COMMISSION EUROPEENNE

Bruxelles, le 23.7.2014

C(2014) 5078 final

Dans la version publique de cette décision, des

informations ont été supprimées conformément

aux articles 24 et 25 du règlement du Conseil

(CE) n° 659/1999 concernant la non-

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secret professionnel. Les omissions sont donc

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DÉCISION DE LA COMMISSION

du 23.7.2014

CONCERNANT L'AIDE D'ETAT

SA.33961 (2012/C) (ex 2012/NN)

mise à exécution par la France

en faveur de la chambre de commerce

et d’industrie de Nîmes – Uzès – Le Vigan,

de Veolia Transport Aéroport de Nîmes, de Ryanair

et d'Airport Marketing Services

(Le texte en langue française est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

2

DÉCISION DE LA COMMISSION

du 23.7.2014

CONCERNANT LA MESURE / LE RÉGIME D’AIDES / L’AIDE D’ETAT

SA.33961 (2012/C) (ex 2012/NN)

mise à exécution par la France

en faveur de la chambre de commerce

et d’industrie de Nîmes – Uzès – Le Vigan,

de Veolia Transport Aéroport de Nîmes, de Ryanair Limited

et d'Airport Marketing Services Limited.

(Le texte en langue française est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108,

paragraphe 2, premier alinéa,1

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1,

point a),

vu le règlement (CEE) n° 2408/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, concernant l'accès des

transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires,2

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles3

et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1 À compter du 1er décembre 2009, les articles 87 et 88 du traité CE sont devenus respectivement les

articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne («TFUE»). Dans les deux cas,

les dispositions sont, en substance, identiques. Aux fins de la présente décision, les références faites aux

articles 107 et 108 du TFUE s'entendent, s'il y a lieu, comme faites respectivement aux articles 87 et 88

du traité CE. Le TFUE a également introduit certaines modifications de terminologie, telles que le

remplacement de «Communauté» par «Union», de «marché commun par «marché intérieur» et de

«Tribunal de première instance» par «Tribunal». La terminologie du TFUE est utilisée dans la présente

décision. 2 JO L 240 du 24.08.1992, p. 8.

3 JO C 241 du 10.08.2012, p. 11.

3

1. Procédure

(1) Par courrier du 26 janvier 2010, la Commission a été saisie d'une plainte au sujet

d'avantages que la compagnie aérienne Ryanair Limited ("Ryanair") recevrait dans un

ensemble d'aéroports régionaux et locaux français. Concernant l'aéroport de Nîmes,

cette plainte fait également Etat d’apports financiers dont les gestionnaires successifs

de cet aéroport, la chambre de commerce et d’industrie de Nîmes – Uzès - Le Vigan

("la CCI") et Veolia Transport Aéroport de Nîmes ("VTAN"), auraient été

bénéficiaires.

(2) Par courrier du 16 mars 2010, la Commission a envoyé à la France une version non-

confidentielle de la plainte, et a également invité la France à apporter des clarifications

quant aux mesures en question. La France a apporté des éléments de réponse par

lettres des 31 mai et 7 juin 2010.

(3) Par courrier du 2 novembre 2011, le plaignant a envoyé des informations

complémentaires à l'appui de sa plainte. La Commission a transmis ces éléments et

demandé des informations complémentaires à la France par lettre du 5 décembre 2011.

La France a sollicité le 22 décembre 2011 un délai de réponse supplémentaire, délai

que la Commission a accepté par lettre du 4 janvier 2012. La France a présenté ses

observations et réponses par courrier du 27 février 2012.

(4) Par lettre datée du 26 avril 2012, la Commission a communiqué à la France sa décision

d'ouvrir la procédure (la « décision d'ouverture ») au titre de l'article 108, paragraphe 2

du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) sur les aides éventuelles

octroyées au profit de la CCI, de VTAN et de Ryanair.

(5) Par lettres des 29 mai et 28 juin 2012 la France a sollicité deux délais supplémentaires

pour répondre aux demandes de renseignements complémentaires formulées dans la

décision d'ouverture. La France a transmis, le 31 juillet 2012, ses observations ainsi

que des informations et documents demandés par la Commission dans la décision

d'ouverture.

(6) La décision de la Commission a été publiée au Journal officiel de l'Union

Européenne4 le 10 août 2012. La Commission a invité les parties intéressées à

présenter leurs observations sur les mesures en cause dans un délai d'un mois à

compter de la date de publication.

(7) La Commission a reçu des observations des parties intéressées. Le 24 septembre 2012,

la CCI, VTAN et le Syndicat Mixte pour l'aménagement et le développement de

l'aéroport de Nîmes - Alès - Camargue - Cévennes ("SMAN") ont conjointement

présenté des observations. Airport Marketing Services Limited ("AMS") a présenté ses

observations le 3 octobre 2012. De même, Ryanair a présenté une série d'observations

le 3 octobre 2012. De plus, le 20 juillet 2012, le 10 avril 2013, le 20 décembre 2013, le

31 janvier 2014 et le 7 février 2014, Ryanair a présenté d'observations générales et

communes à toutes les affaires d'aides d'Etat instruites par la Commission et la

concernant

(8) Par lettres des 24 juin 2012, 3 mai 2013 et 9 janvier 2014, la Commission a

communiqué à la France les observations formulées par les parties intéressées. La

Commission a donné à la France la possibilité de commenter ces observations. La

France a répondu à ces lettres par courriers datés des 13 juillet 2012, 16 novembre

4 JOUE C 241, du 20.08.2012, p.11.

4

2012, 3 mai 2013 et 3 février 2014. Dans sa lettre du 13 juillet 2012, elle a indiqué à la

Commission que les observations reçues n'appelaient pas de commentaires de sa part

sous réserve de ceux qui avaient déjà été transmis concernant l'aéroport de Marseille.

De plus, la France a informé la Commission qu'elle ne souhaitait pas transmettre de

commentaires en réponse aux observations des tiers.

(9) La Commission a demandé des renseignements complémentaires à la France par

courrier du 18 octobre 2012. La France a répondu le 3 décembre 2012.

(10) La Commission a de nouveau demandé des renseignements complémentaires à la

France par lettre du 23 décembre 2013. La France a sollicité un délai supplémentaire

par courrier du 24 décembre 2013. La Commission l’a accordé par lettre du 6 janvier

2014. La France a demandé un nouveau délai supplémentaire par lettre du 5 février

2014. La Commission l’a accordé par lettre du 11 février 2014. La France a présenté

des réponses partielles par courrier du 19 février 2014. Au vu des renseignements

manquants, la Commission a adressé un rappel à la France par lettre du 19 mars 2014.

La France a répondu par courrier du 10 avril 2014.

(11) La Commission a de nouveau demandé des renseignements complémentaires par lettre

du 20 mars 2014. La France a répondu par courrier du 25 avril 2014. Au vu des

renseignements manquants, la Commission a adressé un rappel à la France par lettre

du 13 mai 2014. La France a répondu par courrier du 26 mai 2014. Finalement, la

Commission a demandé des renseignements complémentaires par lettre du 23 juin

2014. La France a répondu par courrier du 1er

juillet 2014.

(12) La Commission a communiqué par lettres à la France et aux tiers intéressés ayant déjà

communiqué des observations son intention d'apprécier la compatibilité des mesures

d'aides en question avec le marché intérieur sur le fondement des dispositions des

"lignes directrices de l'UE sur les aides d'Etat aux aéroports et aux compagnies

aériennes"5 (" les nouvelles lignes directrices"). La Commission a invité les

destinataires de ces courriers à faire part de leurs observations éventuelles à ce sujet.

Par ailleurs, le 15 avril 2014, un avis a été publié au Journal officiel de l'Union

européenne,6 invitant la France et les tiers intéressés à présenter à leurs observations à

ce sujet.

(13) Air France a présenté ses observations à ce sujet le 25 avril 2014. Ryanair a fait de

même le 27 mars 2014 et VTAN le 23 avril 2014. En outre, l'organisation non

gouvernementale Transport & Environment, a présenté ses observations le 12 mai

2014. Ces différentes observations ont été communiquées à la France, qui n'a pas

souhaité transmettre de commentaires à leur propos.

2. Cadre factuel

2.1 Caractéristiques de l'aéroport et fréquentation

(14) L'aéroport de Nîmes-Garons (ci-après l'"aéroport de Nîmes") est situé à 12 km au sud

de Nîmes, chef-lieu du département du Gard, dans la région Languedoc-Roussillon, en

France. Cet aéroport est ouvert au trafic national et international commercial.

L'aéroport de Nîmes est situé à environ 60km des aéroports de Montpellier et

d'Avignon, à 90km de l'aéroport de Marseille-Provence, et à 120km de l'aéroport de

Béziers-Cap d'Agde.

(15) La piste principale, de 2040 m x 45 m, est, selon la France, en mesure d'accueillir des

aéronefs de code C (A319, A320, A321, B737-800) sans restriction pour des étapes

5 Communication de la Commission – Lignes directrices sur les aides d'Etat aux aéroports et aux

compagnies aériennes, JO C 99 du 4.4.2014, p. 3. 6 JO C 113 du 15.4.2014, p. 30.

5

européennes. La capacité théorique de l’aéroport est estimée par la France à 700 000

passagers au maximum.

(16) L'aéroport de Nîmes était jusqu'en 2011 un aérodrome principalement militaire, dont

l'aviation civile n'était qu'une activité secondaire. Il comportait donc une base

aéronautique militaire, et une base civile. La base aéronavale a été fermée le 2 juillet

2011 et, depuis cette date, l'aéroport de Nîmes est devenu principalement civil, avec

une affectation militaire secondaire.

(17) De 1965 à 2000, le trafic passager était exclusivement réalisé par la ligne Nîmes/Paris

opérée par Air France. L'activité commerciale de cette ligne a toutefois chuté après la

mise en service d'une ligne de TGV. En novembre 2001, Air France a cessé d'exploiter

la ligne Nîmes/Paris. La compagnie Air Littoral a repris l’exploitation de cette liaison,

et ce jusqu'en juillet 2003.

(18) Depuis juin 2000, l'aéroport de Nîmes accueille la compagnie Ryanair, initialement

pour une ligne régulière à destination de Londres Stansted. En 2005, la ligne vers

Londres Stansted a été remplacée par une ligne vers Londres Luton, et une nouvelle

ligne a été ouverte vers Liverpool. En 2006, Ryanair a ouvert deux nouvelles liaisons,

l’une vers Charleroi, l’autre vers East Midlands. Après 2007, les rotations vers

Liverpool ont été fortement réduites, et la ligne à destination d’East Midlands a été

définitivement fermée en 2009. Actuellement Ryanair opère à Nîmes des vols

internationaux à destination de Liverpool, Londres Luton, Charleroi et Fez.

(19) Ryanair est devenu l'opérateur principal à l’aéroport de Nîmes à compter de 2001, puis

le seul opérateur à effectuer des liaisons régulières à partir de cet aéroport à compter

de 2003.

(20) Le trafic passager de l'aéroport de Nîmes pour les dernières années est synthétisé dans

le tableau 1 figurant au présent considérant.

Tableau 1 : Trafic de l'aéroport de Nîmes (1999-2012) en nombre de passagers

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Total

passagers

297 150 277 521 319 378 231 122 134 444 156 581 206 128 226 887 225 701 224 458 180 027 176 521 192 474 184 850 195 319

2.2 Exploitants et propriétaires successifs de l’aéroport

(21) L'exploitation de la zone civile de l'aéroport avait été initialement concédée à la CCI

par arrêté du 15 mars 1965 (" l’arrêté de 1965 ") sous forme d'une concession

d'outillage public prévue pour une durée de 60 ans à dater du 1er

janvier suivant

l’octroi de la concession, soit jusqu’au 1er

janvier 2026. La concession a été complétée

par un arrêté portant autorisation d'occupation temporaire ("AOT") d'environ 6 ha de

terrains supplémentaires, accordée le 12 novembre 1986.7 L’Etat a mis fin à la

concession le 31 janvier 2006.8

(22) A l’arrêté de 1965 est annexé un cahier des charges fixant les conditions dans

lesquelles la CCI doit assurer l’établissement, l’aménagement, l’entretien et

l’exploitation des ouvrages, bâtiments, installations et matériels. Conformément à

l'AOT, les biens constituant l'équipement de l'aérodrome appartenaient à l'Etat.

Néanmoins, les modifications qui devaient être apportées aux ouvrages et installations

étaient à la charge de la CCI. La CCI devait payer une redevance domaniale annuelle

de 2 000 francs (environ 300 euros). L’AOT précise en outre que l’aéroport est

7 Arrêté d’autorisation d'occupation temporaire du 12 novembre 1986.

8 Arrêté interministériel en date du 31 janvier 2006.

6

« affecté à la Marine Nationale (Aéronavale) en qualité d’affectataire principal et à la

[CCI] en qualité d’affectataire secondaire ».

(23) La CCI fait partie du réseau des chambres de commerce et d’industrie. En France, les

chambres de commerce et d'industrie sont des établissements publics à caractère

administratif. De manière générale, une chambre de commerce et d'industrie

représente les intérêts généraux du commerce, de l’industrie et des services de leur

circonscription. Les missions et prérogatives des chambres de commerce et d'industrie

sont fixées par la loi et elles sont soumises à la tutelle administrative et financière de

l'Etat, par l'intermédiaire du ministre des finances et de l'équipement et de celui de la

planification et de l'administration du territoire, agissant chacun dans leur domaine de

compétence. Selon l’article R 712-2 du code de commerce, « La tutelle des chambres

de commerce et d'industrie de Région et des chambres de commerce et d'industrie

territoriales est assurée par le préfet de région, assisté par le responsable régional des

finances publiques ». L'autorité de tutelle doit à ce titre être destinataire de certaines

catégories de délibération importantes fixées par la réglementation (concernant par

exemple le budget, le recours à l’emprunt, l’octroi de garanties à des tiers, les cessions,

prises ou extensions de participation financière dans des sociétés civiles ou

commerciales etc.). Ces actes ne peuvent être exécutés que s'ils ont été adressés à

l'autorité de tutelle, qui a la faculté de s’y opposer. Les chambres de commerce et

d'industrie ont à leur tête une assemblée élue parmi les représentants des entreprises de

leur circonscription.

(24) La CCI disposait d'une comptabilité séparée pour la gestion de la zone civile de

l’aéroport et l'activité d'exploitation de celle-ci a été imputée à un compte séparé tout

au long de cette période. Afin de distinguer les activités du service général de la CCI

de l’activité de gestion aéroportuaire, la partie de la CCI exploitant la zone civile de

l'aéroport de Nîmes sera dénommée la « CCI-aéroport » dans la présente décision.

(25) Depuis le 1er

février 2006, la responsabilité de l'aménagement, de l'entretien, de

l'exploitation et du développement de la zone civile de l'aérodrome a été confiée au

SMAN par une convention du 31 janvier 2006. Aux termes de cette convention, la

zone civile de l'aéroport est mise à disposition du SMAN, l'Etat conservant la propriété

des biens.

(26) Le SMAN est un établissement public9 créé par arrêté du Préfet du Gard du 9

décembre 2005. Il regroupe10

le Conseil Général du Gard ("le CGG"), la Communauté

d'Agglomération de Nîmes Métropole (la "CANM"), et la Communauté

d'Agglomération d'Alès Cévennes (la "CAAC"). Il est compétent pour l'aménagement,

l'entretien et la gestion, notamment l'exploitation et le développement, des

infrastructures aéroportuaires civiles.11

(27) Entre le 1er

février 2006 et le 31 décembre 2006, le SMAN a confié, de manière

transitoire, l'exploitation de l'aéroport à la CCI par une délégation de service public.12

A ce titre, le SMAN a défini les modalités d'aménagement, de developpement,

d'entretien et de gestion de l'aérodrome. Il a aussi assuré en coordination avec la CCI-

aéroport les décisions et les financements nécessaires au développment de l'aérodrome 9 Les autorités françaises précisent que la forme juridique du syndicat mixte, prévue par les articles L-

5721-1 et suivants et R 5721-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales, permet

notamment à des collectivités territoriales et à d’autres organismes publics de se regrouper pour

exploiter des services publics présentant de l’intérêt pour chacun d’entre eux. 10

Le SMAN est administré par un Comité syndical constitué de délégués représentants les membres

adhérents. Le CGG y est représenté par 5 délégués, la CANM par 7 délégués et la CAAC par 3

délégués. 11

Arrêté de création du SMAN du 9 décembre 2005. 12

Convention de délégation de service public du 31 janvier 2006.

7

suivant les modalités fixées par son arrêté de création et par la convention de

délégation de service public conclue avec la CCI-aéroport. Pour sa part, la CCI-

aéroport devait assurer les modifications à apporter du fait des travaux qu'elle

enreprenait, même si ces modifications affectaient des ouvrages ou des installations

situés hors de l'emprise de la zone civile. A la lumière de la convention de délégation,

il n'était pas prévu que la CCI doive verser des redevances en échange de l'usage des

infrastructures.

(28) A l'issue d'une procédure d'appel d'offres ayant vu s'affronter deux offres concurrentes,

le SMAN a ensuite choisi de sous-traiter, dans le cadre d'une convention de délégation

de service public (la "CDSP") prenant effet le 1er

janvier 2007, l'exploitation de

l'aérodrome à la société Veolia Transport. Celle-ci a créé une filiale à 100%, Veolia

Transport Aéroport de Nîmes, qui s'est substituée à sa société-mère pour l'exécution de

la CDSP. La CDSP avait pour objet de confier à titre exclusif au délégataire, à ses

risques et périls, l'exploitation, l'entretien et la maintenance de la zone civile de

l'aéroport, de ses terrains, ouvrages, bâtiments, infrastructures, matériels, réseaux ainsi

que le développement du trafic et le développement des services pour l'accueil des

avions civils en lien avec le trafic passager et le trafic fret, pour les entraînements

d'avions civils et pour l'activité des entreprises installées sur le site. Initialement d'une

durée de 5 ans, le contrat de délégation de Veolia Transport a été prolongé jusqu'au 31

décembre 2012.13

(29) Le SMAN a lancé une nouvelle procédure de délégation de service public et une

nouvelle convention d'exploitation a été signée le 14 décembre 2012 entre le SMAN et

le groupe canadien SNC-Lavalin. Le nouveau délégataire exploite l'aéroport depuis le

1er

janvier 2013.

(30) Après la décision de fermeture de la base aéronautique militaire, l'aéroport a fait l'objet

d'un transfert de gestion à titre gratuit au profit du SMAN, à compter du 1er

juillet

201114

pour une durée de 50 ans. Le SMAN est donc le gestionnaire domanial et

l'autorité concédante pour l'exploitation de l'aéroport, dont l'Etat reste le propriétaire.

3. Description des mesures

3.1 Mesures faisant l’objet de la procédure formelle d’examen

(31) Les mesures faisant l'objet de la procédure formelle d’examen concernent différents

accords conclus par les gestionnaires successifs de l’aéroport avec Ryanair,

directement et par l'intermédiaire de sa filiale AMS, au cours de cette même période

ainsi que des apports financiers de différentes entités et autorités publiques aux

exploitants de l'aéroport de 2000 jusqu'à l’ouverture de la procédure formelle

d’examen.

3.2 Soutiens financiers aux exploitants de l'aéroport

3.2.1 Financement des coûts liés aux missions considérées comme régaliennes au sein

de l’aéroport de Nîmes - Système national de financement des missions

régaliennes dans les aéroports français

(32) Diverses missions exercées par les gestionnaires successifs de l’aéroport de Nîmes,

relevant de la sécurité du trafic aérien, de la sûreté ou de la protection de

l’environnement, ont été prises en charge financièrement par les pouvoirs publics entre

13

Délibération du Comité Syndical du 30 juin 2011. 14

Arrêté de transfert de gestion du Ministre de la Défense du 30 juin 2011. Une convention du 30 juin

2011 conclue entre l'Etat et le SMAN fixe par ailleurs la liste des biens mis à disposition du SMAN et le

détail des biens ayant fait l'objet d'autorisations d'occupation temporaires assorties ou non de droits réels

au profit de tiers.

8

2000 et 2012. Ces financements font partie du champ de la procédure formelle

d’examen.

(33) La France a fait à leur sujet référence au système général de financement des missions

régaliennes dans les aéroports français, établi par la législation nationale et présenté

aux considérants 36 et suivants.

(34) Ce système repose sur un prélèvement fiscal, la taxe d’aéroport, ainsi que sur un

dispositif complémentaire. L’historique et les modalités de ces dispositifs ainsi que le

champ des missions qu’ils financent sont décrits aux considérants 37 et suivants.

(35) En 1998, l’arrêt rendu par le Conseil d'Etat dans l’affaire SCARA15

a indiqué que les

missions de sûreté et de sécurité au sein des aéroports étaient des missions régaliennes

de la responsabilité de l'Etat et pour cette raison ne pouvaient être mises à la charge

des usagers des aéroports par le biais de redevances. A la suite de cet arrêt, la loi n°98-

1171 du 18 décembre 1998 relative à l’organisation de certains services de transport

aérien et l’article 136 de la loi n°98-1266 du 30 décembre 1998 (loi de finances pour

1999)16

ont mis en place la taxe d’aéroport, à compter du 1er

juillet 1999. Il s’agit

d’une taxe affectée, en ce sens que son produit ne peut être utilisé que pour financer

certaines dépenses, en l’occurrence les coûts des missions que la France considère

comme régaliennes au sein des aéroports. Les dispositions précitées ont également mis

en place un dispositif complémentaire de financement de ces missions. Le champ des

missions couvertes par ces dispositifs, les modalités de la taxe d’aéroport et les

modalités du dispositif complémentaire sont présentés successivement ci-après.

(36) La législation française, précisée par la réglementation, définit précisément les

missions éligibles au financement par la taxe d’aéroport. Il s’agit du sauvetage et de la

lutte contre l’incendie des aéronefs, de la prévention du péril animalier,17

de

l’inspection filtrage des bagages de soute, de l’inspection filtrage des passagers et des

bagages de cabine, du contrôle des accès communs à la zone réservée,18

de mesures de

contrôles environnementaux19

ainsi que du contrôle automatisé aux frontières par

identification biométrique. La référence au contrôle automatisé aux frontières par

identification biométrique a été introduite dans la législation en 2008. Pour le reste, le

périmètre des missions éligibles au financement par la taxe d’aéroport est resté

inchangé depuis la mise en place de ce dispositif, et correspond aux missions visées

par l’arrêt SCARA. Divers textes réglementaires, nationaux et européens, précisent les

obligations des exploitants d’aéroports relatives à l’exécution de ces missions. Par

exemple, en ce qui concerne le sauvetage et la lutte contre l’incendie des aéronefs, la

réglementation détermine précisément les moyens humains et matériels à mettre en

place en fonction des caractéristiques de l’aéroport.

(37) Pour un aéroport donné, la taxe d’aéroport est due par toute compagnie aérienne

utilisant l’aéroport. Elle est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de

courrier embarqués par la compagnie. Le tarif de la taxe d’aéroport par passager ou

tonne de fret ou de courrier est fixé annuellement, aéroport par aéroport, en fonction

15

Arrêt du Conseil d’Etat du 20 mai 1998 « Syndicat des Compagnies aériennes autonomes »

(« SCARA »). 16

Désormais codifié à l’article 1609 quater vicies du Code général des impôts. 17

Le péril animalier inclut notamment le péril aviaire, qui se manifeste par des collisions entre aéronefs et

volatils de nature à menacer la sécurité des personnes et des biens à bord des aéronefs. 18

L’exécution de cette mission peut par exemple comprendre la mise en place et l’entretien de clôtures

délimitant la zone publique et la zone réservée ou encore la mise en place de système de surveillance

vidéo aux abords de la zone réservée. 19

Cette mission comprend notamment des mesures du bruit, le cas échéant corrélé avec les trajectoires des

aéronefs, ainsi que des contrôles de la qualité de l’air et de l’eau dans l’environnement des aéroports.

9

des coûts prévisionnels engendrés par l’exécution des missions financées par le

dispositif.

(38) Les exploitants d’aéroports établissent chaque année une déclaration annuelle de coûts

et de trafic. Cette déclaration présente, pour l’année précédente, les niveaux de trafic et

les coûts des missions de sécurité et de sûreté20

constatés ainsi que les montants reçus

au titre de la taxe d’aéroport et du dispositif complémentaire pour financer ces

missions. Elles contiennent par ailleurs des prévisions de trafic, de coûts et de recettes

liées aux missions de sécurité et de sûreté pour l’année en cours et les deux années

suivantes. La déclaration fait l’objet de vérifications de la part des autorités

administratives, lesquelles peuvent notamment effectuer des contrôles sur site. Le tarif

de la taxe est ensuite fixé sur cette base par un arrêté interministériel.

(39) Dans la mesure où les calculs du tarif de la taxe se font sur la base de données

prévisionnelles de coûts et de trafic, un mécanisme d’ajustement a posteriori a été mis

en place, afin d’assurer que le produit de la taxe d’aéroport, augmenté le cas échéant

des financements accordés au titre du dispositif complémentaire décrit au considérant

40, ne dépasse pas les coûts réellement supportés au titre des missions concernées. Les

coûts en question comprennent les coûts de fonctionnement et de personnel engendrés

par l’exécution de des missions de sûreté et de sécurité, les dotations aux

amortissements correspondant aux investissements réalisés au titre de ces missions,

ainsi que la part des frais généraux liée à ces missions.21

Les exploitants doivent tenir

un compte pluriannuel des recettes provenant de la taxe d’aéroport et du dispositif

complémentaire, ainsi que des coûts engendrés par les missions concernées. Dès qu’un

solde positif est constaté, il est reporté dans les comptes cumulés des années

précédentes, dont il peut résulter un solde positif ou négatif. Ce solde est pris en

compte dans la fixation du tarif de la taxe pour l’année suivante. Par ailleurs tout solde

positif est affecté de frais financiers à la charge de l’exploitant.

(40) Dès sa création, le dispositif de financement par la taxe d'aéroport a dû être complété

par un dispositif complémentaire. En effet, les coûts de sûreté et de sécurité ne sont

pas proportionnels au trafic aérien, contrairement aux recettes de la taxe d'aéroport.

Dans ce contexte, il était apparu que dans les aéroports à faible trafic, il aurait fallu

fixer le tarif de la taxe d’aéroport à un niveau élevé et jugé difficilement supportable

par les usagers, afin d’équilibrer les coûts de sûreté et de sécurité. Pour ces aéroports,

il a donc été prévu de pouvoir fixer la taxe d’aéroport à un niveau inférieur au niveau

requis pour couvrir les coûts et de recourir à un dispositif de financement

complémentaire pour financer, autant que de besoin, les missions éligibles au

financement par la taxe d’aéroport.

(41) Différents dispositifs complémentaires se sont succédés. Dans un premier temps, les

autorités françaises ont eu recours à un fonds d’affectation spéciale, le fonds

d'intervention pour les aéroports et le transport aérien ("FIATA"), institué

parallèlement à la taxe d'aéroport, et comme elle, par la loi n°98-1266 du 30 décembre

1998 précitée. Ce fonds, alimenté par une quote-part de la taxe de l'aviation civile, a

succédé au fonds de péréquation des transports aériens ("FPTA") initialement réservé

au financement des liaisons d'aménagement du territoire. Le champ des missions

financées par le FIATA a repris celui qui avait été déterminé pour le FPTA et a été

élargi aux missions couvertes par la taxe d’aéroport, afin de venir en complément de

20

Missions éligibles au financement par la taxe d’aéroport, telles que décrites ci-dessus 21

Les frais généraux sont principalement liés aux fonctions support telles que la gestion des ressources

humaines, les affaires financières, le contrôle financier, les achats, les systèmes informatiques non

dédiés, la direction juridique, les services généraux, la direction générale, les fonctions comptables et le

contrôle de gestion.

10

cette dernière pour les petits aéroports. Concrètement, les missions du FIATA étaient

pour l’essentiel réparties en deux « sections » distinctes : une section « aéroports »

pour la couverture complémentaire des missions de sûreté et de sécurité dans les petits

aéroports et une section « transport aérien » pour les subventions aux liaisons

d'aménagement du territoire. Les décisions de versement des subventions du FIATA

pour le financement complémentaire des missions de sûreté et de sécurité étaient

prises après avis d'un comité de gestion de la section « aéroports » du FIATA.

(42) En 2005, le FIATA a été supprimé et le financement correspondant a été repris

directement par le budget de l'Etat pendant deux ans selon les mêmes principes de

fonctionnement, impliquant notamment l’avis d'un comité de gestion. A compter de

2008, l'Etat a remplacé ce dispositif par une majoration de la taxe d'aéroport, ayant

pour effet de fixer la taxe à un niveau supérieur à ce qui est nécessaire pour couvrir les

coûts des missions de sûreté et de sécurité pour certains aéroports. Le surplus ainsi

engendré est redistribué aux plus petits aéroports afin de compléter le produit de la

taxe d’aéroport qui y est prélevée.

(43) Comme indiqué précédemment, les déclarations annuelles des exploitants

aéroportuaires, qui font l’objet de vérifications de la part des autorités administratives,

indiquent les coûts prévisionnels et constatés ainsi que les recettes prévisionnelles et

constatées, provenant tant de la taxe d’aéroport que du dispositif complémentaire. De

la même manière, les comptes annuels tenus par les exploitants, sur le fondement

desquels est calculé le solde des coûts et des recettes réels, qui, s’il est positif, entraîne

un ajustement de la taxe à la baisse et l’affectation de frais financiers à la charge des

exploitants, intègre à la fois le produit de la taxe d’aéroport et les financements reçus

au titre du dispositif complémentaire. Le mécanisme de déclaration, de contrôle et

d’ajustement a posteriori destiné à prévenir le versement de ressources publiques

supérieures aux coûts réellement supportés s’applique donc tant à la taxe d’aéroport

qu’au dispositif complémentaire.

(44) Ce système national s’applique à l’aéroport de Nîmes. Toutefois, lorsque la base

aéronavale était en activité, les missions entrant dans le champ du dispositif décrit aux

considérants précédents étaient en partie exécutées par l’exploitant de cette base. Les

coûts supportés en conséquence faisaient l’objet d’une refacturation seulement

partielle à l’exploitant civil selon les modalités prévues dans la Convention définissant

la répartition des charges d’investissement et de fonctionnement des installations et

services à usage commun entre l’exploitant civil et l’exploitant militaire. Cette

refacturation partielle tenait compte du fait que l’essentiel de l’activité de la

plateforme était militaire. La part des coûts mis à la charge de l’exploitant civil faisait

ensuite l’objet d’une compensation en application du système de financement des

missions régaliennes décrit dans cette section

(45) Suite à la fermeture de la base aéronavale au 1er

juillet 2011, VTAN a repris

l’exécution de l’ensemble des missions de sûreté et de sécurité de la plateforme mis à

la charge des exploitants d’aéroports civils par la législation française, les coûts

afférents faisant l’objet d’une compensation au titre du système évoqué ci-dessus.

(46) Par ailleurs, dans la décision d’ouverture, la Commission a relevé que l’aéroport de

Nîmes ayant été jusqu'en juillet 2011 un aérodrome principalement militaire, certains

investissements relatifs aux infrastructures communes, notamment de piste, avaient été

réalisés sous maîtrise d’ouvrage du ministère de la Défense.

3.2.2 Soutiens financiers à la CCI-aéroport

(47) La CCI-aéroport a assuré l'exploitation de l'aéroport de Nîmes jusqu'au 31 décembre

2006.

11

3.2.2.1 Cadre contractuel

(48) L'Autorisation d'occupation temporaire de 198622

prévoyait le paiement par la CCI

d'une redevance de 2000 francs par an à l'Etat, propriétaire de l'infrastructure. Outre

cette stipulation, aucun autre transfert financier au profit de la CCI-aéroport n'est

prévu dans ce cadre contractuel, qui est resté en vigueur jusqu'au 1er

février 2006.

(49) Depuis le 1er

février 2006, l'Etat a mis à la disposition du SMAN les infrastructures

aéroportuaires de la zone civile, et lui a conféré la compétence d'organiser l'activité

civile de l'aéroport, sous réserve des prérogatives du Ministère de la Défense. La

convention conclue le 31 janvier 2006 entre l'Etat et le SMAN stipule que le SMAN,

ou le tiers exploitant qu'il désigne, exécute et finance l'aménagement des aires de

mouvements, l'affectation des postes de stationnement, et les aires de stockage de

matériel de la zone civile.23

(50) Dans ce contexte, une convention de délégation de service public a été conclue entre le

SMAN et la CCI, aux fins de déléguer à cette dernière la gestion opérationnelle24

de

l'aéroport entre le 1er

février et le 31 décembre 2006, le temps qu'une procédure

d'appel d'offres puisse être lancée pour la sélection d’un nouvel exploitant. L'article 6

de cette convention stipule que les charges de fonctionnement de l'aéroport sont

financées par la CCI, tandis que les dépenses d'investissement sont financées par le

SMAN. Pour couvrir les charges de fonctionnement de l'aéroport, il était prévu que

l'exploitant puisse avoir recours à des contributions d'autres personnes publiques

intéressées.25

Une redevance domaniale annuelle d'un euro devait être versée au

SMAN par la CCI.26

3.2.2.2 Investissements sur la zone aéroportuaire civile

(51) Les autorités françaises ont présenté l'ensemble des investissements effectués sur la

zone aéroportuaire civile par la CCI-aéroport au cours de la période 1970-2006, dont

le montant total sur cette période s'élève à 19 447 268 d’euros. Ces investissements ont

porté sur l'agrandissement du terminal de passagers. Les modifications ont notamment

concerné le hall public, la zone d’enregistrement, la salle d'embarquement, la zone

d’arrivé des voyageurs et la zone réservée aux administrations.27

Leur objet était

d'adapter la plateforme aéroportuaire pour accueillir de 600 000 à 800 000 passagers

par an. Ces travaux ont été entièrement supportés financièrement par la CCI-aéroport,

qui a recouru à l’autofinancement et à l’emprunt.

(52) La France a souligné par ailleurs qu’au cours de la période d’exploitation par la CCI,

jusqu’au 1er février 2006, l’ensemble de la plateforme aéroportuaire, à l’exception du

terminal passagers, était affecté aux activités militaires de la base. La piste et la tour de

contrôle par exemple, avaient été construites et étaient utilisées pour l’aviation

militaire. Ces infrastructures existantes ont ensuite été utilisées à des fins d’aviation

commerciale, mais de façon accessoire à l’activité militaire. Le Ministère de la défense

a réalisé des investissements au niveau de ces infrastructures. Toutefois, ces

investissements n’avaient pour finalité le développement ou le maintien des activités

commerciales de l’aéroport mais ceux des activités militaires et à ce titre, n’avaient

pas à être réalisés ou pris en charge par l’exploitant civil. La CCI-aéroport, en

revanche, versait à l’exploitant militaire une contribution correspondant à sa quote-

part des coûts liés aux infrastructures communes (principalement la piste et la tour de 22

Article 31 du contrat de concession de 1965. 23

Convention de délégation Etat- SMAN du 1er

février 2006, article 8. 24

Préambule de la convention de délégation Etat – SMAN du 1er

février 2006. 25

Convention de délégation Etat – SMAN du 1er

février 2006, article 27. 26

Convention de délégation Etat – SMAN du 1er

février 2006, article 29. 27

Observations de la France sur la décision d'ouverture, p. 8 et 13.

12

contrôle) et aux services communs rendus (principalement la navigation aérienne et les

services de protection et de lutte contre les incendies).28

3.2.2.3 Subventions d’exploitation

(53) Les principales données comptables et commerciales de la CCI-aéroport pour la

période 1999-2005 sont synthétisées dans le tableau 2 figurant au présent considérant.

Tableau 2 : Chiffres-clés de la CCI-aéroport (k€)29

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Recettes Ryanair […] […] […] […] […] […] […]

Total produits 2 664 2 943 3 328 3 522 2 747 2 665 4 314

Versements à

Ryanair […] […] […] […] […] […] […]

Total charges 2 933 3 217 3 746 4 318 5 171 4 553 4 957

Résultat - 269 - 274 - 419 - 796 - 2 424 - 1 887 - 643

Immobilisations 8 956 8 333 7 714 7 145 7 383 6 641 8 026

Capitaux propres 3 844 3 357 2 729 1 805 - 1 093 - 3 491 - 4 341

Total Bilan 10 831 10 258 9 419 8 522 8 869 7 924 10 729

(54) Dans la décision d’ouverture, la Commission avait indiqué avoir identifié dans les

bilans financiers de la CCI-Aéroport relatifs aux années 2000 à 2006 des écritures

comptables relatives à des subventions d’exploitation, dont les montants figurent dans

le tableau 3 figurant au présent considérant :

28

Observations de la France sur la décision d'ouverture, p.8. 29

D'après la lettre de la France du 27 février 2012. La ligne "Recettes Ryanair" correspond aux paiements

de la compagnie aérienne à l'exploitant, tandis que la ligne "Versements à Ryanair" correspond aux

paiements de la CCI-aéroport à Ryanair et sa filiale AMS.

