Étape 3 – mise à jour: avril 10, setur réf.: setur atd 04642 – médiation environnement 1/30...

Étape 3 – Mise à jour: avril 10, seturRéf.: setur ATD 04642 – Médiation Environnement

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Maître d’ouvrage:

PNR Loire-Anjou-Touraine

Équipe d’études :

Médiation & Environnement(mandataire)

La Mercerie, 72800 SAVIGNÉ-SOUS-LE-LUDETél 02 43 45 27 [email protected]

cabinet SETUR

Endiguer la péri-urbanisation de l’axe Endiguer la péri-urbanisation de l’axe Loire entre Tours et AngersLoire entre Tours et Angers

Ingénierie – Audit - Conseil16 rue de la Croix aux PotiersBP 97637 35176 CHARTRES de BRETAGNETel: 02 99 41 35 35 [email protected]

Georges EMBLANC7 rue des Longaines 91330 YERRESTél: 06 76 75 87 66 [email protected]

Plan du Parc (annexe IV) : extrait du Plan des Espaces Naturels et des Paysages du PNR

Module n°8: Le PLU, projet de territoire: démarche méthodologique


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La stratégie foncière: un préalable incontournable

– Absence de stratégie foncière urbanisation subie

– Stratégie foncière urbanisation choisie (anticipation)

Voir module n°5 « L’enjeu de la maîtrise foncière »

Module n°4: « Un PLU, à quoi çà sert ? », piqûre de rappel …et préparation à l’utilisation de la boîte à outils

Les enjeux (élaboration d’un projet de territoire) et les risques (conséquences environnementales, sociales, économiques) liés au projet de PLU justifient une définition précise de la mission d’élaboration du PLU

Voir Module n°6: « La mission PLU »


Recommandations pour l’élaboration de PLU plus durables


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Le développement durable: un concept fondateur pour notre projet de PLU ?

Voir module n° Module n°1: « Développement durable et PLU: du global au local »

La prise de conscience: l’urbanisation induite ou permise par notre POS/PLU n’est pas durable

– Voir module n°2: « L’étalement urbain: constats, impacts » (à adapter au contexte de la commune)

– Voir module n°3: « Étalement urbain et PLU : les causes »

La concertation:

– Absence de concertation risques

– Concertation préparation à la construction du projet et à la compréhension des choix de la collectivité

Voir module n°7: « La concertation: un enjeu pour des PLU plus durables ?


Recommandations pour l’élaboration de PLU plus durables

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4/84Réf.: setur ATD 04642 – Médiation Environnement

Étape 3 – Mise à jour: avril 10, setur4/30

Déroulement de la mission PLU

• L’immersion dans le territoire a débuté avec l’utilisation du module n°2

Poursuivre ce travail dans le cadre de l’état initial de l’environnement et du diagnostic, pièces du futur rapport de présentation, pour préparer l’étape de définition du projet

Animation d’ateliers d’analyse du territoire

– Supports: cartographies à différentes échelles, utilisant différents fonds (cartes routières 1/100 000, SCAN25 IGN, orthophotographie aérienne, cadastre), vierges ou illustrés (SIG PNR LAT: zones de protection, zonages écologiques, zone submersible de la Loire etc.)

– Objectifs: faire prendre conscience aux acteurs du PLU …

• Que chacun a sa propre perception du territoire, partielle, et axée sur ses préoccupations et modes de vie (chacun son territoire)

• Que l’échelle à prendre en compte dépend du système dont on étudie le fonctionnement (déplacements domiciles / travail, déplacements de proximité, écoulement des eaux, déplacement de la faune, paysages perçus etc.)

