cour des comptes - le rapport public annuel 2017...chargée de s’assurer du bon emploi des deniers...
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LE RAPPORTPUBLIC ANNUEL
2017
Le suivi des recommandations
Synthèses
g AVERTISSEMENT
Ces synthèses sont destinées à faciliter la lecture et l’utilisation durapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et collectivitésconcernés figurent à la suite du rapport.
L’ordre des synthèses correspond à celui des insertions du rapport.
Chargée de s’assurer du bon emploi des deniers publics, la Cour des comptesexamine la gestion, les politiques et les comptes publics, et se prononce sur leurconformité aux règles et normes applicables, ainsi que sur l’efficience et l’efficacitédes actions conduites.
Au-delà de ce qui constitue ainsi le cœur de sa mission, elle a été amenée,notamment depuis le début des années 2000, à répondre également à deuxattentes complémentaires et récurrentes : d’une part, proposer des solutionsaux insuffisances qu’elle identifie ; d’autre part, veiller aux suites que les décideurspublics donnent à ses interventions.
Progressivement, le législateur a érigé ces deux attentes en obligations que laCour est désormais tenue de remplir.
Elle s’y attache en généralisant, dans ses travaux, la formulation de recommanda-tions et en systématisant l’examen périodique des suites qui leur sont réservées.Les chambres régionales et territoriales des comptes se sont engagées dans lamême voie en 2013, démarche consacrée par la loi du 7 août 2015 portant nouvelleorganisation territoriale de la République, qui confie aux chambres régionales etterritoriales des comptes la responsabilité de produire une synthèse annuelle desrapports de suivi de leurs observations définitives.
L’examen par la Cour des suites données à ses interventions repose sur l’organisationsuivante1 :
• au début de chaque contrôle, une analyse approfondie des suites auxquellesont donné lieu les observations formulées à l’issue du contrôle précédent ;
• entre deux contrôles périodiques, si le besoin s’en fait sentir, la réalisation d’uncontrôle dit de suite, circonscrit à l’examen des suites du contrôle précédent, oul’anticipation du prochain contrôle approfondi ;
• enfin, avec l’article L. 143-10-1, introduit dans le code des juridictions financièrespar la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011, le législateur a institutionnaliséle suivi des interventions de la Cour, en lui fixant une configuration particulièrementambitieuse et en posant des obligations à la fois pour les destinataires desobservations et pour la Cour elle-même :
- les destinataires des observations définitives de la Cour sont tenus de luifournir des comptes rendus des suites qu’ils leur ont données ;
- pour sa part, la Cour présente ces suites dans son rapport public annuel, surla base des comptes rendus fournis.
Introduction
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_________1) Ces principes sont repris dans les normes professionnelles : Recueil des normes profession-nelles, chapitre 3 – C, disponible sur www.ccomptes.fr
Le présent fascicule présente d’abord les résultats globaux du suivi effectuépar la Cour de l’ensemble de ses recommandations rendues publiques aucours des années 2013 à 2015 (chapitre I). Il rassemble ensuite les synthèses de10 enquêtes de suivi à laquelle elle a procédé.
Ces 10 textes sont regroupés en trois catégories, chacune matérialisée par unecouleur, selon le degré de mise en œuvre des recommandations précédemmentformulées par les juridictions financières :
- première catégorie (vert) (chapitre II) : la Cour constate des progrès (1) ; - deuxième catégorie (orange) (chapitre III) : la Cour insiste (4) ; - troisième catégorie (rouge) (chapitre IV) : la Cour alerte (5).
IntroductionSy
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La formulation et le suivi des recommandations selon la norme ISSAI 300
Le suivi des recommandations et la publication des travaux de la Cour descomptes répondent aux normes professionnelles et directives de bonne pratiquepour les auditeurs du secteur public approuvées par l'Organisation internationaledes institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI).
À cet effet, la norme ISSAI 300 énonce pour les contrôles de performance desprincipes fondamentaux relatifs à la formulation et au suivi des recommandations.
Elle prévoit que « les auditeurs doivent veiller à formuler des recommandationsconstructives susceptibles de contribuer de façon significative à remédier auxfaiblesses ou aux problèmes mis au jour lors de l’audit ». Des critères de qualitésont énoncés. En particulier, les recommandations doivent « traiter les causesdes problèmes et/ou des faiblesses », elles doivent être formulées « de façon àéviter les truismes et ne pas se contenter de renverser les termes des conclusionsd’audit ». Le destinataire de chaque recommandation, de même que la personnechargée de prendre toute initiative, doivent être identifiés et cités. Il convientde mentionner le sens et la pertinence des recommandations, en indiquant« comment ces dernières vont contribuer à améliorer la performance ».
Cette norme a été transposée dans les normes professionnelles de la Cour descomptes.
Sommaire
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Le suivi des recommandations
Chapitre I - Le suivi des recommandations en 2016
Le suivi des recommandations en 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
Chapitre II - La Cour constate des progrès
L’externalisation du traitement des demandes de visaà l’étranger : une réforme réussie, un succès à conforter . . . . . . . . .13
Chapitre III - La Cour insiste
1 L’accueil et l’accompagnement des gens du voyage :des progrès lents et inégaux, des objectifs à redéfinir . . . . . . . . . . .192 Le bilan de la réforme des grands ports maritimes : une miseen œuvre inégale, des effets modestes, une attractivitéinsuffisante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .223 L’hébergement des personnes sans domicile : des résultatsen progrès, une stratégie à préciser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264 Les autoroutes ferroviaires : une ambition qui peineà se réaliser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30
Chapitre IV - La Cour alerte
1 L’ONEMA : une intégration à réussir dans l’Agence françaisepour la biodiversité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .352 Le soutien aux débitants de tabac : supprimer les aidesau revenu, revoir les relations entre l’État et la profession . . . . . . .373 La CIPAV (Caisse interprofessionnelle de prévoyanceet d’assurance vieillesse des professions libérales) : une qualitéde service encore médiocre, une réforme précipitée . . . . . . . . . . . . . . .404 L’action sociale de la direction générale de l’aviation civile : un immobilisme persistant pour un coût élevé . . . . . . . . . . . . . . . . . .435 Les hôpitaux d’Ajaccio et de Bastia : une situation financièrecompromise par une augmentation des charges de personnelsans lien avec l’activité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46
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Chapitre I
Le suivi des recommandations en 2016
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Le degré de mise en œuvre des recom-mandations formulées par la Courayant fait l’objet d’une publication aucours des trois dernières annéesconstitue le principal indicateur deperformance du programme dubudget de l’Etat programme 164 –Cour des comptes et autres juridictionsfinancières relatif aux juridictionsfinancières.
Cet indicateur est défini comme lapart, dans les recommandations lesplus significatives formulées au coursde la période, de celles qui ont étésuivies d’une mise en œuvre effective.Pour être considérée comme effec-tive, la mise en œuvre ne doit pasnécessairement être totale ; elle peutn’être que partielle.
Cet indicateur synthétique rendcompte des suites données par leurs
destinataires aux recommandationsles plus significatives formulées par laCour dans ses communicationspubliées : les rapports publics annuelset thématiques et les rapports sur lesfinances et les comptes publics prévuspar les lois organiques du 1er août2001 relative aux lois de finances(LOLF) et du 2 août 2005 relative auxlois de financement de la sécuritésociale (LOLFSS), ainsi que dans sescommunications au Parlement, auPremier ministre ou aux ministres(les référés).
Les recommandations concernées parle suivi 2016 sont celles qui ont étéformulées dans les communicationsdéfinitives rendues publiques par laCour entre le 1er mars 2013 et le28 février 2016, le rapport publicannuel 2016 étant inclus.
Le suivi des recommandationsen 2016
Évolution de l’indicateur de suivi des recommandationspour les trois dernières années
2014(suivi des
recommanda-tions formu-
lées en 2011,2012 et 2013)
2015(suivi des
recommanda-tions formuléesen 2012, 2013
et 2014)
2016(suivi des
recommanda-tions formuléesen 2013, 2014
et 2015)
Évolutionentre2014
et2016
Nombre de recommandationssuivies 1 924 1 792 1 623 - 15,6 %
dont recommandations par-tiellement ou totalementmises en œuvreSoit
1 343
69,8 %
1 256
70 %
1 168
72 % + 2,2 pts
Source : Cour des comptes
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CotationNombre de
recommandationsen 2016
SoitNombre de
recommandationsen 2015
Soit
Totalement mise en œuvre 405 24,9 % 491 27,4 %
Mise en œuvre en cours 513 31,6 % 461 25,7 %
Mise en œuvre incomplète 250 15,4 % 304 17,0 %
Non mise en œuvre 316 19,5 % 367 20,5 %
Devenue sans objet 21 1,3 % 27 1,5 %
Refus de mise en œuvre 118 7,3 % 142 7,9 %
Total 1 623 100 % 1 792 100 %
Cotation des recommandations suivies en 2015 et 2016
Source : Cour des comptes
Après une augmentation significativedu nombre de recommandationsformulées et suivies par la Courjusqu’en 2014, la baisse constatéeen 2015 se poursuit en 2016(1 623 recommandations suivies en2016 contre 1 792 recommandationsen 2015). En effet, si les années 2012et 2013 ont été marquées par unnombre particulièrement élevé depublications, ce qui a eu une forteincidence sur celui des recommanda-tions à suivre en 2014, le nombre depublications a diminué depuis.
