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DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT

APPUI À LA COOPÉRATION

NON GOUVERNEMENTALE

AU CAMBODGE

ÉVALUATION RÉTROSPECTIVE DE LA POLITIQUE FRANÇAISE

(1993-2003)

Christophe Mestre

Olivier Thomé

du CIEDEL

Mak Solieng

Mai 2004

MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

MaquetteCambodge 24/12/04 15:31

Ce rapport est un document interne établi à la demande du ministère des Affaires étrangères.

Il a été réalisé conjointement avec l’Agence française de Développement(Mission pour l’évaluation et la capitalisation).

Les commentaires et analyses développés n’engagent que leurs auteurset ne constituent pas une position officielle.

Tous droits d’adaptation, de traduction et de reproduction par tous procédés,y compris la photocopie et le microfilm, réservés pour tous pays.

Conception graphique couverture : Aurette Leroy & Anne CaminadePhoto de couverture : AGRISUD International – Projet de maraîchage – Cambodge

Impression : ADLIS Lille© Ministère des Affaires étrangères, 2004.

ISBN : 2-11-094149-9 ISSN : 1249-4844


SOMMAIRE

SYNTHÈSE .............................................................................................................. 9

1. PROBLÉMATIQUE DE L’ÉVALUATION............................................................... 13

2. QUELQUES REPÈRES HISTORIQUES................................................................. 15

3. LA POLITIQUE FRANÇAISE EN APPUI À LA COOPÉRATION NON GOUVERNEMENTALE............................................ 17

3.1 LA COOPÉRATION FRANÇAISE AU CAMBODGE.................................................. 17

3.1.1 La coopération technique, scientifique et culturelle : des orientations assez ouvertes ........................................................................ 17

3.1.2 Un financement public français important qui place la France parmi les principaux donateurs ....................................... 18Versements nets 2001 (millions $ courants)..................................................... 18

3.2 LA CONTRIBUTION FINANCIÈRE AUX ONG ........................................................ 19

3.2.1 Un financement public aux ONG qui est particulièrement important ........... 19

3.2.2 Une réelle capacité des ONG à drainer d’autres financements ...................... 20

3.2.3 Un financement mis en œuvre par les ONG françaises faible........................ 20

3.2.4 Les ONG françaises financées par l’APD française .......................................... 21

3.2.5 Conclusion......................................................................................................... 25

4. ANALYSE DE LA SITUATION DE LA COOPÉRATION NON GOUVERNEMENTALEAU CAMBODGE : UN BILAN CONTRASTÉ, DES ENJEUX À RELEVER !.............. 27

4.1 UN CONSTAT: DES ACTEURS NON GOUVERNEMENTAUX TRÈS DIVERSIFIÉS.... 27

4.1.1 Des acteurs non gouvernementaux qui sont majoritairement des ONG ........ 27

4.1.2 Des ONG aux trajectoires diversifiées .............................................................. 28

4.1.3 Implications des ONG françaises dans les différents financements publics français ........................................... 33

4.2 DES RÉPONSES QUI POSENT QUESTION.............................................................. 35

4.2.1 Sur le plan de l’efficacité et de l’effectivité...................................................... 36

4.2.2 Sur le plan de l’efficience ................................................................................. 37

4.2.3 Sur le plan de la cohérence .............................................................................. 38

4.2.4 Sur le plan de la pertinence ............................................................................. 40

4.2.5 Sur le plan de la viabilité.................................................................................. 45

4.2.6 Sur le plan de l’impact ...................................................................................... 49

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4.3 L’ACTION NON GOUVERNEMENTALE FRANÇAISE AU CAMBODGE: ENTRE FILET SOCIAL ET BUREAU D’ÉTUDE, UN PROJET À REFONDER? .................................................................................... 51

5. LA RELATION ENTRE POUVOIRS PUBLICS FRANÇAIS ET ONG: UNE RELATION À (RE) CONSTRUIRE?............................................................. 53

5.1 DES CONSTATS......................................................................................................... 53

5.1.1 Les ONG françaises ont perdu leur rôle de premier plan............................... 53

5.1.2 La disparition des espaces de rencontre collectifs ONG françaises et les pouvoirs publics au Cambodge et en France. ........................................ 54

5.1.3 Une communication et des échanges d’informations limités.......................... 54

5.1.4 Des rencontres et des débats centrés sur les projets....................................... 55

5.1.5 Une dispersion des responsabilités et une grande diversité d’interlocuteurs .......................................................... 55

5.1.6 Un usage fortement privilégié du français qui induit une relation centrée sur les français............................................... 56

5.1.7 Des contraintes budgétaires.............................................................................. 56

5.2 LES CONSÉQUENCES .............................................................................................. 56

5.2.1 Une faible connaissance de la politique française par les ONG et du travail des ONG par la coopération française. ........................................ 56

5.2.2 Une relation centrée sur le financement qui alimente peu les politiques ..... 57

5.2.3 Une faible valorisation des expériences de terrain.......................................... 57

5.2.4 Des synergies réduites ou en marge des pouvoirs publics français................ 57

5.2.5 Une dispersion et une dilution des actions...................................................... 57

5.2.6 Une faible plus value apportée par les cofinancements.................................. 58

5.3 UN POTENTIEL SOUS VALORISÉ ........................................................................... 58

6. CONCLUSION GÉNÉRALE ................................................................................ 59

7. RECOMMANDATIONS OPÉRATIONNELLES ...................................................... 61

7.1 DÉFINIR ET DIFFUSER LA POLITIQUE FRANÇAISE DE COOPÉRATION AVEC LE CAMBODGE. ............................................................ 61

7.2 DES INSTRUMENTS FINANCIERS À ARTICULER AVEC LES ORIENTATIONS POLITIQUES................................................................ 62

7.3 LA MISE EN PLACE D’UN DISPOSITIF D’APPUI TECHNIQUE AUX ONG ............................................................................ 62

8. ENSEIGNEMENTS TIRÉS DE L’ÉVALUATION..................................................... 65

8.1 LES ENJEUX MIS À JOUR PAR L’ÉVALUATION ..................................................... 65

8.1.1 Entre filet social et bureau d’étude : un projet non gouvernemental à refonder....................................................... 65

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8.1.2 Une relation entre acteurs non gouvernementaux et pouvoirs publics à reconstruire .................................................................... 66

8.2 L’AIDE: UN CONTEXTE EN ÉVOLUTION .............................................................. 66

8.2.1 Une ressource qui se raréfie pour les ONG ..................................................... 66

8.2.2 De nouvelles stratégies des bailleurs de fonds en direction des ONG............ 67

8.2.3 Une nouvelle politique de l’aide....................................................................... 67

8.2.4 Une évolution des relations ONG pouvoirs publics nécessaire et inévitable...... 67

8.3 PERSPECTIVES ......................................................................................................... 68

8.3.1 La participation des ONG aux politiques publiques de coopération ............... 68

8.3.2 Sur le plan financier ......................................................................................... 69

8.3.3 Sur le plan technique........................................................................................ 73

ANNEXES1. Termes de référence............................................................................................ 752. Comité de pilotage............................................................................................... 833. Consultants .......................................................................................................... 844. Méthode mise en œuvre ..................................................................................... 855. Liste des personnes rencontrées......................................................................... 956. Analyse quantitative des engagements financiers

des pouvoirs publics français au Cambodge et part des contributions aux acteurs non gouvernementaux ................................................................... 100

7. Détail des données quantitatives....................................................................... 1138. Principales hypothèses issues du travail préparatoire ..................................... 1289. Atelier de travail du 20 mai 2003...................................................................... 13910. Atelier de restitution de la mission de terrain du 10 octobre 2003 –

Phnom Penh ............................................................................................................. 14311. Atelier de restitution de la mission de terrain et d’élaboration de la prospective

du 21 novembre 2003 – Paris ............................................................................ 14712. Liste des acteurs non gouvernementaux

ayant intervenu au Cambodge depuis 1990...................................................... 152

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SIGLES ET ABRÉVIATIONS

ACAPE Association Cambodgienne d’Approvisionnement en Eau

ACF Action contre la faim

ADA Agricultural development action

AFD Agence française de développement

AFESIP Agir pour les femmes en situation précaire

AFVP Association française des volontaires du progrès

AKDEP Akwa Ibom agricultural development projects

ANG Acteurs non gouvernementaux

AOI Aide odontologique internationale

APD Aide publique au développement

APRONUC Autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge

APUR Atelier parisien d’urbanisme

ASASEC Association Sarthe Asie du Sud Est Cambodge

AUSAID Australian overseas government’s aid program

BAD Banque asiatique de développement

CCC Cooperation committee for Cambodia

CCFD Comité catholique contre la faim et pour le développement

CE Commission européenne

CEDAC Centre d’étude et de développement agricole cambodgien

CFSI Comité français pour la solidarité internationale

CIEDEL Centre international d’études pour le développement local

CRF Croix Rouge française

CUP Communauté d’usagers des polders

DCC Délégation catholique pour la coopération

DCT Direction du développement et de la coopération technique

DEEP Développement et éducation pour l’eau potable

DGCID Direction générale de la coopération internationale et du développement

DSP Document stratégique pays

DSRP Document stratégique de réduction de la pauvreté

EDUCAM Coordination des ONG travaillant dans le domaine de l’éducation

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EE Enfance Espoir

EED Enfants et développement

EMT Ennatien Moulethan Tchonnebat

ERM Enfants réfugiés du monde

ESF Électriciens sans frontières

FPM France Pays de Mékong

FSD Fonds social de développement

FSP Fonds de solidarité prioritaire

GER Guilde européenne du raid

GRET Groupe de recherche et d’échanges technologiques

HI-ANS Handicap international – Action Nord Sud

MCNG Mission pour la coopération non gouvernementale

MDM Médecins du monde

MEDICAM Coordination des ONG travaillant dans le domaine de la santé

MSF Médecins sans frontières

NGO Forum Forum des ONG

OAA Orphelins apprentis d’Auteuil

OSI Organisations de solidarité internationale

OSIM Organisation de solidarité internationale issues des migrations

PFR-PAOPA Programme Fleuve Rouge – Projet d’appui à l’organisation de la productionagricole au Nord du Vietnam

PSF Pharmaciens sans frontières

SCAC Service de coopération et d’action culturelle

SCD Service coopération développement

SIPAR Soutien à l’initiative privée pour l’aide à la reconstruction

UE Union européenne

VRC Vétérinaires ruraux du Cambodge

VSF Vétérinaires sans frontières

ZSP Zone de solidarité prioritaire

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SYNTHÈSE

Dans un pays qui était alors à reconstruire, les ONG françaises ont été les précurseurs d’unerelation de coopération directe entre Français et Cambodgiens que ce soit au Cambodge,dans les camps de réfugiés ou même en France.

Ce rôle de précurseur, alors voulu et assumé par les ONG, les a amenées à se positionnerdans une relation d’autonomie par rapport aux pouvoirs publics français, en particulier surle plan du choix de leurs orientations, mais aussi pour beaucoup d’entre elles sur le planfinancier en développant leurs propres stratégies de financement.

La normalisation des relations entre la France et le Cambodge après les accords de Paris aamené les pouvoirs publics français à développer un appui fort aux ONG françaises, que cesoit en terme de financement ou d’appui à la concertation, 17,5 % (soit 34 M €) de l’aidepublique française au Cambodge ayant été mise en œuvre par les ONG de 1990 à 2002. Enparticulier, l’AFD a largement fait appel à de la maîtrise d’œuvre d’ONG pour la mise enplace de ses projets de développement rural, un tiers des concours de l’AFD étant mis enœuvre par les ONG sur la même période.

Cet appui est toutefois toujours resté essentiellement centré sur les actions et n’a guèrepermis de mettre en place une réflexion stratégique et d’orienter les moyens financiers enfonction de celle-ci.

Cette longue histoire a eu pour conséquence de contribuer à la mise en place d’un tissud’ONG françaises dont une partie de celles-ci est relativement forte soit par leur indépen-dance financière, soit par leur maîtrise technique, soit par leur insertion nationale.

Ces ONG ne mettent en œuvre aujourd’hui que 3 % de l’aide au développement que reçoitle pays.

Cela a amené une grande partie d’entre elles à se positionner progressivement en décalagepar rapport aux enjeux nationaux du Cambodge d’aujourd’hui, et aussi par rapport auxorientations de la politique française de coopération au développement qui cherche à éviterla substitution d’opérateurs français aux acteurs locaux.

Cette majorité d’ONG a axé ses interventions sur la réalisation d’actions concrètes, souventsans s’inscrire dans une vision stratégique, les actions posant problème en terme decohérence, de viabilité, d’impact et de pertinence, d’autant plus que leurs démarchesd’action ont généralement peu évolué au fil des années.

Dans le même temps un petit nombre d’ONG, souvent largement soutenu par les pouvoirspublics français a continué à innover sur le plan des contenus des programmes, desdémarches d’action et des relations avec les acteurs locaux et pouvoirs publics cambodgiens,mais en restant généralement isolées et centrées sur leurs projets.

Ce tissu d’ONG est soit indépendant des pouvoirs publics français (et a fortioricambodgiens !) soit dans des relations essentiellement financières avec ceux-ci, l’action desONG bénéficiant peu à l’action publique française et vice-versa.

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L’enjeu est donc de refonder la relation entre ONG et pouvoirs publics français, le cas duCambodge pouvant alimenter une réflexion plus globale. Par ailleurs, certaines propositionsrelatives aux relations entre ONG et pouvoirs publics au Cambodge ne pourront être misesen œuvre que dans le cadre de nouvelles modalités d’intervention entre les organisationsfrançaises de solidarité internationale et la mission pour la coopération non gouverne-mentale de la DGCID. Cette réflexion serait aussi à engager entre l’AFD et les ONG au-delàdu cadre strictement opérationnel.

Cela signifie de mettre en place un appui à ce tissu d’ONG françaises pour valoriser lepotentiel d’expertise qu’il représente (soutenir des actions pilotes, imaginer des dispositifsde changement d’échelle…), d’améliorer la qualité des actions des ONG, et de contribuer àrenforcer la mise en œuvre de la politique de coopération française avec le Cambodge enévitant le saupoudrage et la réalisation d’actions qui ne seront ni reproductibles nitransférables aux opérateurs cambodgiens.

Ceci passe par :• La définition et la mise en œuvre d’une politique de coopération avec le Cambodge dela part des pouvoirs publics français en y associant les ONG.La définition d’une politique française de coopération avec le Cambodge est une nécessitépour orienter l’action de l’ensemble des acteurs français intervenant au Cambodge.L’association des ONG à la définition de cette politique est souhaitable. En effet laconfrontation de la lecture des enjeux et réalités du pays par les ONG et par le MAE auraun rôle important pour faire évoluer les ONG vers une lecture plus globale de la situationdu pays, une meilleure compréhension des stratégies de coopération et donc unemeilleure insertion de leurs actions dans une stratégie globale.Pour les pouvoirs publics français les ONG pourront jouer un rôle utile d’alimentation dela réflexion sur les enjeux prioritaires à partir de leurs expériences de terrain et de leurspratiques.• L’adaptation des dispositifs de financements à ces choix politiques.La pratique actuelle de la MCNG qui se concrétise par le financement du « bon projet »n’est plus aujourd’hui tenable. Le financement par la France des seules ONG françaisesne l’est plus non plus…Les financements publics doivent donc donner la priorité au financement d’actions quirentrent dans les priorités politiques définies par la France. Il ne s’agit pas de nier lepouvoir d’initiative des ONG, mais d’affirmer qu’il est du devoir des pouvoirs publicsd’éviter la dispersion des financements publics et donc de concentrer son action sur desorientations prioritaires, ce qui aboutit alors à une logique de responsabilité des pouvoirspublics et des ONG sur les projets et les choix politiques effectués.Ceci peut se manifester par la mise en place d’une hiérarchisation des financements etde la relation avec les ONG permettant, sur la base de la reconnaissance de leurscompétences opérationnelles de passer de la logique du classique cofinancement de projetà celle de la délégation de la mise en œuvre d’un programme, la même ONG pouvantarticuler sur des actions distinctes les différents modes de relation.Enfin, l’éligibilité des ONG (ou plus largement des acteurs locaux) cambodgiens auxfinancements publics français est une priorité, pour affirmer dans la pratique la volontédu MAE de contribuer au renforcement des compétences des acteurs locaux.

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• La mise en place d’un dispositif d’appui aux ONGEnfin, dans un pays où les ONG françaises sont si nombreuses et ont de fait une fonctionde « représentation » de la France, les pouvoirs publics ne peuvent se désintéresser de laqualité de l’action des ONG et de leur éthique de travail.La mise en place d’un dispositif léger d’appui aux acteurs non gouvernementaux françaiset cambodgiens soutenus par la France serait un moyen à la fois de contribuer àl’amélioration de la qualité des actions, à la mise en cohérence de celles-ci et de créationd’un espace de dialogue entre pouvoirs publics français et ONG qui permette de dépasserla relation simplement financière, d’alimenter l’élaboration de la politique de coopérationfrançaise, d’obliger les ONG à prendre du recul par rapport à leurs actions et à seconfronter à une analyse globale des questions de développement au Cambodge, replaçantainsi leurs actions et leur rôle à une plus juste place.En complément de ce dispositif d’appui, les pouvoirs publics pourraient inciter les ONGà se doter de normes de qualité, sur le plan professionnel, financier, éthique… qui permet-traient de prévenir les dérives.

Pour que cela puisse se mettre en place, des conditions minimum sont à remplir, enparticulier la possibilité de disposer de moyens financiers destinés au fonctionnement dece dispositif d’appui ce qui passe sans doute par le report d’une partie des financementsdestinés aux actions vers la mise en place de ces mécanismes ; et l’existence au niveau duSCAC des ressources humaines en quantité suffisante et avec les compétences nécessairespour participer de ces mécanismes.

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1. Le terme acteurs non gouvernementaux recouvre l’ensemble des organismes impliqués dans une coopération de type nongouvernementale : organisations non gouvernementales, collectivités locales (collectivités territoriales et intercommunalités),hôpitaux, établissements d’enseignement… Dans ce rapport, le terme générique d’ONG sera utilisé car la grande majorité desacteurs non gouvernementaux français actifs au Cambodge sont des associations.

2. Depuis 1992, l’aide française est de 15 à 20 M € en moyenne par an

3. Le Cambodge occupe le quatrième rang en matière de financement public français aux ONG, après le Maroc, Madagascaret Haïti (en 2002, source MCNG).

1. PROBLÉMATIQUE DE L’ÉVALUATION

L’histoire récente du Cambodge a été particulièrement tourmentée : processus dedécolonisation, implication dans la guerre du Vietnam, régime « Khmer rouge », occupationvietnamienne… La signature des accords de Paris en 1991 puis les élections de 1993,organisées sous couvert des Nations Unies, ont permis un retour progressif à la stabilitépolitique.

Aujourd’hui, le Cambodge, toujours fortement dépendant de l’aide internationale, est un Étaten pleine reconstruction et re-légitimation confronté aux défis du renforcement de l’état dedroit, de la mise en place et de la réussite d’un processus de décentralisation qui impliquela redéfinition du rôle de l’État et de la saisie des opportunités de développementéconomique dans le cadre des ensembles économiques et politiques sous régionaux.

Dans ce contexte, aux enjeux forts, pour l’avenir du peuple et des institutions nationalescambodgiennes, on constate le poids des acteurs non gouvernementaux1 internationaux,souvent présents dans le pays avant les représentations diplomatiques et ayant contribué àrépondre aux situations d’urgence, puis à suppléer à un État défaillant dans la fourniture deservices de base aux populations.

Parmi ces acteurs non gouvernementaux (ONG, mais aussi collectivités locales, hôpitaux,établissements d’enseignement…), les acteurs français sont particulièrement nombreux etactifs : plus de cent ONG et une dizaine de collectivités locales sont intervenues directementou non au Cambodge, pour certaines depuis le milieu des années 80.

Enfin l’aide française en direction du Cambodge, particulièrement élevée et régulière2 depuis1991, fait une large place à l’appui à la coopération non gouvernementale3, dans le cadre demodalités d’exécution et de financements multiples :

• Cofinancements des actions des ONG par la MCNG et prise en charge de postes devolontaires• Financement de projets identifiés par le SCAC et mis en œuvre par les ONG dans lecadre du Fonds de Solidarité Prioritaire et, plus particulièrement du Fonds Social deDéveloppement• Financement des projets de l’Agence Française de Développement mis en œuvre parles ONG

Ces différents types de financements, parfois articulés avec d’autres sources de financement(UE…), engagent des procédures, des dispositifs et des organes de décision distincts etpartiellement autonomes.

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4. Présentation générale de nos relations de coopération technique, scientifique et culturelle avec le Cambodge, service de lacoordination géographique, DGCID, 4 février 2003

5. La méthodologie de l’évaluation est présentée en détail en annexe.

L’objet de l’évaluation

Après dix ans d’un appui particulièrement important de la coopération française aux acteursnon gouvernementaux français présents au Cambodge, il est légitime de se questionner surla cohérence et l’impact des actions et de ce soutien qui conditionnent tout autant la lisibilitéet la visibilité que l’efficacité de la Coopération française au Cambodge, en regard de sespriorités actuelles de construction de l’État de droit (bonne gouvernance, renforcement descompétences locales, décentralisation…), d’accès à la santé, de lutte contre la pauvreté parle développement économique et de promotion du français4.