• Que ces échelles ne se limitent pas au territoire communal, ni même à un territoire administratif

• … mais que le territoire communal, tout comme celui des communes voisines, a des limites dont il faudra tenir compte dans la phase « projet » (analyse du territoire dans l’espace et dans le temps)





• Animation d’ateliers d’analyse du territoire (suite):

– Les « paysages » sont une des composantes du projet de PLU (« conséquence » ou « objectif à atteindre») mais ne doivent pas constituer la clé d’entrée privilégiée systématique (voir module n°9-2 « Déclinaison de la démarche: le paysage »)

• Parce que « paysage » = subjectivité• Parce qu’il faut hiérarchiser les objectifs au regard de l’ensemble des critères de

développement durable, paysage compris

– Les « paysages » peuvent être néanmoins une entrée commode pour engager la réflexion sur les enjeux DD du territoire, en complément d’autres approches thématiques (déplacements, consommation d’espace, biodiversité, potentiel agricole, patrimoine bâti, risques …)

Suggestion: exploitation du Plan des Espaces Naturels et des Paysages du PNR LAT (coupes type de paysages régionaux, photographies)

Ce que l’on ne veut pas ? Ce que l’on veut préserver ou obtenir ?

– Ce travail pourrait alimenter ou exploiter un Plan de Paysage Partagé (PPP - article 20 Charte PNR LAT) engagé à une échelle supra communale (voir Plan Paysagé du Bouchardais)

– Avertissement: la recherche d’un consensus sur le paysage est un objectif ambitieux, voire illusoire (?), en raison du caractère subjectif de l’objet et des liens multiples avec d’autres enjeux du territoire (énergie, déplacement, eau, biodiversité …)





Animation d’ateliers d’analyse du territoire (suite):

• Quels sont les atouts et contraintes du territoire: caractéristiques naturelles, aménagements et constructions, contraintes réglementaires (SCoT, PLH, PDU), engagements supra communaux (charte PNR LAT, Plan de gestion du site « Val de Loire : patrimoine mondial de l’Unesco », charte foncière d’Anjou …) etc.

Vers un diagnostic partagé du territoire





• Il s’agit ensuite de poser les bases du projet de territoire

• Distinguer « projet de territoire » et « projet de PLU »:

– Le PLU n’est pas une fin en soi

– C’est le territoire dans lequel on souhaite vivre, et permettre aux générations futures de vivre, qui constitue le projet

• Organiser des ateliers pour la définition du « territoire souhaité »

• Le travail sur le « territoire souhaité » doit permettre aux acteurs locaux de prendre du recul par rapport aux « habitudes d’urbanisation », aux règles d’urbanisme

• « territoire souhaité » = un « environnement » + une(des) manière(s) de vivre dans cet environnement

Les écueils à éviter

Les questionnements à adopter





• Organiser des ateliers pour la définition du « territoire souhaité »: les écueils à éviter

– Postulat selon lequel il faut prévoir de nouvelles zones d’urbanisation, en particulier en extension

• « Parce qu’il y a des demandes de constructions et qu’il faut bien accueillir de nouveaux habitants»

• « Parce qu’il faut toujours proposer un développement »• « Pour maintenir l’attractivité communale »• « Pour maintenir la population au moins à son chiffre actuel » • « Pour faire vivre les commerces locaux »

– Confusion entre possibilités techniques d’urbanisation (ce qu’il reste, une fois exclues les zones inondables, les sites Natura 2000, et les secteurs déjà urbanisés) et projet de territoire

– Engager la réflexion sur le projet, à partir du document d’urbanisme en vigueur

Risque: difficulté pour les élus, a fortiori s’ils ont participé à son élaboration, à prendre du recul par rapport au PLU en vigueur inertie, ou simple ajustement de pratiques antérieures … souvent perfectibles du point de vue du développement durable

S’efforcer, au moins dans un 1er temps (phases diagnostic + démarrage phase « territoire souhaité »), de ranger le PLU en vigueur dans un tiroir … pour y revenir avec un regard neuf


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• Organiser des ateliers pour la définition du « territoire souhaité »: les questionnements à adopter:

– « Territoire souhaité » = manière d’habiter le territoire, qui n’implique pas nécessairement, a priori, un développement spatial de l’urbain

– Proscrire le terme de « zonage » qui suppose ou induit parfois (souvent ?) une logique d’extension urbaine, centrifuge, au moins dans l’inconscient collectif local, si ce n’est dans l’élaboration des PLU (élus, services des collectivités, bureaux d’études)