L’indicateur de suivi des recommanda-tions connaît une légère amélioration
en 2016 : 72 % des recommandationssont totalement ou partiellementmises en œuvre, après une légèreprogression entre 2014 et 2015. Ainsi,sur 1 623 recommandations suivies en2016, 1 168 ont été partiellement outotalement mises en œuvre.
Six cotations permettent de refléter leplus étroitement possible la réalité duprocessus de mise en œuvre desrecommandations par les adminis-trations concernées et de mieuxappréhender le degré de mise enœuvre de chaque recommandation aucours des trois années consécutivesde suivi.
Chapitre II
La Cour constate des progrès
L’externalisation du traitement des demandes de visa àl’étranger : une réforme réussie, un succès à conforter
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L’externalisation du traitementdes demandes de visa à l’étranger :une réforme réussie, un succèsà conforter
Une réforme, nécessaire et àmoindre coût pour les financespubliques, pour faire faceà la croissance des demandesde visa
Entre 2010 et 2015, le nombre dedemandes de visa traitées par lesservices diplomatiques et consulairesfrançais dans le monde a connu uneaugmentation particulièrement vive,notamment dans les pays émer-gents, de plus de 50 %, passant de 2,2à environ 3,6 millions.
Aussi, la France, à l’instar d’autresÉtats, a mis en place une procédured’externalisation du traitement desdemandes de visa. Tout en laissantaux consulats la responsabilité del’instruction des dossiers et de ladécision d’accorder le visa, l’externa-lisation confie à un prestataire privéles tâches concernant la constitutiondes dossiers. En contrepartie, leprestataire perçoit une rémunération,sous la forme de frais de serviceacquittés directement par les deman-deurs. Ces frais, plafonnés à 30 €,s’ajoutent aux droits de chancellerie(d’un montant de 60 € pour un visaSchengen de court séjour), perçus parl’État. De ce fait, l’externalisation d’unepartie de la procédure s’est révélée
être une solution économe pour lesfinances publiques, son coût étantsupporté par les demandeurs.
En 2015, on dénombre 70 centresexternalisés pour la collecte de dossiers,auxquels s’ajoutent une trentaine depostes consulaires ayant externalisé laseule prise de rendez-vous. Certainscentres sont également délocalisésdans des villes où n’existent pas deconsulats, permettant de répondreainsi à une demande de proximité et decompléter la carte consulaire.
Si l’installation et le fonctionnementdes centres externalisés n’engendrentaucune dépense supplémentaire pourl’État, il n’en va pas de même pourle dispositif de recueil de donnéesbiométriques dans le cadre de l’accordde Schengen. À ce titre, la France arecouru à l'application « BIONET »,qui a dû répondre à des spécificationsparticulières en matière de sécuritédes données pour être installéedans les centres externalisés. Elle areprésenté pour les financespubliques un coût d’environ 15 M€pour la période 2010-2015. Début2015, et avec l’introduction de labiométrie en Chine, en Inde et enRussie, environ 300 stations sont enplace dans le monde.
L’externalisation du traitement des demandesde visa à l’étranger : une réforme réussie,un succès à conforter
Source : Cour des comptes d’après données du ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI)
Évolution du nombre de visas accordés
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L’externalisation a permis de limiter lahausse des emplois nécessaires pourfaire face à l’afflux des demandes :les services consulaires ont ainsibénéficié des 1 200 agents que lessociétés externalisées ont embau-chés, soit, en 2015, autant d'emploisque l’État n’a eu ni à recruter ni àformer.
Une réforme qui redéfinitles contours d’une missionrégalienne
La délivrance des visas est considéréecomme une activité régalienne parnature. Le partage des tâches etdes responsabilités entre l’État etl'opérateur privé à l’occasion de cetteréforme a permis de définir unschéma de procédures commun à
l’ensemble des consulats et d’identifierles tâches pouvant être déléguées.
Le cadre juridique de l’externalisations’est consolidé : alors que, pour lespremières externalisations, la miseen concurrence n’a pas toujours étérespectée, elle est désormais systé-matisée, car même les marchés passésà l’étranger doivent se conformer auxprincipes de la commande publique.
En revanche, la question de la régularitéde l’encaissement des droits de chan-cellerie par les sociétés prestatairesreste posée. La loi du 20 décembre2014 autorise désormais l’État, souscertaines conditions, à confier à untiers privé mandat de recouvrercertaines recettes publiques, parmilesquelles les droits de chancellerie.Ainsi, une convention de mandat a
L’externalisation du traitement des demandesde visa à l’étranger : une réforme réussie,
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été conclue avec les opérateurs pourformaliser et préciser les obligationsde ces derniers. Toutefois, la légalitéde cette convention reste encoretributaire d’un décret d’applicationde la loi, qui n’a pas été pris, alors quecelle-ci le prévoit.
En ce qui concerne le pilotage et lescontrôles sur le dispositif générald’externalisation, la double tutelle duministère des affaires étrangères etdu ministère de l’intérieur présenteparfois des lourdeurs, mais n’empêchepas que s’exerce un pilotage réel del’organisation des visas : il a notammentpermis l’élaboration des procédures etdes documents communs à l’ensembledes consulats. Toutefois, la Courconstate que le contrôle sur place desopérateurs privés par les consulats etles audits effectués par l’administrationcentrale sont insuffisants pour vérifierque les centres respectent l’ensembledes obligations de sécurité et depréservation des données personnellesqui transitent par leurs locaux.
Une réforme qui a atteint sesobjectifs mais dont l'avenir esten question
À l’origine, l’externalisation de laprocédure de traitement desdemandes de visa a fait l’objet decritiques, suscitées par la crainted’une réduction des emplois dans lesconsulats, et par ses débuts tâtonnantset ses répercussions sur le coût desvisas pour les demandeurs.Aujourd’hui, cette réforme a atteintson objectif de désengorgement desconsulats tout en offrant un servicede bien meilleure qualité. Les consulatspeuvent désormais se concentrer surleur cœur de métier et répondre à
l’objectif d’une délivrance en48 heures. En faisant de l’octroi desvisas un outil efficace, cette réponsea ainsi contribué à renforcer l’attrac-tivité économique et touristique de laFrance.
Les fluctuations des demandes de visaet les changements technologiquesconduisent à s'interroger sur lesévolutions à venir. L'année 2016 aété marquée par un infléchissementsensible du nombre des demandes,de l'ordre de 8 %. Il n'est donc pasacquis que la forte progression desdemandes de visa observée au coursde la dernière décennie se prolonge àl'avenir.
De même, les évolutions technologiquesen cours soulèvent la question de lapérennité du dispositif d'externalisationauprès de centres privés tel qu'il existeactuellement. L’application « France-Visas », appelée à être déployée dansles services diplomatiques et consu-laires français d'ici 2018, prévoit unegestion en ligne des demandes devisa. La numérisation du passeport etdes pièces justificatives, permettantle traitement dématérialisé desdemandes de visa sous la formed'un télé-service de dépôt et d'untraitement en ligne, serait ainsigénéralisée.
Dans ces conditions, cette dématéria-lisation pose la question du rôle et dumaintien en nombre des centresexternalisés, même s’ils conserventdes tâches d'accueil du public queles consulats ne peuvent plus assu-rer : assistance à l'accès du portailnumérique, recueil des donnéesbiométriques, dépôt puis remise despasseports, etc.
L’externalisation du traitement des demandesde visa à l’étranger : une réforme réussie,un succès à conforter
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Recommandations
1. donner un cadre réglementaireà l’encaissement des droits dechancellerie par les prestatairesprivés, comme l’exige la loi du20 décembre 2014 relative à lasimplification de la vie desentreprises et portant diverses
dispositions de simplification etde clarification du droit et desprocédures administratives ;
2. renforcer le contrôle effectifdes services de l’État sur lesprestataires privés.
Chapitre III
La Cour insiste
1. L’accueil et l’accompagnement des gens du voyage :des progrès lents et inégaux, des objectifs à redéfinir
2. Le bilan de la réforme des grands ports maritimes :une mise en œuvre inégale, des effets modestes, uneattractivité insuffisante
3. L’hébergement des personnes sans domicile :des résultats en progrès, une stratégie à préciser
4. Les autoroutes ferroviaires : une ambition qui peine à seréaliser
L’obligation d’accueil des gens duvoyage est inscrite dans la loi du31 mai 1990 relative à la mise enœuvre du droit au logement, quiimpose aux communes de plus de5 000 habitants de leur offrir desconditions de stationnement temporaires dignes et adaptées. Tirantles enseignements, dix ans plus tard,du relatif échec constaté dans lacréation d’aires d’accueil, la loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et àl’habitat des gens du voyage, plusincitative, a déterminé un nouveléquilibre entre les droits et les devoirsrespectifs des communes et des gensdu voyage.
La Cour a procédé, en octobre 2012, àl’évaluation de cette politiquepublique. Constatant des insuffisances,elle a formulé 33 recommandations.22 d’entre elles ont été prises encompte, totalement ou partiellement,notamment dans la loi du 25 mars2014 pour l’accès au logement et unurbanisme rénové et la loi relative à
l’égalité et à la citoyenneté adoptéele 22 décembre 2016.
