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LE SYSTEME D’INCITATION AUX INVESTISSEMENTS
EN TUNISIE:
MARS 2008
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la Tunisie a opté pour une politique dynamique axée sur:
l'intégration de son économie.
la compétitivité.
La capacité d'innovation et de création.
soutenue par des actions de politiques économiques
cohérentes.
Introduction
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Le code des investissements et les mesures et mécanismes
mis en place pour promouvoir l’entreprenariat et stimuler
l’initiative privée n’ont cessé d’évoluer pour répondre aux
besoins de l’économie et s’adapter aux objectifs de
développement économique .
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Le système actuel d’incitation tunisien instauré depuis 1993
apparaît relativement simple, il repose sur :
principalement quatre types d’impôts
o impôts sur les sociétés,
o impôts sur le revenu des personnes physiques,
o TVA,
o tarif douanier.
Les autres impôts secondaires (droits d’enregistrement,
impôts locaux…)
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cette simplicité n’est qu’apparente dans la mesure :
chacun des impôts susmentionnés se réfère dans son
application à plusieurs régimes (taux différenciés, diverses
assiettes…) rendant le système beaucoup plus complexe et
difficile à gérer (pas moins de 20 régimes différents).
une multitude d’objectifs de politique économique qui prévoient:
Des exonérations fiscales et parafiscales
Des primes et subventions à l’investissement .
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Ce code a été conçu pour unifier les différents codes sectoriels qui
existaient auparavant et les rassembler autour d’une nouvelle
logique d’incitation aux investissements comportant :
des incitations communes.
des incitations spécifiques.
des incitations supplémentaires ou exceptionnelles.
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Sur les 67 articles du code, 43 articles ont été revues et
dont certains l’ont été à différents niveaux et plus d’une
fois, soit environ 64 changements intervenus durant les
onze dernières années par le biais de 13 lois de finances
et 9 autres lois.
D’où une longue liste de décrets et textes d’application.
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Ces différents changements au sein du code de 1993
sont dus soit à :
des lois prises en dehors du code qui annulent les
mesures prises à l’intérieur du code,
des mesures nouvelles intégrant des changements
et/ou des améliorations au niveau de certains
articles.
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d’où l’importance d’une évaluation de l’impact des
incitations fiscales et financières ainsi que celui des
mesures de politiques économiques prises en
faveur de l’esprit d’entreprise et de l’investissement
qui permettra de mesurer la pertinence, l’efficience
et l’efficacité de ces avantages et de proposer à la
lumière de ces évaluations une amélioration du
système existant.
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Évaluation du système d’incitation à
l’investissement
Le suivi et l’évaluation régulière de l’impact des
actions incitatives permettent de déterminer dans
quelle mesure ces actions sont conformes aux
objectifs fixés, d’identifier les nouveaux enjeux et de
pouvoir adapter le système d’incitations aux nouvelles
exigences de l’économie en privilégiant une approche
intégrée des interactions entre les différents domaines
d’action et l’environnement de l’investissement .
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Le système d’incitation actuel, comme il a été déjà
signalé, concerne un grand nombre d’activités et comporte
de nombreuses dérogations et mesures, ce qui génère,
pour le budget de l’Etat, une charge financière ou un
manque à gagner.
L’appréciation du coût budgétaire de ces incitations est
nécessaire pour assurer plus de rationalisation en matière
d’allocation des ressources et une transparence financière
effective du budget général.
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Nous présenterons dans ce qui suit :
Quelques résultats des travaux effectués sur l’évaluation du
système d’incitations en Tunisie, notamment ceux réalisés par la
Direction Générale des avantages fiscaux et financiers au Ministère
des Finances.
des méthodologies développées au niveau international.
des études et analyses effectuées dans d’autres pays pour
assurer l’efficacité des incitations pour la promotion de
l’investissement.
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1. L’évaluation du système d’incitation en Tunisie
Les investigations effectués par le Ministère des Finances
ont montré que :
depuis la promulgation du code d’incitation aux
investissements en 1994, le coût de l’aide de l’Etat a
presque doublé (173%) passant de 393 millions dinars en
1994 à 678 millions de dinars en 2003, soit un cumul sur
toute la période d’un montant global dépassant 5 milliards de
dinars tunisiens.
Les avantages fiscaux accaparent la part la plus importante
de cette aide avec environ 80% du total d’aide contre 20%
pour les avantages financiers.
l’accroissement des montants des avantages financiers
(302%) est plus rapide que celui des avantages fiscaux
(153%) pendant la période 1994-2003.
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Les trois instruments les plus utilisés dans l’incitation à
l’investissement et qui mobilisent presque la totalité de l’aide
de l’Etat pendant la période en question, sont les
exonérations en matière d’impôts sur les sociétés (41%), les
exonérations des droits et taxes à l’importation (34%) et les
primes d’investissements (13%).
Cette structure des avantages n’est pas sans rapport avec
la stratégie du gouvernement tunisien qui privilégie certains
secteurs et certains régimes tels que le développement
régional, le développement agricole et surtout le régime off-
shore ou totalement exportateur.
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Il y a lieu de signaler que des travaux sur la question ont été
réalisés par d’autres structures et qu’actuellement les
finances publiques de manière générale et le système
d’incitations en particulier bénéficient d’une attention
particulière au niveau du gouvernement Tunisien:
Mise en place des méthodes de budgétisation par objectifs
et plus récemment du programme PEFA (Public Expenditure
and Financial Accountability) avec l’appui de la BM , de l’UE
et de la BAD.