13

Tableau 3: Montants des subventions d'exploitation reçues par la CCI entre 2000 et

2006, (en euros) tels qu’identifiés dans la décision d’ouverture

Etat Région CGG

Commun

es Autres Total

2000 8 944 13 993 22 937

2001 28 314 15 299 43 613

2002 46 000 16 518 62 518

2003 12 603 400 331 412 934

2004 3 694 39 587 43 281

2005 500 000 850 000 13 758 1 363 758

2006 200 000 200 000

Total 46 000 8 944 528 314 898 114 667 669 2 149 041

(55) La France a apporté les explications suivantes sur ces différents montants. En 2005, la

CCI-aéroport a reçu des subventions de 250 000 euros de la CAAC, de 600 000 euros

de la CANM et de 500 000 euros du CGG afin de couvrir son déficit d’exploitation.30

En 2006, la CCI-aéroport a reçu un versement de 200 000 euros de la part du service

général de la CCI afin de couvrir son déficit d’exploitation.31

En revanche, selon la

France, aucun des autres montants mentionnés dans le tableau 3 figurant au

considérant précédent ne correspond à des soutiens financiers des collectivités

publiques pour les activités économiques de la CCI-aéroport. En effet, selon la France:

- les sommes de 22 937 et 43 613 euros mentionnées respectivement pour les années

2000 et 2001 ont été affectées au fonctionnement de la navette entre le centre de

Nîmes et l’aéroport;

- la somme de 62 518 euros mentionnée pour l’année 2002 correspond à hauteur de 16

518 euros au financement de la navette et à hauteur de 46 000 euros à une subvention

du FIATA relevant, comme expliqué précédemment, du système national de

financement des missions régaliennes;

- la somme de 412 934 euros mentionnée pour l’année 2003 correspond à hauteur de

12 603 euros au financement de la navette, à hauteur de 14 218 euros à une

subvention du FIATA et à hauteur de 386 103 euros à un financement apporté par

l'Etat pour la couverture de missions régaliennes de sûreté relevant du périmètre de la

taxe d'aéroport et du FIATA;

- la somme de 43 281 euros mentionnée pour l’année 2004 correspond à hauteur de 3

694 euros au financement de la navette et à hauteur de 39 587 euros à une subvention

du FIATA;

30

Les deux premiers montants sont regroupés dans la colonne « communes et communautés de

communes ». 31

Ce montant apparaît dans la colonne « autres » du tableau ci-dessus.

14

- la somme de 13 758 euros mentionnée dans la colonne « autres » pour l’année 2005

correspond à une subvention du FIATA.

(56) En ce qui concerne la navette, elle est exploitée par un prestataire extérieur avec des

concours financiers de diverses collectivités publiques. Elle n’est pas sous le contrôle

de la CCI-aéroport et n’entre pas dans le périmètre de ses activités.

(57) La France a précisé par ailleurs qu’à l’exception du versement de 200 000 euros de

2006, évoqué au considérant 55, la CCI n'a réalisé aucun transfert entre les comptes du

service général et les comptes du service aéroport sur toute la durée de la concession.

Elles soulignent néanmoins que des avances remboursables ont été pratiquées. Les

flux et stocks32

de ces avances sont synthétisés dans le tableau 4 figurant au présent

considérant.

Tableau 4 : Avances du service général au service aéroport de la CCI (euros)33

Avance reçue Stock avance fin

d'exercice

1999 - 13 157 2 740 804

2000 - 43 669 2 697 135

2001 0 2 697 135

2002 420 074 3 117 210

2003 1 752 663 4 869 873

2004 1 429 624 6 299 497

2005 500 000 6 799 497

2006 2 938 660 9 738 157

(58) Le stock d'avances du service général de la CCI a été de facto converti en subvention

lors de la rupture de la concession d'outillage public, le 31 janvier 2006.34

En effet,

comme le lui permettaient les termes du contrat de concession de 1965.35

l’Etat a mis

fin à cette concession de façon anticipée en 2006. Il a alors été fait application de

l’article 48 du contrat de concession de 1965, en vertu duquel au terme de la

concession « l´Etat remboursera à la chambre de commerce les avances que cette

dernière aurait pu faire sur ses ressources propres, etc. ».

(59) Enfin, la Commission avait constaté dans la décision d'ouverture que pour la période

2000-2006, la CCI-aéroport n'avait pas inscrit de charges sous la rubrique

"Contribution aux dépenses générales du gestionnaire" dans ses comptes. Dans la

décision d’ouverture, la Commission a émis l’hypothèse que le service général de la

CCI n'ait pas facturé de frais généraux liés à l'emploi de ses ressources pour la gestion,

par exemple administrative ou comptable, du service aéroport. Toutefois, dans sa

32

Tels qu'inscrits au passif du bilan de la CCI-aéroport sous "Avances inter-établissements". 33

D'après la lettre des autorités françaises du 27 février 2012. 34

Dès le 8 août 2006, la CCI a réclamé le remboursement des avances pour un montant de plus de 9

millions d'euros. 35

Article 46 du contrat de concession de 1965.

15

réponse à la décision d’ouverture, la France a indiqué que l’ensemble des prestations

communes aux différents services de la CCI, y compris la CCI-aéroport, ont fait

l’objet d’une refacturation, la contribution de chaque service étant déterminée en

fonction d’une clé de répartition elle-même fondée sur le volume de prestations utilisé

par chaque service de la CCI. Par exemple, s’agissant des dépenses informatiques,

chaque service en supportait les coûts en fonction du nombre d’ordinateurs connectés

utilisés par le service concerné. La France a fourni le détail des montants de la

participation du service aéroport aux dépenses générales entre 2000 et 2006, poste par

poste (contrôle de gestion, gestion du personnel, comptabilité, informatique,

fournitures, assurances, courriers).

3.2.3 Soutiens financiers à VTAN

3.2.3.1 Cadre contractuel et subventions d’exploitation

(60) La société Veolia Transport s’est vu confier l’exploitation de l'aéroport de Nîmes à

partir du 1er

janvier 2007. L'étendue de ses compétences et les conditions de son

exploitation sont définies par le SMAN, autorité délégante, dans la CDSP. Celle-ci a

pour objet l'exploitation, l'entretien et la maintenance de la zone civile de l'aéroport

ainsi que le développement du trafic et le développement des services pour l'accueil

des avions civils et pour l'activité des entreprises installées sur le site.

(61) Ultérieurement, et conformément à l’article 1 bis de la CDSP, Veolia Transport a

constitué la société VTAN pour l'exécution de la CDSP. La société-mère de VTAN,

Veolia Transport, est également autorisée à exercer d'autres activités commerciales

"connexes"36

à la mission d'exploitation de l'aéroport.

(62) Conformément à l'article 27 de la CDSP, une contribution forfaitaire est versée par le

SMAN à VTAN chaque année pour assurer l’équilibre financier de l’exploitation

aéroportuaire. Cette contribution est calculée par différence entre l'engagement du

délégataire sur le niveau prévisionnel des dépenses (total charges plus marge nette

avant impôts) et l'engagement de ce dernier sur le niveau prévisionnel des recettes.

Cette contribution est fixe, à l’exception d’une indexation annuelle sur la base d’une

formule prévue à l'article 27.6 de la CDSP. Aux termes de la CDSP, le montant de la

contribution forfaitaire est fixé à [1,2-1,5] millions d’euros par an nets de TVA (valeur

euros 2005) dans un scénario de référence correspondant aux conditions d'exploitation

prévalant au second trimestre 2006.

(63) La CDSP prévoit toutefois que le montant de la contribution forfaitaire soit modifié au

cas où VTAN se trouverait dans un « scénario de repli », défini par des critères précis

établis dans la CDSP. Ce scénario de repli correspond à une diminution de l’activité,

entraînant une modification du planning de rotation des avions des liaisons régulières

entraînant la suppression de la seconde équipe du personnel de l’aéroport et diminuant

ainsi les dépenses prévisionnelles. Selon la CDSP, dans ce scénario de repli, la

contribution forfaitaire serait réduite à [1,0-1,3] millions d’euros nets par an.

(64) De plus, la CDSP prévoit que si pour une année donnée, la marge avant impôt de

l’exploitation aéroportuaire est supérieure à la marge prévue à l’origine, c’est-à-dire, si

l'économie de l’activité est meilleure que l'économie prévisionnelle et engageante,

[30%-45%] de l'écart de marge viendra en réduction du montant de la contribution

forfaitaire. En tenant compte d'un surcroît d'imposition sur les sociétés égal à 10% de

l'écart de marge avant impôt, cette formule de réduction permet un partage égal des

gains non prévus à l’origine entre le SMAN et VTAN.

36

Articles 1 et 1bis de la CDSP.

16

(65) Le 27 janvier 2010, un premier avenant à la CDSP (« l’avenant n°1 ») a été conclu,

suite à l'impossibilité pour VTAN de percevoir le montant de la redevance relative à

l'autorisation d'occupation temporaire d’une usine située dans la zone aéroportuaire

(l’usine SGAÏ), élément non connu au moment de l'établissement de l'offre de Veolia.

L'avenant n°1 à la CDSP a augmenté la contribution forfaitaire de [20 000-50 000]

euros.

(66) Un deuxième avenant (« l’avenant n°2 ») a été conclu le 20 juillet 2010 en vue

d'engager VTAN à renouveler le groupe froid de la plateforme. Il prévoit que le

SMAN indemnise VTAN à hauteur de la valeur non amortie de l'équipement en fin de

délégation.

(67) Un troisième avenant (« l'avenant n°3 ») à la CDSP a été conclu le 23 mars 2011. Il

introduit la possibilité de majorer la contribution forfaitaire à concurrence du montant

des subventions perçues par le SMAN auprès d’autres collectivités publiques. Il

prévoit de plus que le SMAN transfère à VTAN la subvention qu'il a reçue de la

Région Languedoc-Roussillon en application de la convention conclue avec cette

collectivité pour le soutien au développement des flux touristiques liés au trafic aérien

à bas coût. Cette subvention s'élève à [100 000-300 000] euros au titre de l'année 2009.

En effet, le SMAN considère que des dépenses de soutien au développement des flux

touristiques avaient alors été engagées par VTAN, et souhaitait à ce titre majorer la

contribution forfaitaire du montant de la subvention perçue.

(68) La France a indiqué que cette subvention était destinée à couvrir les coûts engagés par

VTAN pour faire face au recul du trafic déclenché par la décision de Ryanair, en mars

2009, de ne plus opérer de vols au départ de l'aéroport de Nîmes pour East Midlands,

et de diminuer le nombre de rotations vers Liverpool et Londres Luton.

(69) Selon VTAN, les dépenses engagées, soutenues par cette subvention de

communication n'ont en aucun cas financé de la publicité supplémentaire à la filiale de

Ryanair (AMS), mais ont participé de la mission de service public de développement

des flux touristiques et de promotion de l'économie locale. VTAN a notamment

recruté un responsable commercial en charge du développement et du marketing

communication ainsi que des démarches de développement aéronautiques à travers de

nombreux rendez-vous « b-to-b » aux sièges des compagnies aériennes, plusieurs

campagnes « emailing » et la participation à des salons et des forums dans le domaine

du transport aérien (comme par exemple le salon BMT de Naples en Italie qui a

permis le démarchage de 5 tour-opérateurs italiens) directement orientés vers la

clientèle étrangère.

(70) Le 8 avril 2011, un protocole d'accord a été conclu entre le SMAN et VTAN afin de

définir une approche coordonnée sur l'engagement des dépenses nécessaires au

maintien de l'activité aérienne après le 1er

juillet 2011, date de la cessation d’activité

de la base aéronavale qui impliquait de revoir la gouvernance de l'ensemble de la

plateforme.

(71) Depuis le 2 juillet 2011, l'Etat a transféré une partie du périmètre de l'ancienne zone

militaire ainsi que les missions et responsabilités précédemment exercées par le

Ministère de la Défense au SMAN. Ce transfert a eu pour effet de modifier le

périmètre et les responsabilités confiés à VTAN dans le cadre de la CDSP. Dans ce

contexte, le 30 juin 2011, le SMAN et VTAN ont conclu un nouvel avenant à la CDSP

(« l’avenant n°4 ») ayant pour objet d'une part de proroger le terme initial de la CDSP

d'un an, et, d'autre part, de modifier le périmètre des obligations du délégataire et les

modalités de son indemnisation. VTAN est devenue à compter de cette date

responsable des activités jusqu'alors prises en charge par le Ministère de la Défense, à

17

l'exception du contrôle de la sécurité aérienne. Elle doit également acquérir les

équipements de la zone militaire, et procéder aux investissements jugés nécessaires sur

ces infrastructures.

(72) Pour tenir compte de ces nouvelles charges d'exploitation et des dépenses

d'investissements supplémentaires, une contribution publique spécifique pour un

montant prévisionnel de [300 000-600 000] euros au titre de 2011 et des subventions

d'équipement ont été attribuées au délégataire. Les subventions d'équipement étaient

d’un montant prévisionnel de [900 000-1 400 000] euros ([300 000-500 000] euros

pour 2011 et [600 000-900 000] euros pour 2012). En fin de délégation, un

réajustement devrait être réalisé afin de mettre en adéquation les versements avec les

dépenses effectivement réalisées par VTAN et les taxes effectivement perçues par le

SMAN. La France fait valoir que la subvention susmentionnée avait pour objectif de

couvrir des investissements relevant d'activités régaliennes ainsi que des travaux

d'homologation de l’aéroport, imprévus au moment de l’attribution de la délégation de

service public.37

3.2.3.2 Investissements sur la zone aéroportuaire

(73) La CDSP stipule qu'une partie seulement des investissements sont à la charge de

l'exploitant38

. VTAN doit ainsi financer les investissements relatifs à la reprise du

matériel du restaurant, pour un montant de [150 000-350 000] euros, l'aménagement

des boutiques de l'aéroport, et l'acquisition du matériel nécessaire aux animations de

l'aérogare. Ces investissements, d'un montant de [200 000-400 000] euros, étaient

prévus pour l'exercice 2007 et devaient être amortis sur la durée de la CDSP.

Conformément à l'avenant n°2,39

VTAN a financé le renouvellement du groupe froid

de l'aéroport, que l'autorité délégante s'engage à reprendre en fin de délégation, contre

le versement au délégataire de l'équivalent de la valeur non amortie du bien. D'une

manière générale, l'exploitant finance l'entretien et le renouvellement des matériels

d'exploitation. Tous les autres investissements relèvent du SMAN et de ses

collectivités constitutives.

(74) Depuis le 2 juillet 2011, le périmètre de la CDSP inclut la zone militaire. Or, le

transfert de gestion de la zone militaire a imposé, selon la France, la réalisation de

travaux et d'acquisition rendus indispensables pour la continuité d'exploitation de la

plateforme, notamment dans le cadre de son homologation (c'est-à-dire, pour assurer le

transfert de gestion de l'ancienne zone militaire de l'aéroport de Nîmes et de missions

assurées jusqu'alors par la BAN, ce qui a eu pour effet de modifier le périmètre des

obligations de VTAN et les modalités de son indemnisation). Ces travaux ont été

identifiés par des groupes de travail réunissant la Direction Générale de l'Aviation

Civile, le Ministère de la Défense, le SMAN et VTAN. Comme évoqué au considérant

72 en contrepartie de ces nouvelles obligations, VTAN devait recevoir une subvention

d'équipement d'un montant prévisionnel de [300 000-500 000] euros pour 2011 et [600

000-900 000] euros pour 2012, soit un total de [900 000-1 400 000] euros.

(75) Selon la France, les investissements réalisés par VTAN sur toute la durée de la CDSP

s'élèvent à [600 000-900 000] euros.

3.3 Contrats conclus avec Ryanair / AMS

(76) L'historique de l'activité de Ryanair à l'aéroport de Nîmes est rappelé au considérant

18.

37

Observations de la France sur la décision d'ouverture, p. 15. 38

CDSP du 12 décembre 2006, article 25. 39

Avenant n°2 du 20 juillet 2010.

18

3.3.1 Contrats conclus avec la CCI-aéroport

(77) Les autorités françaises précisent que le bassin d’activités autour de la plateforme,

dont l’enjeu était de l’ordre de plus de 2000 emplois, s’inscrivait dans un équilibre

global qui tenait compte de la coexistence de l’armée, d’entreprises industrielles dans

le domaine aéronautique (recyclage du carburant) et d’une activité de transport de

passagers. Dans ce contexte économique, la CCI, tout d'abord seule, puis avec les

collectivités territoriales partenaires, a cherché à maintenir les liaisons opérées sur

l'aéroport de Nîmes. La CCI a notamment cherché à pallier la chute de trafic

enregistrée depuis l'annonce de l'installation de la ligne de TGV, finalement effective

en juin 2001.

(78) Les autorités françaises ont aussi confirmé que les contrats et avenants conclus avec

Ryanair et la CCI n'ont fait l'objet d'aucune délibération formelle de sa part autorisant

les négociations. Ainsi, la France précise que la conclusion des contrats avec des

compagnies aériennes consiste en un acte d'administration courante pour lequel il n'est

pas nécessaire d'avoir l'accord de l'Assemblée Générale étant donné que le président

de la CCI a un large pouvoir incluant notamment le droit de signer des contrats au nom

de la CCI.40

3.3.1.1 Convention du 11 avril 2000 entre la CCI et Ryanair

(79) Une première convention, signée le 11 avril 2000 entre la CCI et Ryanair pour une

durée de 10 ans, fixe le montant des redevances aéroportuaires applicables à Ryanair.

La compagnie aérienne s'y engageait également à desservir quotidiennement l'aéroport

de Nîmes. Selon la France, un engagement oral aurait porté sur un taux de remplissage

de 70%, qui aurait été dépassé dans la réalité de 10 points.

(80) Aux termes de la convention du 11 avril 2000, Ryanair a bénéficié de rabais par

rapport aux tarifs applicables sur l'aéroport de Nîmes. Compte tenu des

caractéristiques et des programmes de vols, les redevances de stationnement et de

balisage n'ont pas été appliquées à la compagnie aérienne. Ryanair a également

bénéficié de […]. Les redevances passager et atterrissage appliquées à la compagnie

correspondent à la grille tarifaire générale. La France rappelle que n'importe quelle

compagnie opérant le même volume de vols que Ryanair aurait pu bénéficier d'un tarif

identique.41

(81) En contrepartie des rabais concédés à Ryanair sur la redevance d'assistance en escale,

ce contrat prévoyait une pénalité financière applicable à Ryanair dans l'hypothèse où la

cible annuelle de passager n'était pas atteinte. Dans ce cas de figure, Ryanair devait

s'acquitter d'une pénalité de […] euros par passager manquant. Un tarif plus

avantageux de […] euros était octroyé à Ryanair par VTAN, compte tenu du nombre

important de vols opérés.

(82) La convention prévoit également le versement d'une partie du produit de la redevance

atterrissage stipulée dans le contrat conclu avec Ryanair à titre de participation aux

frais de marketing. Cette contribution était assimilée à une partie du produit de la

redevance d'atterrissage, calculée comme la différence entre le montant de la

redevance d'atterrissage payée par Ryanair et la somme de […] euros, à laquelle

s'ajoutait une partie de la redevance passager égale à […] euros par passager

communautaire.

40

Lettre de la France du 20 mars 2014. 41

Observations de la France sur la décision d'ouverture, p. 56.

19

3.3.1.2 Modifications de la convention du 11 avril 2000

(83) Le contrat du 11 avril 2000 a été modifié à la suite d'échanges de courriers une

première fois en fin d'année 200142

et une seconde fois en mars 2004.43

Ces

modifications prévoient une augmentation des versements de la CCI à Ryanair en vue

du développement de liaisons complémentaires.

(84) En effet, les modifications de 2001 prévoient une augmentation de la contribution

marketing versée par la CCI à Ryanair désormais fixée à […] € par passager au départ

de l'aéroport de Nîmes sur les liaisons opérées vers Londres jusqu'au 31 octobre 2002,

à condition que Ryanair mette en place la seconde liaison vers Londres correspondant

au service d'été.

(85) Cependant, les modifications de 2004 prévoient une augmentation de la contribution

marketing de […] euros par passagers à condition qu'une seconde liaison à destination

de Londres soit ouverte pendant la saison d'été (à partir du 29 avril 2004).

3.3.1.3 Contrat du 10 octobre 2005 entre la CCI et Ryanair

(86) Le 10 octobre 2005, un nouveau contrat est conclu entre Ryanair et la CCI, pour une

durée initiale de 5 ans reconductible pendant 5 ans. Rétroactif au 1er

janvier 2005, il

fixe le montant des redevances aéroportuaires dues par Ryanair, qui correspond à la

grille tarifaire générale appliquée sur l'aéroport de Nîmes, à l'exception de la gratuité

des redevances de stationnement, de balisage et […]. En outre, la compagnie se voit

assigner des objectifs de trafic.

(87) Le nouveau contrat contient également un dispositif d'intéressement au développement

du trafic. Celui-ci repose sur le versement par la CCI d'une contribution de […] euros

par passager au départ de l'aéroport de Nîmes et de […] euros par atterrissage sur toute

la durée du contrat. Une clause de pénalité est prévue dans l'hypothèse où Ryanair

n'atteindrait pas les objectifs de trafic agréés dans la convention. Aux termes de cette

clause, si le volume de passagers transportés est compris entre […]et […] % du trafic

cible, le montant du versement passager est abaissé à […] euros pendant toute l'année

concernée et jusqu'à rétablissement du trafic. Si le volume de passagers transportés est

inférieur à […] % du trafic cible, […].

(88) Aux termes de ce contrat, Ryanair s'engager à opérer :

- une liaison quotidienne vers Londres Stansted pour un volume de 40 000

passagers/an;

- une liaison quotidienne supplémentaire vers Londres Stansted pendant l'été,

pendant 6 mois consécutifs, pour un volume supplémentaire de 22 000 passagers;

- une liaison vers Liverpool 4 jours sur 7, pour un volume de 22 000 passagers;

- une liaison supplémentaire à partir d'avril 2006 vers une destination à déterminer

pour un volume de 22 000 passagers.

(89) En outre, le contrat prévoit des pénalités financières applicables au titre des rabais

concédés à Ryanair sur les redevances d'assistance en escale ainsi qu'une pénalité de

[…] euros par passager si la cible annuelle de passagers n'est pas atteinte.

3.3.1.4 Contrat du 10 octobre 2005 entre la CCI et AMS

(90) Le 10 octobre 2005, un contrat est également conclu, pour une période de 5 ans

reconductible pour une période identique, entre la CCI et Airport Marketing Services

42

Courriers du 28 novembre 2001, 11 décembre et 18 décembre 2002, 21 et 24 décembre 2001, 2 et 5

février 2002, et 15 février 2002. 43

Courriers du 10 mars et 16 mars 2004.

20

Limited (ci-après "AMS"), filiale à 100% de Ryanair. Ce contrat est également

rétroactif au 1er

janvier 2005. L'objet de ce contrat est l'achat par la CCI de prestations

de services marketing liées, à savoir:

- 5 paragraphes de 150 mots dans la section "5 choses à faire" sur la page de la

destination Nîmes du site internet de Ryanair;

- la présence de 5 liens vers les sites internet désignés par la CCI dans la barre d'état

de la page de la destination Nîmes du site internet de Ryanair;

- un lien vers le site internet indiqué par la CCI dans la Section des "5 choses à

faire" sur la page de la destination Nîmes du site internet de Ryanair;

- la présence d'un lien 7 jours par an vers le site internet désigné par la CCI sur la

page d'accueil du site britannique de Ryanair. L'ensemble des mesures énoncées

ci-dessus, ou package n°1, ou sont fournies pour un montant de […] euros € hors

taxes par an;

- à compter de l'annonce de liaisons nouvelles au départ de l'aéroport de Nîmes en

2006, la présence d'un lien 26 jours par an vers le site internet désigné par la CCI

sur la page d'accueil du site britannique de Ryanair (package n°2), pour un

montant de […] euros par an;

- à compter de l'annonce de nouvelles liaisons au départ de l'aéroport de Nîmes en

2007, la présence d'un lien 3 jours supplémentaires par an vers le site internet

désigné par la CCI sur la page d'accueil du site (package n°3), pour un montant de

[…] euros par an;

- en 2005 : une offre par e-mail de promotion de la destination de Nîmes pour un

montant de […] euros;

- en 2006: une offre par e-mail de promotion de la destination de Nîmes pour un

montant de […] euros;

- en 2007 : une offre par e-mail de promotion de la destination de Nîmes pour un

montant de […] euros.

(91) Ce contrat a été modifié par deux avenants :

1. Avenant du 30 janvier 2006 (amendement n°1), qui prolonge la durée du contrat

entre la CCI et AMS jusqu'à la fin de l'exploitation effective de l'aéroport, soit le

31 décembre 2006 et ce, malgré la résiliation de la concession d'outillage. Cet

avenant introduit une clause de "meilleurs efforts" de la CCI et d'AMS pour qu'un

contrat équivalent soit signé avec le futur exploitant. Selon les autorités françaises,

cet avenant serait la conséquence logique de la prolongation temporaire de

l'exploitation de l'aéroport par la CCI au-delà de la convention de concession.44

2. Avenant du 17 octobre 2006 (amendement n°2), qui réduit le montant des

prestations marketing fournies à la CCI devant l'impossibilité alléguée par la CCI

de mettre en place les supports marketing demandés. L'avenant prévoit que les

prestations marketing fournies à compter de 2007 sont conformes au contrat de

base. La fourniture des prestations marketing ayant été suspendues à compter

d'avril et de juillet 2006 jusqu'au 31 décembre 2006 en raison de l'impossibilité

pour la CCI de fournir les supports de marketing qui devaient figurer sur le site de

Ryanair. En définitive, les montants dus par la CCI au titre de l'année 2006 sont les

suivants :

- […] euros, au lieu de […] euros, au titre du package n°1;

44

Lettre de la France du 25 avril 2014.

21

- […] euros, au lieu de […] euros, au titre du package n°2;

- […] euros, au lieu de […] euros, au titre du package n°3;

- une autre prestation de […] euros par facturation dossier, et qui n'était pas modifié,

était prévue dans l'avenant.

3.3.2 Contrats conclus avec VTAN (2007-2011)

(92) La France a précisé que les décisions de signer les différents contrats avec Ryanair

relevaient du seul directeur de VTAN et de son président et n'ont donc pas fait l'objet

de délibérations ou réunions.45

3.3.2.1 Contrat du 2 janvier 2007 entre VTAN et Ryanair

(93) Le 2 janvier 2007, un contrat de services aéroportuaires est conclu entre Ryanair et la

société VTAN qui fixe le montant des redevances d'atterrissage et passager mis à la

charge de la compagnie aérienne, et qui lui accorde une contribution par passager au

titre d'un régime d'incitation au développement du trafic. Ce contrat était valable du 1er

janvier au 31 octobre 2007.

3.3.2.2 Contrat du 2 janvier 2007 entre VTAN et AMS

(94) Le même jour, la société VTAN a conclu un contrat de services marketing avec la

société AMS pour l'achat de prestations marketing pour un montant de […] euros.

Comme pour le contrat précédent, celui-ci était valable du 1er

janvier au 31 octobre

2007.

(95) Le 1er

août 2007, VTAN et AMS ont signé un avenant au contrat dans lequel ils se

sont accordés sur le versement d'une contribution complémentaire de […] euros pour

la période entre le 1er

septembre 2007 et le 28 février 2008. Cet avenant conditionnait

le maintien de la liaison Ryanair vers Charleroi pour la saison hiver 2007-2008. La

France estime que cette contribution supplémentaire a été imposée par Ryanair à

VTAN qui, compte tenu de sa position d'entrant sur le marché, ne se trouvait pas en

position de force pour négocier cette contribution à la baisse. La France a également

confirmé que cet avenant n'était pas de nature à modifier les liaisons et les fréquences

prévues dans le contrat du 2 janvier 2007 ou le trafic attendu.46

3.3.2.3 Contrats du 1er novembre 2007 entre VTAN et Ryanair/AMS

(96) Le 7 novembre 2007, deux nouveaux contrats ont été conclus, pour une durée initiale

d'un an renouvelable trois fois, afin de poursuivre l'exécution du contrat de services

aéroportuaires et du contrat de services marketing qui étaient arrivés à échéance. Si les

dispositifs sont similaires, les versements à Ryanair et sa filiale sont augmentés et

atteignent un montant de […] euros.

3.3.2.4 Contrats du 27 août 2008 entre VTAN et Ryanair/AMS

(97) Le 27 août 2008, deux nouveaux contrats, l'un de services aéroportuaires et l'autre de

services marketing, se sont substitués au cadre contractuel décrit précédemment, à

compter du 1er

novembre 2008, pour une durée d'un an renouvelable deux fois.

(98) Aux termes du contrat de services aéroportuaires, Ryanair s'engage à opérer :47

45

Lettre de la France du 25 avril 2014. 46

Lettre de la France du 25 avril 2014. 47

La liaison vers Liverpool qui était aussi exploitée à cette époque. La France a expliqué que cette liaison

n'a pas cessé entre 2005 et 2012 mais qui s'agissait toujours d'une ligne saisonnière. La France souligne

que cette liaison n'apparaît pas sur le contrat marketing du 27 août 2008 car son statut était précaire (sa

suspension était alors envisagée), alors qu'elle a continué à fonctionner de 2008 à 2011 avec une baisse

22

- une liaison quotidienne pendant l'été et 4jours sur 7 en hiver vers Londres Luton pour

un volume de […] pax/an;

- une liaison vers Charleroi 4 jours sur 7, pour un volume de […] passagers.

(99) Le nouveau contrat contient également un dispositif d'intéressement au développement

du trafic ou "incentive scheme". Celui-ci repose sur le versement par la CCI d'une

contribution de […]. De même, le contrat inclut une pénalité à payer par Ryanair de

[…] euros par passager si la cible de trafic est inférieure à […] passagers.

3.3.2.5 Avenants des contrats du 27 août 2008

(100) Deux "avenants" du 25 août 2009 ont respectivement prolongé l'exécution du contrat

de services marketing et du contrat de services aéroportuaires jusqu'au 31 décembre

2011.

(101) L'avenant n°1 au contrat de services marketing du 18 août 2010 a augmenté

ponctuellement le montant de la contribution de VTAN de [20 000-50 000] euros

pour, selon les parties contractantes, cibler de nouveaux touristes. La France estime

que sa conclusion s'inscrit dans le contexte du maintien des bonnes relations

commerciales entre le gestionnaire de l'aéroport et Ryanair.48

(102) L'avenant n°2 au contrat de services marketing du 30 novembre 2010, en lien avec le

maintien par Ryanair de la liaison vers Liverpool, a augmenté ponctuellement le

montant de la contribution de VTAN de [35 000-65 000] euros. La France a indiqué

que cet avenant avait été conclu sous la pression exercée par Ryanair sur VTAN

concernant la liaison vers Liverpool. En effet, le chargement de la liaison avait

considérablement baissé et Ryanair avait menacé d'annuler […] fréquences sur cette

liaison et conditionné le maintien de ces fréquences pour […] à l'achat de prestations

marketing supplémentaires pour contribuer à la promotion de cette liaison.49

4. Raisons ayant conduit à l’ouverture de la procédure formelle d’examen

(103) La Commission a estimé nécessaire d'ouvrir la procédure formelle d'examen aux

fins d'examiner l’ensemble des apports financiers des différentes entités et autorités

publiques aux exploitants de l'aéroport depuis 2000 jusqu'à la date de la décision

d'ouverture, dont notamment les apports financiers décrits dans la section 3.2, et

d'apprécier les aides éventuelles à Ryanair prévues dans l'ensemble des contrats entre

les exploitants de l'aéroport et la compagnie aérienne et/ou ses filiales de 2000 à la

date de la décision d'ouverture (le 25 avril 2012).

(104) Premièrement, dans son appréciation des apports financiers aux exploitants de

l'aéroport, la Commission a fait part de ses doutes concernant l'existence d'un avantage

économique au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(105) Les exploitants de l'aéroport, ainsi que la France, ont affirmé que la gestion de

l'aéroport de Nîmes constituait un service d'intérêt économique général dans son

ensemble et la Commission a dès lors évalué les mesures de soutien financier en

faveur des gestionnaires de l’aéroport à l’aune de la jurisprudence Altmark. La

Commission a évalué séparément la période d'exploitation de la CCI – aéroport (2000

– 1er février 2006), la période couverte par la convention de délégation entre la CCI et

le SMAN (1er février 2006 – 31 décembre 2006) et celle de VTAN (2007-2012).

S'agissant de la période d'exploitation de la CCI, elle a considéré que la première

condition de l'arrêt Altmark n'était pas remplie durant la période 2000 – 2006 et, par

de fréquence. Ainsi, le contrat marketing de 2008 ne prévoyait donc pas d'achat de prestation sur le site

de Ryanair pour cette liaison. Celle-ci a été assurée entre 2008 et 2010 sans contrepartie marketing. 48

Lettre de la France du 25 avril 2014. 49

Lettre de la France du 26 mai 2014.

23

conséquent, que les mesures octroyées à la CCI et à la CCI-aéroport ne pouvaient être

considérées comme la compensation d'un service d'intérêt économique général durant

la période 2000 – 2006.

(106) En ce qui concerne la période d'exploitation par VTAN, la Commission a considéré

que les autorités françaises n'avaient pas démontré que l'aéroport de Nîmes relèverait

d'un cas exceptionnel permettant de qualifier la gestion de l'aéroport dans sa globalité

de service d'intérêt économique général. En outre, la Commission a émis des doutes

sur le respect, dans les clauses de la CDSP des exigences liées aux deuxième,

troisième et quatrième conditions énoncés dans l'arrêt Altmark.

(107) S'agissant de la compatibilité des apports financiers au regard du principe de

l’opérateur en économie de marché, la Commission n'a pu exclure que les apports

financiers en question aient conféré aux exploitants successifs de l'aéroport de Nîmes

un avantage sélectif sur l'ensemble de la période couverte par la décision et n'a dès lors

pu exclure que ces constituaient des aides d'Etat.

(108) En outre, la Commission a également évalué la compatibilité des mesures en faveur

des exploitants de l'aéroport avec le marché intérieur à la lumière des lignes directrices

de 200550

et de sa pratique décisionnelle. Quant aux aides à l'investissement, la

Commission a conclu qu'elle ne disposait pas d'éléments précis sur les investissements

financés par les autorités publiques au bénéfice des exploitants successifs de l'aéroport.

En ce qui concerne la compatibilité de l'aide au fonctionnement avec le marché

intérieur, la Commission a considéré que ces mesures constituent des aides au

fonctionnement pour lesquelles les autorités françaises n'avaient fourni aucune

justification quant à leur éventuelle compatibilité avec le marché intérieur.

(109) Deuxièmement, en ce qui concerne l'appréciation des aides éventuelles octroyées à

Ryanair, la Commission a estimé que les contrats de services aéroportuaires et les

contrats de services marketing conclus concomitamment devaient être appréciés

conjointement, Ryanair et AMS ne constituant en fait qu'un unique bénéficiaire des

mesures en cause. La Commission a estimé qu’aux fins de déterminer si ces différents

contrats constituaient des aides d’Etat, il fallait tenir compte de ce principe et

appliquer le critère de l’investisseur privé en économie de marché aux différentes

dates auxquelles les contrats ont été conclus, à savoir :

- à la date de conclusion du contrat de services aéroportuaires avec Ryanair, soit le

11 avril 2000 ;

- aux dates des courriers de novembre 2001 – février 2002 et mars 2004, qui

modifient le contrat de service aéroportuaires conclu le 11 avril 2000 avec Ryanair

;

- à la date de conclusion du nouveau cadre contractuel composé du contrat de

services aéroportuaires avec Ryanair et du contrat de services marketing avec

AMS, soit le 10 octobre 2005 ;

- aux dates des deux avenants modifiant le contrat de services marketing conclu

avec AMS le 10 octobre 2005, à savoir l'amendement n°1 du 30 janvier 2006 et

l'amendement n°2 du 17 octobre 2006 ;

- à la date de conclusion du contrat de services aéroportuaires avec Ryanair et du

contrat de services marketing avec AMS, soit le 2 janvier 2007;

50 Lignes directrices sur le financement des aéroports et les aides d'Etat au démarrage pour les compagnies

aériennes au départ d'aéroports régionaux (JO C312 du 09.12.2005).

24

- à la date de conclusion du contrat de services aéroportuaires avec Ryanair et du

contrat de services marketing avec AMS, soit le 1er novembre 2007;

- à la date de conclusion du contrat de services aéroportuaires avec Ryanair et du

contrat de services marketing avec AMS, soit le 1er novembre 2007;

- à la date de signature des avenants du 25 aout 2009 qui prolongent l'exécution des

contrats du 27 aout 2008 jusqu'au 31 décembre 2011;

- aux dates des 1er

août 2007, 18 août 2010 et 30 novembre 2010, étant les dates des

avenants modifiant substantiellement les contrats de services marketing conclus

avec AMS.

(110) Dans ce contexte, la Commission a notamment estimé de façon préliminaire, sur la

base des informations dont elle disposait, qu'elle ne pouvait exclure que Ryanair/AMS

ait bénéficié d'aides d'Etat du fait du cadre contractuel et commercial avec les

exploitants successifs de l'aéroport. La Commission a estimé que la mesure en cause

était susceptible de constituer une aide d’Etat soumise à l'interdiction de principe de

l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, versée à AMS par les exploitants. Cette

appréciation se fondait sur l'analyse des informations soumises par la France et des

circonstances de la conclusion de ce contrat.

(111) En outre, la Commission a fait part de ses doutes quant au fait que les exploitants de

l'aéroport, en concluant les contrats de prestations aéroportuaires et les contrats de

prestations marketing, se soient comportés comme des opérateurs en économie de

marché avisés poursuivant une politique structurelle, globale ou sectorielle, et guidés

par des perspectives de rentabilité à plus ou moins long terme. En effet, la

Commission a observé qu'il n'existait aucune étude de marché et/ou plan d'affaires

concernant les différents contrats conclus avec Ryanair/AMS et étayant

économiquement la décision de l'aéroport de prendre de tels engagements vis-à-vis de

Ryanair/AMS.

(112) En vue de réaliser cette analyse, la Commission a proposé d'appliquer le principe de la

caisse unique (« single till ») dans le cadre de la gestion de l’aéroport en prenant en

compte tant les revenus aéronautiques (redevances aéroportuaires et assistance en

escale) que les revenus induits par l’activité non aéronautique de l’aéroport

(commerces, parkings, etc.).

(113) S'agissant de la période d'exploitation par la CCI, la Commission a observé qu'il était

difficile d'établir dans quelle mesure les rabais et ristournes accordés par rapport aux

redevances aéroportuaires et la gratuité des services d'assistance en escale ont été fixés

par rapport aux coûts d'exploitation des infrastructures de l'aéroport, et donc aux coûts

de la fourniture des services aéroportuaires. Dans ce cadre, la Commission a émis des

doutes quant au fait que la CCI-aéroport ait agi comme un investisseur avisé en

économie de marché dans le cadre de ses relations avec Ryanair.

(114) Concernant la période d'exploitation par VTAN, la Commission a relevé que

l'exécution du nouveau cadre contractuel défini à compter de 2007 semblait dégrader

profondément la situation financière de l'exploitant, en foi de quoi la Commission n'a

pu exclure que Ryanair/AMS ait bénéficié d’aides d'Etat du fait du cadre contractuel et

commercial en question.