Ce questionnement, objet central de la démarche d’évaluation, débouche sur un ensemblede recommandations susceptibles de nourrir les futures décisions de la coopération françaiseet de participer à la définition de ses orientations stratégiques.

Les recommandations visent, dans le respect des identités des différents acteurs, à valoriserles efforts financiers et humains de l’État et des acteurs non gouvernementaux français enrépondant aux enjeux de l’État et du peuple cambodgien.

Les enjeux de l’évaluation

Les enjeux de l’évaluation sont, pour la politique française d’appui à la coopération nongouvernementale au Cambodge, d’éclairer les orientations à prendre en matière de stratégied’appui aux acteurs non gouvernementaux et tout particulièrement en matière :

• De définition des orientations prioritaires pour orienter l’appui à l’action non gouverne-mentale française• D’outils de financement de la coopération non gouvernementale (programmes concertésmulti-acteurs, déconcentration des financements, articulation entre les différentsfinancements…)• D’appui à des dispositifs de coordination inter-acteurs,

Quelques éléments de méthode5

L’évaluation s’est déroulée en trois temps :• Phase préliminaire en France qui a permis une analyse quantitative et un cadrage plusprécis de l’évaluation• Mission de terrain centrée sur la rencontre des différents types d’acteurs• Validation des conclusions et recommandations

Cette évaluation s’est déroulée sur un an, ce qui a permis d’impliquer toutes les catégoriesd’acteurs.

Une attention particulière a été portée à la validation régulière des conclusions par les ONGet les pouvoirs publics français dans le cadre de :

• Réunions du comité de pilotage et de concertations régulières avec le MAE et l’AFD• Trois ateliers réunissant les ONG (2 à Paris et 1 à Phnom Penh)• La participation de MM. Sénémaud (MAE) et Ficatier (AFD) au démarrage de la missionde terrain.

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6. Alors qu’elle est importante dans les camps de réfugiés de la frontière thaïlandaise.

2. QUELQUES REPÈRES HISTORIQUES

Le régime « Khmer rouge » a duré moins de quatre ans, de 1975 à 1979. Après l’installationen 1979 de la République Populaire du Kampuchéa par les forces vietnamiennes, et jusqu’en1989, la présence des ONG françaises sur le territoire cambodgien reste très discrète6, ets’affiche comme relevant d’actes de solidarité, dans une période où le gouvernementcambodgien n’est pas reconnu sur le plan international.

À partir de l’intervention de l’ONU, et particulièrement depuis 1991 (placement duCambodge sous l’autorité de l’APRONUC) les ONG françaises commencent à arriver enmasse. Une certaine « connivence » s’installe entre ONG et pouvoirs publics cambodgiensalors que la France renoue le dialogue avec le Cambodge mais en l’absence d’unereprésentation publique française officielle.

Après 1992, avec la reconnaissance du régime par la France et la réouverture progressivede ses représentations (Ambassade et AFD en 1993), l’aide française s’intensifie avec unevolonté affichée de voir le Cambodge renouer des liens forts avec la France et lafrancophonie. Cette période de « consolidation » du gouvernement cambodgien avec un« affaiblissement » de l’influence khmer rouge dans les régions du Nord et de l’Ouest voitune partie non négligeable de l’aide française passer par les ONG.

Aujourd’hui, 25 ans après la fin du régime « Khmer rouge » le Cambodge n’est plus dansune situation « d’urgence », mais dans une situation proche de celle de la majorité des paysles moins avancés, tant sur le plan des réformes (mise en place d’un processus dedécentralisation avec les premières élections locales en 2002, élaboration d’un DRSP…) quede la situation socio-économique comme le montrent ces quelques indicateurs :

Indicateurs socio-économiques 2001

Unité Valeur Moyenne MoyennePMA ZSP

Population Millions 12,30

PNB/hab $ 270,00 273,90 567,20

Taux de croissance du PIB % annuel 6,00 4,70 3,40

Espérance de vie années 54,00 50,70 51,60

IDH Indice 0,556 0,490 0,495

Source : MAE/DGCID

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Le Cambodge a vu, durant cette dernière décennie, le taux de croissance de son PIB êtresupérieur à celui des autres PMA. L’IDH au Cambodge a, d’autre part, progressé de 10 % en10 ans.

De 1994 à aujourd’hui, le Cambodge est un des pays qui a reçu la plus forte APD au monde.Actuellement l’APD reçue par le pays est de l’ordre de 400 millions de dollars par an, ce quicorrespond à une moyenne de 33 U$ par habitant (contre une moyenne de 19 U$ enmoyenne pour la ZSP).

APD reçue par le Cambodge

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

APD Totale Millions $ 326.6 556.0 421.8 335.3 337.4 277.2 398.4 408.7

APD/PNB % 13.6 18.9 13.4 11.0 11.9 9.3 12.6 12.1

APD multi/APD totale % 43.9 38.6 40.1 31.3 31.6 39.6 37.6 34.9

source MAE/DGCID

Cette aide publique particulièrement importante, représentant en moyenne près de 13 %du PNB, est la conjonction d’aides bi et multilatérales élevées.

Cette évolution historique permet de se questionner aujourd’hui sur l’articulation entrel’action des ONG et les enjeux du pays : développement économique, stabilisation politique,bonne gouvernance et état de droit…

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7. Note DGCID du 04/02/2003 Service de la coordination géographique – Département Asie-Océanie

8. Voir l’annexe III : analyse quantitative des engagements financiers de pouvoirs publics français au Cambodge.

3. LA POLITIQUE FRANÇAISE EN APPUI À LA COOPÉRATION NON GOUVERNEMENTALE

3.1 LA COOPÉRATION FRANÇAISE AU CAMBODGE

3.1.1 La coopération technique, scientifique et culturelle : des orientations assez ouvertes7

La coopération française avec le Cambodge s’inscrit dans les lignes directrices de l’accordcadre de coopération signé à Paris en 1994, accord-cadre complété ensuite par lescommissions mixtes8.

Le ministère français des Affaires étrangères a retenu cinq axes d’intervention prioritairesdont la définition reste très ouverte et permet le financement d’actions très diversifiées :

1. Renforcement de la démocratie par une action en faveur de l’état de droit et de lagouvernance économique (appui à l’École Royale d’Administration, au ministère de laJustice et au ministère de l’Intérieur)2. Renforcement des filières universitaires francophones ou bilingues (soutien à l’Instituttechnologique du Cambodge et à la Faculté d’agronomie)3. Soutien aux structures sanitaires de référence, à la formation médicale et à la luttecontre le SIDA (Hôpital Calmette, Université des sciences de la santé, lutte contre le SIDA)4. Appui à la formulation de politiques de développement rural articulées avec ledocument stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP) dans le domaine dudéveloppement rural, de la politique de la ville et du développement social (Appui auministère de l’Agriculture, FSD, cofinancements MCNG)5. Action en faveur du français (en appui à l’ensemble du dispositif)

Les actions de l’Agence française de développement, depuis l’ouverture de l’agence en 1993s’inscrivent pour leur part dans le DSRP:

1. Amélioration des revenus du monde rural :hydraulique rurale (mise en place de réseau d’irrigation, réhabilitation de polder…),appui aux institutions de micro finance, développement de l’agriculture périurbaineet appui aux filières (hévéaculture, sériciculture…)

2. Amélioration des opportunités d’emploidéveloppement du tourisme: de la protection et mise en valeur du patrimoine àl’équipement en infrastructure…

3. Amélioration des conditions de viehydraulique villageoise, électrification…

4. Infrastructures et développement urbainréhabilitation de marchés…

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9. 1,7 % en 2000 et 1,5 % en 2001.

3.1.2 Un financement public français important qui place la France parmi les principaux donateurs

L’ensemble de l’aide publique française au Cambodge s’élève à 194 millions d’Euros de 1990à 2002, répartis comme suit :

Répartition des engagements publics français par lignes budgétaires

MCNG FSP (poste) Trésor AFD

Volontariat Cofinancement

TOTAL 970458,00 € 8670968,00 € 64392481,60 € 51031733,81 € 68975235,41 €

% 0,50% 4,47% 33,19% 26,30% 35,55%

Élaboration CIEDEL, données MAE et AFD

Cette aide publique française au Cambodge se stabilise aujourd’hui autour d’une vingtainede millions d’euros par an et représente actuellement environ 1,5 % de l’APD française toutpays de la ZSP confondu9.

La France apporte en moyenne 5 à 10 % de l’APD totale que reçoit le pays :

Part de l’APD française dans l’APD reçue par le Cambodge

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

APD française/APD totale 7,2 5,8 4,2 5,5 8,7 9,6 12,4 8,1 6,4 7,9 5,4 5,2

APD française/APD bilatérale 10,5 10,6 9,1 8,5 15,5 15,7 20,6 11,8 9,3 13,2 8,7 8,1

Source : MAE

Cette proportion, dans un pays où l’APD multilatérale est importante (30 à 40 % de l’APDtotale) fait de la France un des trois premiers donateurs bilatéraux du pays, mais loin derrièrele Japon dont l’aide est supérieure à 100 M $ par an.

Principaux donateurs bilatéraux (2001)

Pays Japon États Unis France Allemagne Suède

Versements nets 2001 (millions $ courants) 120,21 22,44 21,44 18,72 16,92

Source : MAE

Les financements publics français sont centrés sur le développement rural et les infra-structures lourdes (aéroport…) qui sont les secteurs les plus financés suivi de la santé et de

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10. Les cofinancements sont des crédits FSP qui sont ici distingués des FSP liés à la programmation du poste.

11. Pourcentage de financement mis en œuvre par les ONG pour chaque ligne de financement (cofinancement, FSP, AFD…)

12. Part de la ligne budgétaire (cofinancement, FSP, AFD…) dans l’ensemble des financements mis en œuvre par les ONG(=total de la ligne 2)

l’éducation. L’action sociale, apanage des ONG, est marginale en terme financier. Sur le plangéographique les trois quarts des financements concernent Phnom Penh ou l’ensemble duterritoire national. Trois provinces (Siem Reap, Kampot et Battambang) concentrent lamajeure partie du reste des financements.

3.2. LA CONTRIBUTION FINANCIÈRE AUX ONG

3.2.1. Un financement public aux ONG qui est particulièrement important

Le Cambodge est un pays où les ONG sont particulièrement nombreuses (727 ONGinternationales sont recensées par le ministère de l’Intérieur) et gèrent des financementsimportants : le Cooperation Committee for Cambodia (CCC) estime que les ONGinternationales mettent en œuvre 100 M , soit 20 % du total de l’APD.

Pour la France, la situation n’est pas très différente, les pouvoirs publics déléguant desfinancements importants aux ONG.

Financements publics français au Cambodge, part mise en œuvre par les ONG

Période 1990 – 2002

MCNG FSP (poste) Trésor AFD TOTALVolontariat Cofinancement10

Hors ONG 0 0 62999562 50193264 46946735 160139579

Part ONG 970458 8670968 1392919 838469 22028482 33901296

Total 970458 8670968 64392481 51031733 68975217 194040858

% ONG pour la ligne budgétaire11 100,00 % 100,00 % 2,16 % 1,64 % 31,94 % 17,47 %

% ONG/total des financements 2,86 % 25,58 % 4,11 % 2,47 % 64,98 %aux ONG12


Sur un financement public français total de 194 M €, ce sont 34 M €, soit 17,5 % des quisont mis en œuvre par des ONG.

De ces 34 M €, 65 % proviennent de l’AFD qui confie la maîtrise d’œuvre de certains projetsà des ONG et 30 % de la MCNG.

On peut noter que les lignes destinées exclusivement aux ONG, soit les lignes definancement MCNG, ne représentent que 5 % du total de l’APD française au Cambodge.

19


13. Sur la base des années 1999, 2000 et 2001 où l’aide publique française a été stable et des déclarations des ONG sur leurbudget global (sources : Les ONG françaises au Cambodge – Ambassade de France, août 2003, tableau page 3)

14. L’effet levier du financement public est surtout réel pour les cofinancements MCNG. En effet ceux-ci représententgénéralement xxx du budget total des projets. Par contre les financements AFD n’ont pas d’effet levier direct. De manièreindirecte, les financements publics français (MCNG comme AFD) ont permis à certaines ONG (EED, GRET) d’obtenir desfinancements internationaux (BAD…).

3.2.2. Une réelle capacité des ONG à drainer d’autres financements

Une estimation13 des financements annuels mis en œuvre par des organisations françaisesmontre l’importance des fonds drainés par les ONG hors financements publics français.

En effet, actuellement les ONG françaises qui bénéficient en moyenne de 3,5 M € par ande fonds publics français en obtiennent 13,5 M € de plus par la collecte, le parrainage etl’obtention d’autres fonds publics de coopération bi ou multilatérale (CE, BAD, AUSAID…)14.Les ONG françaises mettent donc en œuvre 17 M € de financement, soit pratiquement lemême montant que la coopération mise en œuvre directement par les pouvoirs publicsfrançais. En effet en moyenne les pouvoirs publics français engagent 21 M € par an dont3,5 via les ONG: les pouvoirs publics engagent donc directement 17,5 M € par an.

Répartition des financements mis en œuvrepar les pouvoirs publics et les ONG(approximation pour une année moyenne)

source CIEDEL

Les ONG françaises mettent donc en œuvre au Cambodge une aide au développement quasiéquivalente financièrement à celle mise en œuvre directement par la coopération bilatérale.

3.2.3 Un financement mis en œuvre par les ONG françaises faible

La somme des différentes sources de financements amène au tableau de synthèse suivant,montrant que sur 500 M € d’aide, les aides privée et publique françaises en représententactuellement environ 7 %. Les financements mis en œuvre par les ONG françaisesreprésentent 3 % du total de l’aide parvenant au Cambodge.

20

Financement mis en œuvre par les ONGhors financement publics français 39 %

Financement publics françaismis en œuvre par les ONG 10 %

Financement mis en œuvrepar les pouvoirs publics français hors ONG 51 %


15. Plusieurs hypothèses – qui resteraient à confirmer – peuvent expliquer cette situation, alors que l’on pourrait s’attendreà un fort différentiel entre les financements demandés et les financements accordés :

– le fait que les modalités de cofinancement « sélectionnent » des ONG de type professionnel, dont l’accès réduit aux fondsprivés limite la capacité à présenter des projets,

– une priorité géographique donnée aux projets concernant le Cambodge

Tableau comparatifApproximation pour une année moyenne, base : 2001

Aide totale Aide non gouvernementale

En % de l’aide En % de l’aide Montant internationale Montant internationale

M€ totale M€ totale

Internationale 500 100 % 100,0 20 %

Française 35 7 % 17,5 3 %

Élaboration CIEDEL à partir des données MAE, AFD et CCC

Ce ratio, qui reste faible, montre bien que l’action non gouvernementale française, pouravoir un effet en terme de développement, doit s’articuler avec les autres acteurs de l’aide.

3.2.4 Les ONG françaises financées par l’APD française

Sur la centaine d’ONG présente au Cambodge, la moitié seulement a obtenu desfinancements publics, d’une ou plusieurs lignes de financement :

Tableau récapitulatif des ONG ayant bénéficié de financements publicsPériode 1990 – 2002

MCNG NombreCofinancement AFD FSP FSD Trésor total

de Volontariat d’ONG Projet financées

Nombre d’ONG financées 43 16 7 5 6 1 52

ONG recevant des fonds publics françaisdont les projets sont pas cofinancés 7 2 2 1 0 9par la MCNG au Cambodge

Élaboration : CIEDEL

MCNG: Les financements MCNG peuvent concerner le cofinancement de projet ou lefinancement du volontariat :

❑ VolontariatLe volontariat représente 0,5 % des engagements totaux répartis entre 23 ONG.

❑ Cofinancement de projetUne quarantaine d’ONG a obtenu des financements de la MCNG pour 120 projets,les projets refusés étant très peu nombreux ces dernières années15. De fait dix ONG

21


cumulent les 2/3 des financements accordés. Enfin les 2/3 des projets concernent lasanté, l’éducation et l’action sociale, alors qu’un quart des projets concerne ledéveloppement rural et urbain, ce qui montre bien le décalage entre les projetsfinancés par la MCNG et les orientations générales du MAE, la MCNG pratiquant lapolitique de « l’appui au bon projet » indépendamment de la politique d’ensemble duMAE.

AFD: Les concours de l’AFD représentent un tiers des engagements français au Cambodge.Un tiers des concours de l’AFD ont été mis en œuvre par une quinzaine d’ONGfrançaises et cambodgiennes, quatre ONG françaises ayant concentré l’essentiel deces concours, pour la mise en œuvre de projets de développement rural.Aujourd’hui, seules trois ONG françaises continuent à être opérateurs pour l’AFD.

FSP : Alors que les projets FSP représentent un tiers des engagements français au Cambodge,seuls deux pour cent du montant de ceux-ci ont été mis en œuvre par des ONG.

FSD: Le seul FSD mis en place en 2000-2001, dit FSD inondations a entièrement été mis enœuvre par six ONG françaises.

Trésor : Cette ligne de financement qui a été en vigueur jusqu’en 1998 représente un quartdes engagements français au Cambodge. Ils ont intéressé marginalement les ONG(moins de deux pour cent).

De fait sur la cinquantaine d’ONG financée par les pouvoirs publics, moins d’une vingtainea obtenu dans la durée des financements conséquents :

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Répartition des budgets en cofinanacement par année en K€

Budget total des projets présentés

Demande ONG

Financement accordé


Principales ONG financées par l’aide publique française1990-2002 (en €)

ONG Volontariat FSD Cofinancement16 AFD FSP

ACF oui 234693 967139

AgriSud 3751

AOI 385773 005

CCFD 717460

EED 803407

ERM 327765

ESF (exCODEV) 354140

GER oui 321346 559487

GRET oui oui 11070352 120000

HI-ANS oui oui 780417 9987

Krousar Thmey 302093 145

MDM 3091 552000

MSF oui 196 NC*

OAA 340765

SIPAR oui oui 261899

VSF oui oui **642371

104322

* Non communiqué ** y compris les conventions d’objectifs Élaboration CIEDEL, données MAE et AFD

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Comparaison de la répartition géographique des financements publics et des interventions ONG sur financements publics français


3 % soit 330 K€

9 % soit 898 K€

28 % soit 2587 K€

46 % soit 4224 K€

Total des autres régions : 2 % soit 228 K€

16. Montants des cofinancements soit en moyenne 22.6% du budget des projets cofinancés.


Plus de 50 % des financements publics français mis en œuvre par les ONG le sont à PhnomPenh ou dans les provinces proches (Kandal, Takéo, Prey Veng). Battambang et Kampotbénéficient également d’investissements importants. Cette répartition géographique estlogiquement le reflet de celle des financements publics français qui touchent majori-tairement Phom Penh (à 75 % globalement et à plus de 90 % pour certaines lignes — FSPet Trésor – fortement tempérée par l’impact financier des projets AFD centrés sur le dévelop-pement rural avec des investissements non négligeables sur Kampot et Battambang.

Comparaison de la répartition thématique des interventions ONG françaises

Ensemble des financements publics français

Cofinancements MCNG


Le développement rural représente 73 % des financements publics français mis en œuvrepar les ONG ce qui exprime :

• le poids des financements AFD, centrés sur le développement rural et représentant65 % des financements publics français aux ONG• le faible recours aux fonds publics des ONG intervenant dans l’action sociale.

Développement rural (priorité de l’AFD), santé et enseignement supérieur (priorités duMAE) représentent 95 % des financements publics français mis en œuvre par les ONG.

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Actions sociales 0 %Autres 3 %Transports 11 %

Gouvernance 3 %

Patrimoine 6 %

Santé 18 %

Développement urbain 18 %

Développement rural 27 %

Formation / Enseignement 14 %

Développement rural 23 % Santé 26 %

Formation / Éducation 30 %

Développement urbain 3 %Divers 8 %

Action sociale 10 %


17. En 2002 le budget de MSF au Cambodge a été de 1 023 608 € dont 90 % de fonds propres.

3.2.5. Conclusion

Le Cambodge est un des pays au monde qui bénéficie de la plus forte APD par habitant.L’aide publique française y est également supérieure à la moyenne, étant de 70 % supérieureà la moyenne de l’aide dans la ZSP.

Ce tropisme de l’aide, qui s’explique par l’histoire, se manifeste aussi au niveau des ONGqui bénéficient d’un fort financement public français (sur la période 17,5 % de l’APDfrançaise a été mise en œuvre par les ONG), caractérisé par le fait que les ONG françaisesau Cambodge mettent en œuvre des financements issus des différents guichets existant(MCNG, AFD, Trésor, FSP, FSD…).

La présence des ONG françaises comme opérateur de la coopération bilatérale (AFD, FSP,Trésor) représente l’essentiel (les 2/3) des ressources mises en œuvre par les ONG, maisconcerne aujourd’hui un nombre très réduit d’entre elles, de type professionnel et quasiexclusivement dans le domaine du développement rural.

Par contre les financements spécifiquement ONG qui sont de l’ordre de 5 % de l’APDfrançaise totale bénéficient en majorité à des ONG qui interviennent dans le domaine de lasanté et de l’action sociale.

