/DC/SGM/CPMP/SP du 08 novembre 2011 pour la validation.
Cependant, au cours de notre stage nous avons remarqué que la CCMP s’occupe
non seulement de la validation du plan de passation mais aussi de son
élaboration. Dans ces conditions, il serait difficile à la CCMP de mener son
action de contrôle sur les différentes opérations de passation.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Par conséquent nous notons comme insuffisance un cas d’incompatibilité
de fonction aux termes de l’article 14 du code des marchés qui dispose : « la
fonction de membres des organes de contrôle des marchés publics, est
incompatible avec la fonction de membres des structures de passation des
marchés publics ». La CCMP joue dans ce cas le rôle de juge et parti.
A l’issue du contrôle du PPMP, le plan de passation est transmis à la
DNCMP pour la publication.
B/La publication du plan de passation
Il est fait obligation aux autorités contractantes d’envoyer leurs plans de
passation appuyés de l’extrait des crédits ouverts au titre du budget de l’année N
à la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics au plus tard le 31
Janvier de l’année N. Le dossier validé est finalement transmis à la DNCMP
sous la forme de plan annuel de passation pour publication. La DNCMP est donc
tenu de publier le plan au moyen d’un avis général de passation des marchés
inséré dans le JMP indiquant les caractéristiques essentielles des marchés de
travaux, de fournitures et de services qu’une autorité contractante entend passer
et dont les montants sont égaux ou supérieurs au seuil de passation des marchés
publics en début d’année budgétaire. Ceci devrait permettre une pré-information
des candidats et donc d’accroître la concurrence (un des objectifs importants des
PTF). Toute personne intéressée peut donc déjà, en achetant ce journal, avoir
une idée des achats publics à effectuer au cours de l’année. Mais
malheureusement, depuis longtemps, aucun PPMP n’a été élaboré au sein du
MEF voire publié au JMP. On note alors l’absence de publication des PPMP.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Le schéma ci- après résume le parcours du plan de passation des marchés
publics.
II/ L’élaboration des Dossiers d’Appel { Concurrence et
la publication de l’avis d’appel d’offres
Suite à l’élaboration du plan de passation, l’Autorité Contractante
procède à la rédaction du Dossier d’Appel d’Offres.
Le Dossier d’Appel d’Offres est un document comprenant les
renseignements nécessaires pour l’élaboration de la soumission, l’attribution du
marché et son exécution. Elle comprend les éléments ci Ŕaprès :
l’avis d’appel d’offres ;
les Cahiers de Clauses Administratives Générales (CCAG) ;
les Cahiers de Clauses Administratives Particulières (CCAP) ;
le Règlement Particulier de l’Appel d’Offres(RPAO) ;
les cahiers de Clauses Techniques Particulières (CCTP) ;
les Cahiers de Clauses Techniques Générales (CCTG) ;
les cahiers de clauses environnementales (CCE) ;
les Termes de Références (TDR) ou le Descriptif de fourniture ;
DEFINITION
DES
BESOINS PPMP
CONTROLE ET
VALIDATION DU
PLAN DE
PASSATION
PUBLICATION
DU PLAN DE
PASSATION PTA
DPP DIRECTIONS PRMP
CCMP DNCMP
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
le cadre du bordereau des prix unitaires ;
le cadre du détail estimatif comprenant les Quantités à exécuter
(QDE) ;
le cadre du sous-détail des prix ;
les formulaires types relatifs notamment à la soumission et aux
cautions
Après l’élaboration du projet de Dossier d’Appel d’Offres par la
Personne Responsable des Marchés Publics en collaboration avec les directions
techniques et les directions centrales, il est transmis à l’organe de contrôle
compétent (la CCMP pour les marchés inférieurs aux limites de compétence et
la DNCMP pour les montants supérieurs ou égaux) qui doit procéder à la
validation des Dossiers d’Appel d’Offres avant le lancement de l’appel à
concurrence. Elle procède à l’étude du DAO en vérifiant conformité du DAO
par rapport aux textes en vigueur pour éviter que le DAO ne viole les principes
de transparence. En cas d’observations, le DAO est retourné à la PRMP. La
personne responsable des marchés publics procède à la publication. Cependant,
il a été remarqué que l’Autorité Contractante procède à la publication des avis
d’appel d’offres dans d’autres organes de presse autres que le journal des
marchés publics. Le journal des marchés publics paraît alors tardivement
pendant que les autres organes de presse ont déjà publiés l’avis d’appel d’offres.
Il est ainsi remarqué qu’il y a une parution différée des Avis d’Appel
d’Offres publiés dans le JMP
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
L’article 52 alinéa 2 de la loi N°2009-02 du 07 Août portant code des
marchés publics et des délégations de service publics en République du Bénin
dispose : « les marchés publics sont passés sur la base des DAO-types élaborés
par l’Autorité de Régulation des Marchés Publics ».Durant notre stage, les
DAO types n’étaient pas encore disponibles.
III/ La réception des offres { l’ouverture des plis.
Selon les dispositions du décret N°2004-564 du 1er
octobre 2004 portant
attributions, organisation et fonctionnement des cellules de passation des
Marchés Publics « l’ouverture, le dépouillement, l’analyse et le jugement des
offres sont assurés par la Cellule de Passation des Marchés Publics ». Elle est
aussi chargée de la rédaction des procèsŔverbaux d’ouverture, d’analyse, de
dépouillement et de jugement des offres.
Avec l’innovation de la nouvelle loi, nous avons remarqué une
dissolution de la Cellule de Passation des Marchés Publics et une mise en place
de la Cellule de Contrôle des Marchés Publics pour des rôles de contrôle et non
de passation. La Personne Responsable des Marchés Publics mandatée par
l’Autorité Contractante est chargé de mener les opérations de passation .La
Cellule de Contrôle des Marchés Publics , après le lancement de l’appel à
concurrence, réceptionne par secrétariat de la réception des offres des
soumissionnaires qu’elle consigne dans l’ordre d’arrivée dans un registre
mentionnant le numéro d’ordre, l’objet du dossier, la date et l’heure de dépôt, les
noms et prénoms du déposant, la signature et les observations du déposant. Ce
qui est n’est pas compatible avec la norme.
A l’heure limite du dépôt des offres, le secrétariat de la CCMP arrête la
réception des offres conformément à la prescription du DAO.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
L’ouverture des plis a lieu à l’heure et à la date indiquée dans le Dossier
d’Appel d’Offres en présence des candidats ou de leurs représentants.
Avant de passer à l’ouverture des plis, le président de la séance procède
à la lecture des différentes dispositions qui régissent l’ouverture des plis, vérifie
la présence des soumissionnaires ou de leurs représentants, s’assure que si le
quorum est atteint pour que les décisions de la cellule soient validées, vérifie
l’intégrité physique des plis, l’anonymat de l’enveloppe extérieure, fait établir
une liste de présence. Les plis reçus sont ouverts par ordre chronologique
d’arrivée.
L’ouverture des plis a lieu en séance publique et consiste à ouvrir
premièrement l’enveloppe extérieure qui contient une enveloppe intérieure
renfermant l’offre financière et technique. Une fois l’enveloppe ouverte, il est
donné lecture de l’identité des soumissionnaires, des différentes pièces qui
constituent chaque offre et du montant de la soumission. Il est lu à haute voix le
montant de caution de soumission et le nom de la banque qui l’a délivrée. A
L’issue de l’ouverture des plis, il est pris note des éventuelles déclarations des
soumissionnaires ou de leurs représentants présents à la séance. On note une
transparence dans l’ouverture des plis. Pour les marchés de prestations
intellectuelles, l’offre technique est contenue dans une enveloppe et l’offre
financière aussi dans une autre enveloppe. Les deux sont contenues dans une
troisième enveloppe. A la fin de l’ouverture des plis le président de la séance
invite les soumissionnaires ou leurs représentants à se retirer pour permettre aux
membres de la commission de poursuivre ses travaux.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
La séance d’ouverture des plis est sanctionnée par un procès- verbal
d’ouverture des plis dans lequel sont mentionnées toutes les informations liées
au déroulement de la séance par exemple la liste des soumissionnaires dont les
pièces sont au complet et la liste de ceux qui ont été éliminés pour n’avoir pas
fourni les pièces à caractère éliminatoire.
Conformément à l’article 76 de la loi n°2009-02 du 07 Août 2009
« l’ouverture des plis a lieu à la date et à l’heure fixées dans le dossier d’appel
d’offres en présence des candidats ou de leurs représentants qui souhaitent être
présents ainsi qu’en présence d’un observateur indépendant » ce qui n’est pas
respecté lors de la séance d’ouverture des plis. On peut noter à ce niveau
l’absence d’observateur indépendant.
IV/ L’analyse des offres et l’attribution définitive du
marché
Après l’ouverture des offres, la commission de passation des marchés
publics établit une sous-commission des marchés compte tenu de la spécificité
du marché pour poursuivre le processus de passation.
L’article 59 de la directive n°04/2005/CM/UEMOA portant procédures
de passation, d’exécution et de règlement des marchés publics et des délégations
de service public dans l’UEMOA dispose que : « la commission d’évaluation
des offres procède, de manière strictement confidentielle et dans le délai
compatible avec le délai de validité des offres, à une analyse technique et
financière et à un classement des offres suivant les critères édictés dans le
dossier d’appel d’offres ».
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Les dispositions de cet article ont été reprises par La loi n°2009-02 du 07
Août 2009 portant code des marchés publics et des délégations du service public
en République du Bénin en son article 78 qui dispose : " les copies des offres
reçues sont confiées à une sous-commission d’analyse désignée par le président
de la commission de passation des marchés, compétente pour l’évaluation et le
classement ".
L’absence d’installation des commissions a fait que l’on a confié sa
mission à la Cellule de Contrôle des Marchés Publics. Ainsi, cette dernière
forme une commission composée du Chef de la Cellule de contrôle des Marchés
Publics(le président de ladite commission) de ses collaborateurs et des
représentants d’autre structures telle que la Direction Générale du Budget , du
contrôle Financier (CF) de la Direction Générale du Matériel et de la Logistique
de Direction Générale des Impôt et des Domaines, la de Direction Générale du
Domaine et des Droits Indirectes la Direction de la Programmation et de
Prospection et d’autres directions techniques , le cas échéant. La commission
d’évaluation des offres procède à l’analyse de celles-ci selon les prescriptions et
le mode de jugement précisé dans le DAO. Elle vérifie la présence et contrôle
la conformité des pièces. Les offres qui ne contiennent pas les pièces à
caractère éliminatoire sont rejetées et par conséquent le soumissionnaire
concerné est éliminé. Puis, elle vérifie les spécifications techniques à base des
prescriptions du DAO et ceux qui répondent à l’essentiel de ces spécifications
sont retenus. Après l’évaluation des offres techniques, les soumissionnaires dont
les offres sont jugées conformes sont retenues pour l’analyse des offres
financières. L’analyse des offres financières consiste à :
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
vérifier la conformité entre les prix en lettres et ceux en chiffres du
bordereau des prix unitaires. En cas de contradiction, les prix en lettres
font foi ;
vérifier la concordance entre les prix unitaires du bordereau des prix
unitaires et les prix unitaires appliqués dans le devis quantitatif et
estimatif.
