Institut National des Sciences Appliquées de Strasbourg

Mémoire de soutenance de Diplôme d’Ingénieur INSA Spécialité TOPOGRAPHIE

Etude comparée des évolutions du Droit de

l’urbanisme en matière d’étalement urbain

en France et au Québec.

Perspective en matière foncière et dans les transports en

commun.

Présenté en Septembre 2013 par William HUCK

Réalisé au sein de l’entreprise : Université de Laval

1055 Avenue du séminaire

Québec, Qc, Canada G1V0A6

Directeur de PFE : Correcteurs :

M. Francis ROY M. Jacques LEDIG

Professeur titulaire

Remerciements

Je tiens à remercier toutes les personnes sans qui cette étude n’aurait pas pu voir le jour :

Monsieur Francis Roy pour m’avoir accueillit et m’avoir aidé tout au long de mes recherches.

Madame Marie Odile Trépanier (Professeure titulaire à l’Institut d’urbanisme de l’Université

de Montréal de 1980 à 2012) ainsi que messieurs Olivier Roy Baillargeon (doctorant à

l’Institut d’urbanisme de l’Université de Montréal), Nicolas Douay (maître de conférences en

urbanisme à l’Université Paris-Diderot (Paris 7)), Nicolas Chauvin (Reponsable du Master

identification, aménagement et gestion du foncier de l’ESGT), Ludwig Desjardins

(Coordonnateur du plan stratégique à l’Agence Métropolitaines des Transports de Montréal)

pour m’avoir accordé un peu de leur temps et avoir répondu à mes questions. Emelyne Roth et

Julien Roth pour leur aide lors de la rédaction de ce mémoire. Mademoiselle Anne Marineau

pour sa présence et mes parents pour le soutien qu’ils m’ont apporté tout au long de mes

études.

Sommaire

1. ETAT DE L’ART .................................................................................................. 3

1.1. L’étalement urbain : une notion difficile à définir ............................................................. 3

1.2. Un phénomène difficile à mesurer ....................................................................................... 6

1.3. Historique du phénomène .................................................................................................... 7

1.4. Problèmes lies à l’étalement urbain .................................................................................. 10

1.4.1. Le déséquilibre budgétaire pour les villes .................................................................................... 10

1.4.2. L’artificialisation des sols ............................................................................................................ 11

1.4.3. Problèmes en matière de transports .............................................................................................. 12

1.4.4. Problèmes liés à l’environnement ................................................................................................ 12

1.4.5. Les problèmes de santé publique ................................................................................................. 13

1.4.6. L’aspect financier, élément trop négligé dans les études ............................................................. 14

1.5. Système politique et régime d’urbanisme ......................................................................... 17

1.5.1. Droit de l’urbanisme en France et au Québec .............................................................................. 17

1.5.2. La planification ............................................................................................................................ 18

1.5.3. Historique de la législation en matière d’étalement urbain .......................................................... 19

2. Outils favorisant la maîtrise du développement urbain ......................................27

2.1. Le Zonage ............................................................................................................................ 27

2.2. Fiscalité................................................................................................................................ 29

2.2.1. Rétention des terrains ................................................................................................................... 29

2.2.2. Aménagement et ouverture à l’urbanisation ................................................................................ 30

2.2.3. Vacuité d’un versement en fonction de la densité ....................................................................... 30

2.2.4. Renforcement de l’intermunicipalité ............................................................................................ 30

2.3. La constitution de réserves foncières ................................................................................ 31

2.4. La rénovation urbaine ........................................................................................................ 32

2.5. La réhabilitation urbaine ................................................................................................... 33

2.6. L’urbanisme discrétionnaire ............................................................................................. 33

2.6.1. Le programme particulier d’urbanisme (PPU) et les Zones d’aménagement concerté (ZAC). ... 33

2.6.2. Programme de revitalisation ........................................................................................................ 34

2.6.3. L’urbanisme négocié Québécois .................................................................................................. 35 2.6.3.1. Plan d’aménagement d’ensemble (PAE) .............................................................................................................................35

2.6.3.2. Dérogations mineurs ...........................................................................................................................................................35

2.6.3.3. Plan d’implantation et d’intégration architectural (PIIA) ..................................................................................................35

3. La Métropolisation ...............................................................................................37

3.1. Montréal ................................................................................................................................... 37

3.1.1. Présentation de la ville ................................................................................................................. 37

3.1.2. Problématique .............................................................................................................................. 39

3.1.3. Le principe de l’aire TOD ............................................................................................................ 39 3.1.3.1. Réarticulation de l’urbanisation au niveau de l’agglomération .........................................................................................41

3.1.3.2. Réarticulation de l’urbanisation au niveau du quartier ......................................................................................................42

3.1.4. Un modèle novateur en Amérique du Nord qui se heurte à de nombreuses limites dans son

application .................................................................................................................................... 44

3.1.4.1. Un manque d’ambition en matière de transports en commun ............................................................................................44

3.1.4.2. Des objectifs chiffrés peu ambitieux ....................................................................................................................................45

3.1.4.3. Le manque de visibilité des projets .....................................................................................................................................47

3.1.4.4. Un risque de gentrification ..................................................................................................................................................48

3.1.4.5. absence de coordination entre les emplois ..........................................................................................................................48

3.2. Paris ..................................................................................................................................... 49

3.2.1. Transports en commun ................................................................................................................. 49

3.2.2. Un aménagement polycentrentique pour une région plus compétitive ........................................ 50

3.2.3. La métropole du Grand Paris ou l’amélioration du mode de gouvernance intercommunal ........ 52

4. La densification douce ..........................................................................................53

4.1. La démarche BIMBY ......................................................................................................... 53

4.2. Les cartes d’estimation des potentiels d’insertion ............................................................ 55

Liste des abréviations

ANRU: Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine

ALUR: Projet de loi pour l'Accès au Logement et à un Urbanisme Rénové

COS: Coefficient d'Occupation des Sols

CRE: Conférence Régionale des Elus

DATAR: Délégation interministérielle à l'Aménagement du Territoire et à l'Attractivité

Régionale

DGFIP: Direction Générales des Finances Publiques

DOO: Document d'Orientation et d'Objectifs

EPCI: Etablissement Public de Coopération Intercommunal

EPFE: Etablissement Public Foncier d'Etat

EPFL: Etablissement Public Foncier Local

INSEE: Institut National des Statistiques et des Etudes Economiques

LAU: Loi sur l'Aménagement et l'Urbanisme

LPTAA: Loi sur la Protection du Territoire et des Activités Agricoles

MAMROT: Ministère des Affaires Municipales, des Régions et de l'Occupation du Territoire

MRC: Municipalité Régionale de Comté

PLD: Plafond Légal de Densité

PLU: Plan Local d'urbanisme

PC: Permis de Construire

PIIA: Plan d'Implantation et d'Intégration Architecturale

PMAD: Plan Métropolitain d'Aménagement et de Développement

PPU: Plan Particulier d'Urbanisme

PU: Plan d'Urbanisme

PNRU: Programme National pour la Rénovation Urbaine

POS: Plan d'Occupation des Sols

PVR: Participation pour Voirie et Réseaux

RU: Règlement d'Urbanisme

SAD: Schéma d'Aménagement et de Développement

SCOT: Schéma de Cohérence Territoriale

SDRIF: Schéma Directeur de la Région Île-de-France

SRU: Loi Solidarité et Renouvellement Urbain

TOD: Développement Orienté autour des Transites (Transit oriented development)

TLE: Taxe Locale d'Equipement

VSD: Versement pour Sous Densité

ZAC: Zone d'Aménagement Concerté

Zones U: Zone Urbaine

Zones AU: Zone à Urbaniser

Zones N: Zone Naturelle

Zones A: Zone Agricole

ZPA: Zone Prioritaire d'Aménagement

ZPR: Zone Prioritaire de Réaménagement

1

Introduction

Ce projet de fin d’étude a été réalisé à l’Université de Laval sous la direction de Francis Roy,

professeur titulaire à l’Université de Laval, spécialisé dans les questions de cadastre, de gestion territoriale et

d’aménagement. Il s’attache à analyser dans une première partie le phénomène d’étalement urbain et tente de

recadrer une problématique souvent utilisée de façon dogmatique par les pouvoirs publics.

Les différents mécanismes utilisés pour une gestion plus maîtrisée du territoire seront ensuite

évoqués avant de s’intéresser plus précisément aux perspectives mises en place en France et au Québec afin

d’utiliser au mieux les potentiels déjà urbanisés et tenter de limiter l’artificialisation des sols.

Comptant parmi les 10 provinces de la fédération du Canada, le Québec s’étend sur une superficie de

1 542 056 km²1. Son territoire est marqué par un fort déséquilibre démographique et économique. En effet,

80% de ses 8 millions d’habitants2, l’ensemble des grandes municipalités, des industries et des terres

agricoles se concentrent dans la vallée du Saint Laurent. A titre d’exemple, près de 2 millions de personnes

vivent sur les 500 km² de l’île de Montréal, la capitale économique, alors qu’on ne compte que 41 000

habitants dans la partie nord de la province qui s’étend sur 43% du territoire.

Figure 1 Densité de population au Québec (Source: Statistiques Canda)

1 Source : Statistique Canada (http://www.statcan.gc.ca) 2 Population en 2012, source : Statistique Canada (http://www.statcan.gc.ca)

2

La France, cinq fois plus petite avec 552 000 km²3, est bien plus peuplée avec ses 65,8 millions

d’habitants4. Elle est cependant soumise à certains déséquilibres puisque Paris, capitale politique et

économique, est sept fois plus peuplée que Lyon, la deuxième ville. Par ailleurs 87% des communes

comptent moins de 2000 habitants. Un chiffre élevé, comparable aux 66% du Québec.

Figure 2 Densité de population en France (Source: INSEE)

3France métropolitaine, source: INSEE (http://www.insee.fr) 4Population au 1er janvier 2013 Source: INSEE (http://www.insee.fr)

3

1. ETAT DE L’ART

Que ce soit en France ou au Canada, le débat public portant sur l’environnement et l’aménagement

du territoire ne manque jamais de dénoncer l’étalement urbain de nos villes qui viendraient « dévorer »

champs et forêts. Cette prise de conscience, si elle est légitime, ne doit pas masquer la difficulté à

appréhender un phénomène qui, à défaut de passionner les citoyens, revêt un enjeu capital en aménagement

du territoire.

1.1. L’étalement urbain : une notion difficile à définir

De nombreuses recherches ont porté sur le problème de l’étalement urbain mais aucune définition

précise ne s’en détache. Certains auteurs s’en tiennent à la notion de « faible densité » (Nechyba etWalsh

[2004]) quand d’autres préfèrent se rattacher à l’ « expansion spatiale des aires urbaines » (McGibany

[2004]).

L’Agence européenne de l’environnement [2006] définit l’étalement urbain comme « Le phénomène

d’expansion géographique des aires urbaines par l’implantation en périphérie, au détriment de larges zones

principalement agricoles, de types d’habitat peu denses (banlieues pavillonnaires, maisons individuelles).

Cette dilatation de l’espace urbain se traduit par une diminution de la densité des zones urbanisées du fait

d’une extension géographique plus rapide que la croissance démographique ».

Cette définition a le mérite de rassembler la majorité des critères pris en compte par les chercheurs.

Cependant, elle est critiquable car la dernière phrase revient à identifier le phénomène partout où chaque

nouvel habitant consomme plus que ses prédécesseurs. Qu’en serait-il alors des villes déjà très étalées et

présentant de faibles densités ?

Les termes utilisés dans cette définition sont sujet à discussion. Qu’entend-t-on par densité ? Celle ci

peut être de plusieurs natures et si elle traduit toujours une idée de rapport, l’observation des articles et

recherches ayant trait au sujet démontre que tous les intervenants du débat n’utilisent pas forcément la même

référence. Pour Joseph Comby [2001], « la difficulté à débattre tient à ce que chacun ne met pas la même

chose derrière les mots et traite une question en pensant à une autre » :

Une densité de population (nombre d’habitants au km²). Cette définition est celle généralement

utilisée par les urbanistes;

Une densité humaine. Elle permet d’affiner la mesure précédente en y ajoutant le nombre

d’emplois, et si elle reste peu utilisée par les chercheurs elle est plus fonctionnelle et sert

généralement de références aux spécialistes des réseaux et transports ;

Une densité résidentielle (nombre de logements par portion de ville) qui reste un instrument

d’approximation puisqu’il ne tient pas compte des caractéristiques de ces logements (surface,

hauteur, nombre de résidents,…) ;

Une densité bâtie qui se rapporte aux notions de coefficient d’emprise au sol (CES) ou de

coefficient d’occupation du sol (COS). C’est la référence pour les juristes.

4

Ces densités peuvent être brutes (lorsqu’elles incluent les rues et espaces publics) ou nettes (lorsque

les rues et espaces publics sont exclus).

En France, la notion d’aire urbaine est définie par l’INSEE comme « un ensemble de communes,

d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain (unité urbaine) de plus de 10 000 emplois, et par

des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40 % de

la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci »

(INSEE@[2013]). Au Canada, une région urbaine est « un territoire ayant une population minimale de 1 000

habitants et une densité minimale de 400 habitants au km². Si une région urbaine atteint 10 000 habitants,

elle forme alors le noyau urbain d'une agglomération de recensement et comprend alors les municipalités

voisines ayant un niveau d'intégration élevé. Si une agglomération de recensement dépasse 100 000 habitants

et que son noyau urbain dépasse 50 000 habitants, elle sera reconnue comme région métropolitaine de

recensement » (Statistique Canada@ [2006]).

On voit bien qu’une comparaison stricte du phénomène entre différents pays s’avère dès lors délicate

dans la mesure où « l’unité » utilisée pour l’observation de ce phénomène n’est pas la même. La définition

française a le mérite d’inclure l’emploi dans son approche, alors qu’au Canada on se rattache plutôt à la

notion de densité de population. L’Union Européenne a tenté d’harmoniser cette notion en créant la Zone

Urbaine Elargie (Eurostat@[2011]) qui emprunte une définition proche de celle de l’INSEE. Néanmoins

cette initiative s’avère limitée et sans réel impact sur les études menées dans le domaine que ce soit au niveau

européen ou mondial.

La densité est à dissocier de la compacité. Cette dernière notion est traditionnellement entendue

comme le degré de densification du bâti au sein d’un territoire aux frontières bien définies et sans vides.

Actuellement la doctrine associe davantage cette notion à des préoccupations en matière de transport et de

fonctions dans un cadre bâti dense. Comme on le voit sur la figure 3, une densité identique des 76 logements

peut recouvrir des formes urbaines différentes. La compacité prônée par les urbanistes définit une ville des

« courtes distances » (dans laquelle les déplacements sont limités au maximum) au sein d’un environnement

mixte au niveau fonctionnel et social. La figure 3 représente ainsi ce modèle idéal (modèle de gauche), celui

d’une forme urbaine où des appartements côtoient maisons et habitats intermédiaires et où les logements

avoisinent les commerces et services publics.

Figure 3 Densité résidentielle et compacité (Source: Institut d'aménagement et d'urbanisme d'Île de France [2005], « appréhender la

densité », note rapide n°383)

5

La différence entre densité perçue et densité réelle finit d’imposer le flou sur le débat. Si pour

beaucoup, les grandes barres d’immeubles construites dans la précipitation de l’après guerre sont le symbole

même des vicissitudes de la densification à outrance, les études démontrent que cette idée est fausse. En

France, le modèle d’habitat le plus dense serait ainsi l’immeuble Haussmannien Parisien. Les hautes tours

construites dans les années 1960, fruit d’une lutte contre le manque de logements sont, à tort, généralement

perçues comme les plus denses. La figure 4 présente des densités théoriques du bâti en fonction du type

d’habitat. On peut y remarquer que les logements de type collectifs de hauteurs moyennes (de 5 à 9 étages)

mais aux emprises importantes au sol sont bien plus denses que les grandes tours d’immeubles bordées de

grands espaces vides pour lesquelles la densité est à peine supérieure à celle de l’habitat pavillonnaire.

Figure 4 La densité en fonction des formes urbaines (Source: Institut d'aménagement et d'urbanisme d'Île de France [2005],

"appréhender la densité", note rapide n°384)

Si la notion de densité peut recouvrer plusieurs définitions, il en va de même des mécanismes qu’elle

sous tend pour lutter contre l’étalement. Les discours publics, généralement dogmatiques, cachent différentes

manières de percevoir la densification :

La densification consiste en une densification du bâti ;

L’intensification est une densification de l’usage et non plus simplement du bâti. Elle consiste à

mieux utiliser le potentiel des espaces urbains en augmentant leurs destinations et les possibilités de

connexions entre eux ;

L’augmentation de la compacité vise à la concentration du développement dans le cœur d’une

agglomération, là où il existe déjà de la densité et où on retrouve des transports en commun

performants.

6

1.2. Un phénomène difficile à mesurer

En 2010, un observatoire national de la consommation des espaces a été créé afin de permettre la

mise en place d’un outil précis dont les résultats pourraient être comparés avec ceux des autres pays

européens. Ces travaux n’ont pas encore débouché sur des résultats exploitables mais leur objectif est de

remplacer les sources de données actuelles au sein de l’Union européenne qui ne sont ni cohérentes ni

comparables entre elle 5. L’état des lieux des données existantes est le suivant:

Le programme Terruti-Lucas : un programme européen élaboré par le service statistique du

Ministère de l’agriculture (SSP), il permet l’observation sur le terrain de 320 000 points à travers le

territoire national. Cette enquête souffre d’un nombre de points limités et d’une répartition

géographique non uniforme ;

La base de données Corine Land Cover : elle est obtenue par l’observation satellitaire et possède une

résolution de 25 hectares, inadaptée à l’étude du mitage des terres agricoles;

A titre d’exemple, les résultats de ces deux enquêtes donnent des résultats sensiblement différents. Si

la première conclut à une artificialisation des sols de l’ordre de 9% du territoire métropolitain en 2010, la

deuxième l’estime à 5,1% en 2006 (Assemblée nationale@).

La troisième source exploitable est constituée par les fichiers MAJIC (Assemblée nationale@). Elle

est établie par le Ministère des finances (DGFIP) et acquise par le Ministère de l’égalité des

territoires et du logement. Cette source utilisable à l’échelle communale est d’une précision de

l’ordre de la parcelle mais ne couvre pas la totalité du territoire.