(115) Enfin, la Commission a fait part de ses doutes quant à la compatibilité avec le marché

intérieur de ces mesures au regard des lignes directrices de 2005.

25

5. Observations des Intéressés

(116) La Commission a reçu des observations des tiers intéressés suivants: la CCI, VTAN, le

SMAN, Ryanair, AMS et Transport & Environment.

5.1 Observations présentées par les tiers intéressés à la suite de la ouverture de la

procédure formelle d'examen

5.1.1 Observations conjointes de la CCI, de VTAN et du SMAN

(117) Les deux gestionnaires de l'aéroport pendant la période couverte par la décision

d'ouverture, notamment la CCI et VTAN, ont présenté conjointement leurs

observations avec le SMAN. La CCI, VTAN et le SMAN seront désignés dans la suite

sous le terme « les Exploitants ».

(118) Les Exploitants soulignent que Veolia Transport et VTAN sont deux entités

différentes. La première est l'entreprise sélectionnée pour l'exploitation de l'aéroport de

Nîmes tandis que VTAN s'est substituée à Veolia Transport pour l'exécution de la

convention de délégation de service public.

5.1.1.1 Rappel de la mission de service public de l'exploitation de l'aéroport

de Nîmes-Ales-Camargue-Cévennes

(119) Les Exploitants rappellent que le SMAN est une personne morale de droit public.

L’attribution au SMAN de missions de service public lui est dévolue par l'Etat français

dans le cadre du transfert de compétences aux collectivités territoriales. Les

Exploitants affirment que, conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat

français,51

lorsqu'un syndicat mixte assure l'exploitation d'un aérodrome, il existe un

service public inhérent à la nature de son activité. Le SMAN a ultérieurement décidé

d'en déléguer l'exploitation à la CCI puis à VTAN en conformité avec le droit français

et soumis au contrôle de légalité du Préfet du Gard sans que celui-ci n'identifie une

quelconque illégalité.

5.1.1.2 Mesure 1: appréciation des apports financiers aux Exploitants de

l'aéroport

5.1.1.2.1 Existence d'une aide

5.1.1.2.1.1 Missions relevant de prérogatives de puissance publique et infrastructures

servant à l'exercice de ces missions

(120) Les Exploitants estiment que les services de lutte contre l'incendie des aéronefs et de

lutte contre le péril animalier ne sont pas des services liés à la sûreté mais des missions

régaliennes liées à la sécurité et couvertes par la taxe d'aéroport de sorte qu'il s'agit

d'activités non-économiques sortant du champ d'application des règles européennes en

matière d'aides d'Etat.

5.1.1.2.1.2 Financement de l'exploitation

(121) Les Exploitants soulignent que pendant la période d'exploitation de la CCI ni les

avances remboursables versées par le service général de la CCI en faveur des comptes

de l'aéroport, ni le système de refacturation des frais communs ne peuvent être

considérés comme des actes susceptibles d'être évalués à la lumière des règles en

matière d’aides d’Etat. Ainsi, dans le premier cas, la CCI se comporterait comme un

investisseur privé pour assurer que son entreprise possède des ressources nécessaires

et, dans le cas du système de refacturation des frais communs, parce que ceux-ci sont

51

CE 21 février 2011, Société Ophrys c/ CA Clermont Communauté, req. nº 337349.

26

décidés en fonction de critères objectifs liés au volume de prestations fournies à

chaque service.

5.1.1.2.1.3 Compatibilité de la contribution forfaitaire au regard de la jurisprudence

Altmark

(122) Obligations de service public clairement définies: les Exploitants réfutent l'avis de la

Commission selon lequel le développement de la plateforme aéroportuaire, notamment

pour des vols commerciaux, ne peut être qualifié de service d'intérêt général. A

l'opposé, ils considèrent que (i) les Etats membres disposent d'un large pouvoir

d'appréciation pour définir ce qu'ils considèrent comme un SIEG et que (ii) le

"développement du trafic aérien" poursuit un objectif plus large, à savoir

l'aménagement du territoire, objectif qui, selon les Exploitants, a été déjà reconnu par

la Commission comme constitutif d'un objectif d'intérêt général.

(123) En outre, les Exploitants ont présenté une étude démontrant que l'impact de l'aéroport

sur l'économie local est nettement supérieur à la contribution forfaitaire en raison de

l'importance de l'aéroport en tant que pôle d'activité.

(124) Les Exploitants se réfèrent également au contenu de la CDSP pour démontrer que (i)

la CDSP contient de nombreuses obligations liées au maintien et à l'accessibilité de

l'aéroport et (ii) VTAN est tenu d'assurer la continuité du service public sous peine de

sanctions, en assumant des obligations qu'un investisseur privé, considérant son propre

intérêt commercial, n'assumerait pas ou n'assumerait pas dans la même mesure, ni

dans les mêmes conditions.

(125) Les Exploitants affirment que la Commission méconnait le sens de l'expression «

développement du trafic aérien ». A l'opposé de la Commission qui a estimé que cette

mission concerne le développement de la plateforme aéroportuaire, les Exploitants ont

indiqué que, dans son acception plus large, cette mission correspond à l'aménagement

du territoire, qui serait un objectif d'intérêt général clairement défini. En outre, cette

mission comprendrait aussi le développement du pôle industriel.

(126) Les Exploitants soulignent aussi que, contrairement à l'opinion de la Commission, les

compensations octroyées à VTAN ne dépendent pas du dynamisme de l'activité

aérienne. En effet, la contribution forfaitaire prend la forme d'une compensation d'un

montant fixe de [1 200-1 500] K euros par an dans le scénario de référence et qui ne

peut varier qu'à la baisse et sous certains conditions statutairement établies.

(127) Enfin, les Exploitants considèrent que la gestion de l'aéroport de Nîmes au vu de sa

dimension et de son rôle local devrait être considérée dans son ensemble comme un

SIEG étant donné que la Commission n'a pas démontré qu'un opérateur privé en

économie de marché serait prêt à assumer de telles obligations en l'absence de

compensation de service public.

(128) Paramètres préalablement établis aux fins de déterminer le montant de la

compensation: les Exploitants maintiennent que la contribution forfaitaire versée par le

délégant au délégataire était fixe, étant seulement indexée chaque année selon une

formule clairement définie. Par ailleurs, ils précisent que les augmentations

ponctuelles prévues dans les avenants modificatifs ont été réalisées suite à la

survenance d'événements imprévisibles au moment de l'établissement de l'offre de

VTAN.

(129) Juste compensation des coûts engendrés par les obligations de service public: les

Exploitants s'appuient sur une analyse quantitative pour démontrer qu'il n'existe pas de

surcompensation en faveur de l'exploitant de l'aéroport. Ainsi, étant donné la taille de

l'aéroport de Nîmes, l'ensemble des coûts économiques de l'exploitant (hors missions

27

régaliennes) doit être pris en considération pour déterminer l'existence d'une

surcompensation. Dans ce cadre, il existerait une perte sur la période 2007-2011 de

près de [1-3] millions d'euros. C'est uniquement dans l'hypothèse où l'intégralité de la

contribution forfaitaire est affectée aux seuls coûts de service public stricto sensu que

l'exploitant dégagerait un profit de [2-4] millions d'euros. Enfin, les Exploitants

soulignent que, si on considère l'affectation des dépenses AMS aux missions de

services publics, la compensation ne couvre que […] % des dépenses AMS atteignant

[5-7] M euros sur la période 2007-2011, diminué des coûts de service public stricto

sensu ce qui ne fait pas apparaître de surcompensation.

(130) Sélection du prestataire de service: les Exploitants s'appuient sur une étude

économique indépendante pour justifier que la procédure négociée a permis de

sélectionner l'exploitant le plus efficace (i) en améliorant l'efficacité du contrat et (ii)

en permettant aux Exploitants de formuler des offres plus agressives. La procédure

suivie avec Veolia remplirait la dernière condition Altmark étant donné que les coûts

prévisionnels ayant servi à calculer le montant de la contribution financière, reflètent

les coûts d'un aéroport bien géré de taille identique à celui de Nîmes.

5.1.1.2.1.4 Précisions sur les dépenses AMS

(131) VTAN souligne que Ryanair et AMS sont deux entités distinctes et que, dès lors, leurs

relations contractuelles doivent être traitées séparément. En outre, les Exploitants

soutiennent que toutes les prestations octroyées à AMS s'inscrivaient dans le cadre des

missions de service public assignés à VTAN. Pour rappel, ces missions de service

public ont pour objectif premier le développement économique et touristique de la

région de Nîmes.

5.1.1.2.1.5 Financement des infrastructures

(132) Les Exploitants confirment que les seuls travaux directement effectués par la CCI au

cours de son exploitation de l'aéroport de Nîmes concernaient l'agrandissement et

l'adaptation du terminal de passagers, travaux financés sur les ressources propres du

CCI ou par emprunts contractés en son nom. Etant donné que la grande majorité de ces

travaux ont eu lieu pendant les années 90, la législation à appliquer serait les lignes

directrices de 1994 ce qui aurait pour conséquence que le financement de ces travaux

échapperaient au contrôle des aides d'Etat effectué par la Commission.

(133) Les Exploitants rappellent également que les investissements réalisés, à l'exception du

terminal de passagers, étaient affectés à la base aéronavale, l'activité commerciale

étant accessoire.

(134) Pendant la période d'exploitation par VTAN, les principaux investissements,

principalement de nature militaire, avaient pour objet la mise en conformité de la piste.

Ceux-ci ont été réalisés pour répondre aux besoins premiers de la BAN. En outre,

d'autres investissements ont été réalisés entre 2010 et 2011 en vue de mettre en

conformité l'aérogare à cause d'un avis défavorable de la Commission de Sécurité

lequel ne pouvait pas être prévu au moment de l'attribution de la CDSP.

(135) Concernant le financement de certains investissements relevant du SMAN, les

Exploitants affirment que cela était la seule solution possible vu la courte durée de la

CDSP, nettement inférieur à "la période d'amortissement des investissements". En

outre, ils affirment que la prise en charge des investissements au moment de l'appel

d'offre aurait impliqué une demande de compensation plus élevée par les intéressés.

Pour conclure, ils affirment que la mise à disposition gratuite de l'infrastructure ne

confère pas d'avantage à VTAN car, en l'absence de l'appui du SMAN pour réaliser

28

certains investissements, les coûts liés à ceux-ci auraient été directement intégrés dans

le montant de la contribution forfaitaire.

(136) En ce qui concerne la subvention d'équipement octroyée à VTAN à la suite du départ

de la BAN, les Exploitants soutiennent que les investissements relatifs au service de

sauvetage et de lutte contre l'incendie des aéronefs sur les aérodromes ("SSLIA") et à

la création d'un système de transmission automatique des paramètres ("STAP") ne

sauraient être considérés comme relevant de l'activité commerciale de l'aéroport plutôt

que de ses activités régaliennes.

5.1.1.2.1.6 Affectation des échanges intra-Union et de la concurrence

(137) Les Exploitants soutiennent que la zone de chalandise d'un aéroport régional serait

limitée aux aéroports qui peuvent être rejoints en voiture en maximum 60 minutes. Ils

remarquent également que les clients des compagnies à bas coûts sont beaucoup plus

sensibles aux coûts de transport jusqu'à l'aéroport.

(138) S'agissant de l'aéroport de Montpellier, les Exploitants estiment que les passagers

potentiels de celui-ci ne seraient pas intéressés par un déplacement à Nîmes étant

donné le temps supplémentaire à consacrer au trajet et le coût additionnel engendré.

Ensuite, l'aéroport de Montpellier sert une demande touristique qui est située plutôt à

l'ouest de l'aéroport tandis que l'aéroport de Nîmes couvre une zone de chalandise

différente. Enfin, l'existence de destinations identiques au départ des deux aéroports

(Londres et Bruxelles) et l'étude de leur trafic démontrerait qu'il n'y a pas de pression

concurrentielle entre l'aéroport de Montpellier et celui de Nîmes.

(139) De même, s'agissant de l'aéroport d'Avignon, les Exploitants estiment que les

passagers potentiels de celui-ci ne seraient pas intéressés à se déplacer à Nîmes étant

donné le temps supplémentaire à consacrer au trajet ainsi que le surcoût engendré. En

outre, les destinations desservies par les deux aéroports sont différentes (à l'exception

de Londres mais où l'aéroport d'arrivée est différent et où la liaison au départ

d'Avignon s'adresse à un autre type de passager, notamment les passagers d'affaires).

Par ailleurs, une enquête de passagers en 2011 soulignerait la faible importance de

l'aéroport d'Avignon parmi les autres aéroports de départ situés dans la région.

(140) S'agissant de l'aéroport de Marseille, les Exploitants soulignent que, conformément à

la pratique décisionnelle de la Commission, les activités d'un aéroport de catégorie D

comme celui de Nîmes ne peuvent véritablement entraver celles d'un aéroport comme

celui de Marseille, lequel enregistre un trafic annuel de plus de 7 millions de passagers

étant donné que les deux aéroports ne sont pas substituables pour les utilisateurs. En

outre, une étude économique indépendante démontrerait que la baisse du nombre de

passagers à Nîmes après l'ouverture du terminal low-cost à Marseille en 2007 est

inférieure aux pertes enregistrées durant la période précédant cette ouverture.

(141) Par rapport aux financements accordés à la CCI et VTAN, les Exploitants considèrent

que ceux-ci ne peuvent pas affecter le marché de l'exploitation des aéroports étant

donné que le chevauchement des zones de chalandise des aéroports de Montpellier,

Avignon et Marseille est très limité.

5.1.1.2.1.7 Compatibilité des mesures avec le marché intérieur

(142) Les Exploitants considèrent que l'ensemble des mesures examinées est compatible

avec le marché intérieur. Etant donné que leur finalité est l'accomplissement de

missions d'intérêt économique général, ces mesures rempliraient de facto les critères

SIEG et seraient dès lors compatibles avec les lignes directrices de 2005.

29

5.1.1.2.1.8 Compatibilité des aides au financement de l'exploitation au regard de la

Décision SIEG52

(143) Période d'exploitation CCI jusqu'en février 2006: les aides seraient compatibles avec le

marché intérieur étant donné que (i) il y a un mandant conférant des missions de

service public (notamment l'AOT de 1986), (ii) la compensation est limitée aux coûts

nécessaires à l'exercice du service public (il y a des mécanismes légaux comme la

circulaire nº 111 du 30 mars 1993 pour assurer une juste compensation) et (iii) il y a

des contrôles réguliers de l'absence de surcompensation (des rapports mensuels pour

vérifier que le budget voté a bien été exécuté).

(144) Période d'exploitation CCI du 1er février 2006 au 31 décembre 2006: dans ce cas, les

critères SIEG seraient aussi remplis étant donné que (i) la convention de délégation du

1er février 2006 imposait des obligations de service public clairement définies, (ii) la

convention stipule également que la compensation doit être limitée aux coûts

nécessaires à l'exercice du service public, et (iii) des contrôles réguliers étaient aussi

établis.

(145) Période d'exploitation VTAN: la CDSP remplirait aussi les critères, notamment (i)

l'existence d'un mandant conférant des missions de service public, (ii) la limitation de

la compensation aux coûts nécessaires et (iii) l'absence de surcompensation étant

donné qu'il existerait un rapport annuel au Délégant comprenant les résultats

économiques et financiers de l'exercice.

5.1.1.2.1.9 Compatibilité des aides au financement des infrastructures au regard des

lignes directrices de 2005

(146) Objectif d'intérêt général clairement défini: les mesures d'investissement répondraient

à un objectif d'intérêt général clairement défini, à savoir : le développement

économique et touristique du département du Gard car, selon les Exploitants, l'impact

net spécifique de l'aéroport de Nîmes sur l'économie locale représenterait environ 71

millions d'euros sur la base tant des emplois générés par l'aéroport que des flux

touristiques nets.

(147) Nécessité et proportionnalité des investissements: la majorité des investissements ont

été effectués dans les années 90 et les investissements réalisés pendant la période

d'exploitation de la CCI couverte par la décision d'ouverture étaient mineurs et

destinés à la mise en conformité de l'aéroport aux normes de sécurité applicables. En

outre, les investissements réalisés pendant l'exploitation de VTAN ont consisté en: la

remise en Etat de la piste en 2007 et la mise en conformité de l'aérogare entre 2010 et

2011.

(148) Perspective satisfaisante d'utilisation à moyen terme: les Exploitants maintiennent que

des perspectives satisfaisantes existaient pendant les deux périodes d'exploitation.

Ainsi, la CCI souligne que, pendant sa période d'exploitation, les perspectives étaient

positives étant donné que le trafic avait été multiplié par 3,5 au cours des 20 années

précédant le redimensionnement de l'aéroport. De même, VTAN affirme qu'au

moment de la conclusion de la CDSP, il existait des perspectives satisfaisantes à

moyen terme.

52

Décision de la Commission du 20 décembre 2011 relative à l'application de l'article 106, paragraphe 2,

du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides d'Etat sous forme de compensations de

service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique

général (JO L 7 du 11.1.2012, p.3).

30

(149) Accès égal et non discriminatoire aux infrastructures: la grille tarifaire générale

déterminait le niveau des redevances à payer par toute compagnie opérant au départ de

l'aéroport de Nîmes.

(150) Absence d'affectation du développement des échanges dans une mesure contraire à

l'intérêt commun: étant donné que les aides octroyées ne sont pas susceptibles

d'affecter les aéroports situés dans la zone de chalandise de l'aéroport de Nîmes.

(151) Proportionnalité et nécessité de l'aide – effet incitatif: en l'absence de ces mesures

l'aéroport aurait été fermé. En outre, le fait qu'un appel d'offres couvrant la gestion de

l'aéroport ait été lancé en 2007, démontre qu'aucun opérateur économique n'aurait

accepté de prendre en charge ces investissements.

5.1.1.3 Mesure 2: appréciation des aides éventuelles octroyées à Ryanair et

AMS

5.1.1.3.1 Ressources d'Etat et imputabilité à l'Etat des versements effectués par

VTAN à Ryanair et AMS

(152) Période d'exploitation CCI: les Exploitants soutiennent que les aides ne rempliraient

pas les critères Stardust53

quant à l'imputabilité aux ressources d'Etat. Les Exploitants

maintiennent que le seul argument avancé par la Commission pour établir

l'imputabilité serait la tutelle exercée sur la CCI conformément aux dispositions du

Code de Commerce français. Selon eux, la tutelle de la région serait limitée à certaines

catégories d'engagements financiers, dont les contrats de services et de marketing

conclus avec les compagnies aériennes ne font aucunement partie. Dès lors, ce critère

serait insuffisant pour établir l'imputabilité des ressources d'Etat. En ce qui concerne le

reste des critères de la jurisprudence précitée, les Exploitants estiment que (i) il n'y pas

de liens avec une entité publique, (ii) les décisions analysées ont été prises par la CCI

dans le cadre d'activités exercées en concurrence avec des opérateurs privés et (iii)

l'implication de l'Etat dans les décisions analysées n'a pas été démontrée.

(153) Période d'exploitation VTAN: les Exploitants rappellent qu'il n'existe pas de lien

mécanique entre le montant de la contribution publique accordée à VTAN et les

contrats négociés par VTAN avec Ryanair et AMS. S'agissant de l'imputabilité des

mesures à l'Etat, la mesure a été prise par une entreprise privée de sorte que les critères

prévus dans la jurisprudence Stardust ne seraient pas remplis.

5.1.1.3.1.1 Avantage sélectif

5.1.1.3.1.1.1 Appréciation conjointe des contrats de services aéroportuaires et des contrats

de services marketing

(154) Les Exploitants ne sont pas d'accord avec le traitement conjoint des contrats tel

qu'annoncé par la Commission parce que, selon eux, les deux types de contrats ont des

conditions et des objets différents.

5.1.1.3.1.1.2 Appréciation des contrats de services marketing conclus avec AMS

(155) Période d'exploitation CCI: les Exploitants considèrent que la diffusion de publicités

sur des sites internet spécialisés est un service essentiel pour le développement de tout

aéroport régional. Ils considèrent que cette activité est conforme à la pratique de la

Commission et la jurisprudence de la Cour étant donné qu'il s'agit d'un service rétribué

au prix du marché.

(156) Période d'exploitation VTAN: les Exploitants rappellent que tous les versements

effectués à Ryanair ont été accomplis dans le cadre de la délégation de mission de

53

Arrêt dans l'affaire C-482/99, France/ Commission, Rec. I-4397.

31

service public attribué à VTAN, notamment pour la promotion de la région et du

développement économique et touristique de celle-ci.

5.1.1.3.1.1.3 Appréciation des contrats de services aéroportuaires conclus avec Ryanair

(157) Les Exploitants considèrent que la Commission ne peut pas attendre d'un petit aéroport

tel que celui de Nîmes qu'il répercute l'ensemble des coûts supportés sur les

compagnies aériennes. En conséquence, ils proposent que, pour mesurer la rentabilité

de la relation commerciale, de tenir compte uniquement des coûts variables

exclusivement attribuables à la compagnie et exclure les coûts fixes qui devraient en

tout Etat de cause être supportés.

(158) Pendant la période d'exploitation CCI: les Exploitants soulignent que les conditions

accordées à Ryanair pouvaient être offertes de façon transparente et non

discriminatoire à toute compagnie aérienne qui s'engagerait d'une manière identique à

Ryanair.

(159) Pendant la période d'exploitation VTAN: les Exploitants considèrent que la

Commission ne peut pas imputer à 100% les dépenses AMS aux charges imputables à

l'exploitation commerciale de l'aéroport dans la mesure où ces dépenses ont été

totalement ou partiellement effectuées dans le cadre de la mission de service public de

VTAN pour la promotion du territoire. En outre, les Exploitants rappellent que

l'aéroport de Nîmes était le premier aéroport géré par VTAN et par conséquent, il était

fondamental pour VTAN d'assurer la présence de Ryanair, au besoin par une perte

initiale, afin de permettre au groupe d'acquérir l'expérience nécessaire pour développer

son activité de gestion d'aéroports. Enfin, les Exploitants soulignent que, dans ce

cadre, les autorités publiques (et notamment le SMAN) ne jouent aucun rôle dans la

relation commerciale nouée entre Ryanair et VTAN.

5.1.2 Ryanair

5.1.2.1 Observations de Ryanair sur la décision d'ouverture

(160) Ryanair fournit un rapport établi par Oxera, un cabinet de conseil économique

indépendant, afin de démontrer que les contrats de Ryanair avec l’aéroport de Nîmes

respectent le principe de l’opérateur en économie de marché. Ce rapport conclut que

les redevances moyennes versées par Ryanair à l’aéroport de Nîmes sont supérieures à

la moyenne de celles appliquées dans des aéroports comparables agissant comme des

investisseurs dans une économie de marché (Oxera a pris en considération les

aéroports de […], […], […], […] et […]).

5.1.2.1.1 Absence d'aide provenant de «ressources d’Etat», absence d'imputabilité

à l’Etat

5.1.2.1.1.1 Contrats avec la CCI (avant le 1er janvier 2007)

(161) La Commission fait valoir que Ryanair et AMS ont reçu des sommes dues, en vertu de

leurs contrats respectifs, non pas par la CCI mais par des entités Etatiques comme la

Région Languedoc-Roussillon.

(162) Ryanair estime que la Commission ne saurait valablement étayer ses affirmations

concernant l’imputation à l’Etat et l’utilisation de ressources d’Etat par ses arguments

relatifs à la CCI. Ryanair affirme qu'en vertu de la jurisprudence de l'Union54

et au

regard du droit français,55

l’Etat français n'exerce aucune influence dans les processus

de prise de décision des chambres de commerce, son rôle se bornant à contrôler

54

Arrêt dans l'affaire C-482/99, France/Commission, Rec. 2002, p. I-4397, points 52 et 58. 55

Conseil d’Etat, avis n° 351.654 du 16 juin 1992.

32

certaines décisions («tutelle») et son approbation n'étant pas requise pour la conclusion

de contrats tels que le «contrat de services aéroportuaires» et le «contrat de services

marketing».

(163) Ryanair indique que toutes les ressources des CCI ne proviennent pas des taxes, étant

donné que les CCI disposent de leurs propres ressources générées, par exemple, par

leurs activités commerciales. Dans le cas particulier des aéroports, les CCI doivent

financer leurs opérations aéroportuaires de manière autonome, en application du Code

de l’aviation civile français.

5.1.2.1.1.2 Contrats avec VTAN (après le 1er janvier 2007)

(164) Ryanair affirme que le fait qu'il s'agisse de contributions forfaitaires montre

simplement que ces contributions n’étaient pas liées à des paiements précis de VTAN

en faveur de Ryanair. Elle soutient également que l’imputation des mesures à l’Etat

n’a pas été établie par la Commission et que, par conséquent, l’analyse ne remplit pas

les critères requis pour l’imputation d’une mesure à l’Etat.

(165) En outre, Ryanair conclut que le changement de partenaires contractuels (CCI puis

VTAN) a entraîné un changement des conditions de négociation, ce qui prouverait que

VTAN n’était pas une simple société écran pour l’Etat français.

5.1.2.1.2 Mauvaise application par la Commission du principe de l’opérateur en

économie de marché

(166) Ryanair estime que la Commission a omis de comparer les contrats de Ryanair avec

les contrats conclus avec des aéroports privés et publics-privés comparables et indique

que, selon la jurisprudence établie dans l’arrêt Chronopost56

, c'est uniquement en cas

d'absence d'investisseur privé de référence que l'on peut passer d'une analyse fondée

sur le marché à une analyse fondée sur les coûts. D’après Ryanair, il existe un certain

nombre d’aéroports ayant des caractéristiques similaires à celles de l’aéroport de

Nîmes qui sont incités à fonctionner comme des investisseurs en économie de

marché57

et que la Commission aurait pu prendre comme points de référence dans son

analyse. En outre, Ryanair estime que l'analyse de la Commission fondée sur les coûts

se limite à une simple mention de ces derniers.

(167) De plus, Ryanair explique que, dans le contexte actuel de l’aviation, certains facteurs

peuvent appuyer la logique commerciale d'une tarification à un coût marginal (voire

inférieur). Concrètement, elle mentionne les facteurs suivants: i) le degré de

concurrence sur le marché concerné, ii) l'intérêt d’attirer des compagnies aériennes

vers un aéroport régional ayant un pouvoir de marché limité, iii) l’existence

d’externalités de réseau dans les aéroports, iv) l’avantage économique résultant des

engagements des compagnies aériennes en termes de nombre de passagers garanti, v)

la définition correcte des recettes marginales, vi) l’histoire et le profil caractéristique

des aéroports régionaux européens, et vii) la définition correcte des coûts marginaux.

(168) Pour ce qui est de la présence d’externalités de réseau dans les aéroports, Ryanair

soutient que celles-ci sont à la fois unilatérales (plus il existe de liaisons établies au

départ d’un aéroport donné, plus l’attractivité de ce dernier est susceptible de croître)

et réciproques (les compagnies aériennes seront plus enclines à entreprendre des

activités dans les aéroports dotés de bonnes infrastructures en matière d'accès de

surface et d'un minimum de commerces, puisqu’ils attireront davantage de passagers).

56

Arrêt dans les affaires jointes C-83/01 P et C-93/01 P, Chronopost/Ufex, Rec. 2003, p. I- 6993, points

38 et 40. 57

Ryanair indique que l’aéroport de Nîmes peut être valablement comparé aux aéroports de […], […],

[…], […] et […].

33

(169) S'agissant de l’avantage économique résultant des engagements des compagnies

aériennes en termes de nombre de passagers garanti, Ryanair affirme que la

fréquentation garantie et l’existence de pénalités en cas de non-réalisation des objectifs

– comme prévu dans les contrats de services aéroportuaires signés avec Ryanair –

permettent à l’aéroport non seulement de mieux planifier ses activités et d'adopter des

politiques de réduction maximale des coûts dans une plus large mesure que si aucun

engagement n’avait existé, mais aussi d'attirer des opérateurs commerciaux.58

(170) En ce qui concerne la nécessité d'élaborer une approche cohérente quant à la définition

des recettes marginales par rapport à celle des coûts marginaux, Ryanair propose

l'application du principe de la caisse unique (« single-till »), qui consiste à prendre en

compte les recettes générées par les activités tant aéronautiques que non

aéronautiques, et se félicite de l’approche adoptée par la Commission à cet égard.

Dans ce contexte, Ryanair présente un certain nombre de données financières relatives

à plusieurs aéroports régionaux de petite et moyenne taille au Royaume-Uni, qui

tendraient à démontrer l'existence d'une corrélation claire entre l'augmentation du

nombre de passagers et l'accroissement des recettes non aéronautiques. Cela étant,

Ryanair estime qu’il serait commercialement judicieux d’abaisser les redevances

aéronautiques appliquées aux compagnies aériennes qui génèrent des recettes non

aéronautiques, afin de maximiser ces recettes (le principe de la caisse unique justifie

donc un abaissement des redevances aéroportuaires).

(171) Quant au profil des aéroports régionaux européens, Ryanair fait observer qu’aucun

d’entre eux n’a été initialement conçu comme une initiative commerciale de type

«investisseur privé en économie de marché» (la plupart ont vu le jour il y a plusieurs

décennies en tant qu'infrastructures publiques destinées à répondre à toute une série de

besoins tels que des usages militaires, l'aviation civile ou de loisir, etc.). Dès lors,

Ryanair est convaincue qu’un investisseur en économie de marché devrait prendre en

considération à la fois les infrastructures aéroportuaires et les frais d'exploitation fixes

et que la décision d'accueillir ou non une compagnie aérienne à l’aéroport ne

changerait rien à l’existence ou à la hauteur des coûts irrécupérables initiaux, ces coûts

devant donc être ignorés dans l'analyse de la décision. Ryanair estime que la fermeture

de l’aéroport pourrait entraîner des coûts importants, étant donné la nécessité de

procéder à une indemnisation pour non-respect d’accords commerciaux à long terme

avec des tiers ainsi que l'existence d'autres coûts tels que les frais de licenciement, les

coûts environnementaux liés à la décontamination du site de l’aéroport, etc.

(172) Enfin, Ryanair souligne qu’elle applique un modèle économique différent de celui de

la plupart des autres compagnies aériennes. En conséquence, accueillir Ryanair est

susceptible de représenter, pour un aéroport, un coût inférieur au coût qui lui serait

occasionné s'il accueillait d’autres transporteurs utilisant un plus large éventail

d’installations aéroportuaires. Partant, sous l'angle de l'investisseur privé en économie

de marché, toute offre commerciale constituera normalement une amélioration par

rapport à la situation préexistante, tant que les recettes marginales escomptées de

l'aéroport sont supérieures à ses coûts marginaux. En outre, comme déjà indiqué,

Ryanair considère les infrastructures aéroportuaires déjà construites comme un coût

irrécupérable qui ne devrait pas avoir d'incidence sur les choix marginaux effectués

par l’aéroport. De plus, les frais d'exploitation fixes (tels que les coûts d’entretien des

bâtiments du terminal) ne doivent pas non plus entrer en ligne de compte dans

l'appréciation du respect principe de l’opérateur en économie de marché, étant donné

58

Cela impliquerait qu'un aéroport donné pourrait abaisser le risque que le cycle conjoncturel lui fait

courir et améliorer ses flux de trésorerie, et ainsi réduire le taux de rendement exigé par un investisseur

privé ordinaire.

34

que ce principe n’est pas censé prendre pour base un résultat d’investissement

exceptionnellement fructueux, mais devrait plutôt se fonder sur la norme minimale

d’investissement suffisante pour satisfaire un investisseur privé. Ryanair souligne la

nécessité d'imputer les coûts d’investissement de façon appropriée, de telle sorte qu'ils

reflètent l’utilisation, par la compagnie aérienne, des installations offertes par

l’aéroport. Ryanair indique également qu'il convient, aux fins de l’application du

critère de l’investisseur privé en économie de marché, de comparer la valeur actuelle

nette de l’investissement sur le long terme. Ryanair a présenté une analyse réalisée par

Oxera qui confirmerait que l’aéroport de Nîmes a agi selon le critère de l’investisseur

privé en économie de marché dans les conditions exposées plus haut.

(173) Par ailleurs, Ryanair affirme que les plans d’affaires ne sont pas systématiquement

utilisés par les investisseurs privés et qu'elle-même n’en utilise pas. La Commission se

méprendrait donc en assimilant l’inexistence d'un plan d’affaires à l'impossibilité, pour

un organisme public, d'agir comme un investisseur privé.

(174) Ryanair conteste fermement l'emploi, dans la décision d’ouverture, de la mention

«Ryanair/AMS» pour désigner l'unique bénéficiaire présumé des mesures en cause,

ainsi que la conclusion selon laquelle il convient d'apprécier conjointement les contrats

de services marketing avec AMS et les contrats de services aéroportuaires avec

Ryanair. Celle-ci souligne que, de manière générale, son exploitation de liaisons n'est

pas subordonnée à la conclusion d’un contrat de marketing avec AMS et que, selon

leur propre perception de leurs besoins en marketing, de nombreux aéroports desservis

par Ryanair ne concluent pas de contrats avec AMS.

(175) Ryanair renvoie aux contrats signés avec l'aéroport59

afin de démontrer que ceux-ci ont

été passés sur une base non exclusive et que, par conséquent, les mesures concernant

Ryanair n’étaient pas sélectives. En outre, Ryanair fait observer que, dès lors qu'il est

satisfait au critère de l’investisseur privé en économie de marché, toute aide dont

l'existence serait établie doit avoir été distribuée d’une autre manière (ou conservée par

l’aéroport), en faveur soit d’autres utilisateurs de l’aéroport soit de projets

improductifs.60

(176) Pour conclure, Ryanair formule quelques observations généraux, à savoir i) qu'elle

estime que les services de sécurité et de lutte contre l’incendie sont des activités non

économiques et ne devraient donc pas être pris en considération dans l'appréciation de

l'existence d'une aide d’Etat, ii) qu'elle n’a sollicité aucun investissement dans des

infrastructures de piste ou d'autres équipements, de sorte que les coûts

d’investissement ne sont pas imputables aux contrats avec Ryanair et iii) qu'aucune

des mesures dirigées vers VTAN, décrites dans la section 3.1. de la présente décision,

ne peut lui être attribuée, étant donné qu'elle n’a jamais sollicité aucun des projets

d’investissement en question.

5.1.2.2 Observations de Ryanair du 10 avril 2013

(177) Ryanair a transmis deux notes rédigées par Oxera et une analyse rédigée par le

professeur Damien P. McLoughlin.

59

Article 3 des contrats des 10 octobre 2005, 1er

novembre 2007 et 27 août 2008. 60

Ryanair indique la possibilité que l'aide ait été utilisée pour « éponger » des pertes découlant

d'anciennes transactions avec Air Liberté et Air Littoral, compagnies qui sont devenues insolvables

alors qu'elles devaient des montants importants à l’aéroport, ou ait bénéficié à l’ancien gestionnaire des

parkings de l’aéroport.

35

5.1.2.2.1 Première note d'Oxera — Définition de la valeur de référence du marché

dans l'analyse comparative en vue des tests au regard du PIEM. Affaires d’aides

d’Etat relatives à Ryanair, note rédigée par Oxera pour Ryanair, le 9 avril 2013

(178) Oxera estime que la méthode de la Commission consistant à ne prendre en

considération que des aéroports de référence situés dans la même zone de chalandise

que l'aéroport faisant l'objet de l'enquête est erronée.

(179) Oxera fait valoir que les prix de référence du marché obtenus auprès des aéroports de

référence ne sont pas pollués par les aides d’Etat octroyées aux aéroports

environnants. Il est donc possible d’estimer de manière fiable une valeur de référence

du marché lors des tests au regard du PIEM.

(180) En effet,

- des analyses de référence sont couramment utilisées lors de tests au regard du

PIEM effectués ailleurs que dans d’autres domaines que celui des aides d’Etat;

- les entreprises n'exercent une influence réciproque sur leurs décisions que dans la

mesure où leurs produits sont substituables ou complémentaires;

- les aéroports situés dans la même zone de chalandise ne sont pas nécessairement

en concurrence les uns avec les autres, et les aéroports de référence cités dans les

rapports présentés sont confrontés à une concurrence limitée des aéroports publics

dans leur zone de chalandise [moins d'un tiers des aéroports commerciaux situés

dans la zone de chalandise des aéroports de référence sont entièrement détenus par

l’Etat et aucun des aéroports situés dans la même zone de chalandise que les

aéroports de référence ne faisait l'objet d'une procédure en matière d’aides d’Etat

(en avril 2013)];

- même lorsque les aéroports de référence sont confrontés à la concurrence

d'aéroports publics dans la même zone de chalandise, il y a lieu de croire que leur

comportement est conforme au PIEM (par exemple, si le secteur privé détient une

participation importante ou si l'aéroport est géré par une entité privée);

- les aéroports qui respectent le PIEM ne fixent pas leurs prix en dessous du coût

marginal.

5.1.2.2.2 Deuxième note d'Oxera — Principes sous-tendant l’analyse de la

rentabilité lors des tests au regard du PIEM. Affaires d’aides d’Etat relatives à

Ryanair, note rédigée par Oxera pour Ryanair, le 9 avril 2013

(181) Oxera fait valoir que l’analyse de la rentabilité qu'elle a effectuée dans ses rapports

présentés à la Commission suit les principes qu'adopterait un investisseur rationnel du

secteur privé et reflète l’approche qui ressort des précédentes décisions de la

Commission.

(182) Les principes qui sous-tendent l’analyse de la rentabilité sont les suivants:

- l’appréciation est effectuée par paliers;

- un plan d’entreprise ex ante n’est pas nécessairement requis ;

- dans le cas d'un aéroport non saturé, l’approche basée sur la caisse unique est la

méthode de tarification appropriée;

- seuls les revenus associés à l’activité économique de l’aéroport en activité

devraient être pris en compte (décision «Charleroi»);61

61

Décision de la Commission 2004/393/CE, concernant les avantages consentis par la Région wallonne et

Brussels South Charleroi Airport à la compagnie aérienne Ryanair lors de son installation à Charleroi.