L’analyse permet d’identifier plusieurs types de stratégies de financement au sein des ONGfrançaises :

❑ un recours nul ou marginal aux fonds publics français pour des ONG qui sont doncentièrement promotrices de leurs projets :

• de manière volontaire pour des ONG mobilisant d’importants fonds privés (MSF17,MDM)• par méconnaissance ou difficultés à gérer les procédures d’accès aux fonds publics(ONG de la diaspora)

❑ un recours régulier aux cofinancements MCNG pour des ONG qui restent promotricesde leurs projets :

• en complément de fonds privés pour celles qui en disposent (ONG de parrainage,HI…)• en complément d’autres fonds institutionnels (Union européenne…) pour des ONGmajoritairement « professionnelles » et non médicales (ERM, SIPAR, VSF).

❑ un recours aux financements non spécifiquement ONG (projets AFD essentiellement)pour des ONG qui adoptent la position d’opérateurs, le plus souvent parallèlement à desprojets dont elles sont promotrices (GRET, HI-ANS) :

• dans le cadre de projets qui sont le prolongement d’actions dont elles ont été lesinitiatrices (microfinance pour GRET et HI-ANS…)• dans le cadre de projets dans lesquels elles peuvent justifier d’une expertiseantérieure (GRET pour le projet « Polders »)

Cette situation semble très liée à l’antériorité des interventions des ONG au Cambodge. Ellene concerne que peu d’ONG mais qui mobilise des fonds importants. Une évolution vers unrecours à des sous-traitances plus classiques avec mise en concurrence semble se dessiner.

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Ces stratégies sont illustrées par le fait que les ONG françaises ont développé une importantecapacité de mobilisation de fonds privés ou publics, puisqu’elles parviennent aujourd’hui àmobiliser quatre fois plus de ressources que ce que les pouvoirs publics français leurdélèguent, mobilisant au total aujourd’hui environ 17 M € par an, ce qui en valeur absolueest important, mais en valeur relative ne correspond qu’à 3 % de l’ensemble de l’APD reçuepar le pays.

Si à l’avenir l’on souhaite sortir des logiques d’opportunité, ces stratégies de financements,doivent aujourd’hui être mises en parallèle des objectifs soutenus par l’aide française ce quirenvoie aux questions de modes de relations entre ONG et pouvoirs publics français.

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4. ANALYSE DE LA SITUATION DE LA COOPÉRATION NON GOUVERNEMENTALE AU CAMBODGE : UN BILAN CONTRASTÉ, DES ENJEUX À RELEVER !

4.1. UN CONSTAT : DES ACTEURS NON GOUVERNEMENTAUX TRÈS DIVERSIFIÉS

4.1.1. Des acteurs non gouvernementaux qui sont majoritairement des ONG

Les acteurs non gouvernementaux français intervenant au Cambodge sont très nombreux.Nous en avons recensé plus de 100 qui sont intervenus depuis 1990, parmi lesquels unequarantaine a une action qui s’inscrit dans la durée et qui est clairement identifiable auCambodge.

Sur cette centaine d’acteurs seule une dizaine de collectivités locales ont eu des actions auCambodge et peu sont celles qui interviennent dans la durée (en dehors du Conseil Généralde la Sarthe et de la ville de Paris).

Les coopérations décentralisées interviennent majoritairement en soutenant desassociations se rapprochant de fait d’un fonctionnement d’ONG (le Conseil Général de laSarthe et l’ASASEC en sont le meilleur exemple). Seule la ville de Paris semble faire exceptionapportant un appui aux services d’urbanisme de la ville de Phnom Penh par l’intermédiairede son agence d’urbanisme (APUR).

La majeure partie des acteurs non gouvernementaux français présents et actifs au Cambodgeétant des ONG, nous utiliserons dans la suite du document le terme générique d’ONG.

L’absence des collectivités locales françaises au Cambodge, alors qu’elles sont largementprésentes au Vietnam, reste difficile à expliquer, lorsque l’on sait que le Cambodge a unehistoire fortement liée à la France, que la langue française y a encore un certain poids, etque depuis 30 ans de très nombreux citoyens français se sont mobilisés pour « venir enaide » au Cambodge (le succès du parrainage d’enfant en est une preuve). Plusieurshypothèses, qui restent à approfondir peuvent permettre de comprendre cette situation :

• une image négative du pays : le Cambodge, pour beaucoup de Français reste un paysdangereux, instable, synonyme de mines antipersonnel, du génocide Khmer Rouge… LeCambodge fait encore peur.• un potentiel économique qui reste limité : les perspectives économiques du pays, surtouten comparaison avec les pays voisins, restent modestes et peu motivantes pour descollectivités locales intéressées à développer des relations avec des pays émergents.• une faible présence française contemporaine : dans l’histoire récente du pays, depuis1945, peu de Français ont « servi » au Cambodge que ce soit dans l’administrationcoloniale, dans l’armée… et donc le lien qui s’est établi dans certains pays (en particulierle Vietnam dans la sous région, mais c’est le cas du Sénégal en Afrique de l’Ouest) n’existe

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18. Combien de coopération décentralisée avec le Burkina Faso ont pour origine la présence d’un missionnaire français dansune paroisse burkinabé ou le séjour d’un jeune volontaire devenu ensuite « l’ambassadeur » de la petite région où il a travaillé.

pas au Cambodge. Or ce lien favorise la mise en place de relations de coopérationdécentralisée18.• l’absence pendant de longues années de relations officielles entre le gouvernementcambodgien et le gouvernement français ;• un positionnement critique de la diaspora cambodgienne vis-à-vis du gouvernementcambodgien (en particulier durant la période de la République Populaire du Kampuchéa)qui n’a pas favorisé la relation des collectivités territoriales françaises et les autoritéspubliques cambodgiennes,

L’implication récente de nouveaux acteurs français comme les hôpitaux est peut-être unsigne de changement qui va contribuer à éveiller l’intérêt des collectivités locales françaises.Les évolutions politiques au Cambodge (décentralisation…) devraient, d’autre part, favoriserle développement de la coopération décentralisée.

4.1.2. Des ONG aux trajectoires diversifiées

Les ONG françaises au Cambodge sont très diversifiées tant par leurs origines, leurs champsd’action, leurs financements… que leurs compétences ou leurs registres de légitimité. Cesdifférents critères se recoupent souvent entre eux.

De la chute du régime Khmer Rouge jusqu’à l’intervention de l’ONU, très peu d’ONG ontété présentes dans le pays. Certaines ont fait le choix d’être présentes dans les campsde réfugiés où la présence des Khmers Rouges était marquée, d’autres très peu nombreusesont préféré intervenir dans le pays contrôlé par les autorités vietnamiennes. C’est le casd’Enfants et Développement (EED) créé en 1983 pour venir en aide aux enfants duCambodge. À cette période, EED s’insère dans un espace où l’État cambodgien laisse un peude liberté d’action : l’aide à l’enfance. Ses actions se sont depuis diversifiées.

Dans le même temps, la présence d’ONG françaises dans les camps de réfugiés de lafrontière thaïlandaise s’intensifie (Handicap International est, par exemple, né de larencontre de médecins français dans ces camps).

Le SIPAR, créé en 1982 pour l’accueil de réfugiés cambodgiens en France, est amené àtravailler dans les camps sur les questions d’apprentissage du français puis de formation desinstituteurs. Ce travail repéré par le ministère cambodgien de l’éducation, est à l’origined’un partenariat qui se concrétisera par l’arrivée de SIPAR au Cambodge en 1991. Le SIPAR,au-delà de la mise en place de services publics qui représente le cœur de son activité(création de bibliothèques scolaires), publie de nombreux ouvrages en langue khmère. LeSIPAR bénéficie régulièrement de cofinancements de la MCNG.

Handicap International a une trajectoire partiellement comparable. Essentiellementprésente dans les camps de réfugiés, l’ONG accompagne les flux de rapatriement avec uneprésence à Phnom Penh dès 1990 puis à Battambang en 1992. La fusion avec Action NordSud, amène HI à sortir largement des questions de handicap et de déminage pour engloberdes thématiques très diversifiées (éducation formelle et non formelle, hydraulique rurale,

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microfinance, développement agricole…). HI-ANS mobilise à parts égales des fonds propreset des financements institutionnels dont des cofinancements MCNG et des fonds sur projetsAFD sur lesquels nous reviendrons Handicap International souhaite aujourd’hui recentrerses interventions sur son « métier d’origine » : l’aide aux personnes vulnérables.

Entre 1989 et 1992, l’arrivée des Nations Unies et le flot progressif des rapatriés va provoquerune entrée en masse des ONG dont de nombreuses organisations françaises. La majoritéd’entre elles sont intervenues avec des modes opératoires d’urgence ou de post-urgence oùles logiques de substitution dominent. L’absence totale d’opérateurs locaux pendant cettepériode a justifié ces dispositifs en opérateur direct (même le CCFD, par exemple, quin’intervient classiquement qu’en appui à des opérateurs locaux, a fait le choix à cette périodede s’allier avec des ONG françaises, le GRET, en particulier). Ces modes opératoires du débutinfluencent encore grandement les interventions des ONG françaises.

Avec la multiplication des ONG et des projets va se généraliser d’une part la pratique descompléments de salaire des fonctionnaires impliquées dans les projets, sans aucunecoordination entre ONG ni réflexion commune sur les alternatives et d’autre part un fortnomadisme institutionnel des ONG qui profitent du flou institutionnel de l’État Cambodgienpour développer des partenariats avec les administrations les plus conciliantes, quitte àchanger régulièrement.

Présente depuis 1988 (au départ dans le cadre d’un consortium avec le CCFD) pour ce quisera son premier projet de terrain, le GRET est l’organisation qui a reçu la part la plusimportante des cofinancements français pour développer essentiellement des programmesde développement rural (hydraulique rurale et agricole, microfinance…) L’expérienceacquise permet au GRET d’être aujourd’hui reconnu comme un opérateur majeur dans cedomaine et d’être l’ONG la plus sollicitée comme maître d’œuvre de projets AFD.

D’autres organisations de développement rural ont suivi comme VSF (formation d’auxiliairesvétérinaires…) ou ASASEC (formation agricole).

Les organisations impliquées dans le développement rural ont en commun l’appui qu’ellesfournissent ou les partenariats qu’elles entretiennent avec des organisations cambodgiennesnées dans l’environnement de leurs projets, et dont la viabilité n’est pas toujours assurée :

• Pour le GRET, le CEDAC sur les questions de développement rural et EMT pour lamicrofinance• Pour ASASEC, le SAPL (École d’agriculture de Preak Leak…)• Pour VSF, Vétérinaires Ruraux du Cambodge• Pour HI-ANS, DEEP pour l’hydraulique rural et ADA pour le développement agricole.• Pour Agrisud, plus récemment, RADO

Durant cette même période, de nombreuses ONG de développement se sont investies auCambodge sur d’autres champs thématiques :

❑ La mise en place et ou le renforcement des services publics de base allant parfois jusqu’àl’appui à la définition de politiques publiques :

Présente depuis 1995, Enfants Réfugiés du monde a engagé un programmed’éducation non formelle en concertation avec l’Éducation nationale et poursuit unenégociation avec les autorités cambodgiennes pour la reconnaissance et ledéveloppement de ce type d’activités en lien avec les établissements d’enseignementpublic.

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Aide Odontologique Internationale favorise le développement de la prévention et dessoins bucco-dentaires en appuyant le programme national de prévention en milieuscolaire, la mise en place d’un diplôme universitaire de santé publique et enfavorisant l’élaboration et la mise en place d’une politique nationale.L’action d’EED, centrée à l’origine sur l’aide à l’enfance, s’est progressivement ouverteà la mise en place ou au renforcement de services publics, pour mener, par exemple,aujourd’hui deux programmes de soins de santé primaire dans deux districts de laprovince de Takéo en appuyant les hôpitaux et les dispensaires, en encadrant etformant le personnel et en testant un système de mutuelle favorisant lerecouvrement des coûts. EED est rentré très vite dans une logique de mobilisationde fonds publics français (fonds du cabinet, cofinancements).

❑ Des actions culturellesPlusieurs ONG développent des activités culturelles, souvent liées à un appui auservice public de l’éducation (SIPAR), mais aussi destinées à la revalorisation de laculture cambodgienne.PHARE, ONG cambodgienne soutenue par des ONG françaises bénéficiant decofinancements (CCFD, ERM), favorise, par exemple, l’apprentissage par des enfantsen difficulté d’arts traditionnels khmers (cirque, musique…).

❑ La mise en place de formations professionnelles :De nombreuses ONG mettent en place depuis quelques années des formationsprofessionnelles, soit destinées en priorité aux personnes en situation vulnérable, soitdestinées à tout public. Ces formations concernent des domaines très variés : métiersde la mer (Krousar Thmey), métiers du bâtiment (GER), artisanat d’art, hôtellerie(Agir pour le Cambodge, Formation et Progrès)…Ces formations sont de durées, de niveaux et de coûts très variables commel’illustrent, par exemple, très bien les stratégies différentes d’Agir pour le Cambodge(formation de base pour les hôtels locaux, gratuite, pour un public en difficulté) etde Formation et Progrès (formation de bon niveau pour les hôtels internationaux,payante, pour un public sélectionné sur des prérequis stricts) soutenue par lemécénat d’entreprise.

❑ La défense des droits de l’hommeEnfin de rares ONG travaillent dans le domaine de la défense des droits de l’homme,soit de manière globale, soit plus récemment en se concentrant autour d’un domaineparticulier (esclavage sexuel, droits des enfants…). Ces actions articulentgénéralement une action de terrain en lien avec des actions de lobby ou de plaidoyerau niveau national et/ou international.C’est, par exemple, le cas d’AFESIP qui lutte contre l’exploitation sexuelle des enfantset adolescentes (éducation au développement et plaidoyer, réinsertion…).

À ces ONG opératrices de projets de développement, l’on peut associer des organisationsqui financent des partenaires généralement cambodgiens mais aussi français qui mettenten œuvre les projets (CCFD, CFSI…)

Ces ONG de développement ont en commun:❑ De revendiquer un professionnalisme qui touche à leurs compétences techniquesspécifiques (éducation, hydraulique, élevage…)

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19. Budget du programme 120000 U$ en 2002 (source : SCAC Phnom Penh)

20. Médecins du Monde et Médecins Sans Frontières ont bénéficié de fonds publics français (volontariat, fonds FSP) mais pourdes montants très limités et qui sont marginaux par rapport à l’ensemble de leurs activités.

21. Budget du programme 1200000 U$ en 2002 (source : SCAC Phnom Penh)

22. Budget du programme : 1135072 euros dont fonds propres : 79 %, (source : site internet MSF)

❑ Une bonne connaissance des dispositifs et des procédures d’accès aux financementspublics et donc, pour la grande majorité d’entre elles, un recours régulier auxcofinancements de la MCNG.❑ Une maîtrise des outils de gestion du cycle de projet et le recours pour quelques unesà des procédures d’évaluation.

Durant la même période, soit à partir de 1989, mais plus encore de 1992, de nombreuses ettrès diverses ONG d’aide (que l’on peut aussi qualifier d’assistance humanitaire) sontintervenues au Cambodge :

❑ Les ONG de la diaspora cambodgienne en France (ex. CEFODIA, Hanumann…),❑ Des ONG de parrainage, dont certaines des plus importantes n’ont pas de financementpublic (par ex. Enfant du Mékong19, Enfants d’Asie-Aspeca, Les Enfants du SourireKhmer…)❑ Des ONG humanitaires et médicales20 (Chaîne de l’Espoir21, Médecins Sans Frontières22,Médecins du Monde, Œuvres Hospitalière de l’Ordre de Malte…)❑ Des Fondations (Fondation Mérieux…)

Elles se sont investies majoritairement dans l’aide aux personnes :❑ Un accès aux soins pour les malades atteints de pathologies graves ou handicapantes :c’est le cas de Médecins Sans Frontières et Médecins du Monde pour le dépistage du VIHet la prise en charge des malades du SIDA ou de La Chaîne de l’Espoir pour les enfantsatteints de pathologies cardiaques.❑ Des actions en direction des personnes vulnérables (orphelins, enfants des rues,esclaves sexuels, handicapés…). Les très nombreuses ONG de parrainage entrent danscette catégorie (Enfants d’Asie-ASPECA, Enfants du Mékong, Enfants d’Angkor, Enfants dusourire khmer, Partage, Soak Sabay…)

Ces ONG d’aide ont en commun leur capacité à fonctionner sur des fonds privés issus dela collecte ou des parrainages et donc leur grande indépendance ce qui entraîne :

❑ Une participation quasi inexistante aux réseaux et dispositifs de coordination❑ Un très faible recours aux financements institutionnels et aux cofinancements MCNGen particulier, doublé pour une majorité d’entre elles d’une absence totale de relation avecles pouvoirs publics français. Seule Pour un Sourire d’Enfant fait exception avec unestratégie de recherche de financements publics (cofinancements MCNG et volontariat viala DCC)❑ L’absence de mobilisation (de connaissance?) des outils de gestion du cycle de projet,et donc l’inexistence de procédures d’évaluation allant au-delà de la simplecomptabilisation des actions ou des bénéficiaires.

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Ce paysage a été progressivement modifié à partir de 1992 avec l’ouverture de lareprésentation diplomatique et l’intensification de l’aide française.

En effet, jusque-là, les ONG travaillaient soit sur fonds propre, soit sur financementsinternationaux. Les seuls financements français disponibles étaient ceux de la MCNG (et duDEV/IVA précédemment).

La réouverture de l’ambassade permettait théoriquement d’ouvrir de nouvelles lignes definancement en direction des ONG.

De fait les financements mis en œuvre par le poste (projets FSP, dont FSD) en direction desONG sont restés marginaux, un seul FSD a été mis en place (un CDI l’avait été en 1995) etles projets FSP n’ont concerné que très marginalement les ONG, une expérience commecelle du Programme Fleuve Rouge au Vietnam n’ayant pas d’équivalent au Cambodge.

Par contre les projets de l’AFD ont joué un rôle particulier en investissant dans un premiertemps le secteur agricole où certaines ONG françaises disposaient d’une expériencereconnue.

Dans une démarche pragmatique, l’AFD a valorisé cette expérience qui faisait des ONG lesseuls opérateurs crédibles jouissant en plus d’un excellent rapport « qualité – prix ».

Les ONG y trouvaient en contrepartie une reconnaissance de leur compétence, lavalorisation de certaines de leurs expériences et l’accès à des financements importants.

Quatre ONG françaises ont drainé la majorité de ces contrats d’opérateurs (d’autres commeVSF ou ASASEC ont été marginalement impliquées par le jeu des sous-traitances) :

❑ Formation supérieure agronomique : GRET principalement❑ Hydraulique rurale – accès à l’eau potable : GRET, HI-ANS, ACF-France❑ Hydraulique rurale – irrigation – réhabilitation des polders de Prey Nup et despérimètres irrigués de Stung Chinit : GRET (en association avec HI-ANS sur Prey Nup)❑ Agriculture périurbaine : AgriSud principalement❑ Crédit rural – Microfinance : GRET, HI-ANS,

Cette forte implication des ONG a progressivement évolué sous l’influence de deux facteurs :❑ La diversification (le recentrage?) des projets de l’AFD vers les problématiquestouristiques et de conservation du patrimoine dans la région de Siem Reap❑ La sélection progressive des ONG susceptibles de s’investir avec la rigueur nécessaireet dans le respect des exigences de viabilité technique, économique et financière de l’AFD.Dans le domaine de la microfinance, par exemple, sur les huit partenaires initiaux (ONGinternationales et leurs partenaires cambodgiens) seul le GRET et son institutionfinancière partenaire EMT sont encore opérateurs pour le compte de l’AFD.

Avec l’arrivée à échéance du projet d’appui à l’agriculture périurbaine (AgriSud), le GRET(et HI en partenariat sur le projet de réhabilitation des polders de Prey Nup) reste la seuleONG française opératrice sur des projets de l’AFD

La présence des ONG des pays anglophones, déjà importante, s’est progressivementrenforcée durant cette période, en diffusant des approches (développementcommunautaire…) qui ont tendance à devenir dominantes aujourd’hui. Dans ce contexte,

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23. Ce choix, justifié par l’implantation récente de l’AFVP au Cambodge, a été antérieur à l’actuelle réorientation stratégiquede l’AFVP.

24. Cette observation, effectuée sur le Cambodge, pourrait être reprise sur d’autres pays.

l’analyse et les expériences de certaines ONG françaises (approches par les réseaux,développement local…) sont peu connues et reconnues.

4.1.3. Implications des ONG françaises dans les différents financements publics français

4.1.3.1. Volontariat

Le soutien au volontariat depuis 1996 (avec 400 à 500 mois/volontaire financés par an),assure en moyenne la présence permanente au Cambodge d’une quarantaine de volontaires.Trente pour cent d’entre eux sont liés aux ONG spécialisées dans l’envoi de volontaires(DCC, SCD, AFVP qui a fait le choix de ne pas être opérateur de projets au Cambodge23) etsont détachés, à parts égales, auprès d’ONG françaises et d’institutions locales liées à l’églisecatholique. Près de 85 % des volontaires sont engagés auprès d’ONG bénéficiant decofinancements MCNG ou d’ONG médicales (MSF et MDM), et beaucoup pour des tâchesde gestion financière ou des tâches techniques (soins).