Des progrès lents et inégaux
Des aires permanentes d’accueilsont régulièrement créées par lescollectivités. Mais elles ne couvrentque 69 % des besoins recensés par lesschémas départementaux d’accueil desgens du voyage. De grandes disparitéscontinuent d’exister selon les régions. Laréforme de l’aide au fonctionnement deces aires (ALT 2) a supprimé le principedu forfait au profit d’une allocation,conditionnée par l’occupation effectivedes emplacements. Ainsi, la chargeglobale portée par l’État et la Caissenationale des allocations familiales aété réduite de 36,7 M€ en 2014 à32 M€ en 2015.
Par ailleurs, le phénomène d’occupationpermanente des aires d’accueil,contraire à leur vocation, s’amplifie. Iltraduit une volonté croissante« d’ancrage territorial », qu’explique
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1L’accueil et l’accompagnementdes gens du voyage :des progrès lents et inégaux,des objectifs à redéfinir
Source : Association de gestion du schéma d’accueil et d’habitat des gens du voyage duPuy-de-Dôme (AGSCV 63)
L’accueil et l’accompagnement des gensdu voyage : des progrès lents et inégaux,des objectifs à redéfinir
notamment la précarité financièred’une partie de la population desgens du voyage, dont les ressourcesreposent de façon majoritaire sur lerevenu de solidarité active (RSA), laprime d’activité ou d’autresallocations comme l’allocationadulte handicapé (AAH). Pour cesménages, l’installation durable sur les
aires d’accueil permet d’éviter lerecours à des terrains dépourvus detout raccordement aux fluides.
Enfin, la scolarisation des enfants desgens du voyage reste insuffisante enprimaire et dans le secondaire, malgrédes efforts de l’éducation nationale.Le seul recours massif au Centre
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national d’enseignement à distance(CNED) à partir du collège ne garantitpas la poursuite des apprentissages etde la scolarité de ces enfants.
La gestion des grands passages,principalement estivaux, concernantdes groupes de voyageurs pouvantatteindre deux cents caravanes, esttoujours mal maîtrisée. Les tentativesd’organisation de ces mouvements
par les associations de voyageurs, lesélus municipaux des communesd’accueil et les préfets de départementne suffisent pas à prévenir les nombreuxconflits constatés au plan local.
Des objectifs à redéfinir
Compte tenu de l’évolution desbesoins, l’accompagnement de lamobilité ne peut plus être l’objectif
Demandes de « grands passages » émises par Action Grand Passage1
Source : Cour des comptes
1 « Action Grand Passage » (AGP) : association intervenant auprès des maires des com-munes dans lesquelles sont envisagés des déplacements de grands groupes de caravanesde gens du voyage.
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L’accueil et l’accompagnement des gensdu voyage : des progrès lents et inégaux,
des objectifs à redéfinir
Recommandations1. redéfinir les objectifs de la politiqued’accueil et d’accompagnement desgens du voyage, en prenant notam-ment en compte le besoin d’unhabitat adapté ;
2. renforcer le pilotage de la politiqued’accompagnement des gens duvoyage par la désignation du déléguéinterministériel à l’hébergement et à
l’accès au logement en tant queresponsable interministériel, et, surle plan local, par l’accroissementdu rôle de coordination des préfetsde région ;
3. assurer au niveau national avec lesassociations représentatives unecoordination de l’organisation desgrands passages.
unique de la politique menée à l’égarddes gens du voyage. Ces groupes secaractérisant par une volonté de « conserver la caravane comme moded’habiter », même si celle-ci ne rouleplus guère, il faut ainsi promouvoir lanotion d’habitat adapté. La loi relativeà l’égalité et à la citoyenneté prend encompte cette évolution en élargissantles obligations communales à lacréation de terrains familiaux locatifs.D’autres solutions existent, commecelle du logement financé par un prêtlocatif aidé d’intégration (PLAI) etenchâssant la caravane dans le bâti.On passe ainsi, progressivement, d’unhabitat offert sous forme d’équipementpublic à un habitat privé, locatif oudétenu en pleine propriété.
Pour pallier une absence de volontécommunale de se plier aux exi-gences du schéma, la loi relative àl’égalité et à la citoyenneté crée parailleurs une nouvelle procédure desubstitution préfectorale, dont lamise en œuvre reste toutefois déli-cate. Parallèlement, les conditionsjuridiques d’évacuation des terrainsoccupés de manière illicite par lesgrands voyageurs sont élargies.
Enfin, la résorption des terrains nonconformes au code de l’urbanisme estrendue possible par des régularisationsau cas par cas suivant les procéduresde son article L. 444-1.
L’application du droit commun s’estdéveloppée pour les gens du voyage,grâce notamment à l’abrogation dustatut particulier issu de la loi du 3 janvier 1969 relative au régimeapplicable aux personnes circulant enFrance sans domicile ni résidence fixe,ainsi qu’à l’extension du régime de ladomiciliation, qui facilite l’accès auxdroits sociaux. La généralisation desrègles et procédures de droit commundoit néanmoins laisser subsister lapossibilité de dispositifs spécifiques,destinés aux gens du voyage présentantdes vulnérabilités importantes.
Le constat des difficultés rencontréespour atteindre les objectifs de la loiillustre la faiblesse de l’animation etde la conduite de cette politique, quisont compliquées par la grande diffi-culté à recueillir la documentationutile, notamment pour des motifsd’ordre juridique.
La réforme portuaire a été engagéeen 2008 pour compléter les réformesprécédemment menées et permettreaux ports français d’améliorer leurcompétitivité.
Dans un premier bilan, publié dansson rapport public annuel de 2012, laCour soulignait des avancées maiségalement une dérive des coûts et denombreux compromis.
Les difficultés rencontrées alors (criseéconomique et tensions sociales)s’étant estompées, la Cour a examinéavec plus de recul les mesures prévuespar la réforme et ses effets sur lacompétitivité.
Une mise en œuvre de la réformede 2008 inégale pour un coûtpotentiellement élevé
La réforme de la gouvernance etl’établissement de projets stratégiquesont fait l’objet d’une application assezcomplète. Il convient d’en conserver lesacquis : instance de décision resserréebénéficiant d’une expertise financièreindépendante, limitation des conflitsd’intérêts, élaboration concertée desprojets stratégiques. Cependant, lesprojets stratégiques se révèlent d’uneportée limitée et les avancées auraientpu être plus importantes, notamment
pour ce qui concerne l’application desrègles de déontologie.
La mise en œuvre des autres mesures aété laborieuse ou reste largement à faire.
Ainsi, le transfert des outillagess’est révélé coûteux et certainsports ont maintenu une activité demanutention, ce qui n’est pasconforme aux objectifs de la réforme.Des difficultés ont en effet été rencontrées dans l’établissement desconventions de terminaux et leurapplication sur le terrain.
La mise en œuvre du volet social aété longue et difficile, en raison desnégociations relatives à la nouvelleconvention collective nationale unifiée(CCNU) et à la pénibilité, et son coûtest potentiellement élevé. La CCNU aen effet été étendue à l’ensembledes salariés de tous les ports alorsqu’elle ne devait s’appliquer qu’àceux transférés dans les entreprisesde manutention portuaire. De plus,elle repose essentiellement sur descritères d’augmentation salarialefondés sur l’ancienneté, réduisantainsi la capacité des ports à maîtriserl’augmentation de leur masse salariale.L’objectif d’un commandement unifiépar les entreprises de manutention desagents de conduite et de maintenanceet des dockers (déjà transférés en1992) n’a par ailleurs pas été atteint,
2Le bilan de la réformedes grands ports maritimes :une mise en œuvre inégale,des effets modestes,une attractivité insuffisante
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malgré des mesures incitativeségalement coûteuses. Seulement53 % des agents concernés sont dés-ormais employés par les entreprisesde manutention. Seuls 3 % ont étéréellement transférés, les 50 % restantsn’ont été que « détachés ».
Enfin, les leviers offerts par la réformeont été peu ou inégalement mis enœuvre.
Le nouveau rôle d’aménageur confiéaux ports s’est heurté à des difficultésliées à la longueur de la procédure detransfert de la propriété du domaineportuaire et au coût des travaux deremise en état des voies ferrées. Les
investissements en infrastructureprévus n’ont par ailleurs pas toujoursété réalisés.
Les outils de coopération interportuairene se sont réellement concrétisés qu’auniveau de l’axe Seine, les ports de lafaçade atlantique ne s’y étant pasintéressés.
La tutelle n’a pas mis en place lesindicateurs permettant de calculerun coût global de la réforme. Lesbilans demandés par la Cour et fournispar certains ports apparaissentincomplets mais les montants sontdéjà élevés, approchant le chiffred’affaires annuel des ports concernés.
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Des enjeux de niveaux différents pour les sept grands ports maritimes français
Source : Cour des comptes d’après des donnéesDGITM, Chorus, OCDE et CGEDD
Le bilan de la réforme des grands portsmaritimes : une mise en œuvre inégale,des effets modestes, une attractivité insuffisante
L’objectif de performanceet de compétitivitén’est pas encore atteint
L’objectif de performance et decompétitivité n’a pas été atteint.L’évolution des trafics et de l’attractivitéen témoigne.
prix) des clients (assurance de ne pasrester bloqué dans le port en cas deconflit, réduction du temps dedéchargement, d’acheminement,offres de services logistiques, etc.). Lepositionnement des ports français enEurope, pour ce qui concerne lescoûts de passage portuaire, s’avèrevariable selon les trafics et les effortsde renforcement de la compétitivitéhors prix n’ont pas encore porté leursfruits.