Au Canada, aucun programme n’est spécifiquement dédié à l’étude de l’artificialisation des sols. Les

résultats obtenus sont généralement le fait des pouvoirs publics locaux.

5 Pour plus de détails sur le sujet, consulter la publication du CERTU sur les bases de données géographiques d’occupation du sol : CERTU [2005]

Les bases de données géographiques d’occupation du sol, Editions du Certu, 57 pages.

7

1.3. Historique du phénomène

L’étalement urbain puise sa source dans le milieu du 20ème

Siècle aux Etats-Unis avec la mise en

place «d’un programme de réformes»6 incitant les ménages américains à accéder à la propriété tout en

bénéficiant des améliorations de l’industrie automobile et des infrastructures autoroutières. Ce phénomène a

très vite franchi la frontière canadienne avant d’atteindre l’Europe qui a largement suivi le même processus

lors des Trente Glorieuses renforcé ultérieurement par un pic de consommation de l’espace dans les années

70-90. En France, le recensement de 1975 témoigne pour la première fois de ce phénomène. Une quantité de

plus en plus importante de ménages (notamment de jeunes ménages avec enfants) voit ses revenus augmenter

et décide d’accéder à la propriété en s’éloignant du centre des agglomérations tout en restant à leur portée au

prix d’un déplacement suffisamment économe pour être quotidien (Wiel [2010]). Ce phénomène mena au

peuplement des première, deuxième puis troisième couronnes périurbaines et bénéficia d’une politique

favorable en matière d’urbanisme et de financement du logement. L’aspiration des ménages à l’accès à la

propriété et leur goût, tant en Amérique du nord qu’en France, pour la maison individuelle avec jardin n’est

pas la seule raison de ce phénomène. On peut rassembler les critères déterminants en quatre catégories :

Démographique : augmentation du nombre des ménages

Macro et micro-économique : coût du foncier

Mobilité : amélioration des réseaux de transport

Modèle urbain et planification : Malthusianisme

Historiquement la démographie est le principal moteur de l’extension des villes que ce soit du fait de

l’accroissement naturel ou de l’exode rural. En France comme au Québec, on peut constater un très net recul

de ces deux phénomènes. Le phénomène de migration des aires rurales vers les centres se fait de plus en plus

inutile et marginal à mesure que la ville se rapproche de ses communes et municipalités périphériques.

A fortiori Brueckener [2001] a démontré le rôle important des mutations de la cellule familiale

traditionnelle à travers le « desserrement » des ménages7. En France, on notera que le nombre moyen de

personnes par logement a diminué de 26% en 40 ans ( 3,1 en 1968 pour 2,3 en 2008 (Hamelin & Razemon

[2012])). De ce fait, le nombre de ménages en France a augmenté de 22% entre 1990 et 2007 quand sur la

même période la population ne progressait que de 9% (INSEE@). Au Québec, les ménages sont passés d’une

moyenne de 4,0 individus en 1966 à 2,3 en 2011 (Statistiques Québec@).

L’augmentation du célibat, du nombre de divorces, de la durée du veuvage ainsi que de la durée des

études sont les moteurs de l’augmentation du nombre de ménages. Cette mutation se renforce à mesure que

l’accroissement naturel baisse. Cette réalité est d’autant plus marquante dans la société québécoise « post

révolution-tranquille8 ».

6De l’anlais « New Deal » 7Diminution du nombre d’individus par ménage. 8Jusque dans les années 1960, le clergé jouait un rôle très important au Québec. Il menait une politique nataliste drastique (encouragement

« obligatoire » de natalité, mariages jeunes et indissolubles,..). A partir de 1960 le taux de natalité a diminué jusqu’à atteindre 1,69 en 2011

(ISQ@[2011]) (un des plus faibles en occident) et on voit corrélativement augmenter le nombre de divorces et d’unions libres.

•Augmentation de la population

•Augmentation du nombre de ménages

1/Critère démographique

8

Aux années 1950 a succédé une période de croissance économique au cours de laquelle l’accession à

la propriété est devenue possible pour de nouveaux ménages, aidés en cela par des politiques publiques

avantageuses. Ces ménages (notamment les plus modestes) ont pour cela été amenés à s’éloigner des centres

urbains pour bénéficier de foncier abordable. Les évolutions du marché immobilier, l’augmentation des prix

et le changement de vision des pouvoirs publics9 repoussent les ménages toujours plus loin des centres

depuis les années 1990. Ce phénomène «saute-mouton» a fait passer l’étalement urbain d’un étalement «en

tâche d’huile» à un «étoilement urbain » (Bénard [2007]), souvent qualifié «d’émiettement» dans la

littérature traitant du sujet.

L’amélioration des moyens de transport (notamment individuels), la diminution des coûts de navette

domicile-travail qui en découle (Bruckner [2000]) et la création d’infrastructures routières toujours plus

importantes ont rendu accessibles de nouveaux territoires périurbains aux populations travaillant dans les

aires urbaines. Moyennant un trafic pendulaire accru vers les centres et une congestion chronique de ces

derniers, les populations ont eu la possibilité technologique de s’éloigner de leur travail. La constante de

Zahavi (Zahavi et Ryan [1980]) témoigne de la capacité des individus à consacrer le même temps aux

transports journaliers malgré l’amélioration des moyens de transports et donc de leur tendance à s’éloigner

toujours plus des centres-villes. Zahavi et Ryan ont démontré que l’amélioration des moyens de transports et

la baisse de leurs coûts ont eu comme effet d’inciter les ménages à s’installer plus loin. Le volume de temps

engagé dans les déplacements journaliers pour atteindre les bassins d’emplois ne varie donc pas, que les

modes de transports soient facilités ou non.

L’écho rencontré par l’urbanisme fonctionnaliste des années 1950 et l’importance qu’il a eu en

matière d’aménagement du territoire ont amené à favoriser un zonage séparant habitat et travail. Ce modèle a

depuis été abandonné mais marque toujours la morphologie urbaine des villes occidentales, notamment en

Amérique du nord où la Charte d’Athènes, document fondateur du mouvement, a trouvé un écho sans

commune mesure à travers le monde10

.

D’un autre côté, les communes (et municipalités au Québec) des premières couronnes périurbaines

sont les véritables moteurs de l’étalement urbain. Les études montrent le caractère cyclique des

politiques d’aménagement dans ces villes qui finissent par mener à un émiettement de

9 Cf. page suivante 10 A l’exception de Brasilia, la capitale Brésilienne, reconnue comme la vitrine de ce mouvement et qui est le meilleur exemple des limites de ce

courant (congestion, ségrégation sociale,…).

•Croissance économique

•Augmentation du niveau de vie

•Coût du foncier

2/Critère macro et micro-économique

•Amélioration des moyens de transports

•Baisse des coûts de déplacement

•Augmentation des infrastructures routières 3/Mobilité

•Urbanisme fonctionnaliste des années 1950

•Inadaptation des politiques publiques

•Malthusianisme des 1ères couronnes périurbaines

4/Modèle urbain et planification

9

l’urbanisation. Dans un premiers temps, les pouvoirs publics voient dans le développement de leur

ville l’occasion de percevoir de nouvelles rentrées d’argent11

, de maintenir en fonctionnement un

certain nombre de services publics (écoles, crèches, etc.…) et de rentabiliser de nouveaux

équipements. Cette recherche de nouveaux habitants mène à une compétition entre communes (et

municipalités) que certains auteurs n’hésitent pas à qualifier de « querelles de clochers » (Hamelin &

Razemon [2012]) ;

Dans un second temps entre en jeu un effet de seuil. La ville, pour ne pas avoir à investir dans des

équipements supplémentaires doit mettre en place une politique malthusienne et bloquer l’ouverture

à l’urbanisation. A cet aspect financier se greffe la pression des habitants pour la conservation de

leur cadre de vie. Beaucoup d’auteurs dénoncent ce phénomène en appelant à éloigner la prise de

décision en matière d’aménagement12

des enjeux politiques.

Pour finir, si une prise de conscience politique existe depuis la fin dans années 1990 et que le sujet

intervient souvent dans le débat public, la frénésie législative qu’on peut observer en France depuis la loi

Solidarité et renouvellement urbain (SRU) ne semble en rien avoir endigué le problème comme on le verra

par la suite. Au Canada, les efforts semblent surtout être portés par les urbanistes et l’échelon municipal, à

l’exception des quelques lois cadres datant des années 196013

.

11 Les taxes foncières sont la principale ressource des communes françaises et des municipalités québécoises. 12 Permis de construire pour les maires des communes françaises et autorisation d’ouverture de nouvelles voieries dans les municipalités québécoises. 13 Cf. Partie 1.5.3 concernant l’historique des législations en France et au Québec.

10

1.4. Problèmes lies à l’étalement urbain

1.4.1. Le déséquilibre budgétaire pour les villes

D’un point de vue économique, un des problèmes majeurs se pose lorsque les ménages et les

promoteurs ne supportent pas les coûts de leurs décisions. L’aménagement de zones non urbanisées entraîne

ce que les économistes appellent des « externalités négatives » provoquant une défaillance du marché.

L’étalement urbain est selon Bruckner [2000] le résultat de trois faiblesses du marché dans

l’évaluation des prix :

La mauvaise appréciation du prix des terres en périphérie des villes constitue autant de bénéfices

potentiels auxquels la société renonce. Les terres agricoles, premières victimes de l’inflation du

marché de l’immobilier, sont souvent vendues sans prise en compte de la valeur qu’elles représentent

à long terme. La biodiversité représente également une valeur non évaluée. S’agissant souvent de

« biens publics », le marché est généralement incapable de les valoriser ;

La tarification des infrastructures et leur entretien se font généralement plus sur la base du coût

moyen qu’en fonction du coût marginal qu’ils engendrent;

Les coûts liés à l’usage excessif de l’automobile (congestion, pollution de l’air,…) ne sont

pratiquement pas pris en compte.

La population quittant les villes-centres pour les terrains moins chers de la périphérie, un

déséquilibre fiscal s’opère puisque les centres continuent d’assurer différents services accessibles aux non-

résidents sans que ceux-ci ne participent à son financement par le biais des taxes municipales14

. On voit ainsi

apparaître une multiplication des services publics.

Il est communément admis que la ville dense est moins chère que la ville étalée. Par le passé, de

nombreuses études se sont en effet accordées pour dire que le choix d’une forme urbaine étalée induit des

coûts collectifs supérieurs (Halleux & Lambotte [2004]). Les conclusions d’une étude menée par la faculté

des sciences et économies de Rennes (Guengant [1991]) viennent nuancer cette affirmation en distinguant:

La viabilisation des terrains à urbaniser qui bénéficie d’une économie d’échelle croissante avec la

densité ;

Les coûts d’équipements qui seraient sujets à une « déséconomie d’échelle » à mesure que la densité

augmente, principalement du fait de la congestion, de la nécessité d’intensifier les services

(passages plus réguliers des ramassages d’ordures, etc.…) et d’une obsolescence plus rapide des

installations. Ce problème est d’autant plus important au Québec où les conditions climatiques

entraînent des dégâts récurrents dans les infrastructures et plus particulièrement concernant les

routes et chaussées.

14 On emploiera ce terme générique pour décrire la situation au Québec et en France.

11

1.4.2. L’artificialisation des sols

L’expansion des aires urbaines implique la diminution corrélative d’autres espaces. Une des critiques

les plus couramment rencontrée tient plus particulièrement à la consommation excessive des terres agricoles

périurbaines qui sont les premières victimes de l’artificialisation des sols. En France, « ce sont 600 km² qui

sont artificialisés par an, soit l’équivalent d’un département français tous les dix ans. Et la progression des

surfaces artificialisées est quatre fois plus rapide que la croissance démographique» (Ministère du

développement durable@ [2012]).

Ce chiffre qui témoigne d’un phénomène de grande ampleur doit être nuancé. Il est souvent utilisé

pour rappeler le risque qui pèse sur nos terres agricoles. Si on regarde les différentes sources statistiques

(INSEE@, DATAR@), la production agricole française a été multipliée par 4 entre 1920 et 2000. Pendant la

même période, les terres agricoles ont diminuées de 90 000 km² (soit 290 000 km² et 53% du territoire) alors

que les terres occupées par les hommes ont augmentées de 36 000 km² pour atteindre 50 000 km² en 2000,

soit 9% du territoire.

Au Québec le problème est différent puisque seul 2% du territoire (soit 30 000 km²) est considéré

comme intéressant d’un point de vue agricole (CPTAQ@). Il s’avère que ces terres se situent dans le sud de

la province, notamment le bassin du Saint Laurent (cf. Figure 5), là même où est installée 90% de la

population (Statistique Canada@ [2001]). Si l’impact de l’artificialisation est proportionnellement

comparable entre France et Québec, les terres de bonnes qualités dans la province nord américaine (0,5% du

territoire) sont situées en majorité dans la région de Montréal, là même où la pression immobilière est la plus

forte. Chaque année ce sont 40 km² de terres cultivables qui y sont artificialisées (Statistique Canada@

[2009]). Au Canada, environ 50 % des zones urbaines construites de 1975 à 2005 étaient de bonnes terres

agricoles (Hoffmann [2001]).

Ceci étant, l’artificialisation des sols reste un problème dans les deux pays. Il faut cependant plus

s’attacher à la qualité des terres agricoles consommées qu’à leur quantité. En effet les parcelles rachetées en

bordure des villes sont souvent celles avec le plus fort rendement et leur propriétaire n’ont généralement pas

les moyens de les conserver face à la spéculation du marché immobilier. Le cœur du problème est ici le

phénomène d’émiettement qui a remplacé l’étalement urbain continu qui opérait jusqu’à récemment. Ce sont

les villes, villages et bourgs alentours qui accaparent à présent la majorité de la migration aux dépens des

deuxième et troisième couronnes.

Figure 5 Zones agricoles du Québec (Source: Rapport annuel de gestion

2011-2012 de la Commission de protection du territoire agricole du Québec

www.cptaq.gouv.qc.ca/), Document sans échelle.

12

1.4.3. Problèmes en matière de transports

D’un point de vue des transports la ville étalée favorise la congestion des centres villes en favorisant

le trafic pendulaire. Cela est d’autant plus vrai dans un modèle de ville traditionnel ou le centre vient capter

la majorité de la main d’œuvre. Actuellement, on observe une modification de ce modèle avec l’apparition

de nouvelles centralités. Malgré tout, les transports en commun sont inadaptés et ne tiennent plus assez

compte des études origine-destination.

1.4.4. Problèmes liés à l’environnement

D’un point de vue écologique, l’étalement urbain pose de nombreux problèmes :

L’imperméabilisation des sols : outre les problèmes écologiques, ce phénomène pose des

difficultés en matière de sécurité des habitants. Les inondations de Vaison-la-Romaine ayant fait 42

morts en 1992 en sont un bon exemple. Les pouvoirs publics tentent à présent d’y remédier en

imposant des compensations avec mises en place de tampons pour les orages ou de systèmes de

réinfiltration.

La perte de biodiversité dans les espaces artificialisés ;

La baisse de la qualité de l’air du fait de l’augmentation du nombre de véhicules. L’augmentation

du transport individuel est un des facteurs importants de l’augmentation des gaz à effet de serre.

L’étude de Kenworthy & Newman [1989] traduit la relation qui existe entre l’aménagement de la

ville et la consommation moyenne de carburant de ses habitants. Aux Etats-Unis, Houston, ville

symbole de l’étalement urbain avec ses parkings à perte de vue, présente une consommation

moyenne par habitant inégalée

dans les 24 autres métropoles.

La ville Texane et les autres

villes américaines étudiées

constituent un premier groupe

à la forme urbaine la moins

dense et à la consommation

annuelle de carburant la plus

élevée. L’autre groupe

important comprend les villes

européennes, aménagées à

partir d’un modèle plus dense.

Un troisième groupe

« intermédiaire » se détache et

comprend des villes

australiennes et canadiennes.

Leurs modèles de

développement y est proche de

celui des villes états-uniennes

comme en témoigne leur Figure 6 Courbe de Kenworthy et Newman (Source: cybergeo@,

modification: William Huck)

13

densité mais la consommation de carburant de leurs habitants y est comprise entre celles des

Américains et celle des Européens. Montréal15

et Québec16

se situent dans ce troisième groupe

(Tecsult [2008]). Cette étude est cependant de plus en plus sujette à des critiques dans la mesure où

ses auteurs ne se sont intéressés qu’aux déplacements quotidiens. Des études récentes (Desjardins

[2010]) tendraient au contraire à indiquer que ces déplacements liés au travail sont compensés par

les déplacements liés au loisir, en particulier ceux effectués durant les fins de semaine. Ces derniers

seraient bien supérieurs pour les ménages résidants dans les couronnes densément peuplées.

Les pertes énergétiques : le paramètre à prendre en compte est la compacité. Quand bien même ce

dernier entre en jeu, cela reste la qualité de l’isolation et le respect des nouvelles normes qui

prédomine.

1.4.5. Les problèmes de santé publique

En matière de santé publique, les études récentes ont démontré un lien complexe entre l’étalement

urbain et l’obésité. D’après l’organisme « vivre en ville » chargé des réflexions autour des formes urbaines

au Québec, la province compterait 54% de personnes en surpoids dans les quartiers où 95% des habitants

vont en voiture au travail (Vivre en ville@).

15 45 habitants/ha pour 33,1 giga joules annuels par an 16 11 habitants/ha pour 33,2 gigajoules annuels par an

14

1.4.6. L’aspect financier, élément trop négligé dans les études

Les recherches effectuées en matière d’étalement urbain sont en majorité l’œuvre d’architectes et

d’urbanistes. Les premiers ont tendance à favoriser l’aspect culturel, philosophique et esthétique quand les

seconds axent leur analyse sur l’aspect réglementaire.

Si l’analyse qui est menée dans ce rapport consacre une grande partie de son développement à ce

deuxième point, il apparaît nécessaire de l’associer à une composante financière souvent sous-estimée. On a

vu que le coût de la ville dense ou étalée reste sujet à débat. Mais s’il est un aspect qui ne laisse aucune place

au doute, c’est que ce phénomène conduit à une ségrégation socio-économique basée sur le marché

immobilier et la forme urbaine qu’il sous-tend. Deux aspects entretiennent le mouvement d’extension des

aires urbaines :

(I) Un facteur choix : beaucoup de ménages rêvent encore d’une maison individuelle bordée d’un

jardin. Ils font le choix de la ruralité tout en souhaitant disposer des mêmes avantages qu’un centre

urbain. Cette aspiration, même si elle est discutable et discutée, ne peut pas être balayée d’un revers

de main. La recherche d’un urbanisme plus réfléchi doit intégrer la satisfaction des besoins

individuels.