Le financement du volontariat semble donc utilisé par beaucoup d’ONG comme uncomplément aux cofinancements de projets par la MCNG qui permet « d’alléger » lesdemandes de cofinancement déposées auprès de la MCNG.

Aucune action d’éducation au développement spécifiquement liée à la présence d’ONG etde volontaires français au Cambodge n’a été identifiée24. L’impact dans ce domaine sembledonc se limiter à l’action individuelle de chacun des 250 volontaires ayant séjourné auCambodge entre 1996 et 2002.

4.1.3.2. Cofinancements MCNG

Quarante-trois ONG et collectivités locales ont bénéficié de cofinancements sur la période1990-2002 mais 15 d’entre elles cumulent plus de 85 % des crédits, 10 près de 70 % et 5 prèsde 50 %.

Les ONG cofinancées sont principalement :• des ONG opératrices de projets de développement• sur des bases professionnelles (GRET, Enfants et Développement, Vétérinaires SansFrontières…) parfois liées au mécénat d’entreprise (Électriciens Sans Frontières,• des ONG « généralistes » d’origine française mais aujourd’hui à caractère « multi-national » (ACF, HI…)• une association jumelle d’une ONG opératrice de statut cambodgien (KrousarThmey)• des ONG qui financent des partenaires généralement cambodgiens mais aussifrançais qui mettent en œuvre les projets (CCFD, CFSI…)

Elles interviennent majoritairement dans le champ social (action sociale, éducation, santé),mais aussi sur des actions de développement rural (25 %)

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25. In : Évaluation de la coopération française dans le secteur de la santé au Cambodge, DGCID, collections évaluation N°44,MAE juillet 99

4.1.3.3. Projets du Fonds de solidarité prioritaire (FSP)

Le bilan montre que la participation des ONG à la mise en place de projets FSP est trèsmarginale et conjoncturelle. Seule des ONG déjà présentes dans des champs thématiqueset géographiques correspondant aux FSP ont été très marginalement utilisés commeopérateurs.

La plus forte implication d’une ONG dans un projet FSP, est celle de Médecins du Mondepour un montant cumulé de 335000 €.

« Historiquement Médecins du Monde a précédé l’action de la Coopération française surl’Hôpital Calmette. Dès juillet 1990, cette ONG avait engagé la rénovation de l’établissementet commencé à former un certain nombre de personnels, assumant même pendant un tempsla gestion de l’ensemble de l’hôpital. Puis elle a peu à peu cédé la place, pour ne conserveraujourd’hui, après une participation temporaire à la réception et au traitement des urgences(FAC 94), que le service de médecine B pour les indigents.MdM a ainsi bénéficié de 4 subventions annuelles (FAC 93 : 0,5 MF, FAC 94 : 0,5 MF, FAC95 : 0,75 MF, FAC 96 : 0, 45 MF). À plusieurs reprises, la Coopération française semble s’êtreinterrogée sur l’opportunité de continuer à confier cette mission à MdM (…).Confronté désormais la nécessité de négocier directement avec le Conseil d’Administration del’Hôpital Calmette le montant annuel de sa subvention pour le fonctionnement du service desindigents, MdM a trouvé une nouvelle opportunité de financement par ECHO (…) »25

4.1.3.4. Fonds social de développement (FSD)

Seul le FSD « inondation » fait figure d’exception puisque mise en œuvre dans des conditionsatypiques par 6 ONG françaises (et la municipalité de Phnom Penh) dont 5 font partie des15 ONG bénéficiant de 85 % des cofinancements MCNG (HI-ANS, GRET, VSF, SIPAR, ACF,seule CRF n’a jamais bénéficié de cofinancement)

4.1.3.5. Protocoles du Trésor

Un constat identique en tout point au FSP peut être repris ici. Les protocoles du Trésor, quiont porté sur des projets de grande envergure (rénovation d’aéroport, rénovation du systèmeélectrique de Phnom Penh…) n’ont concerné que marginalement les ONG. Le seul contratdirect avec une ONG a été en 1993, un contrat avec Pharmaciens Sans Frontières pour lafourniture de médicaments et matériels médicaux, pour un montant modeste (76224,51 FF)

4.1.3.6. Projets de l’Agence française du développement (AFD)

Bien que ne touchant que très peu d’ONG françaises (principalement quatre) les projets del’AFD ont eu un impact financier très significatif sur les ONG choisies comme opérateur.Comme nous l’avons vu, seule le GRET et AgriSud ont su se positionner durablementcomme maître d’œuvre délégué en s’adaptant aux exigences d’objectifs et de méthode del’AFD.

Les ONG maîtres d’œuvre de l’AFD l’ont été exclusivement dans le champs dudéveloppement rural et de la microfinance en direction du monde rural.

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26. La responsabilité des projets au Cambodge a été transférée d’ACF France vers ACF Grande Bretagne.

4.1.4. Conclusion

La cinquantaine d’ONG ayant eu accès à des financements publics français est trèsmajoritairement des ONG évoluant dans le champs du développement, revendiquant descompétences professionnelles et ayant peu de capacité à mobiliser des fonds privés.

Les seules exceptions sont représentées par des ONG disposant de fonds privés significatifsmais ayant des stratégies claires de recours à des fonds publics (HI-ANS, CCFD, ACFFrance26).

Excepté le cas d’AgriSud qui n’a pas recours aux financements spécifiquement ONG, les troisautres organisations ayant cumulées (avec AgriSud) 80 % des contrats de maîtrise d’œuvreONG avec l’AFD font partie des 15 associations les plus cofinancées par la MCNG.

Enfin les ONG médicales, qui ont bénéficié à un moment ou à un autre de financementspublics français (MdM, MSF, mais aussi CRF…) se sont de fait éloignées des bailleurs defonds publics français.

Il semble donc se produire une sélection progressive où sur la base de cofinancementsMCNG très ouverts, les ONG professionnelles jugées les plus fiables dans la gestion de leurprojet sont cofinancées régulièrement pour des montants importants, certaines d’entre ellesacquièrent une reconnaissance leur permettant d’avoir accès à des financements publicsfrançais non spécifiquement ONG (FSP, AFD). Une nouvelle sélection s’opère ensuite parmices dernières en fonction de leur capacité (ou de leur volonté pour les ONG médicales) àassumer cette position de maîtrise d’œuvre par rapport à leurs propres objectifs et leurscapacités méthodologiques.

Dans l’analyse qui suit nous séparerons trois grandes catégories d’ONG:• celles qui ne bénéficient pas ou marginalement de financement français,• celles qui bénéficient de financement régulier de la MCNG,• celles qui agissent comme opératrices de l’AFD.

4.2. DES RÉPONSES QUI POSENT QUESTION

Ce rapide état des lieux de l’histoire et des domaines d’intervention des ONG permetd’identifier que ces réponses majoritairement opérationnelles sont confrontées à desquestions de fonds, en terme d’efficacité, d’efficience, de cohérence d’intervention, deviabilité des actions proposées, d’impact de celles-ci et de pertinence tant des actions menéesque des dispositifs.

À ces questions, certaines actions mises en œuvre apportent des pistes de solution, quirestent souvent partielles. L’analyse développée ci-dessous présente pour chaque grandequestion la synthèse des observations réalisées par la mission, en séparant quand cela estnécessaire les différentes catégories d’ONG. Enfin quand cela est possible, l’analyse estillustrée par des exemples issus des constats faits par la mission.

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27. Coffinet Dominique, évaluation des projets de microfinance au Cambodge (de 1993 à 2003), AFD, septembre 2003, 44 pplus annexes.

4.2.1. Sur le plan de l’efficacité et de l’effectivité

La mission n’avait pas pour mandat ni les moyens de juger de la qualité des actions misesen œuvre par les ONG. Par contre la mission s’est intéressée à la maîtrise par les ONG desméthodes et outils de gestion du cycle du projet, et donc sur l’efficacité de la démarcheutilisée, de l’identification à l’évaluation.

La diversité des ONG françaises présentes au Cambodge recouvre des réalités extrêmementdifférenciées en matière d’efficacité et d’effectivité. Il est toutefois possible d’identifierquelques grandes régularités, par catégories d’ONG puis de manière générale.

Des ONG qui ne maîtrisent pas les outils de gestion du cycle du projet :

Une part non négligeable des ONG françaises intervenant au Cambodge ne maîtrise pas lesoutils de gestion du cycle du projet. Pas d’évaluation ex ante, pas de système de planificationpar objectifs (sans parler de cadre logique), pas de système de suivi au-delà de pratiques decomptage, pas d’évaluation…

Certaines organisations interviennent au Cambodge depuis plus de dix ans sans jamais avoirmis en œuvre une évaluation de leurs actions…

Cette situation se retrouve essentiellement au niveau des ONG qui ne bénéficient pas oupeu de financements publics, et qui ne sont donc pas incitées à utiliser ces outils commeconditions pour accéder au financement.

Des ONG qui utilisent ces outils… mais surtout dans leur lien aux bailleurs

Les autres ONG, qui reçoivent des financements publics, utilisent peu ou prou ces outils.Mais le constat général est que ces outils sont « banalisés », sont essentiellement utilisésdans la relation aux bailleurs de fonds, pour présenter un projet, rédiger un rapportd’exécution… Mais rarement comme outils de gestion du projet ou programme.

Ceci explique une carence générale en matière de démarche d’identification et de pilotage…

Le manque de maîtrise des outils de gestion du cycle du projet ou leur utilisation comme« sésame » par rapport aux bailleurs de fond se retrouve fort logiquement dans la faiblessedes démarches d’identification des projets (pourquoi intervenir sur tel thème, dans tellerégion…) et ensuite de pilotage.

Ceci se retrouve autant sur des projets cofinancés par la MCNG que sur des projets financéspar l’AFD, et se manifeste par un manque d’outils de pilotage. L’évaluation rétrospective desprojets de microfinance soutenus par l’AFD note que : « globalement, force est de constater qu’iln’y a pas de véritable évaluation ex ante. On constate l’état des lieux au moment de l’évaluationmais on n’identifie pas les écarts entre cette situation et celle que l’on aurait, si l’on avait atteintla totalité des objectifs du projet précédent en respectant le calendrier initial. Par le jeu des phasessuccessives de projets on se retrouve ainsi dans une logique d’emboîtage de projets ou les dérivesont tendance à être corrigées par l’adjonction de projets nouveaux. Les études qui tiennent lieud’évaluation ne mettent alors même plus en exergue les problèmes de fonds (…) »27 .

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28. Entretien avec un assistant technique.

29. Pichara Leang, Sith Sam Ath ; Programme Bibliothèques pour Enfants mis en œuvre par le SIPAR, rapport final d’évaluation,CRD, février 2002, 45 p.

30. Note de synthèse d’un assistant technique.

Ce qui pose problème en matière de pertinence

Ceci renvoie plus largement à la question de la pertinence des actions mises en œuvre. Sansidentification approfondie, sans pilotage réel, quelle est la pertinence des actions mises enœuvre en regard des enjeux de développement du pays?

4.2.2. Sur le plan de l’efficience

L’efficience de l’action des ONG ne rentre pas dans le champ de la présente évaluation.Toutefois les éléments recueillis au cours des entretiens attirent l’attention sur trois points :

❑ le critère d’efficience est peu ou mal pris en compte par beaucoup d’ONG. Dans unpays comme le Cambodge où les coopérations sont nombreuses, et l’on constate « undéversement d’aide anarchique »28, il semble d’autant plus important pour ne pasalimenter les effets pervers de l’aide, de soigneusement prendre en compte l’efficiencedes actions menées.

Rares sont les ONG qui comme le SIPAR calculent le coût de revient de leurs actions parbénéficiaire : Par exemple le coût de la mise en place (construction et équipement) d’unebibliothèque est de 5,80 U$ par enfant.29

❑ Il y a un risque réel pour des ONG dont la situation financière est fragile à faire passerla recherche de financement comme priorité avant les actions elles-mêmes, dans un soucide pérennité de la structure. Ceci peut entraîner parfois la mise en œuvre d’actions quine sont plus pertinentes mais dont le financement a été acquis.❑ La dispersion thématique, méthodologique et géographique des ONG ne favorise pasles économies d’échelle

Sur l’efficience des dispositifs de financement du MAE, le constat général est clair :❑ les coûts de transaction et les délais de financement augmentent d’année en année.Ceci est d’autant plus net pour les petits financements de la MCNG❑ il est de plus en plus difficile de faire coïncider les calendriers d’instruction et dedécaissement des différents bailleurs de fonds.

Par exemple APUR avait élaboré un projet sur le cadastre de Phnom Penh avec un voletd’appui technique sur financement CE (ASIA Urbs) et un volet d’investissement sur FSP. Lefinancement FSP a été disponible une fois le projet sur financement CE terminé…

Ce constat amène les ONG soit à orienter leurs actions en fonction des financementsdisponibles, dans une logique de « captage du marché de l’aide »30 soit à au contraire« instrumentaliser » les différentes sources de financement pour parvenir à réaliser lesprojets sur lesquels ils se sont engagés, sans tenir compte des « spécificités » des différenteslignes de financement.

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31. Europact, Rapport d’évaluation du programme concerté de développement en zone rurale au CambodgeEE/GRET/PSF/SIPAR/VSF, FPM-F3E, janvier 1997, 49 p.

Deux cas illustrent cette tendance :❑ Le FSD inondation, mis en œuvre en 2000-2001 qui a permis aux cinq ONG françaises quien ont bénéficié d’obtenir un financement complémentaire pour leur projet, qui dans quatrecas sur cinq n’avait qu’un rapport indirect avec les inondations,❑ Le Programme concerté de développement en zone rurale au Cambodge, qui a concernécinq ONG (EE, GRET, PSF, SIPAR, VSF) et qui a débouché sur la réalisation d’actionscomplémentaires aux programmes de chacune des cinq ONG.31

Sur l’efficience des dispositifs de financement de l’AFD, le positionnement des ONG enmaîtrise d’œuvre, ne pose pas de problème de ce type.

4.2.3. Sur le plan de la cohérence

L’action au Cambodge, depuis 1990, de plus d’une centaine d’acteurs non gouvernementauxayant des identités et des natures très différentes, voire divergentes ne peut qu’amener àdes difficultés de cohérence d’ordre géographique (qui travaille où?), thématique (quitravaille sur quoi ?), méthodologique (quelle démarche d’action est utilisée?), et stratégique(quels objectifs sont poursuivis et comment?).

Ce manque de cohérence se retrouve à cinq niveaux :❑ Au sein des ONG elles-mêmes

De nombreuses ONG (françaises, mais aussi d’autres pays) semblent manquer d’unestratégie claire, accumulant ou juxtaposant des activités de natures différentes, voirdes orientations différentes, au gré des opportunités de financement et/ou deschangements de personnel.

Le Comité de Coordination pour le Cambodge qui regroupe une centaine d’ONGcambodgiennes et internationales fait le constat que : « ONG’s are more technical and notmore focus on strategies. It’s time to change ».

❑ Entre les ONG françaises elles-mêmesEn effet, on retrouve plusieurs ONG françaises, qui travaillent soit sur desthématiques proches mais sans que leurs méthodologies soient cohérentes soit surdes espaces géographiques identiques mais sans cohérence méthodologique outhématique…

En matière de formation de nombreuses organisations ont depuis plusieurs années une actionsoit de formation professionnelle, soit une action sur le plan de la pédagogie formelle ou nonformelle… sans qu’il n’existe de concertation entre ces différentes actions, de manière à aboutirà une offre cohérente en matière de niveaux, de domaines, de publics et de coûts.Récemment une partie de ces organisations vient de décider de la mise en place d’un réseauspécifique sur ce thème pour construire un minimum de cohérence entre les intervenants(réseau VENN).

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32. Le Ministère de l’Intérieur a recensé plus de 700 ONG internationales et le CCC plus de 300 ONG cambodgiennes.

❑ Avec les autres coopérations bilatérales, multilatérales ou non gouvernementalesPlus de 1000 ONG recensées32 (certaines estimations parlent d’un total de 3000 ONGdans le pays !), la présence de la plupart des agences de coopération bi etmultilatérales et des organismes du système des Nations Unies, font du paysageinstitutionnel de la coopération au développement un écheveau complexe où la miseen cohérence des actions reste difficile.Cette diversité des intervenants a entraîné la mise en place de plusieurs niveaux ettypes de coordination entre ONG et/ou entre ONG, coopération bi et multilatéraleset gouvernement cambodgien.La coopération non gouvernementale française, par la diversité de ses pratiques etpar une présence limitée (et essentiellement comme consommatrice plus quecomme contributrice) dans les espaces de concertation ne contribue guère à faciliterla mise en cohérence des différents acteurs.

Dans le domaine de l’appui au monde rural, les approches participatives et la multiplicitédes intervenants, le peu de temps disponible des ruraux, et leur faible niveau de revenu ontamené une bonne partie des intervenants à développer des pratiques systématiquesd’indemnisation des personnes qui participent aux réunions ou aux formations.Ces pratiques qui peuvent prendre des modalités fort variées (paiement d’un per diemforfaitaire aux participants, prise en charge des frais réels (repas, déplacement), organisationd’un loto à partir de tickets distribués en début de réunion à tous les participants…), ne fontl’objet d’aucune mise en cohérence au niveau des ONG françaises ni avec les autres opérateurs.

❑ Avec la coopération françaiseLes actions de coopération bilatérale de la France recoupent en partie des domainesd’intervention des ONG françaises (santé, agriculture, formation supérieure, État dedroit et bonne gouvernance…). Pourtant la mise en cohérence de ces différentesinterventions ne semble pas toujours être évidente, occasionnant dans certains casla coexistence d’orientations divergentes ou des conflits institutionnels.

Dans le domaine de la santé, la mise en place du programme ESTHER qui concerne plusieurshôpitaux de Phnom Penh ne semble pas avoir fait l’objet – a priori – d’une concertation avecles ONG déjà présentes dans ces hôpitaux sur les mêmes thématiques, mais avec des modalitésdifférentes.Ce manque de mise en cohérence occasionne le départ de MdM d’un des hôpitaux concernés,ce qui pose à terme le problème de la continuité des actions qui étaient menées par cette ONGdans le service des indigents de l’Hôpital Calmette.

❑ Avec le gouvernement cambodgienLes modalités de relations entre les ONG françaises et le gouvernement cambodgienne sont pas uniformes et varient de manière conséquente entre les différentes ONG,ce qui ne facilite pas le rôle de mise en cohérence de ces interventions par l’État.

Le bureau des ONG du Cambodian Development Council a pour fonction d’enregistrer et defaire le suivi de l’action des ONG au niveau national. Or ce sont seulement 17 ONG françaisesqui sont enregistrées au CDC, et nombre de celles-ci informent très peu le CDC de leur action.

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33. Par exemple la financement par l’AFD des programmes de microcrédits de trois ONG françaises n’a pas généré de cohérenceentre ces trois ONG et a abouti au recentrage du financement sur une seule.

34. Qui sont trois de enjeux au centre du document « National Poverty Reduction Strategy 2003-2005 ».

❑ Conclusion

La coopération non gouvernementale, par son éclatement entre de très nombreuxopérateurs, sa concentration sur quelques provinces et la priorité qu’elle donnegénéralement à l’action, pose très concrètement la question de la cohérence interne etexterne de l’action des ONG que celles-ci soient ou non financées par les pouvoirs publicsfrançais.33

Les quelques modalités de concertation mises en place auxquelles participent les ONGfrançaises sont des indicateurs d’une volonté de prise en compte de cette dimension de lacoopération, mais restent encore largement insuffisantes face à l’ampleur des défis à relever.

4.2.4. Sur le plan de la pertinence

En quoi les actions mises en œuvre par les acteurs non gouvernementaux répondent-ellesaux enjeux de la société cambodgienne de 2003?

L’analyse se base sur la mise en regard des actions des acteurs non gouvernementaux avectrois des problématiques centrales pour le Cambodge de demain : la réforme administrative,la création de richesse et le renforcement des compétences.34

Ensuite l’analyse des dispositifs de coopération mis en œuvre par les ONG pour réaliserleurs actions permet d’en voir la pertinence au regard de la situation actuelle du pays.

❑ Quelle prise en compte de la réforme administrative?La réforme administrative est considérée unanimement comme un des points depassage obligé pour permettre au pays de se transformer. La « paralysie » actuelle desinstitutions liée aux modes de rémunération des agents de l’État, à la mauvaisegestion des compétences, à la lenteur de la mise en place d’un cadre légal etréglementaire cohérent, est un frein au développement et contribue au manque decohérence des interventions des acteurs non gouvernementaux et bailleurs de fondsbi et multilatéraux.Dans ce cadre, les processus de déconcentration et de décentralisation en cours sontdes avancées importantes qui ouvrent la possibilité aux acteurs locaux d’avoir unevoix et d’exercer leur propre pouvoir de décision.Or on constate qu’une part non négligeable des ONG françaises prend peu en compteces nouveaux acteurs, connaît mal les évolutions institutionnelles, et ne contribuepas à ce que les conseils communaux, élus en 2002, puissent exercer leurscompétences.La prise en compte systématique des conseils communaux comme des acteurslégitimes, ayant pouvoir de décision est encore une exception.