De nouvelles évolutionssont nécessaires
Deux leviers économiques doiventêtre prioritairement actionnés.
Il s’agit tout d’abord de mettre enplace une desserte des ports à lahauteur des enjeux attendus entermes de trafics. En effet, le fret fer-roviaire est moins présent en 2014qu’en 2006 (- 16 % contre + 30 % pourle fluvial et + 32 % pour la route). Ildoit devenir une priorité si l’on souhaiterenforcer l’attractivité des grands portsfrançais, notamment en accélérant lecalendrier des travaux aujourd’hui prévus en 2020 pour le contournementpar Serqueux-Gisors et 2030-2050pour la ligne nouvelle Paris-Normandie.
Il convient ensuite de dynamiser etprofessionnaliser la gestion domanialeafin de renforcer la solidité financièredes ports pour leur procurer desressources financières moins volatilesque les droits de port. Les recettesdomaniales ne représententaujourd’hui que 25 % à 35 % duchiffre d’affaires des ports (contreplus de 40 % à Anvers et Rotterdam).Les surfaces valorisables sont pourtant
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Évolution des trafics des grands portsmaritimes par rapport au grands ports
européens (en base 100)
Source : Cour des comptes d’après donnéesDGITM et Eurostat
Dans son rapport public annuel de2012, la Cour relevait une baisse dutrafic des sept grands ports maritimes(GPM) de près de 10 % entre 2007 et2010 que pouvaient alors expliquer lacrise économique mondiale de 2009et les difficultés de mise en œuvre dela réforme portuaire. Néanmoins, lestrafics ont continué à baisser en Francealors qu’ils sont repartis à la hausse auniveau européen. Les éléments exté-rieurs à la réforme (chute du traficd’hydrocarbures ou désindustrialisation)n’expliquent que partiellement ceconstat.
L’attractivité des grands ports mari-times est plus complexe à analysercar elle est déterminée par diversfacteurs : le prix des services rendusmais également les attentes (hors
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Recommandations1. réviser la stratégie nationaleportuaire dans le but de définir lesvoies d’une coopération pluspoussée entre les ports et despriorités d’investissement ;
2. améliorer prioritairement ladesserte ferroviaire des principauxgrands ports maritimes (Le Havreet Dunkerque) ;
3. améliorer la gestion domanialeen optimisant les recettes et enfiabilisant la gestion des grandsports maritimes ;
4. recueillir les déclarations d’inté-rêts et leurs actualisations selon lesdélais et critères réglementaires etsous un format permettant l’analysed’ici mi-2017.
importantes (32 % des domainesartificiels cumulés) mais la politiquetarifaire est ancienne et peu adaptée.Des réflexions ont émergé récemmentqu’il convient de poursuivre et demieux accompagner par la tutelle.
Par ailleurs, des coopérationsinterportuaires entre les GPM etleurs voisins (ports décentralisés ouautres) ont vu le jour autour d’ensembles portuaires consé-quents : le GIE HAROPA sur l’axeSeine (Le Havre, Rouen et Paris),Medlink sur l’axe rhodanien(Marseille, Sète et des ports fluviaux), Ports Hauts de France(Dunkerque, Calais, Boulogne et desports intérieurs). Leur plus-valuereste à déterminer sur le long termemais ces coopérations semblent denature à mieux faire connaître lesports français et renforcer leur compétitivité par un effet de taille,ainsi que par leur capacité à proposerune offre logistique intégrée autour
d’ensembles portuaires potentielle-ment concurrentiels. Il convient depoursuivre dans cette voie.
Enfin, l’État doit clarifier ses choixstratégiques. Les grands portsmaritimes ne forment pas unensemble homogène. Certains des-servent un hinterland étendu et ontpotentiellement la capacité deconcurrencer les grands ports européens (Le Havre voire HAROPA,Marseille et Dunkerque). D’autres,les ports de la façade atlantique, nel’ont pas. Ces différences d’enjeux etde positionnement des GPM doiventse traduire dans la stratégie nationaleportuaire et dans la participationfinancière de l’État aux dépenses desGPM, ce qui n’est actuellement pas lecas. Les ressources financières del’État se raréfiant, la répartition de sescrédits devrait cibler les investissementsvisant à renforcer la compétitivité desgrands ports maritimes constituant unenjeu national.
141 000 personnes étaient sans domicileen 2012 en France métropolitaine.Leur nombre a progressé de 44 % parrapport à 2001. Il y a parmi ellesdavantage de femmes, d’enfants,d’étrangers, davantage d’actifs et dediplômés de l’enseignement supérieur.
L’objectif principal est de leur permettred’accéder le plus tôt possible à unlogement stable, et si nécessaire à unaccompagnement social. En cas de« détresse médicale, psychique ousociale », l’accueil dans les dispositifsd’hébergement d’urgence demeureinconditionnel.
Les résultats de la politiquepublique de l’hébergementd’urgence ont progressé
La politique d’hébergement des personnes sans domicile relève de laresponsabilité de l’État, qui y aconsacré 1,98 Md€ en 2016, soit uneprogression de 56,6 % en six ans.
L’effort a porté en particulier surl’offre de logement accompagné,secteur dans lequel le nombre deplaces a augmenté de 128 % entre2009 et 2015, pour s’établir à 215 750.
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Les dispositifs généralistes
- Les dispositifs d’hébergement (centres d’hébergement d’urgence, nuitées d’hôtel, etc.) :l’accueil, d’une durée normalement limitée, ne donne pas lieu à l’établissement d’un bailou au paiement d’un loyer, ce qui n’exclut pas une participation financière.
- Les dispositifs de logement (résidences sociales, foyers de jeunes travailleurs, etc., oulogements ordinaires en sous-location ou en gestion locative adaptée) : les personnesaccueillies sont hébergées temporairement ou de manière plus durable et paient unloyer ou une redevance en fonction de leurs revenus.
Le dispositif national d’accueil (DNA)
Centres d’accueil de demandeurs d’asile (CADA), hébergements d’urgence pour demandeursd’asile (HUDA), à caractère temporaire ou pérenne, et places d’accueil temporaire duservice de l’asile (AT-SA) : les personnes n’ayant pas encore déposé de demande d’asileou ayant été déboutées de leur demande ne peuvent en bénéficier.
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Le dispositif d’urgence généraliste alui aussi été renforcé, ainsi que l’offrespécifiquement adressée auxdemandeurs d’asile. Mais 40 % desdemandeurs d’asile étaient encorehébergés en dehors du dispositifspécifique en janvier 2016.
Un plan d’humanisation lancé en2009 a amélioré la situation dans les
structures d’urgence et de stabilisation.Les personnes accueillies sont plussouvent associées à la vie collective.Des progrès sont constatés dans laprévention des expulsions locativeset la reconquête des contingentspréfectoraux de logements sociaux.Enfin, 12 M€ ont été consacrés à larésorption des bidonvilles entre2012 et 2015.
Évolution du nombre de places ouvertes et financées (2009-2015)
Source : Cour des comptes d’après données de la délégation interministérielleà l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL), avril 2016, sur la base del’enquête AHI de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS)
Répartition territoriale des places ouvertes au 31 décembre 2015en hébergement généraliste (dont places en hôtel)
L’hébergement des personnes sans domicile :des résultats en progrès, une stratégie à préciser
Source : Cour des comptes
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Parallèlement, les durées de prise encharge se sont allongées et les personnes sont moins souventremises à la rue après une nuit demise à l’abri.
Enfin, un service intégré d’accueilet d’orientation (SIAO) a été créédans trois départements sur quatrepour gérer l’ensemble des placesd’hébergement et de logementsadaptés, ce qui a permis d’augmenterle taux d’occupation.
Toutefois, la crise économiqueet le contexte internationallimitent les effets de l’effortaccompli
La pauvreté monétaire a augmenté de12,6 % entre 2008 et 2014. Elle touchedésormais 8,8 millions de personnes,soit 14,1 % de la population métro-politaine. Cette évolution a pesé à lahausse sur le nombre des personnessans domicile.
Tous les SIAO sont confrontésaujourd’hui à une insuffisance deplaces. En 2015, le SIAO Insertion 75n’a pu répondre favorablement qu’àmoins d’une demande sur cinq.
L’adaptation de l’offre d’hébergementet de logement reste donc insuffisante.Au premier semestre 2016, les nuitéesd’hôtel (qui avaient coûté 234 M€ en2015) progressaient encore de 8 %.
D’autre part, la France a enregistréune augmentation du nombre desdemandeurs d’asile de 27 % entre2012 et 2015, date à laquelle il adépassé 80 000. Les premièresdemandes d’asile ont progressé de 15 % au cours du premier semestre2016. Combinée au maintien sur le
territoire de beaucoup de déboutésdu droit d’asile, cette évolution acontribué à la saturation du dispositifd’hébergement d’urgence.
Dans le cadre du programme européende relocalisation, la France s’estengagée à accueillir 19 714 deman-deurs d’asile en provenance de Grèceet d’Italie. Au 1er septembre 2016,1 658 personnes étaient hébergées àce titre.
Depuis la fin 2015, le désengorgementdu site de la Lande à Calais a conduit àouvrir des centres d’accueil etd’orientation (CAO) sur l’ensembledu territoire, pour un coût estimé à25 M€ pour l’année 2016. Ces centresaccueillent également les personnesévacuées des campements qui seconstituent régulièrement à Paris.