(II) Un facteur imposé : le facteur économique.

Avec un objectif de construction de 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux, le

gouvernement français a rappelé, en 2012, la carence en logements abordables dont était victime le pays. En

France 3,5 millions de personnes seraient mal logées. Les exigences de l’article 55 de la loi SRU qui impose

25% de logements sociaux semble loin de satisfaire la demande en logements à prix modérés. En outre, de

nombreuses communes semblent souvent plus disposées à payer les pénalités qu’à satisfaire les exigences

imposées par la loi. Il ressort des 7 èmes

rencontres nationales des SCOT qui se sont tenues à Lyon en 2011

que la maison individuelle produit de quatre à cinq fois plus de « logements sociaux » que les

logements sociaux en tant que tel.

Une tendance difficilement avouable mais sans appel quant à l’échec de cette politique est la

ségrégation des types d’habitats en fonction de la solvabilité des ménages :

HLM pour les personnes non solvables ;

Marché de la maison individuelle d’entrée de gamme pour les ménages plus solvables (souvent des

primo accédants) ;

Marché de la promotion immobilière pour les investisseurs et clients les plus solvables ainsi que les

secundo accédants.

L’offre immobilière, en plus d’être insuffisante, est inadaptée aux besoins réels des ménages.

En prenant les meilleurs chiffres en matière de promotion (125 000 ventes en 2006 et 2007) et l’objectif

affiché de 150 000 logements sociaux sur les dernières années, on arrive à un total d’un peu moins de

300 000 logements par année. L’objectif de 500 000 nouveaux logements par an implique donc la

construction de 200 000 maisons individuelles chaque année. Par ailleurs, pour trouver preneur, il serait

nécessaire que la moitié de la production en promotion offre un prix abordable (Escobar [2012]). Or

l’augmentation de la taille des opérations, généralement fonction de la situation géographique du

projet et de la réglementation qui s’y impose, implique une augmentation des prix de l’habitat et donc

une gentrification des opérations.

15

Il découle de la logique foncière une inadaptation des politiques de densification dans les secteurs ne

présentant pas déjà une certaine densité. Les études menées par BOUTEILLE [2008] et CASTEL [2011] 17

font ressortir plusieurs éléments pour bien comprendre l’enjeu économique qui sous-tend l’étalement urbain :

Le prix d’une opération diminue avec sa densité (cf Figure 7). Malgré tout, la complexification des

aménagements engendre un « saut » dans les budgets de construction (cf. Figure 7) dû à

l’augmentation des coûts fixes (stationnement, accès aux personnes handicapées,…). Ces surcoûts

sont techniques (nombre de places de stationnement, accès handicapés, etc…), financiers et

normatifs (CASTEL [2011]) ;

La production immobilière la moins chère en valeur absolue ne peut être réalisée qu’avec de très

faibles densités (BOUTEILLE [2008]) ;

De nouvelles règles d’urbanisme autorisant des densités plus élevées ne peuvent avoir d’impact sur

les décisions des professionnels du milieu pour lesquels à chaque prix du produit fini sur le marché

correspond une densité optimale. Cela est d’autant plus vrai pour des zones où les prix du marché

immobilier sont faibles ou moyennes. La densification sera en revanche plus intéressante dans les

zones où les prix du marché sont élevés et que la réduction des écarts entre densité optimale et

densité autorisée peuvent intéresser les investisseurs (BOUTEILLE [2008] et CASTEL [2011]).

Figure 7 Prix de revient par type de logement et par densité (Source: J-C Castel [2011])

Si ces deux études restent empiriques, elles ont le mérite de mettre l’accent sur l’aspect financier

trop souvent oublié du débat. Elles rappellent que la forme urbaine et le choix des propriétaires répondent en

partie à une contrainte financière. Si l’on en croit le Ministère de l’écologie, du développement durable et de

l’énergie français, 44% des propriétaires périurbains souhaiteraient habiter en zone urbaine. La cause

principale d’installation dans le périurbain serait ainsi le coût du logement, trop cher dans les centres-villes

pour beaucoup de ménages (Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie@). Le marché

immobilier actuel, en maintenant des prix élevés dans les zones les plus denses du fait de paramètres

économiques mais également normatifs, produit une inadéquation entre l’offre de logements et les besoins

réels. La maison pavillonnaire et individuelle devient alors à la fois le bouc émissaire tout en étant la

seule solution face aux carences des politiques publiques actuelles.

17 Cf. Annexes: Le cheminement logique de ces deux études, empiriques et basées sur des chiffres obtenus grâce à la participation de promoteurs et de

constructeurs de maisons en individuelle, sont reprises en annexe.

16

0

10000

20000

30000

40000

Sup

erif

icie

s (h

a)

Il serait illusoire de vouloir aller à l’encontre des choix individuels (I) et des mécanismes de

développement imposés par le marché (II). Au vu de ce constat, on peut penser que « la lutte contre

l’étalement urbain » masque une réalité plus complexe et que les enjeux méritent d’être redéfinis.

Aujourd’hui l’idée d’un arrêt de l’étalement est utopique, notamment au vu des objectifs en matière de

construction visant à pallier le nombre de logements manquants. L’enjeu paraît plutôt être de mieux

maîtriser le développement en optant pour une extension organisée au détriment d’un émiettement

inorganisé. Cela passe, nous l’avons vu, par une redéfinition des modes de développement urbain (politiques

favorisant la réduction des coûts fixes dans la construction, adaptation des politiques de densification aux

types de marché immobilier) et l’arrêt de la critique systématique des zones pavillonnaires.

Au vu des recherches effectuées trois mécanismes semblent les plus adaptés en matière d’habitat afin

de concilier les facteurs (I et II) vus précédemment :

Aller au-delà de la politique des périmètres pour soutenir la construction tout en maîtrisant le

développement urbain. Bien qu’elle soit nécessaire, la politique de zonage présente un certain

nombre de limites en repoussant l’urbanisme plus loin par « l’étalement saute-mouton » ;

La « métropolisation » : la création d’un modèle de ville axé sur la multipolarité grâce à des

transports en commun structurants de manière plus efficace le tissu urbain ;

La rénovation urbaine, notamment à travers la méthode de la « densification douce » dans les zones

pavillonnaires.

Les chiffres de l’INSEE montrent que la principale cause de l’artificialisation des sols reste la

construction de logements (cf. Figure 8), devant les aménagements de zones commerciales et la création de

routes et de chaussées. Ce travail s’appliquera donc à identifier les freins possibles à l’extension non

contrôlée de l’urbanisme du point de vue de l’habitat. Les zones commerciales faisant à elles toutes

seules parties d’un volet entier du Droit de l’urbanisme, ce point n’est pas traité dans ce rapport car il

conviendrait d’y consacrer un travail entier.

Figure 8 Destination des surfaces artificialisées en France entre 2000 et 2006 (Source: Corine Land Cover, base des changements

2000-2006)

17

1.5. Système politique et régime d’urbanisme

Que ce soit en France ou au Québec, le Droit de l'urbanisme est un ensemble de règles et

d'institutions établies en vue d'obtenir un aménagement de l'espace conforme aux objectifs d'aménagement

des collectivités publiques. C’est également une police administrative spéciale dont l’objet est le contrôle de

l’utilisation du sol et qui vient encadrer l’exercice du droit de propriété. Pour mieux remplir ces objectifs, il a

été mis en place des deux côtés de l’Atlantique une politique de décentralisation visant à transférer aux

collectivités territoriales une grande partie des pouvoirs en matière d’aménagement du territoire.

1.5.1. Droit de l’urbanisme en France et au Québec

La France est une République constitutionnelle unitaire dans laquelle le Droit de l’urbanisme est une

branche du Droit public dont les Lois et règlements sont rassemblée dans le Code de l’urbanisme. Ce Code a

un champ d’application vaste : il comprend au sein de ses parties législatives et réglementaires des

dispositions :

Sur les règles générales d’aménagement et d’urbanisme

sur les autorisations d’urbanisme (permis de construire, d’aménager, de démolir et

déclaration préalable)

sur les documents de planification

dont le but est de favoriser la densification des espaces déjà urbanisés et de réduire la

périurbanisation et la consommation des espaces non urbanisés.

Amorcé en 1963 avec la création des Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale

(DATAR)18

, la décentralisation est devenue effective avec les Lois Defferre de 1982 puis a été renforcée par

la Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) de 2000. Le pays est divisé en trois niveaux

de collectivités territoriales: les communes (ou leurs regroupements), les départements et les régions. L’Etat

conserve une partie de ses prérogatives à travers ses administrations déconcentrées (notamment les préfets).

Le Canada n’est pas un Etat unitaire mais une fédération à laquelle se sont jointes les différentes

provinces à partir de la Loi constitutionnelle de 1867. Au Québec, le Droit de l’urbanisme n’est encadré par

aucun code. Si le Droit privé y est civiliste19

(le Code civil Québécois est issu du Code Napoléonien), le

Droit public est basé sur le «Droit traditionnel» 20

. A ce titre, le Droit de l’urbanisme est d’inspiration anglo-

saxonne, voir américaine. Cet aspect aura une grande importance pour la suite de ce développement cardans

ce système la décision issue du montage opérationnel et de la négociation prévaut sur la norme inscrite a

priori dans le plan. La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) de 1979 définit les grands principes de

l’exercice de l’aménagement du territoire, donne les procédures à respecter pour réglementer l’usage du sol

dans les zones urbanisées et délègue aussi les pouvoirs de planification et de contrôle de l’usage du sol aux

municipalités locales et régionales. Les conférences régionales des élus (CRE) sont elles des interlocuteurs

privilégiés du gouvernement en matière de développement régional.

18 La DATAR avait un rôle de réflexion et d’animation des politiques de l’État en matière d’aménagement du territoire et a été remplacée en 2005 par

la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT). 19 Système de Droit qui tire son origine des compilations du droit romain établies par l'empereur Justinien. C'est le système de droit des pays de

l'Europe continentale. Dans de nombreux cas, il est codifié dans un Code civil. (Source: encyclopédie Canadienne) 20 Traduction du terme »common law”, système de Droit issu des décisions des cours royales de justice de l'Angleterre depuis la conquête normande

(1066). De nos jours, la common law, envisagée de façon beaucoup plus large, englobe les lois aussi bien que la jurisprudence. (Source: encyclopédie

Canadienne)

18

1.5.2. La planification

Les 1 115 municipalités québécoises ont pour obligation de mettre en place un plan d’urbanisme

(PU) ainsi que des règlements de zonage21

, de lotissement22

et d’émission des permis et certificats. Ce n’est

pas le cas des 36 783 communes françaises pour lesquelles le plan local d’urbanisme (PLU) ou la carte

communale sont facultatifs et à défaut desquels s’applique le règlement national d’urbanisme (RNU).

Des structures supra communales et supra municipales ont été mises en place afin de répondre au

mieux aux problématiques d’aménagement du territoire qui transcendent bien souvent le simple territoire

local. En France, ces établissements publics intercommunaux (EPCI) sont de trois formes. Les Communautés

urbaines, les Communautés d’agglomération et les Communautés de communes -respectivement au nombre

de 14 et 171 et 2393 sur l’ensemble du territoire - sont instituées à l’initiative des communes ou du préfet. Le

seuil minimal de population est de 450 00023

pour les premières de 50 000 pour les secondes. La loi n°

2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a également institué les

« Métropoles », forme la plus aboutie d’intercommunalité exerçant de plein Droit une partie des

compétences communales, départementales et régionales. Si Nice était la seule ville à avoir opté pour cette

organisation, un projet de Loi sur la décentralisation actuellement à l’étude24

pourrait généraliser cette forme

à toutes les agglomérations de plus de 400 000 habitants. Le Schéma de cohérence territoriale (SCOT) est

« l’outil de conception et de mise en œuvre d’une planification intercommunale qui oriente l’évolution d’un

territoire dans le cadre d’un projet d’aménagement et de développement durable. […] et est destiné à servir

de cadre de référence pour les différentes politiques sectorielles, notamment celles centrées sur les questions

d’habitat, de déplacements, de développement commercial, d’environnement, d’organisation de l’espace »25

.

L’équivalent québécois des EPCI sont les Municipalités Régionales de Comté (MRC) qui sont au nombre de

10026

. Dotées de compétences sensiblement équivalentes, elles sont tenues d’élaborer des schémas

d’aménagement et de développement (SAD). Si contrairement aux SCOT les SAD sont obligatoires, on

remarque également que ces derniers occupent la totalité du territoire alors que les SCOT sont loin de couvrir

l’ensemble du pays. Pour finir, les PLU et PU doivent être compatibles avec ces deux schémas. Par ailleurs

les régions métropolitaines de Montréal et Québec sont elles organisées en Communautés Métropolitaines,

dotées d’un PU et d’un Plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD).

Le niveau supérieur à l’intercommunalité est occupé par les CRE au Québec ainsi que les

départements et régions en France. Leurs attributions sont suffisamment négligeables dans le contexte de

cette étude pour ne pas les évoquer.

En France comme au Québec, bien qu’il y ait décentralisation, l’Etat et la province conservent un

rôle important dans l’aménagement du territoire. Du côté canadien notamment, on peut noter que les

orientations gouvernementales générales et spécifiques visent à présenter les projets que le gouvernement et

ses institutions comptent mener en matière d’aménagement du territoire.

21 Au titre de l’article 113-3° de la LAU il contient des dispositions concernant, « pour chaque zone, les constructions ou les usages qui sont autorisés

et ceux qui sont prohibés, y compris les usages et édifices publics, ainsi que les densités d'occupation du sol" 22 Au titre de l’article 115-1° de la LAU, il vise à «spécifier, pour chaque zone prévue au règlement de zonage, la superficie et les dimensions des lots

ou des terrains par catégorie de constructions ou d'usages» 23 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. 24 La « loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles » sera discutée au Sénat à la rentrée 2013. 25 Source : Ministère de l’égalité des territoires et du logement (http://www.developpement-durable.gouv.fr). 26 86 MRC en tant que telles et 14 villes ou agglomérations.

19

Figure 9 Régimes d'urbanisme en France et au Québec (Source: William HUCK)

1.5.3. Historique de la législation en matière d’étalement urbain

En France, on peut noter que le Droit de l’urbanisme a longtemps favorisé un urbanisme peu dense.

Comme cela a été expliqué précédemment, les aspirations de la France en reconstruction «d’après guerre» et

l’augmentation du niveau de vie allaient dans le sens d’une utilisation accrue de la voiture et l’acquisition

généralisée de maisons pavillonnaires. A cela s’ajoute la vision hygiéniste de la ville qui avait trait à

l’époque et selon laquelle la densité était cause de tous les maux. Les outils développés en urbanisme ont

donc favorisé ce type de développement. Selon Baffert et al. [2000], « le code de l’urbanisme, jusqu’à la Loi

Solidarité et Renouvellement urbain (SRU), faisait de la densification l’ennemi principal ». Si la densité est

le paramètre principal en matière d’étalement urbain, le législateur ne l’a au départ intégré que pour la

limiter. Les POS, fidèles à la logique de leur époque, ont longtemps été un outil de dé-densification. Outre le

Coefficient d’occupation des sols, on trouvait le plafond légal de densité (PLD) ou les surfaces minimales de

parcelles fixées réglementairement.

La Loi d’Orientation Foncière (LOF) adoptée le 30 décembre 1967 établit les principaux documents

d’urbanisme pour l’aménagement local. Les Plans d’Occupation du Sol (POS) qu’elle institue vont

imposer des niveaux de densité bâtis : les « coefficients d’occupation des sols » (COS). Loin de

promouvoir la densification urbaine, ils deviennent le principal outil pour la limiter. Ils pouvaient

néanmoins être dépassés à condition que le POS le prévoit expressément et sous réserve d’être

justifié par le renforcement des équipements collectifs ou des considérations d’ordre architecturales

ou urbanistiques. Il était de plus conditionné au versement d’une « participation pour construction en

surdensité »27

. Depuis ce coefficient est sans cesse révisé par le législateur et on ne compte plus les

ajustements dont il a fait l’objet.

Deux ans plus tard est adoptée la loi portant réforme de la politique foncière. Dans le même esprit

que son prédécesseur, le texte instaure le Plafond Légal de Densité (PLD) dont l’objectif était de

diminuer les fortes densités dans les centres urbains en soumettant les dépassements de seuil à un

versement « égal à la valeur du terrain dont l’acquisition serait nécessaire pour que la densité de

construction n’excède pas ce plafond »28

.

27 Anciens articles L. 123-1 et R. 123-22 du Code de l’urbanisme. 28 Ancien article L. 112-2 du Code de l’urbanisme

20

Dans les années 80 s’opère une première prise de conscience avec la limitation de l’urbanisation

dans des zones sensibles à fort intérêt écologiques. Les lois « Montagne » du 9 janvier 1985 et « Littoral »

du 3 janvier 1986 visent à freiner l’artificialisation des terres dans les zones touristiques et s’imposent à

présent aux PLU.

Suite à la prise de conscience liée à l’étalement urbain, le législateur a tenté de favoriser le retour à la

« ville compacte » avec la Loi Solidarité et Renouvellement Urbain de 2000. La réforme passe par une

condamnation du périurbain pavillonnaire qui apparaît comme le bouc émissaire des errances passées. La loi

opère une réforme des outils juridiques de maîtrise de la densité notamment au niveau fiscal en réformant

l’assiette de la taxe locale d’équipement (TLE) qui est réduite pour les immeubles collectifs et la création de

la participation pour voieries et réseaux (PVR) visant à faire payer pour les extensions (précédemment on

payait pour la densification). Le COS subsiste mais la participation pour dépassement de COS est supprimée,

tout comme le versement pour dépassement du PLD. L’avancée majeure concerne la taille minimale des

terrains constructibles appliquée par les Plans Locaux d’ Urbanisme (qui remplacent les POS). Elle est plus

sévèrement encadrée et aussi conditionnée à des contraintes techniques en matière d’assainissement collectif.