36

- la durée intégrale de l’accord, y compris les prolongations éventuelles, devrait être

prise en compte;

- les flux financiers futurs devraient être actualisés afin d’évaluer la rentabilité des

accords.

(183) La rentabilité supplémentaire apportée par les accords conclus par Ryanair avec les

aéroports devrait être évaluée sur la base d’estimations du taux de rentabilité interne

ou de mesures basées sur la valeur actuelle nette.

5.1.2.2.3 Analyse du professeur Damien P. McLoughlin - Consolidation d'une

marque: pourquoi et comment les petites marques devraient investir dans le

marketing, note rédigée pour Ryanair, le 10 avril 2013

(184) Le document a pour objectif d’exposer la logique commerciale qui explique pourquoi

les aéroports régionaux décident d'acheter à Airport Marketing Services (AMS) des

espaces publicitaires sur le site internet de Ryanair.

(185) Il existe un grand nombre d'aéroports très solides, bien connus et régulièrement

utilisés. Les concurrents plus faibles doivent lutter contre le comportement d'achat

statique des consommateurs pour développer leur activité. Les aéroports régionaux

plus petits doivent trouver le moyen de transmettre en permanence le message lié à

leur marque à un public aussi large que possible. Les formes traditionnelles de

communication marketing nécessitent des dépenses qui dépassent leurs ressources.

(186) La publicité par l'intermédiaire d’AMS:

- donne la possibilité d'atteindre une partie importante des personnes qui envisagent

déjà d'acheter un voyage;

- engendre des coûts relativement faibles (tarif aux taux commerciaux pour la

communication en ligne);

- permet la communication au point d'achat;

- rend possible la publicité créative.

5.1.2.3 Observations de Ryanair du 20 décembre 2013

(187) Ryanair a présenté des observations relatives aux paiements versés à AMS. Ryanair

conteste l’appréciation préliminaire de la Commission selon laquelle les paiements

versés à AMS constituent des coûts pour l'aéroport, étant donné que cette approche ne

tient pas compte de la valeur des services fournis par AMS à l’aéroport. Elle estime en

outre qu'aux fins de l'analyse de l'opérateur en économie de marché, il conviendrait de

faire la distinction entre l’achat de services marketing de valeur aux prix du marché et

un contrat connexe aéroport-compagnie aérienne.

(188) Pour étayer son argumentation, Ryanair présente une analyse qui compare les prix

pratiqués par AMS à ceux proposés pour des services comparables par d'autres sites de

voyage62. L’analyse conclut que les prix pratiqués par AMS étaient soit inférieurs à la

moyenne ou se situaient dans la fourchette médiane des prix facturés par les sites web

de référence.

(189) Selon Ryanair, cela démontre que les prix d'AMS sont conformes aux prix du marché

et que la décision d'un aéroport public d'acheter les services d'AMS est conforme au

critère de l’opérateur en économie de marché. Ryanair avance en outre des preuves des

62

Oxera, «Are prices set by AMS in line with the market rate? », rédigé pour Ryanair, le 20 décembre

2013.

37

services fournis aux aéroports dans le cadre des contrats avec AMS, afin de démontrer

la valeur de ces services pour les aéroports.

(190) Selon Ryanair, si la Commission insistait pour soumettre les contrats d'AMS et les

contrats relatifs aux services aéroportuaires de Ryanair à un seul et même critère de

l’opérateur en économie de marché (une approche que Ryanair conteste), la valeur des

services fournis par AMS aux aéroports ne devrait pas être sous-estimée.

(191) En outre, Ryanair se réfère aux conclusions de divers rapports confirmant que la

compagnie dispose d’une marque paneuropéenne forte capable de générer un

supplément pour ses services de publicité.

5.1.2.4 Observations de Ryanair du 17 janvier 2014

(192) Ryanair a présenté un rapport rédigé par son cabinet de conseil économique

concernant les principes qui, d’après la compagnie aérienne, devraient s’appliquer à un

critère de rentabilité de l’opérateur en économie de marché couvrant à la fois les

contrats sur les services aériens conclus entre Ryanair et les aéroports et les contrats de

marketing passés entre AMS et ces mêmes aéroports.63

Ryanair souligne que cela ne

remet aucunement en question sa position selon laquelle les contrats d'AMS et les

contrats sur les services aériens devraient être soumis à des critères séparés de

l’opérateur en économie de marché.

(193) Le rapport indique que les recettes générées par AMS devraient être incluses dans les

revenus dans une analyse conjointe de la rentabilité alors que les dépenses d'AMS

devraient être imputées aux coûts. Pour ce faire, le rapport propose une méthode basée

sur les flux de trésorerie prévoyant que les dépenses concernant AMS seront traitées

comme des dépenses de fonctionnement supplémentaires.

(194) Le rapport fait valoir que les activités de marketing contribuent à la création et au

renforcement de la valeur de la marque, ce qui est susceptible de générer de l'activité

et des bénéfices, non seulement pendant la durée du contrat de marketing, mais aussi

après son expiration. Ce serait notamment le cas lorsque du fait d’un accord avec

Ryanair, d’autres compagnies aériennes s'implantent à l’aéroport, attirant à leur tour

des exploitants commerciaux et augmentant ainsi les recettes non aéronautiques de

l'aéroport. Selon Ryanair, si la Commission procède à une analyse conjointe de la

rentabilité, ces bénéfices devront être pris en compte en traitant les dépenses relatives

à AMS comme des dépenses de fonctionnement supplémentaires, les bénéfices

supplémentaires étant calculés après déduction des paiements d'AMS.

(195) Ryanair estime en outre qu'une valeur finale pourrait être incluse dans les bénéfices

supplémentaires prévus au terme de la durée du contrat sur les services aériens afin de

prendre en compte la valeur générée après l'expiration du contrat. La valeur finale

pourrait être adaptée sur la base d'une hypothèse prudente sur la probabilité d'un

renouvellement du contrat avec Ryanair ou selon laquelle des conditions similaires

seront convenues avec d’autres compagnies. Ryanair estime qu'il serait ainsi possible

d'estimer une limite inférieure pour les bénéfices générés conjointement par le contrat

conclu avec AMS et par le contrat sur les services aériens, en tenant compte du

caractère incertain des bénéfices supplémentaires après l'expiration du contrat sur les

services aériens.

(196) Pour étayer cette approche, le rapport présente une synthèse des résultats d'études sur

l’effet de la publicité sur la valeur d'une marque. Ces études reconnaissent que la

publicité peut renforcer la valeur d'une marque et fidéliser davantage la clientèle.

63

Oxera, «How should AMS agreements be treated within the profitability analysis as part of the market

economy operator test? » rédigé pour Ryanair, le 17 janvier 2014.

38

Selon le rapport, la publicité sur le site internet de Ryanair augmente en particulier la

visibilité de la marque dans le cas d'un aéroport. Le rapport ajoute que les aéroports

régionaux plus petits qui souhaitent accroître leur trafic peuvent notamment renforcer

la valeur de leur marque en concluant des contrats publicitaires avec AMS.

(197) Le rapport indique que l'approche fondée sur les flux de trésorerie est préférable à

l'approche par capitalisation, dans laquelle les dépenses relatives à AMS seraient

traitées comme des dépenses de capital dans un actif incorporel (à savoir la valeur de

la marque de l’aéroport). Les dépenses de marketing seraient inscrites en actif

incorporel et ensuite amorties sur la durée d'utilité de cet actif, en prévoyant une valeur

résiduelle à l'expiration prévue du contrat sur les services aéroportuaires. Cette

approche ne rendrait toutefois pas compte des bénéfices supplémentaires apportés à

l’aéroport par la conclusion du contrat sur les services aériens avec Ryanair et il est

également difficile d'estimer la valeur de l'actif incorporel due aux dépenses de la

marque et à la longueur de la durée d'utilité de l'actif.

5.1.3 Airport Marketing Services (AMS)

(198) AMS indique qu'elle est une filiale de Ryanair poursuivant un véritable objectif

commercial et créée en vue de développer une activité ne faisant pas partie du cœur de

métier de Ryanair. L'essentiel de son activité réside dans la fourniture d'un espace

publicitaire de qualité sur le site internet de la compagnie aérienne. AMS estime

qu'elle n'a bénéficié d'aucune aide d'Etat et que les exploitants de l'aéroport ont agi, à

son égard, conformément au principe de l’opérateur en économie de marché.

(199) AMS fait observer qu’elle n’est pas le seul prestataire de services marketing pour

Ryanair, cette dernière ayant engagé plusieurs autres entreprises pour faire de la

publicité sur les compartiments à bagages supérieurs ou pour son magazine de bord.

En outre, AMS fait valoir que d’autres compagnies aériennes proposent également des

publicités payantes sur leur site internet.

(200) AMS soutient qu'en principe, les contrats de marketing qu'elle passe avec des

aéroports sont négociés et conclus séparément des contrats entre Ryanair et les mêmes

aéroports et que Ryanair fait sa propre promotion. Par ailleurs, AMS conclut des

contrats de marketing avec des entités tant publiques que privées, telles que des

aéroports publics et privés, des agences de tourisme, des sociétés de location de

voitures, etc., et l'espace publicitaire fourni par AMS est proposé sans discrimination

entre les annonceurs publics et privés. AMS souligne que ces clients privés, agissant

comme des investisseurs dans une économie de marché, attachent clairement une

valeur commerciale aux services d'AMS en tant que tels. À l'appui de cette assertion,

AMS fournit un rapport rédigé par le cabinet-conseil indépendant Mindshare, où

l'évaluation de la valeur repose uniquement sur l’offre de publicité sur le web, et non

sur l’offre de services aériens par Ryanair.

(201) AMS fait remarquer que l’espace sur le site internet de Ryanair est une ressource rare

et que ni elle ni Ryanair ne forcent les aéroports à acheter des services marketing.

AMS affirme qu’aucune aide d’Etat ne peut résulter des contrats passés entre elle et

des aéroports publics, dès lors qu'elle pourrait facilement vendre l'espace disponible

sur le site internet à une entreprise privée, à un prix comparable.

(202) AMS conteste la vision de la Commission selon laquelle les contrats de marketing

n’ont pas d’objet ou d’intérêt distinct et estime que la Commission n'avance aucun

fondement juridique ou factuel mettant en cause la justification commerciale de la

décision de l’aéroport de conclure un contrat avec Ryanair. Par conséquent, AMS

estime ne pas être en mesure de présenter des observations pertinentes et d’exercer ses

droits de la défense.

39

(203) De l'avis d'AMS, la publicité pour les aéroports régionaux n'est pas un luxe mais une

nécessité incontournable, étant donné que le site internet de Ryanair présente un

rapport coût-efficacité particulièrement attractif dans la mesure où il permet de cibler

de façon optimale un public captif. AMS insiste sur le fait que, lorsque Ryanair a

commencé à exploiter la liaison Nîmes-Londres, le public britannique ne connaissait

généralement pas Nîmes; le marketing était donc important pour maximiser la part de

passagers à l'arrivée.

(204) AMS estime que le contrat passé avec l'aéroport de Nîmes est similaire à ceux qu'elle a

conclus avec d’autres aéroports et renvoie à la décision du tribunal administratif de

Marseille du 20 octobre 2009, dans laquelle le tribunal constate que le contrat entre

AMS et l’aéroport a permis à ce dernier de recevoir une véritable contrepartie sous la

forme de services marketing. AMS rappelle également que la Commission a reconnu

la valeur de ses services marketing dans la décision Bratislava.64

(205) Enfin, AMS estime que ses prix sont fondés sur des critères objectifs et mentionnés de

façon transparente sur son site internet. AMS confirme que les prix facturés à

l’aéroport de Nîmes correspondaient à ses tarifs.

5.2 Observations présentées par les tiers intéressés à la suite de la publication au

Journal Officiel de l’Union européenne d’un avis invitant les Etats membres et tiers

intéressés à faire part de leurs commentaires sur l’application des nouvelles lignes

directrices aux affaires en cours

5.2.1 Air France

(206) Air France conteste l'application des nouvelles lignes directrices aux affaires portant

sur des aides à l'exploitation aux aéroports, même si ces aides ont été versées

préalablement à leur publication, pour différentes raisons :

- Selon Air France, il s’agirait d’une application rétroactive des nouvelles lignes

directrices qui favorise les acteurs non vertueux en légitimant des comportements

qui n'étaient pas conformes aux règles applicables à l'époque où ils ont été mis en

œuvre. A l'opposé, cette approche pénaliserait les acteurs qui se sont conformés

aux précédentes lignes directrices en s'abstenant de recevoir des fonds publics.

- Air France soutient de plus que l'application rétroactive des nouvelles lignes

directrices aux aides à l'exploitation octroyées aux aéroports avant leur entrée en

vigueur est contraire aux principes généraux de droit et à la jurisprudence de

l'Union.

(207) Air France prétend que les nouvelles directrices auront pour effet de favoriser les

nouveaux opérateurs au détriment des opérateurs historiques. En effet, en permettant à

une nouvelle compagnie aérienne de ne payer que le coût incrémental lié à son

activité, elles discrimineraient les opérateurs historiques de l'aéroport qui sont soumis

à des redevances plus élevées.

(208) Enfin, Air France rappelle que si la condition d'accessibilité non discriminatoire à

l'infrastructure d'un aéroport peut paraître facilement remplie en théorie, la pratique est

tout autre, certains modèles d'exploitation étant sciemment défavorisés.

64

Décision de la Commission dans l'affaire NN 74/07, accord entre l'aéroport de Bratislava et Ryanair,

point 114.

40

5.2.2 VTAN

5.2.2.1 S'agissant des aides au financement de l'exploitation

(209) VTAN considère que si la Commission devait considérer que la contribution

forfaitaire reçue par VTAN pour la période 2007-2012 au titre de CDSP pour

l'exploitation de la zone civile de l'aéroport de Nîmes ne satisfait ni aux quatre

conditions de l'arrêt Altmark, ni aux conditions de la Décision SIEG, VTAN maintient

que cette contribution serait néanmoins compatible avec le marché intérieur sur le

fondement des dispositions des nouvelles lignes directrices.

(210) En effet, VTAN considère que ladite contribution remplit les critères cumulatifs

énoncés dans la section 5.1.2. des nouvelles lignes directrices. En effet :

- l'aéroport de Nîmes participe au développement économique et touristique du

département du Gard et contribue dès lors à un objectif d'intérêt commun

clairement défini ;

- l'intervention publique était nécessaire, d'autant plus que les nouvelles lignes

directrices indiquent que, s'agissant des aéroports accueillant jusqu'à 200 000

passagers par an, ceux-ci sont susceptibles de ne pas supporter une part importante

de leur coût d'exploitation ;

- la mesure a été accordée sous la forme d'une contribution forfaitaire ex ante sur la

base d'un bilan prévisionnel et a donc un caractère approprié ;

- en l'absence de la contribution, le niveau d'activité de l'aéroport de Nîmes aurait

été considérablement réduit ;

- VTAN démontre que le critère de la proportionnalité de l'aide est rempli vu que

l'intensité de celle-ci pendant la période 2007-2011 se situe autour du plafond de

80% du déficit de financement des coûts d'investissement initial autorisé au point

130 des nouvelles lignes directrices ;

- VTAN explique que l'aéroport est ouvert à tous les usages potentiels ce qui limite

les effets négatifs sur la concurrence et sur les échanges.

5.2.2.2 S'agissant des aides au financement de l'investissement

(211) Si la Commission venait à considérer que les subventions d'équipement octroyées à

VTAN constituent des aides d'Etat, VTAN comprend du prescrit des nouvelles lignes

directrices que leur compatibilité sera évaluée au regard des critères énoncés dans les

lignes directrices de 2005.

5.2.3 Transport & Environment (T&E)

(212) Cette organisation non gouvernementale a fait des observations critiquant les

nouvelles lignes directrices, et les décisions de la Commission dans le secteur aérien

jusqu’à ce jour, en raison de leurs conséquences néfastes pour l'environnement.

6. Commentaires de la France

6.1 Observations présentés par la France à la suite de l’ouverture de la procédure

formelle d’examen

6.1.1 Sur l'intérêt général de la plateforme

(213) La France fait valoir que l'ensemble des activités de l'aéroport de Nîmes (y compris les

activités d'aviation commerciale) constituent des missions de service d'intérêt général,

notamment le développement économique et touristique de la région de sorte qu'aucun

41

montant octroyé aux exploitants de l'aéroport ne peut être considéré comme une aide

d'Etat.

(214) D'autre part, la France soutient que la Commission, dans son analyse des relations

contractuelles nouées entre les exploitants de l'aéroport et Ryanair/AMS ne tient pas

compte de la partie des paiements effectués dans le cadre des missions de service

public imparties aux gestionnaires, notamment la promotion du territoire et le

développement économique et touristique.

(215) La France signale également que la base militaire promettait un essor économique

pour la région et, après la fermeture de celle-ci en 2011, il a été décidé de créer un pôle

industriel relié à l'aéroport susceptible de générer un nouveau tissu industriel dans la

région de Languedoc-Roussillon. Dans ce contexte, la France note que ces activités

justifient en elles-mêmes le maintien de l'aéroport en état opérationnel.

6.1.2 Mesure 1 : appréciation des apports financiers aux exploitants de l'aéroport

(216) La France considère que les lignes Directrices de 1994 doivent être appliquées pour

toutes les aides à l'infrastructure perçues avant l'entrée en vigueur des lignes

Directrices de 2005. En outre, la jurisprudence Aéroports de Paris ne serait pas

applicable au cas d'espèce puisqu'elle concernait un grand hub européen et portait sur

une question juridique étrangère à la problématique du financement des aéroports.

(217) La France estime que l'application par la Commission de cette doctrine a donné lieu à

une insécurité juridique sur les règles applicables et ce, depuis le prononcé de l'arrêt

susmentionné, jusqu'à l'adoption des nouvelles lignes directrices. Ainsi, selon la

France, sur les [5-9] millions d'euros versés par les collectivités publiques entre 2000

et 2010, [0,8-2] millions d'euros devrait être exclus de l'analyse de la Commission vu

que ces financements ont été accordés avant l'adoption des lignes directrices de 2005

et en conformité avec les lignes directrices de 1994.

(218) Sur les investissements réalisés pendant la période d'exploitation de la CCI, la France

précise que l'ensemble de la plateforme aéroportuaire, à l'exception du terminal

passagers, était affectée aux activités militaires de la base, l'activité commerciale étant

accessoire. La France précise que les coûts liés aux infrastructures et aux services

communs étaient jusqu'au 2004 partiellement refacturés par le Ministère de la Défense

à la CCI en fonction du pourcentage représenté par le trafic commercial dans le trafic

total de l'aéroport. Par la suite, la BAN a refacturé en détail la partie des coûts

attribuables à l'exploitation civile de l'aéroport à la CCI. La France précise en outre

que les seuls travaux directement effectués par la CCI concernaient l'agrandissement et

l'adaptation du terminal de passagers et que ceux-ci ont été financés sur les ressources

propres de la CCI ou via des emprunts contractés en son nom.

(219) Sur les investissements réalisés dans le cadre de la CDSP conclu avec VTAN, la

France rappelle que la CDSP prévoyait que seule une partie des investissements soit à

la charge de l'exploitant. De même, la France rappelle que la courte durée de la

délégation (6 ans) ne permettait pas une solution alternative et que la prise en charge

des investissements par le SMAN ne pouvait pas conférer un avantage à VTAN.

Finalement, la France précise que la subvention d'équipement octroyée à la suite du

départ de la BAN avait pour objectif de couvrir des investissements d'activités

régaliennes ainsi que les travaux d'homologation imprévus au moment de la

conclusion de la CDSP.

42

6.1.2.1 Précisions sur les infrastructures servant l'exercice de puissance

publique

(220) La France considère que les services de lutte contre l'incendie des aéronefs et de lutte

contre le péril animalier sont des missions de puissance publique essentielles à la

sécurité des aéroports. La France confirme que ces services sont financés une taxe de

nature parafiscale : la taxe d'aéroport.

(221) La France souligne également que les modalités de financement des missions

régaliennes de l'aéroport de Nîmes ne sont pas uniques, mais sont similaires à ceux

d'autres aéroports français. Leur seule particularité est que, lorsque la base aéronavale

était opérationnelle, les missions exécutées par le Ministère de la Défense faisaient

l'objet d'une refacturation partielle des charges d'investissement et de fonctionnement à

l'exploitant civil et qui était financé par la taxe d'aéroport. Après la fermeture de la

base aéronavale, VTAN a repris l'ensemble des missions de sureté et de sécurité de

l'aéroport ce qui a entraîné une augmentation significative des dépenses couvertes par

la taxe d'aéroport.

(222) La France allègue que ces activités transférées relèvent en tout état de cause de

missions de sûreté/sécurité qui ne constituent dès lors pas des activités économiques et

échappent donc à l'application des règles en matière d’aides d’Etat.

(223) La France rappelle aussi que le modèle de financement des aéroports français par la

taxe aéroport et l'établissement du tarif passager de la taxe d'aéroport sont régis de

manière détaillée par sa législation nationale. Ce modèle prend en compte l'imbrication

des contraintes normales d'exploitation et des contraintes spécifiquement liées à la

sûreté ou à la sécurité. En conséquence, la France précise que le financement des

missions régaliennes de l'aéroport est strictement réglementé ce qui empêcherait toute

surcompensation.

(224) En ce qui concerne les investissements relatifs aux infrastructures communes réalisés

entre 2000 et 2011 par le Ministère de la Défense et cofinancés par l'Etat et les

collectivités territoriales intéressées à la gestion de la zone civile, la France explique

que le financement des missions régaliennes des zones civile et militaire de l'aéroport

était réparti au prorata du nombre des vols. La France indique également que les

investissements les plus importants portaient sur la piste et étaient de nature

essentiellement militaire.

(225) Concernant les coûts relatifs au service de sauvetage et de lutte contre l'incendie des

aéronefs sur les aérodromes ("SSLIA") et à la création d'un système de transmission

automatique des paramètres ("STAP"), la France indique que ces investissements n'ont

pas été réalisés en réponse aux demandes de Ryanair. En effet, le premier était

indispensable pour attirer toute compagnie aérienne (et non seulement Ryanair) sur la

plateforme tandis que le deuxième était nécessaire pour adapter l'aéroport en base

aéronautique commerciale et l'intégration de Nîmes dans la TMA (Terminal

Manoeuvring Area) de Montpellier.

6.1.2.2 Précisions sur le financement des infrastructures et de l'exploitation

(hors missions régaliennes)

6.1.2.2.1 Existence d'un avantage sélectif

6.1.2.2.1.1 Examen du critère de l'investisseur privé

(226) La France souligne que l'analyse du critère de l'investisseur privé doit être réalisée

uniquement en se basant sur les coûts variables générés par l'activité commerciale de

l'aéroport étant donné que tous les coûts fixes de l'aéroport seraient inclus en

accomplissant les missions d'intérêt général qui lui sont confiées.

43

6.1.2.2.1.2 Examen au regard des conditions de l'arrêt Altmark pour la période de

gestion par VTAN

(227) La France fait valoir que les sommes versées par le SMAN à VTAN dans le cadre de

la CDSP ne confèrent aucun avantage à VTAN étant donné que les rémunérations

versées comme contribution forfaitaire seraient uniquement destinées à compenser des

obligations de service public clairement définies.

(228) Obligations de service public clairement définies: la France souligne la grande marge

de manœuvre dont elle dispose pour définir les activités qui constituent un SIEG. La

France fait valoir à cet égard qu'étant donné que l'aéroport de Nîmes est un aéroport de

catégorie D, l'ensemble de l'aéroport constituerait un SIEG conformément aux lignes

directrices de 2005. La France souligne que les activités prescrites à VTAN pourraient

être intégrées dans la rubrique "mission particulière" puisqu'aucun opérateur

économique n'aurait été en mesure d'accepter la concession aux conditions proposées.

(229) La France mentionne également que VTAN n'a pas reçu pour mission de se

préoccuper du développement de la plateforme aéroportuaire, mais plutôt du

développement économique et touristique de la région et en particulier du

développement du pôle industriel situé près de l'aéroport. Enfin, la France note que les

compensations à VTAN ne sont pas liées au développement des liaisons commerciales

comme l'indique la Commission. Il s'agit seulement d'une contribution forfaitaire de

montant fixe en fonction de la situation économique visée dans le "scénario de

référence" ou dans le "scénario de repli". Par conséquent, la France considère qu'un

opérateur privé, agissant dans une économie de marché, n'aurait pas été disposé à

assumer les missions assignées à VTAN aux mêmes conditions en l'absence de

compensation pour le service public rendu.

(230) Paramètres préalablement établis aux fins de déterminer le montant de la

compensation: selon la France, les règles gouvernant le montant de la compensation

sont clairement définies dans la CDSP. La France justifie la perception de montants

supplémentaires à l'exploitant de l'aéroport par le fait qu'un certain nombre

d'événements imprévus, qui ne pouvaient pas être envisagés au moment de présenter

l'offre de délégation, sont survenus pendant la période de la délégation, notamment le

démantèlement de la base militaire.

(231) Juste compensation des coûts engendrés par les obligations de service public: la

France fait valoir que la comptabilité du VTAN ne démontre pas l'existence d'une

surcompensation en faveur de l'exploitant. L'étude analytique réalisée par la France

montre qu'en raison de la petite taille de l'aéroport de Nîmes, tous les coûts

économiques encourus par l'exploitant (à l'exception des activités couvertes par la taxe

d'aéroport, c’est-à-dire, les coûts des missions régaliennes) devraient être pris en

compte aux fins de l'évaluation de l'existence d'une surcompensation. Ainsi, la France

indique que tous les coûts liés à la gestion de l'aéroport (y compris les coûts générés

par Ryanair/AMS) doivent être considérés comme relevant d'une activité de service

public. Sur cette base, la France conclut en l'absence de toute surcompensation.

(232) Sélection du prestataire de service: la France souligne également que la sélection du

gestionnaire a été faite conformément au principe de légalité étant donné qu'un avis

d'appel public à la concurrence avait été publié au BOAMP et au JOUE. L'offre de

Veolia a finalement été choisie car elle été considérée comme la plus avantageuse

après analyse de ses aspects économiques, de services et financiers.

44

6.1.2.2.1.3 Examen du critère d'affectation de la concurrence

(233) La France considère que l'aéroport de Nîmes possède une zone de chalandise propre et

différente de celle des aéroports de Montpellier, Avignon et Marseille et partant, que

les financements publics en faveur du gestionnaire de l'aéroport de Nîmes ne sont pas

susceptibles d'affecter la concurrence. A cet égard, la France souligne que, s'agissant

de la zone de chalandise des aéroports régionaux, celle-ci est limitée aux aéroports qui

peuvent être rejoints en voiture en maximum 60 minutes. La France considère

également que le temps du trajet qui sépare deux aéroports n'est pas la seule variable à

considérer pour déterminer la zone de chalandise car il faut aussi prendre en

considération le coût du trajet qui constitue une variable très importante pour le trafic

low-cost prédominant à l'aéroport de Nîmes (voir le tableau élaboré par la France,

figurant au présent considérant).

Montpellier Avignon Marseille

Distance (en kilomètres) 63 68 115

Temps de parcours en voiture 0h 49 1h 00 1h 21

Coût du trajet aller-retour 19€ 38€ 36€

(234) S'agissant de l'aéroport de Marseille, la France considère que le coût d'un trajet aller-

retour jusqu'à l'aéroport et sa durée (supérieure à 60 minutes) sont des raisons

suffisantes pour que l'aéroport de Marseille soit exclu de la zone de chalandise de

l'aéroport de Nîmes ou, à tout le moins, pour que les activités de ces deux aéroports

soient considérablement réduites, en particulier au regard de l'offre low-cost proposée

à Nîmes. Par ailleurs, la France fait valoir que l'aéroport de Nîmes est un aéroport de

catégorie D au sens des lignes directrices de 2005 et que, conformément à la pratique

décisionnelle de la Commission, il ne peut pas être considéré comme un concurrent de

l'aéroport de Marseille étant donné que ce dernier enregistre un trafic annuel de plus de

7 million de passagers. Enfin, la France souligne que la typologie du trafic n'est pas du

tout la même à l'aéroport de Marseille (forte proportion de passagers d'affaires) qu'à

l'aéroport de Nîmes (trafic touristique et saisonnier centré sur l'attrait de la ville de

Nîmes et du territoire du Gard) et que la destination Bruxelles-Charleroi est desservie

au départ des deux aéroports, ce qui démontrerait que ceux-ci ne sont pas substituables

pour leurs usagers.

(235) Concernant l'aéroport d'Avignon, la France fait valoir que le coût aller-retour de 40

euros est considéré comme un facteur négatif pour le passager low-cost. En outre, il

n'y a aucun chevauchement entre les activités de l'aéroport d'Avignon et celui de

Nîmes étant donné que les destinations desservies au départ de l'aéroport d'Avignon

sont différentes. Cet argument serait confirmé par une enquête passagers de 2011

laquelle soulignerait la faible importance de l'aéroport d'Avignon parmi les autres

aéroports de départ de la région (2,55% des passagers des autres aéroports de la

région).

(236) S'agissant de l'aéroport Montpellier, la France considère que les deux aéroports ne se

trouvent pas dans la même zone de chalandise étant donné que (i) les liaisons Ryanair

au départ de l'aéroport de Montpellier répondent à une demande touristique qui est

située plutôt à l'ouest qu'à l'est de l'aéroport et (ii) que l'aéroport de Nîmes couvre une

45

zone de chalandise différente pour partie de celle de l'aéroport de Montpellier

(notamment les Cévennes, l'Uzège, et le Nord-Est du Gard/Sud de l'Ardèche dans la

vallée du Rhône). Par ailleurs, la France estime que l'absence d'affectation des

activités est attesté par deux faits, à savoir (i) la liaison Bruxelles-Charleroi au départ

des deux aéroports démontrerait que ceux-ci ne sont pas substituables pour leurs

usagers et (ii) le trafic à l'aéroport de Montpellier est nettement supérieur à celui de

Nîmes.

(237) En conclusion, la France fait valoir que l'aéroport de Nîmes est un aéroport de

catégorie D au sens des lignes directrices de 2005 et qu'il possède une zone de

chalandise propre et différente de celle des aéroports de Marseille, Montpellier et

Avignon et partant, que les financement publics en faveur du gestionnaire de l'aéroport

de Nîmes ne sont pas susceptibles d'affecter la concurrence.

6.1.2.2.1.4 Compatibilité avec le marché intérieur

(238) La France indique que, en tout état de cause, les mesures sont compatibles avec le

marché intérieur puisque les financements sont consacrés globalement une

infrastructure totalement dédiée à l'exercice d'un service d'intérêt économique général

étant donné que:

- Pendant la période d'exploitation par la CCI jusqu'en février 2006: la France

estime que sa législation interne confère aux chambres de commerce des missions

d'intérêt général telles que le développement économique et l'amélioration de

l'attractivité du territoire. C'est dans ce cadre que réside l'obligation d'assurer la

permanence de l'exploitation de l'aéroport de Nîmes. En outre, la France indique

que le critère selon lequel la compensation ne doit pas excéder les coûts

nécessaires à l'exercice des missions de service publique serait rempli vu que (i) la

compensation serait limitée aux coûts liés au SIEG prévues dans la circulaire

fixant les règles financières applicables à l'exploitation,65 (ii) la CCI disposait d'un

compte distinct pour la gestion de l'aéroport et (iii) ses comptes étaient

régulièrement évalués par les autorités compétentes.

- Pendant la période d'exploitation de la CCI du 1er février 2006 au 31 décembre

2006: les aides seraient compatibles étant donné que (i) les conditions de la

délégation étaient clairement définies par la convention de délégation du 1 février

2006, (ii) le délégataire était seulement autorisé à percevoir des subventions

correspondant au niveau des dépenses engendrées par la gestion de l'aéroport, (iii)

la comptabilité était gérée de manière séparée et (iv) des contrôles existaient

puisque les autorités compétentes pouvaient demander à tout moment un audit

financier.

- Pendant la période d’exploitation de Veolia: la France se réfère à son analyse

précédente, relative à l'application des conditions de l'arrêt Altmark.

6.1.2.2.1.5 Compatibilité des aides à l'infrastructure au regard des critères des lignes

directrices 2005

(239) En toute hypothèse, la France considère que le financement des investissements est

conforme aux lignes directrices de 2005 pour les motifs présentés ci-dessus,

notamment, (i) les mesures répondent à un objectif d'intérêt général clairement défini,

(ii) les investissements réalisés sont proportionnés pour l'utilisation optimale des

infrastructures, (iii) il y avait une perspective de flux de passagers satisfaisante à

moyen terme, (iv) les tarifs accordés à Ryanair sont susceptibles d'être appliqués à 65

Circulaire n° 111 du 30 mars 1992 fixant les règles budgétaires, comptables et financières applicables à

l’ACFCI, aux CRCI, aux CCI et aux GIC.

46

toute autre compagnie aérienne qui prendrait des engagements semblables à ceux de

Ryanair, (v) il n'y a pas d'affectation de la concurrence et (vi) les investissements

étaient indispensables pour assurer la survie de l'aéroport.

6.1.2.3 Précisions sur les financements d'exploitation

(240) La France précise que l'octroi d'avances remboursables sans frais d'intérêt ne peut pas

être assimilé à des subventions aux fins de l'analyse de la compatibilité avec les règles

en matière d’aides d’Etat. À cet égard, la France déclare que, dans un premier temps,

ces avances devaient être remboursées et qu'en effet, un remboursement partiel des

sommes versées a été réalisé. La France note que le montant non-remboursé était à la

date de la décision d'ouverture le restait dans l'attente du prononcé du jugement.

(241) La France rappelle que certaines avances ne peuvent pas être analysées par la

Commission parce que la période d'enquête serait prescrite. Pour les autres, ils

s'agiraient de compensations des coûts liées à un SIEG et elles seraient dès lors

compatibles avec le marché intérieur.

6.1.3 Mesure 2: appréciation des aides éventuelles octroyées à Ryanair

(242) La France estime juste l'approche de la Commission consistant à examiner

conjointement les flux financiers représentés par les contrats de services aéroportuaires

et ceux des contrats marketing.

(243) La France fournit le projet de plan d'incitation au développement adopté de 2005 de la

CCI et souligne que celui n'a pas été adopté dès lors qu'il n'était pas suffisant pour

convaincre les compagnies aériennes d'exercer ses activités au départ de l'aéroport. La

France indique également qu'aucune collectivité territoriale n'avait accepté de

participer au financement du plan.

(244) La France estime que, bien que certaines subventions aient été attribuées à l'aéroport

pour participer à sa gestion, aucune aide n'a été accordée pour participer au

financement des contrats avec Ryanair/AMS. La France note également que les

niveaux de redevances offertes à Ryanair s'appliqueraient à toutes les compagnies

aériennes opérant à l'aéroport.

(245) La France considère que pour calculer la rentabilité de la relation contractuelle nouée

entre une compagnie aérienne et le gestionnaire d'un aéroport de la taille de Nîmes, et

compte tenu des missions d'intérêt général à effectuer, la Commission devait envisager

uniquement les coûts variables attribuables à la compagnie et ne pas considérer les

coûts fixes et les coûts liés à l'exercice des activités de service public. Du côté des

recettes, la France indique que l'analyse doit également prendre en compte les revenus

extra-aéronautiques générés.

(246) La France souligne également que les flux financiers versés à AMS ne peuvent pas

être enregistrés comme des pertes nettes constatées au compte de résultat attribuable à

Ryanair parce qu'une partie de ces dépenses est étroitement liée à la prestation des

activités dans le cadre de la CSDP notamment le développement du tourisme et

économique de la région. La France précise également qu'au moment de la conclusion

de l'accord avec Ryanair, Veolia pouvait être considéré comme un nouvel entrant sur

le marché. En conséquence, Veolia se voyait dans l'obligation d'assurer la présence de

Ryanair à l'aéroport afin de développer ses activités. Cette analyse est identique à celle

des contrats conclus avec la CCI.

(247) Enfin, la France considère que les contrats marketing tels que ceux conclus entre les

exploitants de l'aéroport de Nîmes et Ryanair est une pratique courante dans la plupart

des aéroports régionaux et invite, dès lors, la Commission à analyser ces pratiques

dans un cadre plus global.

47

6.2 Commentaires de la France sur les observations présentées par les tiers intéressés à

la suite de l’ouverture de la procédure formelle d’examen

(248) La France n’a pas souhaité commenter les observations soumises par les tiers

intéressés à la suite de l’ouverture de la procédure formelle d’examen.

6.3 Observations de la France sur application des nouvelles lignes directrices à l’affaire

présente

(249) La France remarque que les nouvelles lignes directrices sont plus souples que les

anciennes pour les aides au fonctionnement. Leur application rétroactive à toutes les

aides permettra donc, selon la France, de traiter de manière moins pénalisante les

situations passées pour certains aéroports.

(250) La France constate cependant que les aides à l'investissement seront évaluées plus

sévèrement qu’auparavant à l'aune des nouvelles lignes directrices dans la mesure où

ces dernières prévoient les intensités d'aide maximales autorisés en fonction de la taille

de l'aéroport.

6.4 Commentaires de la France sur les observations présentées par les tiers intéressés

sur application des nouvelles lignes directrices à l’affaire présente

(251) La France n’a pas souhaité commenter les observations soumises par les tiers

intéressés sur application des nouvelles lignes directrices à la présente affaire.

7. Appréciation des mesures

7.1 Mesures en faveur de Ryanair / AMS

(252) Pour rappel, les différentes mesures en faveur des compagnies aériennes examinées

dans la présente décision, sont les contrats66

visés aux considérants 79 à 102.67

7.1.1 Existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1 du TFUE

(253) Aux termes de l’article 107 paragraphe 1, du TFUE, sont incompatibles avec le traité,

dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides octroyées

par les Etats ou au moyen de ressources d’Etat sous quelque forme que ce soit qui

faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en faveur de certaines entreprises

ou de certaines productions.

(254) Pour qu’une mesure soit qualifiée d’aide d’Etat, il faut que les conditions suivantes

soient réunies: 1) la mesure en question est financée au moyen de ressources d’Etat et

est imputable à l’Etat, 2) la mesure confère un avantage économique, 3) l'avantage

conféré est sélectif et 4) la mesure en cause fausse ou menace de fausser la

concurrence et est susceptible d’affecter les échanges entre Etats membres.