La politique de l’hébergementd’urgence requiert un pilotageplus précis et une articulationplus fine avec les autrespolitiques qui influentsur la demande
Le public des sans-domicile et sesbesoins sont encore trop malconnus. Les dépenses budgétairessont systématiquement sous-évaluées.Sous la pression de l’urgence, les créditsdoivent être abondés en cours d’année.Mais les structures partenaires,majoritairement associatives, sontcontraintes à des avances de trésoreriequi ne facilitent pas l’établissement derelations financières claires avec elles.
La coordination entre les différentsservices de l’État parties prenantesdoit également être renforcée. Leministère de la santé, notamment,devrait être davantage impliqué.
Recommandations
1. privilégier le logement accompa-gné par rapport à l’hébergementd’urgence dans les réponsesapportées aux besoins despersonnes sans domicile ;
2. accélérer le processus dereconquête par les préfets de leurcontingent de logements sociaux ;
3. mettre en place rapidement unservice intégré d'accueil etd'orientation (SIAO) unique pardépartement ;
4. développer un outil de suivistatistique et anonyme desprofils des publics accueillis ;
5. inscrire en loi de finances initialedes dotations correspondanteffectivement aux besoins definancement prévisibles, tant pourles demandeurs d’asile que pourles dispositifs généralistes ;
6. mettre en place une structurenationale de coordination pourgérer les mises à l’abri résultant desévacuations de campements illicitesqui se constituent régulièrementdans Paris depuis mi-2015 ;
7. privilégier la construction delogements très sociaux en favorisantles PLAI dans l’allocation des aides àla pierre.
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La politique d’hébergement despersonnes sans domicile est tributaired’autres politiques publiques, commela politique de l’aide sociale à l’enfance :une fois sortis des structures qui lesprennent en charge, les jeunes majeursse retrouvent souvent à la rue. Il en vade même des personnes sortant deprison et des mineurs isolés étrangers.Les résultats de la politique menéeen matière de droit d’asile influentégalement sur l’hébergement d’urgence.
De très nombreux déboutés du droitd’asile sont en effet hébergés dans ledispositif généraliste.
Enfin, la construction de logementstrès sociaux reste insuffisante. Enconséquence, les personnes auxrevenus très faibles demeurent troplongtemps dans le dispositif d’héberge-ment d’urgence, ce qui engorge lesstructures d’accueil et fait croître lebesoin de places nouvelles.
Les autoroutes ferroviaires, formespécifique du transport combinérail-route, visent à favoriser le reportmodal en transportant, sur destrains spécialement conçus et selonun rythme cadencé, des camionsentiers ou des semi-remorques nonaccompagnées. Il s’agit d’inciter destransporteurs routiers non spécialisésdans le transport multimodal à quitterle réseau routier pour des trajets detransit.
La France a mis en service deuxautoroutes ferroviaires : depuis 2003,une autoroute de franchissement demontagne, l’autoroute ferroviairealpine, relie Aiton, en France, àOrbassano, en Italie, tandis que,depuis 2007, une autoroute de transitde longue distance relie Le Boulou,près de Perpignan, à Bettembourg, auLuxembourg. La Cour avait effectuéun premier examen de ces deuxautoroutes dans une insertion à sonrapport public annuel de 2012. Elle aeffectué un nouveau bilan en 2016, enétendant son contrôle aux projetsd’extension de ce réseau intervenusdepuis, sur l’axe atlantique et entreCalais et Perpignan.
Une forte ambition française
Le développement des autoroutesferroviaires constitue l’un des objectifsdu « Grenelle de l’Environnement »
de 2009 et de l’Engagement nationalpour le fret ferroviaire : contribuantà l’effort de transfert modal vers leferroviaire, la réalisation d’un réseaud’autoroutes ferroviaires à hautefréquence devait transporter500 000 camions dès 2020 et écono-miser annuellement 450 000 tonnesde CO2.
L’autoroute ferroviaire alpine :une activité déficitaire fortement subventionnée,un trafic qui stagne
Créée par une convention franco-ita-lienne de 2003, l’autoroute ferroviairealpine constituait initialement uneexpérimentation, dont le subvention-nement était provisoirement acceptépar la Commission européenne.Après l’échec d’un projet de mise enconcession en 2009, la Commissioneuropéenne a admis, en 2015, que cerégime se poursuive jusqu’en 2018.Subventionnée à hauteur de 53 % deses recettes, l’autoroute ne parvientpas à monter en puissance : son traficplafonne à moins de 30 000 véhiculespar an, soit 2 % du trafic de poidslourds traversant les Alpes du Nord.Une interrogation demeure sur ledevenir de cette expérimentationfortement subventionnée et géréesans enthousiasme par les deuxpays.
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L’autoroute ferroviairePerpignan-Luxembourg (AFPL):un équilibre fragile
Gérée depuis sa mise en service, en2007, par la société Lorry Rail,société de droit luxembourgeoismajoritairement contrôlée par laSNCF, l’AFPL a longtemps vu sonactivité handicapée par les travauxd’adaptation du réseau ferroviairenécessaires à la circulation de seswagons. Ces travaux sont en voie
d’achèvement mais le rythme desconvois pâtit encore de procéduresparticulièrement lourdes de circulationet des restrictions dues aux travauxsur le réseau. Non subventionnée,l’autoroute atteint depuis peu un fragile équilibre économique, grâce àl’allongement progressif des convoisqui en abaisse le coût unitaire. Avec40 000 semi-remorques par an, le traficde l’AFPL ne représente qu’environ 6 %de l’ensemble du trafic de poids lourdssur cet axe nord-sud.
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Réseau des autoroutes ferroviaires françaises (en service et en projet)
Source : direction générale des infrastructures, des transports et de lamer (DGITM)
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Le projet d’autoroute ferroviaire atlantique :un échec coûteux
Projet phare du Grenelle, l’autorouteferroviaire atlantique devait relier en2013, sur une distance de plus de 1 000 km, le pays basque au nord de laFrance. En dépit d’un engagementfort de l’État, le projet s’est heurté,depuis son lancement en 2007, à l’avisréservé ou défavorable de plusieursdes instances techniques consultéeset à une forte opposition au sein de lacommune de Tarnos où devait êtreconstruit son terminal, ce qui aconduit, en 2015, à son abandonsous cette forme. Sur les quelque70 millions d’euros de créditspublics engagés, la Cour évalue àune quarantaine de millions lesdépenses qui auront été faites en pureperte pour ce projet, même s’il renaîtultérieurement, comme c’est envisagé,avec un terminal situé à Vitoria, enEspagne.
L’autoroute ferroviaire Calais –Le Boulou : un projet prometteurmais un démarrage laborieux
Une nouvelle autoroute ferroviairereliant le port de Calais au terminaldu Boulou a été inaugurée fin mars2016. Elle doit profiter du potentieldu trafic transmanche de camions etdes investissements d’infrastructure
déjà consentis sur la ligne de l’AFPL,qui lui est largement commune. La miseen service d’une nouvelle génération dewagons, aptes à circuler sur les réseauxeuropéens sans adaptation du gabaritdu réseau, lui permet d’envisager unembranchement vers l’Italie du Nord.Néanmoins, la situation sécuritaireprévalant à Calais a nécessité en juilletune interruption sine die de son service,trois mois après son démarrage.
Des résultats éloignésdes ambitions affichées,pour un coût non négligeable
Avec environ 70 000 unités transportéesen 2015, les autoroutes ferroviairesne représentent que 4 % du volumedu fret ferroviaire. Ce total, mêmeultérieurement porté à 110 000 unitéspar l’autoroute Calais-Le Boulou, resteéloigné de l’objectif de 500 000 duGrenelle. Le développement desautoroutes ferroviaires reste fragilecompte tenu du dynamisme de laconcurrence de la route, d’uneconfiguration du réseau ferroviairefrançais peu propice à ce type decirculation, et de l’absence d’incitationsfortes des transporteurs comme celaexiste en Suisse. La Cour a estimé à213 M€ les crédits publics engagésdepuis 2010 pour le développementde ces autoroutes, en regrettantque le bénéfice environnementalpour la collectivité, qui en constituela justification, n’ait pas été évaluépar l’État.
Recommandations1. mettre en œuvre d’ici 2018 lamise en concession de l’autorouteferroviaire alpine et poursuivre laréduction de son subventionnement ;
2. évaluer le bénéfice socio-écono-mique et environnemental apporté àla collectivité par l’autoroute ferroviairePerpignan-Luxembourg.
Chapitre IV
La Cour alerte
1. L’ONEMA : une intégration à réussir dans l’Agencefrançaise pour la biodiversité
2. Le soutien aux débitants de tabac : supprimer les aides aurevenu, revoir les relations entre l’État et la profession
3. La CIPAV (Caisse interprofessionnelle de prévoyance etd’assurance vieillesse des professions libérales) : une qua-lité de service encore médiocre, une réforme précipitée
4 L’action sociale de la direction générale de l’aviationcivile : un immobilisme persistant pour un coût élevé
5 Les hôpitaux d’Ajaccio et de Bastia : une situation finan-cière compromise par une augmentation des charges depersonnel sans lien avec l’activité
La Cour a contrôlé l’ONEMA en2016, quatre ans après son derniercontrôle et quelques mois avant quecet établissement intègre l’Agencefrançaise pour la biodiversité (AFB).La Cour a constaté que les recomman-dations formulées il y a quatre ansn’avaient été que très partiellementmises en œuvre. Ce constat appelledonc à la vigilance : les réformes quin’ont pas été menées avant 2017devront en effet l’être rapidementdans le cadre de l’AFB.