En cas de contradiction, les prix du bordereau des prix unitaires font foi ;
vérifier les calculs horizontaux et verticaux du devis quantitatif et
estimatif.
A cette étape, conformément au DAO, l’offre économiquement la plus
avantageuse obtient la totalité des points attribués à l’offre financière en
général lorsqu’il s’agit de la méthode de notation pour les marchés de
prestations intellectuelles. Mieux, au titre des attributions de la Cellule de
contrôle, il revient encore à la même commission d’effectuer l’étude et la
vérification, en vue de choisir l’attributaire définitif lorsque l’on est en dessous
de la limite de compétence. Au vu de tout ce qui précède, la cellule joue le
rôle de juge et partie. Cette remarque n’est que théorique. En réalité la CCMP,
même dans ses compétences de contrôle a priori, soumet les résultats du
jugement des offres à la DNCMP pour avis afin d’éviter de jouer le rôle de
cellule de passation et de contrôle à la fois. Notons qu’étant dans la limite de
compétence, tous les dossiers de jugement provisoire sont envoyés à la
DNCMP pour le choix définitif de l’attributaire. Cette dernière effectue une
étude et donne son avis. Pour ce faire, les cadres chargés du traitement des
dossiers ont pour tâche de vérifier l’exactitude, la conformité et l’authenticité
des résultats conformément au DAO.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
A la suite de la tenue de la séance de validation, les résultats de jugement
provisoire sont :
soit confirmés, auquel cas le dossier est retourné à l’Autorité
Contractante pour conclure la procédure de passation ;
soit la rejeté. Dans ce cas, le dossier peut être retourné à l’Autorité
Contractante pour la prise en compte des observations et si possible la
reprise de l’évaluation. La DNCMP peut également demander une
annulation pure et simple de la procédure de jugement provisoire et la
reprise de l’appel à concurrence si les crédits sont toujours disponibles.
V/ L ‘approbation et la notification du contrat.
Après la notification d’attribution au soumissionnaire retenu, la CCMP
dispose d’un délai minimum de quinze (15) jours pour permettre d’éventuels
recours avant de procéder à la signature du marché et de le soumettre à
l’approbation de l’autorité compétente.
L’approbation d’un marché est la reconnaissance de sa légalité par
l’autorité compétente qui est ici le Ministre de l’Economie et des Finances pour
les marchés du MEF financés sur le budget national. Elle intervient après le visa
de la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Public, si le marché est sur
financement du Budget Autonome, par la Caisse Autonome d’Amortissement, si
le marché est sur financement extérieur, par le Contrôle Financier si le marché
est sur financement du Budget National.
Il convient de signaler que l’approbation de marché doit intervenir
pendant le délai de validité des offres dont la durée ne peut excéder quatre-
vingt-dix (90) jours à compter de la date de dépôt des soumissions. Le marché
approuvé est notifié au titulaire du marché par l’Autorité Contractante.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Le délai de notification est de trois (03) jours calendaires suivant la date
de son approbation par l’autorité compétente (article 92 al.2 la loi n°2009-02 du
07 Août 2009 portant code des marchés publics et des délégations du service
public en République du Bénin). Mais force est de constater que le délai prévu
pour l’approbation du marché n’est pas respecté. On note une lenteur dans le
processus d’approbation des marchés publics.
Le marché, après son approbation, est envoyé à la DNCMP pour
authentification au niveau de la Direction de l’Information de l’Assistance et des
Statistiques (DIAS). Le reste des exemplaires du marché est retourné à
l’Autorité Contractante qui procède à la « Notification du Marché » au titulaire.
Le titulaire du marché, après avoir reçu le marché approuvé, procède à
son enregistrement à la DGID.
En dehors des activités relatives à la passation des marchés publics, il est
très important de mettre un accent particulier sur l’organisation de la Cellule de
Contrôle des Marchés Publics. Elle est confrontée à plusieurs insuffisances dans
l’exercice de ses attributions. Cependant, nous pouvons noter : l’insuffisance
quantitative et qualitative de ressources humaines, de ressources financières
pouvant couvrir les besoins de la CCMP et l’insuffisance de ressources
matérielles.
31
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Section 2 / Ciblage de la problématique
A travers cette section, nous présentons la liste des forces et des
faiblesses relevées au cours de notre stage. Nous procéderons d’abord au
regroupement par centre d’intérêt, des problèmes identifiés en vue d’avoir des
problématiques. Ensuite, nous choisirons celle qui est la plus indiquée. Enfin,
nous annoncerons la démarche méthodologique à adopter pour résoudre les
divers problèmes mentionnés.
§ I/ Choix de la problématique et justification du sujet.
Le développement de cette partie consistera à faire l’inventaire des
forces et faiblesses et à procéder au regroupement des problèmes par centre
d’intérêt (I), à choisir la problématique la plus indiquée (II).
I/ Inventaire des forces et faiblesses et Regroupement
par centre d’intérêt des problématiques.
A/ Inventaires des forces et faiblesses sur les éléments de l’état
des lieux
(1) Inventaire des forces.
L’état des lieux nous a permis de relever les forces ci-après :
- la transparence dans l’ouverture des offres ;
- l’instauration du plan de passation des marchés comme un outil de
gestion des marchés publics ;
32
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
(2) Inventaire des faiblesses
Au nombre des faiblesses constatées, nous retiendrons :
- le déphasage dans l’élaboration du plan de passation des marchés
publics et le plan de travail annuel ;
- la non-maitrise des ressources financières allouées aux marchés
- l’insuffisance quantitative et qualitative de ressources humaines ;
- l’insuffisance de ressources financières et matérielles ;
- le retard dans la définition des besoins ;
- l’absence de DAO-type
- la lenteur dans le processus d’approbation des marchés publics ;
- l’absence d’observateur indépendant ;
- la parution différée des Avis d’Appel d’Offres publiés dans le journal
des marchés publics ;
- le rôle de la cellule de contrôle en tant que juge et partie pour les
activités de contrôle et de passation.
33
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Tableau N° 1 : regroupement des problèmes spécifiques
N°
Centre d’intérêt Problèmes
Spécifiques
Problème
Général
Libellé de la
Problématique
1 Elaboration du
plan de
passation des
marchés
publics
- l’absence de publication
du plan de passation ;
- élaboration déphasé du
plan de travail annuel et
du plan de passation des
marchés publics ;
- le retard dans la définition
des besoins ;
- non maitrise des
ressources financières
allouées à chaque objet de
marché.
Elaboration tardive du
plan de passation des
marchés publics
Problématique
de l’élaboration
à bonne date du
plan de
passation des
marchés publics
2 Organisation
de la Cellule de
Contrôle de
passation des
Marchés
Publics
- insuffisance quantitative
et qualitative de
ressources humaines;
- insuffisance de ressources
financières ;
- insuffisance de ressources
matérielles.
Défaillance dans
l’organisation de la
CCMP
Problématique
d’une meilleure
organisation de
la cellule de
contrôle des
marchés publics
34
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Source : synthèse des éléments de l’état des lieux.
3 Respect des
dispositions
légales
- absence de DAO type ;
- la parution différée des
avis d’appel d’offres
publié dans la passation
des marchés publics ;
- la lenteur dans le
processus d’approbation
du contrat ;
- absence d’observateur
indépendant ;
- le rôle de la cellule en tant
que juge et partie pour les
activités de contrôle et de
passation;
Non-respect des
dispositions légales
Problématique
liée au respect
des dispositions
légales
35
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
II/ Choix de la problématique.
Les dysfonctionnements énumérés ci-dessus représentent des problèmes
spécifiques regroupés en trois problématiques que sont :
- Problématique liée à l’élaboration à bonne date du plan de passation
des marchés publics au Ministère de l’Economie des Finances ;
- Problématique d’une meilleure organisation de la cellule de contrôle
des marchés publics ;
- Problématique liée au respect des dispositions légales ;
Ces différentes problématiques sont toutes importantes et méritent d’être
traitées minutieusement afin de trouver des solutions aux problèmes liés à la
procédure de passation des marchés publics.
Ainsi, la problématique d’une meilleure organisation de la Cellule de
Contrôle des Marchés Publics nous paraît importante parce que l’organisation
est le maillon indispensable à tout système de gestion. Mieux, l’efficacité du
fonctionnement, du point de vue organisationnel, est reconnue comme modèle
de compétitivité des organisations. Mais sa résolution relève des spécialistes
ayant des compétences en organisation. Nous ne traiterons pas cette
problématique parce qu’elle nécessite des compétences en gestion des
organisations.
36
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Quant à la problématique relative au respect des dispositions légales, elle
concerne plusieurs acteurs de la chaîne de passation. Elle ne relève pas
totalement de la défaillance de la CCMP. Etant donné que notre étude ne peut
que se baser sur une seule problématique et que notre objectif est de proposer
des moyens pour le respect de l’échéance de l’élaboration du plan de passation
des marchés publics ( PPMP) conformément aux dispositions légales, nous
avons jugé utile d’axer notre réflexion sur la problématique de l’élaboration à
bonne date du plan de passation des marchés publics au Ministère de
l’Economie des Finances. Les problèmes spécifiques suivants sont retenus :
L’absence de publication du plan de passation ;
le déphasage dans l’élaboration du plan de passation des marchés publics
et le plan de travail annuel ;
la non-maitrise des ressources financières allouées à chaque objet de
marché ;
Le retard dans la définition des besoins ;
Le rôle de la cellule en tant que juge et partie pour les activités de contrôle
et de passation.
37
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
§ II/ Spécification et séquences de résolution de la
problématique d’étude.
I/ Spécification de la problématique de l’étude.
La résolution de ces problèmes spécifiques nous permettra de doter le
MEF d’un outil de gestion efficace en vue de la planification des marchés
publics et de la bonne utilisation des deniers publics. Il alors de bon sens que
tous les problèmes spécifiques sont tous pertinents. Cependant nous nous
contenterons d’en sélectionner les plus significatifs qui feront l’objet de notre
étude.
Le problème relatif au rôle de la CCMP en tant que juge et partie pour
les activités de contrôle et de passation peut trouver sa résolution lorsque les
commissions de passation seront installées au sein de l’Autorité Contractante.