« Manière d’habiter le territoire » ≠ étendre l’urbain au détriment du rural

– « Habiter le territoire = ? » : la réponse à cette question intéresse tous les usagers du territoire, et tous les secteurs du territoire (répartition équilibrée des usages) Positionner systématiquement le débat du point de vue de l’urbain biaise la réflexion et la définition du « territoire souhaité »

Pour élargir le débat et rééquilibrer les enjeux, oser poser la question de « l’extension rurale »





• Organiser des ateliers pour la définition du « territoire souhaité »: les questionnements à adopter (suite):

– Quels sont les besoins fondamentaux à satisfaire ?

– Distinction entre besoins et « envies » exprimés par la population (voir module n°7)

– Quelles sont les limites physiques et spatiales que l’on souhaite fixer à l’urbanisation (à ne pas confondre avec des limites imposées par la réglementation ou des contraintes physiques naturelles) ? Voir module n°2 (consommation d’espace par l’urbanisation)

• La consommation effrénée d’espace à l’échelle nationale est la résultante des consommations … locales

• L’espace est un patrimoine non renouvelable• Certains impacts de l’urbanisation ne sont perceptibles qu’à des échelles supra

communales (voir module n°9 « Déclinaison de la démarche: le paysage »)

– Les besoins doivent-ils être tous satisfaits à l’échelle de la commune ?

– Rechercher des complémentarités, et organiser des solidarités entre territoires ?

– Le PLU est-il un outil de compétition entre territoires ?

– Réforme des collectivités territoriales des changements d’échelles en perspective

http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/en-quoi-va-t-elle-consister





• A partir d’une première esquisse du « territoire souhaité » issue des ateliers, préciser les besoins fondamentaux

• Besoins en logements ?

• Combien de nouveaux habitants la commune peut-elle accueillir ?

• Combien de nouveaux habitants la commune souhaite-t-elle accueillir ?

• A quel rythme ?

• Quelles catégories de population ? (socioprofessionnelles, générationnelles)

• Quelles activités (fournir des possibilités de travail locales, des services, etc.)

• Quels équipements, infrastructures pour répondre aux besoins de la population ?

• Où et à quelle échelle (commune, communauté de communes) ?

• Quel cadre de vie (services, paysages, formes urbaines, nuisances, risques etc.) ?





• A partir d’une première esquisse du « territoire souhaité » issue des ateliers, préciser les besoins fondamentaux

– Un enjeu fondamental pour lutter contre l’étalement urbain et ses multiples impacts: favoriser mixité socio-économique et compacité des formes urbaines, au sein des enveloppes existantes

Approfondir le diagnostic: possibilités de renouvellement urbain (dents creuses, habitat vacant, taux de résidences secondaires dans la partie agglomérée, secteurs d’habitat ancien dégradés, peu denses, énergivores, sous occupés …). Voir module n°9-3

– Les secteurs pressentis permettent-ils d’atteindre les objectifs de satisfaction des besoins ?

– D’autres secteurs sont-ils nécessaires ?

A ce stade, l’absence de stratégie foncière amont risque de peser très lourd sur la localisation des potentialités d’urbanisation, sans véritable possibilité de maîtrise des impacts (voir module n°5)

– Quels sont les impacts induits par la localisation et l’importance des zones à urbaniser, sur le réchauffement climatique (GES déplacements + habitat), le paysage, les finances publiques, le budget des ménages, le cadre de vie, le potentiel agronomique, la biodiversité …

– Comment réduire ces impacts ?