7.1.1.1 Ressources d’Etat et imputabilité

7.1.1.1.1 Période d'exploitation par la CCI (2000 – 2006)

(255) Les différents contrats avec Ryanair et AMS faisant l’objet de la procédure formelle

d’examen et conclus avant le 31 décembre 2006 ont été conclus entre les compagnies

aériennes, d'un côté, et la CCI de l'autre.

66

Aux fins de la présente décision, on entend par « contrats » les différents accords en cause, quelle que

soit leur forme juridique (y compris les avenants, « side letters », etc.). 67

La Commission relève que le premier de ces contrats est daté du 11 avril 2000 (1er

contrat Ryanair /

CCI) tandis que l'investigation de la Commission a débuté avec le courrier du 16 mars 2010, qui portait

entre autres sur cette mesure. Il s’ensuit que le délai de prescription prévu par l'article 15 du règlement

659/1999 a été interrompu avant son échéance.

48

(256) Les chambres de commerce et d'industrie sont des établissements publics au sens du

droit français. Aux termes de l’article L 710-1 du Code de commerce, « les

établissements ou chambres départementales du réseau des chambres de commerce et

d'industrie ont chacun, en leur qualité de corps intermédiaire de l'Etat, une fonction

de représentation des intérêts de l'industrie, du commerce et des services auprès des

pouvoirs publics ou des autorités étrangères. Assurant l'interface entre les différents

acteurs concernés, ils exercent leur activité sans préjudice des missions de

représentation conférées aux organisations professionnelles ou interprofessionnelles

par les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur et des missions menées

par les collectivités territoriales dans le cadre de leur libre administration. Le réseau

et, en son sein, chaque établissement ou chambre départementale contribuent au

développement économique, à l'attractivité et à l'aménagement des territoires ainsi

qu'au soutien des entreprises et de leurs associations en remplissant, dans des

conditions fixées par décret, toute mission de service public et toute mission d'intérêt

général nécessaires à l'accomplissement de ces missions».

(257) L’article L 170-1 du Code de commerce dispose également : « A cet effet, chaque

établissement ou chambre départementale du réseau peut assurer, dans le respect, le

cas échéant, des schémas sectoriels qui lui sont applicables :

1° Les missions d'intérêt général qui lui sont confiées par les lois et les règlements ;

2° Les missions d'appui, d'accompagnement, de mise en relation et de conseil auprès

des créateurs et repreneurs d'entreprises et des entreprises, dans le respect des

dispositions législatives et réglementaires en vigueur en matière de droit de la

concurrence ;

3° Une mission d'appui et de conseil pour le développement international des

entreprises et l'exportation de leur production, en partenariat avec l'Agence française

pour le développement international des entreprises ;

4° Une mission en faveur de la formation professionnelle initiale ou continue grâce,

notamment, aux établissements publics et privés d'enseignement qu'il ou elle crée, gère

ou finance ;

5° Une mission de création et de gestion d'équipements, en particulier portuaires et

aéroportuaires ;

6° Les missions de nature marchande qui lui ont été confiées par une personne

publique ou qui s'avèrent nécessaires pour l'accomplissement de ses autres missions ;

7° Toute mission d'expertise, de consultation ou toute étude demandée par les pouvoirs

publics sur une question relevant de l'industrie, du commerce, des services, du

développement économique, de la formation professionnelle ou de l'aménagement du

territoire, sans préjudice des travaux dont il ou elle pourrait prendre l'initiative ».

(258) L’article L 710-1du Code de commerce dispose également : « L'assemblée des

chambres françaises de commerce et d'industrie, les chambres de commerce et

d'industrie de région, les chambres de commerce et d'industrie territoriales et les

groupements interconsulaires sont des établissements publics placés sous la tutelle de

l'Etat et administrés par des dirigeants d'entreprise élus ».

(259) Cette disposition législative a évolué au cours de la période sous examen, c’est-à-dire

de 2000 à 2010. Cependant, ses principes fondamentaux sont demeurés inchangés. En

effet, tout au long de cette période, les chambres de commerce et d’industrie telles que

la CCI sont demeurées des établissements publics institués par la loi, administrés par

des dirigeants d’entreprises élus, et agissant sous tutelle de l’Etat. D’autre part, en tant

que corps intermédiaires de l’Etat, ils sont investis de missions d’intérêt général

49

consistant à représenter les intérêts de l'industrie, du commerce et des services auprès

des autres pouvoirs publics nationaux et étrangers, à contribuer à l'attractivité et à

l'aménagement des territoires ainsi qu'au soutien des entreprises.

(260) De plus, l’énoncé des missions des chambres de commerce et d’industrie, figurant à

l’article L 710-1 du Code de commerce et cité au considérant 257, montre que la

raison d’être et l’objectif premier des chambres de commerce et d’industrie sont

constitués par les missions d’intérêt général que leur confie la loi, à savoir pour

l’essentiel, la représentation des intérêts de l’industrie, du commerce et des services

auprès des pouvoirs publics, le soutien aux entreprises locales, et de développement de

l’attractivité et de l’aménagement des territoires. Les activités industrielles et

commerciales des chambres de commerce et d’industrie sont annexes à l’exercice de

leurs missions d’intérêt général, et visent à concourir à la réalisation de celles-ci.

(261) Par ailleurs, il convient de noter que la législation nationale prévoit des modalités de

financement spécifiques pour les chambres de commerce et d’industrie, notamment à

l’article L 710-1 du Code de commerce. Les ressources des chambres de commerce et

d’industrie sont ainsi constituées en particulier de recettes fiscales (la taxe pour frais

de chambres de commerce et d’industrie établie par l’article 1600 du Code général des

impôts), de subventions ou encore de ressources provenant des activités de formation

et de gestion d’infrastructures de transport. Ainsi, les chambres de commerce et

d’industrie n’ont pas à compter sur leurs seules recettes commerciales pour faire face à

leurs dépenses. Ceci tend à corroborer la conclusion selon laquelle les activités

industrielles et commerciales des chambres de commerce et de l’industrie sont

annexes à l’exercice de ces missions d’intérêt général, et visent à concourir à la

réalisation de celles-ci.

(262) La France a confirmé cette conclusion en ce qui concerne la CCI. Elle a en effet

affirmé : « (…) Toutes les CCI ont donc pour mission d’épauler les entreprises de leur

territoire et leurs ressortissants. Elles leur offrent un accompagnement dans divers

domaines: administration, outils de développement et d’information, formations, mise

en place de structures communes, infrastructures, etc. Sur un plan macroéconomique,

le rôle des CCI est d’anticiper le futur, d’avoir une appréciation globale du devenir

d’un territoire et d’en défendre les intérêts devant les pouvoirs publics. (…) Dans le

cadre de ces missions, la gestion de l’Aéroport de Nîmes Garons prenait tout son sens

en positionnant ce dernier comme un outil de croissance et de développement de

l’activité économique de son territoire. (…) La conclusion de contrats de marketing

avec une compagnie low-cost s’inscrit dès lors clairement dans ces missions, d’une

part, d’amélioration de l’attractivité de la région et, d’autre part, du développement

des activités aériennes de l’aéroport de Nîmes ».68

(263) La France a ajouté : « (…) Par ailleurs, les CCI mènent et financent régulièrement des

actions de lobbying en faveur de l’attractivité de leur territoire et de la promotion

d’équipements nouveaux. Elles mènent également des actions spécifiques de

promotion touristique au travers de leur participation à diverses structures régionales

et départementales dans ce domaine, notamment au travers des comités régionaux et

départementaux du tourisme prévus par les articles L131-4 et L132-3 du code du

tourisme. (…) La démarche de développement de l’attractivité d’un territoire nécessite

en fait un ensemble d’actions à la fois pour attirer des capitaux, des marchés, des

entreprises, des talents, des étudiants, et des touristes qui font vivre les entreprises et

la région. (…) L’attractivité passe aussi par le rayonnement international. Les

compagnies aériennes low-cost avec leurs sites internet peuvent participer à cette

démarche. (…) Enfin, les habitants de la région eux-mêmes réclament des nouvelles

68

Réponse à la demande de renseignements du 23 décembre 2013.

50

lignes, une diversité de l’offre et plus particulièrement des services « low-cost » pour

être plus facilement reliés à l’Europe à moindre coût ». 69

(264) Ces affirmations montrent sans ambiguïté que l’objectif et la raison d’être essentiels de

la CCI consistent, comme pour toutes les chambres de commerce et d’industrie à

servir les intérêts des entreprises locales dans leur ensemble et à contribuer au

développement économique et à l’attractivité du territoire. Les affirmations précitées

de la France indiquent par ailleurs que pour une chambre de commerce et d’industrie

telle que la CCI, une activité commerciale telle que la gestion de l’aéroport de Nîmes

n’est pas exercée dans une perspective de rentabilité, mais dans le but de concourir

nécessairement aux missions d’intérêt général dont cette entité est investie par la loi.

(265) A la lumière de tout ce qui précède, les chambres de commerce et d’industrie telles

que la CCI doivent être considérées comme des autorités publiques dont toutes les

décisions, au même titre que celles de l’administration centrale de l’Etat ou des

collectivités territoriales, doivent être considérées comme « imputables à l’Etat » au

sens de la jurisprudence sur les aides d’Etat,70

et dont les ressources constituent des

ressources d’Etat.71

Contrairement à ce que soutiennent les Exploitants dans leurs

observations, il importe peu à cet égard que les chambres de commerce et d’industrie

soient administrées par des personnes élues par des commerçants, chef d’entreprises et

représentants d’entreprises. En effet, les chambres de commerce et d’industrie sont sur

ce plan à l’image des collectivités territoriales, lesquelles sont administrées par des

élus locaux indépendants de l’Etat (au sens strict), et non par des fonctionnaires

nommés par des autres autorités publiques. D'ailleurs, les parlements nationaux sont

aussi composés de représentants élus. Cependant les parlements représentent l'un des

pouvoirs publics essentiels dans un Etat démocratique. Le degré de contrôle exercé par

l’Etat (au sens strict) sur les activités des chambres de commerce et d’industrie est tout

aussi dénué de pertinence dès lors que ces organismes sont eux-mêmes des autorités

publiques.

(266) La situation des chambres de commerce et d’industrie se distingue donc de celle des

entreprises publiques « classiques », à propos desquelles la Cour a déclaré, dans l’arrêt

Stardust Marine:72

« En effet, même si l'Etat est en mesure de contrôler une entreprise

publique et d'exercer une influence dominante sur les opérations de celle-ci, l'exercice

effectif de ce contrôle dans un cas concret ne saurait être automatiquement présumé.

Une entreprise publique peut agir avec plus ou moins d'indépendance, en fonction du

degré d'autonomie qui lui est laissé par l'Etat. (…) Dès lors, le seul fait qu'une

entreprise publique soit sous contrôle étatique ne suffit pas pour imputer des mesures

prises par celle-ci, telles que les mesures de soutien financier en cause, à l'Etat. Il est

encore nécessaire d'examiner si les autorités publiques doivent être considérées

comme ayant été impliquées, d'une manière ou d'une autre, dans l'adoption de ces

mesures. »

(267) En effet, dans le cas d’une mesure prise par une entreprise publique dont la vocation

première consiste à exercer une activité économique, il s’agit de déterminer si les

autorités publiques qui contrôlent cette entreprise, par exemple du fait de la part de

capital qu’elles y détiennent, sont à l’origine de la mesure en cause. La situation d’une

chambre de commerce et d’industrie est différente dans la mesure où une telle entité

69

Réponse à la demande de renseignements du 23 décembre 2013. 70

Par exemple l’arrêt Italie/Commission, C-303/88, Rec. p. I-1433, point 11 et l'arrêt Compagnie

nationale Air France /Commission, T-358/94, Rec. p. II-2109, points 58 à 61. 71

Voir à ce sujet la décision de la Commission du 14 juillet 2004 dans l’affaire C 25/2004 – Allemagne –

DVB-T in Berlin-Brandenburg, paragraphe 20. 72

Arrêt dans l'affaire Stardust Marine, point 52.

51

est elle-même une partie de l'administration publique, ou "un corps intermédiaire de

l'Etat" et donc une autorité publique, créée par la loi en vue de satisfaire des intérêts

généraux. Ainsi, afin de déterminer si une décision d’une chambre de commerce et

d’industrie est imputable à l’Etat (au sens large de la jurisprudence sur les aides

d’Etat), il n’est pas nécessaire de déterminer si une autre autorité publique (par

exemple l’Etat au sens strict ou une collectivité locale) a été impliquée dans la

décision en question. En réalité, une telle décision remplit nécessairement le critère

d’imputabilité.

(268) Cette approche a déjà été retenue par la Commission dans sa pratique décisionnelle.

Ainsi, la Commission a affirmé au sujet de la chambre de commerce et d’industrie du

Var : « de par son statut d'établissement public en droit français, elle exerce son

activité sur un territoire géographique déterminé, est dirigée par des membres élus et

dispose de ressources fiscales perçues sur les entreprises inscrites au registre du

commerce et des sociétés et relève ainsi de la catégorie des "pouvoirs publics" au sens

de la directive 2000/52/CE. Donc, il n’est pas nécessaire d’établir l’imputation de la

mesure à l’Etat au sens de la jurisprudence Stardust Maritime ».73

Cette analyse vaut

également pour la CCI dans la présente affaire.

(269) Au sujet de l’imputabilité à l’Etat des contrats visés par la procédure formelle

d’examen et conclus par la CCI, les Exploitants ont soutenu que la Commission

devrait démontrer in concreto l’implication de l’Etat (au sens strict) dans les mesures

en question. De plus, selon les Exploitants, la tutelle exercée par l’Etat (au sens strict)

sur la CCI serait insuffisante pour que les décisions de conclure les contrats en cause

puissent lui être imputables. A la lumière de ce qui précède, cette argumentation est

inopérante puisque la CCI est elle-même une autorité publique dont les décisions sont

nécessairement imputables à l’Etat au sens de la jurisprudence sur les aides d’Etat,

indépendamment du rôle joué dans ses décisions par d’autres autorités publiques,

notamment l’Etat au sens strict.

(270) Les observations de Ryanair sur ce point sont, en substance, similaires à ceux de la

CCI. Ryanair a contesté l’imputabilité à l’Etat des différentes mesures en cause en

alléguant que l’Etat (au sens strict) n’avait pas d’influence sur les décisions des

chambres de commerce et d’industrie, mais n’avait qu’un simple rôle de tutelle, tandis

que des mesures telles que les contrats en cause ne requéraient pas son approbation.

Ryanair a par ailleurs cité un avis du Conseil d’Etat tendant à démontrant

l’indépendance des chambres de commerce et d’industrie par rapport à l’Etat au sens

strict. Selon cet avis, le fait que les chambres de commerce et d’industrie « soient

rattachés à l'Etat, dès lors que tout établissement public doit être techniquement

rattaché à une personne morale, n'implique en lui-même aucune subordination ». Pour

toutes les raisons exposées aux considérants précédents, cet argumentaire est sans

pertinence, puisqu’il n’y a pas lieu de rechercher l’implication éventuelle d’autorités

publiques autres que la CCI dans les décisions de celles-ci, étant démontré que la

chambre de commerce fait partie de l'administration publique.

(271) Ryanair a par ailleurs avancé le fait que toutes les ressources des chambres de

commerce et d’industrie ne provenaient pas de taxes, mais en partie des recettes

générées par leurs activités économiques, telles que la gestion d’aéroports. Cette

argumentation est également inopérante. En effet, de nombreuses autorités publiques

sont dans la même situation, en ce qu’elles exercent des activités économiques, soit

directement soit au travers d’organismes qu’elles contrôlent, (par exemple des

activités de crédit ou encore de fourniture de services postaux ou de transport) et

73

Voir décision de la Commission du 22 juin 2006 dans l’affaire N 563/2005 – France - Aide à la

compagnie Ryanair pour la ligne aérienne desservant Toulon et Londres, paragraphe 16.

52

utilisent les recettes qui en proviennent pour se financer. Or, l’exercice d’activités

économiques par une quelconque entité ne saurait remettre en cause son statut

d’autorité publique. En revanche, comme indiqué au considérant 261, le fait qu’une

entité soit au moins en partie financée par des prélèvements obligatoires tend à

indiquer que cette entité doit être considérée comme une autorité publique.

(272) De même, l’argument de la CCI selon lequel elle gère l’aéroport de Nîmes

« conformément à un investisseur privé au sens de la jurisprudence applicable »74

est

sans pertinence, puisque les mesures en cause ont été adoptées par une collectivité

publique et par conséquent elles sont nécessairement imputables à l’Etat.75

(273) Les Exploitants ont indiqué dans leurs observations : « les décisions analysées ont été

prises par la CCI en sa qualité d’exploitant de l’aéroport de Nîmes et déterminent les

conditions des relations commerciales entretenues avec des compagnies aériennes. Il

s’agit donc manifestement de décisions prises dans le cadre d’activités exercées en

concurrence avec des opérateurs privés. Il suffit à cet égard de constater que

l’exploitant actuel de l’aéroport de Nîmes, VTAN, est société commerciale privée ».

Cet argument est sans pertinence, puisque comme indiqué ci-dessus, les mesures en

cause sont imputables à la CCI dans son ensemble, et non au seul service aéroport, et

la CCI est une autorité publique dont les décisions sont toutes imputables à l’Etat au

sens de la jurisprudence sur les aides d’Etat.

(274) En conclusion, les différents contrats conclus par la CCI et faisant l’objet du présent

examen sont imputables à l’Etat et impliquent l’utilisation de ressources d’Etat.

7.1.1.1.2 Période d'exploitation par VTAN (2007-2011)

(275) Les différents contrats faisant l’objet de la procédure formelle d’examen et conclus à

partir de 2007 l’ont été par VTAN. Sur le plan patrimonial, VTAN est filiale d’un

groupe à capitaux privés. Ce point a notamment été mis en avant par certains tiers pour

contester l’implication de ressources d’Etat dans les différents contrats, ainsi que

l’imputabilité de ces mesures à l’Etat.

(276) Cet argument pourrait éventuellement être retenu dans un schéma classique de

concession dans lequel le propriétaire concédant met ses actifs à disposition d’un

concessionnaire moyennant une juste rémunération, sans intervenir de quelque

manière que ce soit dans la politique commerciale du concessionnaire et sans financer

son exploitation.

(277) Toutefois, tel n’est pas le schéma applicable au cas d’espèce. En effet, un certain

nombre de raisons, détaillées, aux considérants suivants montrent que le

comportement de VTAN vis-à-vis de Ryanair et AMS ne doit pas être considéré

isolément de celui du SMAN, groupement de collectivités publiques agissant comme

74

Observations des Exploitants sur la décision d'ouverture p. 5. 75

A titre surabondant la Commission souligne qu'il n'y a pas lieu de faire de distinction entre la CCI et le

service spécifique de la CCI qui est dédié à la gestion de l'aéroport aux fins de l'application des règles

sur les aides d'Etat, étant donné que le service qui gère l’aéroport de Nîmes n’a pas de personnalité

juridique propre, distincte de celle de la CCI, et n'est qu'une articulation des services internes de la CCI

dépourvu d'une autonomie décisionnelle autre que pour ce qui touche à la gestion de l’aéroport au jour

le jour. Ainsi, la convention du 11 avril 2000, les contrats de services aéroportuaires et les contrats de

services marketing du 10 octobre 2005 ainsi que l’amendement du 30 janvier 2006 ont tous été signés

par le président de la CCI. S’agissant des échanges de courriers de fin 2001- début 2002 et de 2004, qui

constituent des modifications de la convention du 11 avril 2000, ils ne portent pas la signature du

président de la CCI. Toutefois, la France a indiqué « Nous pouvons donc conclure que les contrats et

avenants avec la Compagnie Ryanair relèvent des pouvoirs de gestion des services industriels et

commerciaux confiés au Président (…) » (Réponse à la demande de renseignements du 20 mars 2014).

Par ailleurs, ni la France ni les tiers n’ont soutenu que les mesures faisant l’objet de la procédure

formelle d’examen doivent être imputées uniquement à ce service.

53

autorité concédante dans le cadre de l’octroi et de la mise en œuvre de la délégation de

service public. En effet, d’une part, la politique commerciale de VTAN vis-à-vis de

Ryanair et AMS a été influencée dans une large mesure par un cadre fixé par le

SMAN, lequel cadre a conduit VTAN à s’écarter du comportement normal d’un

exploitant d’aéroport libre de sa politique commerciale et guidé par des perspectives

de rentabilité. D’autre part, le financement de l’exploitation de l’aéroport, et par

conséquent des avantages octroyés à Ryanair et AMS, dont l’existence sera démontrée

ci-après, est assurée par des ressources d’Etat provenant du SMAN.

(278) S’agissant de l’influence du SMAN sur la politique commerciale de VTAN vis-à-vis

de Ryanair et AMS, il convient tout d’abord de noter que la CDSP confie à VTAN non

seulement l’exploitation de l’aéroport mais aussi « le développement du trafic ».76

Cette disposition n’est pas un vain mot. En effet, la France et les Exploitants ont

reconnu que la CDSP chargeait VTAN d’une mission « de développement économique

et touristique du territoire » qui « requiert (i) l’accroissement des flux de passagers,

générateur de recettes et d’emplois pour l’économie régionale (…) et (ii) le

développement de la zone d’activités située au droit de l’aéroport ». 77

(279) La CDSP contraint et influence ainsi la politique commerciale de VTAN vis-à-vis des

compagnies aériennes, et ce d’autant plus que le développement du trafic n’est pas en

soi l’objectif ultime poursuivi par un exploitant d’aéroport privé entièrement libre de

sa politique commerciale.

(280) En effet, l’objectif poursuivi par un tel exploitant privé est la maximisation de sa

rentabilité. Or, la maximisation de la rentabilité n’est pas compatible en toutes

circonstances avec le développement du trafic. Ainsi, dans certaines conditions, les

exigences des compagnies aériennes susceptibles d’utiliser l’aéroport sont telles que

conclure un contrat avec elles est, pour le gestionnaire de l’aéroport, de nature à

dégrader sa rentabilité. Dans une telle configuration, un exploitant privé entièrement

libre de sa politique commerciale préférerait renoncer à de tels contrats, et au trafic qui

y serait associé, plutôt que de dégrader sa rentabilité. A l’inverse, un exploitant astreint

à un objectif de développement du trafic serait prêt à conclure de tels contrats, en

particulier s’il reçoit du propriétaire concédant une subvention assurant l’équilibre

financier de l’exploitation avec une marge bénéficiaire raisonnable.

(281) Il convient de noter qu’au moment où VTAN est devenue l’exploitant de l’aéroport et

au cours de toute la période où les différents contrats en cause ont été conclus, Ryanair

était la seule compagnie offrant des vols réguliers au départ de l'aéroport de Nîmes. Si

VTAN avait refusé de conclure certains de ces contrats pour des considérations de

rentabilité, elle aurait couru le risque de voir Ryanair fermer des liaisons, réduire des

fréquences, voire arrêter toute activité au départ de l'aéroport de Nîmes. Un tel choix,

de la part de VTAN, aurait été en contradiction frontale avec l’objectif de

développement du trafic que lui impose la CDSP. Ainsi, au travers de la CDSP, le

SMAN a influencé le comportement de VTAN vis-à-vis de Ryanair et d’AMS.

(282) Il convient à cet égard de ne pas tenir compte uniquement de la CDSP, mais aussi du

processus d’appel d’offres ayant conduit à l’attribution de l’exploitation aéroportuaire

à Veolia Transport. Ainsi, l’avis de publication d’appel à la concurrence du SMAN

indiquait que l’un des objets de la délégation était d’ « assurer la promotion de la

plate-forme par le développement du trafic, des services et de la zone d’activité. ».78

Il

précisait de plus que l’un des critères de sélection des offres était « la politique de

76

Article 1 de la CDSP. 77

Observations de la France du 27 juillet 2012 sur la décision d’ouverture, pp.27-28. Observations des

Exploitants du 24 septembre 2012 sur la décision d’ouverture, paragraphes 39-40. 78

Annexe 6.2 de la lettre de la France du 27 juillet 2012.

54

développement commercial ». Les entreprises intéressées étant donc clairement

invitées à s’engager, dans leur offre, à mettre en œuvre une politique active de

développement du trafic. Elles étaient d’autant plus incitées à le faire que le SMAN

offrait une contribution financière assurant l’équilibre financier de l’exploitation. Cette

contribution était en effet de nature à compenser les pertes incrémentales qui

pouvaient être occasionnées par des conditions commerciales attractives offertes aux

compagnies aériennes dans le but de maximiser le trafic.

(283) Or, dans les différents documents qu’elle a adressés au SMAN dans le cadre du

processus d’appel d’offres, Veolia Transport s’est manifestement efforcée de

concevoir une offre qui réponde à l’objectif de développement du trafic fixé par le

SMAN. Veolia Transport indique notamment qu’elle « partage avec la Collectivité

Territoriale la volonté et le bénéfice de l’augmentation de fréquentation de ses

réseaux et plate formes de transport » et met en avant ses performances en matière

d’augmentation de la fréquentation dans d’autres infrastructures de transport qu’elle

gère. Veolia Transport ajoute qu’elle « agit comme un véritable acteur du

développement local » et qu’elle donne, en accord avec la collectivité, la priorité à

plusieurs objectifs incluant « la mise en valeur du patrimoine et de la région ».79

(284) Dans ces documents, Veolia Transport a aussi affiché la volonté « d’attirer un grand

nombre d’avions et de passagers supplémentaires » et de faire de l’aéroport « un

acteur de premier plan de l’économie locale et régionale », consciente que « la

dynamique du trafic aérien entraîne et conforte l’activité économique de la région, en

créant une centaine d’emplois directs et indirects et en injectant dans l’économie

locale, principalement dans le secteur touristique, environ 70 millions d’euros par an

». Veolia Transport a ainsi présenté un plan marketing visant à « confirmer et

renforcer le pôle économique de l’aéroport par le développement de son trafic,

condition indispensable au maintien et à la croissance des emplois et à sa contribution

à l’économie de la collectivité, mais aussi par le développement des activités associées

dont l’intérêt pour la région est essentiel, qu’il s’agisse du tourisme ou du

développement immobilier, industriel et tertiaire ». Ce plan s’appuie notamment sur

les orientations principales suivantes : (i) la consolidation de l’activité Ryanair et son

développement avec la création d’une cinquième ligne (ii) l’attraction d’autres

compagnies par un démarchage systématique et ciblé des compagnies susceptibles de

desservir l’aéroport, et une politique d’accueil incitative à coût zéro. Dans ce cadre,

Veolia Transport avait fourni des objectifs chiffrés en termes de croissance du trafic.

Veolia Transport déclare aussi: « En conclusion, nous réaffirmons notre volonté

d’assurer la gestion et la promotion de la plateforme dans un partenariat avec le

Syndicat Mixte visant à développer l’impact économique et touristique de l’aéroport

sur la région ».80

(285) Il est donc clair que la réponse de Veolia Transport à l’appel d’offres a été influencée

par l’objectif de développement du trafic fixé par le SMAN, et plus généralement, par

les objectifs de développement économique local poursuivis par le SMAN, que Veolia

Transport ne pouvait ignorer et même partageait au moment de préparer son offre. Le

développement du trafic, la consolidation de l’activité de Ryanair et son

développement, buts que Veolia Transport a mentionnés dans son offre, découlent

directement des objectifs du SMAN. En effet, si le SMAN s’était contenté de

sélectionner un exploitant sans fixer d’objectif de développement du trafic, Veolia

Transport n’aurait eu aucune raison de s’engager sur un tel objectif ou sur la

79

Annexe 8 à la CDSP, page 15, dont le titre évocateur (« la recherche permanente de l’augmentation de

la fréquentation ») est à souligner dans le cadre de la présente évaluation. 80

Lettre de la France du 19 février 2014 (corps du texte et Annexes 2014-1-3, 2014-1-4 a et b).

55

consolidation de l’activité de Ryanair et son développement. Elle se serait contentée

de proposer un montant de contribution forfaitaire le plus bas possible, dans la limite

du niveau nécessaire pour lui assurer un profit raisonnable, de manière à remporter la

concession.

(286) Or, dans un processus d’appel d’offres tel que celui dont il est question ici, l’offre du

prestataire finalement retenu lie nécessairement ce dernier pour toute la durée de la

concession. Cela vaut tant au plan juridique qu’à d’autres égards. En effet, une

entreprise qui formulerait des objectifs et engagements dans une réponse à un appel

d’offres organisé par une collectivité locale, et qui agirait ensuite en contradiction avec

ces objectifs et engagements, courrait le risque de voir sa réputation compromise

auprès des collectivités locales. Une entreprise telle que Veolia Transport, qui en 2007

cherchait à s’implanter sur le marché de la gestion aéroportuaire, n’aurait pas couru un

tel risque. Ainsi, le comportement de VTAN vis-à-vis de Ryanair/AMS à partir de

2007 a été fondamentalement influencé par l’objectif de développement du trafic fixé

par le SMAN et par le fait que celui-ci ait retenu, pour exploiter l’aéroport, une

entreprise qui avait formulé une offre manifestement conçue pour répondre à cet

objectif.

(287) Cette influence se manifeste par le fait que Veolia Transport avait conscience, lors du

processus d’appel d’offres, que les relations commerciales avec Ryanair étaient de

nature à pénaliser la rentabilité de l’exploitation de l’aéroport. Dans les documents que

Veolia Transport a produits dans le cadre de ce processus, on lit par exemple:

« D’ailleurs, sur le long terme, la substitution d’activité de Ryanair (compagnie

bénéficiant de conditions particulièrement favorables sur la plateforme), pourrait

avantageusement être compensée par l’arrivée de compagnies susceptibles d’accepter

des conditions économiques moins coûteuses pour l’exploitant aéroportuaire (…). »;81

« Le relais du risque, au-delà de […] %, par l’Autorité Délégante se justifie par le

caractère stratégique pour l’économie gardoise de la fréquentation des touristes

amenés par RYANAIR ; en effet, comme nous l’avons explicité dans notre offre, la

venue de cette compagnie (à des conditions particulièrement avantageuses) dégage

une économie négative à l’échelle de la gestion aéroportuaire, mais très nettement

positive à celle de l’économie locale. »82

; « RYANAIR se caractérise par le choix

d’aéroports de petite ou moyenne taille, notamment en France, auprès desquels la

compagnie négocie des conditions matérielles et/ou financières extrêmement

avantageuses. »;83

« Tout confondu, en cumulant le contrat principal et celui d’Airport

Marketing Services, le solde des opérations avec RYANAIR conduit à un chiffre

d’affaire négatif (entre […] K€ et […] K€ selon les configurations d’offre et de

fréquentation, soit un coût moyen par passager départ pour l’aéroport de l’ordre de

[…] à […] euros HT par tête). ».84

Ces différentes affirmations tendent à confirmer

que si VTAN avait été libre de gérer l’aéroport dans le seul but de maximiser ses

profits, elle n’aurait pas été prête à poursuivre avec Ryanair / AMS une relation

commerciale telle que celle qui avait été instaurée par la CCI, et dont elle considérait

qu’elle représentait un coût net pour l’aéroport. On peut en déduire qu’elle n’était

prête à poursuivre cette relation dans des conditions similaires qu’au regard des

objectifs du SMAN en matière de développement du trafic, des engagements pris

auprès de ce dernier à cet égard pour se voir attribuer la gestion de l’aéroport, et de la

contribution forfaitaire assurant l’équilibre financier de la concession.

81

Annexe 2014-1-1 à la lettre de la France du 19 février 2013, p. 9. 82

Annexe 2014-1-1 à la lettre de la France du 19 février 2014, p. 15. 83

Annexe 2014-1-4 b à la lettre de la France du 19 février 2014, p. 13. 84

Annexe 2014-1-4 b à la lettre de la France du 19 février 2014, p.16.

56

(288) En effet, il convient de rappeler que la rentabilité de la concession pour VTAN repose

sur la subvention d’exploitation forfaitaire versée par le SMAN, qui participe donc

directement au financement de l’exploitation de l’aéroport. L’existence de cette

subvention, octroyée par le SMAN, démontre l’influence du SMAN sur les relations

commerciales de VTAN avec Ryanair/AMS. En effet, sans cette subvention, il est

probable qu’aucun exploitant n’aurait accepté l’exploitation de l’aéroport dans le cadre

d’une concession dont le modèle économique repose sur un objectif de développement

du trafic et des relations avec une compagnie aérienne qui sont de nature à dégager

une marge négative à l'échelle de la gestion aéroportuaire. L’octroi de cette

subvention, imputable au SMAN, fait donc partie des éléments qui ont rendu possible

la conclusion des différents contrats faisant l’objet du présent examen à partir de 2007.

(289) Il convient de noter à cet égard que le montant de la contribution a été calculé (et

accepté par le SMAN) sur le fondement d’un budget prévisionnel élaboré par Veolia

Transport, et qui intégrait les coûts et recettes associés aux contrats en vigueur entre la

CCI et Ryanair/AMS, et les meilleurs estimations de VTAN quant à leur

renégociation. Le SMAN a donc octroyé à VTAN une contribution conçue pour

permettre la poursuite de l’activité de Ryanair dans des conditions semblables à celles

dans lesquelles cette compagnie offrait ses services au départ de l'aéroport de Nîmes

lorsque la CCI exploitait l’aéroport.

(290) Par ailleurs, il convient de noter que la CDSP prévoyait une certaine modulation de la

contribution forfaitaire en fonction de l’activité de Ryanair. Ainsi, le montant de 1,3

million d’euros par an prévu dans le « scénario de référence » devait être abaissé à 1,1

million d’euros dans un « scenario de repli » correspondant à une baisse d’activité de

Ryanair de nature à permettre la suppression d’une seconde équipe au sein de

l’aéroport. De cette modulation, deux enseignements peuvent être tirés. Tout d’abord,

cette modulation illustre le fait que Veolia Transport et le SMAN s’attendaient en

2007, à la lumière de l’expérience de la CCI, à ce qu’une diminution du trafic de

Ryanair se solde par une amélioration de la rentabilité de l’exploitation de l’aéroport

Autrement, ils auraient prévu d’augmenter la contribution forfaitaire, et non de la

réduire, dans le scénario de repli. Ceci illustre à nouveau le fait que les objectifs du

SMAN et les modalités de la CDSP devaient conduire VTAN à adopter vis-à-vis de

Ryanair une politique commerciale que, si VTAN avait été entièrement libre de la

déterminer, elle aurait jugé aberrante et n’aurait pas menée.

(291) Le deuxième enseignement à tirer de cette modulation est qu’elle constitue pour le

SMAN un moyen supplémentaire d’influencer le comportement de VTAN vis-à-vis de

Ryanair, en amoindrissant les incitations de VTAN à prendre des décisions propres à

provoquer une réduction du trafic de Ryanair.

(292) Au vu de tout ce qui précède, il est clair que par le processus d’appel d’offres, les

objectifs fixés dans la CDSP et la contribution forfaitaire établie par celle-ci, le SMAN

a exercé une influence déterminante sur les décisions qu’a prises VTAN vis-à-vis de

Ryanair et AMS. Il ne peut être contesté, comme le soulignent la France et les

Exploitants, que VTAN ait eu une certaine latitude pour négocier ses contrats avec

Ryanair et AMS85

. En effet, il ne peut être clairement établi, à la lumière des éléments

du dossier, que le SMAN ait pris des décisions précises quant au contenu des

85

Aux termes de l’article 11 de la CDSP, « le Délégataire dispose d’une totale latitude pour négocier les

contrats qu’il passe avec les usagers aéronautiques et en assume les conséquences, notamment

financières, sur la (…) Convention ». Toutefois, il est implicite dans cette disposition, mais évident, que

cette « totale latitude » ne pouvait s’exercer que dans le cadre général fixé par la CDSP et les

engagements de Veolia Transport en réponse à l’appel d’offres, lesquels étaient de nature, comme

expliqué ci-dessus, à contraindre et influencer considérablement le comportement de VTAN.

57

différents contrats. De plus, comme le soulignent en substance la France, les

Exploitants et Ryanair, il n’existait pas de lien mécanique entre le montant de la

contribution forfaitaire et les paramètres des contrats négociés avec Ryanair et AMS,

de telle sorte que VTAN n’était pas dépourvue de toute incitation à limiter les « coûts

nets » engendrés par les contrats conclus avec Ryanair.

(293) Toutefois, au vu des éléments présentés dans cette section, le cadre fixé par le SMAN

au travers du processus d’appel d’offres, des objectifs fixés dans la CDSP et de la

contribution forfaitaire, a eu une influence suffisamment déterminante sur le

comportement de VTAN vis-à-vis de Ryanair et AMS pour que les contrats en

question puissent être considérées, au sens de la jurisprudence sur les aides d’Etat,

comme imputables à l’Etat, bien que VTAN fasse partie, sur le plan patrimonial, d’un

groupe à capitaux privés.

(294) La France et les Exploitants ont fait valoir que l’aéroport de Nîmes était le premier

aéroport régional dont Veolia Transport ait assuré la gestion. Ils estiment que cette

position de nouvel entrant justifiait la nécessité pour VTAN d’assurer la présence de

Ryanair et le développement de la plateforme, au besoin par une perte initiale, afin

d’acquérir l’expérience nécessaire pour développer son activité de gestion d’aéroports.

Cet argument n’est toutefois pas de nature à invalider la conclusion selon laquelle,

sans la contribution forfaitaire ou sans l’objectif de trafic fixé par le SMAN, et

transcrit en engagements par Veolia Transport en réponse à l’appel d’offres, Veolia

Transport n’aurait pas accepté de devenir l’exploitant de l’aéroport, ou, si elle l’avait

accepté, de conclure les contrats en cause avec Ryanair/AMS.