Quant à celui Le problème relatif à l’absence de publication, il sera résolu une
fois que les plans de passation seront élaborés à temps. Donc, une attention
particulière sera portée sur les problèmes spécifiques retenus ci-après:
- retard dans la définition des besoins ;
- le déphasage dans l’élaboration du plan de passation et du plan de
travail ;
- la non-maitrise des ressources financières à affecter pour chaque objet
de marché.
L’intérêt de cette étude est de proposer au MEF, des leviers d’action
pour amener les différents acteurs qui interviennent dans l’élaboration du plan
annuel prévisionnel de passation des marchés publics à se conformer au délai
d’établissement du PPMP.
38
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
II/ Séquence de résolution de la problématique
spécifiée.
Cette problématique peut être résolue à travers douze étapes à savoir :
- l’Objectif de l’étude ;
- l’Identification des causes supposées être à la base des différents
problèmes en résolution ;
- la formulation des hypothèses ;
- la Construction de tableau de bord d’étude ;
- la Revue de littérature ;
- le Choix de l’outil de mobilisation des données ;
- la Collecte et traitement des données ;
- l’établissement du diagnostic ;
- l’Approche de solutions ;
- les recommandations ;
- la construction du tableau de synthèse de l’étude : TSE.
CHAPITRE PREMIER : CADRE
THEORIQUE ET
METHODOLOGIQUE RETENU
POUR L’ELABORATION A BONNE
DATE DU PLAN DE PASSATION
40
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Dans ce chapitre, nous aborderons d’abord le cadre théorique et la
méthodologie de recherche adoptée pour l’élaboration à bonne date du plan de
passation des marchés publics au MEF(I) et ensuite, les modes de la collecte et
d’analyse des données relatives à l’élaboration à bonne date du plan de
passation des marchés publics au Ministère de l’Economie et des Finances.
Section 1 / Cadre théorique et méthodologie de recherche
pour l’élaboration du plan de passation des marchés publics du
MEF.
Dans cette section nous tenterons dans un premier paragraphe de
présenter les objectifs, les la hypothèses et revue de littérature pour
l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics et, dans un
deuxième paragraphe, nous traiterons de la méthode empirique et des approches
théoriques.
§ I/ Objectifs, hypothèses, et revue de littérature.
I/ Objectifs de l’étude
A/ Objectif général
L’objectif général de cette étude est de contribuer à l’élaboration à
bonne date du plan de passation des marchés publics au Ministère de
l’Economie et des Finances.
41
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
B/ Objectifs spécifiques
De façon spécifique, le travail poursuit les objectifs suivants :
- proposer des mesures efficaces pour une prévision réaliste du
budget des marchés publics, au moment de l’élaboration du PPMP
- suggérer des stratégies pour une définition à temps des besoins
- envisager les moyens pour une élaboration cohérente du PPMP et
du PTA
Pour atteindre ces objectifs il est important de cerner les causes relatives
aux problèmes spécifiques.
II/ Hypothèses
Pour conduire de façon rationnelle le travail, nous partirons des causes et
hypothèses suivants :
Causes et hypothèses liées à la non-maitrise des ressources
financières allouées à chaque objet de marché.
Les causes ci-après expliquent la non maitrise des ressources financières
allouées à chaque objet de marchés avant l’élaboration du plan de passation :
- le vote du budget après l’élaboration du plan de passation
- l’obligation du respect de la règle du principe d’autorisation
préalable de dépenses
42
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
- le retard dans la signature des accords de financement qui ne
permet pas de connaître le crédit alloué aux marchés financés sur
ressources extérieurs.
Le vote du budget après l’élaboration du plan de passation pourrait
justifier la non maîtrise des ressources financières allouées à chaque objet de
marché. Le budget permet à chaque administration de connaître la dotation
réelle qui lui est octroyée dans le cadre de ces dépenses annuelles. Son vote
après l’élaboration du plan de passation ne garantit pas une dotation réelle des
dépenses. Néanmoins, elle ne sera pas retenue comme étant la cause réelle.
Celui relatif au retard dans la signature des accords de financement qui
ne permet pas de connaître le crédit alloué aux marchés financés sur ressources
extérieurs ne saurait expliquer à fond le problème de la non-maitrise des
ressources allouées car dans un premier temps, le nombre de marché sur
financement extérieur ne serait aussi important que les marchés sur financement
du budget de l’Etat. Même si le marché est sur financement extérieur, lorsque
les bailleurs de fond décaissent les fonds il faut que les administrations
obtiennent une autorisation des dépenses. Mais elle ne pourra pas être retenue
comme une cause réelle.
Quant à la cause relative à l’obligation du respect de la règle du principe
d’autorisation budgétaire préalable des dépenses, elle est la plus importante des
causes puisque lorsque le budget est voté il faut une autorisation budgétaire.
Alors le plan de passation des marchés publics doit attendre cette autorisation
avant d’être réaménagé ce qui contribue toujours au retard dans l’élaboration du
plan de passation des marchés publics.
43
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Par conséquent, elle est retenue comme la cause la plus plausible. Notre
hypothèse sera formulée de la manière suivante : l’obligation du respect du
principe d’autorisation préalable des dépenses explique la non maitrise des
ressources allouées à chaque objet du marché
Causes et hypothèses liées au retard dans la définition des
besoins
Les causes ci-après expliquent le retard dans la définition des besoins
- la non-maitrise de la définition des besoins ;
- absence de guide de procédure de définition des besoins ;
- la lenteur administrative ;
La lenteur administrative ne saurait expliquer à fond le problème de
retard, en ce sens que si les structures reçoivent l’autorisation de définir leurs
besoins et n’ont aucune idée de cela faut mettre, ce qui veut dire que la cause
n’est pas soutenue. Cette cause ne peut être retenue.
La dernière cause quant à elle, nous semble la plus indiquée. Une bonne
définition des besoins permet une bonne élaboration du plan de passation. Pour
définir avec efficacité et si possible dans le temps il faut un document pratique
dans lequel nous aurons toutes les activités préalables à faire pour définir les
besoins, dans quelles conditions et les mesures à prendre pour y arriver dans le
temps. Il est donc souhaitable d’avoir un guide de procédure de définition des
besoins. A défaut l’acheteur mettra trop de temps pour y arriver.
44
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Par conséquent, l’absence de guide de procédure de définition des
besoins constitue ici la cause la plus plausible. Notre hypothèse sera formulée de
cette manière : l’absence de guide de procédure de définition des besoins
explique le retard dans la définition des besoins.
Causes et hypothèses liées au déphasage dans l’élaboration du
plan de passation et du plan de travail annuel
Nous avons identifié également trois causes pouvant être à la base des
problèmes spécifiques liés au non-respect de la période règlementaire de
l’élaboration du plan de passation :
- l’insuffisance des textes dans la fixation de la période
d’élaboration du plan de travail annuel
- l’absence de collaboration entre les structures chargées de
l’élaboration des deux plans.
L’absence de collaboration entre les deux structures ne saurait expliquer
à fond ce problème spécifique. Notre hypothèse sera formulée de cette
manière : l’insuffisance des textes dans la fixation de la date d’élaboration
du plan de travail explique le déphasage dans l’élaboration du plan de
passation des marchés publics et dans celle du plan de travail annuel.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
§ II/ Tableau de bord de l’élaboration à bonne date du
plan de passation des marchés publics au Ministère de
l’Economie et des Finance
Tableau N° 2 : Tableau de bord de l’étude
Problématique Objectifs Causes
supposées
Hypothèses
Générale Problème général :
Elaboration tardive du
PPMP
Objectif générale
Contribuer à
l’élaboration à bonne
date du plan de
passation des marchés
publics au Ministère
de l’Economie et des
Finance
Cause générale
Hypothèse
Spécifiques 1 Problème
spécifique n°1 :
Non-maitrise des
ressources
financières
allouées à chaque
objet de marchés
Objectif spécifique
n°1 : proposer des
mesures efficaces pour
une prévision réaliste
du budget des marchés
publics au moment de
l’élaboration du plan
de passation des
marchés publics.
Cause
spécifique n°1 :
L’obligation du
respect du
principe de
l’autorisation
préalable des
dépenses
L’obligation du
respect du
principe de
l’autorisation
des dépenses
explique la non
maitrise des
ressources
financières
allouées à
chaque objet de
marché
46
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
2 Problème
spécifique n°2 :
Le retard dans la
définition des
besoins
Objectif spécifique
n°2 :
Suggérer des stratégies
pour la définition des
besoins
Cause
spécifique n°2 :
Le non maitrise
de la définition
des besoins
La non maitrise
de la définition
des besoins
explique le
retard dans la
définition des
besoins
3 Problème
spécifique n°3 :
Le déphasage dans
l’élaboration du
PPMP et le PTA
Objectif spécifique n°3
Envisager les moyens
pour une élaboration
cohérente du plan de
travail annuel et du
pan de passation des
marchés publics.
Cause
spécifique n°3 :
Insuffisance
des textes dans
la fixation de la
période
d’élaboration
du plan de
travail annuel
Insuffisance
dans la fixation
de la période
d’élaboration
du plan de
travail annuel
explique le
déphasage dans
l’élaboration
du plan de
travail annuel
et le plan de
passation des
marchés
Source : Résultats de nos investigations
47
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Section 2 / Revue de littérature et méthodologie de
recherche adoptée.
§ I/ Revue de littérature
Il s’agira pour nous dans cette rubrique de nous interroger sur l’état des
connaissances acquises sur les problèmes identifiés. Ainsi, nous exposerons le
point des connaissances sous deux angles à savoir :
les problèmes liés au retard dans l’exécution des marchés publics ;
les problèmes liés à certaines formes de dysfonctionnement dans
lesdits marchés
I/ Les problèmes liés au retard dans l’exécution des
marchés publics
A/ Contributions antérieures au problème général relatif à
l’élaboration tardive du plan de passation des marchés publics au MEF
Quel que soit leur montant, les marchés publics respectent les principes
de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats
et de transparence des procédures. Ces principes permettent d’assurer
l’efficience de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics.
Ils exigent une définition préalable des besoins de l’acheteur public, une
planification rigoureuse des opérations de mise en concurrence et le choix de
l’offre évaluée la moins disante ou la proposition évaluée la plus avantageuse.
48
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Ces principes généraux sont mis en œuvre conformément aux règles
fixées par le présent code (code des marchés publics Malgache ; article 4 :
principes généraux régissant les marchés publics).Ce code exige de
l’acheteur public une certaine qualité en mettant l’accent sur les principes
relatifs aux marchés publics. La conséquence de ces principes amène l’acheteur
public à faire un planning des marchés publics quel que soit leur montant après
avoir défini leurs besoins.