Pour finir, la loi introduit à l’article L. 122-2 du code de l’urbanisme une règle novatrice dite « des quinze

kilomètres ». Elle entend interdire l’ouverture à l’urbanisation des zones naturelles et des zones

d’urbanisation future dans les communes dotées d’un PLU mais dépourvues de SCOT et distantes de moins

de quinze kilomètres d’une agglomération de plus de 15 000 habitants ou du rivage de la mer. Cette

interdiction peut être levée à titre exceptionnel par le préfet et pour des zones limitées. Suite à l’adoption de

la loi SRU, on a vu fleurir une importante quantité de textes relatifs à la consommation excessive de

territoires par notre urbanisation galopante. Or, comme aucune définition claire et mesurable dotée de

références n’a encore été adoptée, il est intéressant de se demander si son succès ne vient pas justement de ce

flou qui l’entoure. La lutte contre l’étalement urbain dans le débat public serait ainsi un combat présenté

comme un sacerdoce mais qui finalement aurait l’avantage de présenter des objectifs clair n’engageant pas

réellement les acteurs publics. La prise de conscience environnementale ne serait elle pas alors qu’un

opportunisme politique voyant dans ce débat la possibilité de se présenter en défenseur de l’environnement

sans trop de risque et de se voir opposer des arguments solides ou chiffrés?

La loi Urbanisme et Habitat de 2003 revient sur un certain nombre de dispositions de la loi

précédente. Elle élargit la possibilité qui est donnée de prévoir des tailles minimales de parcelles, notamment

lorsque cela est justifié pour préserver l’architecture ou l’habitat traditionnel. Elle assouplit par ailleurs

grandement la « règle des quinze kilomètres » en portant le seuil d’habitants à 50 000, en levant cette

contrainte pour les « zones AU» définies avant le 1er janvier 2002 et en élargissant le champ de dérogation

préfectorale par la suppression de la notion d’extension limitée. La dérogation ne peut plus être refusée sauf

à condition de gêner les communes voisines, l’activité agricole ou l’environnement. C’est donc un

retournement de la charge de la preuve qui s’opère.

On peut par ailleurs noter que l’article 55 impose une exigence de 20%29

de logements sociaux dans

les communes de plus de 3 500 habitants comprises dans une agglomération de plus de 50 000 habitants,

comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants. Cette règle impose la création de nombreux

nouveaux logements. Son manque d’application provoque par ailleurs et on l’a vu un afflux des ménages

vers les zones pavillonnaires que la loi combat cependant.

En 2010, la France crée le versement pour sous densité (VSD), mécanisme censé favoriser la

densification des terrains.

29 Aujourd’hui ramené à 25% avec la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de

production de logement social de 2013.

21

Le dernier volet majeur dans la lutte contre l’étalement est la loi portant engagement national pour

l’environnement de 2010. Le texte consiste selon beaucoup d’auteurs en une profonde « grenellisation » du

Droit de l’urbanisme français (257 articles qui modifient 13 codes et 4 Lois en traitant de l’urbanisme, des

transports, de l’énergie et du climat, de l’agriculture et de la biodiversité, des risques, de la santé, des déchets

et de la gouvernance). Il tend à généraliser la ville compacte sans réelle possibilité d’adaptation face aux

spécificités de chaque territoire. Par ailleurs dans sa version initiale déposée au Sénat, le projet de loi

Grenelle 2 reconnaissait explicitement que la fiscalité de l’urbanisme favorisait le mitage, notamment du fait

de la TLE qui rendait la maison individuelle plus rentable pour les finances communales.

La loi dite Grenelle 1 de l’environnement avait dégagé un certain nombre de principes avec notamment :

Un objectif de reconquête des centres-villes ;

La prise en compte par le PLU d’objectifs chiffrés en terme de préservation des surfaces naturelles et

agricoles ;

Le développement d’indicateurs de consommation de l’espace visant à permettre une comparaison

objective et rationnelle à l’échelle du territoire ;

Un transfert de compétence de rédaction des PLU et de délivrance des permis de construire

aux EPCI ;

Le renforcement des SCOT, notamment vis-à-vis des PLU, avec la possibilité de prohiber les règles

portant sur la surface minimale des parcelles, les densités ou les hauteurs.

Dans les faits, la loi Grenelle 2 reste un texte de portée générale qui oublie un certain nombre de

propositions faite par la loi Grenelle 1. Le principe d’usage économe des sols apparaît malgré tout comme un

principe de fond qui va être repris par les principaux documents d’urbanisme qui doivent respecter les

articles L. 110 et L. 121-1 du code de l’Urbanisme.

Les SCOT sont renforcés afin de devenir l’outil principal de la lutte contre l’étalement urbain. Les

différents documents qui les composent sont traités par le Code de l’urbanisme qui en élabore les contours :

Le rapport de présentation comprend « une analyse de la consommation des espaces naturels,

agricoles et forestiers, au cours des dix années précédant l'approbation du schéma et justifie les

objectifs chiffrés de limitation de cette consommation comprise dans le document d'orientation et

d'objectifs » (Article L.122-1-2 C.urb);

Le Projet d’aménagement et de Développement durable (PADD) prévoit des objectifs « de

protection et de mise en valeur des espaces naturels agricoles et forestiers et des paysages, de lutte

contre l'étalement urbain, de préservation et de mise en bon état des continuités écologiques »

(Article L.122-1-3 C.urb ) ;

Le document d’orientation et d’objectifs (DOO) détermine des « objectifs chiffrés de

consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain » (Article L. 122-1-4 C.urb).

Les PLU sont également rédigés dans une logique de limite de l’artificialisation des sols :

Le rapport de présentation doit présenter « une analyse de la consommation d’espaces naturels,

agricoles et forestiers » (Article L. 123-1-2 C.urb) ;

Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) doit définir « les orientations

générales des politiques d’aménagement et de protection des espaces naturels » (Article L. 123-1-3

C.urb);

22

Le règlement peut « dans des secteurs situés à proximité des transports existants ou programmés,

imposer dans des secteurs qu’il délimité une densité minimale des constructions » (Article L. 123-1-5

C.urb).

La Loi ramène le seuil de la règle des quinze kilomètres à 15 000 habitants comme cela était le cas

avant la Loi de 2003, avec pour objectif de l’appliquer à l’ensemble des communes à partir de 2017.

On se rend bien compte que l’idée de la gestion économe des sols et la protection des zones

naturelles et agricoles s’impose comme un principe innervant l’ensemble de l’appareil réglementaire

urbanistique. Concrètement, la pratique montre que cette prise de conscience relève de la déclaration

dogmatique plus que de l’édification de réels projets au niveau local visant à atteindre les objectifs fixés par

les pouvoirs publics. L’abandon de l’idée d’indicateurs de la consommation d’espace généralisés à

l’ensemble des territoires témoigne bien de cette déclaration d’intention sans réel engagement. On peut par

ailleurs relativiser le renforcement des documents d’urbanisme dans la lutte contre l’étalement urbain. En

2009, 82 SCOT étaient mis en place pour un total de 3 563 communes, 10 millions d’habitants et 48 000km².

Au contraire, au Québec, les SAD couvrent l’ensemble du territoire provincial à l’exception des territoires du

nord. Enfin, le refus de transférer aux EPCI la compétence en matière de délivrance des permis de construire

pérennise le malthusianisme foncier opérant dans les communes des premières couronnes périphériques.

Les pouvoirs publics semblent cependant changer de vision à travers les mesures législatives prises

actuellement. Une série de mesures découlant de deux projets de Loi sont actuellement en cours

d’élaboration.

Dans un premier temps, le parlement a adopté le 20 juin 2013 un projet de loi autorisant le

gouvernement à recourir à des ordonnances pour accélérer les projets de construction. Ces mesures qui sont

visées dans le « Plan d’investissement pour le logement » du Président Hollande envisagent un urbanisme

plus opérationnel. On compte parmi les mesures qui devraient être prises:

La possibilité de transformer des bureaux en logements ;

Des dérogations quant au nombre de places de stationnements dans les immeubles collectifs ;

Des possibilités accrues de surélévations d’immeubles.

Un second projet de loi pour l’accès au logement et à l’urbanisme rénové » ALUR sera présenté au

mois de septembre 2013. Il est présenté comme le premier texte à réellement moderniser la politique du

logement et de l’urbanisme. Outre la réforme de l’attribution des logements sociaux et la facilitation de

l’accès au logement, une large partie du texte est consacrée à l’urbanisme. L’objectif avoué est d’augmenter

le volume de logements construits tout en freinant l’artificialisation des sols et l’étalement urbain:

Les SCOT devraient être renforcés à travers la modification des règles de compatibilité et le

renforcement de la règle d’inconstructibilité dans les zones non couvertes par un document de

planification (notamment par l’impossibilité de recourir à une délibération motivée du conseil

municipal dans les zones placés sous la règle RNU) ;

Les PLU devraient devenir intercommunal en rendant obligatoire l’élaboration du document par

les EPCI ;

Les PLU devraient être profondément modifiés avec la suppression de mesures telles que le COS

ou la taille minimale des parcelles. Les outils réglementaires (règles de hauteur, gabarit, recul) ont

été présentés par la ministre Dufflot comme bien plus adaptés au contrôle de la forme architecturale ;

23

La modification des documents du lotissement est envisagé afin d’encourager la subdivision des

lots au sein des lotissements en instituant un vote de la moitié des propriétaires d’un lotissement

détenant ensemble les deux tiers au moins de sa superficie, ou les deux tiers des propriétaires

détenant au moins la moitié (ceci en remplacement de la règle de la majorité qualifiée qui prévalait

jusqu’ici).

Les zones AU non ouvertes à l’urbanisation dans un délai de 9 ans devraient automatiquement

être reclassées en zones N ;

De nouveaux établissements publics fonciers d’Etat (EPFE) devraient être crées dans les zones où

l’ingénierie est pour le moment insuffisante. Des EPFL seraient par ailleurs généralisés à l’ensemble

du territoire ;

La protection des sols agricoles est assurée en grande partie par les SAFER, créées en 1960 pour

acheter des terres agricoles et les subdiviser afin d’aider l’agriculture familiale et faciliter l’installation des

jeunes agriculteurs. Aujourd’hui elles s’attachent à bâtir des réserves foncières et à faciliter les échanges de

terre afin de protéger les espaces agricoles. Elles ont la capacité de préempter des terres et de les revendre

sous 5 ans soit à des agriculteurs en activité qui augmentent leur surface d’exploitation, soit pour de

nouvelles installations. Elles ont également la faculté de remembrer des terres agricoles afin de réaliser des

exploitations économiquement viables.

Là où la France conçoit une approche philosophique de la physionomie urbaine qu’elle souhaite

développer, le Québec est à l’inverse dans une logique bien plus opérationnelle inspirée du Droit de

l’urbanisme américain. Son régime juridique de l’aménagement évolue toujours plus vers une pratique

discrétionnaire. « Au départ basée sur une conception du Droit de l’urbanisme proche de celle qu’a la France,

la législation est aujourd’hui beaucoup plus ouverte à un exercice d’évaluation au mérite de projets

préalablement à l’octroi d’autorisations d’aménagement » (St-Amour [2006]). Si du fait de l’importance de

la propriété privée issue du Droit civil français, on y retrouve une tradition réglementaire forte, l’urbanisme

tel qu’il est développé dans la province s’inspire plus du Droit américain. La lutte contre l’étalement urbain

dans la province s’appuie sur deux textes qui ont tous deux plus de 30 ans. Ils servent de cadre juridique

global alors que les décisions importantes en matière d’urbanismes sont assumées au niveau local.

La Loi sur la protection du territoire et des activités agricole (LPTAA) adoptée en 1978 visa à

protéger une zone agricole de 63 000 km² dont l’appréciation était laissée à la Commission de protection du

territoire agricole (CPTAQ) et aux municipalités concernées. En outre, la Loi prévoit dans ses articles 28 et

29 une interdiction du morcellement des lots situés dans cette zone au moyen d’un lotissement ou d’une

aliénation. Des mesures dérogatoires existent mais sont laissées à l’appréciation de la CPTAQ, l’organisme

en charge de l’application de la Loi. Il est le seul capable de procéder à un déclassement dans la mesure où la

nouvelle destination des terrains ne serait pas contraire aux dispositions prévues dans le règlement de zonage

de la municipalité.

La Loi a depuis été révisé à plusieurs reprises. En 1985, une modification législative envisageait la

mise en conformité des zones agricoles aux SAD. Suite à l’élection d’un nouveau gouvernement qui avait

fait campagne pour l’assouplissement de la Loi, c’est finalement un redécoupage du zonage qui s’est opéré

avec l’exclusion de 200 000 ha dont 48 000 dans la région de Montréal.

Un « rapport Pronovost » à été remis en 2006 par la commission sur l’avenir de l’agriculture et de

l’agroalimentaire. Il fait en outre état d’une trop grande rigidité de son application en région, ce qui a pour

effet d’empêcher une adaptation aux réalités locales. Basé sur une logique de concurrence et de production à

grande échelle, il gêne le développement de structures de plus petites tailles en restreignant le découpage des

lots. De fait, les installations agricoles sont souvent jugées trop grandes. Elles peinent à trouver un repreneur

24

et sont sous utilisées puisque seuls 53% des territoires classés sont cultivés (Statistique Canada@). Cet

abandon progressif entraîne une pression sur ces lots en favorisant leur reconversion. A contrario la loi

s’avère fragile face aux pressions financières dans les plus grandes municipalités. L’article 12 de la Loi

dispose que «pour exercer sa compétence, la commission (CPTAQ) tient compte de l'intérêt général de

protéger le territoire et les activités agricoles. À cette fin, elle prend en considération le contexte des

particularités régionales» . Cependant, le taux d’autorisation élevé délivré par la commission a poussé le

Vérificateur Général du Québec à critiquer l’organisme pour son laxisme et son manque de cohérence.

Cette loi, si elle était nécessaire et a permis de limiter le développement urbain en milieu rural, n’a

pas fait la preuve de sa réelle efficacité et s’est avérée même contre-productive dans une certaine mesure. Le

«rapport Ouimet» commandé par le Ministre de l’agriculture et rendu en 2009 pose la base des réformes qui

seraient nécessaires pour améliorer le texte. Il préconise en particulier d’adapter la protection des sols

agricoles aux particularités régionales en durcissant les contrôles dans les zones tendues tout en favorisant de

nouvelles implantations agricoles dans les zones rurales.

La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU), votée en 1979:

définit les grands principes de l’exercice de l’aménagement du territoire ;

prévoit les procédures à respecter pour réglementer l’usage du sol dans les zones urbanisées.

La LAU consiste principalement en un texte procédural. Si le Québec ne s’est pas muni d’un Code

de l’urbanisme, cette loi vient préciser le fonctionnement de l’ensemble de l’appareil décisionnel au sein de

la province (répartition des pouvoirs, procédures, etc..).

C’est la LAU qui a introduit les MRC et leur a imposé la rédaction de SAD afin que l’ensemble du

territoire québécois (à l’exception des territoires du nord) ait un schéma clair en matière d’aménagement du

territoire. Les premières orientations en matière d’aménagement ont été décrites dans l’ouvrage «Aménager

l’avenir» (Gouvernement du Québec [1983]).

Les grandes orientations en matière de politique d’aménagement ont par la suite été précisées par le

gouvernement à l’occasion des avis émis sur les documents de planification, comme cela était prévu dans la

LAU30

.

Un contrôle était effectué lors de l’élaboration des SA et le développement sur le territoire se voyait

«gelé» afin de ne pas nuire à la qualité de la planification en court. Des règlements de contrôle

intérimaire (RCI) pouvaient être adoptés par le Ministère des Affaires Municipales afin de mieux

s’adapter à la situation de la municipalité de région. Il prévoyait l’autorisation de construire sous

certaines conditions (dimensions des lots, viabilisation déjà existante, superficie minimale de 3000

m² dans le cas contraire, etc..). Ces règles minimales de lotissements se retrouvaient ensuite

généralement dans le SA. Dans le document «La révision des schémas d’aménagement: bilan des

schémas d’aménagement et perspectives de révision» [1992], le Ministère des Affaires Municipales

se félicite de la prise de conscience des MRC en matière de gestion de l’urbanisation. La délimitation

des périmètres d’urbanisation apparaît comme une des principales préoccupations des SA31

. Il

tempère toutefois ce constat en dénonçant la multiplication des périmètres d’urbanisation auxquels

sont attribuées des superficies bien supérieures à l’espace urbanisé» .

Un appui technique (notamment à travers des guides) et financier était fourni au moment de

l’élaboration du SA et de la prise de fonction de la MRC. Il permettait une meilleure prise en

considération des orientations gouvernementales.

30 Anciens articles 11, 16 et 27 de la LAU 31 Selon ce document : « Presque tous les SA (80 sur 98) énoncent des orientations qui favorisent la concentration du développement urbain ».

25

Suite à cela, les PU et règlements pris en application se sont conformés aux orientations présentes

dans les SA. Le bilan du gouvernement conclut que si les documents de planification ont tenu compte de ses

orientations, celles-ci n’ont pas débouchées sur des mesures effectives.

Aux SA ont succédé les SAD. A cette occasion, le gouvernement à utilisé le même procédé pour

améliorer l’impact de ses orientations32

. Parmi les mesures envisagées pour contrôler l’aménagement des

municipalités, l’accent est mis sur:

la revitalisation du centre-ville ;

une approche concertée de l’aménagement au niveau inter-municipal ;

une meilleure orientation de l’extension urbaine afin d’assurer une gestion économe des territoires

urbanisables ;

une amélioration des services collectifs notamment en matière de transports en commun.

Dans son bilan sur la révision des SAD, Pierre Massicotte [2008] relève les principaux éléments

présents dans les 48 SAD révisés avant 2007:

les usages autorisés ;

les densités prévues ;

les normes de lotissement ;

les restrictions à l’ouverture de nouvelles rues ;

les exigences relatives à la délivrance d’un permis de construire ;

la planification des activités commerciales ;

la revitalisation des centres-villes ;

L’auteur relève en outre que si toutes les MRC «contrôlent l’implantation des usages urbains à

l’extérieur des PU en y interdisant [...] les commerces, les industries, les services et les équipements publics

importants» , il constate que 33% des MRC autorisent la résidence en moyenne ou forte densité [...] en

dehors des PU mais que pour 41% des schémas analysés, «on retrouve des normes minimales de lotissement

supérieures aux standards généraux reconnus dans certaines affectations [...]. Ces mesures visent notamment

à favoriser le maintien des caractéristiques de milieux ruraux».