Les phases précédentes ont pour vocation d’inscrire les acteurs du PLU dans une logique de projet de territoire, d’intérêt général (de la population actuelle et future) et de respect de l’environnement

C’est une démarche de construction progressive d’un projet alimenté parallèlement à l’élaboration de l’état initial de l’environnement, du diagnostic, puis du PADD

Élaborer un PLU plus durable ce n’est donc pas empiler une succession de solutions techniques ou juridiques piochées dans un « catalogue DD » … ni charger les articles du règlement de contraintes environnementales … ni réaliser un « éco quartier » … sans maîtrise de l’urbanisation sur le reste du territoire

La démarche à engager nécessite …


Expertise (analyse

systémique)Concertat

ion Maturation



AnticiperFaire des choix en connaissance … de conséquences

Hiérarchiser les besoins à satisfaire compte tenu, notamment, des impacts induits par la satisfaction de ces besoins

Arbitrer (choisir)

Voir module n°10




• Charte Agriculture et Urbanisme – Pour le développement durable de nos territoires; Maine-et-Loire, juin 2008

– Les zones à urbaniser doivent concerner en priorité les secteurs où le potentiel agronomique est le plus faible

– Elles ne doivent pas porter atteinte aux secteurs à fort potentiel de production, à forte valeur ajoutée (cultures spéciales, irriguées, drainées, remembrées)

– Possibilité de localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés à protéger et inconstructibles (L123-1-9° et R.123-12 CU), ou un emplacement réservé pour jardins familiaux (L 123-1 8° R123-11-d)

• Hypothèse:

– Potentialités d’urbanisation exploitées à 100% dans le cœur de ville + besoin de construction nouveaux logements

– Secteur 1: agricole à forte « valeur ajoutée », proche de la zone urbanisée centrale

– Secteur 2: agricole « classique » (polyculture-élevage), dans prolongement d’une zone d’étalement urbain

Préserver n°1, malgré proximité (possibilité de déplacements) … et impacts de l’activité sur la ressource en eau ?

Préserver n°2, en raison de l’éloignement (risque déplacements) et du moindre impact environnemental de cette activité ?

Renoncer à l’urbanisation = capacité d’accueil maximale atteinte (équilibre entre les différents usages du territoire) ?

Préserver des terrains cultivés en zone urbaine = contradiction avec objectif de densification ??

Arbitrer ?



• Charte Agriculture et Urbanisme – Pour le développement durable de nos territoires; Maine-et-Loire, juin 2008

– Possibilité de localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés à protéger et inconstructibles (L123-1-9° et R.123-12 CU), ou un emplacement réservé pour jardins familiaux (L 123-1 8° R123-11-d)

Potentiel de production pour une agriculture de proximité, via des circuits courts

• Il peut y avoir une contradiction entre un tel choix et un objectif de densification, par souci d’économie de l’espace … agricole

• Cette contradiction n’est pas rédhibitoire

• Elle met simplement en évidence la nécessité, parfois, d’arbitrer entre plusieurs objectifs incompatibles

Arbitrer ?



• La nécessité d’arbitrer peut intervenir à différents stade du projet de PLU (PADD, zonage, orientation d’aménagement, règlement)

• La complexité des enjeux croisés rend parfois cette tache … complexe• Le bureau d’études en charge du PLU doit :

– Mettre en évidence la complexité des enjeux– Démontrer la nécessité d’arbitrer– Fournir aux acteurs du PLU une aide à l’arbitrage

• Exemple d’outil d’aide à l’arbitrage : tableau d’analyse multicritère (voir exemple d’utilisation dans module n°9-2 sur commune de Mazé (49))

Arbitrer ?



• Traduction d’objectifs de satisfaction de besoins ou de réduction d’impacts (liés aux moyens envisagés pour satisfaire ces besoins):

– Dans le PADD– Dans des Orientations d’aménagement– Dans le Règlement

Voir par ailleurs:

– Modules n°4 « Un PLU, à quoi çà sert »

– Module n°9-1: « Déclinaison de la démarche: les déplacements »

– Module n°9-2: « Déclinaison de la démarche: le paysage »

– Module n°9-3: « Déclinaison de la démarche: la consommation d’espace par l’urbain »



• OA un outil puissant pour structurer la trame urbaine future

• OA faciliter la greffe du tissu urbain futur sur l’existant: connexions douces directes et confortables vers les pôles d’attractivités, accroche paysagère (préservation de points de vue particuliers, compatibilité des formes bâties)