La gestion des ressourceshumaines devra être amélioréedans le cadre de l’AFB
Il a été observé que pour pallier sesdifficultés de recrutement, l’ONEMAavait, entre 2012 et 2016, massivementeu recours à des types de recrutementdérogatoires, comme les contrats àdurée déterminée ou les détachementssur contrat, et ce, en méconnaissancedes évolutions réglementaires inter-venues en septembre 2015. Lesmodalités de recrutement qui ontprévalu au sein de l’ONEMA devrontdonc évoluer dans le cadre de l’AFB.
La Cour relève également une fortedynamique des rémunérations au seinde l’ONEMA entre 2012 et 2016. Elleappelle donc à la vigilance quant àl’évolution de la masse salariale de
la nouvelle Agence, puisque desgaranties de rémunération ont étéoctroyées avant la fusion.
Enfin, l’organisation du temps detravail au sein de l’AFB devra êtrerevue. La Cour estime que la possibilitépour les agents du nouvel établissement d’opter pour la semaine« de quatre jours », héritée del’ONEMA, n’apparaît plus être enadéquation avec la capacité del’Agence à mener à bien ses missions.
Le dispositif territorialde la nouvelle agencedevra être rationalisé
Le nombre des implantations héritéesdes établissements fusionnés devraitêtre réduit. Fin 2016, l’ONEMA disposaità lui seul de 113 sites, dont trop peuétaient mutualisés avec d’autresorganismes. La mutualisation desservices territoriaux de l’AFB avecceux de l’Office national de la chasseet de la faune sauvage (ONCFS)devrait permettre d’y remédier.
La Cour regrette en outre que l’objectifde réduction du nombre d’implantationsn’ait pas été privilégié par les pouvoirspublics, les trois implantations héritéesdes sièges des établissments fusionnésétant maintenues.
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La répartition des moyensau sein du réseau doit êtreadaptée à l’exercice des missions,notamment de la police de l’eau
Jusqu’en 2016, l’ONEMA n’était pasparvenu à répartir ses effectifsterritoriaux en fonction de la sensibilitéou de la complexité de l’exercice desmissions sur le terrain. L’AFB devradonc mettre en adéquation larépartition des moyens humains entre
ses services territoriaux, afin de limiterles inégalités géographiques.
Ces imperfections, comme la diminutiondes effectifs sur le terrain au profit dusiège, ont pesé sur l’exercice de lapolice de l’eau, dont le nombre decontrôles a stagné entre 2012 et2016. La Cour recommande égalementde revoir les indicateurs de suivi de lapolice de l’eau, qui ne permettent pasen l’état d’appréhender correctementla « pression de contrôle ».
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Recommandations
1. mettre un terme à la semaine dequatre jours dans le cadre de lacréation de l’AFB (recommandationréitérée) ;
2. déterminer une implantationunique pour le siège de l’AFB ;
3. redéfinir les indicateurs relatifsaux missions de police de l’eau afind’aboutir à une définition et à unemesure de la « pression decontrôle ».
L’ONEMA : une intégration à réussirdans l’Agence française pour la biodiversité
Source : Cour des comptes d’après ONEMA
Nombre de contrôles annuels
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L’État accorde depuis 2004 un soutienparticulier aux buralistes pour atténuerles effets que pourrait avoir la baisse dela consommation du tabac – baisserecherchée dans le cadre de la poli-tique de santé – sur les revenus de cescommerçants. Ce soutien a pris la formede diverses mesures qui se sont inscritesà ce jour dans trois « contrats d’avenir »pour la période de 2004 à 2016, et d’un« protocole d’accord sur la modernisationdu réseau des buralistes » couvrant lesannées 2017-2021, signé le 15 novembre2016.
La Cour estimait dans son rapportpublic pour 2013 que l’effort budgétaireétait disproportionné par rapport à cequ’aurait exigé la situation des débitants les plus affectés par la baissedes ventes. Or le nouveau protocole neprend en compte que très partiellementles recommandations de 2013.
Des dispositifs toujoursnombreux et peu ciblés
Les mesures financées sur le budget del’État sont constituées d’aides directesau revenu et d’aides spécifiques tellesque la contribution au régime d’alloca-tion viagère des gérants des débits de
tabac (RAGVT), l’aide à la sécurisationdes débits, l’aide à la diversification del’activité de ces commerces ou encorel’aide au départ ou à la mobilité. Lemontant de la dépense budgétaire adécru sur la période des trois contratsd’avenir, passant de 1 419,2 M€ pourle premier « contrat d’avenir » entre2004 et 2007, à 908,8 M€ pour le troisième contrat entre 2012 et 2015,mais son montant total – 3 493,5 M€sur douze ans – n’est pas négligeablepour un nombre de débitants quis’établissait à 25 492 fin 2015.
L’État soutient également la professiondes buralistes en fixant la part du prixde vente du tabac qui leur revient : letroisième « contrat d’avenir » a mis enplace une hausse progressive de cettepart, appelée taux de remise nette, qui acrû de 0,4 point pour les cigarettesentre 2011 et 2016. De ce fait, malgréla baisse des ventes de tabac enFrance, et dans un contexte de haussedu prix des cigarettes, les revenus tiréspar les buralistes de la vente du tabaccontinuent d’augmenter : ils ont étéd’un tiers supérieurs sur la période2012-2015 (1 233,2 M€) à ce qu’ilsavaient été entre 2004 et 2007(908,5 M€).
Le soutien aux débitants de tabac :supprimer les aides au revenu,revoir les relations entre l’Étatet la profession
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Le soutien aux débitants de tabac : supprimerles aides au revenu, revoir les relationsentre l’État et la profession
Le protocole signé pour la période2017-2021 prévoit une hausse sansprécédent de la remise nette quidevrait passer de 6,9 % du prix devente fin 2016 à 8 % en 2021 pourplusieurs raisons.
Une politique de soutiencontestable
Cette politique de soutien, légitimeau début des années 2000 quandl’État a pris les premières mesuresfortes pour lutter contre le tabagismeet qu’il convenait d’accompagner lareconversion des buralistes, estaujourd’hui très contestable, pourplusieurs raisons.
Le dispositif contractuel qui, sous lesdénominations de contrat d’avenir oude protocole d’accord, semble engagerla profession par le biais de laConfédération des buralistes, est unfaux semblant. Le seul engagement dela profession concerne la lutte contreles trafics illicites dans le cadre d’undispositif qui ne fonctionne pas. Trèsmédiatisés, ces « contrats » ne retracentque la moitié des aides budgétairesdont les buralistes ont bénéficié depuis2004. Ni le complément de remise(qui représente pourtant 30 % del’intervention budgétaire sur les troiscontrats d’avenir), ni la contribution del’État au financement du RAVGT (900 M€depuis 2004) ne sont mentionnés.
En second lieu, la baisse du soutienpublic est un trompe-l'œil. La diminutiondes aides budgétaires versées au titredes trois contrats d'avenir a été plusque compensée par la hausse de laremise nette : au total, entre 2012 et2015, la hausse de la remise netteaura été près de trois fois supérieure àà la baisse des aides au revenu. Cetteévolution va être amplifiée par lesdispositions du protocole d'accord
2017-2021 qui prévoient une nouvellehausse du taux de la remise nettedès 2017, de + 0,6 % pour lescigarettes et de + 0,5 % pour lescigares et cigarillos. En outre, depuis2016, le soutien financier de l'État auRAVGT a cessé de prendre la formede crédits budgétaires, mais cettebaisse a été remplacée par un prélèvement de même montant opérédirectement sur les recettes fiscalesde droit de consommation .
Par ailleurs, cette politique de soutienest menée en aveugle : les dispositifssont insuffisamment contrôlés etciblés par l’administration alors quedes fraudes ont été repérées sur l’aideà la sécurisation des débits et que lesindemnités de fin d’activité ont étéutilisées de manière opportuniste parcertains buralistes. L’administration nes’est pas dotée des moyens de suivrel’évolution des revenus globaux desburalistes, alors même que la diversifi-cation des activités de ces commerçantset le soutien aux débitants en difficultésont affichés par les trois contratsd’avenir et le récent protocole commeles objectifs centraux du soutien public.
Enfin, cette politique, en continuantd’être axée prioritairement sur lesoutien au revenu tiré du tabac, est uncontresens économique. À niveau deconsommation du tabac inchangé, lahausse du taux de remise nette se tra-duira en 2017 par une augmentation durevenu moyen des débitants de 4 550 €soit plus de 8 % du seul fait de la ventedu tabac, ce qui n’incite pas à la diversifi-cation de l’activité de ces commerçants.En utilisant massivement le moyen del’augmentation du taux de la remisenette, elle profite d’abord aux débitantsdont l’activité de vente de tabac est laplus dynamique, et non, comme celaest affiché, à ceux qui seraient les plustouchés par la baisse de leur activité.
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Le soutien aux débitants de tabac : supprimerles aides au revenu, revoir les relations
entre l’État et la profession
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Plus généralement, la persistance decette politique de soutien aux buralistes,12 ans après les premières mesures, estincohérente avec la politique que l’Étatconduit en matière de lutte contre letabagisme.