Point important au vu du régime d’urbanisme adopté par le Québec33

, la grande majorité des MRC

(85%) a recours à des planifications particulières et des réglementations à caractère discrétionnaire. Pour

finir, «44% des MRC [...] indiquent leur intention d’interdire ou de limiter l’ouverture de nouvelles rues dans

une ou plusieurs affectations à l’extérieur des PU [...] et limitent la construction aux seules rues existantes de

leur territoire». Beaucoup regrettent cependant l’absence de grands principes généraux qui viseraient à

aiguiller l’action publique des municipalités et des autres acteurs de la planification urbaine. Ces critiques

semblent avoir été prises en compte avec l’élaboration d’un Projet de loi sur l’aménagement durable du

territoire et l’urbanisme déposé devant l’Assemblée Nationale Québécoise en 2011. Ce texte vise à réformer

la loi de 1979 tout en y intégrant des principes généraux qui devraient être les préoccupations de demain en

matière d’urbanisme :

densification des milieux urbains ;

placer les transports collectifs comme ossature de la trame de développement urbain ;

placer l’information et la consultation des citoyens comme stratégie et technique de légitimation des

décisions d’urbanisme.

32 Au nombre de 5 depuis 1994 et la révision des SA en SAD (1995, 1997, 2001, 2005 et 2007). 33 Cf. partie 2.6 sur le Droit discrétionnaire au Québec

26

Ce texte qui a bénéficié d’un fort engouement de la part des Québécois est cependant pour l’instant

resté lettre morte en raison des jeux politiques et de l’arrivée au pouvoir d’une nouvelle majorité au niveau

provincial. Malgré cela il y a fort à parier que le projet qui a bénéficié d’un grand intérêt au niveau du public

(de nombreuses consultations publiques furent menées) devrait voir le jour dans le futur.

Si, on l’a vu, le Droit de l’urbanisme québécois emprunte beaucoup au système civiliste en imposant

une série des lois et de règlements locaux, on observe un glissement progressif vers un système plus

rousseauiste inspiré du Droit coutumier anglo-saxon dans lequel l’aménagement doit passer par l’initiative

privée. En Angleterre, le plan identifie des terrains à développer mais les promoteurs ont la possibilité de

proposer des alternatives dans la mesure où l’accord des autorités publiques est indispensable et

incontestable. Cette vision a le mérite d’augmenter l’adaptabilité des projets au marché foncier à la condition

que les pouvoirs publics prennent la mesure des enjeux et des mécanismes qui sous-tendent le

développement urbain. En France, on peut envisager une évolution vers cette tendance par le développement

d’un urbanisme négocié, autrement appelé «urbanisme discrétionnaire» par les Québécois.

Il est à présent important de s’intéresser aux outils réellement à la disposition des pouvoirs publics

pour encadrer ce développement raisonné du territoire.

27

2. OUTILS FAVORISANT LA MAITRISE DU DEVELOPPEMENT URBAIN

2.1. Le Zonage

Que ce soit au Québec ou en France, la planification en matière d’aménagement du territoire se base

sur un zonage réglementaire où chaque périmètre se voit affecter de normes et d’usages.

Au Québec, les SAD doivent obligatoirement comporter des périmètres d’urbanisation déterminés

sur la base (MAMROT@):

des analyses prévisionnelles se rapportant aux besoins en territoires, aux répercussions sur les

activités existantes et aux besoins en équipements et en infrastructures;

la capacité d’accueil des secteurs bâtis et des nouveaux secteurs;

les coûts de viabilisation des nouveaux secteurs;

l’organisation spatiale régionale applicable à l’urbanisation et à la répartition des axes de

développement ou des pôles industriels, commerciaux et de services.

De manière facultative, les SAD peuvent également prévoir des zones prioritaires d’aménagement

(ZPA) ou de réaménagement (ZPR) qui sont alors hiérarchisées en fonction de leur priorité. Le SAD peut

prévoir des conditions pour aménager l’une ou l’autre de ces zones (par exemple urbanisation de plus de

50% de la première ZPA). Le SAD peut aller jusqu’à prévoir l’affection des sols ou des densités

approximatives pour chacune de ces zones. C’est finalement le règlement de zonage qui classifie les usages

des immeubles et prévoit les normes applicables aux différentes zones du Plan d’urbanisme (densité,

retraits,…).

En France, les « SCOT Grenelle » qui ont succédé aux « SCOT SRU » ont un rôle accru en termes

d’ouverture à l’urbanisation. Les DOO vont pouvoir exprimer des conditions de fond (desserte par les

transports en commun, utilisation préalable de terrains urbanisés) ou de forme (réalisation d’études

préalables de densification, d’impact). Malgré tout, c’est le PLU qui va définir concrètement les différentes

zones : urbaines (U), à urbaniser (AU), agricoles (A) ou naturelles (N).

Avec le projet de loi ALUR, il est prévu un diagnostic du potentiel de densification à travers les

SCOT et le PLU. Il serait alors mis en place un mécanisme ou le SCOT comporte «une approche paysagère

du potentiel de densification des formes urbaines sur les principaux secteurs de développement, de

restructuration et de renouvellement urbain. Cette première approche trouve ensuite sa déclinaison locale au

niveau du PLU [...] où serait intégrée une étude de stratégie foncière, sur la base d'un diagnostic des

possibilités de mutation et de densification des espaces bâtis»34

.

Le Québec est, on l’a bien compris, couvert en totalité (à l’exception des territoires du nord peu ou

pas habités) par des documents de planification. Du côté français, 40% des communes ne sont toujours pas

couvertes par un document d’urbanisme. Le projet de loi ALUR envisage de supprimer la possibilité donnée

au conseil municipal d’autoriser des constructions dans ces zones à l’exception des installations de nature

34 Etude d’impact réalisée [2013] jointe au projet de loi ANRU (www.assemblee-nationale.fr)

28

agricole. Il prévoit également le renforcement de la commission départementale de consommation des

espaces agricoles (CDCEA)35

.

Si l’approche de l’aménagement par les périmètres a fait ses preuves, elle présente toutefois un

inconvénient majeur en matière de gestion économe des terres en renvoyant l’urbanisation toujours plus loin

à mesure que les contraintes se font plus fortes sur les milieux urbanisés ou à urbaniser. Le problème majeur

devient alors de trouver une échelle de documents couvrant le « milieu de vie » et permettant d’intégrer une

politique globale et concertée sans échappatoire pour l’urbanisation. On l’a vu, l’émiettement urbain est le

fait d’une succession de périodes d’ouvertures à l’urbanisation puis de malthusianisme foncier. Il devient

alors nécessaire de trouver :

soit une échelle de document ou de gouvernance compatible avec ce « milieu de vie » ;

soit un arbitre permettant d’assurer la bonne marche des politiques d’aménagement.

On l’a vu, la France et le Québec sont tous les deux décentralisés en matière d’urbanisme. Cette

décentralisation comprend également une part de déconcentration. Les préfets et le Ministre des affaires

municipales ont un rôle à jouer dans l’aménagement du territoire. Dans les faits, ce rôle est bien plus

important au Québec où des orientations gouvernementales générales voire locales sont adressées aux MRC.

Ces dernières sont particulièrement intéressantes car plus adaptées aux spécificités de chaque région. De plus

la région de Québec a récemment été l’objet de débats houleux après que la Communauté Métropolitaine de

Québec (CMQ), sollicitée en cela par le Ministère des Affaires Municipales, ait bloqué l’ouverture à

l’urbanisation de secteurs de Bellechasse, Portneuf et Lotbinière (cf. Figure 10) , MRC pourtant extérieures à

la communauté métropolitaine. On voit bien ici le rôle d’arbitre que peut jouer cette entité et dont la France

pourrait s’inspirer pour tenter de concentrer l’urbanisation au niveau des grands pôles urbains. Le préfet

pourrait en cela jouer un rôle de premier plan.

On peut toutefois souligner l’avancée qui est faite en la matière à travers la tentative de

généralisation des PLUi dans le projet de loi ALUR. Ces PLUi ne doivent toutefois pas constituer un

simple amalgame d’intérêts particuliers à chaque commune mais une véritable vision intégrée au bassin de

vie.

De leur côté, les deux métropoles québécoises les plus grandes se sont dotées d’un Plan

Métropolitain d’Aménagement et de Développement (PMAD)36

, ceci afin de conduire une politique

concertée allant au-delà du pôle urbain principal37

. C’est la logique qui émerge en France avec l’apparition

de « métropoles » légalement reconnues.

35 Commission obligatoirement consultée lors de l’élaboration des SCOT, PLU, cartes communales ou des autorisations administratives dans les

zones non couvertes par un document d’urbanisme. 36 Communautés métropolitaines de Montréal et de Québec. 37 Cf. partie sur la métropolisation.

29

Figure 10 Carte sans échelle de la CMQ et des MRC voisines (CMQ@)

2.2. Fiscalité

En ce qu’elle touche directement les décisions individuelles en matière immobilière, la fiscalité

apparaît comme un des meilleurs moyens de:

libérer du foncier ;

assoir le budget de la commune ou de la municipalité.

2.2.1. Rétention des terrains

Le premier point sur lequel la fiscalité peut jouer est la rétention des terrains par les propriétaires

fonciers dans les zones à fort potentiel de densification. Actuellement les vendeurs de terrains constructibles

bénéficient d’un abattement progressif sur les plusvalues immobilières pour une durée de détention

supérieure à 5 ans. Il conduit à l'exonération totale de la plus-value au bout de trente ans. Cette logique qui

pousse à la rétention des terrains devait être supprimée par le budget de finance 2013 avant que la réforme ne

soit sanctionnée par le Conseil Constitutionnel. Christian Eckert, rapporteur du Budget à l’Assemblée

Nationale a toutefois indiqué l’intention du gouvernement de réintroduire cette mesure et de prouver ainsi la

volonté du gouvernement de « créer un choc d’offre foncier ».

30

2.2.2. Aménagement et ouverture à l’urbanisation

Que ce soit en France ou au Québec, les taxes dues en raison de l’aménagement souffrent de

décalage entre le prix versé et le prix réel pour la ville. Les droits à payer en cas d’aménagement sont en

principe payés sur la base d’un coût moyen sans adaptation réelle au mode d’urbanisation. On pourrait en

cela espérer un meilleur alignement des outils de gestion de l’urbanisation avec le régime fiscal.

Pierres Blais [1998] identifie ainsi trois méthodes de calcul des Droits d’aménagement:

Un prix fixe en fonction du coût moyen ;

Des prix fonction des coûts marginaux de la municipalité ou de la commune38

;

Une méthode hybride de fixation du taux selon une zone donnée.

Il propose une taxation fonction de la zone et une adaptation en fonction du type d’aménagement, de

la densité et de la taille des unités.

2.2.3. Vacuité d’un versement en fonction de la densité

Parmi toutes les tentatives françaises pour maîtriser la densité, le versement pour sous densité (VSD)

est un des plus emblématiques. Malgré un intérêt louable de densifier au maximum les potentiels fonciers des

communes, cette mesure laisse planer la menace d’une limitation des opérations qui seraient de taille

insuffisantes et ainsi un blocage de la construction. Cette idée ne va pas dans le sens de la maîtrise de

l’urbanisation mais plus dans le risque d’un blocage qui serait improductif.

Le cas de la Suisse qui s’était lancée dans un tel projet avant de l’abandonner témoigne bien des

problèmes que le système peut poser. A l’époque ce fut à cause de la multitude d’exceptions qu’elle avait à

traiter dans les cas d’agrandissements.

2.2.4. Renforcement de l’intermunicipalité

Apparue aux Etats Unis en 1975, la «taxe de base partagée» (TBS)39

séduit depuis un certain temps

déjà les municipalités Québécoises40

. Une étude de Collin et Beaudoin en proposait déjà une adaptation à la

Métropole Montréalaise en 1993. Cette taxe constitue un outil de partage régional des revenus fonciers des

municipalités et repose sur la mise en commun des bénéfices liés à la croissance économique de la

métropole. Ce dispositif vise à contrer les déséquilibres précédemment évoqués entre les recettes fiscales de

certaines agglomérations et leur voisines qui attirent les populations du centre sans assurer le même niveau

de services publics. Le «programme fiscal contre les disparités de Minneapolis» 41

réparti par exemple les

recettes d’une taxe portant sur 40% de la croissance des valeurs foncières industrielles et commerciales

depuis une année de référence choisie empiriquement.

38 En France, la Taxe d’aménagement correspond à la surface taxable de construction par une valeur forfaitaire, actualisée en fonction de l'indice du

coût de la construction (ICC) et redistribuée aux communes, départements et régions. 39 De l’anglais « Tax Base sharing ». 40 Les maires des six villes-centres du Québec ont ainsi évoqué la possibilité de l’appliquer dans la province dans un Plan d’action adressé au Ministre

des Affaires municipales. 41 De l’anglais « Minneapolis Fiscal Disparities Program ».

31

2.3. La constitution de réserves foncières

En France, la constitution des réserves foncières est un des meilleurs moyens de libérer du foncier en

vue de lancer une opération d’aménagement de grande envergure. Les Etablissements Publics Fonciers

(locaux ou d’Etat) sont spécialement créés à cet égard en vue de permettre un « recyclage » du foncier

optimal. Capables d’exproprier ou de préempter, ils sont en charge de l’achat, du portage et de la gestion des

terrains. La loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des

obligations de production de logement social promulguée le 18 janvier 2013 est venue renforcer cette

capacité de réserves foncières en favorisant le transfert de foncier entre l’Etat et les collectivités locales et en

affectant ces cessions d’une décote pouvant aller jusqu’à la gratuité pour les logements sociaux. Il favorise

également la mobilisation du foncier public par l’intermédiaire de baux emphytéotiques.

La constitution de réserves foncières fait également partie des compétences des municipalités

québécoises. Elles ont notamment la possibilité d’exproprier. Bien que la jurisprudence se soit montrée assez

souple en la matière, la municipalité ne peut exproprier si ce n’est pour des raisons d’utilité publiques et pour

répondre à des objectifs d’aménagement. Cet aménagement n’a pas besoin d’être clairement défini puisque la

banque de terrains peut être constituée en vue d’un projet encore hypothétique. Dans le cadre de cette

réserve, la municipalité va voir la possibilité d’acquérir, de donner à bail, d’aménager et d’installer des

services publiques pour aménager un immeuble, démolir, transporter ou restaurer une construction qui y est

érigée.

Il faut noter que le Québec ne compte pas d’établissements publics fonciers spécialisés en la

matière. Les recherches menées semblent indiquer que la simplicité du cadastre québécois n’en impose pas42

.

Il est alors de la responsabilité de la municipalité d’acquérir, regrouper, remembrer consolider puis remettre

sur le marché les terrains. Néanmoins, on peut penser qu’un organisme spécialisé en la matière et doté d’un

savoir faire pourrait être utile en vue de mener des opérations de grande envergue. Ces dernières années

semblent en outre témoigner d’un regain d’intérêt pour les PPU. L’adoption des Plans Métropolitains

d’Aménagement et de Développement dans les deux plus grandes villes de la province n’y est pas étrangère

comme on le verra par la suite. La réserve foncière devient alors un instrument de projets de développement,

qu’ils soient d’initiative privée ou publique.

42 Depuis la prise de possession des terres en « Nouvelle France », l’occupation des terres à été planifiée par des arpentages systématiques garantissant

des lots aujourd’hui encore très réguliers.

32

2.4. La rénovation urbaine

Le programme national de rénovation urbaine mis en place en 2003 par l’article 6 de la loi

d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a pour objectif de réaménager des

quartiers déclarés sensibles du territoire. Sa mise en œuvre est assurée par l’Agence nationale pour la

rénovation urbaine (ANRU), établissement public industriel et commercial. Il a déjà été engagé à ce titre

quelques 32 milliards d’euros pour 4 millions de personnes concernés et un ensemble de 750 000 logements

créés. De l’avis des experts il s’agit là d’un des plus grands chantiers urbains de l’histoire française avec 398

projets d’ores et déjà passés en comité d’engagement.

Figure 11 Projets de rénovation urbaine (Source: ANRU@)

Le comité d’évaluation et de suivi CES a rendu en 2013 un rapport dans lequel il se félicite du

volume de logements créés tout en regrettant l’échec relatif en matière de mixité sociale et fonctionnelle.

33

2.5. La réhabilitation urbaine

La réhabilitation urbaine et notamment celle des friches industrielles est un bon exemple

d’aménagement sans étalement urbain. Engagée en France comme au Québec, elle est cependant sujette à un

certain nombre de complications notamment financières. Comme évoqué dans les 7èmes

rencontres nationales

SCOT, la réhabilitation des friches industrielles conduit à un logement particulièrement onéreux du fait des

opérations préalables nécessaires à la construction de logements qui bénéficieront d’un foncier tout aussi

cher et souvent de charges fixes élevées du fait des règlements qui s’appliquent. Ces opérations peuvent être

des succès. Elles sont en tout cas le meilleur moyen de réaliser des logements sans artificialiser de nouveaux

terrains. Malgré tout, pour jouer pleinement la carte d’un quartier plus durable écologiquement et

socialement, il est nécessaire d’y appliquer une réglementation avantageuse permettant de minimiser les

coûts. L’urbanisme opérationnel peut être une bonne solution dans cette perspective.

2.6. L’urbanisme discrétionnaire

Joseph Comby [2009] appelait dans un de ses articles à remettre l’urbanisme opérationnel sur le

devant de la scène. Selon lui, la France ne possèderait plus de plan d’urbanisme au sens commun du terme.

En effet, si le PLU en a le nom, il ne constituerait qu’un empilement de plans de zonages où les règlements

viendraient préciser tout ce qu’il est interdit d’y faire. Cette vision qu’on retrouverait dans les RU québécois

serait ainsi d’après l’auteur contraire à ce qui se fait en Allemagne où une zone à urbaniser est une zone qui

doit être urbanisée (sans quoi la ville exproprie le propriétaire pour aménager le terrain). Cette vision de

l’urbanisme est plus proche de ce qu’on trouve à travers les politiques urbaines anglo-saxonnes. Le Québec a

fait un pas dans cette direction à travers la mise en place d’un pouvoir discrétionnaire accru.

2.6.1. Le programme particulier d’urbanisme (PPU) et les Zones d’aménagement

concerté (ZAC).