(295) En effet, ni la France ni VTAN n’ont fourni d’analyse montrant que dans une telle

configuration, le « coût net » induit par les contrats avec Ryanair/AMS aurait été

compensé par les bénéfices futurs apportés au groupe Veolia Transport par cette

première expérience de gestion d’aéroports. Ni la France, ni VTAN n’ont davantage

expliqué en quoi, dans une telle configuration, VTAN n’aurait pas pu choisir

d’acquérir une expérience similaire dans d’autres aéroports, où le « coût net » aurait

été moins élevé, voire négatif. L’argument de la France et des Exploitants au sujet de

la position de nouvel entrant de Veolia Transport à l'aéroport de Nîmes ne remet donc

pas en question l’existence d’un lien manifeste entre d’une part, les objectifs fixés par

le SMAN lors de l’appel d’offres et dans la CDSP ainsi que la contribution forfaitaire,

et d’autre part, les contrats conclus par VTAN avec Ryanair et AMS.

(296) S’ajoutent aux considérations précédemment exposées trois éléments, plus mineurs et

non essentiels, de nature à renforcer le bienfondé de cette conclusion. Premièrement,

selon la France, dans ses propositions adressées au SMAN lors du processus d’appel

d’offres, « VTAN avait indiqué qu’en cas d’attribution de la délégation de service

public, elle serait en contact étroit avec le SMAN pendant la phase de négociation

avec Ryanair, pour lui indiquer au fur et à mesure la progression de la discussion et

avait proposé en tant que besoin et à la discrétion de celui-ci, qu’il puisse également

participer directement à la négociation.».86

Selon la France, le SMAN n’a jamais

manifesté la volonté de s’impliquer dans ces négociations. Toutefois, le simple fait

qu’il en ait eu la possibilité lui a conféré une certaine influence sur ces négociations.

En effet, il aurait pu par exemple intervenir si VTAN avait tenté d’imposer à Ryanair

des conditions qui auraient pu inciter cette dernière à réduire son trafic à l'aéroport de

Nîmes.

(297) Deuxièmement, c’est au SMAN qu’il incombe de fixer les redevances aéroportuaires,

aux termes de l’article 28 de la CDSP. Ainsi, même si VTAN négocie avec les

86

Lettre de la France du 19 février 2014.

58

compagnies aériennes les autres éléments de ses relations commerciales avec elles

(prix des services d’assistance en escale, paiement marketing), le SMAN a eu une

influence sur les relations commerciales entre VTAN et Ryanair puisque les contrats

conclus avec cette compagnie renvoient, s’agissant des redevances aéroportuaires, aux

redevances générales de l’aéroport fixées par le SMAN.

(298) Troisièmement, il résulte de la CDSP que l’essentiel des investissements à réaliser au

sein de l’aéroport de Nîmes relève du SMAN et de ses collectivités constitutives. Par

ce biais, le SMAN exerce une certaine influence sur l’exploitation de l’aéroport, en

pouvant améliorer la qualité ou la capacité des infrastructures aéroportuaires de

manière à rendre celles-ci plus attractive pour les compagnies aériennes, et ainsi à

favoriser la rentabilité de cette exploitation pour VTAN.

(299) De tout ce qui précède, il résulte que dans une mesure importante, il existe un lien

indéniable entre d’une part, les termes de la CDSP, tels que conclus par le SMAN avec

Veolia Transport en conformité avec les objectifs de développement de trafic du

SMAN, le processus d’appel à concurrence organisé par le SMAN et la contribution

forfaitaire consentie par le SMAN, et d’autre part, les contrats conclus par VTAN avec

Ryanair et AMS. Bien que ce lien de causalité ne soit pas absolu et exclusif, dans la

mesure où les contrats en question résultent aussi en partie d’une certaine marge de

manœuvre commerciale dont jouissait VTAN, il est suffisamment fort pour démontrer

une implication claire des autorités publiques et notamment du SMAN dans les

mesures en question. Par conséquent, ces mesures doivent être considérées comme

imputables au SMAN, et donc à l’Etat au sens large.

(300) Comme il a été indiqué au considérant 288, l’équilibre financier de l’exploitation de

l’aéroport reposait sur la contribution forfaitaire octroyée par le SMAN, dont le

montant a été déterminé, entre autres, en fonction des paramètres de la relation

commerciale entre la CCI et Ryanair/AMS en 2006 et donc, de manière à permettre la

poursuite de l’activité de Ryanair dans des conditions semblables à celles dans

lesquelles cette compagnie offrait ses services au départ de l'aéroport de Nîmes lorsque

la CCI exploitait l’aéroport. Les avantages qu’ont conférés ces contrats, dont

l’existence sera démontrée dans la section suivante, ont donc été financés au moyen de

cette contribution forfaitaire, et par conséquent, au moyen de ressources d’Etat.

(301) En conclusion, les différents contrats conclus par VTAN et faisant l’objet du présent

examen sont imputables à l’Etat et impliquent l’utilisation de ressources d’Etat.

7.1.1.2 Avantage sélectifs en faveur de Ryanair / AMS

(302) Afin d'apprécier si une mesure étatique constitue une aide, il convient de déterminer si

l'entreprise bénéficiaire reçoit un avantage économique qu'elle n'aurait pas reçu dans

des conditions normales de marché.87

(303) Pour mener cette analyse, il convient d’appliquer aux mesures en question le principe

de l’opérateur en économie de marché. Celui-ci consiste à déterminer si un opérateur

en économie de marché hypothétique agissant à la place des Exploitants, et guidé par

des perspectives de rentabilité, aurait conclu des contrats semblables.

(304) Il convient d’abord d’examiner différentes questions afin d’appliquer correctement ce

principe, et notamment les suivantes:

- Faut-il apprécier le comportement de la CCI-aéroport de manière isolée, ou bien au

contraire, faut-il apprécier son comportement de manière conjointe avec celui de la

CCI dans son ensemble ? De la même façon, faut-il apprécier le comportement de

87

Voir notamment l'arrêt dans l'affaire C-342/96, Espagne/ Commission, Rec. I-2459, point 41.

59

VTAN de manière isolée, ou bien au contraire, faut-il apprécier son comportement

de manière conjointe avec celui du SMAN ?

- Faut-il analyser de manière conjointe ou au contraire de manière distincte un

contrat de services marketing et un contrat de services aéroportuaires conclu

concomitamment à ce dernier ?

- En appliquant le principe de l’opérateur en économie de marché aux contrats de

services marketing, faut-il considérer que la CCI et VTAN ont agi respectivement

en tant que gestionnaires de l’aéroport de Nîmes ou en tant qu’entités faisant

l’acquisition de prestations marketing dans le cadre d’une mission de

développement économique local, indépendamment de leur fonction de

gestionnaire d’aéroport?

- Quels bénéfices un opérateur en économie de marché hypothétique aurait-il pu

attendre des contrats de services marketing?

- Quelle est la pertinence de la comparaison des termes des contrats de services

aéroportuaires visés par la procédure formelle d’examen avec les redevances

aéroportuaires facturées dans d’autres aéroports aux fins d’appliquer le principe de

l’opérateur en économie de marché ?

(305) Après avoir examiné ces différentes questions, la Commission appliquera le principe

de l’opérateur en économie de marché aux différentes mesures en cause.

7.1.1.2.1 Sur l’appréciation conjointe du comportement de la CCI-aéroport et de la

CCI dans son ensemble

(306) Dans l’application du principe de l’opérateur en économie de marché, il convient de

prendre en compte le comportement de la CCI dans son ensemble, et non pas

uniquement celui de son service gérant l’aéroport. En effet, comme expliqué

précédemment (voir la note de bas de page 71), la CCI-aéroport n'a pas de personnalité

juridique distincte de la CCI et les différents contrats ont été conclus par le président

de la CCI ou sous son contrôle. La CCI-aéroport n'est pas une entité distincte dotée

d'une propre autonomie décisionnelle autre que pour ce qui touche à la gestion de

l’aéroport au jour le jour. Il s'ensuit que les comportements de la CCI-aéroport et de la

CCI dans son ensemble doivent être appréciés conjointement dans leurs relations avec

les compagnies aériennes et leurs filiales aux fins de l'application du principe de

l’opérateur en économie de marché.

7.1.1.2.2 Sur l’appréciation conjointe du comportement de VTAN et du SMAN

(307) Comme expliqué en détail dans l’analyse de l’imputabilité à l’Etat des contrats conclus

par VTAN, au travers du processus d’appel d’offres organisé par le SMAN en 2006,

des objectifs fixés dans la CDSP et de la contribution forfaitaire établie par celle-ci et

octroyée par le SMAN, celui-ci a exercé une influence déterminante sur les décisions

qu’a prises VTAN vis-à-vis de Ryanair et AMS.

(308) Ainsi les comportements de VTAN et du SMAN doivent être appréciés conjointement

dans leurs relations avec les compagnies aériennes et leurs filiales aux fins de

l'application du principe de l’opérateur en économie de marché.

(309) A cet égard, il résulte de l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Charleroi que dans le cadre

de l’application du principe de l’opérateur en économie de marché, le comportement

de deux entités distinctes vis-à-vis d’un tiers peut, dans certaines circonstances, devoir

être analysé conjointement comme si ces deux entités en constituaient une seule,

60

lorsqu’il existe entre elles des « liens étroits ».88

Contrairement à l’affaire Charleroi,

dans le cas présent, il n’existe pas de lien de contrôle, au sens patrimonial, entre le

SMAN et VTAN. Toutefois, comme démontré aux paragraphes 275 et suivants, il

existe entre ces deux entités des liens économiques suffisamment étroits, de nature à

influencer de façon substantielle le comportement de VTAN vis-à-vis de

Ryanair/AMS, pour que les mesures en question puissent être considérées comme le

fruit du comportement de ces deux entités à la fois.

7.1.1.2.3 Sur l'analyse conjointe des contrats de services aéroportuaires et des

contrats de services marketing

(310) Aux fins de l'application du principe de l’opérateur en économie de marché, la

Commission doit établir si les contrats de services aéroportuaires et les contrats de

services marketing doivent être appréciés conjointement.

(311) Dans la décision d'ouverture, la Commission a considéré de manière préliminaire que

chaque contrat de services marketing devait être analysé conjointement avec le contrat

de services aéroportuaires conclu simultanément, aux fins de l'application du principe

de l’opérateur en économie de marché. Cette approche impliquerait en particulier de

traiter comme une seule et unique mesure chacun des groupes de contrats suivants :

7.1.1.2.3.1 Période d'exploitation par la CCI (2000 – 2006):

- le contrat de services aéroportuaires conclu avec Ryanair le 10 octobre 2005 et le

contrat de services marketing conclu le même jour avec AMS89

;

7.1.1.2.3.2 Période d'exploitation par VTAN (2007-2012):

- le contrat de services aéroportuaires conclu avec Ryanair le 2 janvier 2007 et le

contrat de services marketing conclu le même jour avec AMS ;

- l’avenant du 1er août 2007 au contrat de services marketing du 2 janvier 2007 et

le contrat de services aéroportuaires implicite consistant à appliquer les termes du

contrat de services aéroportuaires du 2 janvier 2007 à la liaison Nîmes-Charleroi,

dont l’exploitation au cours de la saison d’hiver 2007- 2008 a constitué, selon la

France la contrepartie du paiement des prestations marketing supplémentaires

prévues par cet avenant;

- le contrat de services aéroportuaires conclu avec Ryanair le 1er novembre 2007

et le contrat de services marketing conclu le même jour avec AMS ;

- le contrat de services aéroportuaires conclu avec Ryanair le 27 août 2008 et le

contrat de services marketing conclu le même jour avec AMS ;

- l’avenant du 25 août 2009 au contrat de services aéroportuaires du 27 août 2008

et l’avenant du 25 août 2009 au contrat de services marketing du 27 août 2008 ;

- l’avenant du 30 novembre 2010 au contrat de services marketing du 27 août

2008 et le contrat de services aéroportuaires implicite consistant à appliquer les

termes du contrat de services aéroportuaires du 27 août 2008 à la liaison Nîmes-

Liverpool, dont l’exploitation a constitué, selon la France la contrepartie du

paiement des prestations marketing supplémentaires prévues par cet avenant.90

88

Arrêt dans l’affaire T-196/04, Ryanair Ltd/Commission, Rec. 2008, p. II-3643, point 88 et points 57 à

60. 89

Ce dernier est le premier contrat de services marketing conclus avec Ryanair ou AMS parmi ceux qui

font l’objet du présent examen. 90

Il convient de noter que l’avenant du 18 août 2010 peut quant à lui être difficilement rattaché à un

contrat de services aéroportuaires implicite ou explicite. Il fera l’objet d’une analyse spécifique.

61

(312) La France s’est déclarée d’accord avec l’approche retenue dans la décision

d’ouverture, consistant à analyser ensemble les contrats de services aéroportuaires et

les contrats de services marketing conclus de façon correspondante. En revanche,

certains tiers intéressés, notamment les Exploitants et Ryanair, contestent cette

approche, estimant que les contrats de services marketing doivent être analysés de

façon séparée.

(313) Toutefois, les éléments du dossier confirment le bienfondé de l’approche retenue dans

la décision d’ouverture et approuvée par la France. En effet, tout d’abord, chaque

contrat de services marketing a été conclu à la même date qu’un contrat de services

aéroportuaires, sauf dans le cas de certains avenants à des contrats de services

marketing existants. Toutefois, les avenants en question modifiaient eux-mêmes des

contrats de services marketing eux-mêmes conclus en même temps que des contrats de

services aéroportuaires. Par ailleurs, certains avenants à des contrats de services

marketing ont été conclus en contrepartie de l’exploitation par Ryanair de certaines

liaisons ou fréquences. C’est par exemple le cas de l’avenant du 30 novembre 2010,

qui prévoyait des paiements marketing supplémentaires, lesquels, selon la France,

étaient la contrepartie de l’exploitation par Ryanair d’une liaison vers Liverpool. A la

lumière du raisonnement général développé dans cette section, il peut être associé à un

tel avenant un contrat de services aéroportuaires implicite consistant à appliquer aux

liaisons ou fréquences en question les redevances aéroportuaires et tarifs d’assistance

en escale résultant du contrat de services aéroportuaires existant correspondant au

contrat de services marketing modifié par l’avenant en question.

(314) De plus, les deux types de contrats ont été conclus par les mêmes parties. AMS est une

filiale de Ryanair à 100% et ses dirigeants sont des cadres supérieurs de Ryanair. AMS

agit en fonction des intérêts de Ryanair et sous son contrôle, et les bénéfices qu’elle

génère sont destinés à Ryanair, sous forme de dividendes ou d’augmentation de la

valeur de la société. De plus, comme il sera détaillé dans la suite, les différents

contrats de services marketing sont liés à l'exploitation de certaines liaisons aériennes

par Ryanair au départ de l'aéroport de Nîmes. Les contrats de services marketing

indiquent en effet qu’ils trouvent leur origine dans l’engagement de Ryanair

d’exploiter ces liaisons, et ont été par ailleurs conclus en même temps que des contrats

de services aéroportuaires avec Ryanair relatifs à ces mêmes liaisons. Par conséquent,

le fait que les contrats de services marketing aient été conclus par les exploitants de

l'aéroport avec AMS et non Ryanair ne saurait empêcher qu’un contrat de services

marketing et un contrat de services aéroportuaires conclus simultanément puissent être

considérés comme formant une seule et unique transaction, notamment aux fins de

l'analyse de ces contrats à la lumière du principe de l'opérateur en économie de marché

et que dans le contexte de cette analyse Ryanair et AMS doivent être considérées

comme constituant une seule entité économique.

(315) Enfin, d’autres éléments, présentés aux paragraphes 313 et 314, révèlent des liens

supplémentaires très étroits entre d’une part, chaque contrat de services marketing et le

contrat de services aéroportuaires correspondant. Tout d’abord, la France a mis elle-

même en évidence le lien entre les paiements marketing et les liaisons exploitées par

Ryanair: « Les aides au marketing font partie intégrante du dispositif de

développement des lignes mis en place par la CCI et les collectivités concernées. Il

s’agit, pour ces autorités, d’un dispositif d’accompagnement qui avait pour objectif de

permettre d’attirer de nouveaux passagers avec des nouveaux services. Par ailleurs,

la compagnie s’engageait tant sur le nombre d’avions mis à disposition que sur le

nombre de passagers transportés. L’atteinte de ces objectifs de remplissage permettait

62

de garantir un retour direct de ces sommes dans l’économie locale ».91

Il ressort de

cette affirmation que les paiements marketing étaient partie intégrante de la relation

commerciale entre la CCI et Ryanair pour l’exploitation et le développement de

liaisons. Il en ressort par ailleurs que leur objet n’était pas de promouvoir la

fréquentation de Nîmes et de sa région, de manière indifférenciée, mais, de

promouvoir spécifiquement l’utilisation des services de transport de Ryanair, seule

compagnie offrant des vols réguliers au départ de l'aéroport de Nîmes depuis 2003.

Cette logique vaut également pour VTAN, qui a manifestement poursuivi la même

politique que la CCI sous l’impulsion du SMAN.

(316) De plus, La Commission rappelle que les comptes d'exploitation prévisionnels sur le

fondement desquels a été définie la contribution forfaitaire accordée à VTAN à

compter du 1er

janvier 2007 prennent en compte des versements à Ryanair et AMS, sur

la base de montants forfaitaires à hauteur d'environ 1,6 million d'euros par an en

moyenne sur toute la durée de la CDSP, dans le scénario de référence. La Commission

comprend donc que les versements à Ryanair/AMS au titre des paiements marketing

ont été considérés par VTAN et le SMAN comme faisant partie intégrante du cadre

commercial entre l'aéroport et Ryanair.

(317) Un examen de chaque contrat de services marketing conclu par AMS révèle également

le lien très étroit qui l’unit au contrat de services aéroportuaires conclu en parallèle par

Ryanair.

(318) Ainsi, le contrat de services marketing conclu entre la CCI et AMS le 10 octobre 2005

a été signé pour une durée de cinq ans, tout comme le contrat de services

aéroportuaires du même jour. De plus, il stipule dans son objet même qu'il « repose

sur l'engagement » de la compagnie Ryanair d'exploiter certaines liaisons,92

identiques

à celles qui sont mentionnées dans le contrat de services aéroportuaires. Cette

formulation démontre sans ambiguïté que le contrat de services marketing n’existerait

très vraisemblablement pas en dehors de l’exploitation par Ryanair des liaisons visées

par le contrat de services aéroportuaires.

(319) Le contrat de services marketing indique par ailleurs dans son préambule: « (…)

Airport Marketing Services Limited est la seule société qui ait le potentiel et la

capacité technique de cibler de grands nombres de passagers potentiels de RYANAIR

afin de promouvoir les attractions touristiques et d’affaires dans la région».93

Cette

phrase tend à confirmer que l’objectif essentiel du contrat de services marketing n’est

pas la promotion de Nîmes et de sa région d’une manière générale, mais, de façon

beaucoup plus spécifique, la maximisation des ventes de billets de Ryanair à

destination de Nîmes à travers la promotion de cette région.

(320) D’autre part, selon le contrat de services marketing, les prestations à effectuer par

AMS consistent à insérer des messages et des liens sur la page correspondant à la

destination Nîmes du site internet de Ryanair, et à insérer un lien vers le site internet

désigné par la CCI sur la page d’accueil anglaise de ce même site internet. Or, la page

correspondant à la destination Nîmes du site internet de Ryanair s’adresse

essentiellement aux personnes qui ont déjà décidé ou qui sont susceptibles d’envisager 91

Lettre de la France du 27 février 2012. 92

L'article premier du Contrat de services marketing, consacré à l'objet de la convention, énonce que "la

présente convention repose sur l'engagement de Ryanair d'opérer une liaison aérienne hebdomadaire

entre l'aéroport de Nîmes et Londres ainsi qu'une fréquence additionnelle pendant l'été […] et une

fréquence 4/7 jours entre Nîmes et Liverpool ainsi que le compromis de Ryanair d'annoncer un autre

service depuis Nîmes á la fin de 2005 […]" (traduction libre du texte anglais). 93

Traduction libre du texte anglais (« (…) [Airport Marketing Services] is the only company that has the

potential and technical ability to target large numbers of potential RYANAIR passengers in order to

promote the tourist and business attractions in the region »).

63

d’utiliser les services de Ryanair vers Nîmes. Quant à la page d’accueil du site

internet, elle s’adresse certes à un public beaucoup plus large mais, seule sa version

anglaise est visée par le contrat de services marketing. Ceci est une indication

supplémentaire montrant que les prestations marketing sont conçues essentiellement

pour assurer la promotion des services de Ryanair entre Nîmes et Londres, et non, de

manière indifférenciée, la fréquentation de Nîmes et de sa région. En effet, si elles

visaient à promouvoir Nîmes et sa région auprès de tous les touristes et hommes

d’affaires susceptibles d’éprouver un intérêt pour la région, il est vraisemblable que la

CCI aurait demandé que le lien vers un site de son choix soit placé sur toutes, ou au

moins sur plusieurs versions de la page d’accueil du site de Ryanair, et non sur la seule

version anglaise.

(321) Enfin, le contrat de services marketing du 10 octobre 2005 précise, à propos de lui-

même : « Comme il trouve son fondement dans la présence de RYANAIR à l’aéroport

de Nîmes, ce contrat sera résilié si RYANAIR cesse d’être présent à l’aéroport de

Nîmes pour quelque raison que ce soit ou si le contrat de services aéroportuaires du

10 octobre 2005 entre RYANAIR et [la CCI] est résilié ».94

Cette disposition lie

clairement l’applicabilité des deux contrats et met ainsi en évidence le lien qui les unit.

(322) Des éléments semblables se retrouvent dans les contrats de services marketing conclus

par VTAN et AMS les 2 janvier 2007, 1er

novembre 2007 et 27 août 2008.95

Chacun

de ces contrats a en effet été conclu pour une durée identique à la durée d’application

du contrat de services aéroportuaires conclu le même jour. De plus, chacun de ces

contrats indique explicitement qu’il « trouve son origine dans l’engagement de

Ryanair d’exploiter » certaines liaisons, assorties de certaines fréquences, que l’on

retrouve à l’identique dans le contrat de services aéroportuaires correspondant. Chacun

de ces contrats indique par ailleurs dans son préambule: « (…) Airport Marketing

Services Limited est la seule société qui ait le potentiel et la capacité technique de

cibler de grands nombres de passagers potentiels de RYANAIR afin de promouvoir les

attractions touristiques et d’affaires dans la région».96

(323) D’autre part, selon ces contrat de services marketing, les prestations à effectuer par

AMS consistent à insérer des messages et des liens sur la page correspondant à la

destination Nîmes du site internet de Ryanair, à insérer un lien vers le site internet

désigné par la CCI sur les pages d’accueil anglaise, belge et néerlandaise de ce même

site (reflétant à l’évidence les points d’origine des liaisons aériennes de Ryanair vers

l'aéroport de Nîmes), et dans certains cas, un « bouton » sur la page « Discover

Europe » du site internet. La page « Discover Europe » est aisément accessible sur

toutes les versions de la page d’accueil du site de Ryanair. Si elle promeut les

attractions de différentes destinations au moyen de « boutons », elle assure surtout la

promotion des vols de Ryanair vers ces destinations. Les prestations marketing

s’adressent donc, là encore, de manière privilégiée aux personnes qui sont les plus

susceptibles d’utiliser les services de Ryanair vers Nîmes.

94

Traduction libre du texte anglais (« As it is rooted in RYANAIR presence in Nimes airport, this

agreement will be terminated if RYANAIR ceases to be present in Nimes airport for any reason or if the

airport services agreement between RYANAIR and [CCI] dated 10th

October 2005 is terminated »). 95

Les autres contrats de services marketing conclus par VTAN et visés par la procédure formelle

d’examen ne sont que des avenants à ces contrats principaux, et sont donc, tout autant que ceux-ci-

indissolublement liées à certaines liaisons exploitées par Ryanair et aux contrats de services

aéroportuaires qui les régissent. 96

Traduction libre du texte anglais (« (…) [Airport Marketing Services] is the only company that has the

potential and technical ability to target large numbers of potential Ryanair passengers in order to

promote the tourist and business attractions in the region »).

64

(324) S’agissant de l’avenant du 30 novembre 2010, il apparaît à sa lecture, à celle des

échanges de courriers électroniques entre Ryanair et VTAN ayant donné lieu à cet

avenant, ainsi qu’à la lumière des explications fournies par la France, que Ryanair

avait conditionné l’exploitation de trois fréquences hebdomadaires au lieu de deux sur

la liaison Nîmes-Liverpool au cours de la saison d’été 2011 au paiement marketing

supplémentaire de [35 000-65 000] euros prévu dans l’avenant. Un courrier

électronique d’un représentant de Ryanair à un représentant de VTAN datée du 29

novembre 2010 indique notamment : « Oui, la […] fréquence sera là à […], et en

échange vous allez nous donner les […]. ».97

Ce courrier électronique illustre le lien

étroit entre Ryanair et AMS, en montrant que Ryanair négocie avec VTAN des

conditions qui portent à la fois sur les prestations de services aéroportuaires et les

prestations de services marketing fournies et facturées par AMS. Là encore,

l’existence d’un lien étroit rentre l’avenant et certaines liaisons exploitées par Ryanair

(en l’occurrence, Nîmes-Liverpool) ne peut être mise en doute. Il en va de même de

l’avenant du 1er

août 2007, qui selon la France « conditionnait le maintien de la liaison

Ryanair vers Charleroi pour la saison hiver 2007-2008 ».

(325) Ces éléments relatifs aux différents contrats de services marketing montrent que les

prestations marketing prévues dans ces différents contrats sont, tant par leur durée que

par leur nature, intimement liées aux services de transport aérien offerts par Ryanair,

mentionnés dans les contrats de services marketing et faisant l’objet des contrats de

services aéroportuaires correspondants. Les contrats de services marketing indiquent

même qu’ils trouvent leur origine dans l’engagement de Ryanair d’exploiter les

services de transport en question. Loin d’être conçues pour augmenter de façon

générale et indistincte la fréquentation de Nîmes et de sa région par les touristes et les

voyageurs d’affaires, les prestations marketing ciblent spécifiquement les personnes

susceptibles d’utiliser les services de transport de Ryanair visés par les contrats de

service marketing, et ont pour objectif essentiel de promouvoir ces services

(326) Les contrats de services marketing sont donc indissociables des contrats de services

aéroportuaires conclus de façon correspondante et des services de transport aérien qui

en font l’objet. Les éléments factuels présentés aux considérants précédents font de

plus apparaître qu’en l’absence des liaisons aériennes en question (et donc, des

contrats de services aéroportuaires qui les concernent), les contrats de services

marketing n’auraient pas été conclus. En effet, comme indiqué au considérant 321, les

contrats de services marketing indiquent explicitement qu’ils trouvent leur origine

dans l’engagement de Ryanair d’exploiter certaines liaisons aériennes, et par ailleurs,

prévoient des prestations marketing qui visent essentiellement à assurer la promotion

de ces liaisons.

(327) A cet égard, l’argument des Exploitants selon lequel ces deux types de contrats

devraient être analysés séparément parce qu’ils « ont en effet des objets bien distincts

et les conditions de l'un ne dépendent aucunement des conditions de l'autre »98

est

inopérant. En effet, il résulte clairement de ce qui précède que les contrats de services

marketing font partie intégrante, avec les contrats de services aéroportuaires des

relations commerciales de Ryanair et des Exploitants régissant l’exploitation des

liaisons aériennes visées par ces deux types de contrats.

(328) Par ailleurs, il apparaît qu’avant de signer les contrats de services marketing en

question, les Exploitants n’ont pas organisé d’appel d’offres, ni même consulté

différents prestataires potentiels pour comparer leurs offres. De manière plus générale,

97

Traduction libre du texte anglais (« Yes the […] frequencies will be there for […] and in return you

will give us the […] »). 98

Observations des Exploitants sur la décision d'ouverture p. 34.

65

ils n’ont pas envisagé d’autres prestataires qu’AMS pour les services en question. Ceci

corrobore l’existence du lien de dépendance étroit entre les contrats de services

marketing et les liaisons aériennes exploitées par Ryanair au départ de l'aéroport de

Nîmes. En effet, si les contrats de services marketing étaient véritablement

indépendants des contrats de services aéroportuaires, il est vraisemblable que les

Exploitants auraient consulté différents prestataires en plus d’AMS.

(329) En conclusion, compte tenu de tout ce qui précède, il convient, pour chaque contrat de

services marketing, d’analyser ce contrat et le contrat de services aéroportuaires

correspondant comme une seule et unique mesure, aux fins de déterminer si ce contrat

est constitutif d’une aide d’Etat.

7.1.1.2.4 Sur la manière d’appliquer le principe de l’opérateur en économie de

marché aux Exploitants afin d’analyser les contrats de services marketing

(330) Afin d’appliquer le principe de l’opérateur en économie de marché aux contrats de

services marketing, il faut déterminer à quel opérateur de marché hypothétique il

convient de se référer afin d’analyser le comportement des Exploitants.

(331) Une première solution consisterait à considérer que les Exploitants ont conclu les

contrats de services marketing en tant que gestionnaires d’aéroport,99

et par

conséquent, à comparer leur comportement à celui d’un gestionnaire d’aéroport

hypothétique guidé par des perspectives de rentabilité.

(332) Une deuxième solution consisterait à considérer que les Exploitants ont agi en tant

qu’entités chargées d’une mission d’intérêt général, à savoir le développement

économique de Nîmes et de sa région, et qu’ils ont acheté ces prestations marketing

afin d’exercer cette mission, indépendamment de leur qualité de gestionnaire de

l’aéroport de Nîmes. Cette deuxième solution trouverait son fondement dans le fait

qu’en vertu de la loi, la CCI est investie d’une telle mission de développement

économique tandis que selon la France, VTAN l’a été par le SMAN, au travers de la

CDSP. En effet, comme indiqué ci-dessus, selon la France et les Exploitants, la CDSP

a chargé VTAN d’une mission « de développement économique et touristique du

territoire ».

(333) Dans le cadre de cette deuxième approche, il conviendrait, selon la jurisprudence, de

vérifier d’une part que les prestations en question répondent à des « besoins effectifs »

de l’acheteur public,100

et d’autre part, qu’elles ont été acquises à un prix inférieur ou

égal à un « prix de marché, »,101

c’est-à-dire qu’un opérateur en économie de marché

guidé par des perspectives de rentabilité et qui aurait eu besoin de prestations

équivalentes (sans être nécessairement un gestionnaire d’aéroport), aurait été prêt à

accepter des conditions similaires à celles acceptées par les Exploitants.

(334) Les observations de certains tiers intéressés tendent à promouvoir la deuxième

solution, au moins implicitement. En particulier, Ryanair a présenté, notamment dans

son étude du 20 décembre 2013, des éléments visant à montrer que le prix des

prestations marketing d’AMS ne dépassait pas ce qui peut être considéré comme un

prix de marché pour de telles prestations, notant en complément de cet argumentaire

99

Sans préjudice des éventuels objectifs de politique publique de développement économique local que

les exploitants ont pu poursuivre en concluant les contrats en question. 100

Dans cette analyse, VTAN peut être assimilée à un « acheteur public » puisque selon la France, la

CDSP lui confie une mission d’intérêt général de développement économique et touristique. 101

Voir par exemple les arrêts dans les affaires T-14/96, BAI / Commission, Rec. 1999, p. II-139, points

75-76 et arrêt dans les affaires jointes T-116/01 et T-118/01, P & O European Ferries (Vizcaya), SA et

Diputación Foral de Vizcaya / Commission, Rec. 2003, p. II-2957, point 117.

66

que les gestionnaires d’aéroports ne se distinguaient pas des autres types de clients

d’AMS.

(335) Les Exploitants ont fourni, en ce qui concerne la période postérieure au 31 décembre

2006, des éléments qui vont dans le même sens notant en particulier : « il convient de

rappeler que, pour la période d'exploitation VTAN, tout ou partie des dépenses AMS

ont en réalité été effectuées dans le cadre de la mission de service public de VTAN

pour la promotion du territoire et le développement économique et touristique ».

(336) La Commission considère que, parmi les deux solutions évoquées aux considérants

précédentes, la deuxième doit être rejetée car elle revient à ignorer le caractère

indissociable des contrats de services aéroportuaires et des contrats de services

marketing correspondants, tel qu’établi précédemment. Cette solution reviendrait en

effet à considérer que les Exploitants ont signé les contrats de services marketing sans

avoir égard aux liaisons aériennes offertes par Ryanair au départ de l’aéroport qu’ils

géraient, et qu’ils aurait signé ces contrats même en l’absence des liaisons aériennes en

question et des contrats de services aéroportuaires correspondants. Pour les raisons

détaillées ci-dessus, une telle hypothèse est hautement invraisemblable.

(337) De plus, quand bien même cette deuxième solution devrait être retenue, elle ne

conduirait pas à la conclusion que les contrats de services marketing ne constituent pas

un avantage économique au profit de Ryanair et AMS.

(338) En effet, comme rappelé au considérant 333, pour que des achats effectués par une

entité publique ne constituent pas un avantage économique en faveur du vendeur, il ne

suffit pas qu’ils aient été effectués à un prix inférieur ou égal au « prix du marché ».

Encore faut-il qu’ils correspondent à un « besoin effectif » de l’acheteur public.

(339) On ne peut exclure catégoriquement que dans l’exercice d’une mission de

développement économique de Nîmes et de sa région, une entité telle que la CCI ou

VTAN éprouve le besoin de faire appel à des prestataires commerciaux en vue de

réaliser des actions de promotion du territoire. Toutefois, en l'espèce il s'agit d'une

activité promotionnelle ciblant l’activité commerciale de deux entreprises bien

déterminées, c'est-à-dire, Ryanair et le gestionnaire de l'aéroport de Nîmes.

(340) Une entité publique ne saurait considérer que des prestations marketing assurant

principalement la promotion des activités d’une entreprise ou de quelques entreprises

bien déterminées font partie de la tâche propre à cette entité consistant à promouvoir le

développement économique local. En effet, il est logique qu’une telle entité parte du

principe que les entreprises locales doivent assurer ou financer elles-mêmes leurs

opérations de marketing, et qu’elle limite ses propres actions à la promotion générale

du territoire et du tissu économique local, sans cibler d’entreprises spécifiques.

(341) Toute autre solution reviendrait à considérer qu’une entité chargée du développement

économique local pourrait, sans que de telles mesures ne constituent des aides d’Etat,

acquérir des prestations marketing visant essentiellement à promouvoir des produits ou

services de certaines entreprises implantées localement au motif que ces prestations

favorisent le développement économique local, et qu’elles sont acquises au « prix du

marché ». Une telle approche reviendrait à contourner l’article 107, paragraphe 1 du

TFUE.

(342) Ainsi, il apparaît que les prestations marketing acquises par les Exploitants auprès

d’AMS/Ryanair ne peuvent être considérées comme répondant à un « besoin effectif »

des Exploitants en tant qu’entités investies d’une mission de développement

économique local. Cette conclusion est confirmée par certains éléments communiqués

par la France, selon laquelle, en particulier, « il n’est sans doute pas courant que des

CCI qui n’exploitent pas d’aéroport achètent des prestations marketing à des

67

compagnies aériennes ».102

Cette affirmation tend par ailleurs à confirmer que les

prestations marketing en question ont, pour ce qui concerne les contrats conclus avant

2007, en réalité été acquises par la CCI en sa qualité de gestionnaire de l’aéroport de

Nîmes, et non en tant qu’entité chargée d’une mission de développement économique

local.

(343) Par conséquent, appliquer la deuxième solution envisagée au considérant 332

conduirait à la conclusion que les contrats de services marketing comportent un

avantage économique en faveur des entreprises ayant fourni ces services ainsi qu’aux

compagnies aériennes ayant directement bénéficié des prestations marketing. Ainsi,

selon cette approche, les contrats de services marketing conclus avec AMS

constitueraient une aide à AMS en tant que fournisseur des prestations marketing et

une aide à Ryanair en tant que bénéficiaire direct et essentiel de ces prestations.

(344) Par ailleurs, lorsqu’une entité réalise des achats dans l’exercice de ses missions

d’intérêt général, on s'attend en général à ce qu’elle minimise ses dépenses en

organisant un appel d’offres, ou à tout le moins, en consultant plusieurs prestataires et

en comparant leurs offres. Ceci s’applique d’autant plus aux biens ou services de

nature très différenciée pour lesquels il n’existe pas de références de prix de marché

évidentes, ce qui est manifestement le cas des prestations marketing. Or, il n’apparaît

pas que les Exploitants aient envisagé d’autres prestataires qu’AMS pour les

prestations marketing en question. Cette considération confirme le caractère inadapté

de la deuxième solution.

(345) Par ailleurs, la France a indiqué que les chambres de commerce et d’industrie

françaises menaient « des actions spécifiques de promotion touristique au travers de

leur participation à diverses structures régionales et départementales dans ce

domaine, notamment au travers des comités régionaux et départementaux du

tourisme ».103

Or, les contrats de services marketing conclus par la CCI, qui visent

notamment, selon les Exploitants, à promouvoir les attractions touristiques et

d’affaires de Nîmes et de sa région, ont été conclus directement par la CCI, sans

intervention de structures locales chargées de la promotion touristique. Ceci est un

élément supplémentaire qui tend à confirmer que c’est en tant que gestionnaire

d’aéroport que la CCI a signé les contrats de services marketing antérieurs au 31

décembre 2006. Cette conclusion est d’ailleurs confirmée sans équivoque par les

Exploitants dans le passage suivant de leurs observations : «en l’espèce, les décisions

analysées ont été prises par la CCI en sa qualité d’exploitant de l’aéroport de Nîmes

et déterminent les conditions des relations commerciales entretenues avec des

compagnies aériennes ».

(346) Aux fins d’appliquer le principe de l’opérateur en économie de marché, il convient

donc de comparer le comportement de la CCI et de VTAN, respectivement, à celui

d’un opérateur en économie de marché hypothétique, guidé par des perspectives de

rentabilité, qui aurait géré l’aéroport de Nîmes à leur place.

7.1.1.2.4.1 Sur les bénéfices qu’un opérateur en économie de marché aurait pu

attendre des contrats de services marketing et le prix qu’il aurait été prêt à payer

pour ces prestations

(347) Il ressort de tout ce qui précède qu’afin d’appliquer le principe de l’opérateur en

économie de marché aux contrats de service marketing en question, ceux-ci doivent

être analysés conjointement avec les contrats de services aéroportuaires

102

Lettre de la France du 19 février 2014. 103

Lettre de la France du 19 février 2014.