Pour Youssouf DIARRA, le plan de passation des marchés publics est
en effet, un instrument précieux. Il permet aux différents ministères d’avoir une
vue sur leurs dépenses de l’année. Il établit un lien avec le budget et la trésorerie
et constitue un instrument de budgétisation sûr. A ce titre, il fait éviter les pertes
de crédits et assure une gestion rationnelle des achats publics.
Le plus souvent, vers la fin de l’année, les services techniques chargés de
la passation des marchés publics, notamment les directions administratives et
financières des départements ministériels et les services d’approvisionnement
des établissements publics, sont confrontés à des risques de perte de crédits
budgétaires non encore utilisés. Cette situation les amène à recourir à toutes
sortes de solutions palliatives de dernière minute qui ne sont pas souvent en
harmonie avec l’orthodoxie budgétaire et les règles de la comptabilité publique.
En effet, la plupart du temps, l’urgence évoquée découle d’une absence de
planification des marchés publics et d’une mauvaise organisation du travail de la
part des services techniques chargés de la passation des marchés. Par ailleurs ,
les directions administratives et financières ne font pas régulièrement élaborer,
au début de l’année, un plan de passation des marchés. Dans le meilleur cas, ces
plans ne font pas objet d’un suivi régulier.
49
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Il y a alors un "pilotage à vue" qui a parfois pour conséquence la non
utilisation d’une bonne partie des crédits budgétaires qui leur sont alloués par le
budget d’Etat.
De même, dans le cadre des projets financés sur ressources extérieures,
l’absence de planification fait souvent que certains projets arrivent à terme alors
que l’ensemble des ressources qui y sont affectées n’ont pas été utilisées. Cette
situation entraîne des retards importants dans l’atteinte des objectifs de
développement. Il convient de rappeler qu’en raison du principe de l’annualité
budgétaire, sauf dans quelques cas exceptionnels prévus par la règlementation,
les marchés doivent être conclus, exécutés et payés sur le budget d’une seule
année. Le respect de ce principe exige une planification rigoureuse à temps des
différents marchés qui doivent passer au cours de l’année. L’outil de travail qui
permet d’aboutir à cet objectif est le plan de passation des marchés qui n’est rien
d’autre qu’un tableau synoptique de l’ensemble des marchés que se propose de
passer un acheteur public, au cours d’un année en tenant compte, d’une part, du
montant des crédits qui lui sont alloués par le budget d’Etat et , des besoins de
ses services à satisfaire d’autre part .
Cet auteur a abordé la question de l’élaboration du plan de passation des
marchés publics. Dans son exposé, il a fait remarquer effectivement que les
directions n’élaboraient pas du tout ou à temps le plan de passation des marchés
publics, mais n’a pas proposé une méthode itérative d’élaboration à bonne date
du plan de passation.
50
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
La planification des marchés publics et des dépenses correspondantes est
essentielle pour traduire une vision stratégique à long terme des besoins des
bénéficiaires. Aussi dans le cadre du projet, le document d’évaluation du projet
et la manuel des procédures administratives rendent-ils obligatoire la
planification de la passation des marchés, l’établissement du budget et le
contrôle budgétaire sur une base annuelle. Il faut noter que le budget est établi
pour toutes les activités des composantes, avec des détails suffisants pour
constituer un instrument fiable permettant par la suite de surveiller la
performance. Il faut noter que le budget constitue la traduction chiffrée du plan
de travail annuel des agences de mise en œuvre technique. Il en est de même du
plan de passation des marchés qui constitue la programmation des activités
d’acquisition des biens et services nécessaires pour la réalisation du projet. Les
projets de plan de passation des marchés et du budget sont d’abord transmis
pour avis de non objection de la banque mondiale avant leur validation par le
comité de pilotage du projet. Dans la pratique, l’on constate que les projets de
plan de passation des marchés et du budget sont transmis avec beaucoup de
retard pour leur approbation par le bailleur de fond. Cela peut se traduire au
niveau budgétaire par des dépenses s’intensifiant vers la fin de l’année
budgétaire et, aura pour conséquence des retards dans les paiements des factures
faute des ressources disponibles. M. Haoussia TCHAOUSSALA, Mai 2009,
RAPPORT N°1 DU CONTROLE DE LA BONNE GOUVERNANCE.
51
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
B/Contributions antérieures au retard dans la définition des besoins
L’efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers
publics sont garanties par la définition préalable des besoins et la mise en œuvre
de la procédure appropriée. C’est pourquoi, la personne publique qui organise la
consultation a d’abord l’obligation de déterminer avec précision la nature et
l’étendue des besoins qu’elle a à satisfaire avant l’allotissement le cas échéant.
En d’autres termes, il est nécessaire de déterminer avec précision la nature et
l’étendue des besoins avant d’enclencher toute procédure d’acquisition. Les
auteurs comme Cyrille Emery et Christophe LAJOY et les règlements français,
sénégalais accordent une importance particulière à cette opération. Au Sénégal,
avant tout appel à concurrence ,toute consultation ou négociation, l’Autorité
Contractante est tenue de déterminer aussi exactement que possible la nature et
l’étendue des besoins à satisfaire. Les fournitures, services ou travaux qui font
l’objet des marchés doivent répondre exclusivement à ces besoins. Mieux, les
documents constitutifs des projets de marchés sont préparés par les services
compétents de l’autorité contractante, sous la responsabilité de la personne
responsable du marché. Pour la réalisation des études préalables et
l’établissement des projets de marchés, il peut être fait appel à la collaboration
de services techniques dépendant d’autres administrations ou d’hommes de l’art.
Selon Cyrille EMERY, la détermination des besoins doit être préalable à
l’engagement de la procédure de passation et elle doit être aussi précise que
possible. L’article 1er du code des marchés publics rappelle que les principes de
liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement et de
transparence « exigent une définition préalable des besoins ».
52
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
L’absence de définition préalable des besoins est susceptible de
constituer une irrégularité au regard des règles budgétaires, en ne permettant pas
de rattacher les dépenses engagées au titre du marché à l’autorisation accordée
par l’assemblée délibérante lors du vote du budget. La loi sénégalaise et le
concept de EMERY se rejoignent en ce qu’ils ont mis l’accent sur l’obligation
de définition des besoins mais la question d’une amélioration dans la définition
des besoins est restée pendante.
Mais la loi Française nous édifie sur l’efficacité de l’expression des
besoins en nous proposant des considérations principales. Une bonne définition
des besoins n’est pas simplement une exigence juridique mais d’abord une
condition impérative pour que l’achat soit réalisé dans les meilleures conditions
économiques. Le pouvoir adjudicateur détermine le niveau auquel les besoins
sont évalués. Ce choix ne doit pas avoir pour effet de soustraire des marchés aux
règles qui leur sont applicables en vertu du présent code. Pour être efficace,
l’expression des besoins fait appel à quatre considérations principales :
- L’analyse des besoins fonctionnels des services sur la base, par exemple
d’état de consommation ;
- La connaissance aussi approfondie que possible des marchés fournisseurs,
participation à des salons professionnels, documentation technique ;
- La distinction, y compris au sein d’une même catégorie de biens ou
d’équipement, entre achats standards et achats spécifiques ;
- Et enfin, lorsqu’elle est possible, l’adoption d’une démarche en coût global
prenant en compte non seulement le prix à l’achat, mais aussi les coûts de
fonctionnement et de maintenance qui seront associés à l’usage du bien ou de
l’équipement acheté.
53
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Il peut y arriver que l’acheteur ait des difficultés à déterminer son besoin.
Lorsque l’incertitude porte à la fois sur les objectifs à atteindre et sur les moyens
d’y parvenir, l’acheteur peut recourir soit à la procédure des marchés de
définition, soit à la procédure de dialogue compétitif ;
- Lorsque l’incertitude porte sur la quantité ou l’étendue des besoins à
satisfaire, et qu’afin de planifier ceux-ci dans le temps les besoins à satisfaire
ou d’étaler l’achat dans le même esprit, l’acheteur peut faire usage du marché
à bons de commande, ou du marché à tranches.
Christophe LAJOYE met un accent particulier sur les spécifications
techniques, une définition précise des besoins à satisfaire, comprenant une
évaluation de leur montant, est essentielle et doit précéder le commencement de
la procédure. L’évaluation financière des besoins doit être sincère et réaliste
c’est-à-dire qu’elle doit se fonder sur des niveaux de prix habituellement
pratiqués dans le secteur économique concerné par la prestation projetée. Ainsi
l’article 5.1 dispose : « la nature et l’étendue des besoins à satisfaire sont
déterminées avec précision avant tout appel à concurrence ou toute négociation
non précédée d’un appel à concurrence en prenant en compte des objectifs de
développement durable ».
Certes, les besoins doivent être précisément analysés et dégagés par les
services utilisateurs. La détermination des besoins est fondamentale, elle
conditionne le choix de la procédure et sa réussite ainsi que la bonne utilisation
des deniers publics. Cette bonne appréciation des besoins de la personne
publique acheteuse est non seulement une nécessité économique mais aussi une
obligation juridique.
54
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Ces besoins constituent l’objet de l’obligation. A cet égard, une
détermination trop vague de l’objet du marché dans l’avis d’appel à la
concurrence peut entraîner une nullité du marché public.
La définition des besoins à satisfaire qui font l’objet du marché est
déterminée dans les documents de consultation, en vertu de l’article 6 du
nouveau code des marchés publics, en ayant recours à des spécifications
techniques. Ces dernières permettent au pouvoir adjudicateur de préciser les
caractéristiques de la prestation ou du bien qu’il considère comme indispensable
pour répondre à ses besoins. Ces spécifications techniques sont formulées de la
manière suivante :
- Soit par référence à des normes ou à d’autres documents équivalents
accessibles aux candidats. Ces documents de référence sont préétablis par
des organes reconnus en particulier par des instances professionnelles en
concertation avec les autorités publiques nationales ou les organes
communautaires compétents ;
- Soit en terme de performance ou d’exigence fonctionnelle suffisamment
précise pour permettre aux candidats de bien connaître l’objet du marché
et au pouvoir adjudicateur ou à l’entité adjudicatrice d’attribuer le marché
à la meilleure offre ;
- Soit en combinant les deux précédents procédés.
55
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Catherine RIBOT va encore plus loin dans son développement. Elle
dit : « le code des marchés publics donne en 2002, 2004 et en, 2006, accorde
une grande importance à l’obligation de définition préalable des besoins. Celle-
ci devient un véritable principe fondamental de l’achat public.
Il en résulte une tendance, à terme pour la quasi-totalité des collectivités
locales et des établissements publics, à créer de véritables « services d’achats »
capables de définir préalablement les besoins et de motiver les choix opérés.