La ZAC sont « des zones à l’intérieur desquelles une collectivité public ou un établissement public y

ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains,

notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de

les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés43

». D’initiative publique, elle permet à la

collectivité locale de contrôler les paramètres de la nouvelle zone ouverte à l’urbanisation ou réhabilitée. La

collectivité publique prend généralement à sa charge les équipements de services publics alors que les

aménageurs sont responsables financièrement de la viabilisation dans le périmètre de la zone. Si ce type

d’opération a bénéficié d’un certain succès, on observe actuellement une diminution du volume de ces

opérations.

43 Article L.311-1 du Code de l’urbanisme

34

Le PPU est issu de l’article 82 de la LAU. C’est un programme global qui vise à planifier

l’intervention municipale en précisant les dispositions du PPU pour un secteur spécifique de la municipalité.

Il porte principalement sur :

l’affectation détaillée des sols ;

l’identification du projet de tracé des voies au sol ;

La détermination des réseaux (transport, assainissement, électricité,…) ;

L’identification des équipements urbains nécessaires ;

La prévision d’une séquence de travaux avec une prévision des coûts.

Le PPU va plus loin que la simple planification en offrant la possibilité à la municipalité d’acquérir

des immeubles dans la zone en question afin de les mettre à disposition du projet. Il peut prévoir des

programmes particuliers de réaménagement, de restauration et de démolition.

Le PPU constitue une véritable modification de la réglementation d’urbanisme afin de s’adapter au

mieux aux exigences de développement au niveau local. Bien souvent le règlement portant sur certaines

zones décourage les promoteurs de prendre le risque d’investir dans ces secteurs. Ils ont alors tout intérêt à

discuter avec la municipalité des possibilités de développement. Pour ce faire, les normes ne sont pas fixées à

l’avance mais vont être le fruit d’une négociation pour arriver à un consensus entre tous les acteurs (pouvoirs

publics, promoteurs, résidents). La municipalité va pouvoir proposer de refaire le réseau routier et

d’aqueducs en échange de la garantie par le promoteur de respecter certaines conditions. On peut dés lors

voir l’intérêt de cette intervention urbanistique particulière au vu des objectifs de densification.

L’augmentation du nombre d’étages autorisés permet par exemple de convaincre de potentiels promoteurs au

vu des avantages financiers que cela représente. Dans les friches urbaines qui constituent les principaux

gisements fonciers en centre ville, le programme va pouvoir être accompagné d’un programme de

revitalisation.

2.6.2. Programme de revitalisation

Le programme de revitalisation issu de l’article 85. 2 de la LAU permet d’adopter par règlement des

mesures visant à la revitalisation d’un secteur défini dans le règlement de zonage à condition que la majorité

des bâtiments aient été construits depuis plus de 20 ans et que la superficie soit composée d’au moins 25% de

terrains non bâtis. Cette revitalisation peut prendre plusieurs formes :

Une aide financière (octroi d’un crédit de taxes);

Au titre de l’article 85.3 de la LAU, « la municipalité peut exproprier un immeuble, le détenir et

l’administrer, y exécuter des travaux d’aménagement, de restauration, de démolition ou de

déblaiement » ;

Accorder des subventions pour la réalisation de travaux conformes à ce programme lorsqu’il fait

parti d’un PPU et qu’il est situé en centre ville.

Il est à noter que la municipalité peut attribuer des subventions de manière différenciée entre des

catégories d’immeubles qu’elle a la faculté de déterminer. Elle a en plus de cela la faculté de faire varier les

critères de différenciation au sein même de son territoire. On voit ici la faculté donnée à la personne publique

de favoriser la plurifonctionnalité en assurant à ces programmes une adaptabilité maximale au sein d’un

secteur donné mais également entre les différents secteurs de la ville.

35

2.6.3. L’urbanisme négocié Québécois

La notion d’urbanisme négocié est bien plus développée au Québec. Si la LAU y a été adoptée dans

un cadre réglementaire, le législateur québécois a cru opportun depuis le début des années 1980 d’introduire

une certaine souplesse dans la technique traditionnelle de prescription rigide, abstraite et uniforme des

règlements normatifs qui peuvent être adoptés en vertu de cette loi. Cette ouverture a pris la forme d’une

réglementation d’urbanisme à caractère discrétionnaire voir contractuel afin de mieux répondre aux

exigences et au cadre des travaux publics requis par l’intervention d’entreprises privées. Les municipalités

peuvent ajuster leurs normes de zonage aux conditions particulières de chaque immeuble, afin d’assouplir le

zonage et d’adopter une pratique d’urbanisme de négociation, moins normative. Cette évolution apparaît à

travers :

2.6.3.1. Plan d’aménagement d’ensemble (PAE)

Il a une portée beaucoup plus importante que les programmes d’aménagement d’ensemble français.

Il est élaboré lorsque la municipalité n’est pas en moyen de déterminer une réglementation détaillée

concernant une zone de son territoire (normes, utilisations etc.…) et préfère garder une certaine souplesse

dans les développements possibles. Le PAE permet alors d’édicter uniquement les caractéristiques et la

nature des développements envisageables en laissant l’opportunité, au moment de l’ouverture à

l’urbanisation, de préciser plus en détail les différents règles qui vont s’y appliquer, voir de les négocier avec

les promoteurs. Cette approche permet de trouver des solutions novatrices et surtout plus adaptées aux

réalités du marché au moment de l’ouverture à l’urbanisation en favorisant les échanges entre promoteurs et

pouvoirs publics.

2.6.3.2. Dérogations mineurs

Si en France les règles et servitudes définies par le PLU ne peuvent pas faire l’objet de dérogations44

(à l’exception de dérogation mineures liées à la nature du sol, à la configuration des parcelles ou au

caractères des constructions avoisinantes), les municipalités québécoises se voient dotées de la faculté de

procéder à l’adoption d’un « règlement sur les dérogations mineurs au règlement de zonage »45

, sans

modification de ce dernier, cela afin de remédier à la rigidité des réglementations d’urbanisme.

2.6.3.3. Plan d’implantation et d’intégration architectural (PIIA)

Alors que le PAE constitue une sorte de règlement d’urbanisme pour une zone donnée, la production

d’un PIIA intervient simplement à l’occasion d’une demande de permis ou de certificat. Le rapprochement

des dernières années avec la tendance anglo-saxonne a grandement actualisée la philosophie sous-jacente à la

technique de zonage retenue en droit québécois. Le législateur, plutôt que d’adapter la procédure de

modification de la réglementation d’urbanisme, a opté pour l’adoption de mécanismes complémentaires dont

l’effet indirect est de contourner la rigidité du régime de zonage québécois. On se rapproche donc peu à peu

du Control de développement46 du droit anglais qui constitue une alternative intéressante au zonage tel que

nous le connaissons. D’inspiration américaine, le concept des PIIA fut développé autour de concepts retenus

par les tribunaux américains pour limiter et encadrer la discrétion du conseil municipal. Ce contrôle

qualitatif est basé sur l’appréciation. En ce qui a trait aux autres provinces canadiennes, la plupart s’étaient

depuis quelques années déjà pourvues de dispositions semblables à celles maintenant en vigueur au Québec.

44 Article L.123-1 du Code de l’urbanisme 45 Article 145-1 LAU 46 Development Control

36

L’adoption d’un règlement sur les PIIA est d’abord assujettie à la constitution d’un Comité

consultatif d’urbanisme (CCU). L’adoption de ce règlement n’a pas pour objectif de contrôler l’opportunité

du développement ou des travaux envisagés, mais plutôt leur apparence et leur intégration architecturale dans

un milieu bâti ou non. Il s’agit donc d’encadrer par l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire l’exécution de

travaux et non de soumettre l’opportunité de les réaliser au bon vouloir du conseil municipal. Le contenu du

règlement sur les PIIA se trouve à l’article 145.16 de la LAU. La délivrance de permis de construction, de

lotissement, de certificats d'autorisation ou d'occupation à l'approbation de plans relatifs peut donc être

assujettie à l'approbation de plans relatifs à l'implantation et à l'architecture des constructions ou à

l'aménagement des terrains et aux travaux qui y sont reliés. Les règlements d’urbanisme qui s’appliquent

dans la zone où se situent les constructions, les terrains et les travaux à l’égard desquels le plan doit être

soumis pour approbation sont toujours en vigueur.

37

3. LA METROPOLISATION

3.1. Montréal

3.1.1. Présentation de la ville

En 2012, les Communautés Métropolitaines de Québec (CMQ) et de Montréal (CMM) se sont

dotées d’un Plan Métropolitain d’Aménagement et de Développement (PMAD) visant à augmenter leur

attractivité et leur compétitivité face aux autres métropoles nord américaines (notamment Toronto, ville qui

se développe actuellement avec la plus grande vitesse). Ces deux institutions traduisent le besoin actuel des

grandes métropoles de planifier leur organisation à une plus grande échelle afin de ne pas perdre leurs

populations, leurs commerces et surtout leurs industries. Montréal est particulièrement intéressante en ce

sens qu’elle se base sur les principes du nouvel urbanisme en déclarant comme objectif principal de son plan

la concentration de 40% de sa population dans des aires TOD d’ici à 2031. C’est pour cette raison qu’on

s’intéressera à cette communauté pour aborder le problème de l’organisation urbaine.

Fondée en 1642 sur l’île du même nom, Montréal est la plus grande ville du Québec. La CMM

regroupe 14 MRC (82 municipalités) pour une superficie de 4360 km² divisée en 5 secteurs géographiques

principaux (les couronnes nord et sud, les agglomérations de Longueuil et Montréal ainsi que Laval). Sa

population est de 3,8 millions d’habitants soit pas loin de la moitié des Québécois. Montréal est la ville la

plus importante du Canada jusque dans les années 1960, période durant laquelle le développement

démographique se fait à l’ouest et que l’économie se focalise sur le voisin américain. Cette situation

bénéficie à Toronto, ville anglophone de la région des grands lacs, qui devient la plus grande Métropole du

pays. Depuis lors, la cité québécoise n’a jamais su rattraper sa voisine ontarienne. Au niveau métropolitain,

elle ne cesse de perdre des habitants au profit des municipalités périphériques, à tel point qu’aujourd’hui

moins de 50% de la population réside sur l’île de Montréal (Statistique Canada [2012]) (cf Figure 12). Plus

problématique encore, cet exode concerne plus particulièrement la classe moyenne francophone qui part

s’installer dans les couronnes nord et sud, aggravant la ségrégation ethno–linguistique. Une majorité de

ménages anglophones aisés sont installés dans le sud de l’île de Montréal et les allophones nouvellement

dans le centre.

Par ailleurs l’institut de

statistique du Québec estime que d’ici

2031 la population devrait augmenter de

530 000 individus (320 000 ménages),

ce qui pourrait sembler représenter un

enjeu important au vu de l’objectif de

concentration de 40% de cette

population dans ces zones TOD. Le

nombre de ménages s’installant dans les

couronnes nord et sud de la ville sera

équivalent à celui faisant le choix de

l’agglomération de Montréal.

Par ailleurs les statistiques en

0 20000 40000 60000 80000

100000 120000 140000 160000 180000

Population

Ménages

Figure 12 Projection de croissances du Grand Montréal (2031) par

secteur (Source: Institut de la statistique du Québec [2009])

38

matière de construction montrent que seuls 33% des logements construits dans la période allant de 2002 à

2009 l’ont été à Montréal, contre 25% et 19% dans les couronnes nord et sud47

.

On constate actuellement une évolution du marché montréalais qui va vers une diversification du

type de logements et une augmentation des habitats de moyenne et haute densité. Ce mouvement est dû à

l’augmentation des ménages d’un adulte, au départ des enfants des baby-boomers des maisons individuelles

de leurs parents et surtout à une augmentation de la valeur foncière.

Le PMAD est donc l’instrument désigné par les pouvoirs publics pour redonner un dynamisme à la

métropole montréalaise et stimuler son attractivité en redynamisant son centre et en améliorant le tissu

métropolitain. Parmi les huit points principaux qui y sont développés, on peut retenir :

la planification du transport terrestre ;

l’identification de toute partie du territoire de la communauté qui doit faire l’objet d’une

planification intégrée de l’aménagement et du transport;

la définition de seuils minimaux de densité selon les caractéristiques du milieu;

la définition des territoires voués à l’urbanisation optimale de l’espace ainsi que la délimitation de

tout périmètre métropolitain;

l’identification de toute installation qui présente un intérêt métropolitain et la détermination, pour

toute nouvelle installation, du lieu de son implantation, de sa vocation et de sa capacité.

47 13% à Laval et 10% à Longueuil

Figure 14Proportion des mises en chantier de moyenne et forte densité

par secteur entre 2002 et 2010 (Source: société canadienne

d'hypothèque et de logement, traitement CMM)

Figure 13Densités de population sur le territoire de la

CMM (Source: CMM@)

39

3.1.2. Problématique

La morphologie montréalaise est particulière. Elle comporte un centre historique dense aménagé sur

le modèle des vieux centres européens et dans le reste de l’île et de sa périphérie le territoire est construit en

damier, sur le modèle classique des villes nord américaines. En Europe, la revitalisation de certains quartiers

sur le modèle du nouvel urbanisme est plus aisée puisque la trame urbaine originale est celle d’une ville

vouée à la circulation piétonne. On voit actuellement de nombreuses métropoles du vieux continent fermer

en partie l’accès de leur centre aux voitures. Elles augmentent corrélativement leur offre multimodale en

piétonnisant leurs rues, en augmentant l’offre de transports en commun (notamment de tramways et de

transports légers sur rails) et en augmentant le volume de pistes cyclables. Ce développement est plus

difficile à effectuer dans le modèle de la ville nord américaine ou le tissu urbain est moins dense. En effet des

entretiens avec l’Agence Métropolitaine des Transports de Montréal (AMT) révèlent que les tentatives

effectuées pour piétonniser une rue se sont soldées par un échec dans ce type de tissu urbain où la voiture et

les parkings ont une place capitale, la fréquentation se reportant immédiatement sur les rues voisines. Ces

tentatives ne sont des succès que lorsqu’elles sont menées à une échelle plus grande, notamment en été où

chaque année une partie du centre ville est réservée aux transports actifs afin d’accueillir les manifestations

culturelles estivales pour lesquelles la ville a obtenu une renommée internationale. On le voit bien, ce type

de villes doit être repensé au niveau du quartier.

3.1.3. Le principe de l’aire TOD

Le PMAD définit le TOD comme « un développement immobilier de moyenne à haute densité

structuré autour d’une station de transport en commun à haute capacité, comme une gare de train, une station

de métro, une station de système léger sur rail (SLR) ou un arrêt de service rapide par bus (SRB). Situé à

distance de marche d’un point d’accès important du réseau de transport collectif, le TOD offre des

opportunités de logement, d’emploi et de commerce et n’exclut pas l’automobile. Le TOD peut être un

nouveau projet ou un redéveloppement selon une conception facilitant l’usage des transports collectifs et

actifs » (PMAD@).

Ce concept prend en compte toute l’ampleur de la problématique d’organisation du territoire qui est

visée dans cette étude. Il tente de réorienter les développements de la ville en la rendant multipolaire et

multi-destination en générant de la proximité par la compacité au niveau des stations de transport en

commun tout en renforçant le tissu entre ces différents pôles. (On étudiera l’échec relatif de Montréal). On

l’a vu, les ménages sont prêts à s’éloigner toujours plus de leurs lieux de travail moyennant un temps de

trajet constant (constante de Zahavi). L’idée va être ici de reformer des centralités de moyenne importance et

présentant une certaine autonomie, à l’image des villages périphériques anciens.

40

Figure 15 Ville mono-centrique traditionnelle et ville polycentrique avec aires TOD (Réalisation: William Huck)

Cette démarche nécessite de reconstruire la ville sur la ville tout en conservant une vision à

grande échelle. De nombreuses études (vivre en ville@, etc.…) se sont intéressées aux paramètres à mettre

en place pour optimiser l’efficacité de ce type de « réorientation urbaine ». Les caractéristiques mises en

avant par le groupe d’étude québécois reprennent les exemples de projets similaires dont la réussite est à

présent avérée (Seattle, Vancouver, Munich, etc.…) (Cf. Annexe 1). L’organisation telle qu’elle est choisie

n’est pas sans rappeler les anciens villages périphériques. La solution paraît dès lors de construire de la

multipolarité sur le modèle des villes anciennes.

Figure 16 Projet d'implantation des aires TOD dans la CMM (Source: PMAD de la CMM)

41

3.1.3.1. Réarticulation de l’urbanisation au niveau de l’agglomération

La réussite des TOD ne tient pas seulement à ce qu’on y trouve mais également à ce que la ville offre

à l’extérieur. La croissance de ces aires va être fonction de son articulation dans le reste de la ville. La faire

traverser ou la border par une autoroute reviendrait à réduire à néant tous les efforts pour encourager son

développement de manière durable. L’enjeu est de réduire au minimum les besoins de déplacement des

populations au sein de la ville en leur offrant ce dont ils ont besoin dans leur aire d’influence ou dans

les autres polarités qu’ils pourront rejoindre grâce aux transports en commun. L’organisme « vivre en

ville » a dégagé trois paramètres de base pour qu’un projet de TOD ait des chances de réussir:

Le réseau de transport en commun de Montréal est structuré autour de trois réseaux :

Le réseau de métro comprenant 4 lignes et huit stations pour 235 millions de déplacement en 2009 ;

Le réseau six lignes de train de banlieue 15,2 millions de passagers en 2009 (ACTU [2010]) ;

Un réseau de 3 000 véhicules pour un total de 300 circuits.

La rentabilité de nouvelles lignes de transports en commun de type SLR n’est envisageable qu’à

partir de 100 logements à l’hectare. A titre d’exemple, les nouveaux PPU de la ville de Québec ne prévoient

que 50 logements à l’hectare. En se basant sur les recommandations fournies par le Ministère des transports

de l’Ontario@, on peut envisager les occupations suivantes en fonction des types de transports envisagés :

TYPE DE TRANSPORT EN COMMUN

DENSITE (unités*/ha)

équivalent résidents / emplois

Métro 90 200

Service de transport rapide réservé (SLR ou SRB)

72 160

Service d'autobus haute fréquence (SLR ou SRB toutes les

5 min) 45 100

Service de transport en commun fréquent (10-15 min)

37 80

Service de transport en commun de base (20-30 min)

22 50

Tableau 1Densité conseillé par le Ministère des transports d'Ontario en fonction du type de transport en commun (réalisation:

William HUCK)

Créer des corridors pour retisser la ville en appuyant sur eux les efforts de croissance

Structurer la ville et ces nouveaux corridors par un réseau de transports en commun

42

Le cœur de chacun de ces quartiers doit être attractif tant en terme d’habitations que de commerces,

de services et d’emplois. Pour ce faire, on doit y retrouver :

des services publics ;

des centres commerciaux ;

des commerces de proximité de taille plus modeste ;

des équipements publics et culturels.