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À Prey Nup, l’organisation paysanne, la CUP — communauté des usagers de polders, adélégué aux communes la fonction de surveillance des infrastructures des polders contre lesdégradations volontaires ou non. La police municipale a donc comme mandat de contrôleret de faire respecter l’application des règlements par les agriculteurs et les personnesextérieures aux polders, en particulier les pêcheurs. Ce mandat qui avait d’abord été confiésans succès à des salariés de la PUC (quelle légitimité avaient-ils à faire respecter l’ordrepublic ?) semble aujourd’hui être correctement rempli par la commune.De même, pour la collecte des droits d’eau, les communes se chargent de la récupération desimpayés, un pourcentage des sommes ainsi recouvrées restant à la commune.

❑ Quelle capacité à identifier et à s’adapter aux secteurs générateurs de revenu?Dans un pays ou l’on estime à 200000 le nombre de jeunes rentrant sur le marchéde l’emploi chaque année, l’identification des secteurs générateurs de revenu à courtou moyen terme est un enjeu fondamental.Identifier ces secteurs, mettre en place des mécanismes de formation professionnelle,faciliter l’accès au capital, mettre en place des mécanismes de circulation del’information sur les prix et leur évolution, sur le niveau de la demande sur le marchélocal et international… sont autant de moyens permettant d’être en phase avec lemarché et d’éviter de faire de mauvais choix d’investissements que ce soit enformation ou en capital.Ces questions sont fort peu explorées par les acteurs non gouvernementaux français,qui développent des actions essentiellement dans le domaine de la formationprofessionnelle sans inscrire cette formation dans une réflexion globale surl’économie du secteur et son évolution. La mise en place de formationsprofessionnelles de niveaux et secteurs très différents semble plus se faire sur la based’intuition ou de mimétisme que d’une stratégie pensée et basée sur une analyse dusecteur et de ses perspectives, analyse au demeurant difficile à réaliser, maisnécessaire en terme de suivi et d’évaluation.

Les artisans d’Angkor, entreprise née d’un projet de coopération avec les chantiers école faitpartie des exceptions avec une véritable analyse du marché des produits artisanaux adaptésà une demande touristique internationale et la mise en place de points de vente judicieusementsitués (aéroport, site touristique…).

❑ Quel renforcement des compétences cambodgiennes?Le renforcement des capacités des cadres cambodgiens, au niveau de la fonctionpublique, des ONG et du secteur privé est une priorité dans un pays qui depuis 1991est largement sous « perfusion » de l’assistance technique publique et nongouvernementale étrangère.Au-delà de la formation initiale des élites, la formation de cadres moyens compétents,expérimentés dans la prise de décision et la gestion de services, organisations ouentreprises, ayant une vision internationale est un des points de passage nécessairepour le développement du pays.À ce niveau les ONG continuent pour beaucoup dans des logiques de substitution,les équipes cambodgiennes étant centrées sur des tâches techniques ou d’exécution,et le recours à des partenaires cambodgiens se faisant plus dans le cadre deprestations de service que d’un partenariat.

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De même l’accès aux formations des personnels cambodgiens des ONG est souventrestreint à des formations très fonctionnelles.

Quelques ONG sont aujourd’hui rentrées dans des processus de transfert de responsabilité àdes cadres nationaux. C’est le cas du SIPAR, qui fonctionne aujourd’hui avec deux co-coordinateurs, un cadre cambodgien et un cadre expatrié, le cadre expatrié devant quitter sonposte pour ensuite ne plus exercer que des fonctions d’appui puis se retirer totalement.

❑ Quelle adaptation des dispositifs d’intervention à la situation du Cambodge de 2003?La manière dont les acteurs non gouvernementaux mettent en place et font vivreleurs dispositifs de coopération est généralement très significative. Cela permetd’identifier quelle est la répartition des fonctions et responsabilités entre lesdifférents acteurs, et donc quel rôle se donnent les ONG françaises.L’analyse des différents dispositifs mis en œuvre par les acteurs nongouvernementaux français, permet d’identifier trois grands types de dispositifs, ledispositif opérateur direct, le dispositif d’insertion dans l’appareil d’état et le dispositifd’appui aux acteurs locaux.

Le modèle plus répandu : le dispositif opérateur direct

Dans ce dispositif, l’ensemble des fonctions importantes sont concentrées sur l’ONGfrançaise qui a le rôle de concepteur (identifier la zone, les bénéficiaires, les domainesd’intervention), de financeur (soit en gérant directement la collecte de fonds soit enrecherchant les financements auprès des bailleurs de fonds institutionnels) ou tout au moinsde gestionnaire des fonds, de mise en œuvre, de suivi, d’évaluation et de rendre compte del’action. Les opérateurs locaux sont ici de simples prestataires éventuels et les bénéficiairessont limités au rôle d’utilisateur (ou de spectateur) du projet.

Ce dispositif très classique dans le monde des ONG, se retrouve souvent dans les situationsd’urgence ou de post urgence et correspond à une logique de substitution.

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Le modèle d’insertion dans l’appareil d’État

Ce modèle, qui est le plus répandu après le modèle opérateur direct est assez proche deslogiques de projets bi et multilatéraux des années 1970. L’ONG joue un rôle de co-financeurpour des actions mises en œuvre par des services de l’appareil d’État. Les actions de l’ONGsont totalement mises en œuvre par le personnel d’un service de l’État, souvent depuis undirecteur de département qui joue alors le rôle de représentant de l’ONG jusqu’au personnelde service, l’ONG prenant en charge le financement de l’action et un complément de salairedu personnel de l’État.

Du fait de l’importance des sommes que l’ONG fait parvenir par ce biais, et du poids descompléments de salaire, elle joue le rôle de décideur sur l’essentiel de la chaîne allant dela conception, à l’exécution, en passant par le suivi et l’évaluation.

Ce modèle correspond à une logique d’utilisation de l’appareil d’État par l’ONG pour la miseen œuvre de ses projets.

Le modèle opérateur d’appui :

Ce modèle, encore peu présent au Cambodge, a pour différence fondamentale de ne pasempiéter sur les fonctions de décision (et donc les responsabilités) de l’acteur local, qu’il

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35. Par ailleurs la formation continue des cadres cambodgiens des ONG françaises reste très limitée.

soit service de l’État, collectivité locale, ONG locale, entreprise ou organisation de base.L’opérateur d’appui, avec son propre budget est là pour répondre aux sollicitations desopérateurs locaux qui définissent leur stratégie, la mettent en œuvre et cherchent lesfinancements pour la réaliser.

Conclusion :

Du fait de l’extrême diversité des ONG, croiser l’analyse de la pertinence des actions avecles différentes catégories d’ONG est relativement difficile et en partie réducteur.

Toutefois une analyse globale permet d’identifier de grandes tendances.

Pour les ONG qui ne sont pas financées par les pouvoirs publics français :

La majeure partie des ONG française qui ne sont pas financées par les pouvoirs publicsfrançais intervient sur des thématiques liées au secteur santé et social (HIV, exclusion,enfance, enfants de la rue) suivant un modèle opérateur direct ou un modèle d’insertiondans l’appareil d’État : ces ONG, soit gèrent en direct des structures sociales (elles ont « leurs »orphelinats, « leurs » écoles, « leurs » centres de formation…), soit se sont insérées dansl’appareil de l’État (elles financent et de fait contrôlent des structures publiques dont ellesassurent le fonctionnement, les compléments de salaire des agents du ministère, le suivides bénéficiaires…). Ces ONG de fait renforcent très peu les compétences locales, sont peuau fait de la réforme de l’État et si elles font des efforts pour mettre en place des dispositifsde formation en direction des jeunes avec lesquelles elles travaillent, le font de manièresouvent très « intuitive ».

Les ONG françaises soutenues par la MCNG présentent un panorama plus différencié

La majorité de ces ONG (en dehors des ONG qui financent des partenaires cambodgienscomme le CCFD) ont hérité de la période d’urgence et de post urgence des modesd’intervention de type opérateur direct. Ce mode d’intervention fait l’objet de deux grandesévolutions, l’une vers une khmérisation des équipes (Krousar Thmey, SIPAR, Friends…),l’autre vers l’appui à la mise en place d’ONG nationales (GRET, VSF, HI, EED, ERM…). Cesévolutions restent toutefois lentes.

Quelques ONG ont mis en place des dispositifs novateurs, soit par la mise en place dedispositif d’appui à des services publics ou opérateurs cambodgiens (AOI, ESF…), soit parla mise en place de dispositif associant l’ONG française, des entreprises privées et lacollectivité territoriale (GRET…).

Malgré tout, globalement, ces ONG restent dans des dispositifs qui sont de l’ordre de lasubstitution ce qui contribue peu au renforcement des compétences des cadrescambodgiens.25

Fort logiquement, ces mêmes ONG restent très en retrait par rapport à la réforme de l’Étatet à leur relation avec les nouvelles collectivités territoriales (qu’elles connaissent mal).Seules quelques ONG ont intégré cette nouvelle donne dans leurs actions (GRET, SIPAR…)ou développent des actions spécifiques dans ce cadre (comme EED) mais alors souvent sansfinancement français.

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C’est dans le secteur de la formation professionnelle en vue d’intégrer les jeunes sur lemarché de l’emploi que les ONG françaises sont les plus actives. Mais peu de choses sontfaites au-delà de la seule formation (appui à la création d’activité économique, mise en placede système de suivi des nouveaux entrepreneurs, centre d’information et de ressource, créditd’investissement…).

Les ONG françaises opératrices pour l’AFD ont généralement commencé dans le cadre dedispositif opérateur direct et ont toutes évolué vers l’appui à la mise en place d’organisationslocales (EMT, CUP…) qui sont pour une partie d’entre elles aujourd’hui autonomes et viables(EMT par exemple).

Ces organisations interviennent toutes dans le domaine économique, que ce soit surl’épargne crédit, la formation professionnelle ou la mise à disposition d’outils de production.

Enfin certaines de ces organisations (la CUP par ex.) ont développé des relations avec lesnouvelles collectivités territoriales.

En résumé, les acteurs non gouvernementaux continuent pour beaucoup à privilégier lefaire, avec l’argument que cela serait moins bien fait par les cambodgiens, sans identifierque le renforcement des compétences et l’exercice des responsabilités par les cadrescambodgiens est un des enjeux de l’action non gouvernementale. Les acteurs nongouvernementaux français ont pour une part importante d’entre eux, en particulier ceuxqui sont peu ou pas financés par les pouvoirs publics français, des difficultés à identifierque le Cambodge de 2003 n’est plus celui du début des années 1990 et que tant les relationsà construire avec les acteurs cambodgiens que les domaines prioritaires d’intervention nesont plus les mêmes. Cela pose alors le problème aujourd’hui de la pertinence globale deces actions et de leurs modalités de mise en œuvre au regard des enjeux du pays.

4.2.5. Sur le plan de la viabilité

Dans quelle mesure les actions mises en place par les ONG françaises débouchent-elles surdes améliorations durables de la situation? L’implication extrêmement marquée des ONGfrançaises dans le faire, dans l’action concrète pose avec acuité cette question qui peut sedécliner en plusieurs sous questions :

❑ Quelles solutions pérennes les ONG françaises contribuent à mettre en place?Dans quelle mesure les actions mises en œuvre par les ONG françaises quicontribuent à la résolution des problèmes de la population cambodgiennedébouchent-elles sur des solutions pérennes, ne dépendant plus de l’appui extérieurfrançais ?Globalement, peu des projets mis en œuvre par les ONG débouchent sur des solutionsdurables, le maintien d’un appui, en particulier financier étant nécessaire sur le longterme, parfois sans réelle possibilité de fonctionnement autonome. Ceci est enparticulier le cas pour les actions en direction des personnes vulnérables et pour lesactions permettant l’accès aux soins des malades atteints de pathologies graves, quisont essentiellement des actions à caractère « assistanciel » qui dépendentexclusivement de la durabilité des financements. Il n’existe généralement aucunepossibilité de reprise de ces activités par les pouvoirs publics cambodgiens (enparticulier du fait du niveau de service offert par ces actions qui génère des charges

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récurrentes élevées), la permanence de ces activités ne pouvant être assurée que parla continuité des financements externes, ce qui est possible quand il s’agit definancement privé mais semble difficile quand ces financements sont d’origineinstitutionnelle.

L’association Pour un Sourire d’Enfant prend en charge des enfants qui travaillaient sur ladécharge de Phnom Penh. L’association emploie 250 salariés pour prendre en charge 3000enfants, le tout pour un budget de fonctionnement annuel de 1500000 US$, dont 50 %correspondent à la masse salariale. La continuité des actions en direction de ces enfants esttotalement liée au maintien de l’association PSE et de ses financements, aucune structurenationale n’étant en mesure d’assurer la continuité des services en direction des enfants.

Les interventions en appui à la mise en place ou au renforcement des services publicsde base offrent une plus grande variété de situation. En effet, sur la longue durée,l’action en direction de l’accès aux services publics de base a été une action trèsinterventionniste où le départ du projet signifiait la fin de l’amélioration de l’accèsau service. Cette situation est toutefois en train de changer, de plus en plusd’organisations se posant la question de la durabilité des améliorations qu’ilsamènent.

Électriciens Sans Frontières met en place dans la province de Siem Reap un appui techniqueaux opérateurs privés de réseaux électriques villageois. Électriciens Sans Frontières les aide,par de la formation et des échanges d’expérience, à améliorer l’efficience électrique de leurinstallation (diminution des pertes à la production et au transport et économies deconsommation) et à acquérir des bases de gestion pour pouvoir ainsi étendre leurs réseauxet desservir plus de familles. Cet appui permet des gains de productivité des réseaux quipeuvent atteindre 40 %.

Dans ce cas, l’amélioration de la couverture électrique par les opérateurs privés est viablepuisqu’elle ne dépend ni financièrement ni techniquement de l’intervention externe.

❑ Quelles alternatives aux pratiques de complément de salaire?La plupart des ONG qui travaillent avec des partenaires étatiques ont mis en placedes pratiques de complément de salaires visant à compenser la faiblesse des salairesde la fonction publique nationale qui sont notoirement insuffisants pour permettreaux fonctionnaires de vivre uniquement de cette rémunération.Cette pratique, au-delà de son extrême hétérogénéité pose le problème de la mise enplace d’alternatives, permettant d’assurer la viabilité des services ainsi développés.

À Phnom Penh :• Pour un Sourire d’Enfant verse un complément de salaire de 120 U$ par mois auxinstituteurs• Médecins du Monde verse un complément de salaire de 150 U$ aux médecins qui travaillentdans le pavillon B de l’hôpital Calmette, destinés aux indigents

Il existe à ce jour peu d’expériences de mise en place de solutions innovantespermettant soit de se passer de cette pratique soit de la remplacer par des pratiquesalternatives, ce qui pose de réelles questions en terme de durabilité des actions etau-delà, de l’évolution de la fonction publique nationale.

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L’ASASEC appuie depuis 1994 le département horticole du lycée agricole de Prek Leap (devenudepuis École nationale d’agriculture), et en particulier a réalisé un gros effort de formationdes enseignants sur le plan technique et pédagogique. Pendant plusieurs années, l’ASASEC adonc pratiqué le complément de salaire pour assurer la stabilité des enseignants dansl’établissement.

L’arrêt de la pratique des compléments de salaire a été compensé d’une part par la mise enplace d’un système de commercialisation de la production des ateliers de production du lycéeet d’autre part par la mise en place d’un cursus payant en parallèle au cursus del’enseignement public gratuit.

Ceci permet de verser aux enseignants un complément de salaire de 8 à 9 U$ par heured’enseignement et de contribuer ainsi à la viabilité de l’action en permettant la stabilité ducorps enseignant.

❑ Combien d’organisations créées ou appuyées survivent au départ du projet ?De nombreuses ONG françaises ont appuyé la mise en place d’organisationscambodgiennes, que ce soit au niveau de la population (mise en place de comités degestion, associations villageoises) ou au niveau des opérateurs (appui à la mise enplace d’ONG nationales). Cet appui à l’émergence d’acteurs locaux représentatifs dela population ou opérateurs techniques est un élément essentiel de la viabilité del’action des acteurs non gouvernementaux.La mise en place d’ONG locales a contribué à de nombreuses expériences (ACADE,CEDAC, AKDEP sont nés du GRET; VRC de Vétérinaires sans Frontières, DEEP etADA de Handicap International…). Globalement, le constat est bien que si ces ONGmaîtrisent les compétences techniques de leur domaine d’action, peu d’entre ellesmaîtrisent les compétences de gestion institutionnelle nécessaire à leurdéveloppement, ce qui a amené certaines de ces ONG locales à disparaître, d’autreà s’étioler lentement et certaines à fonctionner sous perfusion de l’ONG d’origine.

Le CEDAC, né en 1997 de l’autonomisation d’une équipe du GRET fait figure de success story.En effet, le CEDAC compte aujourd’hui avec plus de 70 salariés, une diversité de financeurs(depuis la Fondation Toyota jusqu’à Oxfam ou le CFSI). Le fait que l’autonomisation soit néed’une volonté des personnes plus que d’une incitation du GRET y est sans doute pourbeaucoup, ainsi que l’appui sur le long terme apporté par le GRET, et la capacité desfondateurs du CEDAC à aller chercher des professionnels en dehors du cercle du GRET pourconforter leur conseil d’administration. Ceci fait qu’aujourd’hui le CEDAC est parfois enmesure de se positionner en concurrent du GRET.

La mise en place de structures locales par les ONG se limite souvent à la créationd’organisations fonctionnelles directement liées à la mise en œuvre du projet : comités degestion, comités de développement dont jusqu’à maintenant la durée de vie semble limitée àcelle du projet, alors qu’il existe des expériences d’appui à des organisations locales pérennes :

Enfants et Développement dans le district de Kirivong (province de Takeo) assure la gestiondu district de santé et à ce titre a mis en place un « equity fund » destiné à la prise en chargedes frais médicaux des indigents. Cet « equity fund » a été localisé au niveau du comité depagode qui en assure la gestion et le renouvellement. Plus globalement, les comités de pagodesont étroitement associés à l’ensemble du dispositif de santé.

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36. Même si l’entretien de l’infrastructure restera sans aucun doute à charge de l’État cambodgien.

❑ ConclusionLa question de la viabilité des actions menées par les ONG est au cœur de cetteévaluation.La grande majorité des ONG qui ne sont pas financées par les pouvoirs publicsfrançais, privilégient l’apport rapide de réponses concrètes à des problèmes bienréels, et font donc l’impasse sur la viabilité au moment de la définition de leursactions.Ceci a pour conséquence que la présence de l’ONG sur le long terme est nécessairepour que l’action se poursuive :• sur le plan financier, ce qui peut être le cas pour les ONG qui disposent de fonds

propres importants et pérennes• sur le plan de la présence institutionnelle, l’appui à l’émergence ou au

renforcement d’acteurs locaux de base ou d’appui viables demeure encorel’exception.

Pour les ONG qui bénéficient de cofinancements publics, les procédures d’instructionles amènent à prendre en compte cette question.Toutefois pour la majorité de ces ONG intervenant dans le champ de la lutte contrela pauvreté avec des populations en situation vulnérable, les projets n’offrentgénéralement aucune alternative sur le plan de la viabilité économique des actionsou services appuyés. Certaines de ces ONG développent des stratégies de viabilitéinstitutionnelle de leurs actions, principalement par le recours à la mise en placed’ONG nationales.Seules quelques ONG intervenant sur des champs différents (santé publique commeAOI, enseignement agricole comme ASASEC…) développent des alternatives quiprennent en compte viabilités économique et institutionnelle.

Pour les ONG opératrices de l’AFD, la question de la viabilité est également poséedès la conception du projet. En cours de projet, la question de la viabilité restecentrale, l’AFD pouvant intervenir directement sur le déroulement du projet pourune meilleure prise en compte des conditions de viabilisation du projet, voir mêmepouvant décider d’arrêter son concours si la viabilité n’est pas assurée. Cela a été lecas avec HI-ANS, dont l’AFD a arrêté de financer le programme de microcrédits endirection des personnes en situation d’exclusion.

En conséquence, ce sont des projets mis en œuvre par des ONG sur financementAFD qui montrent à ce jour les résultats les plus probants en matière de viabilité,comme c’est le cas avec l’institution de microfinance EMT, créée en 1991 à initiativedu GRET et qui équilibre aujourd’hui ses comptes sans apport de subvention ou avecle projet de réhabilitation des polders de Prey Nup ou la communauté des usagersdes polders, est en germe l’organisation paysanne en capacité d’assurer la gestion del’eau de l’ensemble des polders.36

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4.2.6. Sur le plan de l’impact

Au-delà des actions mises en œuvre, quels sont les changements durables produits parl’intervention des ONG françaises au Cambodge?

Quelques grandes tendances peuvent être identifiées.