• OA orienter les projets (aménageurs, lotisseurs, particuliers) pour une prise en compte optimale de certains enjeux DD (économie d’espace, valorisation énergie solaire, préservation biodiversité, préservation du fonctionnement hydraulique naturel, réservation d’espaces publics fonctionnels)

• OA facultatives, mais compatibilité (≠ conformité) obligatoire entre OA et travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, lotissements, installations classées, émanant d’une personne publique ou privée (Article L123-5 CU)

Les OA et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement quand les voies publiques et les réseaux existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone (R. 123-6 cu)

Orientationsd’aménagement



• Les OA doivent se limiter au domaine de l’aménagement et de l’urbanisme

• « Orientations » éviter détails trop précis (ex: cotations sur profil de voirie)

• La justification des OA a en principe sa place dans le rapport de présentation du PLU, et non sur les OA elles-mêmes

• A réserver plutôt aux zones urbanisables à court ou moyen terme (risque: orientations en décalage avec l’état de l’art à la date de réalisation)

• Attention aux OA bloquant le foncier du fait de contraintes trop fortes

• Une OA qui mentionne un principe de voie ou d’équipement public ne dispense pas la collectivité de prévoir des outils facilitant l’acquisition (ex: emplacement réservé); Ceux-ci permettront au propriétaire de faire valoir son droit de délaissement




• Projet de loi Grenelle 2 Orientations d’Aménagement et de Programmation obligatoires

• Article 10 projet de loi Grenelle 2 : les OA peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants

• Avertissement : difficulté à chiffrer le coût d’élaboration des OA (voir module n°6)




• Stratégie type « aménageur / lotisseur »:

– Définir les surfaces cessibles nécessaires pour atteindre le niveau de rentabilité souhaité

– En déduire les espaces publics

– Promouvoir des produits commercialisables rapidement (retour sur investissements)

– Logique financière

• Stratégie type « collectivité »:

– Définir les espaces publics et leur fonctionnalité

– Orienter les modalités d’urbanisation des parties cessibles (enjeux DD)

– Fournir un cadre aux porteurs de projet

– Maturation des projets (temps + analyse + concertation)

– Logique d’aménagement

• OA = opportunité (et bientôt obligation) de reprendre la main sur l’aménagement du territoire




• Avertissement: le règlement demeure une ultime possibilité de maîtriser, dans le détail, certains enjeux précis Dans sa configuration actuelle, il n’a pas été pensé pour faire du DD

• Il faut absolument éviter de rédiger les articles les uns après les autres

• La rédaction d’articles n’est pas une fin en soi (Rappel : Art 6 et Art 7 « implantation des constructions » sont d’ailleurs les seuls obligatoires)

• La rédaction d’un article intervient à l’issue de l’analyse de certains enjeux, et en réponse à un objectif de satisfaction de besoin ou de réduction d’impact … qu’il faut définir !

Définir et rédiger l’objectif recherché (ce qu’on souhaite + ce qu’on veut éviter) avant de rédiger tout article, et en garder la trace (dans le rapport de présentation), pour faciliter l’acceptation de la règle, sa mise en œuvre (pétitionnaires) et son contrôle (instructeur)

• L’essentiel se joue en amont …

– Stratégie foncière

– Définition du « territoire souhaité », PADD

– Localisation et dimensionnement des potentialités d’urbanisation en fonction des objectifs et des impacts

– Maîtrise des secteurs urbanisables (L. 123-2 a, L111-10 CU, ZAD)

Et en aval:

– Bail à construction ou réhabilitation, ZAC, lotissement communal, lotissement privé (si rétrocession) etc.