3.1.3.2. Réarticulation de l’urbanisation au niveau du quartier

Les corridors doivent rassembler trois caractéristiques :

COMPACITE et DENSITE :

Ils ne doivent pas être uniformes mais denses autour de la station principale et plus ouverts en

s’éloignant de celle-ci. La zone des 400 mètres autour de la station est souvent présentée par les urbanistes à

l’origine de ces montages comme une distance de référence. En outre 75% des usagers d’une station de

transport en commun sont des gens y habitant ou la fréquentant, notamment dans le cadre de leur emploi

(vivre en ville@). Cette densité permet par ailleurs d’assurer la viabilité des commerces et services ainsi que

le maintien des services publics.

La compacité va être assurée par (vivre en ville@) :

la réduction de la profondeur des parcelles ;

la mitoyenneté des bâtiments ;

la marge de recul avant réduite ;

l’augmentation raisonnée du nombre d’étages ;

des cours communes ;

des stationnements souterrains.

L’enjeu est de densifier tout en en assurant l’attractivité en développant un lieu de vie à l’échelle

humaine. La ville de Montréal peut pour cela s’inspirer des villes qui ont déjà lancé ce type de projet

(Vancouver, Portland, Fribourg,…). C’est dans cette optique qu’une mission a été organisée pour discuter de

ce type de développements avec Washington, une des villes à la pointe dans ce domaine.

PROXIMITE :

Le design urbain doit être conçu de manière à favoriser le transport actif. C’est bien là tout l’enjeu de

ces aires TOD : créer des micros centres-villes comparables dans une certaine mesure à ce qu’on retrouve en

Europe. Le TOD est défini comme étant « la ville des courtes distances ». A ce titre, sa mise en place

s’appuie sur la promotion du transport actif. Il est donc nécessaire de revoir la place donnée à l’automobile

pour favoriser le transport modal. Des mesures incitatives peuvent permettre d’aller dans ce sens :

augmentation du réseau cyclable ;

réduire la largeur des rues ;

Localiser stratégiquement les activités à rayonnement métropolitain et régional pour augmenter l'attractivité de ces noyaux urbains tout en en assurant leur proximité

43

élargir les trottoirs et favoriser leur appropriation par les piétons ;

réduire la quantité de stationnement ou enterrer les parkings quand cela est possible. Le Québec

possède des atouts pour inciter ses citoyens à renoncer à la voiture. L’initiative « autopartage » y

a été créée avant d’être aujourd’hui utilisée dans des pays comme la France. Elle amène une

nouvelle vision de l’urbanisme, dans la mesure où les stationnements, s’ils sont de gros

consommateurs d’espaces, ne correspondent à une utilisation effective que de 10% de la journée

créer des stationnements incitatifs en périphérie du quartier.

MIXITE :

Favoriser une mixité dans les activités proposées. Cette mixité doit être de trois ordres.

FONCTIONNELLE : Dans une vision totalement contraire au fonctionnalisme des années 60, il

est important d’inciter des types d’occupations variés comme on l’a vu précédemment

(commerces, résidences, services sportifs ou culturels, espaces verts,…). Il faut éviter de créer de

nouvelles zones d’activités spécialisées et diversifier celles déjà existantes en appliquant les

principes de renouvellement urbain. Cette mixité doit être horizontale et verticale.

Figure 18 (Source: Guide d’aménagement pour les aires TOD)

SOCIO-ECONOMIQUE : il faut favoriser la mixité sociale par le choix des types de logements

(appartements de tailles variées,…) et prendre des mesures incitatives au niveau financier

(notamment lors des prêts accordés aux futurs propriétaires).

Dans un dernier temps, il faut permettre une offre différente entre les différents ilots, notamment en

matière de services publics, afin de favoriser les trajets entre ces différents cœurs de ville par le biais du

« réseau de couronne ».

Figure 17the rise, Vancouver (Source: gosvernor@)

44

3.1.4. Un modèle novateur en Amérique du Nord qui se heurte à de nombreuses

limites dans son application

3.1.4.1. Un manque d’ambition en matière de transports en commun

Si en France l’urbanisme est vu comme « l’outil de fabrique de la ville », il n’en va pas de même en

Amérique du Nord où la discipline sert plus à mettre l’aménagement en adéquation avec le développement.

Le PMAD de Montréal diffère sur le principe de cette vision en proposant un réel projet de ville. Les aires

TOD sont présentées comme l’élément fondamental de cette nouvelle planification. Il serait alors logique

d’imaginer un réel développement dans la politique des transports en commun.

Dans les faits, aucun choix clair n’est fait en matière de structures de transport et le statu quo semble

de mise. Le document ne semble pas vouloir sortir du référentiel techniciste des années 1950 qui voyait la

voiture comme le choix numéro un en matière de transport. Pour bien comprendre ce choix il convient de

s’intéresser au modèle de financement des autoroutes et des transports en commun dans la province de

Québec. Traditionnellement, les élections législatives québécoises se jouent dans la banlieue montréalaise

entre les deux principaux partis du Québec. De fait, l’histoire montre que par souci de prosélytisme, les partis

au pouvoir ont par le passé toujours lancé des projets d’envergure en matière d’autoroute dans ces différentes

couronnes montréalaise afin de s’assurer des sièges au Parlement.

Cet état de fait amène le Ministère des Transports à allouer la majorité de son budget au

développement de nouveaux axes autoroutiers ou à augmenter leurs capacités d’accueil, au détriment :

des axes déjà existants qui souffrent dans la province d’un état de vétusté particulièrement avancé

pour un pays développé ;

des transports en commun pour lesquels le budget alloué ne dépasse pas les 18%.

2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 TOTAL

Réseau de

transports

en commun

3416,5 3457,2 3414,1 3249,8 3323,3 16860,9

Réseau

routier 534,5 948,8 623,7 413,6 396,5 2953,1

Tableau 2 Budgets alloués aux réseaux routiers et de transport en commun en Millions de dollars Canadiens (Source: Gouvernement

du Québec@, budgets et plans budgétaires)

L’Alliance pour le financement des transports collectifs au Québec (TRANSIT) s’est récemment

insurgée car la CMM prévoyait dans le PMAD un budget de 23 milliards pour remplir ses objectifs en

matière de transport en commun. Cet objectif ne sera a priori pas atteint puisque le gouvernement provincial,

voulant atteindre le déficit zéro, prévoit de n’allouer que le quart des budgets initialement envisagés. Le 24

mai 2013, une trentaine d’organismes québécois dont l’Union des Municipalités du Québec (UMQ) a remis

au Ministre des Affaires Municipales, dans le cadre de la consultation sur la nouvelle politique québécoise de

mobilité durable (PMQD), une déclaration demandant une majoration d’un milliard de dollars par année pour

les sommes investies dans les transports en commun

45

La chambre de commerce de Montréal estime à 1,5 Milliard de dollars par an le coût de la

congestion dans la ville. Malgré tout, le gouvernement préfère élargir les axes routiers déjà vétustes que

d’augmenter sa participation à des projets de transport en commun de grande envergure.

Un des dossiers typiques est l’échangeur Turcot. Mis en service en 1967, cette structure aux

dimensions impressionnantes constitue son principal point d’entrée depuis le sud ouest où il canalise la

circulation. Ce ne sont pas moins de 290 000 véhicules qui empruntent chaque jour les 18 voies et 18 km de

bretelles de ce complexe qui s’étend sur la même superficie que la ville de Venise. Différents projets se

succèdent depuis 2007 afin de le détruire puis de le reconstruire avec une capacité d’accueil majorée. Les

budgets prévus augmentent également à mesure que les projets se succèdent. De 1,2 milliard de dollars en

2007 pour le premier projet avancé, le budget du nouvel échangeur est passé à 3,7 milliards de dollars dans le

troisième projet qui devrait voir le jour en 2018.

Figure 19 Echangeur Turcot (Source: Journal Lapresse@)

La ville, actuellement dans une période charnière avec sa première planification à l’échelle

métropolitaine, semble faire le choix d’augmenter l’offre faite en matière automobile à une période qui serait

pourtant propice pour repenser le mode de circulation au sein de la ville.

3.1.4.2. Des objectifs chiffrés peu ambitieux

Un des points les plus importants du PMAD est d’accueillir 40% des nouveaux ménages dans les

aires TOD. La concentration des résidences et des activités autour d’un réseau structurant de transports en

commun est bel et bien la meilleure option pour la ville dans la perspective de la lutte contre l’étalement

urbain. Dans les faits, si les villes européennes ont réussi pour certaines à imposer une piétonisation dans leur

centre ville, la morphologie des métropoles nord américaines empêche d’y mener de telles politiques.

L’approche au niveau du quartier comme cela est le cas pour les TOD est donc bien plus intéressant.

Malheureusement, les chiffres avancés traduisent mal le peu d’ambition des pouvoirs publics.

46

Les zones en question concentrent déjà 40% de la population métropolitaine. Dès lors les objectifs

annoncés ne peuvent pas inverser l’évolution actuelle qui va aller en s’intensifiant à mesure que la ville se

développe.

Pire encore, les chiffres avancés seront adaptés en fonction de la situation géographique du quartier.

Les couronnes qui accueilleront la plus grande part de la croissance d’ici à 2031 verront dans certains cas la

densité des aires TOD diminuer. Cette tendance n’est pas compatible avec l’objectif de multipolarité

recherché à travers la théorie des TOD. Les milieux actuellement dépendants de l’automobile verront cette

contrainte s’accroître. La pression pour augmenter les infrastructures routières dans les nouvelles zones

ouvertes à l’urbanisation n’en sera que renforcée48

.

Cela ne contribuera pas à réduire la congestion routière et l’objectif de porter la part modale du

transport collectif de 25% à 30% semble dès lors compromis. Un objectif de 50% dans les aires TOD

semblerait plus raisonnable et constituer un premier pas vers une modification des modes de transport dans la

métropole. Selon l’organisme « Vivre en ville », cela reviendrait à imposer l’installation dans les aires TOD

à 70% des nouveaux ménages. Cet objectif ambitieux a par exemple été pris pour la métropole de Sydney.

48 On comptait 1,71 véhicule par ménage en 2008, ce qui reviendrait à augmenter de 104 000 le nombre de nouveaux véhicules en 2031 rien que pour

la couronne nord (Source : Enquête origine-destination 2008)

Ménages dans l'ensemble du secteur

Ménage dans les aires TOD

Pourcentage aires TOD

2006 185 780 24 069 13%

2011-2031 + 67 400 +6 300 9%

TOTAL 2031 253 180 30 369 11,70% Tableau 3 Evolution de la concentration des ménages dans la couronnes nord (Source: CMM@)

47

3.1.4.3. Le manque de visibilité des projets

L’exemple précédent du seuil de 40% laisse craindre une simple « labellisation » de quartiers aux

abords des gares de transports collectifs, sans réel projet de développement d’une nouvelle forme urbaine.

Un regard sur les projets engagés laisse craindre des solutions parfois peu opportunes. Les projets dévoilés

au cours du FORUM URBA 2015 constituent les premières pierres du réseau de TOD, des secteurs qui

feront bientôt l’objet d’un PPU.

Le projet du quartier Vimont en banlieue de Laval

est un des plus intéressants. Il prévoit la cohabitation

d’affectations résidentielles et industrielles, le tout à

proximité d’un bois municipal. La zone est actuellement

desservie par le train de banlieue de Blainville-Saint Jérôme

et possède déjà un stationnement incitatif de 270 places.

Malgré cela, la contamination du sol dans certains secteurs

ainsi que la barrière physique que constitue la ligne de train

traversant le futur quartier laisse prévoir des difficultés dans

le projet à venir.

Le projet « Deux montagnes » situé dans la

couronne nord prévoit l’aménagement de 300 nouveaux

logements situés à proximité d’un futur sentier cyclable et le

maintien d’une grande part des espaces verts déjà présents.

Malgré tout, on peut s’interroger sur la réussite du projet

dans la mesure où la zone est bordée d’autoroutes et située à

proximité d’un échangeur. Les futurs habitants seraient donc

certainement plus enclins à prendre l’automobile que

d’utiliser les transports en commun.

Le dossier le plus marquant est certainement celui

de l’Hippodrome Saint Hubert de Longueuil qui devrait

accueillir près de 2000 logements mais qui est placé dans

l’axe de la piste d’atterrissage de l’aéroport international de

Montréal.

Figure 20 Projet Vimont (Source: Forum URBA 2015,

cahier du participant)

Figure 21 Projet Deux-Montagnes (Source: Forum

URBA 2015, cahier du participant)

Figure 22 Projet Saint-Basile-le-Grand (Source: Forum

URBA 2015, cahier du participant)

48

3.1.4.4. Un risque de gentrification

Les quartiers TOD ne bénéficieront a priori pas d’aménagements au niveau fiscal. Les pouvoirs

publics québécois ne se sont malheureusement, dans ce cas, pas inspirés de l’exemple américain où

les villes de Seattle, Washington et Los Angeles ont mis en place des hypothèques visant à favoriser

une localisation efficace49

. Les ménages aux revenus plus modestes peuvent, grâce à ce type

d’hypothèque préférentielle, bénéficier de capitaux plus élevés dans la mesure où la demande de

logement est située dans une zone bien desservie en transports en commun ou dans les centres

urbains. Le principe est de tenir compte des économies liées à l’utilisation des transports collectifs

afin de rehausser le plafond utilisé comme base dans le calcul des hypothèques.

3.1.4.5. L’absence de coordination emplois-destinations

Le PMAD ne prévoit rien par rapport au développement économique dans les quartiers TOD. Cet

aspect est pourtant une condition sine qua non à la mise en place d’un réseau de TOD. Pour que la réussite

soit totale il serait ainsi nécessaire de prévoir des mesures, notamment fiscales, afin d’inciter les commerces

et industries à venir implanter leur activité dans les zones TOD. Sans ce type de mesures, ces zones censées

être des réserves de mixité fonctionnelles se verraient uniquement attachées à la fonction d’habitation voire

de services publics que les pouvoirs publics voudraient bien y implanter.

49 Traduction de l’anglais « Location Efficient Mortgage ».

49

3.2. Paris

La même démarche est actuellement entreprise en Île-de-France avec un succès contrasté. Dans un

souci de compétitivité et d’approche intégrée de l’aménagement et de la gouvernance de la région, le «Grand

Paris» 50

fait actuellement l’objet de plusieurs projets menés conjointement:

la création du Réseau de Transport public du Grand Paris (RTGP) qui est à la charge de la Société du

Grand Paris ;

la mise en cohérence des Contrats de Développement Territoriaux (CDT)51

de la région;

la création d’une série d’aménagements d’envergure visant à faire de la région une zone plus

compétitive et rayonnante internationalement ;

une gouvernance intégrée entre Paris et son agglomération ;

Le projet bénéficie par ailleurs des contributions de deux groupements visant à mener une réflexion

sur les politiques d’aménagement à mener dans la capitale:

L’Atelier International du Grand Paris (AIGP) travaille principalement sur les questions de mobilité

et d’intensité urbaine. Il aide également à la réflexion entourant la révision du schéma directeur de la

région Île-de-France (SDRIF). L’atelier a identifié 650 projets (schémas de développements,

nouvelles lignes de transport et projets d’aménagement) qui devraient constituer le socle du

développement de la région Île-de-France (cf. Annexe) ;

Paris Métropole est un syndicat mixte d’études visant à promouvoir la coopération intercommunale ;

3.2.1. Transports en commun

Le projet, bien que moins avancé que celui de Montréal, tente de repenser l’organisation et

l’aménagement de la ville en se basant sur le modèle développé dans la ville nord américaine ou dans

certaines villes européennes52

.

Premier axe majeur, le développement du Grand Paris express reprend le principe vu précédemment

d’un réseau en forme de couronne venant relier de nouvelles centralités développées autour de 72 gares

créées le long des 205 km de nouveaux tronçons automatisés. Le projet est issu de la fusion de deux

programmes initialement concurrents (cf. annexe pour voir la carte du projet).

Malheureusement, comme dans le cas de Montréal, les dernières actualités font craindre des

problèmes quant au financement du projet. L’Etat qui s’était engagé à doter la SGP d’une enveloppe de 4

milliards d’euros qui devait dans un second temps permettre un emprunt de 12 milliards d’euros à la Banque

européenne d’investissement a récemment fait marche arrière. En refusant d’attribuer la somme de 1 milliard

d’euros initialement prévue dans le budget 2013-2015 du Ministère de l’Egalité et des Territoires, le

gouvernement a mis à mal le projet. La SGP a malgré tout d’ores et déjà entrepris la construction d’un

premier tronçon reliant Boulogne-Billancourt (Hauts-de-Seine) à Champs-sur-Marne (Seine-et-Marne). Le

projet n’est donc pas remis en cause, le gouvernement devra toutefois revoir son programme de financement.

50 Issu de la loi relative au Grand Paris 51 Issus de l’article 7 de la loi relative au Grand Paris, ils visent la mise en place par les communes, EPCI et représentants de l’Etat de la région, ils

visent à définir les objectifs prioritaires en matière d’urbanisme, de logement et de lutte contre l’étalement urbain. 52 Les Métropoles de Londres et Lyon notamment.

50

Cela devrait passer par la réaffectation à la SGP de la totalité de l’augmentation de la taxe sur les bureaux en

Île-de-France telle qu’annoncée par le gouvernement.

Tableau 4 Programme d'investissement initialement prévu pour le projet de Grand Paris Express (Source: Dossier de présentation

du nouveau Grand Paris)

3.2.2. Un aménagement polycentrentique pour une région plus compétitive

Le projet du grand Paris prévoit la construction de 70 000 logements supplémentaires par an. Les

aménagements prévus devraient se faire essentiellement sous la forme de nouvelles ZAC et de programmes

de renouvellement urbain. L’AIGP tente à travers ses études et ses propositions de donner un nouveau mode

d’aménagement dans la ville. Il contribue à associer l’urbanisation au grand projet de mobilité du Grand

Paris Arc Express pour que le développement de la métropole se fasse sur la base d’une réflexion globale.