En effet, des besoins mal définis peuvent conduire à la conclusion d’un
marché ne répondant que de manière insatisfaisante à ses objectifs. Cela peut
obliger l’acheteur public à des modifications du cahier de charges en cours de
consultation, avec de possibles atteintes aux conditions de mise en concurrence
et de prolongation des délais. En outre, le risque est d’aboutir à l’adoption
d’avenants ou à la passation des marchés complémentaires dans des conditions
de régularité parfois douteuses.
La détermination préalable des besoins est indispensable et réaffirmée
par l’article 5 du code des marchés publics : « la nature et l’étendue des besoins
à satisfaire sont déterminées avec précision avant tout appel à concurrence ou
toute négociation non précédée d’un appel à concurrence. Les marchés ou les
accords-cadres conclus par le pouvoir adjudicateur doivent avoir pour objet
exclusif de répondre à ces besoin » .Sur ce point, l’article 272, alinéa 1 et 2 du
code des marchés publics de 1964 prévoyait déjà que « les prestations qui font
l’objet du marchés doivent répondre exclusivement à la nature et à l’étendue
des besoins à satisfaire. La collectivité ou l’établissement est tenu de déterminer
aussi exactement que possible les spécifications et la consistance de ces
prestations avant tout appel à la concurrence ou à la négociation.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Entre les deux rédactions, il est possible de noter une plus grande
fermeté du pouvoir adjudicataire qui apparait à travers la substitution de
l’expression avec précision par aussi exactement que possible Le choix de la
procédure de passation à mettre en œuvre dépend largement du montant et des
caractéristiques du montant à réaliser. La définition des besoins doit être donc
un préalable indispensable qui conditionne le bon déroulement ultérieur de la
procédure et la bonne exécution de marché, dans le respect de la bonne
utilisation des deniers. Les besoins sont en premier lieu liés au bon
fonctionnement propre de la personne publique. Il en résulte des activités
d’intérêt général du service public. La circulaire du 7 janvier 2004, portant
manuel d’application du code des MP, Précisait que l’expression des besoins fait
appel à quatre considérations :
- l’analyse des besoins fonctionnels des services sur la base, par exemple,
d’état de consommation ;
- la connaissance aussi approfondie que possible des marchés et des
fournisseurs, par la participation à des salons professionnels ou par la
documentation technique, par exemple ;
- la distinction, y compris au sein d’une même catégorie d’équipement,
entre achats standard et spécifiques ;
- lorsque cela est possible, l’adoption d’un démarche en coût global,
prenant en compte non seulement le prix d’achat mais aussi les coûts de
fonctionnement et de maintenance qui seront associés à l’usage du bien ou
de l’équipement acheté.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
- il est admis que la définition précise et préalable des besoins puisse être
source de difficultés pour l’acheteur public. Elle peut alors recourir, soit à
la procédure des marchés de définition, soit à la procédure de dialogue
compétitif, à moins qu’elle ne confie les études nécessaires à un maître
d’œuvre. (la passation des marchés publics de RIBOT Catherine) ;
- les problèmes liés à certaines formes de dysfonctionnement dans lesdits
marchés
II/ les problèmes liés à certaines formes de
dysfonctionnement dans l’exécution des marchés
publics
A/ Contributions antérieurs à la non-maitrise des ressources
financières allouées à chaque objet de marché.
Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et
les dépenses des organismes publics.
L’Economiste HOUETOHOSSOU Samson K. dans son rapport final sur
le diagnostic du processus de planification-budgétisation au niveau
sectoriel précise que le processus de programmation débute au niveau du
MDGAAT, au cours du mois de juin par la revue des programmes et projets du
Ministère et le compte rendu de l’exécution du budget au cours des cinq (05)
premiers mois de l’année en cours. C’est bien après cette phase que le MEF
transmet au Ministère la lettre de cadrage. Par exemple pour l’année 2007, la
lettre de cadrage est parvenue en Août. Dans ces conditions, les directions
transmettent leurs besoins au DPP et au DRFM sans avoir une idée claire des
ressources disponible pour le Ministère.
58
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
On assiste souvent à une première mouture de Budget Programme ou les
besoins sont surestimés par rapport aux ressources. La méthode d’évaluation des
coûts corrobore cette situation. L’historique des prix devient parfois caduc
compte tenu de l’évolution de la conjoncture économique.
De même, le référentiel des prix édité par le MEF ne couvre pas la
totalité des articles ou services recommandés par le ministère et ne fait pas objet
d’évaluation. D’où des difficultés surviennent lors de l’exécution de certaines
activités.
L’auteur nous fait comprendre que le retard d’envoi de la lettre de
cadrage par le ministère de le MEF amène les structures à ne pas avoir une idée
claire de leurs ressources. JOËL MEKHANTAR, nous propose les dimensions
de la mise en œuvre du budget. Elle se fait dans l’espace et dans le temps.
Ainsi, la mise en œuvre des crédits dans l’espace consiste à ventiler les
crédits horizontalement entre les ministères, de les répartir verticalement, au
sein de chaque ministère entre l’ensemble des services de l’administration dans
les différents points du territoire.la ventilation des crédits consiste à ce que les
crédits au ministère soient mis à la disposition des ministres par programme par
le décret de répartition en distinguant les autorisations d’engagement nécessaires
pour couvrir les engagements juridiques de l’Etat et les crédits de paiement pour
assurer le paiement effectif des dépenses. En ce qui concerne la mise en œuvre
de l’autorisation budgétaire dans le temps, elle peut donner lieu non seulement à
des modifications de la ventilation de l’autorisation budgétaire en cours
d’exercice mais aussi à des modifications du montant de cette autorisation.
"Page 105 et 118 " de " JOËL MEKHANTAR".
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
B/Contributions antérieures au problème lié au déphasage dans
l’élaboration du plan de passation des marchés et du plan de travail
annuel
La planification des activités est une chose primordiale pour
l’élaboration d’un plan de travail annuel et la préparation du budget y afférent.
Elle doit être participative et débuter suffisamment tôt pour permettre
l’élaboration du budget consolidé avant le début d’exécution de la période. En
effet, pour la planification des activités, chaque agence de mise en œuvre du
projet prépare un plan de travail annuel individuel prenant en compte les
principaux résultats qu’elle est censée atteindre et ses activités y relatives.
Il apparaît dans ce plan de travail individuel les échéances telles que
l’établissement de rapports périodiques et les préalables pour la réalisation
desdits activités. Pour l’exercice 2008, il faut noter que le choix des activités par
composante et le budget y relatif pour leur exécution sont très optimistes.
En outre, le manuel des procédures du projet précise que sur instructions
du coordonnateur du projet, les responsables en charge de la gestion des agences
de mise en œuvre technique élaborent, sur une base annuelle, leur plan de travail
annuel et le projet du budget détaillé y relatif. Sur convocation du
coordonnateur, le projet de budget détaillé, et ce, pour chaque agence de mise en
œuvre technique, est soumis à l’arbitrage budgétaire avant leur consolidation
par le responsable financier et, leur transmission pour approbation par la banque
mondiale.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Le projet de plan de passation des marchés, est une traduction de la
programmation des activités d’acquisition de biens et services, qui suivent les
mêmes procédures de validation et d’approbation que celui du budget « PAR M.
Haoussia TCHAOUSSALA : Evaluateur Indépendant. Mai 2009 ».
§ II/ Méthodologie de recherche adoptée
La méthodologie de recherche a pour finalité l’obtention des réponses
fiables aux questions précédemment posées. Elément crucial de tout travail
scientifique, elle apparaît comme un outil dont se sert le chercheur pour mieux
identifier l’outil d’analyse des données et produire des informations utiles à des
analyses subséquentes.
La méthodologie de recherche que nous avons adoptée comporte deux
approches à savoir : l’approche empirique et l’approche théorique.
I/ Approche empirique choisie
L’approche empirique constitue un outil qui facilite la mise en relief de
la méthode d’investigation envisagée et qui se fonde sur l’expérience. Elle
s’articulera autour de plusieurs étapes qui sont :
- la détermination des objectifs de la collecte des données ;
- le Cadre de l’enquête et l’identification de la population mère;
- la détermination de l’outil de la collecte des données ;
- la présentation des techniques de dépouillement des données ;
- la présenter des conditions de réalisation de l’enquête.
61
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
A/ Objectifs de collecte des données, Cadre de l’enquête et
identification de la population mère
(1) Les Objectifs de collecte des données
L’objectif de cette partie est de réunir les éléments nécessaires à la
vérification des différentes hypothèses formulées. Ainsi, les données recueillies
nous permettront de savoir si :
- l’absence de guide de procédure de définition des besoins explique le
retard dans la définition des besoins ;
- l’insuffisance dans la fixation de la période d’élaboration du plan de
travail annuel explique le déphasage dans l’élaboration du PPMP et du
PTA.
- L’obligation du respect du principe d’autorisation préalable des dépenses
explique la non-maîtrise des crédits alloués aux marchés
(2) Cadre de l’enquête et identification de la population mère
Le ministère de l’Economie et des Finances a été choisi comme cadre de
réalisation de nos enquêtes. En ce qui concerne la population-mère elle est
composée de la Cellule de Contrôle des Marchés Publics, de la Direction
Nationale des Marchés Publics et la Direction de la Programmation et de la
prospective. Somme toute, la population mère se chiffre à un nombre très
important d’individus soit 95.
62
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
B/De l’échantillonnage aux outils de présentation des données
Echantillonnage
L’échantillonnage étant une portion de la population mère, notre enquête
sera réalisée sur une partie de cette importante population. Nous avons alors
ciblé comme échantillon 35 personnes ressources sur 95 réparties comme suit :
La DNCMP : il s’agit de 12personnes, les Directeurs techniques(02), les
chefs services (10) et deux agents ;
La CCMP : le chef Cellule de Contrôle et ses collaborateurs soient 12
personnes
La DPP : 11 membres de la Direction de la Programmation et de
Prospective
Centre d’intérêt du questionnaire
Au cours de notre enquête, nous avons eu à adresser un questionnaire à
cet échantillon dans le but de recueillir des informations pour mieux identifier
les causes réelles des différents problèmes énumérés.
Technique de dépouillement des données
Les données recueillies par questionnaire auprès de notre échantillon
sera traitées seront traités manuellement.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Outils statistiques de présentation des données
Les données collectées seront restituées par catégorisation en fonction
des problèmes spécifiques et notre appréciation des réponses obtenues au cours
des entretiens.
II/ Approches théoriques retenues
Il s’agira pour nous de présenter les théories et règles disponible relatives
à chaque problème spécifique et leur seuil de décision.
A/ Choix théorique lié aux problèmes spécifiques n°1 et n°2
(1) Problème spécifique n°1
(a) Choix théorique retenu
La théorie retenue elle celle de JOËL MEKHANTAR" qui nous
propose des moyens pour une bonne structuration de l’autorisation budgétaire.