68

correspondants comme formant avec ces derniers une transaction unique,104

et que le

comportement des exploitants doit être analysé en référence au comportement d’un

opérateur en économie de marché hypothétique qui exploiterait l’aéroport de Nîmes à

leur place.

(348) En analysant chacune des transactions ainsi identifiées, il convient de déterminer les

bénéfices que cet opérateur en économie de marché hypothétique, guidé par des

perspectives de rentabilité, pouvait attendre des prestations marketing. A cet égard, les

retombées générales de telles prestations sur le tourisme et l’activité économique de la

région ne doivent pas, en tant que telles, être prises en considération. Seuls comptent

les effets de ces prestations sur la rentabilité de l’aéroport puisque ce sont les seuls

qu’aurais pris en compte l’opérateur en économie de marché hypothétique envisagé

dans cette analyse.

(349) Les prestations marketing sont de nature à stimuler la fréquentation des liaisons

aériennes visées par les contrats de services marketing et les contrats de services

aéroportuaires correspondants, puisqu’elles sont conçues pour faire la promotion de

ces liaisons. Même si cet effet bénéficie en premier lieu à la compagnie aérienne, il

profite aussi au gestionnaire de l’aéroport. En effet, un nombre accru de passagers est

susceptible de se traduire pour le gestionnaire de l’aéroport par une augmentation des

recettes provenant de certaines redevances aéroportuaires ainsi que des recettes non-

aéronautiques provenant de l’activité des parcs de stationnement, restaurants et autres

commerces etc.

(350) Il est donc indéniable qu’un opérateur en économie de marché hypothétique gérant

l’aéroport de Nîmes aurait pu prendre cet effet positif en considération au moment

d’envisager la conclusion du contrat de services marketing et du contrat de services

aéroportuaires correspondant. Il l’aurait fait en évaluant l’impact des liaisons aériennes

concernées sur ses recettes et coûts futurs, et en prévoyant, dans ce contexte, un

nombre de passagers empruntant ces liaisons qui aurait reflété l’effet positif des

prestations marketing. Il aurait considéré cet effet sur toute la durée d’exploitation des

liaisons concernées, telle que prévue dans le contrat de services aéroportuaires et le

contrat de services marketing.

(351) Au cours de la procédure, la Commission a admis ce point, puisque lorsqu’elle a invité

la France à reconstruire les prévisions de recettes et de coûts qu’un opérateur en

économie de marché aurait réalisées en amont de la conclusion des contrats de

services marketing et des contrats de services aéroportuaires, elle lui a proposé de

prendre en compte les effets des contrats de services marketing sur le trafic escompté.

Lorsqu’un gestionnaire d’aéroport conclut un contrat prévoyant des actions de

promotion effectives de certaines liaisons aériennes, il est en effet normal qu’il prévoie

un taux de remplissage (ou facteur de charge)105

relativement élevé sur les liaisons

aériennes concernées, et en tienne compte dans l’évaluation de ses recettes futures. Sur

ce point, la Commission note l’avis de Ryanair selon lequel les contrats de services

marketing ne se traduisent pas seulement par un coût pour un gestionnaire d’aéroport,

mais aussi, éventuellement, par un bénéfice.

(352) Il convient de déterminer si pour un opérateur en économie de marché hypothétique,

d’autres bénéfices que ceux résultant de l’effet positif sur la fréquentation des liaisons

104

Un contrat de services marketing donné doit être analysé conjointement au contrat de services

aéroportuaires correspondant comme formant avec lui une transaction unique. En revanche, il y a autant

de transactions distinctes que de « paires » de contrats de services marketing et de contrats de services

aéroportuaires. 105

Le taux de remplissage ou facteur de charge est défini comme la proportion de sièges occupés dans les

appareils utilisés pour exploiter la liaison aérienne en question.

69

aériennes visées par le contrat de services marketing au cours de la durée

d’exploitation de ces liaisons, telle que prévue par le contrat de services marketing ou

le contrat de services aéroportuaires, pouvaient raisonnablement être attendus et

quantifiés.

(353) Certains tiers intéressés, notamment Ryanair dans son étude du 17 janvier 2014,106

soutiennent cette thèse. L’étude du 17 janvier 2014 repose sur l’idée selon laquelle les

prestations marketing acquises par un gestionnaire d’aéroport sont de nature à

renforcer l’image de marque de l’aéroport et par voie de conséquence, à stimuler

durablement le nombre de passagers utilisant cet aéroport, au-delà des seules liaisons

aériennes visées par le contrat de services marketing et le contrat de services

aéroportuaires pour la durée d’exploitation prévue par ce contrat. En particulier, il

ressort de cette étude que selon Ryanair, les prestations marketing sont de nature à

produire des effets positifs durables sur la fréquentation de l’aéroport, au-delà de

l’expiration du contrat de services marketing.

(354) Il convient d’abord de noter à cet égard qu’aucun élément du dossier ne suggère que

lors de la conclusion des contrats de services marketing visés par la procédure

formelle d’examen, les Exploitants aient envisagé et a fortiori quantifié d’éventuels

effets positifs des contrats de services marketing allant au-delà des seules liaisons

aériennes visées par ces contrats, ou d’un point de vue temporel, allant au-delà de

l’expiration de ces contrats. De plus, ni la France ni les Exploitants n’ont proposé de

méthode qui permettrait d’estimer la valeur éventuelle qu’un opérateur de marché

hypothétique gérant l’aéroport de Nîmes aurait attribuée à ces effets au moment

d’évaluer l’opportunité de conclure les contrats de services marketing et les contrats de

services aéroportuaires.

(355) Comme indiqué précédemment, les prestations marketing acquises auprès d’AMS

visaient principalement les personnes susceptibles d’emprunter les liaisons aériennes

visées par le contrat de services marketing, à savoir les seules liaisons aériennes

régulières offertes en direction de Nîmes.

(356) Par ailleurs, s’agissant du caractère durable de ces effets, il apparaît lui aussi très

incertain. Il est concevable que la promotion de Nîmes et de sa région sur le site

internet de Ryanair ait pu inciter les personnes consultant ce site à acheter des billets

Ryanair vers Nîmes au moment où elles ont eu accès à cette publicité ou peu après. En

revanche, il est peu vraisemblable que la mémoire de cette publicité visualisée lors de

visites sur le site internet de Ryanair ait pu perdurer et influencer leurs achats de billets

d’avion au-delà de quelques semaines. Une campagne publicitaire est susceptible

d’avoir des effets durables lorsque les opérations de promotion sont réalisées à l’aide

d’un ou plusieurs supports publicitaires auxquels les consommateurs sont

fréquemment exposés au cours d’une période donnée. Par exemple, une campagne de

publicité sur les chaînes de télévision et stations de radio généralistes, un ensemble de

sites internet et / ou un ensemble de panneaux publicitaires disposés en extérieur ou

dans des lieux publics, pourra produire un tel effet durable si les consommateurs ont

accès à ces supports de manière passive et répétée. En revanche, une opération de

promotion limitée à certaines pages du seul site internet de Ryanair est peu susceptible

d’avoir un effet allant significativement au-delà de la durée de l’opération de

promotion.

(357) En effet, il est très probable que pour la plupart des gens, la visite du site internet de

Ryanair n’est pas suffisamment fréquente pour imprimer à elle seule une mémoire

106

How should AMS Agreements be treated within the profitability analysis as part of the market economy

opearator test? Oxera, 17 janvier 2014.

70

durable de la promotion d’une région réalisée sur ce site. Cette observation se trouve

significativement renforcée par deux éléments.

(358) Premièrement, aux termes des différents contrats de services marketing, la promotion

de la région de Nîmes sur la page d’accueil du site de Ryanair se résumait à la

présence d’un simple lien vers un site désigné par les Exploitants au cours de périodes

limitées voire très brèves et notamment:

- 7 jours par an pendant cinq ans d’après le contrat de 2005, augmentés de 26 et 3

jours par an en fonction de l’ouverture respective des troisième et quatrième

liaisons prévues par le contrat;

- 27 jours sur la page anglaise et 60 jours sur les pages belge et néerlandaise d'après

le contrat du 2 janvier 2007;

- 33 jours sur la page anglaise et 60 jours sur les pages belge et néerlandaise d'après

le contrat du 1er novembre 2007, et

- 32 jours sur la page anglaise et 60 jours sur les pages belge et néerlandaise d'après

le contrat du 27 août 2008.

(359) Tant la nature de ces opérations de promotion (la présence d’un simple lien, à la valeur

promotionnelle limitée) que leur brièveté sont susceptibles d’avoir fortement limité

l’effet de ces opérations de promotion dans le temps après qu’elles ont été terminées,

et ce d’autant plus que ces opérations se limitaient au seul site internet de Ryanair et

n’étaient pas relayées sur d’autres supports. En d’autres termes, il est très improbable

que ces opérations de promotion aient pu provoquer, dans l’esprit des personnes qui

ont été exposées, une mémoire durable de la publicité en question et un intérêt durable

pour Nîmes et sa région.

(360) Deuxièmement, les autres opérations de marketing prévues dans les contrats conclus

avec AMS portaient sur la page du site internet relative à la destination Nîmes ainsi

que la page « Discover Europe », où seule l’insertion d’un « bouton » était prévue, et

comprenait également de la publicité par courrier électronique. Ce dernier type

d’activité promotionnel ne s’adresse en règle générale qu’à une audience par définition

limitée, et sans exposition fréquente des destinataires. Par ailleurs, s’agissant de la

page de destination Nîmes du site internet de Ryanair, elle est susceptible d’être

encore moins fréquemment visitée par une personne donnée que la page d’accueil du

site, puisqu’elle est consacrée à une destination spécifique de Ryanair, et non à

l’ensemble de ces activités. Elle est donc peu susceptible d’imprimer aux personnes

qui y ont accès une mémoire durable des attraits de Nîmes et de sa région. De plus,

l’ouverture de la page relative à Nîmes sur le site internet de Ryanair est très

probablement motivée, la plupart du temps, par un intérêt potentiel pour cette

destination ou les services de Ryanair vers cette destination. La publicité située sur

cette page est donc peu susceptible de faire naître un intérêt nouveau pour cette

destination dans le chef de personnes qui ne la connaîtrait pas ou n’éprouverait aucun

intérêt pour elle. Quant à la page « Discover Europe », elle fait la promotion d’un

grand nombre de destinations par le biais de « boutons ». Si elle permet sans doute aux

voyageurs potentiels de faire un choix à court terme entre plusieurs destinations de

voyages, elle est peu susceptible de faire naître un intérêt durable pour une destination

particulière parmi toutes celles qui sont présentées.

(361) Ainsi, si les prestations marketing ont pu stimuler la fréquentation des liaisons

aériennes visées par les contrats de services marketing au cours de la période de mise

en œuvre de ces prestations, il très probable qu’un tel effet a été nul ou négligeable au-

delà de cette période.

71

(362) Il ressort de surcroît des études de Ryanair des 17 et 31 janvier 2014 que les bénéfices

des contrats de services marketing allant au-delà des liaisons aériennes visées par ces

contrats et de la durée d’exploitation de ces liaisons, telle que prévue par les contrat de

services marketing et de services aéroportuaires, sont extrêmement incertains et ne

peuvent être quantifiés avec un degré de fiabilité qui serait jugé suffisant par un

opérateur en économie de marché avisé.

(363) Ainsi, par exemple, selon l’étude du 17 janvier 2014, « Cependant, de futurs profits

incrémentaux au-delà de l'expiration prévue du contrat de services aéroportuaires

sont par nature incertains »107

Par ailleurs, cette étude propose deux méthodes pour

évaluer ex ante les effets positifs des contrats de services marketing, une approche

« cash-flow » et une approche « capitalisation ».

(364) L’approche « cash-flow » consiste à évaluer les bénéfices des contrats de services

marketing et des contrats de services aéroportuaires sous forme de recettes futures

engendrées dans le chef du gestionnaire de l’aéroport par les prestations marketing et

par le contrat de services aéroportuaires, déduction faite des coûts correspondants.

L’approche « capitalisation » consiste à considérer l’amélioration de l’image de

marque de l’aéroport due aux prestations marketing comme un actif immatériel, acquis

au prix prévu dans le contrat de services marketing.

(365) L’étude soulève toutefois l’ampleur des difficultés soulevées par l’approche

« capitalisation », montrant par là le manque de fiabilité des résultats que peuvent

produire une telle méthode, et lui préfère l’approche « cash-flow ». L’étude indique

notamment: « L'approche "capitalisation" ne devrait tenir compte que de la

proportion des dépenses marketing imputable à la base de l'actif immatériel d'un

aéroport. Cependant, il peut être difficile d'identifier la proportion des dépenses

marketing visant à générer des revenus futurs pour l'aéroport (c'est à dire, un

investissement dans la base de l'actif incorporel de l'aéroport), par opposition à ceux

générant des revenus actuels pour l'aéroport108

». Elle souligne aussi que « Pour

mettre en œuvre l'approche "capitalisation", il est nécessaire d'estimer la durée

moyenne au cours de laquelle un aéroport serait en mesure de retenir un client en

raison de la campagne marketing d'AMS. Dans la pratique, il serait très difficile

d'estimer la durée moyenne de rétention de la clientèle suite à une campagne d'AMS

faute de données suffisantes». 109

(366) L’étude du 31 janvier 2014 a quant à elle a proposé une application pratique de

l’approche « cash-flow ». Selon cette approche, les bénéfices des contrats de services

marketing et des contrats de services aéroportuaires allant au-delà de l’expiration du

contrat de services marketing prennent la forme d’une « valeur terminale » calculée à

la date d’expiration du contrat. Cette valeur terminale est calculée en partant des

profits incrémentaux attendus des contrats de services aéroportuaires et de services

marketing lors de la dernière année d’application du contrat de services aéroportuaires.

Ces profits sont prolongés au cours de la période suivante, d’une durée égale à la durée

107

Traduction libre du texte anglais original: « However future incremental profits beyond the scheduled

expiry of the Airport Service Agreement are inherently uncertain ». 108

Traduction libre du texte anglais original: « The capitalisation approach should only take into account

the proportion of marketing expenditure that is attributable to the intangible asset base of an airport.

However, it may be difficult to identify the proportion of marketing expenditure that is targeted towards

generating expected future revenues for the airport (i.e., an investment in the intangible asset base of

the airport) as opposed to generating current revenues for the airport ». 109

Traduction libre du texte anglais original: « In order to implement the capitalisation-based approach, it

is necessary to estimate the average length of time that an airport would be able to retain a customer

due to the AMS marketing campaign. In practice, it would be very difficult to estimate the average

period of customer retention following an AMS campaign due to insufficient data ».

72

du contrat de services aéroportuaires, en étant ajustés en fonction du taux de

croissance du marché du transport aérien en Europe. Ils sont également ajustés par un

facteur de probabilité censé refléter la capacité du contrat de services aéroportuaires et

du contrat de services marketing à contribuer aux profits de l’aéroport au-delà de leur

expiration. Cette capacité à produire des bénéfices durables résulte selon l’étude du 31

janvier 2014 d’une série de facteurs « […] incluant une plus grande notoriété et une

marque plus forte ainsi que des externalités de réseau et des passagers récurrents »110

sans plus de précision à cet égard. En outre, cette méthode prend en compte un taux

d’actualisation reflétant le coût du capital.

(367) En ce qui concerne le facteur de probabilité, l’étude propose un taux de 30% qu’elle

juge prudent. Cependant, l’étude, de caractère très théorique, ne fournit aucune

justification sérieuse sur ce point, qu’elle soit de nature quantitative ou qualitative.

Elle ne prend appui sur aucun élément factuel propre à l’activité de Ryanair ou aux

marchés du transport aérien ou des services aéroportuaires pour étayer ce taux de 30%.

Elle n’établit aucun lien entre ce taux et les facteurs qu’elle mentionne très brièvement

(notoriété, marque forte, externalités de réseau, et passagers récurrents), censés

prolonger les bénéfices des contrats de services aéroportuaires et de services

marketing au-delà de leur expiration. Enfin, elle ne s’appuie en rien sur le contenu

spécifique des prestations marketing prévues dans les différents contrats avec AMS

pour analyser la mesure dans laquelle ces prestations seraient susceptibles d’influencer

les facteurs susmentionnés.

(368) De plus, elle ne démontre pas qu’à l’expiration d’un contrat de services aéroportuaires

et d’un contrat de services marketing, les profits qu’ils ont engendrés dans le chef du

gestionnaire de l’aéroport lors de leur dernière année d’application sont de nature à se

prolonger dans le futur avec un quelconque degré de probabilité. Elle ne justifie pas

davantage la pertinence du taux de croissance du marché du transport aérien en Europe

pour évaluer les effets d’un contrat de services aéroportuaires et d’un contrat de

services marketing pour un aéroport donné.

(369) Une « valeur terminale » calculée selon la méthode proposée par Ryanair serait donc

très peu susceptible d’être prise en compte par un opérateur en économie de marché

prudent qui évaluerait l’intérêt de conclure un contrat.

(370) L’étude du 31 janvier 2014 fait donc apparaître que la méthode « cash-flow » ne

pourrait donner que des résultats très incertains et très peu fiables, tout comme la

méthode « capitalisation ».

(371) Par ailleurs, ni la France ni aucun tiers intéressé n’a fourni d’éléments de nature à

indiquer que la méthode proposée par Ryanair dans cette étude, ou toute autre méthode

visant à prendre en compte de manière quantifiée des bénéfices qui iraient au-delà de

l’expiration des contrats de services aéroportuaires et des contrats de services

marketing serait effectivement pratiquée par des gestionnaires d’aéroports régionaux

comparables à celui de Nîmes. La France n’a d’ailleurs fait aucun commentaire sur les

études des 17 et 31 janvier 2014 et n’en a donc pas approuvé les conclusions.

(372) De surcroît, comme indiqué précédemment, les prestations marketing visées par la

procédure formelle d’examen ciblent manifestement les personnes susceptibles

d’emprunter les liaisons visées dans les contrats de services marketing. Si ces liaisons

ne sont pas renouvelées à l’expiration du contrat de services aéroportuaires, il est peu

probable que les prestations marketing puissent continuer à avoir des effets positifs sur

la fréquentation de l’aéroport au-delà de cette expiration. Or, la probabilité qu’une

110

“[…] including greater prominence and a stronger brand, alongside network externalities and repeat

passenger”.

73

compagnie aérienne souhaite poursuivre l’exploitation d’une liaison au-delà de la

durée pour laquelle elle s’est engagée à l’exploiter dans le contrat de services

aéroportuaires est très difficile à évaluer par un gestionnaire d’aéroport. Les

compagnies aériennes à bas coûts, en particulier, ont montré qu’elles géraient les

ouvertures et fermetures de liaisons de façon très dynamique, pour tenir compte de

conditions de marché qui souvent évoluent très rapidement. Lors de la conclusion

d’une transaction telle que celles qui sont examinées dans la procédure formelle

d’examen, un opérateur en économie de marché prudent ne saurait donc tabler sur la

volonté de la compagnie aérienne de prolonger l’exploitation de la liaison concernée à

l’expiration du contrat.

(373) Par ailleurs, et à titre surabondant, il convient de relever qu’une valeur terminale

calculée selon la méthode proposée par Ryanair dans l’étude du 31 janvier 2014 n’est

positive (et donc, n’a un effet positif sur la rentabilité prévisionnelle du contrat de

services aéroportuaires et du contrat de services marketing) que lorsque le profit

incrémental attendu de ces contrats lors de la dernière année d’application du contrat

de services aéroportuaires est positif. En effet, la méthode consiste à partir du profit

incrémental attendu lors de la dernière année d’application du contrat de services

aéroportuaires et à le projeter dans le futur en lui appliquant deux facteurs. Le premier

facteur représente la croissance globale du marché européen du transport aérien et

reflète la croissance du trafic attendu. Le second est un facteur de 30% représentant

schématiquement la probabilité que l’exécution des contrats venus à expiration

favorise la conclusion de contrats similaires dans le futur, de nature à engendrer des

flux financiers semblables. Ainsi, si le profit incrémental futur attendu lors de la

dernière année d’application du contrat de services aéroportuaires est négatif, la valeur

terminale sera elle aussi négative (ou au maximum, égale à zéro) traduisant ainsi le fait

que la conclusion de contrats semblables à ceux qui viennent d’expirer est de nature,

tout comme eux, à dégrader chaque année la rentabilité de l’aéroport.

(374) L’étude du 31 janvier 2014 envisage très brièvement ce cas de figure, en se bornant à

indiquer dans une note de bas de page, sans commentaires ni justifications: « […]

aucune valeur terminale ne peut être calculée si les profits incrémentaux nets des

paiements AMS sont négatifs au cours de la dernière année de la période en

cause. ».111

Or, comme il sera démontré par la suite, tous les contrats concernés par la

présente affaire conduisent à des flux incrémentaux prévisionnels qui sont négatifs

chaque année, et non pas seulement globalement, en valeur actualisée nette. Ainsi,

pour ces contrats, une « valeur terminale » calculée selon la méthode proposée par

Ryanair serait nulle voire négative. La prise en compte d’une telle valeur terminale ne

remettrait donc pas en question la conclusion selon laquelle les différents contrats

impliquent un avantage économique.

(375) En conclusion, il ressort de ce qui précède que le seul bénéfice qu’un opérateur en

économie de marché prudent attendrait d’un contrat de services marketing et prendrait

en compte de façon quantifiée en évaluant l’intérêt de conclure un tel contrat, couplé à

un contrat de services aéroportuaires, serait un effet positif des prestations marketing

sur le nombre de passagers empruntant les liaisons visées par les contrats en question,

pour la durée d’exploitation de ces liaisons, telle que prévue par les contrats. Les

autres bénéfices éventuels seraient jugés trop incertains pour être pris en compte de

manière quantifiée et en effet, aucun élément ne suggère qu'ils ont été pris en compte

par les Exploitants.

111

Etude du 31 janvier 2014, note de bas de page 17, traduction libre du texte anglais : « […] no terminal

value can be calculated if incremental profits net of AMS payments are negative in the last year of the

period under consideration ».

74

7.1.1.2.4.2 Sur la pertinence de la comparaison des termes des contrats de services

aéroportuaires visés par la procédure formelle d’examen avec les redevances

aéroportuaires facturées dans d’autres aéroports

(376) Selon les nouvelles lignes directrices en vertu du principe de l’opérateur en économie

de marché, l’existence d’une aide en faveur d’une compagnie aérienne utilisant un

aéroport peut en principe être exclue dès lors que le prix facturé pour les services

aéroportuaires correspond au «prix du marché, ou s'il peut être démontré, au moyen

d'une analyse ex ante, c’est-à-dire fondée sur des renseignements disponibles au

moment de l’octroi de la mesure et des développements prévisibles à ce moment, que

l'accord entre l'aéroport et la compagnie aérienne entraînera, pour l'aéroport, un apport

marginal positif aux recettes 112

et il s'inscrit dans une stratégie globale visant à rendre

l'aéroport profitable au moins dans le long terme.

(377) Par ailleurs, selon les nouvelles lignes directrices, « lorsqu'elle procédera à

l'appréciation d'accords entre aéroports et compagnies aériennes, la Commission

prendra également en compte la mesure dans laquelle lesdits accords peuvent être

considérés comme s'inscrivant dans le cadre d'une stratégie globale des aéroports

censée les amener à la rentabilité, tout au moins à long terme ».113

(378) Toutefois, s’agissant de la première approche (comparaison avec un « prix de

marché »), la Commission doute sérieusement qu'il soit actuellement possible de

définir un élément de comparaison approprié aux fins de la fixation d'un prix de

marché fidèle pour les services fournis par les aéroports et estime qu'une analyse ex

ante de la rentabilité supplémentaire constitue le critère le plus pertinent aux fins de

l’appréciation des arrangements conclus par les aéroports avec des compagnies

aériennes individuelles.114

(379) La Commission estime opportun de rappeler dans le contexte de cette analyse que,

faisant suite à l'adoption des nouvelles lignes directrices, tant la France que les parties

intéressées ont été invitées à formuler des observations quant à l'application à la

présente affaire des dispositions de ces lignes directrices. En l'espèce, ni la France ni

les parties intéressées n'ont sur le fond contesté l'approche de la Commission selon

laquelle dès lors qu'il est impossible de définir un élément de comparaison approprié

aux fins de la fixation d'un prix de marché fidèle pour les services fournis par les

aéroports aux compagnies aériennes, le critère le plus pertinent aux fins de

l’appréciation des arrangements conclus entre ces deux parties est une analyse ex ante

de leur rentabilité supplémentaire.

(380) Il convient de noter qu’en général, l'application du principe de l’opérateur en

économie de marché par référence à un prix moyen observé sur d'autres marchés

similaires peut s'avérer concluant lorsqu'un prix de marché peut raisonnablement être

identifié ou déduit d'autres indicateurs de marché. Toutefois, cette méthode ne peut

présenter la même pertinence dans le cas de services aéroportuaires. En effet, la

structure des coûts et recettes tend à différer fortement d'un aéroport à un autre. En

effet, ces coûts et recettes dépendent de l'état de développement de l'aéroport, du

nombre de compagnies aériennes qui le desservent, de la capacité en termes de trafic

passagers, de l'état des infrastructures et des investissements liés, du cadre

112

Nouvelles lignes directrices, paragraphe 53. 113

Nouvelles lignes directrices, paragraphe 66. 114

Nouvelles lignes directrices, paragraphes 59, 61 et 66.

75

réglementaire qui peut varier d'un Etat membre à un autre ainsi que des déficits et des

obligations contractés par l'aéroport dans le passé.115

(381) De plus, la libéralisation du marché du transport aérien complexifie toute analyse

strictement comparative. Comme le cas d'espèce en donne l'illustration, les pratiques

commerciales entre aéroports et compagnies aériennes ne reposent pas sur une liste de

prix publics en regard de prestations individuelles. En effet, ces relations

commerciales présentent une grande variété. Elles incluent un partage des risques en

termes de fréquentation et de responsabilités commerciales et financières et une

généralisation des mécanismes d'incitation ainsi que des variations entre la répartition

des risques sur la durée des contrats. En conséquence, les transactions sont peu

comparables entre elles sur la base d'un prix par rotation ou par passager.

(382) Ryanair considère que l'application du principe de l’opérateur en économie de marché

peut être réalisée en référence à certains aéroports européens. A ce titre, elle considère

que certains aéroports européens sont substituables à l'aéroport de Nîmes du fait de

leurs similitudes et a fourni une étude116

comparant les redevances aéroportuaires

payées par Ryanair à l'aéroport de Nîmes et les redevances aéroportuaires acquittées

auprès de ces aéroports jugés comparables et en conclut que les redevances payées à

Nîmes ne sont pas notablement inférieures.

(383) Toutefois, la méthode adoptée par Ryanair est inopérante dans la mesure où elle se

limite aux prestations et versements issus des contrats de services aéroportuaires sans

tenir compte des contrats de services marketing. Or, comme il a été démontré

précédemment, les deux types de contrats sont indissociables et doivent être

considérées ensemble lors de l’application du principe de l’opérateur en économie de

marché. Par conséquent, les conclusions de l'analyse comparative fournie par Ryanair

ne sauraient être retenues.

(384) Par ailleurs, Ryanair n’a pas montré en quoi les aéroports qu’elle cite sont

suffisamment comparables en matière de volume de trafic, de type de trafic, de type et

niveau de services aéroportuaires, de présence d’une grande ville à proximité de

l’aéroport, de nombre d’habitants dans la zone d’attraction, de prospérité dans la zone

avoisinante, et d’existence d’autres zones géographiques susceptibles d’attirer les

passagers.117

Ni la France ni aucun tiers intéressé n’a d’ailleurs présenté d’aéroports de

comparaison en démontrant qu’ils seraient suffisamment comparables à l’aéroport de

Nîmes au regard de ces différents critères.

(385) Dans ces conditions, la Commission considère que l’approche préconisée en général

dans les nouvelles lignes directrices pour l’application du principe de l’opérateur en

économie de marché aux relations entre aéroports et compagnies aériennes, à savoir

l’analyse ex ante de la rentabilité supplémentaire (ou incrémentale), doit être appliquée

au cas présent.

(386) Cette approche se justifie par le fait qu’un gestionnaire d’aéroport peut avoir un intérêt

objectif à conclure une transaction avec une compagnie aérienne dès lors qu’il peut

raisonnablement s’attendre à ce que cette transaction améliore ses profits (ou réduise

ses pertes) par rapport à une situation contrefactuelle dans laquelle cette transaction ne

serait pas conclue,118

et ce indépendamment de toute comparaison avec les conditions

115

Décision de la Commission dans l'affaire NN 74/07, accord entre l'aéroport de Bratislava et Ryanair,

paragraphes 88 et 89. 116

Étude du 25 juin 2012 réalisée par le cabinet Oxera. 117

Nouvelles lignes directrices, paragraphe 60. 118

Autrement dit, si la rentabilité incrémentale attendue de cette transaction est positive.

76

offertes aux compagnies aériennes par d’autres gestionnaires d’aéroports, ou encore,

avec les conditions offertes par le même gestionnaire à d’autres compagnies aériennes.

(387) Au sujet de ce dernier point, comme la Commission l’a relevé dans les nouvelles

lignes directrices, « la fixation de prix différents constitue une pratique commerciale

normale dès lors qu’elle respecte l’ensemble des dispositions en matière de

concurrence applicables au secteur concerné. Une telle pratique doit néanmoins être

justifiée par des considérations commerciales pour satisfaire au principe de

l’opérateur en économie de marché ».119

(notes de bas de page omises).

(388) Il convient par ailleurs de rappeler que la France et les Exploitants ont fait valoir que

l’aéroport de Nîmes était le premier aéroport régional dont Veolia Transport ait assuré

la gestion. Ils estiment que cette position de nouvel entrant justifiait la nécessité pour

VTAN d’assurer la présence de Ryanair et le développement de la plateforme, au

besoin par une perte initiale, afin d’acquérir l’expérience nécessaire pour développer

son activité de gestion d’aéroports. S’il était pris en compte, cet argument reviendrait

en fait à ignorer l’approche fondée sur la rentabilité incrémentale préconisée par les

lignes directrices, et accepter que VTAN ait pu, sans que ce comportement n’implique

d’avantage économique en faveur de Ryanair, conclure des contrats conduisant à une

rentabilité incrémentale négative.

(389) Cet argument doit cependant être écarté. Tout d’abord, comme indiqué précédemment,

ni la France ni VTAN n’ont fourni d’analyse montrant que le « coût incrémental net »

induit pour Veolia Transport par les contrats conclus avec Ryanair/AMS, mis en

évidence dans la suite, aurait été compensé par les bénéfices futurs apportés au groupe

Veolia Transport par cette première expérience de gestion d’aéroports. Il n’y a pas non

plus d’éléments montrant que Veolia Transport n’aurait pas pu acquérir cette première

expérience dans un autre aéroport où le coût net aurait été moins élevé.

(390) De plus, il convient de rappeler que le comportement de VTAN vis-à-vis de

Ryanair/AMS ne doit pas être apprécié isolément mais en conjonction avec le

comportement du SMAN. Ceci est d’autant plus pertinent que le « coût incrémental

net » des contrats conclus avec Ryanair et AMS ne devait pas, en réalité, être supporté

par VTAN, mais par le SMAN, au travers de la contribution forfaitaire qui assure

l’équilibre de l’exploitation et un bénéfice raisonnable pour VTAN. Or le SMAN

n’avait aucun intérêt, du point de vue de sa rentabilité, à favoriser la conclusion de

contrats permettant au groupe Veolia Transport d’acquérir une première expérience de

gestion d’aéroports afin de développer son activité dans ce domaine. L’intérêt éventuel

de Veolia Transport à développer cette activité ne saurait donc conduire à la

conclusion que le SMAN s’est comporté, conjointement à VTAN, comme un

opérateur en économie de marché guidé par des perspectives de rentabilité l’aurait fait.

(391) Il convient de noter par ailleurs que dans leurs observations sur l’application du

principe de l’opérateur en économie de marché aux différents contrats en cause,

certains tiers intéressés se sont référés au fait que les conditions offertes à Ryanair

seraient ou ne seraient pas offertes aux autres compagnies aériennes susceptibles de

vouloir utiliser l’aéroport de Nîmes. Cet argument est sans pertinence. En effet, du

point de vue d’un gestionnaire d’aéroport guidé par des perspectives de rentabilité, des

facteurs objectifs peuvent justifier que des conditions différentes soient offertes à

différentes compagnies aériennes. On peut citer par exemple le volume de trafic

attendu, le nombre et le type de liaisons et les fréquences associées, ou encore la

nature des prestations demandées par la compagnie. La mesure dans laquelle les

conditions offertes à Ryanair par la CCI et VTAN ont été ou auraient pu être

119

Nouvelles lignes directrices, paragraphe 62.

77

proposées à d’autres compagnies aériennes est donc sans pertinence dans le contexte

du principe de l’opérateur en économie de marché.

(392) Au vu de tout ce qui précède, la Commission considère que l’approche préconisée en

général dans les nouvelles lignes directrices pour l’application du principe de

l’opérateur en économie de marché aux relations entre aéroports et compagnies

aériennes, à savoir l’analyse ex ante de la rentabilité supplémentaire (ou incrémentale),

doit être appliquée au cas présent. Elle se justifie par le fait qu’un gestionnaire

d’aéroport peut avoir un intérêt objectif à conclure une transaction avec une

compagnie aérienne dès lors qu’il peut raisonnablement s’attendre à ce que cette

transaction améliore ses profits (ou réduise ses pertes) par rapport à une situation

contrefactuelle dans laquelle cette transaction ne serait pas conclue120

et ce

indépendamment de toute comparaison avec les conditions offertes à d’autres

compagnies aériennes ou avec les conditions offertes par d’autres gestionnaires

d’aéroports.

7.1.1.2.4.3 Conclusion sur les modalités d’application du principe de l’opérateur en

économie de marché

(393) Il ressort de tout ce qui précède que pour appliquer le principe de l’opérateur en

économie de marché aux contrats concernés, la Commission doit, pour chaque contrat

de services marketing, analyser ensemble ce contrat et le contrat de services

aéroportuaires correspondant et doit déterminer si un opérateur en économie de

marché hypothétique, guidé par des perspectives de rentabilité et gérant l’aéroport de

Nîmes aurait conclu ces contrats. Pour ce faire, il convient de déterminer la rentabilité

incrémentale des contrats telle que l’aurait évaluée l’opérateur en économie de marché

au moment de la conclusion des contrats, en estimant, sur toute la période

d’application des contrats :

- le trafic incrémental futur attendu de la mise en œuvre de ces contrats, et pouvant

tenir compte des effets des prestations marketing sur les taux de remplissage des

liaisons visées par les contrats ;

- les recettes incrémentales futures attendues de la mise en œuvre de ces contrats,

incluant les recettes provenant des redevances aéronautiques et des services

d’assistance en escale, engendrées par les liaisons visées par ces contrats, ainsi que

les recettes extra-aéronautiques provenant du trafic supplémentaire engendré par la

mise en œuvre de ces contrats ;

- les coûts incrémentaux futurs attendus de la mise en œuvre de ces contrats,

incluant les coûts d’exploitation et éventuels coûts d’investissements incrémentaux

engendrés par les liaisons visées par ces contrats, ainsi que les coûts des

prestations marketing.

(394) Il doit résulter de ces calculs des flux annuels futurs correspondant à la différence

entre recettes et coûts incrémentaux, à actualiser si nécessaire avec un taux reflétant le

coût du capital pour le gestionnaire de l’aéroport. Une valeur actualisée nette positive

indique en principe que les contrats concernés ne confèrent pas d’avantage

économique tandis qu’une valeur actualisée nette négative révèle la présence d’un tel

avantage.

(395) Il convient de noter que dans une telle évaluation, les arguments de Ryanair et des

Exploitants selon lesquels le prix des prestations marketing acquises par les

Exploitants est équivalent ou inférieur à ce qui peut être considéré comme un « prix de

marché » pour de telles prestations est sans pertinence. En effet, un opérateur en 120

Autrement dit, si la rentabilité incrémentale attendue de cette transaction est positive.

78

économie de marché hypothétique guidé par des perspectives de rentabilité ne serait

pas prêt à acquérir de telles prestations, même à un prix inférieur ou égal au « prix du

marché », s’il prévoyait que malgré l’effet positif de ces prestations sur la

fréquentation des liaisons aériennes concernées, les coûts incrémentaux engendrés par

les contrats dépasseraient les recettes incrémentales en valeur actualisée. En effet, dans

un tel cas de figure, le « prix du marché » dépasserait sa disposition à payer et il serait

donc logiquement conduit à renoncer aux prestations en question.

(396) Pour les mêmes raisons, le fait que les prix prévus dans le contrat de services

aéroportuaires puissent être supérieurs ou équivalents à des prix facturés par des

gestionnaires d’aéroports un tant soit peu comparables serait sans pertinence dans le

cadre de la présente évaluation, dès lors qu’on ne pourrait s’attendre à ce qu’ils

conduisent à des recettes incrémentales suffisantes pour couvrir les coûts

incrémentaux.

7.1.1.2.5 Application du principe de l’opérateur en économie de marché

(397) Aux fins de l'appréciation des contrats en cause et compte tenu des développements

qui précèdent, il convient de rappeler que tant l'existence que l'importance d'éléments

d'aide dans ces contrats doivent être appréciées compte tenu de la situation existant au

moment de leur conclusion,121

et plus précisément, compte tenu des renseignements

disponibles et des développements prévisibles à ce moment.

(398) Au cours de la procédure, la Commission a invité la France à fournir les estimations de

rentabilité, de coûts et de recettes incrémentaux associés aux différents contrats, qui

auraient pu avoir été réalisées en amont de la conclusion de ces contrats. Les seules

données fournies par la France en réponse à cette invitation résultent d’un plan

d’affaires réalisé par Veolia Transport en septembre 2006 (« le plan d’affaires

VTAN »), quelques mois avant de devenir le nouvel exploitant de l’aéroport, afin

d’évaluer l’équilibre de la nouvelle délégation de service public. Ce plan d’affaires

n’était pas lié à un ou plusieurs contrats particuliers mais détaillait les coûts et recettes

prévisionnels associés à l’ensemble de l’exploitation de l’aéroport sur toute la durée de

la nouvelle délégation de service public (2007-2011).