Une politique de soutienà revoir en profondeur
Au total, et en dépit de quelquesavancées comme la prise en comptede l’année 2012 pour la fixation duniveau de la remise compensatoire, laCour estime que l’évolution des revenusdes commerçants qui vendent du tabacet de ce réseau de vente aurait justifiél’arrêt des trois dispositifs budgétairesd’aide au revenu (dans le cadre duprotocole 2017-2021, un seul l’est, lesdeux autres sont réformés) et l’arrêtde l’augmentation de la remise nette.Les mesures décidées fin 2016 et quicourent jusqu’en 2021 l’ont été sansconsidération des besoins réels desdébits véritablement en difficulté etsont inadaptées à ce qui doit être
l’objectif principal, la reconversiondes commerces de vente de tabac àd’autres activités.
Le statut particulier des buralistes,celui de préposés des Douanes, induitune relation particulière entre l’Étatet cette profession qui n’a pas été denature à favoriser cette reconversioninéluctable.
En conséquence, la Cour invite lespouvoirs publics à réfléchir auxmodalités d’organisation de la venteau détail du tabac, sans tabou sur lestatut de préposé des Douanes et dansun objectif de meilleure efficienceet de plus grande cohérence despolitiques publiques. Elle invite àreconsidérer au plus vite, et sansattendre l’échéance de 2021, les dispositions du protocole d’accord du15 novembre 2016 afin de mettre enplace une politique profondémentrenouvelée dans ses objectifs, sesresponsables et ses outils.
Rémunération moyenne liée à la vente du tabac, avec et sans aide de l’État
Source : Cour des comptes d’après données de la Douane
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3La CIPAV(Caisse interprofessionnellede prévoyance et d’assurancevieillesse des professions libérales) :une qualité de service encoremédiocre, une réforme précipitée
La CIPAV est la plus importante desdix sections de la Caisse nationaled’assurance vieillesse des professionslibérales (CNAVPL). Comprenant, en2015, 540 000 cotisants et84 000 pensionnés, elle regroupecertaines professions réglementées(architectes et géomètres), les profes-sions de conseil, ainsi que plus de300 professions libérales d’une trèsgrande diversité. Elle accueille à ce titreplus de 320 000 micro-entrepreneurs.
Dans son rapport public 2014, la Couravait relevé de graves défaillances dansla qualité du service rendu aux assurés.Elle avait également constaté descarences considérables de gestion duGroupe Berri, structure ayant vocationà assurer une mutualisation des fonc-tions-support de la CIPAV avec troisautres caisses. Elle avait recommandéde mettre immédiatement en œuvreun plan complet de redressement.
Le nouveau contrôle effectué par laCour montre que cette recommanda-tion n’a été encore qu’imparfaitementsuivie d’effets. En dépit de progrèsponctuels, la qualité de service auxassurés reste insuffisante. Dans cecontexte, le transfert de l’affiliation de
certaines professions de la CIPAV versle Régime social des indépendants(RSI) apparaît comme une réformeprécipitée et risquée, au calendrier renduincertain à la suite de la décision duConseil constitutionnel du 22 décembre2016 sur la loi de financement de lasécurité sociale pour 2017.
Un processus de redressementtardif et incomplet
Malgré la gravité des constats dresséspar la Cour, la réaction de la caisse etde son administration de tutelle a étélente. Plutôt que de prendre desmesures immédiates, il a été décidé deréaliser un nouvel audit. Un plan deredressement n’a été élaboré qu’enjanvier 2015. Il a certes permis cer-tains progrès nécessaires, dans lesdomaines où l’action était la plusaisée à conduire et la plus rapide àproduire des résultats, qu’il s’agissenotamment de la gestion financièredes 4,2 Md€ de réserves, du suivi dupatrimoine immobilier et de la miseen conformité avec les règles de lacommande publique. Mais l’effort deredressement s’est avéré incompletet insuffisamment hiérarchisé. De
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plus, il a été freiné dans sa mise enœuvre par l’éclatement chaotique dugroupe Berri dont les membres ontrepris leur indépendance alors mêmeque certains n’ont pas la taille critiquepour subsister isolément.
Des lacunes persistantesdans le service rendu aux usagers
En dépit de certaines améliorations,les résultats obtenus en matière dequalité de service ne sont pas encore àla hauteur des exigences. L’accueiltéléphonique est en progrès, maisreste perfectible. Les délais de traite-ment du courrier ont été généralementréduits, en dépit de la persistance d’unstock substantiel de dossiers enattente. Les résultats restent toutefoisen deçà de ceux atteints dans les autrescaisses de la CNAVPL et des attentesdes usagers. Si les délais de liquidationdes retraites ont été raccourcis, ilsdemeurent particulièrement élevéspour les pensions de réversion. Lareprise du recouvrement, largementdélaissé auparavant, a été engagée, auprix d’une inflation des contentieux quela caisse peine à absorber. Les auto-entrepreneurs, auxquels ont étéappliquées jusqu’en 2015 des règlesde cotisation interprétées de manièrerestrictive, n’ont pas été rétablis dansla plénitude de leurs droits, comme lerelevait déjà la Cour en 2014.
Le redressement durable de la CIPAVreste entravé par la faiblesse de sesoutils, notamment de son systèmed’information, dont la mise à niveauest encore lointaine. Par ailleurs, lacaisse reste confrontée à de nombreusesdifficultés liées au manque de fiabilitédes données relatives à ses assurés, cequi fragilise l’ensemble de son activité.
Près de 20 000 personnes qui déclarentà l’URSSAF des revenus en tant queprofessions libérales devraient êtreaffiliées à la caisse, mais ne le sont pas.
Une réforme précipitéeet risquée, des conditionsde succès exigeantes
La loi de financement de la sécuritésociale pour 2017 prévoit de basculer,à horizon 2018 ou 2019 selon lescas, les nouvelles affiliations de laplupart des professions libérales nonréglementées de la CIPAV au RSI. Laloi de financement offre aussi auxpersonnes déjà assurées à la CIPAV quirelèvent de ces mêmes professions lapossibilité de transférer leurs droits auRSI sous certaines conditions.
Cette réforme a été décidée sansconcertation ni études préalables,trois mois à peine après la conclusiondu contrat d’objectifs pluriannuelsentre l’État et la CNVAPL, qui n’enévoquait pas la perspective. Elle revientà transférer des assurés d’une caisse enbutte à des dysfonctionnementsencore marqués à un organismetoujours fragilisé par la « catastropheindustrielle » provoquée par la miseen place de l’interlocuteur socialunique des travailleurs indépendants,au risque de déstabiliser davantageencore ces deux institutions. Elle nepeut réussir qu’à condition d’uneaccélération de leur redressementrespectif, de la fixation rapide d’uneligne de partage des professionsconcernées entre elles, et d’unaccompagnement resserré par latutelle, en particulier pour assurer lafiabilisation des données sur lesassurés, sans préjudice de la définitiondes progrès attendus de chaque
La CIPAV (Caisse interprofessionnelle de prévoyanceet d’assurance vieillesse des professions libérales) : une qualité
de service encore médiocre, une réforme précipitée
La CIPAV (Caisse interprofessionnelle de prévoyanceet d’assurance vieillesse des professions libérales) : une qualitéde service encore médiocre, une réforme précipitée
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Recommandations
1. faire de la fiabilisation des donnéesrelatives aux affiliés de la CIPAV unepriorité conjointe de la tutelle, de lacaisse et des autres organismesconcernés (ACOSS, RSI) ;
2. clarifier rapidement les périmètresrespectifs de chacun de ces orga-nismes au regard des professionsrattachées à l’un et à l’autre ;
3. en tirer toutes les conséquencesen amendant le contrat d’objectifs
pluriannuels conclu par l’État avecla CNAVPL et en déclinant dans lecontrat de gestion entre cette dernièreet la CIPAV, en fonction de son nouveaupérimètre, les objectifs, le calendrier etles résultats attendus en termes dequalité de service d’une trajectoire deredressement actualisée ;
4. rétablir dans leurs droits les auto-entrepreneurs pour les années 2009à 2015 (recommandation réitérée).
caisse en matière de gestion et dequalité de service dans son nouveaupérimètre. La décision du Conseilconstitutionnel du 22 décembre 2016,qui prévoit de nouvelles dispositionslégislatives et réglementaires pour
définir les critères d’affiliation desprofessions, est cependant de nature àdécaler la montée en charge de cetteréforme, qui n’est pas sans remettre enquestion les options retenues pour leredressement de la caisse.
4L’action sociale de la directiongénérale de l’aviation civile :un immobilisme persistantpour un coût élevé
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Estimation du coût completde l’action sociale
Source : Cour des comptes d’après données DGAC
Un coût élevé et une gestionpeu rigoureuse
L’action sociale de la direction généralede l’aviation civile (DGAC) concerne10 601 agents (en ETPT) en 2015.Alors que les crédits votés s’élevaient à9,14 M€, le montant consolidé desdépenses d’action sociale atteint12,81 M€, soit un dépassement de40 %. Depuis le précédent contrôle de laCour, l’absence de valorisation desdépenses de fonctionnement a perduré.
En 2015, la dépense moyenne d’actionsociale représente 1 208 € par agent dela DGAC, un des niveaux les plus élevésde la fonction publique. La gestion del’action sociale est elle-même coûteuseau regard des prestations versées, avec4,7 M€ de frais de gestion pour 8,13 M€de prestations, soit un taux de 57,8 %.