❑ Quelles actions de capitalisation et de diffusion?Centrées sur l’action, la majorité des ONG françaises capitalisent peu, diffusent peuleurs expériences, bonnes ou mauvaises, ce qui limite l’impact de celles-ci. En effetalors que plusieurs ONG développent des actions innovantes dans le cadre de petitsprojets dans des domaines particuliers, il n’existe pas de mécanismes de valorisationde ces expériences ce qui en limite l’intérêt, le potentiel de changement.Même quand il existe des actions de capitalisation, celles-ci ne bénéficient souventpas de modalités de diffusion large, en particulier du fait de l’utilisation du françaiscomme langue de travail.

Vétérinaires Sans Frontières dans le cadre de la convention d’objectifs signée avec le MAEavait mis en place un ambitieux travail international de capitalisation autour de lathématique « enjeux techniques et pouvoirs locaux ». Ce travail a concerné, entre autre,l’élaboration d’une étude de cas au Cambodge, analysant les relations entre les structures dela société rurale (chef de village, comité de pagode…) et la mise en place de nouveaux modesd’organisation et de nouveaux acteurs locaux : les agents d’élevage. Cette étude de cas n’a pasfait l’objet de traduction et de diffusion au Cambodge.

❑ Quelle participation aux réseaux et coordinations?L’importance et la diversité des acteurs de développement nationaux etinternationaux présents au Cambodge ont amené la mise en place de coordinations.Celles-ci sont soit d’intérêt général (CCC, NGO Forum), soit sectorielles (MEDICAMpour la santé, EDUCAM pour l’éducation, Child Welfare Group et Street ChildrenGroup pour les enfants, Cambodian Agriculture Society pour l’agriculture…). Cescoordinations dont certaines regroupent ONG et agences bi et multilatérales,contribuent ensuite à élaborer des propositions d’ordre général ou sectoriel qui sontdiscutées dans les espaces regroupant le gouvernement cambodgien, les donateurset parfois des représentant des ONG: les Consultative Group meeting.37

La présence des ONG françaises dans ces réseaux et coordinations est plutôt réduite,tant en nombre qu’en terme d’apport. Cette faible implication est sans doute due aufait que les ONG françaises privilégient l’action, d’une part à cause de la concurrenceentre ONG et des tensions financières et d’autre part parce que beaucoup de cescoordinations ou réseaux fonctionnent sur la base du plus petit commundénominateur, de sorte que l’essentiel de leurs actions est un travail de circulationde l’information peu motivant.

Le CCC (Comité de coopération pour le Cambodge) est le plus ancien des espaces decoordination entre ONG au Cambodge. Créé en 1990 il regroupe une centaine de membres,et vit en partie grâce à leurs cotisations. Depuis sa création, une seule ONG française membredu CCC a participé à son conseil d’administration.

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37. CCC, NGO Forum et Medicam élaborent et diffusent tous les ans leur « NGO statement to the Consultative group meetingin Cambodia » qui regroupe un texte d’orientation général et des textes sectoriels.


❑ Quelle contribution aux politiques publiques?

À partir de la grande diversité des actions menées par les acteurs non gouver-nementaux français, de leur connaissance de la réalité du terrain, et des innovationsqu’ils ont pu mettre en place, quelle contribution ceux-ci ont-ils eu en terme deconstruction de politiques publiques?

Le constat après plus de 10 ans de travail des ONG françaises est que cettealimentation reste assez réduite. Ceci pour deux grandes raisons :

• d’une part, le manque de « consistance » de l’État cambodgien, qui progresselentement dans la définition puis l’approbation et la mise en œuvre de politiquespubliques

• d’autre part, par le fait que les ONG françaises entretiennent dans leur majoritéune relation ambiguë avec l’État cambodgien et privilégient généralement lesactions de terrain sur le lent travail de contribution à la définition de politiquespubliques.

La contribution des ONG françaises à la construction de politique publique reste doncassez limitée et souvent sur des secteurs sinon marginaux du moins qui ne sont pasau centre des enjeux de développement (la définition de politique foncière, parexemple, enjeu d’importance au Cambodge, est peu investie par les ONG…), et quandles ONG contribuent sur des secteurs au centre des enjeux (comme la loi sur l’eau)les avancées tardent à aboutir sur des décisions (lois, documents stratégiques…).

Vétérinaires Sans Frontières a développé un programme de mise en place d’agents d’élevagedestiné à rapprocher les soins vétérinaires des éleveurs. Cette expérience, qui signifie de faitun transfert de compétences vétérinaires à des opérateurs privés est devenue aujourd’hui lapolitique nationale du ministère de l’Agriculture, et est mise en œuvre par les services del’élevage.

❑ Quelle contribution au renforcement des acteurs locaux?

Enfin au niveau de l’impact sur les acteurs locaux le constat est que le renforcementdes organisations de base et des acteurs d’appui cambodgien, au-delà de quelquesexemples de success stories reste relativement limité, les ONG ayant tendance soità se substituer aux acteurs locaux, soit à mettre en place des structures ad hoc quirépondent aux besoins des projets.

Enfin les pratiques de type assitanciel largement mises en œuvre par les ONG nevont pas dans le sens du renforcement d’acteurs responsables.

Le GRET a développé à partir de 1991 un programme de micro crédit, au départ destiné àfaciliter, aux ruraux, l’accès au capital nécessaire pour développer la transformation de sucreà partir des fruits du palmier à sucre. Ce programme, devenu indépendant sous statut d’uneinstitution cambodgienne de micro finance, EMT (dont PROPARCO est actionnaire), aaujourd’hui atteint l’équilibre financier et fournit des services à 87000 clients, essentiellementruraux de 9 provinces du pays.

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38. En particulier le parrainage.

❑ Conclusion :

En terme d’impact, l’action des acteurs non gouvernementaux reste doncessentiellement une action localisée autour du faire qui ne débouche que rarementsur des effets au-delà de la localité où se réalise l’action, ou de l’organisation qui lamet en œuvre. Cette tendance est renforcée par l’émiettement des actions des acteursnon gouvernementaux.

Ceci est d’autant plus regrettable qu’il existe un certain nombre d’expériencesponctuelles, positives ou négatives, qui pourraient alimenter la réflexion, la politiqueet l’action des autres acteurs publics et privés.

Seuls quelques grands projets (certains projets financés par l’AFD, par la BAD) ouquelques expériences ponctuelles échappent à ce travers et ont un réel impact au-delà de l’action elle-même.

4.3 L’ACTION NON GOUVERNEMENTALE FRANÇAISE AU CAMBODGE : ENTRE FILET SOCIAL ET BUREAU D’ÉTUDE, UN PROJET À REFONDER?

Cette revue des questions posées par la coopération non gouvernementale française auCambodge amène à poser la question de son évolution. En effet, il apparaît que derrière ladiversité d’identité, de nature, de structures de financement et de champs d’action des ONGfrançaises, se posent des questions communes qui interrogent les certitudes sur la valeurajoutée communément admise de l’action gouvernementale : proximité des populations,capacité à identifier les besoins, capacité à appuyer les dynamiques, flexibilité d’interventionet pouvoir d’initiative.

Ces questionnements concernent plus les ONG qui ne bénéficient pas de financementspublics français, mais également dans une moindre mesure les ONG qui bénéficient definancements de la MCNG, et de manière plus marginale les ONG maître d’œuvre de projetsde l’AFD.

Cette critique semble liée à l’antériorité des ONG françaises, laquelle conjuguée à leur petitetaille et à l’existence de financements récurrents38 importants n’incite pas à l’innovation, etconduisent les ONG à « ronronner », reproduisant sans grands changements leurs actions etleurs modalités d’intervention d’une année sur l’autre.

Dans le même temps des initiatives intéressantes, parfois ponctuelles mais souvent dansdes projets plus larges ou les ONG jouent un rôle de maître d’œuvre ouvrent des pistesd’avenir pour la coopération en général et pour les ONG en particulier.

L’enjeu pour les ONG, mais aussi pour les pouvoirs publics français, est de se positionnerpar rapport à l’évolution et au rôle des ONG:

❑ Continuer comme maintenant, et dans un avenir proche les ONG françaises auCambodge s’orienteront pour certaines d’entre elles vers un rôle de filet social aisémentfinançable par la générosité publique et pour un petit groupe d’entre elles vers desfonctions classiques de bureau d’étude mettant en œuvre les projets des agences definancement international.

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❑ Se donner les moyens de refonder un « projet » non gouvernemental dans un contextedifférent et avec des acteurs locaux publics et privés légitimes, de manière à ce quecertaines ONG développent leur capacité d’innovation, une fonction de prise de risquesur des problématiques novatrices et/ou sensibles, permettant ainsi d’alimenter laréflexion des autres acteurs.

Cette re-fondation du projet non gouvernemental dans le contexte actuel du Cambodge esttoutefois à mettre en œuvre rapidement, pour permettre un repositionnement des ONGfrançaises et la valorisation de l’expérience accumulée, des compétences acquises et desréseaux constitués depuis 1984.

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5. LA RELATION ENTRE POUVOIRS PUBLICS FRANÇAIS ET ONG: UNE RELATION À (RE) CONSTRUIRE?

5.1 DES CONSTATS

5.1.1 Les ONG françaises ont perdu leur rôle de premier plan

Quelques ONG françaises sont discrètement présentes au Cambodge dès 1984 dans unepériode où le gouvernement cambodgien n’est pas largement reconnu sur le planinternational. Au cours de cette même période, la présence des ONG françaises dans lescamps de réfugiés cambodgiens de la frontière thaïlandaise s’intensifie (HI, SIPAR…).

De 1989 à 1992, les ONG françaises commencent à arriver en masse. Une certaine« connivence » s’installe entre ONG et pouvoirs publics cambodgiens alors que la Francerenoue le dialogue avec le Cambodge mais en l’absence d’une représentation publiquefrançaise officielle.

Après 1992, avec la réouverture progressive de sa représentation diplomatique, l’aidefrançaise s’intensifie avec une volonté affichée de voir le Cambodge renouer des liens fortsavec la France et la francophonie. Cette période de « consolidation » du gouvernementcambodgien avec un « affaiblissement » de l’influence des khmers rouges dans les régionsdu Nord et de l’Ouest voit une partie non négligeable de l’aide française passer par les ONG

En particulier l’AFD qui a ouvert l’agence de Phnom Penh en 1993, sans avoir deconnaissance ni de relais dans le pays, a commencé son intervention en utilisant des ONGfrançaises comme opératrices de projets

Cette situation, liée à l’antériorité de la présence des ONG au Cambodge les a alorspositionnées comme seuls opérateurs crédibles dans certains secteurs d’intervention.

Plus de 10 ans plus tard, se pose la question des relations entre projets de coopérationbilatérale et ONG alors que :

❑ La coopération française (comme l’ensemble des coopérations bi et multilatérales) s’est,depuis 1992, structurée, « institutionnalisée ». Cette normalisation du fonctionnement dela coopération française entraînant inévitablement une évolution de la relation avec lesONG dont le rôle devient moins central, et une concentration de la relation avec les ONGjugées les plus compétentes et les plus en capacité de jouer un rôle de maîtrise d’œuvre,❑ Le contexte cambodgien évolue avec, en particulier, un renforcement et unestructuration des politiques publiques cambodgiennes, un engagement dans un processusde décentralisation et le développement d’un tissu d’ONG cambodgiennes. Ceschangements imposent aux ONG de nouer de nouvelles relations avec l‘État, la sociétécivile cambodgienne, tout en réduisant leurs espaces de liberté.

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Acteurs centraux des actions de solidarité et de nombreux projets de développement, lesONG ont ainsi perdu progressivement leur rôle prédominant, ce qui pose à certaines, desdifficultés pour se repositionner, faire évoluer leurs pratiques et leurs dispositifs d’action.

5.1.2 La disparition des espaces de rencontre collectifs ONG françaises et les pouvoirs publics au Cambodge et en France.

Il n’existe pas aujourd’hui, ni au Cambodge ni en France, d’espaces de rencontre entre lesONG françaises et entre ONG françaises et pouvoirs publics français.

De nombreuses ONG regrettent les réunions mensuelles organisées à Phnom Penh parl’attachée humanitaire entre 94 et 98 qui leur permettaient d’échanger sur des thématiquescommunes, d’être informées sur les évolutions de la politique française, d’être écoutées, lecas échéant appuyées, et voire d’être force de propositions. En effet, les plates-formesthématiques (Medicam, NEP, Educam…) ou les coordinations (CCC…) auxquelles participentcertaines ONG françaises, ne jouent pas ce rôle.

D’autres pays, comme le Japon où il existe une réunion mensuelle entre l’Ambassade du Japonet les ONG japonaises, ont maintenu ce type de coordination entre ambassade et ONG.

En France, la plate-forme France Pays du Mékong (FPM) avait été fondée en 1992 d’uncommun accord entre les ONG et les pouvoirs publics. Elle visait à promouvoir et mieuxfaire connaître les actions de coopération en Asie du Sud Est, à favoriser l’information, laconcertation, l’appui entre les ONG travaillant en Asie du Sud-Est et à développer leursrelations avec les pouvoirs publics français. FPM a fait l’objet d’une évaluation courant 2003et ses membres ont décidé d’arrêter les activités de la plate-forme fin 2003 et de dissoudrel’association. Cet espace, qui permettait la rencontre des différents types d’ONG intervenantdans les pays du Mékong et de différentes familles d’acteurs (ONG, pouvoirs publics,chercheurs…) intéressées par cette zone géographique disparaît donc également.

Il n’existe donc plus à ce jour d’espace collectif spécifique au Cambodge ou à l’Asie du Sud-Est.

5.1.3 Une communication et des échanges d’informations limités

Les ONG rencontrées disent toutes ne pas avoir d’informations très claires sur la politiquede coopération française au Cambodge :

❑ Elles n’ont que très peu d’informations sur les projets bilatéraux (FSP) en dehors deceux de leur champ d’activités,❑ Elles connaissent mal les actions menées par l’AFD (sauf les ONG qui reçoivent ou ontreçu des financements de l’AFD)❑ Elles connaissent mal le travail des autres ONG françaises en dehors de celles aveclesquelles elles entretiennent des échanges opérationnels thématiques ou géographiques.

À l’inverse le poste a des difficultés à avoir une image globale du travail des ONG françaises,ayant en particulier peu d’informations sur celles qui ne sont pas financées par des fondspublics français (ONG de parrainages, de la diaspora…) et a fortiori quand celles-ci ne sontpas basées à Phnom Penh.

L’AFD de son côté a une connaissance des ONG avec lesquelles elle travaille, maisessentiellement limitée à la connaissance des projets réalisés en maîtrise d’œuvre pourl’AFD.

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5.1.4 Des rencontres et des débats centrés sur les projets

Les ONG rencontrées disent n’avoir avec le SCAC que des relations d’information liées àl’avancement des projets cofinancés.

Certaines entretiennent des relations régulières avec les assistants techniques de leur champd’intervention. Les échanges sont naturellement centrés sur les projets en cours et sur leséléments d’évolution des politiques sectorielles qui concernent ces projets.

Si dans le cadre des projets AFD, les débats et échanges semblent plus approfondis, ilsrestent centrés sur les projets dont la maîtrise d’œuvre est confiée aux ONG.

5.1.5 Une dispersion des responsabilités et une grande diversité d’interlocuteurs

La chaîne d’instruction, de décision et de suivi des projets financés par la coopération françaisequi peut impliquer différentes personnes en fonction des lignes budgétaires (SCAC, MCNG,DCT, Bureau du FSP, coordination géographique…), est souvent mal connue des ONG.

Elles ont donc une grande difficulté à comprendre par qui et comment sont prises lesdécisions et à identifier leurs interlocuteurs. Seuls les FSD, à la gestion décentralisée auniveau du SCAC, échappent à cette règle même si les critères de choix des projets ne sontpas toujours aisément identifiés par les ONG.

L’ensemble des outils de financement apparaît comme peu coordonné ni consolidé, lescritères de choix des projets différant d’une ligne de financement à l’autre :

❑ Au niveau de la MCNG il est clair que la politique mise en œuvre est celle de « l’appuiau bon projet », de l’appui à l’initiative privée sans que cela ne s’inscrive dans une politiqued’ensemble.Tout bon projet est financé comme le montre le faible taux de projet rejeté en comité depilotage. Si une sélection existe, elle se fait avant la présentation du projet, du fait de lanon conformité aux conditions d’éligibilité de l’ONG, ou du fait de la difficulté à « monter »un dossier sur le plan technique, de l’accès aux cofinancements ou plus simplement aux15 % de fonds privés.❑ Pour le FSD, la politique varie souvent d’une équipe à l’autre, le projet FSD« inondations » en 2000 et 2001 avait privilégié la sécurité en finançant des ONG françaisesdéjà financées par ailleurs par les pouvoirs publics français, alors que le projet FSP encours d’élaboration en 2003 privilégie l’appui aux seuls opérateurs cambodgiens.❑ Pour les projets FSP, le nombre d’ONG impliquées et l’importance de leur implicationreste faible. Il existe très clairement des critères de choix, plusieurs projets (APUR, GuildeEuropéenne du Raid, ASASEC…) ayant été rejetés en cours d’élaboration. Ces critères dechoix restent encore à analyser au regard des autres projets financés et de la politiquefrançaise de coopération scientifique, technique et culturelle avec le Cambodge.❑ Enfin pour l’AFD, l’agence a eu recours à des ONG pour la mise en œuvre d’un nombreimportant de ses projets. Le critère essentiel de choix des ONG, mais aussi des projetssemblant être là celui du « pragmatisme », l’antériorité des ONG sur l’agence ayant amenél’AFD à traiter avec les opérateurs présents (voir parfois à les « tester »), dans certains casà se « greffer » sur des projets existants, ce qui a amené l’AFD à sortir parfois de ses champsde compétence traditionnels (appui à la formation supérieure agricole par ex.).

De fait, ce sont les ONG qui ont (ou prennent) la responsabilité de combiner, articuler ouassocier ces différentes sources de financement quand elles y sont éligibles. Le GRET, par

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exemple, après avoir testé des dispositifs de microcrédits grâce aux cofinancements, adéveloppé de manière significative son intervention en microfinance par la mobilisation defonds de l’AFD.

La cohérence et les mécanismes d’articulation entre les différentes lignes de financementsont donc bien un des points qui pourrait être amélioré.

5.1.6 Un usage fortement privilégié du français qui induit une relation centrée sur les Français

L’usage quasi exclusif du français dans les relations avec l’Ambassade de France et le SCACest un frein à la participation d’une majeure partie des cadres de leurs équipes et despartenaires cambodgiens des ONG françaises.

Il ne favorise donc pas le transfert de compétences dans le domaine des relationsinstitutionnelles aux cadres cambodgiens allant à l’encontre de l’objectif de renforcementdes capacités locales revendiqué tant par la coopération françaises que par les ONG.

5.1.7 Des contraintes budgétaires

Les durées d’instruction, les retards de paiement, les gels budgétaires sont une contraintepour les ONG et sont un risque de fragilisation pour certaines. Elles sélectionnent de faitcelles qui sont suffisamment professionnelles pour gérer les procédures ou disposant de peude fonds propres ont besoin d’argent public.

Les autres sont dissuadées d’avoir recours aux financements publics français, c’est enparticulier le cas des ONG ayant d’importantes capacités de collecte de fonds privés par lesparrainages (Enfant du Mékong…) ou l’appel aux dons (MSF, CRF…), ou l’accès à d’autresfinancements institutionnels importants.

5.2 LES CONSÉQUENCES

L’absence d’espaces de rencontre collectifs des acteurs français et des échangesd’information limités et centrés sur les projets ont plusieurs conséquences :

5.2.1 Une faible connaissance de la politique française par les ONG et du travail des ONG par la coopération française.

Les ONG ne sont pas en capacité de donner une définition de la politique française qu’ellesjugent trop floue et sur laquelle elles sont très peu informées.

Elles constatent que les orientations au niveau du SCAC varient en fonction des personneset qu’il n’y a pas de continuité des politiques.

L’absence d’un document de référence largement diffusé sur la politique française etl’absence de communication claire de l’Ambassade vers les ONG, ne sont pas en faveur d’unelisibilité des analyses et positions de la diplomatie françaises et de la stratégie d’interventiondes pouvoirs publics français au Cambodge

En contrepartie, les ONG en ne diffusant auprès du SCAC que des informations sur leursprojets ne favorisent pas une connaissance approfondie par la coopération française de laglobalité de leur travail, de leurs stratégies, de leurs questionnements et de leur appréciationde la situation sociale et politique.

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5.2.2 Une relation centrée sur le financement qui alimente peu les politiques

Les échanges entre ONG et pouvoirs publics étant limités, ils « parent au plus pressé » : lesquestions financières.

Dans cette relation les deux parties se sentent frustrées, les ONG n’y trouvant aucunereconnaissance de leur travail et les pouvoirs publics estimant n’être considérés que commeguichet de financement.

Les relations autres que financières sont donc laissées aux échanges que peuvent entretenirassistants techniques et ONG, variant en fonction de la qualité des relationsinterpersonnelles.

Les projets de l’AFD dérogent en partie à la règle en permettant parfois des échanges surles stratégies et les dispositifs d’intervention, sans que cela ne semble être une règlegénérale. Dans certains cas, comme la microfinance, la relation et l’expérimentation réaliséepar l’AFD avec différentes ONG a permis à l’AFD de se construire une politiqued’intervention et de sélectionner la ou les ONG les plus performantes.