Pour avoir une bonne idée de des ressources il faut fait la mise en œuvre dans le
temps et dans l’espace.
(b) Seuil de décision
La méthode que nous proposons est la majorité absolue qui consiste à
retenir la cause qui aura réuni un pourcentage d’au moins 50%.
64
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
(2) Problème spécifique n°2
(a) Présentation de la théorie retenue
L’approche retenue à ce niveau est celle de Catherine RIBOT qui met
l’accent sur les quatre considérations dont il faut tenir compte pour la définition
des besoins.
(b) Seuil de décision
Les données qui permettront de vérifier l’hypothèse liée au retard dans la
définition des besoins seront mobilisées à partir du questionnaire figurant en
annexe .Toute cause qui aurait réuni au moins 50% des avis émis par les
enquêtes retiendra notre attention.
B/Choix théorique lié au problème de déphasage entre l’élaboration
du plan de passation et le plan de travail
(a) Théorie retenue
La théorie retenue ici est celle de M. Haoussia TCHAOUSSALA qui dans ces
propos nous fait connaître que le projet de plan de passation est une traduction
du plan de travail annuel
(b) Seuil de décision
La cause qui sera retenue est celle qui aura été identifiée comme représentant au
moins 50% de l’échantillon interrogé sur ce problème.
CHAPITRE DEUXIEME :
COLLECTES DES DONNEES,
APPROCHE DE SOLUTIONS ET
CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE
POUR L’ELABORATION A BONNE
DATE DU PLAN DE PASSATION DES
MARCHES PUBLICS AU MEF.
66
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Section 1 / COLLECTE DES DONNEES ET ETABLISSEMENT
DU DIAGNOSTIC
Cette section est focalisée d’une part sur la présentation et la réalisation
des enquêtes, les difficultés rencontrées et sur la présentation et l’analyse des
données obtenues d’autres parts.
§ I/ Collecte et analyse des données
Pour faciliter l’analyse, la vérification des hypothèses spécifiées et
l’établissement du diagnostic de la problématique choisie, nous avons trouvé
nécessaire une enquête afin de réaliser des données dont l’analyse et le résultat
sont présentés dans la suite.
I/ Réalisation de l’enquête
Nous parlerons de la préparation d’une part et de la réalisation
proprement dite d’autre part
A/ Préparation de l’enquête
Cet exercice fait suite à celui que nous avons effectué au niveau de
l’approche empirique. De ce fait, afin d’assurer une facilité dans le traitement
des informations, la collecte des données s’est faite sur la base d’un
questionnaire adressé aux acteurs intervenant dans le processus d’élaboration du
Plan de Passation des Marchés Publics.
67
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
B/Réalisation proprement dite de l’enquête
Dans le but d’obtenir la fiabilité des résultats de l’enquête, nous avons
jugé bon d’adresser aux cadres des différentes directions intervenant dans la
passation des marchés plus précisément dans l’élaboration du Plan de Passation
des Marchés Publics, un questionnaire devant nous permettre de recueillir les
avis de ces derniers sur les préoccupations qui sont les nôtres. Suite à la
réalisation de cette enquête, nous avons rencontré des difficultés qui ont
constitué des handicapes pour le bon déroulement de ce travail. Les difficultés
rencontrées expliquent la limite de ces informations.
II/ Présentation et analyse des données
A/ Présentation et analyse des données relatives à la non-
maitrise des ressources financières allouées à chaque objet de marché
Nous avons recueilli des données y relatives en tenant compte des
réponses aux questions à base du questionnaire. Le tableau suivant fait ressortir
les résultats issus de ces questions.
68
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Tableau N° 3 : Répartition des données de l’enquête par rapport au problème
spécifique n°1
Modalités
Effectifs Fréquences en %
Le vote du budget après
l’élaboration du plan de
passation
8 22,9
L’obligation du respect du
principe d’autorisation des
dépenses
20 57,1
Le retard dans la signature
des accords de
financement
7 20
TOTAL 35 100
Ce tableau montre que 22,9% des enquêtés pensent que le vote du budget
après l’élaboration du Plan de Passation des Marchés justifie le retard dans
l’élaboration du Plan de Passation des Marchés Publics pendant que 57,1%
estiment que l’obligation du respect du principe d’autorisation budgétaire
justifie ce problème et enfin 20% pensent que le retard dans la signature justifie
le retard dans la définition des besoins.
69
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
B/Présentation et analyse des données relatives à certaines formes de
dysfonctionnement dans l’exécution des marchés publics
(1) Présentation et analyse des données liées au retard dans
la définition des besoins
Tableau N° 4 : analyse des données liées au retard dans la définition des besoins
Ce tableau montre que 25,7% pensent que la lenteur administrative
justifie le retard dans la définition des besoins, 65,7% estiment que l’absence de
guide procédure de définition des besoins justifie le retard dans leur définition
8,6% pensent que la non maitrise de la définition des besoins explique le retard
dans la définition de ces derniers.
Modalités Effectifs Fréquences en %
La lenteur
administrative
9 25,7
L’absence de guide
de procédure de
définition des
besoins
23 65,7
Le non maitrise de
la définition des
besoins
3 8,6
TOTAL 35 100
70
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
(2) Présentation et analyse des données relative au
déphasage dans l’élaboration du plan de passation et le plan de
travail annuel
Tableau N° 5 : analyse des données relative au déphasage dans l’élaboration du
plan de passation et le plan de travail annuel
Modalités Effectifs Fréquence%
Insuffisance des textes dans la fixation de la
période d’élaboration des deux plans
24 68,6
L’absence de collaboration entre les deux
structures chargées de l’élaboration des deux plans
11 31,4
Total 35 100
Ce tableau montre que 68,6% pensent que l’insuffisance des textes sur la
fixation de la période d’élaboration du PTA justifie le déphasage dans
l’élaboration, 31,4% justifient que l’absence collaboration entre les structures en
charge de l’élaboration du PTA est à la base du déphasage dans l’élaboration
des deux plans.
71
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
§ II/ Vérification des hypothèses
Dans cette partie, nous allons procéder successivement à la vérification
des hypothèses à base des seuils de décision fixée et à la réalisation de la
synthèse du diagnostic relatif à chaque problème spécifique
Degré de vérification de l’hypothèse liée à la non -maîtrise des
ressources financière allouées aux marchés
Le seuil retenu nous permettant d’identifier la cause réelle de ce
problème est la majorité absolue c'est-à-dire celle qui a un pourcentage au
moins égale à 50%
Nous avons obtenu les résultats suivants :
57,1% pour l’obligation de respect de l’autorisation de crédit
22,9% pour le vote du budget après l’élaboration du PPMP
20% pour le retard dans la signature de l’accord de financement pour les
marchés financés sur les ressources extérieurs
Ceci nous amène à conclure que l’hypothèse selon laquelle l’obligation
du respect de l’autorisation de crédit est à la base de la non-maitrise des
ressources financière allouées au marché est totalement confirmée.
72
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Nous en tirons le diagnostic suivant : l’obligation du respect du principe
de l’autorisation des dépenses est à la base de la non-maîtrise des ressources
financières allouées à chaque marché.
Degré de vérification de l’hypothèse liée à la mauvaise définition
des besoins
L’analyse des données d’enquête fait ressortir par rapport à ce problème
les résultats suivants :
- 25,7% non-maitrise dans la définition des besoins
- 65,7% pour la non-existence de guide de définition des besoins
- 8,60% la lenteur administrative
On en déduit que l’hypothèse selon laquelle l’absence de guide de
définition de procédure explique le retard dans la définition des besoins est
justifié
On en déduit le diagnostic suivant : l’absence de guide de procédure de
définition des besoins, explique le retard dans la définition est justifié.
73
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Degré de vérification de l’hypothèse liée au déphasage dans
l’élaboration du PPMP et du PTA
D’après le seuil de vérification des hypothèses liées à ce problème, les
causes à retenir seront celles qui auront ramassé au moins 50% des avis des
enquêtés. Nous avons eu les résultats suivants :
- 68,6 % pour l’insuffisance des textes dans la fixation de la période
d’élaboration du PTA
- 31,4 % pour l’absence de collaboration entre les structures
chargées de leur élaboration.
On en déduit donc que l’hypothèse selon laquelle l’insuffisance des
textes dans la fixation de la période d’élaboration des deux plans est à la base du
déphasage dans l’élaboration du PPMP et du PTA. On n’en déduit donc que le
diagnostic suivant est établi : l’insuffisance des textes dans la fixation de la
période d’élaboration du plan est à la base de l’anachronisme dans l’élaboration
du PPMP et du PTA.
74
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Section 2 / SYNTHESE DE L’ETUDE, APPROCHE DE
SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE DES SOLUTIONS
Le travail à ce niveau consistera à faire la synthèse des éléments de
diagnostic et, à avancer les solutions relatives à chaque problème spécifique
ainsi que leurs conditions de mise en œuvre.
§ I/ Synthèse du diagnostic
La vérification des hypothèses nous a permis d’identifier les causes
réelles de nos problèmes spécifiques et ainsi d’établir les diagnostics suivants :
Elément de diagnostic lié au problème spécifique n°1
Nous retenons l’élément de diagnostic suivant à partir de la vérification
de l’hypothèse n°1 : l’obligation du respect du principe de l’autorisation des
dépenses est à la base de la non maitrise des ressources financières allouées à
chaque objet de marché.
Elément de diagnostic lié au problème spécifique n°2
L’élément de diagnostic suivant est retenu à partir de la vérification de
l’hypothèse n°2 : l’absence de guide de définition des besoins est à la base du
retard dans la définition des besoins.
75
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Elément de diagnostic lié au problème spécifique n°3
L’élément de diagnostic suivant est retenu à partir de la vérification de
l’hypothèse n°3 : l’insuffisance des textes dans la fixation de la période
d’élaboration des deux plans est à la base du déphasage dans l’élaboration du
PPMP et du PTA.
§ II/ Approches de solution et conditions de mise en
œuvre
Nous ne pouvons pas proposer des solutions à un problème sans passer
par les conditions d’éradication des causes réelles se trouvant à la base de ce
problème tout en tenant compte des objectifs fixés préalablement.
I/ Approches de solution
Approches de solution relative au retard dans la définition
des besoins
Pour éradiquer la cause relative à l’absence de guide de définition des
besoins.il faut que l’Autorité de régulation des Marchés Publics prenne une
décision pour l’élaboration d’un guide définition des besoins.
76
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Approche de solution liée au problème spécifique 2
En ce qui concerne l’obligation du respect du principe d’autorisation des
dépenses, elle constitue l’un des plus grands principes du budget de l’Etat.
Cependant, l’éradication de cette cause consisterait à faire en sorte que le budget
prévisionnel des marchés soit consolidé par le législateur lors de l’autorisation
préalable des dépenses.