Règlement



• Des règles architecturales trop précises peuvent empêcher certaines innovations (monotonie des formes) ou adaptations justifiées par des enjeux environnementaux (performance énergétique, matériaux sains, valorisation de la lumière naturelle …) ou sociaux économiques parfois difficiles à anticiper …

… et sont parfois inapplicables (cas particuliers non prévus par le rédacteur)

• Possibilité de «check-lists» d’objectifs environnementaux (liberté de moyens) ou de paramètres à prendre en compte (proscrire les « recommandations », sans portée juridique)

• Si nécessaire, mentionner explicitement ce qui est permis … pour éviter que cela soit refusé à l’instruction sur la base d’une interprétation large d’un objectif … flou

• Limiter les règles architecturales strictes à quelques éléments déterminants

Règlement



• L’application systématique d’une règle (moyen pour atteindre un objectif donné, tel que la « performance énergétique » par exemple) peut produire des effets indésirables, à l’encontre d’un autre objectif (« paysage »)

• L’application systématique de certaines règles peut produire des formes urbaines … monolithiques

• L’ illustration graphique d’une règle peut être plus claire et efficace qu’une règle littérale

Actuellement, les documents graphiques du règlement (Art. R.123-11 et R.123-12) sont pour l’essentiel des zonages

Les plans de masse cotés à trois dimensions sont les seules pièces explicitement prévues pour décrire, dans certains secteurs, des règles particulières

Certains règlements de PLU de communes du PNR LAT comportent des illustrations au sein du règlement littéral (exemple: art.8 Implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété)

En cas d’incohérence entre la règle écrite et l’illustration, le service instructeur (ou la jurisprudence) privilégiera la règle écrite

L’article 10 du projet de loi Grenelle 2 modifierait l’article L. 123-1-1 CU en prévoyant explicitement la possibilité de documents graphiques au sein de chaque pièce du PLU

Règlement



• La localisation, la délimitation, et la définition de la vocation de « zones » constituent une étape clé pour intégrer les principales exigences DD … ou impacter fortement le territoire … Rappel: la démarche « PLU durable » n’est pas fondée sur la définition

de « zones » mais sur l’élaboration d’un projet de territoire (« territoire souhaité »), la définition de « modes d’habiter » le territoire, la satisfaction de besoins fondamentaux … au regard des impacts

• Le plan de zonage doit être cohérent avec les enjeux de l’analyse de l’état initial de l’environnement et avec les objectifs du PADD

• Plan de masse côté 3D (R. 123-12 d 4° CU)

• Emplacements réservés: voies douces, TCSP, parkings relais … (droit de délaissement)

• Les cahiers de recommandations architecturales et paysagères: documents facultatifs, non opposables (sans portée juridique)

Voir également

– Modules n°4 « Un PLU, à quoi çà sert »

– Module n°9-1: « Déclinaison de la démarche: les déplacements »

– Module n°9-2: « Déclinaison de la démarche: le paysage »

– Module n°9-3: « Déclinaison de la démarche: la consommation d’espace par l’urbain »

Exemples de moyens pour réduire les impacts (économiques, sociologiques, environnementaux) des déplacements via le PLU

Documents graphiques



1. Transit PL en centre bourg nuisances, insécurité proposition de voie de délestage en périphérie nord de l’agglomération

2. Contraintes naturelles et réglementaires (PPRI, château) possibilités d’urbanisation uniquement vers le nord

3. « Mazé devra être en mesure d’accueillir la population désireuse d’habiter la commune »; Maintien effectif de population actuel = objectif minimal

1+2+3

Conséquences sur :

– L’espace agricole consommé

– Les conditions de déplacement et les impacts induits

– Le paysage

– Le coût des réseaux

Réflexion sur les fondements d’une stratégie d’urbanisation, et ses conséquences environnementales

• Confusion entre possibilités techniques d’urbanisation et projet de territoire ?

Voie de délestage envisagée



• 1+2+3 délimitation d’une « poche urbanisable » … qu’il ne reste plus qu’à urbaniser

… c’est une question de temps …

• Et après ? Nouvelles demandes de logements ?

• Quel est le territoire souhaité (population, cadre de vie …) ?

• Quelles sont les limites idéales de l’agglomération (surface, population) ?

Réflexion sur les fondements d’une stratégie d’urbanisation ... et ses conséquences environnementales



Le développement durable, fondement de notre projet de territoire ?