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2. Les différentes méthodes d’évaluation utilisés
Ces évaluations constituent un outil d’aide à la décision
dans la mesure où ces analyses permettent aux autorités
d’évaluer l’impact de leurs stratégies non seulement sur
l’administration publique mais aussi sur l’économie dans
son ensemble tout en tenant compte des réactions des
entreprises et de leurs craintes éventuelles .
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l’évaluation de la pertinence et de l’intérêt de ces stratégies
d’incitation peut être effectuée à travers l’une des méthodes
suivantes :
Estimation du montant des pertes (des gains) de recettes
toutes choses étant égales par ailleurs en mesurant ex-post
le coût de « l’écart à la norme » (l’avantage de l’abolition de
l’incitation accordée) et en supposant inchangé le
comportement des agents qui bénéficient de ces avantages;
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Estimation du montant des pertes (des gains) de recettes en
calculant ex-ante le montant de la réduction (l’augmentation)
de recettes attendue en cas d’adoption (de suppression) de
l’avantage. Cette méthode implique une estimation des
comportements probables en réaction du changement
apporté
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Méthode d’équivalent en dépenses qui permet de calculer
combien il en coûterait d’offrir un avantage monétaire équivalent
à l’avantage fiscal au moyen d’une dépense directe en
supposant que les comportements demeurent inchangés.
Evaluation à partir des déclarations des contribuables et ce, au
moyen d’une enquête[1] .
Simulations à partir d’échantillons de déclarations
_____________[1] Cas du Royaume-Uni ;
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Ces méthodes d’évaluation sont parfois difficiles à réaliser
techniquement du fait des nombreux problèmes qu’elles
soulèvent et qui sont relatifs :
aux coûts de leurs mise en œuvre (en particulier les ressources
financière et humaine).
à la qualité des données disponibles (fiable et à jour)
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D’autres approches sont moins formalisées :
Audits réalisés avec ou sans l’aide de consultants externes
(Invest in Germany est audité par KPMG ; L’agence canadienne
Invest in Canada fait l’objet d’une évaluation interne
confidentielle portant notamment sur le taux de succès effectif
des projets) .
Enquête de satisfaction auprès des entreprises « clientes »
(Invest UK, résultats non publiés).
Fixation d’objectifs annuels explicites dont il est possible de
vérifier la réalisation ex-post (Japan External Trade Organization
(Jetro) affiche pour objectif de repérer chaque année 100
nouveaux investisseurs et d’aider à mobiliser 100
investissements nouveaux).
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3. Quelques expériences au niveau international en
matière d’évaluation des dépenses fiscales
Beaucoup de pays de l’OCDE et quelques pays non
membres de l’OCDE signalent les mesures d’incitation
fiscale dans leur Rapport des Dépenses Fiscales. Ce
rapport a pour objectif d'allouer des ressources efficaces,
de renforcer les finances du gouvernement et de
contribuer significativement à la transparence au niveau
fiscal
Le premier rapport intitulé « Dépenses Fiscales » a été
élaboré par l’Allemagne (1959) et les Etats-Unis (1968) et
a été produit par la suite par la plupart des pays de
l’OCDE. Parmi les pays en développement, seul le Maroc
a procédé à l’évaluation des dépenses fiscales à partir de
(2005).
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Conformément aux expériences internationales, la
méthode adoptée par le Maroc est l’évaluation ex-post de
la perte des recettes fiscales. Les résultats du rapport des
dépenses fiscales pour l’année 2006 montrent que les
pertes contractées suites aux mesures d’incitation tant
mises en œuvre qu’en cours d’application sont passées
de 15.7% des recettes fiscales en 2005 à 19% en 2006
soient 4.3% du PIB en 2006 contre 3,4% en 2005.
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Des investigations plus affinées permettent de conclure que :
61% des mesures dérogatoires sont des exonérations
totales suivies des réductions du taux d’impôt (18%) et des
déductions ou abattements sur le revenu (10%)
Ce sont les entreprises (41%) et les ménages (27%) qui ont
bénéficié le plus de ces mesures incitatives
52% des impôts qui ont fait l’objet d’exonération ou de
réduction sont les TVA suivis de l’impôt sur la société (18%)
et de l’impôt sur le revenu (16%)
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Ces dépenses fiscales ont été orientées principalement vers
la réalisation des objectifs économiques (66%) et sociaux
(33%)
L’activité immobilière (17% du total des dépenses fiscales),
les services publics (11%) et l’agriculture et pêche (11%) ont
accaparé la part la plus importante de ces dépenses.
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ces méthodes d’évaluation sont diverses et varient selon les
pays. or il est primordial que le décideur puisse disposer non
seulement d’une évaluation ex-post mais surtout d’outils
opérationnels lui permettant de simuler différentes incitations
et surtout imputer de manière précise les performances
observées aux incitations accordées.
D’autant plus qu’une comparaison au niveau international, a
révélé des distorsions fiscales importantes qui pourraient se
traduire compte tenu de la mondialisation par une pression à
la baisse des fiscalités nationales et que dans un contexte de
concurrence économique accrue, le développement ou
simplement le maintien de l'attractivité du territoire constitue
de fait un enjeu primordial.
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Des mesures nouvelles devront dans ce cas être proposées
pour la promotion de l’investissement national et
international. Un système d’évaluation efficace devrait
permettre de veiller à ce que le système d’incitation contribue
à la transformation de l’économie avec comme objectifs
l’émergence de l’industrie à haute technologie et de services
à fort contenu de savoir en favorisant notamment des
objectifs horizontaux telles que la valorisation des ressources
humaines, la promotion de l’investissement immatériel,
l’utilisation des nouvelles technologies et la recherche
développement.
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Merci de votre attention