Approche de solution liée au problème spécifique n°3
L’insuffisance des textes dans la fixation de la période d’élaboration du
plan du travail annuel est la cause réelle de l’élaboration déphasée du plan de
travail annuel et du plan de passation des marchés publics. Nous proposons que
le législateur fixe clairement la période de l’élaboration du PTA de façon à ce
que cela soit en phase avec l’élaboration du PPMP.
II/ Conditions de mise en œuvre des solutions
proposées
L’efficacité des différentes solutions proposées ne pourra être atteinte
qu’après la mise en place de certaines conditions favorables à leur mise en
œuvre. Ainsi, les recommandations ci-après sont formulées à l’endroit des
acteurs de la chaîne de passation des marchés publics.
77
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Condition de mise en œuvre des solutions liées au retard
dans la définition des besoins
Recommandations à l’endroit de l’ARMP.
- Il doit recruter un cabinet sur appel à candidature qui sera chargé
de la mise en œuvre de l’élaboration du guide de définition des besoins. Le
cabinet se chargera de définir les besoins en formation de prendre un décret pour
instituer l’utilisation du guide ;
- l’ARMP doit pouvoir rédiger les termes de référence appropriés
avant de commanditer la mission d’élaboration du guide.
Conditions de mise en œuvre des solutions liées à la non-
maitrise des ressources financières allouées à chaque objet de marchés
L’administration doit initier des projets de loi pour la prise en compte de
la consolidation du budget prévisionnel lors de l’autorisation préalable des
dépenses.
Conditions de mise en œuvre des solutions liées au
déphasage dans l’élaboration du plan de passation et du plan
de travail annuel
Les pouvoirs publics doivent prendre un décret pour fixer clairement la
période d’élaboration du plan de travail annuel.
Tableau N° 6 : Tableau de synthèse de l’étude
Niveaux
d'analyse Problématique Objectifs Causes Diagnostic Approches de solutions
Général
Problème Général Objectif Général Cause Générale Elément de diagnostic Général Solution Générale
Elaboration tardive du plan
de passation des marchés
publics
Contribuer à l’élaboration à
bonne date du plan de
passation des marchés
publics au MEF
---- ----
----
79
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Sp
éc
ifiq
ue
s
1
Problème Spécifique n°1 Objectif Spécifique n°1 Cause Spécifique n°1 Elément de diagnostic n°1 Solution n°1
Déphasage dans
l’élaboration du plan de
travail annuel et du plan de
passation des marchés
publics
Envisager les moyens pour
une maitrise des ressources
financières allouées à chaque
objet de marchés
Insuffisance des textes dans la
fixation de la période d’élaboration
du plan de travail annuel
Insuffisances des textes dans la
fixation de la période d’élaboration
du plan de travail annuel expliquent
le déphasage dans l’élaboration du
plan de travail annuel
Elaboration d’un guide de
procédure de définition des
besoins par l’Autorité Contractante
2
Problème Spécifique n°2 Objectif Spécifique n°2 Cause Spécifique n°2 Elément de diagnostic n°2 Solution n°2
Retard dans la définition
des besoins
Suggérer les stratégies pour
une définition à temps des
besoins
Absence de guide de procédure
de définition des besoins
L’absence de guide de procédure de
définition des besoins explique le
retard dans la définition des besoins
Faire recours aux règles
d’élaboration du budget pour
l’éradication du cause relative au
respect du principe de l’autorisation
des dépenses
3 Problème Spécifique n°3 Objectif Spécifique n°3 Cause Spécifique n°3 Elément de diagnostic n°3 Solution n°3
80
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Non maitrise des
ressources financières
allouées à chaque objet de
marchés
Proposer des mesures pour
éviter le déphasage dans
l’élaboration du plan de
passation des marchés et du
plan de travail annuel
L’obligation du respect du principe
de l’autorisation budgétaire
L’obligation du respect du principe
de l’autorisation des dépenses
explique la non maitrise des
ressources financières allouées à
chaque objet de marchés
Nous proposons que le législateur
fixe claire la période d’élaboration
du plan annuel de travail pour que
cela sert à l’élaboration du plan de
passation des marchés
CONCLUSION
82
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
La planification des marchés publics constitue un maillon essentiel de
gestion des Finances Publique. L’outil pratique qui permet de planifier les dits
marchés est le plan de passation des marchés publics. L’importance de cet outil
n’est plus à démontrer. Car, au regard de l’alinéa dernier de l’article 20 du code
des Marchés Publics et des Délégations de service publics, « les marchés passé
par les Autorités Contractantes doivent avoir été inscrits dans le plan
prévisionnel de passation des marchés ou révisés sous peine de nullité ».
Cependant, les difficultés liées à l’élaboration du plan de passation des marchés
publics dont notre étude fait objet empêchent pratiquement ces Autorités
Contractantes d’en disposer préalablement avant de passer leur marché. Ainsi, la
plupart des Autorités Contractantes se réalisent sans les plans prévisionnels ou
révisé des marchés, ce qui entame la validité juridique de ces marchés et
entrainerait par conséquent l’irrégularité de tous les paiements qui seraient
effectués par tout comptable public au profit des titulaires de ces marchés. Ces
conséquences dramatiques sur les Finances Publiques peuvent être, entre autres
diminués par la résolution des problèmes spécifiques que nous avons identifiés
et traités.
Dans cette optique, nous avons identifié, trois problèmes spécifiques :
- le retard dans la définition des besoins ;
- le déphasage dans l’élaboration du plan de passation et du plan de
travail annuel ;
- la non-maîtrise des ressources financières allouées aux marchés.
Face auxquelles nous avons les objectifs
83
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
Objectifs spécifique n°1 : proposer des mesures efficaces pour une
prévision réaliste du budget des marchés lors de l’élaboration du PPMP
Objectif spécifique n°2 : Suggérer les stratégies pour une définition à
temps des besoins
Objectif spécifique n°3 : envisager les moyens pour une élaboration
cohérente du plan du PTA et du PPMP.
Lors de notre stage, afin d’affirmer nos hypothèses, nous avons effectué
des enquêtes grâce auxquelles nous avons identifiées des causes réelles qui sont
à la base de ces problèmes. Le diagnostic ayant été ainsi posé, nous avons alors
suggéré une thérapie pour résoudre ces problèmes, ce qui nous a conduits à
proposer des solutions pour une élaboration à bonne date du plan de passation.
Nous n’avons pas dans notre démarche occultée les conditions de mise en
œuvre. Notre conviction est que les recommandations suggérées dans le présent
document constituerait à n’en point douter une avancée remarquable dans la
chaîne de passation des marchés publics grâce à l’élaboration à bonne date du
plan de passation des marchés publics, condition indispensable pour une bonne
planification des acquisitions et constructions d’ouvrage d’une part, et le respect
des dispositions de l’article 4 du code des marchés publics et des délégations de
service publics
Nous n’avons pas la prétention d’avoir épuisé tous les aspects et cerner
tous les contours de l’élaboration à bonne date du plan de passation au MEF.
Néanmoins, notre chef d’œuvre constitue un point de départ dans la
réflexion et le combat pour les achats publics de qualité hors de critique.
84
Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
I. OUVRAGES
1. GUEDEGBE S.I.B (2007) << Gouvernance en République du
Bénin : Droit et Pratique des marchés publics de l’Etat >>, HORIS PRESS ;
2. Cyril Emery << Passer un marché public >>
3. Christophe Lajoye << le droit des marchés publics >>
4. JOËL MEKHANTAR
II. MEMOIRES
1. Pélagie T.ADADJA (2007) <<Contribution à la Modernisation du
système de passation des marchés publics au Bénin >> ENAM, Cycle
II, AFT
2. Maixent P.N.AGUEGUE (2007) « Contribution à une gestion
performante des marchés publics au Bénin » ENAM, Cycle II, AFT
3. Abdel-AZIZ CHABY (2010) Contribution à l’amélioration du suivi
de l’exécution des marchés de travaux » ENAM, Cycle I, GMP.
4. Oladé Sylvie Rosine DONTE(2010) « Contribution à l’application
de la GAR au cycle de gestion des marchés publics à la CPMP du MEF
ENAM Cycle I, GMP.
BILBIOGRAPHIE
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
5. Melaine LALY <<Contribution à la Planification de la passation
des marchés publics en République du Bénin>> ENAM, Cycle I, AFT.
III. TEXTES LEGISLATIVES ET REGLEMENTAIRES
1. Arrêté n°2816/MEF/DC/SGM/CPMP/SP portant création, attributions,
organisation et fonctionnement de la cellule de contrôle des marchés
publics du Ministère de l’Economie et des Finances.
2. Arrêté n°2815/MEF/DC/SGM/CPMP/SP portant délégation de
compétences du Ministre au Secrétariat Général du Ministère en qualité de
Personne Responsable des Marchés Publics et des Délégation de service public.
3. Décret n°2008-111 du 12 mars 2008 portant attributions,
organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie et des Finances.
4. Décret N°2011-480 du 08 juillet 2011 portant procédure
d’élaboration des plans de passation de marchés.
5. Décret N°2011-479 du 08 juillet 2011 fixant les seuils de passation,
de contrôle et d’approbation des marchés publics.
6. Décret N°2010-479 du 26 novembre 2010 portant attributions,
organisation et fonctionnement de la Direction Nationale de Contrôle des
Marchés Publics.
7. Directive N°04/2005/CM/UEMOA portant procédure de passation,
d’exécution et de règlement de marchés publics et des délégations de service
public dans l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine.
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
Réalisée par KINSOU Alihodé Olia
8. Lettre de notification de crédit : gestion 2012
9. Décret N°2004-564 du 1er octobre 2004 portant attributions,
organisation et fonctionnement des cellules de passation des marchés publics.
10. Loi N°2009-02 du 07 Août 2009 portant code des marchés publics
et des délégations de service public en République du Bénin.
IV. AUTRES DOCUMENTS SUPPORTS
1. Fatima MAÏGA (2012) << Exposé sur les marchés publics : les
plans de passation son essentiels >>www.essor.ml
2. Youssouf CAMARA :<< Préparation des plans de passation des
marchés publics : la DGMP et les responsables veulent déceler les insuffisances
pour la crédibilité des marchés >>
3. DIARRA Youssouf, sous-directeur de la législation et du contrôle
des services. << Exposé sur le plan de passation des marchés, un outil de gestion
très pratique >>.www.dgmp.gov.ml
4. Code des marchés publics malgache
5. Code des marchés publics Français version consolidée 2011
6. Code des marchés publics sénégalais.
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ANNEXES
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Annexe N° 1 : Questionnaire
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Monsieur/Madame ;
Dans le cadre de notre étude sur l’élaboration à bonne date du plan de
passation des marchés publics, nous vous prions de répondre aux questions ci-
après afin de nous aider à identifier les causes réelles se trouvant à la base du
retard de l’élaboration du plan de passation des marchés publics.