5.2.3 Une faible valorisation des expériences de terrain

Les expériences innovantes ou plus simplement enrichissantes par leurs résultats, leursméthodes, leurs analyses du contexte sont très faiblement valorisées par les autres ONG, etle sont dans quelques cas par les pouvoirs publics français. C’est le cas des interventions decertaines ONG dans les enseignements de l’Université des Sciences de la Santé, où ellesvalorisent leur expérience (par exemple Douleurs Sans Frontière ou Aide OdontologiqueInternationale). C’est le cas également de certains projets AFD (microfinance,développement rural) nés au moment de l’ouverture de l’agence à Phnom Penh, où lescompétences et expériences des ONG ont alimenté les pratiques et politiques de l’agence.

Globalement, faute d’espaces d’échange adaptés (et au vu du faible nombre de documentsde capitalisation diffusés) les expériences de terrain sortent peu de la mémoire des ONG etde leurs cadres expatriés ou cambodgiens

5.2.4 Des synergies réduites ou en marge des pouvoirs publics français

Sans espace de rencontre qui favorise les échanges transversaux, il n’existe que très peu desynergies entre acteurs français.

Les seules synergies existantes se créent en dehors des pouvoirs publics français. C’est enparticulier le cas d’Aide et Action qui dans le cadre de sa stratégie régionale a opté pour nepas se positionner au Cambodge comme un acteur de plus, mais comme un partenaired’appui animant un réseau d’ONG intervenant dans le domaine de l’éducation (SIPAR,Friends, Krousar Thmey), au bénéfice de l’ensemble des partenaires.

L’absence d’espace d’échanges, associée à la dispersion des responsabilités et desinterlocuteurs, entraîne d’autre part :

5.2.5 Une dispersion et une dilution des actions

Faute d’être partagés, les choix stratégiques des ONG se font sans réelle coordination,entraînant une dispersion tant géographique que thématique des actions.

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Bien que concentrées sur Phnom Penh et les provinces proches, Siem Reap et Battambang,les actions des ONG françaises sont rarement concertées. Les quelques cas observés (ERMet HI sur Samlot) semblent être le fruit du hasard de rencontres géographiques et decomplémentarités thématiques. Le seul exemple volontariste de programme concerté, leprogramme concerté Cambodge (GRET, SIPAR, VSF, EE, PSF sur Prey Veng et Kandal) a étéaux dires même des participants peu productif. Il semble en effet difficile de construire cetype de programme sans une réelle connaissance et reconnaissance mutuelle.

La dispersion des responsabilités et des interlocuteurs au ministère des Affaires étrangèreset entre le MAE et l’AFD n’est pas un facteur de mise en cohérence et en synergie des actionsdes ONG.

5.2.6 Une faible plus value apportée par les cofinancements

Le cofinancement des actions des ONG devrait avoir un effet levier en permettant aux ONGd’obtenir d’autres fonds publics. Cet effet, difficile à évaluer, semble réel pour l’obtentionde financements de la CE, mais ne semble pas déterminant sur l’ensemble des financementsobtenus par les ONG en dehors du MAE et de l’AFD, en effet l’essentiel des financementsobtenus par les ONG pour le Cambodge est des financements privés.

Par contre, alors que le cofinancement devrait permettre de créer des espaces de libertépour les ONG en facilitant l’innovation tant dans les approches et les méthodes que dansles thématiques abordées. La faible capacité à valoriser les expériences minimisegrandement cet effet.

5.3 UN POTENTIEL SOUS VALORISÉ

Il apparaît donc que la dynamique non gouvernementale, de nature privée, et la dynamiquede mise en place de la politique publique française ont des points communs (en terme devaleurs partagées, de secteurs d’activités, de démarche d’action et de finalités…) et serejoignent essentiellement autour de la relation financière. Il subsiste, de part et d’autre,des attentes non satisfaites.

Le potentiel de conseil et d’appui des pouvoirs publics français aux ONG est sous valoriséde part la méconnaissance de leur travail et la dilution des responsabilités.

La capacité d’innovation des ONG, leur connaissance du terrain n’est pas réutilisée par lespouvoirs publics français pour alimenter la réflexion politique sur les orientations françaisesau Cambodge.

À ce jour, cette situation, qui est d’ailleurs clairement identifiée par les responsablescambodgiens ne satisfait ni les ONG françaises, ni leurs partenaires cambodgiens ni lespouvoirs publics français, et ne va pas dans le sens d’une utilisation optimale des moyensmobilisés par l’aide au développement.

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6. CONCLUSION GÉNÉRALE

La situation actuelle des ONG françaises au Cambodge n’est pas spécifique à ce pays. Uneévaluation du même type dans un autre pays montrerait sans doute de nombreux pointscommuns : les ONG françaises ont globalement du mal à se projeter dans une nouvelle èrede la coopération internationale où elles ne sont plus des acteurs centraux, à la légitimitéautomatiquement reconnue de par leur caractère non gouvernemental, à la liberté d’actionillimitée du fait de la carence des États et aux financements assurés par la générosité dupublic et des pouvoirs publics.

Les ONG françaises sont aujourd’hui des acteurs parmi d’autres, plus coûteuses et pastoujours plus compétentes que les ONG du Sud, confrontées sur le terrain à la ré-émergenced’acteurs locaux publics avec la mise en place des processus de décentralisation etcontraintes dans leurs actions par la diminution des ressources de l’aide publique et privéeau développement.

Dans le même temps, ce sont des acteurs fortement ancrés dans le pays, disposant deréseaux de relations importants, d’une expérience longue et de savoirs faire importants.

La politique française d’appui à la coopération non gouvernementale au Cambodge pour lemoment a peu anticipé cette situation, les procédures et dispositifs en place prolongeantl’illusion de la continuité de la situation antérieure.

Il est aujourd’hui vital, pour les ONG françaises et pour les pouvoirs publics français qui lesappuient de renverser cet état de fait.

Ceci passe par la prise en compte des trois champs de travail suivant :❑ La définition et la mise en œuvre d’une politique de coopération avec le Cambodge dela part des pouvoirs publics français en y associant les ONGLa définition d’une politique française de coopération avec le Cambodge est une nécessitépour orienter l’action de l’ensemble des acteurs français intervenant au Cambodge.L’association des ONG à la définition de cette politique est fondamentale. En effet laconfrontation de la lecture des enjeux et réalités du pays par les ONG et par le MAE auraun rôle important pour faire évoluer les ONG vers une lecture plus globale de la situationdu pays et une meilleure compréhension des stratégies de coopération. D’autre part pourles pouvoirs publics français les ONG pourront jouer un rôle d’alimentation de la réflexionsur les enjeux prioritaires à partir de leur expérience de terrain et de leurs pratiques.❑ L’adaptation des dispositifs de financement à ces choix politiquesLa pratique du financement du bon projet n’est plus aujourd’hui tenable. Le financementpar la France des seules ONG françaises ne l’est plus non plus…Les financements publics iront de manière prioritaire vers le financement des actions quirentrent dans les priorités politiques définies par la France. Il ne s’agit pas de nier lepouvoir d’initiative des ONG, mais d’affirmer qu’il est du devoir des pouvoirs publicsd’éviter la dispersion des financements publics et donc de concentrer son action autourd’orientations prioritaires, ce qui aboutit alors à une logique de responsabilité des pouvoirs

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39. Pour la MCNG, cela veut sans doute dire de renforcer dans les conditions d’éligibilité des projets : cf. le point « cohérenceavec les stratégies de développement » qui spécifie qu’une : « attention particulière est aussi accordée à la cohérence du projetpar rapport aux priorités de développement du pays concerné (…), à celles définies en commun dans le cadre de la coopérationbilatérale (…) et plus généralement par rapport aux priorités de la DGCID » in Vademecum : le cofinancement des projets etprogrammes des associations de solidarité internationale, DGCID.

publics et des ONG sur les projets et les choix politiques effectués. Ceci passe alors parla définition de nouveaux critères d’analyse des demandes de cofinancement.39

Ceci peut se manifester par la mise en place d’une hiérarchisation des financements etde la relation avec les ONG permettant, sur la base de la reconnaissance de leurscompétences opérationnelles de passer de la logique de cofinancement de projet à cellede la délégation de la mise en œuvre d’un programme, la même ONG pouvant articulersur des actions distinctes les différents modes de relation.❑ La mise en place d’un dispositif d’appui aux ONGEnfin, dans un pays où les ONG françaises sont si nombreuses, et ont de fait une fonctionde « représentation » de la France, les pouvoirs publics ne peuvent se désintéresser de laqualité de l’action des ONG et de leur éthique de travail et se doivent de contribuer àl’amélioration de celle-ci par la mise en place d’un dispositif technique d’appui aux ONGque celles-ci soient financées ou non par les pouvoirs publics.En complément de ce dispositif d’appui, les pouvoirs publics pourraient inciter les ONGà se doter de normes de qualité, sur le plan professionnel, financier, éthique… quipermettraient de prévenir les dérives.

Certaines de ces orientations sont de l’ordre de recommandations opérationnelles, alors qued’autres sont plus de l’ordre d’enseignement d’ordre général pouvant nourrir desperspectives de long terme de refondation des relations ONG pouvoirs publics.

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40. www.diplomatie.fr/cooperation/dgcid/publications/dsp/index.html

7. RECOMMANDATIONS OPÉRATIONNELLES

7.1 DÉFINIR ET DIFFUSER LA POLITIQUE FRANÇAISE DE COOPÉRATION AVEC LE CAMBODGE.

Pour les services du MAE, comme de l’AFD, le constat est que s’il existe des orientationssectorielles, il est difficile de voir comment celles-ci s’articulent entre elles et d’en identifierla stratégie d’ensemble.

Pour les ONG, la communication sur ces orientations semble limitée : les ONG rencontréessont unanimes à dire ne pas connaître les orientations de la coopération française auCambodge. Par contre toutes se montrent intéressées à les connaître.

Ensuite, la mise en œuvre de ces orientations pose question au niveau des ONG. Celles-ciconstatent d’une part une certaine « volatilité » des orientations, en particulier au niveau del’ambassade où les changements de personnels sont souvent vécus comme des changementsd’orientation ; et d’autre part une certaine difficulté dans l’articulation entre les différentsinstruments de l’aide française.

La politique française de coopération scientifique, technique et culturelle au Cambodge, eten particulier la politique en direction des ONG est donc perçue comme peu lisible

L’enjeu central pour les pouvoirs publics comme pour les 0NG est l’existence d’une politiquefrançaise claire et pertinente qui oriente l’action extérieure de la France et en particulierles instruments financiers.

La définition de cette politique, dans le cadre du DSRP et de manière articulée avec lesorientations des autres bailleurs de fonds, doit déboucher sur l’identification d’orientationsprioritaires. Ceci implique donc de faire des choix, en acceptant de ne pas intervenir danscertains domaines, en accentuant les exigences sur la qualité des actions, les démarches etles modes de fonctionnement des ONG.

La formalisation de cette politique dans le cadre d’un Document Stratégique Pays (commeil en existe déjà une dizaine, disponible sur le site du MAE40), permettra alors d’assurer unelarge diffusion des orientations françaises.

La définition de cette politique passera nécessairement par l’analyse des priorités dedéveloppement définie dans le DSRP en fonction des contraintes et perspectives du pays etle positionnement sur les enjeux essentiels sur l’avenir sur lesquels la France a une expertiseindéniable et sur lesquels les autres partenaires au développement ne sont pas déjàpositionnés en leader.

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41. Pour la MCNG, cela veut dire de respecter les critères d’éligibilité des projets tels que défini dans le Vade-mecum sur lecofinancement des projets et programmes des associations de solidarité internationale.

En particulier seront à prendre en compte les problématiques de réforme de l’État(décentralisation, privatisation, déconcentration…) ; d’articulation entre la société civile, lesecteur privé et le secteur public pour la gestion des services publics ; de l’emploi et lacréation de richesse (formation professionnelle, secteur PME, situation des sans terre…), durespect des droits (droits syndicaux, droits de l’homme…).

7.2 DES INSTRUMENTS FINANCIERS À ARTICULER AVEC LES ORIENTATIONS POLITIQUES

La définition et la mise en œuvre du Document Stratégique Pays se traduisent sur le planfinancier par :

❑ L’insertion des financements aux ONG dans ces politiques.Les projets présentés par les ONG (à Paris comme à Phnom Penh) seraient alorssélectionnés en fonction de leur conformité avec la politique de coopération française auCambodge41. Ceci signifie que d’une part la politique définie soit suffisamment claire pourque toute action ne rentre pas dans celle-ci (ce qui est parfois le cas des DSRP qui sontplus des shopping list que des documents stratégiques) et d’autre part qu’une marge demanœuvre existe pour financer des projets innovants. Cette marge de manœuvre pouvantêtre exprimée en terme de pourcentage de l’enveloppe destinée au cofinancement deprojet.❑ La mise en place d’un mécanisme de veille en lien avec les ONG intervenant en dehorsdes politiques du MAE. Ce mécanisme de veille qui peut être porté par le dispositif d’appuiaux acteurs non gouvernementaux permettant aux pouvoirs publics d’avoir desinformations sur ce qui se passe dans les autres champs d’action.❑ La nécessité pour les ONG de clarifier leur valeur ajoutée par rapport aux opérateurspublics ou privés (bureaux d’étude…) pouvant intervenir dans le champ des mêmespolitiques. En effet, les ONG se trouveront ici directement en concurrence avec les autresopérateurs de la coopération bilatérale. Il conviendra donc de préciser, au-delà desarguments financiers les avantages comparatifs de l’action non gouvernementale.❑ La possibilité de déconcentrer une part plus importante des financements au niveaudu poste pour une mise en œuvre dans le cadre du DSP. Ce financement déconcentréétant alors éligible pour les ONG françaises, comme pour les ONG cambodgiennes etinternationales.

7.3 LA MISE EN PLACE D’UN DISPOSITIF D’APPUI TECHNIQUE AUX ONG

Sur le plan technique, les enjeux sont multiples. Il s’agit de :❑ Améliorer la qualité de la coopération non gouvernementale. Les acteurs nongouvernementaux dont l’existence et le développement sont un signe de l’intérêt de lasociété française pour la solidarité et les questions internationales, doivent avoir unminimum de technicité, qui permette une valorisation optimale de leurs ressourceshumaines et financières.

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42. Le public cible étant ici autant les acteurs non gouvernementaux français intervenant au Cambodge que les acteurs nongouvernementaux cambodgiens appuyés par des organismes français.

43. Sauf à confier cette fonction à un ou des cadres cambodgiens recrutés par l’Ambassade.

44. Il existe plusieurs cas où des personnes dans les SCAC ont joué ce rôle de service d’appui aux ONG (à La Paz dans lesannées 80, à Jérusalem, Bamako et Phnom Penh dans les années 90…) dans tous les cas, il n’y a pas eu de continuité au départdes personnes au terme de leur affectation.

❑ Valoriser et démultiplier les actions des ONG, de manière à sortir du micro projet et àalimenter la réflexion et l’action des autres acteurs non gouvernementaux mais aussi despouvoirs publics cambodgiens et des coopérations internationales.❑ Renforcer des opérateurs non gouvernementaux forts, crédibles et compétents qui aienttoute leur place en matière de coopération et qui puissent se constituer en véritablesrelais, opérateurs ou interlocuteurs des pouvoirs publics français.

Ceci se décline autour des axes opérationnels suivants :❑ Améliorer la qualité du travail des ONG❑ Capitaliser et valoriser les expériences❑ Coordonner les expériences : mettre en place des coordinations thématiques et/ouopérationnelles❑ Articuler, mettre en relation ONG et coopérations bilatérales

Ceci peut se matérialiser par la mise en place d’un dispositif d’appui technique aux acteursnon gouvernementaux42 au Cambodge. Ce dispositif assumerait tout ou partie des fonctionssuivantes : information, appui, animation, capitalisation, interface entre les acteurs nongouvernementaux et l’ambassade, le MAE et les projets bilatéraux.

La mise en place d’un dispositif d’appui aux acteurs non gouvernementaux, forcément léger,peut se faire suivant deux modalités : soit par un service interne à l’ambassade, soit par undispositif externe.

La mise en place d’un service interne à l’ambassade, comme cela a existé antérieurementavec le poste d’attaché humanitaire, a l’avantage de permettre une mise en relation faciledes ONG avec les interlocuteurs publics français, avec les assistants techniques et avec lespartenaires publics cambodgiens. Les inconvénients d’un tel service interne à l’Ambassadesont de deux ordres :

❑ Sur le plan du fonctionnement : le coût (un poste ambassade coûte plus cher qu’unposte ONG43), le manque de permanence du personnel (forte rotation des postes), ladifficulté à disposer d’un personnel compétent et ayant une connaissance minimum dumonde des acteurs non gouvernementaux44.❑ Sur le plan des actions :

• Les ONG qui sont financées par les pouvoirs publics français auront sans doute dumal à mutualiser leurs expériences (positives et négatives) et à mettre à plat lasituation exacte de leurs actions avec des personnes qui cumulent la double fonctionde service d’appui aux ONG et de représentant du bailleur de fonds.• Les ONG qui ne sont pas financées par les pouvoirs publics, soit parce qu’elles nele souhaitent pas, soit parce qu’elles n’ont pas eu accès au financement auront unerelation fortement biaisée avec des personnes qui représentent de fait les pouvoirspublics français.

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La mise en place d’un service externe, cofinancé par le MAE, a plusieurs avantages : un telservice permet une meilleure relation avec les acteurs non gouvernementaux qui n’aurontpas la crainte du contrôle ou de la sanction, une plus grande stabilité du personnel, lapossibilité de recruter des personnes compétentes dans le domaine, un moindre coût et lapossibilité de mettre en place un fonctionnement sur projet avec des objectifs annuels àatteindre… Il pourrait permettre aussi d’organiser périodiquement pour les programmes detaille conséquente des temps de travail avec des experts de la thématique et les ONGconcernées, de manière à éviter le fonctionnement en vase clos.

Par contre cette solution présente deux inconvénients majeurs :❑ Sur le plan institutionnel : la difficulté est d’identifier une structure qui puisse porterce dispositif, sans que cela n’entache sa crédibilité. En effet une ONG française opératricede projet ne pourrait pas être porteuse du dispositif sous peine de risquer d’être vuecomme l’instrumentalisant à sa faveur. Créer une structure ad hoc sembleparticulièrement lourd. Une des solutions à explorer pourrait être que ce dispositif soithébergé par un des espaces collectifs existant au Cambodge (NGO forum, MEDICAM,CCC…) qui en assurerait le portage institutionnel. Cette difficulté institutionnelle seretrouve ensuite en terme d’embauche, le responsable de ce dispositif devant êtrerecevable à la fois pour les ONG et les pouvoirs publics.❑ Dans la relation avec les pouvoirs publics français, ce dispositif doit être reconnucomme un interlocuteur privilégié par les pouvoirs publics français au Cambodge commeà Paris, ce qui implique la mise en place de relations privilégiées, en particulier avec leposte. La mise en place d’une revue annuelle ou bisannuelle des thèmes de travail,réunissant ONG et ambassade sous l’égide de ce dispositif pourrait être un moyen de lelégitimer.

Un tel dispositif technique, plus ou moins « léger » :❑ Ne peut pas être pensé indépendamment des dispositifs qui existent déjà au Cambodgeen direction de l’ensemble des ONG ou des ONG intervenant sur un secteur déterminé.❑ N’a de sens que dans la durée, ce qui signifie que son financement soit assuré au moinspour du moyen terme, ce qui signifie un engagement fort des pouvoirs publics pourassurer tout ou partie de son financement.

Toutefois ce dispositif spécifique aux ONG françaises et cambodgiennes soutenues par laFrance se justifie du fait de :

❑ L’importance du nombre des acteurs non gouvernementaux français au Cambodge etde la nécessité d’améliorer la qualité de leurs actions, les Ong étant perçues commereprésentant la France,❑ L’intérêt pour les ONG comme pour les pouvoirs publics français de pouvoir valoriseret diffuser l’expérience non gouvernementale française au Cambodge❑ La difficulté des dispositifs collectifs existant au Cambodge à jouer un réel rôle d’appuiaux ONG❑ La nécessité pour pouvoir contribuer à des changements réels de mettre en cohérencela politique de coopération française au Cambodge et l’action des ONG.

Ce dispositif qui peut être mis en place de manière progressive, en commençant par lesfonctions prioritaires pourrait être animé par des cadres cambodgiens maîtrisant à la fois lekhmer, l’anglais et le français.

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8. ENSEIGNEMENTS TIRÉS DE L’ÉVALUATION

À partir de l’analyse de la politique française en appui à la coopération non gouvernementaleau Cambodge, l’évaluation a permis d’identifier des enseignements à caractère plus généralsur les relations entre pouvoirs publics et ONG.

Ces enseignements ont pour ambition de contribuer au débat sur la nécessaire refondationdes relations ONG pouvoirs publics et en particulier sur l’évolution des relations ONG-MAE.