51

Figure 23 Projets de ZAC (Source: Ateliers du Grand Paris@)

Figure 24 Grand Projet de renouvellement urbain (Source: Ateliers du Grand Paris@)

52

3.2.3. La métropole du Grand Paris ou l’amélioration du mode de gouvernance

intercommunal

Dans le cadre du projet de loi sur la décentralisation actuellement à l’étude, la création d’une

«Métropole du Grand Paris» a été votée à l’Assemblée Nationale le 19 juillet 2013. Elle devrait permettre

une gouvernance commune entre la capitale et les départements de première couronne (Hauts-de-Seine,

Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) au sein d’un EPCI à fiscalité propre qui verrait le jour au 1er janvier

2016.

Figure 25 Grand Paris Métropole (Source: Mairie de Paris@)

Ce projet fait toutefois l’objet de nouvelles critiques notamment en ce qu’il augmenterait le

phénomène de doublons déjà important au sein de l’organisation administrative de la région. Une loi

ultérieure devrait cependant venir préciser les modalités de mise en place de ce nouvel EPCI.

53

4. LA DENSIFICATION DOUCE

4.1. La démarche BIMBY

La densification peut prendre plusieurs formes et des degrés différents. Il en ressort une perception

différente auprès des habitants. Le premier degré de la densification peut procéder d’une surélévation du bâti

ou de son extension. Cela peut notamment être réalisé au cours d’une opération de rénovation à condition

qu’elle soit autorisée par le règlement. Les promoteurs ont dans ce genre d’opérations tout intérêt à y

procéder si cela est autorisé. Le second degré de la densification résulte de la construction de nouveaux

immeubles. Cette densification est généralement victime d’obstacles de deux types:

obstacles de droit public (PLU et RU) ;

obstacles de droit privé, notamment à travers les cahiers des charges de lotissement.

En 2012, le candidat à l’élection présidentielle française, François Hollande, évoquait dans une lettre

au Conseil National des Jeunes Urbanistes l’enjeu que représentait pour la France la lutte contre l’étalement

urbain. Il évoquait au cours de son message le rôle que pouvait alors jouer la filière BIMBY. Derrière

l’acronyme anglais de «construire dans mon jardin» 53

se cache un projet de recherche mené depuis

maintenant quatre ans. Lauréat du concours « Ville durable » lancé par l’Agence Nationale pour la

Recherche (ANR), cette démarche « souhaite promouvoir et encadrer une densification progressive du tissu

pavillonnaire, en se fondant sur un phénomène déjà à l’œuvre de division parcellaire».

L’idée est d’assumer pleinement le rôle « d’éponge » des quartiers pavillonnaires périurbains qui

viennent satisfaire la demande en logements que les programmes de construction (notamment de logements

sociaux) ne parviennent plus à combler. En utilisant le gisement foncier issu des dernières décennies de

développement de la maison individuelle, les études menées sont arrivées à dégager deux chiffres

importants (BIMBY@):

la France compte 19 millions de maisons individuelles : si 1% des terrains faisait l’objet d’une

division c’est 190 000 terrains (soit la production annuelle actuelle de maisons individuelles) qui

seraient alors ouverts à la construction ;

en Île de France où les premières expérimentations ont été lancées, si 1% des 1,4 million de terrains

accueillant une maison individuelle était divisé, ce sont 14 000 terrains qui seraient ouverts à la

construction (soit le triple de la production actuelle de maisons).

Cette démarche vise donc à offrir une solution au manque de foncier dans les zones tendues afin de

mieux répondre aux objectifs du gouvernement en matière de construction:

sans étalement urbain ;

en proposant un mode de densification « doux » donc plus acceptable par les populations ;

à un prix plus abordable donc socialement intéressant ;

répondant aux évolutions démographiques de ces quartiers.

Si la division parcellaire est une technique déjà bien connue, en particulier des géomètres, la

«démarche BIMBY» propose de promouvoir ce type d’opérations auprès des particuliers mais également des

53 Build in my back yard

54

pouvoirs publics en soumettant une série de solutions visant à faciliter la mise en œuvre de ces divisions.

L’organisme BIMBY a ainsi le mérite:

de brasser un portrait relativement exhaustif de l’ensemble des modifications qui pourraient être

apportées aux PLU pour donner de réelles possibilités de densifier ;

il pourrait augmenter la visibilité de ce genre de pratiques auprès des citoyens ;

il répondrait à l’idée à présent admise d’aller dans le sens d’un urbanisme plus participatif.

Le tableau suivant fait la synthèse des propositions de l’organisme BIMBY en matière de révision

des articles de PLU54

. Un descriptif plus détaillé des articles réalisé sur la base du Code de l’urbanisme et du

Gridauh55

est joint en annexe.

Le développement ainsi visé d’une filière qui existe déjà mais qui serait facilité par l’adaptation des

documents d’urbanisme et un accompagnement accru des pouvoirs publics auprès des particuliers revêt un

certain nombre d’avantages. La viabilisation étant déjà pour partie réalisée, on peut espérer des logements à

des prix plus abordables.

Les chiffres sont éloquents. Si l’objectif d’un pourcent de parcelles divisées dans les zones visées

peut paraître optimiste, il n’en reste pas moins que le potentiel de densification existe. Avec un prix de

revenu plus bas pour les nouveaux acquérants, il permet à des ménages aux revenus modérés d’accéder à la

propriété dans les deuxième ou troisième couronne des centres urbains, voire dans les communes proches.

Dans les faits, au moment de la révision du PLU, un concepteur médiateur serait chargé de collecter

un maximum d’informations auprès des habitants pour que la commune ait le plus de données permettant

d’adapter le document aux aspirations des particuliers et à la réalité du terrain. Dans un second temps, il est

prévu qu’intervienne un «architecte conseil en division parcellaire» conseillant au mieux les particuliers,

pendant qu’un «pilote de flux» sera chargé de la gestion des projets en cours. On peut malheureusement

douter de la capacité des communes à mettre en place ces activités au vu de la conjoncture actuelle. Par

ailleurs, quand bien même elles en auraient les moyens, c’est une véritable ingénierie qui devrait être mise en

place, ce que beaucoup de communes de taille moyenne ont encore du mal à mettre en place pour des raisons

financières.

Au delà des questions technico-financières, on peut avoir des doutes quant à la motivation des élus

pour la densification. Pour être intéressante, la démarche BIMBY devrait se concentrer sur les premières

couronnes périurbaines, voire les communes les plus proches. Comme on l’a vu, «l’étoilement» ou

«urbanisme saute mouton» est dû au caractère cyclique des politiques d’aménagement dans les communes

de dernière couronne. Si le développement s’est déjà reporté plus loin, il n’est pas certain que les élus de la

commune soient enthousiastes à l’idée d’augmenter le volume des opérations dans leur commune. Les deux

facteurs principaux qui les poussent à limiter les nouvelles constructions (dénaturation du paysage et

dépassement des capacités d’accueil des équipements) ne sont en effet pas résolus dans cette approche.

Enfin, les enjeux développés à travers la métropolisation (transports en commun et mixité d’activité)

ne sont pas résolus.

Si l’approche BIMBY se révèle intéressante du fait des solutions qu’elle apporte en termes de

logements abordables, elle ne pourra être un succès que si elle bénéficie d’un appui fort des pouvoirs publics.

La modification de la philosophie des PLU devra s’accompagner d’une véritable contrainte visant à l’arrêt

des politiques malthusiennes dans les communes des premières couronnes périurbaines. C’est ce que

54 Source : www.bimby.fr 55 Groupement de Recherche sur les Institutions et le Droit de l’Aménagement, de l’Urbanisme et de l’Habitat (www.gridauh.fr)

55

résume Eric Charmes [2010] en soutenant que le meilleur moyen de lutter contre l’étalement urbain serait

finalement de contraindre les maires de ces communes de première couronne périurbaine à construire.

4.2. Les cartes d’estimation des potentiels d’insertion

On l’a vu la loi ALUR a pour projet d’inclure dans les PLU des études de densification. Les

communes pourraient alors prendre exemple sur la Communauté Métropolitaine de Québec qui a élaboré en

2005 une étude approfondie de son potentiel de densification de la métropole.

L'estimation du potentiel d'insertion de nouveaux logements à l'intérieur du périmètre d'urbanisation

est une opération qui a été réalisée en support à la planification de l'aménagement du territoire de Québec qui

résulte au Plan directeur d'aménagement et de développement (PDAD). Cette opération a culminé par la

publication (et leur diffusion sur Internet) des cartes du potentiel de logements de chaque arrondissement, le

10 août 2006. Sur ces cartes sont indiquées les «dents creuses» (cf. Annexes) du territoire métropolitain ainsi

que le type d’opérations envisageables pour chacune d’entre elles. Des annexes estiment le potentiel de

logements pour chacun de ces futurs projets. C’est ainsi que le Service d'urbanisme de la ville de Québec a

pu estimer à 42 000 (cf. Figure 27) le potentiel d’insertion de logements sur l’ensemble du territoire de la

CMQ. Ce chiffre était alors considéré comme suffisant sur une période de 20 ans selon les statistiques

démographiques du moment mais, victime de son succès, les prévisions actuelles estiment à 2015 le

remplissage de ces zones.

Type de zone Nombre de

logements*

Terrain vague desservi 4450

Lotissement autorisé 1850

Reconversion potentielle** 7310

Lotissement potentiel 26740

Lotissement potentiel différé 1730

Total 42080

Tableau 5 Prévisions en matière de logements pour la CMQ (Source: CMQ@)

56

Conclusion

Si l’étalement urbain est un sujet qui occupe une place importante dans le débat public, on a pu voir que c’est

plus la maîtrise raisonnée du développement du territoire dont il faut se préoccuper. Les différentes

politiques mises en œuvre depuis des années n’ont en rien freiné l’expansion des terres et plus que de tenter

de mettre fin à ce phénomène, il semble dès lors plus intéressant de chercher à l’accompagner.

Le phénomène de réglementation effrénée semble ici rencontrer une de ses limites en faisant augmenter les

prix du foncier et des opérations d’aménagement. Le modèle anglo-saxon d’urbanisme discrétionnaire repris

en parti par la province québécoise semble ici avoir tout son rôle à jouer. Par ailleurs, une des clefs en

matière de maîtrise de l’étalement consiste à pousser les maires des couronnes les plus proches des centres à

autoriser les constructions et à renoncer au malthusianisme dont beaucoup font preuve. La rénovation

urbaine, la réhabilitation des friches industrielles et la densification douce des zones pavillonnaires

constitueront certainement à l’avenir des piliers de cette utilisation raisonnée du territoire. Ils ne pourront

remplir entièrement leurs objectifs qu’à condition qu’ils soient mis en place dans le cadre d’un

développement raisonné et intégré du territoire. Si les exemples de la métropole de Montréal et de la future

métropole du Grand Paris restent perfectibles, ils n’en sont pas moins les prémices d’une gestion intégrée au

niveau régional d’un développement plus tourné vers le développement durable au niveau des quartiers

et non plus simplement de la maison.

Le phénomène de règlementation et le besoin d’une maîtrise technique ne doit par ailleurs pas masquer les

nombreuses possibilités laissées à l’imagination de chacun pour participer à ce développement plus réfléchi

de nos espaces. Outre les quartiers cités précédemment aux USA ou en Allemagne, des aménageurs et des

architectes travaillent de concert avec les pouvoirs publics et tentent partout de concevoir la ville sur la ville

afin que toutes leurs potentialités soient exploitées et que les quartiers soient plus durables pour leurs

habitants.

C’est ainsi qu’à Almere aux Pays-Bas a été

conçu un ilot mixte dans lequel une quarantaine

de maisons surplombent un centre commercial.

Ce projet vise à démontrer qu’on peut réfléchir

autrement la manière de concevoir les centres

villes et que la vision figée des hautes tours

d’immeubles classiques n’est pas la seule

solution qu’on peut proposer.

A Issy-les-Moulinaux, les aménageurs ont tenté

d’utiliser au mieux les structures existantes dans la ville.

A titre d’exemple les 24 arches du viaduc ont été

réhabilitées afin d’en faire des ateliers et des pépinières.

Figure 26 Complexe "la citadelle" de Almere (Source: Le Moniteur@)

Figure 27Issy-les-Moulinaux (Source: architecture.skynetblogs.be@)

57

A New-York, la «High Line» est une ancienne voie

ferrée suspendue réhabilitée en parc autour de

laquelle ont été développés divers projets de

réhabilitation et de constructions neuves.

Ainsi, la maîtrise durable du territoire ne peut pas être qu’une affaire de juristes et d’ingénieurs. Pour rendre

de nouveaux quartiers acceptables par les habitants, ceux-ci doivent mettre en place un cadre juridique

favorable à la mise en place de projets de telle nature.

Figure 28"High Line" de New-York (Source: partir-a-new-york@)

58

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CPTAQ@ [2013] (www.cptaq.gouv.qc.ca)

Eurostat@[2011] (epp.eurostat.ec.europa.eu)

Gouvernement du Québec@ [2013] (www.gouv.qc.ca)

INSEE@ [2013] (www.insee.fr)

Mairie de Paris@ [2013] (www.paris.fr)

MAMROT@ [2013] (www.mamrot.gouv.qc.ca)

Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie@ [2013] (www.developpement-durable.gouv.fr)

Ministère des transports de l’Ontario@ [2013] (www.mto.gov.on.ca)

PMAD@ [2013] (pmad.ca)

Statistiques Canada@ [2006] (www.statcan.gc.ca)

Statistiques Québec@ [2013] (www.stat.gouv.qc.ca)

Vivre en ville @ [2013] (vivreenville.org)

61

Table des illustrations

Figure 1 Densité de population au Québec (Source: Statistiques Canda) ............................................................................ 1

Figure 2 Densité de population en France (Source: INSEE) ............................................................................................... 2

Figure 3 Densité résidentielle et compacité (Source: Institut d'aménagement et d'urbanisme d'Île de France [2005],

« appréhender la densité », note rapide n°383) .................................................................................................................... 4

Figure 4 La densité fonction des formes urbaines (Source: Institut d'aménagement et d'urbanisme d'Île de France [2005],

"appréhender la densité", note rapide n°384) ....................................................................................................................... 5

Figure 5 Zones agricoles du Québec (Source: Rapport annuel de gestion 2011-2012 de la Commission de protection du

territoire agricole du Québec www.cptaq.gouv.qc.ca/), Document sans échelle. ............................................................. 11

Figure 6 Courbe de Kenworthy et Newman (Source: cybergeo@, modification: William Huck) ................................ 12

Figure 7 Prix de revient par type de logement et par densité (Source: J-C Castel [2011]) ................................................ 15

Figure 8 Destination des surfaces artificialisées en France entre 2000 et 2006 (Source: Corine Land Cover, base des

changements 2000-2006) ................................................................................................................................................... 16

Figure 9 Régimes d'urbanisme en France et au Québec (Source: William HUCK) .......................................................... 19

Figure 10 Carte sans échelle de la CMQ et des MRC voisines (CMQ@) ......................................................................... 29

Figure 19 Projets de rénovation urbaine (Source: ANRU@).............................................................................................32

Figure 12 Projection de croissances du Grand Montréal (2031) par secteur (Source: Institut de la statistique du Québec

[2009]) ................................................................................................................................................................................ 37

Figure 13Densités de population sur le territoire de la CMM (Source: CMM@) ............................................................ 38

Figure 14Proportion des mises en chantier de moyenne et forte densité par secteur entre 2002 et 2010 (Source: société

canadienne d'hypothèque et de logement, traitement CMM) ............................................................................................. 38

Figure 15 Ville mono-centrique traditionnelle et ville polycentrique avec aires TOD (Réalisation: William Huck) ....... 40

Figure 16 Projet d'implantation des aires TOD dans la CMM (Source: PMAD de la CMM) ........................................... 40

Figure 17the rise, Vancouver (Source: gosvernor@) ......................................................................................................... 43

Figure 18 (Source: Guide d’aménagement pour les aires TOD) ........................................................................................ 43

Figure 19 Echangeur Turcot (Source: Journal Lapresse@) ............................................................................................... 45

Figure 20Projet Vimont (Source: Forum URBA 2015, cahier du participant) .................................................................. 47

Figure 21Projet Deux-Montagnes (Source: Forum URBA 2015, cahier du participant)................................................... 47

Figure 22Projet Saint-Basile-le-Grand (Source: Forum URBA 2015, cahier du participant) ........................................... 47

Figure 23 Projets de ZAC (Source: Ateliers du Grand Paris@) ........................................................................................ 51

Figure 24 Grand Projet de renouvellement urbain (Source: Ateliers du Grand Paris@) ................................................... 51

Figure 25 Grand Paris Métropole (Source: Mairie de Paris@)..........................................................................................52

Figure 26 Complexe "la citadelle" de Almere (Source: Le Moniteur@) ........................................................................... 56

Figure 27 Issy-les-Moulinaux (Source: architecture.skynetblogs@) ................................................................................. 56

Figure 28"High Line" de New-York (Source: partir-a-new-york@) ................................................................................. 57

Table des tableaux

Tableau 2Densité conseillé par le Ministère des transports d'Ontario en fonction du type de transport en commun

(réalisation: William HUCK)............................. ..... ...........................................................................................................41

Tableau 2 Budgets alloués aux réseaux routiers et de transport en commun en Millions de dollars Canadiens (Source:

Gouvernement du Québec@, budgets et plans budgétaires)................................................................................44

Tableau3 Evolution de la concentration des ménages dans la couronnes nord (Source: CMM@) ................................... 46

Tableau 4 Programme d'investissement initialement prévu pour le projet de Grand Paris Express (Source: Dossier de

présentation du nouveau Grand Paris) .... ...........................................................................................................................50

Tableau 5 Prévisions en matière de logements pour la CMQ (Source: CMQ@)...............................................................55

62

Table des annexes

Annexe 1 : Exemple de TOD (vivre en ville@)

Annexe 2 : Propositions de révision des articles des PLU par l’organisme BIMBY

Annexe 3 : Carte des potentiels de densification de l’arrondissement de Sainte-Foy (CMQ@)