La gestion des crédits locaux encouragela dépense car l’enveloppe de créditsdéléguée aux directions régionales doitêtre consommée en cours d’année,ce qui conduit les comités locauxd’action sociale à fonctionner « à guichet ouvert » tant que des créditssont disponibles. Par ailleurs, desprestations pour Météo-France sontremboursées par rétablissement decrédit forfaitaire (915 000 € en 2015),sans référence aux dépenses réelles.Enfin, l’action sociale fonctionnegrâce à un système d’autorisationstemporaires d’absence (ATAS) pourencadrer le bénévolat, qui ne reposesur aucune base légale. Au surplus, lacomptabilisation des ATAS étant malsuivie, la DGAC n’a aucune vision dutemps de travail de ses agentsconsacré à l’action sociale, et donc dusurcroît de coûts indirects résultant decette pratique.
Une réforme qui manqueson but
Les trois objectifs de l’action socialeaffichés par la DGAC sont la solidarité,la cohésion sociale et l’accompagnementdu changement. En réponse auxrecommandations de la Cour, le protocole 2013-2015 prévoyait uneréflexion sur l’élaboration d’unenouvelle politique « dans un contextebudgétaire de plus en plus contraint ».
La réorientation a été en définitiveminime, le protocole se contentant depréserver le montant des créditsconsacrés à l’action sociale.
Faute de réelle harmonisation descompétences du comité central del’action sociale (CCAS) et des comitéslocaux d’action sociale (CLAS), lagouvernance n’a pas davantage étésimplifiée. Par ailleurs, les associationsont désormais à intervenir dans lamise en œuvre des projets des CLASauxquels a été retiré le rôle d’opérateur.Si certaines l’ont refusée, d’autres ontaccepté cette prise en charge, ce qui asoulevé des problèmes juridiques,l’écueil principal étant que l’actionsociale dépend in fine du bon vouloirassociatif.
Si des évolutions ont été constatéesdans les dépenses d’action sociale, lapart relevant de la « solidarité » passependant la période d’un peu plus de30 % en 2012 à moins de 27 % en2015 ; près des trois quarts des créditssont absorbés par la restaurationcollective et les subventions accordéesaux associations nationales et localespour favoriser la vie associative, culturelleet sportive.
Les outils de suivi de la consommationdes prestations par catégorie et parbénéficiaire demeurent lacunaires.
Un réseau associatif à rationaliseret à mieux contrôler
Les précédentes observations de laCour relatives aux associations gérantles prestations collectives et régiespar la loi du 1er juillet 1901 n’ont étéque partiellement suivies d’effet.
Ainsi, l’association pour la réalisationdes actions et missions sociales (ARAMIS) continue de bénéficier de lamise à disposition gratuite de personnel et de moyens matérielsimportants. Son autonomie vis-à-visde l’administration reste insuffisante.La DGAC a indiqué à la Cour qu’ellecessera de participer aux instancesdirigeantes, et qu’en contrepartie uneévaluation des résultats obtenus seraeffectuée.
Alors que la DGAC s’était engagée àréduire le nombre des associationssubventionnées, celles-ci sont toujoursaussi nombreuses (101 associationslocales et trois nationales) et laconvention conclue avec le comitéd’entreprise d’Aéroports de Paris esttrès coûteuse au regard du faiblenombre de ses bénéficiaires.
Par ailleurs, les relations avec lesassociations ne sont pas encore entotale conformité avec le droit, en cequi concerne notamment les mises àdisposition de personnel, qui devraientêtre valorisées et remboursées, lesdispenses d’activité au profit desbénévoles, qui sont illégales, et lesconventions pluriannuelles, qui nerespectent pas le modèle prescrit.Enfin, le contrôle des associations doitêtre renforcé. L’accent devra porter plusparticulièrement sur les associationsnationales, en termes de compterendu d’utilisation des subventions etd’évaluation de leurs actions.
L’action sociale de la DGAC a peu évoluédepuis le précédent rapport de la Cour.Son organisation reste complexe etcoûteuse, élaborée sans réelleconnaissance des attentes desbénéfciaires et mise en œuvre sansoutil de pilotage adapté.
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L’action sociale de la direction généralede l’aviation civile : un immobilismepersistant pour un coût élevé
L’action sociale de la direction généralede l’aviation civile : un immobilisme
persistant pour un coût élevé
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1. retracer dans le budget annexel’intégralité des crédits affectés àl’action sociale et réactualiser dansles meilleurs délais le montant durétablissement de crédit de Météo-France sur la base des dépensesréelles portées par la DGAC(recommandation réitérée) ;
2. recentrer l’action sociale sur lasolidarité, conformément à la prioritéaffichée dans le cadre du protocolesocial triennal (recommandationréitérée) ;
3. reprendre l’effort de réductiondu nombre d’associations(recommandation réitérée) ;
4. mettre fin à la gratuité desmises à disposition de personnels
et valoriser les moyens matériels misà la disposition des associations ;
5. mettre un terme aux autorisationstemporaires d’absence pour raisonssociales des agents (ATAS) accordéesaux représentants associatifs ou àdéfaut leur donner une base légale ;
6. dénoncer la convention conclueavec le comité d’entreprised’Aéroports de Paris (ADP) ;
7. mettre en place des tableaux debord pour piloter l’action sociale,notamment pour permettre desuivre la consommation des prestations par catégorie et par typede bénéficiaires (recommandationréitérée).
de subventions de fonctionnementsans lesquelles le résultat déficitaireaurait été de 15,3 M€ en 2015.
Entre 2005 et 2015, dans le cadre detrois plans de redressement, l’hôpitald’Ajaccio a obtenu 119,3 M€ de sub-ventions de fonctionnement et dedotations exceptionnelles. Celui deBastia a connu, entre 2009 et 2015, uncontrat de retour à l’équilibre finan-cier puis un plan de modernisationet de progrès, qui lui ont permis debénéficier au final de 34,4 M€ desubventions exceptionnelles. L’État,non seulement a attribué des aidesd’un montant nettement supérieur àcelui prévu dans les différents plansde redressement, mais n’a pas tenucompte, pour l’octroi d’aides nouvelles,du non-respect par les établissementsde leurs engagements, notammentceux tenant à la maîtrise des dépenses.
5Les hôpitaux d’Ajaccio et deBastia : une situation financièrecompromise par une augmentationdes charges de personnel sans lienavec l’activité
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Évolution du résultat du centre hospitalierd’Ajaccio (en M€)
Évolution du résultat du centre hospitalier de Bastia (en M€)
Source : Cour des comptes
Des situations financièresdégradées en dépit de plusieursplans de redressement
En dépit des préconisations répétéesde la chambre régionale des comptesde Corse, les déficits des centres hospitaliers d’Ajaccio et de Bastia necessent de se creuser.
Ainsi, celui de l’hôpital d’Ajaccio estpassé de 5,5 M€ en 2010 à 17,6 M€ en2015. Or, au cours de cette période, il abénéficié de 69,2 M€ de subventionsde fonctionnement. Sans ces aidesexceptionnelles, le résultat déficitaireaurait été de 10,5 M€ en 2010 et de29,6 M€ en 2015. La situation financière de l’hôpital de Bastiaconnaît une évolution similaire avecun déficit qui est passé de 2,8 M€ en2010 à 7,6 M€ en 2015 malgré 25,3 M€
Les hôpitaux d’Ajaccio et de Bastia : une situationfinancière compromise par une augmentation
des charges de personnel sans lien avec l’activité
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Les recrutements massifs de personnels non médicaux résultentd’un fort taux d’absentéisme, d’unetitularisation quasi automatiquedes contractuels non médicaux etd’un temps de travail du personnel nonmédical qui souffre de nombreuses déro-gations particulièrement coûteuses. Ilen est ainsi de l’attribution de cinq joursde congé supplémentaires pour le
plans, en contrepartie de l’octroi desaides, comprenait un volet lié à lamaîtrise des dépenses, en particulierles charges de personnel. Or, au coursde la période 2010 à 2015, ces dernières ont augmenté de 23,2 M€pour l’hôpital d’Ajaccio et de 17,8 M€pour celui de Bastia, sans corrélationavec l’augmentation de leur activité.
L’augmentation des chargesde personnel au cœurdu problème
Nonobstant des mesures, jamaismises en œuvre, destinées à améliorerla facturation et le recouvrement desactes médicaux, chacun des différents
Source : Cour des comptes
Évolution des charges de personnel des hôpitaux de Bastia et d’Ajaccio (en M€)
personnel de l’hôpital d’Ajaccio et desix jours pour celui de Bastia. Enoutre, une erreur de paramétraged’un logiciel de gestion du planningà l’hôpital d’Ajaccio a octroyé6,42 jours supplémentaires indus deréduction du temps de travail entre2009 et 2014, ce qui a généré uncoût pour cet établissement de10 M€.
Les hôpitaux d’Ajaccio et de Bastia : une situationfinancière compromise par une augmentationdes charges de personnel sans lien avec l’activité
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Recommandations
Aux hôpitaux d’Ajaccio et de Bastia :
1. mettre fin aux jours de congésupplémentaires qui ne reposentsur aucune base réglementaire ;
2. mettre en place rapidement unoutil automatique de suivi du tempsde travail.
À l’État :
3. conditionner l’attribution des aidesexceptionnelles de fonctionnementau respect par les hôpitaux des dispositions réglementaires enmatière de gestion du personnel, àl’abandon des pratiques irrégulièresd’octroi d’avantages indus et à laréduction des effectifs du personnelnon médical.