Nom et Prénoms de l’enquêté .
Qualification de l’enquêté .
1- A votre avis qu’est-ce qui est à la base du non maitrise des ressources
financières allouées à chaque objet de marchés
- Le vote du budget après le vote du budget ;
- L’obligation du respect du principe de l’autorisation des dépenses ;
- Le retard dans la signature de l’accord de financement pour les marchés
financés sur ressources extérieurs.
2- Selon vous qu’est-ce qui est à la base du retard dans la définition des
besoins ?
- La non existence de guide de procédure de définition des besoins ;
- la non maitrise de la définiiton des besoins ;
- La lenteur administrative.
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- Autres………………………………………………………………………
3- D’après vous qu’est-ce qui est à la base du déphasage dans l’élaboration
du plan de passation et du plan de travail annuel ?
- l’élaboration du plan de travail après la date prévue pour le plan de
passation des marchés publics ;
- l’inexistence de textes prévoyant la date d’élaboration du plan de travail
annuel ;
- l’absence de collaboration entre les structures chargées de l’élaboration
des deux plans
- Autres……………………………………………………………………
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Annexe N° 2 : Guide d’entretien
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GUIDE D’ENTRETIEN
Madame, Monsieur ;
Dans le cadre de la rédaction de notre mémoire de fin de formation au
cycle I de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature (ENAM), nous
avons choisi d’orienter nos recherches sur le thème « Contribution à
l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au
MEF». Dans ce cadre, nous sollicitons votre contribution en vue de parfaire la
réalisation de cette étude en répondant aux différentes questions ci-dessous
posées. Merci de nous consacrer une partie de votre précieux temps pour cet
entretien.
1- Comment est élaboré le plan de travail annuel ?
2- Quelles sont les structures qui sont en charge de son élaboration ?
3- Quelles sont les difficultés rencontrées au cours de l’élaboration du plan
de travail annuel?
4- Selon vous quelle sont les étapes de l’élaboration du plan de passation des
marchés publics?
5- Quelle est la relation entre le plan de passation, la définition des besoins
des marchés publics, et le plan de travail annuel ?
6- Quelles sont les insuffisances relevées lors de l’élaboration du plan de
passation des marchés publics ?
7- Quelles solutions proposées pour les améliorer ?
8- Est-ce que dans les années antérieures le MEF élaborait de plan de
passation?
9- Selon vous est-ce que le plan de passation des marchés publics est
élaboré à temps ?
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
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12- 10- Si, oui quelles en sont les causes et les conséquences ?
13- Si on vous demandait de proposer des solutions à ce problème, que
préconiseriez-vous ?
Merci pour votre collaboration
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Annexe N° 3 : Canevas type du plan de passation
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Annexe N° 4 : Modèle cadre de définition des besoins
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IDENTIFICATION DU JURY______________________________________________ i
DECLARATION D’ENGAGEMENT ________________________________________ ii
DEDICACES ________________________________________________________ iii
REMERCIEMENTS ___________________________________________________ iv
LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS ____________________________________ iv
LISTE DES TABLEAUX ________________________________________________ vii
LISTE DES ANNEXES ________________________________________________ viii
GLOSSAIRE DE L’ETUDE ______________________________________________ ix
RESUME ____________________________________________________________ x
SOMMAIRE ________________________________________________________ xii
INTRODUCTION______________________________________________________ 1
CHAPITRE PRELIMINAIRE : _____________________________________________ 4
CADRE INSTITUTIONNEL DE L’ETUDE, OBSERVATIONS DE STAGE, ET CIBLAGE DE LA
PROBLEMATIQUE. ___________________________________________________________ 4
Section 1 / Le cadre de l’étude ______________________________________ 5
§ I/ Présentation du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF), de la
Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP), la Cellule de Contrôle des Marchés publics
(CCMP), de la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics(DNCMP). ______________ 5
I/ Présentation du Ministère de l’Economie des Finances. _________________________ 5
II/ Présentation de l’organe de passation et de l’organe de contrôle des marchés publics
du MEF. 6
A/ Présentation des organes de passation des marchés publics _____________________ 6
TABLES DES MATIERES
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§ II/ Observations de stage sur les opérations de passation des marchés publics. 13
I/ Etat des lieux sur l’élaboration du plan de passation des marchés publics et sa
publication au Ministère de l’Economie et des Finances _______________________________ 14
A/ Etat des lieux sur l’élaboration du PPMP ____________________________________ 14
B/ La publication du plan de passation ________________________________________ 21
II/ L’élaboration des Dossiers d’Appel à Concurrence et la publication de l’avis
d’appel d’offres _______________________________________________________________ 22
III/ La réception des offres à l’ouverture des plis. _______________________ 24
IV/ L’analyse des offres et l’attribution définitive du marché ______________ 26
V/ L ‘approbation et la notification du contrat. ____________________________ 29
Section 2 / Ciblage de la problématique _____________________________ 31
§ I/ Choix de la problématique et justification du sujet. ___________________ 31
I/ Inventaire des forces et faiblesses et Regroupement par centre d’intérêt des
problématiques. ______________________________________________________________ 31
A/ Inventaires des forces et faiblesses sur les éléments de l’état des lieux ____________ 31
II/ Choix de la problématique. _________________________________________ 35
§ II/ Spécification et séquences de résolution de la problématique d’étude. ___ 37
I/ Spécification de la problématique de l’étude. __________________________ 37
II/ Séquence de résolution de la problématique spécifiée. __________________ 38
CHAPITRE PREMIER : CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE RETENU POUR
L’ELABORATION A BONNE DATE DU PLAN DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS AU
MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES. ___________________________________ 39
Section 1 / Cadre théorique et méthodologie de recherche pour l’élaboration
du plan de passation des marchés publics du MEF. _______________________________ 40
§ I/ Objectifs, hypothèses, et revue de littérature. _______________________ 40
I/ Objectifs de l’étude _______________________________________________ 40
A/ Objectif général ________________________________________________________ 40
B/ Objectifs spécifiques ____________________________________________________ 41
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II/ Hypothèses ______________________________________________________ 41
Causes et hypothèses liées à la non-maitrise des ressources financières allouées à
chaque objet de marché. _______________________________________________________________ 41
Causes et hypothèses liées au retard dans la définition des besoins ______________ 43
Causes et hypothèses liées au déphasage dans l’élaboration du plan de passation et du
plan de travail annuel __________________________________________________________________ 44
§ II/ Tableau de bord de l’élaboration à bonne date du plan de passation des
marchés publics au Ministère de l’Economie et des Finance ___________________________ 45
Section 2 / Revue de littérature et méthodologie de recherche adoptée. ___ 47
§ I/ Revue de littérature ____________________________________________ 47
I/ Les problèmes liés au retard dans l’exécution des marchés publics _________ 47
A/ Contributions antérieures au problème général relatif à l’élaboration tardive du plan de
passation des marchés publics au MEF ____________________________________________________ 47
B/ Contributions antérieures au retard dans la définition des besoins _______________ 51
II/ les problèmes liés à certaines formes de dysfonctionnement dans l’exécution
des marchés publics____________________________________________________________ 57
A/ Contributions antérieurs à la non-maitrise des ressources financières allouées à chaque
objet de marché. 57
B/ Contributions antérieures au problème lié au déphasage dans l’élaboration du plan de
passation des marchés et du plan de travail annuel __________________________________________ 59
§ II/ Méthodologie de recherche adoptée _______________________________ 60
I/ Approche empirique choisie ________________________________________ 60
A/ Objectifs de collecte des données, Cadre de l’enquête et identification de la population
mère 61
B/ De l’échantillonnage aux outils de présentation des données ___________________ 62
II/ Approches théoriques retenues _____________________________________ 63
A/ Choix théorique lié aux problèmes spécifiques n°1 et n°2 _______________________ 63
B/ Choix théorique lié au problème de déphasage entre l’élaboration du plan de passation
et le plan de travail ____________________________________________________________________ 64
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CHAPITRE DEUXIEME : COLLECTES DES DONNEES, APPROCHE DE SOLUTIONS ET
CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE POUR L’ELABORATION A BONNE DATE DU PLAN DE
PASSATION DES MARCHES PUBLICS AU MEF. ____________________________________ 65
Section 1 / COLLECTE DES DONNEES ET ETABLISSEMENT DU DIAGNOSTIC __ 66
§ I/ Collecte et analyse des données __________________________________ 66
I/ Réalisation de l’enquête ___________________________________________ 66
A/ Préparation de l’enquête ________________________________________________ 66
B/ Réalisation proprement dite de l’enquête ___________________________________ 67
II/ Présentation et analyse des données _________________________________ 67
A/ Présentation et analyse des données relatives à la non-maitrise des ressources
financières allouées à chaque objet de marché _____________________________________________ 67
B/ Présentation et analyse des données relatives à certaines formes de
dysfonctionnement dans l’exécution des marchés publics ____________________________________ 69
§ II/ Vérification des hypothèses ______________________________________ 71
Degré de vérification de l’hypothèse liée à la non -maîtrise des ressources financière
allouées aux marchés __________________________________________________________________ 71
Degré de vérification de l’hypothèse liée à la mauvaise définition des besoins ______ 72
Degré de vérification de l’hypothèse liée au déphasage dans l’élaboration du PPMP et
du PTA 73
Section 2 / SYNTHESE DE L’ETUDE, APPROCHE DE SOLUTIONS ET CONDITIONS
DE MISE EN ŒUVRE DES SOLUTIONS ___________________________________________ 74
§ I/ Synthèse du diagnostic __________________________________________ 74
Elément de diagnostic lié au problème spécifique n°1 _________________________ 74
Elément de diagnostic lié au problème spécifique n°2 _________________________ 74
Elément de diagnostic lié au problème spécifique n°3 _________________________ 75
§ II/ Approches de solution et conditions de mise en œuvre ________________ 75
I/ Approches de solution _____________________________________________ 75
Approches de solution relative au retard dans la définition des besoins ___________ 75
Approche de solution liée au problème spécifique 2 ___________________________ 76
Approche de solution liée au problème spécifique n°3 _________________________ 76
II/ Conditions de mise en œuvre des solutions proposées ___________________ 76
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Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF
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Condition de mise en œuvre des solutions liées au retard dans la définition des besoins
77
Conditions de mise en œuvre des solutions liées au déphasage dans l’élaboration du
plan de passation et du plan de travail annuel _____________________________________________ 77
CONCLUSION _______________________________________________________ 79
BILBIOGRAPHIE _____________________________________________________ 79
ANNEXES __________________________________________________________ 79