8.1 LES ENJEUX MIS À JOUR PAR L’ÉVALUATION

8.1.1 Entre filet social et bureau d’étude : un projet non gouvernemental à refonder

Alors que les ONG se multiplient, que de nouveaux acteurs non gouvernementauxapparaissent, l’évaluation a révélé que le « projet » des ONG françaises est aujourd’hui unprojet à refonder. En effet les ONG soit ont peu évolué, soit se sont « institutionnalisées »,privilégiant le fonctionnement de leurs institutions sur le maintien d’une capacitéd’initiative et d’innovation. Elles n’ont pas su garder « l’avance » qu’elles avaient en termeconceptuel, politique, de notoriété, pratique et humain. Aujourd’hui, elles se situent souventen retard, sur les évolutions politiques, administratives et techniques tant des états que descoopérations bi et multilatérales.

Refonder un tel « projet » passe par donc par relever trois défis :❑ Améliorer les pratiquesLa crédibilité des ONG passe par la qualité de leurs actions. Baser les actions sur desétudes de faisabilité approfondie, maîtriser les outils de base de la gestion de projet, penserla viabilité des actions avant de les mettre en œuvre, travailler en cohérence avec lesautres acteurs, privilégier le renforcement de compétences sur le faire… est aujourd’huiincontournable. Améliorer la qualité des actions des ONG est une nécessité bien plusvitale que d’assurer la pérennité des financements.❑ Développer et valoriser la capacité d’innovationLa nature des ONG articule la capacité à être opérateur pour les bailleurs de fonds ou lesautorités politiques et administratives avec la capacité à innover.Cela signifie de se doter des compétences nécessaires pour imaginer, tester, analyser,valoriser et diffuser des actions, dispositifs organisationnels, montages institutionnels,modes de financements… différents de ce qui est mis en œuvre à l’heure actuelle, pouralimenter les acteurs locaux avec de nouvelles références, contribuer à l’élaboration despolitiques publiques et influer sur les orientations des bailleurs de fonds et sur lesprogrammes qu’elle pourra être amenée à mettre en œuvre à l’avenir pour le compte desbailleurs de fonds ou des pouvoirs publics.

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❑ Donner du sens à l’actionEnfin, l’action, le projet, le programme au-delà de son intérêt financier, de ses résultatsattendus est à replacer dans une perspective de long terme, dans une vision de l’avenir.Replacer les actions dans un cadre politique, dans une stratégie globale d’action de l’ONGdans le pays est une nécessité pour pouvoir l’articuler avec les autres opérateurs, pourpouvoir concerter et négocier.

Le choix auquel les ONG sont confrontées est simple. Il s’agit :❑ Soit d’améliorer leur positionnement actuel pour être de bonnes agences d’exécutionprofessionnelles des pouvoirs publics ou des bailleurs de fonds pour certaines ou desorganismes de secours aux plus démunis devenant les nouveaux « bureaux de charité »du vingt et unième siècle pour d’autres, qui sont des positionnements respectables maispeu porteur de changement❑ Soit de refonder leur projet en relevant ces trois défis de redonner du sens à leur action,de développer leur capacité d’innovation et d’améliorer leur pratique, conditionsnécessaires à un positionnement d’acteurs de développement.

8.1.2 Une relation entre acteurs non gouvernementaux et pouvoirs publics à reconstruire

Essentiellement financière à l’heure actuelle, la relation entre acteurs nongouvernementaux et pouvoirs publics français est à reconstruire, en tenant en compte troisaxes :

❑ Passer du financement au service de l’action au financement au service du sens, de lapolitique, d’une stratégie, ceci de manière à limiter la dispersion, l’éparpillement desactions qui enlèvent lisibilité et impact aux actions des ONG,❑ Construire la relation sur la base des enjeux de développement et non pas des enjeuxinstitutionnels des ONG ou des centres d’intérêt de chacun…❑ Articuler la relation entre les différentes lignes de financement accessibles aux ONG,de manière à valoriser la complémentarité existant entre celles-ci au lieu de juxtaposerdes guichets.

8.2 L’AIDE : UN CONTEXTE EN ÉVOLUTION

8.2.1 Une ressource qui se raréfie pour les ONG

D’une part le montant global de l’APD (hors remise de dette) n’augmente pas, d’autre partle montant de l’APD mise en œuvre par les ONG évolue à la baisse depuis plusieurs années,situant la France au dernier rang des pays européens avec un niveau actuel de moins de1 % de l’APD mise en œuvre par les organisations françaises de solidarité internationale(OSI).

Cette évolution mise en regard avec l’augmentation du nombre des acteurs nongouvernementaux (création de nouvelles ONG, reconnaissance des OSIM…)° et de ladiversification de ceux-ci (augmentation de l’action des collectivités locales…) se manifestepar une diminution des ressources disponibles pour les ONG et donc par une concurrenceaccrue entre celles-ci.

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8.2.2 De nouvelles stratégies des bailleurs de fonds en direction des ONG

La majorité des bailleurs de fonds considère qu’après quarante ans ou plus de mise en œuvrede projets et programmes de coopération au développement par des opérateurs du Nord, ilest nécessaire de redéfinir les rôles et fonctions des ONG du Nord et du Sud pour éviter queles ONG ne reproduisent les pratiques de substitutions rencontrées avec l’assistancetechnique et les grands projets.

La tendance est donc aujourd’hui de dire que :❑ Au Nord les enjeux sont des enjeux d’éducation au développement et de plaidoyer etque les ONG du Nord doivent se spécialiser sur ces questions❑ Au Sud les enjeux sont des enjeux de renforcement des compétences des acteurs de lasociété civile et des collectivités locales et que ce sont les acteurs du Sud qui doivent êtrefinancés directement par les bailleurs de fonds, les ONG du Nord intervenant en matièrede renforcement des compétences là où c’est nécessaire.

Ceci se manifestant par la mise en place de lignes budgétaires spécifiques au Nord pour desactions d’une certaine envergure et par la tendance au Sud à l’abondement de fonds dedéveloppement sectoriels accessibles aux acteurs de développement du Sud.

8.2.3 Une nouvelle politique de l’aide

Enfin les bailleurs de fonds vont aujourd’hui dans le sens d’un alignement de l’aide.

Il s’agit au Sud de favoriser la définition d’une politique de développement par les pouvoirspublics, sous forme d’un DSRP, pour ensuite intégrer les politiques de coopération des paysdu Nord dans ce cadre tout en cherchant la mise en cohérence des aides étrangères.

Cette nouvelle politique, même si elle souffre parfois du caractère très général et ambitieuxdu DSRP, permet de définir des lignes de force autour desquelles peuvent s’articuler lescoopérations étrangères.

8.2.4 Une évolution des relations ONG pouvoirs publics nécessaire et inévitable

Alors que la multiplication du nombre des acteurs non gouvernementaux français est unsigne de vitalité et d’ouverture des citoyens français, le bilan de l’action non gouvernementalmontre que les ONG doivent améliorer leurs pratiques, développer leur capacitéd’innovation et redonner du sens à leur action pour réellement être en mesure de contribuerau développement.

D’autre part, on constate une évolution des mécanismes de l’aide vers une plus grandecohérence et vers un appui direct aux acteurs de la société civile et aux collectivités localescambodgiennes.

Trois grands axes se dégagent pour les évolutions des relations entre pouvoirs publicsfrançais et ONG:

1. sur le plan politique :À partir de la définition d’une politique de coopération dans le cadre d’un DSP :

quelle implication des ONG dans la définition de cette politique?quels espaces de discussion?quels mécanismes de valorisation des expériences des ONG?

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2. sur le plan financier :quelle cohérence stratégique mettre en place dans les procédures de décision definancement et quels espaces maintenir pour favoriser les capacités d’innovation desONG?

3. sur le plan technique :quelle place pour des dispositifs d’appui technique?quels mécanismes de contrôle de qualité mettre en œuvre?

8.3 PERSPECTIVES

8.3.1 La participation des ONG aux politiques publiques de coopération

À partir de la mise en place d’un Document Stratégique Pays, l’enjeu est que cette politiquepuisse être alimentée à partir des réalités du terrain, les acteurs non gouvernementauxpouvant donc contribuer à la définition de cette politique voire peser sur les orientationsprises.

Les ONG françaises, et les ONG nationales, soutenues par les ONG françaises, peuvent, depar leur permanence, leur travail de terrain, leurs réseaux de contacts :

❑ Contribuer à l’identification des enjeux de développement du pays en les mettant enregard avec la situation réelle, concourant ainsi à l’identification de priorités thématiques,géographiques et stratégiques,❑ Participer d’espaces de discussion plus stratégiques, les obligeant à prendre du reculpar rapport à leurs actions, leurs projets et à intégrer les enjeux de développement dupays dans les autres champs thématiques, zones géographiques… que là où ellesinterviennent,❑ Contribuer à produire des éléments d’appréciation de la mise en œuvre des politiquesde coopération adoptées.

La mise en œuvre de ces propositions passe par :❑ L’existence de mécanismes de consultation ONG-pouvoirs publics dans le pays,❑ La mise en place d’une information large sur la politique de coopération française❑ La mise en place d’espace de bilan de la mise en œuvre de ces orientations.

Il s’agirait alors, sur le plan général de :❑ Prévoir, comme cela existe déjà pour les commissions mixtes, un temps de consultationdes ONG françaises et nationales appuyées par la France par les personnes en charge del’élaboration du DSP. Ce temps de consultation pouvant se faire sous forme d’unerencontre large ou de la rencontre avec un échantillon des ONG, une attention particulièreétant portée aux ONG de la diaspora ou OSIM,❑ Organiser régulièrement des temps de travail entre ONG et pouvoirs publics sur le DSP,de manière à alimenter les pouvoirs publics sur les évolutions du terrain,❑ Utiliser le dispositif d’appui technique aux ONG comme espace de support à la relationONG pouvoirs publics sur les politiques.

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8.3.2 Sur le plan financier

Les enjeux sur le plan financier sont triples. Il s’agit de :❑ Améliorer la cohérence de l’action des ONG entre elles, avec l’action publique françaiseet avec les orientations nationales❑ Contribuer à des changements significatifs dans les domaines d’intervention choisis, enconcentrant les financements sur des axes d’intervention prioritaires❑ Maintenir la capacité d’initiative des ONG, sans les réduire au seul rôle d’opérateur despouvoirs publics

Il s’agit de faire évoluer les modalités de financements des ONG pour :❑ Mettre en cohérence les dispositifs de financement avec les priorités de la politique decoopération. À partir du constat de la dispersion actuelle des lignes de financements auxONG, il s’agit de recentrer la politique de financement aux ONG sans pour autant lesinstrumentaliser,❑ Clarifier les modalités d’instruction des demandes de financement❑ Mettre en place une articulation entre les lignes de financement auxquelles les ONGsont éligibles,❑ Centrer le financement public sur l’appui au développement et pas sur l’appui auxacteurs non gouvernementaux,

Deux modalités, éventuellement complémentaires, sont possibles :

8.3.2.1 Organiser une architecture des dispositifs de financements

Cette organisation s’articule en fonction de plusieurs éléments :• la graduation du montant des financements publics engagés,• la nature de l’initiative (publique, privée ou partagée),• le lieu et l’organisme en charge de l’instruction,• l’articulation entre les niveaux,

Cette architecture peut alors se décliner comme suit :

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Le cofinancement de projet

À ce niveau, l’ONG est à l’initiative du projet et en assume – face aux pouvoirs publicsfrançais – la maîtrise d’ouvrage totale.

L’instruction de ce projet, confiée à l’heure actuelle à la MCNG, pourrait être déconcentréeauprès du poste (et/ou d’un opérateur intermédiaire) qui sélectionnerait le projet enfonction de sa conformité avec les orientations du DSP.

La priorité à ce niveau serait donnée à la mise en œuvre de projets par des opérateursnationaux, les ONG françaises (ou internationales en général comme c’est le cas pourd’autres pays) pouvant bénéficier de financement pour des projets à caractère innovant oude renforcement des compétences des acteurs locaux.

La mise en place de cette procédure implique :❑ L’existence au niveau local du personnel suffisant pour gérer la procédure, le suivi desprojets…❑ Une continuité dans l’application des procédures et politiques pour éviter uneappréciation des projets différente d’une personne à l’autre.

Ce premier niveau de financement permettrait de financer un nombre relativementimportant de petites et moyennes opérations (moins de 100000 €) centrées autour dequelques orientations politiques prioritaires.

L’instruction des projets se ferait au niveau du poste qui est le plus en mesure d’identifierle caractère innovant du projet quand il est présenté par une ONG française et étant le seulà connaître les acteurs non gouvernementaux nationaux qui seraient les principauxbénéficiaires de cette ligne de financement. Ces projets pourraient être financés par le biaisd’appels à propositions publics périodiques, comme le font d’autres coopérations.

Ce type de programme peut concerner de nombreuses ONG françaises et nationales chaqueannée.

Les Programmes Inter Associatifs (PIA) et les Conventions Programmes (CP)

À ce deuxième niveau, même si l’initiative du projet est une initiative non gouvernementale,il existe préalablement une possibilité de dialogue entre ONG et pouvoirs publics dansl’élaboration du dossier, dialogue sur le fond du programme et les enjeux, qui permet del’articuler à la politique de coopération française.

D’une ampleur supérieure au cofinancement de projet (100000 à 500000 €), cesprogrammes peuvent impliquer plusieurs acteurs, ou champ géographique plus vaste, et ilscontribuent à la mise en place de programmes structurants sur une thématique ou une zonegéographique. En ce qui concerne les PIA, ils amènent plusieurs acteurs à travailler enconsortium.

Ils permettent de prendre en charge une partie des frais de structure de l’organisation, luidonnant ainsi les moyens pour innover, capitaliser, diffuser.

Les Conventions Programmes et les Programmes Inter Associatifs ont une double fonction,financement de programme mais aussi renforcement des ONG porteuses du programme etsont souvent des programmes à l’échelle de plusieurs pays. Instruits par la MCNG (en

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45. Dans le cas ou le projet est cofinancé par l’ONG et l’AFD il peut alors y avoir une réelle co-maîtrise d’ouvrage, tel que celaa été prévu lors des réunions du club OSI-AFD.

concertation avec le ou les postes), qui est le lieu où il y a une connaissance globale desONG, et où il y a une compétence technique pour analyser et suivre les programmes.

Ce type de programme peut concerner un nombre non négligeable d’ONG (une dizaine parexemple) dans un même pays.

Les Programmes Concertés Pluri-Acteurs (PCPA)

À ce troisième niveau, les PCPA sont des programmes en co-maîtrise d’ouvrage, où initiativesprivées et politiques publiques se rencontrent pour un programme de taille conséquente(100000 à 500000 €) qui permet d’intervenir, avec des acteurs du pays concernés etéventuellement d’autres acteurs internationaux sur une thématique ou une zone prioritaire.

Les PCPA, qui sont d’initiative conjointe entre pouvoirs publics et ONG, seraient instruitspar la MCNG, mais en très étroite collaboration avec le poste, de tels programmes devantdans la mesure du possible associer des acteurs non gouvernementaux français, nationauxet éventuellement d’autres pays.

Dans un premier temps, il semble difficile qu’il puisse y avoir plus d’un PCPA par pays, quiconcernerait un nombre réduit d’ONG françaises (cinq à six par exemple).

Les programmes bilatéraux (AFD, FSP)

À ce dernier niveau, les acteurs non gouvernementaux (ANG) sont opérateurs de projetsdécidés par l’État avec le soutien des pouvoirs publics français. La maîtrise d’ouvrage estdonc publique, même si le choix des opérateurs, quand ils sont ONG, se fait sur leurexpérience et leurs compétences qui ont été démontrées et testées dans les autres niveaux.De fait leur expertise leur confère alors un certain niveau de maîtrise d’ouvrage sur leprogramme45.

Les programmes bilatéraux sont instruits suivant les procédures qui leur sont propres.

Ces programmes bilatéraux, comme actuellement concernerait un nombre réduit d’ONGfrançaises pouvant démontrer une réelle valeur ajoutée par rapport à d’autres opérateurs(soit 3 à 4 ONG).

Synthèse

Cette architecture peut alors se représenter de la manière suivante :

Elle débouche de fait, sur une hiérarchisation des ONG en fonction de leur degré decompétence et de conformité avec les orientations publiques françaises (et non pas enfonction de leur taille).

Cette architecture, sans avoir un caractère mécanique, permet :❑ D’articuler les lignes de financement entre elles, par exemple une ONG pouvantdifficilement être éligible pour une convention programme si elle n’a pas déjà bénéficiéde cofinancement de projet et obtenu des résultats significatifs. De même l’implicationd’une ONG dans un programme bilatéral passe par la démonstration de sa compétence,de sa capacité d’innovation et donc de sa valeur ajoutée dans le cadre de financementsONG.

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❑ De donner à la MCNG et au poste les moyens de suivre réellement l’action des ONGet donc de faire le lien entre les projets mis en œuvre par les ONG, leurs résultats et leursdifficultés et les orientations de la politique française de coopération.

Cette architecture pourrait être complétée par un mécanisme de consultation d’expertsexternes (universitaires…) pour valider la pertinence de certains programmes mobilisantdes ressources importantes.

8.3.2.2. Créer des fonds dédiés (basket fund) sur des enjeux essentiels

Une modalité complémentaire est celle de la création de fonds dédiés sur une thématique(appui à la décentralisation, prévention SIDA…) ou une zone géographique déterminée quipermette de disposer d’une enveloppe bien définie gérée par un comité regroupant pouvoirspublics français, pouvoirs publics du pays concerné…

L’intérêt de ce type de fonds est de pouvoir assurer une bonne cohérence thématique ouspatiale des projets retenus, avoir un impact et constituer une véritable « banque »d’initiatives sur un domaine déterminé et pouvoir être ouvert à des organismes tiers.

La difficulté de ce type de fonds est :❑ La nécessité d’assurer une certaine pérennité à ce fonds, d’une part du fait del’investissement nécessaire à sa mise en place (élaboration des procédures, organisationdu fonctionnement, communication sur son existence) d’autre part pour parvenir à desrésultats sur le champ thématique objet du fonds.❑ La question de l’après fonds : comment valoriser et donner du sens à ce qui a été faitsans passer d’une orientation à l’autre tous les deux ou trois ans, sans cohérence et endéveloppant un esprit d’opportunité chez les ONG.

Conditions

La mise en place d’une architecture des financements est déjà en partie réalisée. Sonévolution, vers le transfert de l’instruction du cofinancement de projets au poste pose parcontre une série de questions.

Plusieurs conditions sont donc à remplir pour que ce mécanisme puisse fonctionner :❑ Une continuité des orientations malgré les changements de personnel au sein del’ambassade. Cette continuité pouvant être favorisée par l’existence d’un dispositif externed’appui technique aux ONG qui joue une fonction de mémoire, et par un rôle de validationdes projets par la MCNG à Paris.❑ La capacité du poste à financer des actions innovantes même si elles ne rentrent pastotalement dans les orientations de la politique de coopération. Cette capacité pouvantêtre fléchée sur un pourcentage de l’enveloppe totale disponible.❑ L’existence de ressources humaines en nombre suffisant pour gérer les financementset suivre les actions.❑ Des mécanismes à identifier pour « gérer » les pressions pouvant exister pour appuyertelle ou telle demande de financement.

S’il n’est pas possible de réunir ces conditions, il conviendrait alors soit de déléguer la gestionde ces financements à un organisme tiers, soit de mettre en place des fonds dédiés.

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46. C’est le cas au Burkina Faso, ou un ensemble d’acteur burkinabé ont décidé de mettre en place la Maison de la Coopérationdécentralisée qui est un véritable service d’appui aux collectivités territoriales burkinabé et françaises qui ont des relationsde coopération décentralisée.

La confirmation pour les ONG de jouer le rôle de maître d’œuvre des projets bilatéraux(AFD, FSP), au-delà des simples fonctions de prestataires de service ponctuels qui leur sontparfois délégués, demanderait :

❑ Une précision des conditions nécessaires pour qu’une ONG ait accès à cette fonctionde maîtrise d’œuvre❑ Un bilan des expériences réalisées (PFR-PAOPA au Vietnam, Prey-Nup au Cambodge…)❑ Une information large par le biais des canaux existants (club OSI-AFD…).

8.3.3. Sur le plan technique

Sur le plan technique, l’enjeu à terme est de pouvoir disposer de services d’appui aux ONGqui contribuent à améliorer la qualité des actions, à valoriser et diffuser les expériences età articuler coopération non gouvernementale et coopération publique.

Ces services d’appui se mettent en place dans certains pays à initiatives d’acteurs nongouvernementaux nationaux46, dans d’autres cas ils naissent à l’incitation des pouvoirspublics.

Dans un deuxième temps, ces services d’appui pourraient répondre à un deuxième enjeuqui est de fournir des garanties sur la qualité des actions des ONG et le respect de critèreséthiques, en particulier dans les domaines sensibles (enfance, parrainage…) où des dériveset des manipulations sont possibles.

Ceci pouvant se matérialiser par la mise en place par les acteurs non gouvernementauxd’un système de normes de qualité et éthiques (du type du comité de la charte par exemple)qui garantisse aux citoyens, aux donateurs ainsi qu’aux pouvoirs publics français etcambodgiens le respect de critères techniques et éthiques.

Si bien ce mécanisme ne peut pas être mis en place par les pouvoirs publics français, ceux-ci sont en mesure d’inciter les ONG à progresser dans son élaboration.

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