(399) De plus, la France a fourni le contenu d’une étude réalisée pour VTAN par un cabinet

de conseil économique (« l’étude VTAN »), et visant à estimer, à partir du plan

d’affaires VTAN, la mesure dans laquelle le trafic supplémentaire apporté par un

nouveau contrat influence les différents postes de coûts et de recettes, à l’exception

des coûts engendrés par les contrats de services marketing.

(400) S’agissant des recettes du gestionnaire de l’aéroport, il résulte de l’étude VTAN que

par construction, les recettes aéronautiques, qui proviennent des redevances

aéroportuaires et des services d’assistance en escale, varient en fonction du trafic

supplémentaire, de même que les recettes extra-aéronautiques de nature commerciale

(liées à l’activité des commerces, restaurants et parcs de stationnement situés dans la

zone aéroportuaire). En revanche, les recettes extra-aéronautiques de nature domaniale

(typiquement, des loyers fixes perçus par le gestionnaire de l’aéroport de Nîmes de la

part de diverses entreprises présentes sur le site de l’aéroport) ne sont pas influencées

par les variations de trafic et ne doivent donc pas être pris en compte dans une analyse

incrémentale.

(401) En ce qui concerne les coûts, il résulte de l’étude que certains postes de dépenses, tels

que les frais de siège et de structure, ne subissent aucune influence des variations de

121

Voir, par exemple, l'arrêt dans l'affaire T-318/00, Freistaat Thüringen/Commission, Rec. 2005, p. II-

4179, point 125 et l'arrêt dans l'affaire C-124/10,EDF, non encore publié au Rec., points 85, 104 et 105.

79

trafic, tandis que d’autres, tels que les achats, sont directement liés au trafic. Au sujet

des dépenses d’entretien et de réparation, il résulte de l’étude que les infrastructures

étant utilisées de manière indifférenciée par Ryanair et par les autres utilisateurs de

l’aéroport (école de formation, entreprises implantées sur le site, sécurité civile),

l’essentiel des coûts correspondants est fixe, et ne varie donc pas en fonction du

trafic.122

Toutefois, selon l’étude, une partie de ces dépenses, faible mais non nulle

(estimée à 8% du total des dépenses d’entretien et de maintenance), peut être imputée

à Ryanair.

(402) S’agissant des coûts de personnel, l’étude a tenu compte du fait qu’une partie d’entre

eux était indépendante du trafic, seuls les coûts liés aux emplois d’accueil d’avions et

de passagers et une partie des coûts liés aux emplois administratifs étant imputables au

trafic de Ryanair. L’étude a ainsi estimé que sur l’ensemble de la période qu’elle

couvre, les coûts de personnel imputables à Ryanair représentent [40-50] % des coûts

de personnel totaux.

(403) L’étude s’est également penchée sur les impôts payés par le gestionnaire de l’aéroport.

Elle a noté que la taxe foncière, qui ne dépend que de l’étendue du domaine géré par

l’exploitant de l’aéroport, est indépendante du trafic tandis que la taxe professionnelle

dépend notamment du chiffres d’affaires, et donc du trafic, et que la taxe sur les

salaires est directement liée aux coûts de personnel, évoqués ci-dessus. Enfin, l’étude a

considéré que [40-50] % des coûts d’études marketing, financées par le gestionnaire

de l’aéroport et qui concernent à la fois le trafic commercial de passagers, le

développement de l’aéroport par de nouvelles lignes ou de nouvelles activités et le

développement du pôle industriel, étaient imputables au trafic de Ryanair.

(404) L’étude a ainsi estimé, pour chaque poste de recettes et de coûts du plan d’affaires

VTAN, un pourcentage à appliquer afin de déterminer la part attribuable au trafic de

Ryanair, variant par conséquent en fonction du trafic. L’étude a enfin pris en

considération les prévisions de trafic contenu dans le plan d’affaires VTAN, et en a

déduit, poste par poste, des coûts et recettes incrémentaux prévisionnels par passager

sur toute la période.

(405) La Commission estime que le plan d’affaires VTAN et l’étude VTAN sont des

éléments fiables qui peuvent être pris en compte dans l’application du principe de

l’opérateur en économie de marché. En effet, les éléments du dossier montrent que le

plan d’affaires VTAN résulte d’une analyse très approfondie, et d’autant plus fiable

que ce plan d’affaires devait servir de base à la détermination de la contribution

forfaitaire qui devait assurer l’équilibre financier de l’exploitation. De plus, ce plan

d’affaires n’est pas susceptible d’avoir été biaisé par la présente procédure, la

Commission ayant commencé à agir sur le fondement d’une plainte reçue seulement

122

Ainsi, en l’absence d’un ou de plusieurs contrats parmi ceux faisant l’objet du présent examen, les coûts

en question auraient dû être supportés pour maintenir l’infrastructure en état. La Commission considère

que dans un scénario extrême où Ryanair aurait choisi de quitter totalement l’aéroport en raison des

conditions commerciales proposées par le gestionnaire de l’aéroport à l’occasion de la négociation d’un

contrat, le gestionnaire de l’aéroport aurait, au moins pendant un certain temps, maintenu l’aéroport en

activité pour continuer à servir ses clients restants (sécurité civile, école de formation, entreprises

implantées sur le site) et tenter de rechercher de nouvelles compagnies aériennes régulières prêtes à y

ouvrir des liaisons. Par conséquent, dans le cadre de l’application du principe de l’opérateur en

économie de marché aux différents contrats concernés, la Commission estime qu’un opérateur en

économie de marché gérant l’aéroport à la place de la CCI ou de VTAN aurait exclu de son évaluation

des coûts incrémentaux l’essentiel des dépenses d’entretien et de maintenance des infrastructures,

estimant qu’en l’absence du contrat, ces coûts devraient être supportés de toutes façons. Cette même

logique s’applique à l’ensemble des coûts nécessaires au maintien de l’aéroport en état de

fonctionnement même en l’absence de tout trafic aérien régulier, tels que par exemple une partie des

coûts de personnel de direction et d’administration.

80

en janvier 2010. L’examen de ce plan d’affaires et des documents afférents ne fait pas

apparaître d’hypothèses imprudentes ou irréalistes parmi celles sur lesquelles Veolia

Transport s’est fondée pour l’élaborer. L’étude VTAN, se fonde elle aussi sur des

hypothèses raisonnables. Elle a été donc été prise en compte par la Commission dans

son analyse, comme il sera indiqué ci-après.

(406) A l’exception du plan d’affaires VTAN, la seule évaluation économique chiffrée

fournie par la France est une étude sur les retombées économiques de l’aéroport de

Nîmes, réalisée en 2006. Cette étude porte pour l’essentiel sur l’impact économique de

l’activité de l’aéroport, et notamment des liaisons que Ryanair exploite au départ de

cet aéroport, sur l’économie de la région. Elle n’est donc pas pertinente aux fins

d’appliquer le principe de l’opérateur en économie de marché, dans le cadre duquel

seule compte la rentabilité de l’aéroport.

(407) Selon Ryanair, l’absence d'un plan d'affaires au moment de la conclusion de contrats

tels que ceux visés par la procédure formelle d’examen ne peut pas être utilisée

comme preuve du non-respect du principe de l’opérateur en économie de marché.

(408) La Commission considère que l’absence d'un plan d'affaires, ou plus généralement de

toute analyse de rentabilité chiffrée réalisée en amont de la conclusion d’un contrat,

constitue un indice sérieux en faveur de la conclusion selon laquelle les contrats

conclus pour la CCI avec Ryanair et AMS ne respectent pas le principe de l'opérateur

en économie de marché et ce d’autant plus que s’agissant de ces contrats, ni la France

ni la CCI n’ont été en mesure de fournir la moindre analyse de rentabilité chiffrée

réalisée en amont de la conclusion des contrats, même incomplète.

(409) Cette observation vaut également dans une large mesure pour VTAN, qui a certes

réalisé un plan d’affaires solide et détaillé pour l’ensemble de l’exploitation de

l’aéroport, mais n’a par la suite, au vu des éléments du dossier, effectué aucune

analyse de rentabilité spécifique des différents contrats conclus avec Ryanair et AMS

en amont de leur conclusion alors qu'elle aurait pu utiliser le plan d'affaires précité à

cette fin.123

(410) Selon la France, « l’exploitant en place a pris initialement ses décisions sur la base

des perspectives de croissance du trafic que laissaient envisager le lancement de

services nouveaux, et au-delà des retombées économiques directes pouvant en résulter

pour l’aéroport, au vu des retombées économiques attendues pour la région ».124

Cet

élément est une indication supplémentaire de nature à suggérer que les contrats avec

Ryanair et AMS ne sont pas conformes au principe de l’opérateur en économie de

marché.

(411) Une autre indication allant clairement en ce sens est constituée par le fait qu’à la veille

de devenir l’exploitant de l’aéroport, Veolia Transport estimait que le trafic de Ryanair

était de nature à dégrader la rentabilité de l’aéroport. En effet, comme indiqué

précédemment, dans les documents que Veolia Transport a produits dans le cadre du

processus d’appel à la concurrence, il est ainsi mentionné que: « D’ailleurs, sur le long

terme, la substitution d’activité de Ryanair (compagnie bénéficiant de conditions

particulièrement favorables sur la plateforme), pourrait avantageusement être

compensée par l’arrivée de compagnies susceptibles d’accepter des conditions

123

Le plan d'affaires présente les recettes et coûts prévisionnels correspondant à l’ensemble de l’activité de

l’aéroport et fait apparaître les résultats prévisionnels de cette activité. Comme il porte sur l’ensemble

de l’activité, il n’analyse pas la rentabilité prévisionnelle de contrats spécifiques. Pour analyser la

rentabilité de contrats spécifiques, VTAN aurait pu déterminer les recettes et coûts incrémentaux

prévisionnels de ces contrats en partant de certains éléments du plan d’affaires, tels que par exemple les

recettes extra-aéronautiques prévues pour l’ensemble de l’aéroport. 124

Lettre de la France du 19 février 2014.

81

économiques moins coûteuses pour l’exploitant aéroportuaire (…). »;125

« Le relais du

risque, au-delà de […] %, par l’Autorité Délégante se justifie par le caractère

stratégique pour l’économie gardoise de la fréquentation des touristes amenés par

RYANAIR ; en effet, comme nous l’avons explicité dans notre offre, la venue de cette

compagnie (à des conditions particulièrement avantageuses) dégage une économie

négative à l’échelle de la gestion aéroportuaire, mais très nettement positive à celle de

l’économie locale. »;126

« RYANAIR se caractérise par le choix d’aéroports de petite

ou moyenne taille, notamment en France, auprès desquels la compagnie négocie des

conditions matérielles et/ou financières extrêmement avantageuses. »;127

« Tout

confondu, en cumulant le contrat principal et celui d’Airport Marketing Services, le

solde des opérations avec RYANAIR conduit à un chiffre d’affaire négatif (entre […]

K€ et […] K€ selon les configurations d’offre et de fréquentation, soit un coût moyen

par passager départ pour l’aéroport de l’ordre de […] à […] euros HT par tête) ».128

(412) Comme expliqué par la suite, ces différentes indications sont confirmées par

l’évaluation effectuée par la Commission de ce qu’aurait été l’analyse de rentabilité

conduite par un opérateur en économie de marché hypothétique.

(413) Au cours de la procédure, la Commission a invité la France à procéder à une

reconstruction quantifiée de l’analyse de rentabilité qu’un opérateur en économie de

marché aurait effectuée avant de conclure les contrats avec Ryanair et AMS, en

s'appuyant sur les informations objectives connues des Exploitants au moment de la

conclusion des contrats et des développements prévisibles.

(414) En réponse à cette invitation, la France a fourni une reconstruction des coûts et

recettes incrémentaux prévisionnels liés à chaque contrat conclu avec Ryanair et AMS.

S’agissant de la période d’exploitation par la CCI, cette analyse repose en grande

partie sur des données observées ex post, c’est-à-dire après la conclusion des contrats.

Ainsi, la méthode retenue par la France a consisté à calculer des coûts et recettes

moyens unitaires par passagers à partir des coûts d’exploitation et recettes de

l’aéroport observés au cours de la période 2000-2006. Dans son analyse de chaque

contrat, la France a utilisé ces données en les multipliant par le trafic prévisionnel

incrémental de chaque contrat, c’est-à-dire le trafic auquel on pouvait, lors de la

conclusion du contrat, s’attendre à ce que le contrat donne lieu. Dans la mesure où

cette analyse repose en grande partie sur des données de coûts et de recettes observées

après la conclusion des différents contrats, et non pas nécessairement des éléments

prévisibles au moment de la conclusion des contrats, cette méthode ne peut pas refléter

l'évaluation de rentabilité qu'un opérateur en économie de marché aurait effectuée

avant de décider de conclure ces contrats.

(415) De plus, en ce qui concerne les coûts, la méthode retenue par la France revient à

prendre en compte les coûts complets unitaires, c’est-à-dire la totalité des coûts

d’exploitation de l’aéroport par passager, au lieu des coûts incrémentaux, c’est-à-dire

les coûts spécifiquement engendrés par chaque contrat. Or, les coûts incrémentaux

sont susceptibles d’être différents des coûts complets unitaires, et en règle générale,

nettement plus faibles, compte tenu de la part importante de coûts fixes dans un

aéroport. L’utilisation des coûts complets unitaires constitue donc une deuxième

faiblesse de la méthode proposée par la France. Elle conduit de plus à dégrader

125

Annexe 2014-1-1 à la lettre de la France du 19 février 2014, p.9. 126

Annexe 2014-1-1 à la lettre de la France du 19 février 2014, p. 15. 127

Annexe 2014-1-4 b à la lettre de la France du 19 février 2014, p 13. 128

Annexe 2014-1-4 b à la réponse de la France du 19 février 2014 à la demande de renseignements du 23

décembre 2013, page 16.

82

nettement la rentabilité des différents contrats, pénalisant ainsi les compagnies

aériennes concernées.

(416) Par conséquent, la Commission a procédé à sa propre analyse en reconstruisant les

coûts et recettes incrémentaux des différents contrats, tels qu’un opérateur en

économie de marché les aurait évalués ex ante en application du principe de

l'opérateur de marché. Les hypothèses retenues et les résultats de l’analyse sont

présentés ci-après.

7.1.1.2.5.1 Horizon temporel

(417) En évaluant l’intérêt de conclure un contrat de services aéroportuaires et / ou un

contrat de services marketing, un opérateur en économie de marché aurait choisi

comme horizon temporel de son évaluation la durée d’application du ou des contrats.

(418) Il ne paraît pas justifié de retenir une période plus étendue. En effet, aux dates de la

conclusion des contrats, un opérateur en économie de marché prudent n’aurait pas

compté sur une reconduction de ces contrats à leur expiration, dans les mêmes termes

ou en des termes distincts, et ce d’autant plus que les compagnies à bas coûts telles

que Ryanair étaient et sont connues pour faire évoluer leurs activités de manière très

dynamique en matière d’ouvertures et de fermetures de liaisons, ou encore

d’augmentations et de réductions de fréquences.

(419) Par ailleurs, il convient de noter que pour certains contrats, la date de commencement

effectif des activités visées par le contrat n'est pas la date de la conclusion du contrat.

Dans ce cas, c’est la date de commencement effectif qui a été prise comme point de

départ, et non la date de conclusion.

(420) Il convient également de noter que dans le cadre de l’application du principe de

l’opérateur en économie de marché, le fait que Ryanair n'ait pas opéré certaines

liaisons pendant toute la période prévue dans certains contrats n’a pas été prise en

compte, puisque cet élément n’était ni connu ni prévisible au moment de la conclusion

des contrats.

(421) Dans la suite, la Commission va décrire les hypothèses retenues pour analyser les

contrats conclus avec Ryanair/AMS en matière de trafic, recettes et coûts

incrémentaux, avant de présenter les résultats de cette analyse.

7.1.1.2.5.2 Trafic incrémental et nombre de rotations prévisionnels

(422) L'analyse menée par la Commission repose sur le trafic incrémental (c’est-à-dire le

nombre de passagers supplémentaires) qu’un opérateur en économie de marché gérant

l’aéroport de Nîmes à la place des Exploitants aurait pu prédire lors de la conclusion

des contrats. S’agissant du contrat de 2000, par exemple, il s’agit de déterminer le

nombre de passagers que le gestionnaire de l’aéroport de Nîmes aurait pu s’attendre,

en 2000, à voir emprunter la liaison Nîmes-Londres exploitée par Ryanair, au cours de

la durée d’exécution du contrat.

(423) Le trafic incrémental prévisionnel a été établi en fonction du nombre de liaisons et de

fréquences prévues dans les différents contrats de services aéroportuaires et de

services marketing, et du nombre de rotations annuelles en résultant.

(424) Par ailleurs, la Commission a pris en compte la capacité des appareils utilisés par

Ryanair, à savoir, selon les contrats, des Boeing 737-200, des Boeing 737-300 et des

Boeing 737-800.

(425) S’agissant des contrats conclus à partir d’octobre 2005, qui comportaient des

prestations marketing fournies par AMS, la Commission a fait l'hypothèse d'un taux de

remplissage de 85% par vol. Il s’agit d’une hypothèse favorable à Ryanair, car un taux

83

de 85% est une valeur élevée. Ce taux est d’ailleurs légèrement supérieur à la

moyenne des vols opérés par Ryanair sur son réseau129

et supérieur ou égal au taux de

remplissage proposé par la France pour les différents contrats dans sa reconstruction

des analyses de rentabilité. Toutefois, la Commission estime que ce taux de

remplissage élevé peut être retenu, même s’il s’agit d’une hypothèse favorable, et ce

afin de refléter un possible effet bénéfique des prestations marketing sur la

fréquentation des liaisons aériennes visées par les différents contrats, et en l’absence

d’autres éléments quantifiant l’impact prévisible de ces prestations sur le taux de

remplissage.

(426) En revanche, pour les contrats conclus avant octobre 2005, la Commission a retenu

des taux de remplissage moins élevés. Les hypothèses retenues à cet égard sont

détaillées ci-dessous, dans l’analyse de chacun des contrats en question. Il convient de

noter à cet égard que le contrat d’avril 2000 et ses différentes modifications ne

prévoyaient pas la réalisation de prestations marketing par Ryanair ou ses filiales, mais

des actions de relations publiques à portée limitée (distribution de communiqués de

presse, organisation de conférences de presse…), relevant de la responsabilité de la

CCI.

(427) Certains contrats contenaient des indications quant au nombre de passagers attendus

sur les liaisons prévues. Toutefois, ces indications n’étant pas contraignantes, elles

n’auraient pas nécessairement été prises en compte par un opérateur en économie de

marché avisé dans son analyse de rentabilité. La Commission ne les a donc pas prises

en compte et a retenu l’hypothèse de 85% de taux de remplissage pour tous les

contrats conclus à partir de 2005 (ce qui est supérieur à ces indications).

(428) Par ailleurs, certains contrats contenaient un engagement de la compagnie aérienne

quant au nombre de passagers minimal à transporter sur les liaisons concernées.

Néanmoins, un opérateur en économie de marché aurait probablement tablé sur un

nombre de passagers supérieur au minimum garanti par la compagnie aérienne. En

effet, il aurait probablement fait l’hypothèse que la compagnie aérienne avait prévu

une marge de sécurité entre le trafic plancher auquel elle s’était engagée et le trafic

qu’il était raisonnable d’espérer. La Commission a donc décidé de ne pas prendre en

compte ces minima obligatoires dans son évaluation. Ces minima sont généralement

inférieurs aux hypothèses de trafic incrémental retenues par la Commission.

7.1.1.2.5.3 Recettes incrémentales (contrats conclus avec Ryanair et AMS)

(429) Pour chaque transaction faisant l’objet de son analyse, la Commission a cherché à

déterminer les recettes incrémentales, c’est-à-dire les recettes engendrées par la

transaction, telles qu’un opérateur en économie de marché les aurait prévues.

(430) En application du principe de la « caisse unique », la Commission estime qu'il

convient de prendre en compte les recettes aéronautiques et extra-aéronautiques.

(431) S'agissant des recettes aéronautiques, celles-ci se composent du produit des différentes

redevances à verser par la compagnie aérienne au gestionnaire de l’aéroport, à savoir:

- la « redevance à l'atterrissage », qui consiste en un montant fixé par rotation ;

- la « redevance passager », qui consiste en un montant fixé par passager au départ ;

- la redevance versée pour les services d’assistance en escale, qui prend la forme

d’un montant par rotation fixé dans les différents contrats de services

aéroportuaires.

129

Voir http://corporate.ryanair.com/investors/traffic-figures/.

84

(432) La redevance à l’atterrissage et la redevance passager pratiquées par les Exploitants

sont en principe des redevances réglementées rémunérant l’accès aux infrastructures

aéroportuaires, déterminées pour toutes les compagnies aériennes utilisatrices après un

processus de consultation et faisant l’objet d’une publication. Pour ces différents

contrats, la Commission a retenu comme montants unitaires prévisionnels de

redevance à l’atterrissage et de redevance passagers les redevances publiques en

vigueur au moment de la conclusion des contrats, en tenant compte des indications qui

figurent dans les contrats sur la façon de calculer les redevances applicables à Ryanair,

et en intégrant une indexation de 2% par an dans la mesure où il était raisonnable de

prévoir que les redevances réglementées seraient relevées chaque année afin de suivre

l’inflation. Le système des redevances aéroportuaires réglementées ne prévoit pas

d’indexation automatique, mais la faculté pour le gestionnaire d’adapter les

redevances au fil du temps après un processus de concertation. Au moment de la

conclusion des différents contrats en cause, il n’était donc pas possible de prévoir avec

certitude l’évolution future de ces redevances réglementées. Dans ces conditions, la

Commission estime qu'un opérateur en économie de marché aurait fait l’hypothèse

simple et logique selon laquelle les redevances seraient relevées chaque année pour

suivre l’inflation, en retenant un taux d'inflation de 2%, qui correspond au taux visé

par la Banque Centrale Européenne « BCE » pour la zone euro.130

(433) La redevance pour l’assistance en escale, quant à elle, n’est pas réglementée mais

négociée bilatéralement. Dans les différents contrats de services aéroportuaires

conclus avec Ryanair, elle prend la forme d’un montant fixe par rotation, sans

indexation, sauf dans les cas où cette redevance n’est pas prévue. Le montant résultant

de chaque contrat a donc été retenu par la Commission dans son analyse.

(434) Afin de calculer le produit des trois redevances aéronautiques, qu’un opérateur en

économie de marché aurait attendu de chaque contrat, la Commission a utilisé les

prévisions de nombre de rotations (pour la redevance à l’atterrissage et la redevance

d’assistance en escale) et de trafic supplémentaire (pour la redevance passager),

déterminées pour chaque contrat, et les a multipliées par le montants unitaires de

redevance, tels que déterminés ci-dessus.

(435) Concernant les recettes extra aéronautiques, en ce qui concerne les contrats conclus

par VTAN, la Commission a suivi l’approche proposée par la France, consistant à

utiliser le montant des recettes extra-aéronautiques incrémentales par passager131

résultant de l’étude VTAN précitée. En effet, comme il a été expliqué ci-dessus, cette

étude et le plan d’affaires VTAN dont elle résulte constituent des bases acceptables

pour fonder une analyse de rentabilité prévisionnelle.

(436) En ce qui concerne les contrats conclus par la CCI, la Commission a dû se fonder sur

une autre approche, puisqu’aucune prévision de recettes extra-aéronautiques antérieure

à la conclusion de ces contrats n’avait, à la connaissance de la Commission, été

réalisée par la CCI. La Commission s’est fondée sur les données communiquée par la

France quant aux recettes extra-aéronautiques commerciales de l’ensemble de

l’aéroport observée au cours de la période 1999-2006. La Commission estime que ces

données constituent la base la plus fiable, sachant qu’à la différence des recettes

domaniales, qui sont fixes, les recettes commerciales varient en fonction du trafic, et

130

Un objectif de la BCE est de maintenir la stabilité des prix, et l’inflation annuelle « au-dessous, mais à

un niveau proche, de 2 %, sur le moyen terme » : Traduction libre du texte original anglais: "In the

pursuit of price stability, the ECB aims at maintaining inflation rates below, but close to, 2% over the

medium term." Voir: http://www.ecb.europa.eu/mopo/intro/html/index.en.html. 131

L’étude VTAN est parvenue à un montant de recettes extra-aéronautiques incrémentales par passager de

[2-4] euros.

85

ce de façon quasiment proportionnelle. La Commission estime probable qu’un

opérateur en économie de marché aurait pu déterminer un montant de recettes extra-

aéronautiques incrémentales par passager, au moment de la conclusion des différents

contrats, en se fondant sur les recettes extra-aéronautiques commerciales totales de

l’aéroport par passager au cours d’une période suffisamment longue pour être

représentative, et précédant immédiatement la conclusion du contrat concerné. La

Commission a utilisé une période de trois ans lorsque les données étaient disponibles

au cours de cette période.132

Lorsque les données n’étaient disponibles que pour une

période inférieure (par exemple, un an dans le cas du contrat d’avril 2000), la

Commission s’est contentée de cette période inférieure. La Commission a par ailleurs

tenu compte de l’inflation en appliquant une indexation de 2%.133

(437) Le tableau 5 figurant au présent considérant présente les recettes extra-aéronautiques

commerciales totales de l’aéroport constatées au cours de la période 1999-2011, année

par année, ainsi que, pour chaque année, le montant unitaire moyen de recettes extra-

aéronautiques par passager au cours des trois années précédentes, ou de la plus grande

période précédente pour laquelle les données sont disponibles si elle est inférieure à

trois ans.

Tableau 5- Recettes extra-aéronautiques commerciales totales et par passagers

Année Nombre de passagers

total

Recettes extra

aéronautiques

commerciales totales

Moyenne glissante sur

les 3 années précédentes

(ou sur une période

inférieure selon les

données disponibles)

1999 297 150 [600 000-800 000]

2000 277 521 [400 000-600 000] [2-4]

2001 319 378 [800 000-1 000 000] [2-4]

2002 231 122 [600 000-800 000] [2-4]

2003 134 444 [400 000-600 000] [2-4]

2004 156 581 [400 000-600 000] [2-4]

2005 206 128 [1 000 000-1 200 000] [2-4]

2006 226 887 [400 000-600 000] [2-4]

(438) Les hypothèses retenues sont favorables à Ryanair. En effet, on constate que le

montant de recettes extra-aéronautiques incrémentales par passager résultant de cette

méthode est supérieur au montant résultant du plan d’affaires VTAN.

132

Un opérateur en économie de marché aurait choisi la période en question en tenant compte de plusieurs

facteurs, tout d’abord l’effet de lissage que permet une période relativement longue, et les inconvénients

d'une longue période, tel que les possibles changements des préférences et modalités de dépenses des

passagers au cours d’une longue période. Ainsi, utiliser la moyenne des recettes extra aéronautiques par

passager d’une seule année rendrait le montant obtenu trop dépendant des circonstances particulières de

cette année-là, ce qui justifie le choix d’une période plus longue. Une période de cinq ans paraît trop

longue car il se peut que les comportements des passagers en matière de dépenses extra-aéronautiques

se modifient de manière substantielle au cours d’une telle période. Par conséquent, une période de trois

ans apparaît comme un choix raisonnable. 133

Voir considérant 432 au sujet de la justification de ce taux de 2%.

86

7.1.1.2.5.4 Coûts incrémentaux (contrats conclus avec Ryanair et AMS)

(439) Les coûts incrémentaux qui pouvaient ex ante être attendus de chaque transaction

(comportant le cas échéant un contrat de services aéroportuaires et un contrat de

services marketing) par un opérateur en économie de marché gérant l’aéroport à la

place des Exploitants peuvent relever des trois catégories suivantes:

- les coûts d’achat des prestations marketing ;

- les incitations financières correspondant au reversement à Ryanair par l’exploitant

de l’aéroport, aux termes du contrat de services aéroportuaires, d’une partie du

produit des redevances aéroportuaires, en fonction de critères tels que le niveau de

trafic ;

- les coûts d’investissements incrémentaux, dus aux investissements réalisés à cause

de la transaction ;

- les coûts d’exploitation incrémentaux, à savoir les coûts d’exploitation (personnel,

achats divers) susceptibles d’être engendrés par l’exécution de la transaction.

(440) S’agissant des coûts des contrats marketing et des « incitations financières », la

Commission a pris en compte les montants prévus dans les différents contrats de

services marketing et les mécanismes d’incitations financières prévus dans les

différents contrats de services aéroportuaires.

(441) Comme pour les prévisions de trafic, les paiements de marketing prévisionnels ne

représentent pas forcément les montants effectivement versés étant donné que certains

événements postérieurs à la conclusion des contrats ont pu conduire à s’écarter des

montants prévus au départ. C’est notamment le cas lorsque le contrat a fait l’objet

d’une résiliation anticipée. Toutefois, ces événements ne doivent pas être pris en

compte dans l’application du principe de l’opérateur en économie de marché

puisqu’ils sont postérieurs à la conclusion des contrats.

(442) En ce qui concerne les coûts d’investissements incrémentaux, aucun n’a été retenu

dans la mesure où aucun élément du dossier ne fait apparaître qu’un opérateur en

économie de marché se serait attendu à devoir réaliser certains investissements à cause

d’un ou de plusieurs contrats parmi ceux qui font l’objet de la procédure formelle

d’examen.

(443) S’agissant des coûts d’exploitation incrémentaux prévisibles lors de la conclusion des

différents contrats, ils constituent, en l’absence de plan d’affaires pour chaque contrat,

la catégorie la plus délicate à traiter. En particulier, une approche telle que celle

retenue pour les recettes extra aéronautiques, qui, pour la période antérieure à 2007, a

consisté à partir des recettes extra-aéronautiques commerciales totales de l’aéroport

pour en déduire des recettes par passager, ne saurait être retenue pour les coûts de

fonctionnement.

(444) En effet, une telle approche reviendrait à considérer les coûts d’exploitation totaux de

l’aéroport, ramenés au nombre de passagers, comme des coûts incrémentaux. Or, une

partie importante des coûts d’exploitation d’un aéroport est fixe, ce qui signifie que les

coûts d’exploitation totaux par passager sont susceptibles d’être nettement supérieurs,

dans la plupart des cas, aux coûts incrémentaux.

(445) Afin d’estimer les coûts d’exploitation incrémentaux, la Commission doit se fonder

sur les éléments d’analyse du gestionnaire de l’aéroport, n’étant pas en mesure

d’estimer elle-même la façon dont un contrat donné peut influer sur les différents

postes de coûts de l’aéroport.

87

(446) Or, les seules estimations ex ante sur lesquelles la Commission peut se fonder se

trouvent dans le plan d’affaires VTAN, sur le fondement duquel l’étude VTAN est

parvenue à un coût d’exploitation incrémental total par passager de [2-4] euros. Faute

de mieux, la Commission considère que ce chiffre constitue une mesure acceptable de

l’impact d’un trafic supplémentaire sur les coûts d’exploitation de l’aéroport. En effet,

ce chiffre a été établi à partir du plan d’affaires VTAN, qui pour les raisons déjà

exposées constitue une source de données ex ante fiables, et de l’étude VTAN.

Comme expliqué précédemment, l'étude VTAN contient une évaluation précise et

plausible de la mesure dans laquelle les différents postes de coûts d’exploitation de

l’aéroport varient en fonction du trafic. La Commission a donc utilisé cette donnée

dans son évaluation des contrats conclus avec Ryanair et AMS.

(447) Les contrats conclus par VTAN l’ont été entre 2007 et 2010, soit postérieurement à la

réalisation du plan d’affaires VTAN et, durant une période assez limitée ayant suivi

celle-ci. L’usage de l’estimation précitée de coût d’exploitation incrémental par

passager est donc particulièrement indiqué pour ces contrats.

(448) Il est également acceptable, faute de mieux, pour les contrats conclus par la

CCI, même si la réalisation du plan d’affaires VTAN est postérieure à ceux-ci. C’est

notamment le cas des contrats d’octobre 2005, conclus quelques mois seulement avant

la réalisation du plan d’affaires VTAN. En effet, la Commission considère qu’un

opérateur en économie de marché n’aurait pas estimé très différemment les coûts de

fonctionnement incrémentaux par passager en octobre 2005, et en septembre 2006, car

il est très peu vraisemblable que la structure de coûts d’un opérateur se modifie

considérablement au cours d’une période de moins d’un an.

(449) S’agissant des contrats conclus entre 2000 et 2004, ils sont plus éloignés dans le temps

de l’élaboration du plan d’affaires VTAN. Toutefois, faute d'une meilleure alternative,

la Commission estime que le coût de fonctionnement incrémental par passager de [2-

4] euros, ajusté pour tenir compte de l’inflation, estimée à 2% par an sur une base

prévisionnelle, est également adéquat pour l'analyse de ces contrats plus anciens.

(450) Il convient de noter que pour chaque contrat conclu par la CCI, le coût d’exploitation

incrémental proposé par la France ([5-7] euros par passager), calculé comme moyenne

des coûts d’exploitation par passager observés au cours de la période 2000-2006, est

nettement supérieur au coût incrémental par passager retenu par la Commission, que

celle-ci juge plus pertinent au regard des considérations développées ci-dessus.

(451) Ainsi pour chaque contrat, le coût de fonctionnement incrémental par passager est

multiplié par le trafic incrémental prévu afin de déterminer, année par année, le coût

de fonctionnement incrémental total lié au contrat.

7.1.1.2.5.4.1 Détail des différents contrats

(452) La Commission va présenter ci-après les résultats de son analyse des différents

contrats, élaborée selon la méthode décrite ci-dessus. Les spécificités propres à chaque

contrat et pertinentes pour cette analyse seront également présentées.

7.1.1.2.5.4.1.1 Contrat du 11 avril 2000

(453) Ce contrat portait sur l’exploitation d’une liaison quotidienne vers Londres par un

Boeing 737-200 configuré pour 130 sièges. Selon la France, Ryanair s’était engagée

oralement auprès de la CCI sur un taux de remplissage de 70%. La Commission

estime qu’un opérateur en économie de marché aurait pu escompter un taux

légèrement supérieur, en faisant l’hypothèse raisonnable que Ryanair ait pu prévoir

une « marge de sécurité » entre cet engagement oral et le taux réellement escompté.

Toutefois, dans la mesure où Ryanair n’avait aucune expérience préalable de services

88

vers Nîmes, et où le contrat ne prévoyait pas d’activités marketing comparables à

celles fournies par la suite par AMS, la Commission estime qu’il n’est pas approprié

d’utiliser le facteur de 85% retenu pour les contrats conclus à partir de 2005. Elle a

donc opté pour un facteur de 75%. La Commission note que ce facteur est

sensiblement équivalent au facteur observé en 2000-2002.

(454) La Commission a intégré dans son analyse le trafic incrémental résultant de ce taux de

75%, appliqué à une liaison quotidienne exploitée avec un appareil de 130 sièges, ainsi

que les recettes incrémentales et coûts d’exploitation incrémentaux qui y sont associés,

selon les principes présentés ci-dessus. Le tableau 6 figurant au présent considérant

présente les résultats de cette analyse.

89

Tableau 6 : bilan de la reconstruction de l’analyse de rentabilité ex ante de la

convention du 11 avril 2000

Contrat de 2000 (Londres) - prévisions de trafic, de recettes et de coûts incrémentaux

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

nombre de passagers total arrivée et départ

[0-50 000] [50 000-

100 000]

[50 000-

100 000]

[50 000-

100 000]

[50 000-

100 000]

[50 000-

100 000]

[50 000-

100 000]

[50 000-

100 000]

[50 000-

100 000]

[50 000-

100 000]

[0-50

000]

nombre de rotations par

an [200-250]

[350-

400]

[350-

400]

[350-

400]

[350-

400]

[350-

400]

[350-

400]

[350-

400]

[350-

400]

[350-

400]

[150-

200]

redevance atterrissage […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […]

redevance passagers […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […]

produits assistance en

escale - - - - - - - - - - -

total recettes

aéronautiques […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […]

recettes extra

aéronautiques […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […]

total recettes […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […]

coûts de fonctionnement

(personnel, achats divers…)

[…] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […]

coûts marketing […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […]

total coûts […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […]

flux incrémentaux

(recettes moins coûts)

[50 000-100

000]

[100

000-150

000]

[100

000-150

000]

[150

000-200

000]

[150

000-200

000]

[150

000-200

000]

[150

000-200

000]

[150

000-200

000]

[150

000-200

000]

[150

000-200

000]

[50 000-

100 000]

(455) Le tableau 6 figurant au considérant précédent montre qu’un opérateur en économie de

marché se serait attendu à des flux incrémentaux annuels positifs chaque année jusqu’à

l’expiration du contrat de 2000, et par conséquent, à une rentabilité incrémentale

positive.

(456) Par ailleurs, en 2000, Air France exploitait toujours des services réguliers au départ de

l'aéroport de Nîmes. Selon la France, la CCI cherchait à cette époque à diversifier

l’activité commerciale de l’aéroport, et dans ce cadre, a engagé des discussions avec

plusieurs compagnies à bas coûts après avoir aussi analysé les activités de fret et celles

des charters. La Commission estime dans ce contexte que la conclusion de la

convention du 11 avril 2000 peut être considérée comme s'étant inscrite dans le cadre

d'une stratégie globale de la CCI censée amener l’aéroport à la rentabilité, tout au

moins à long terme.134

134

Nouvelles lignes directrices, paragraphe 66.

90

(457) Il résulte de ce qui précède que la convention du 11 avril 2000 n’a pas conféré

d’avantage économique à Ryanair, et par conséquent, ne constitue pas une aide d’Etat

en sa faveur.

7.1.1.2.5.4.1.2 Echanges de courriers de fin 2001 - début 2002

(458) La convention du 11 avril 2000 a été modifiée par des échanges de courriers entre la

CCI et Ryanair, datés des 28 novembre 2001, 11, 18, 21 et 24 décembre 2001, 2, 5 et

15 février 2002 (« les échanges de courriers de fin 2001-début 2002 »).

(459) Il ressort de ces échanges de courriers et des explications fournies par la France à leur

sujet, que ces échanges constituent une transaction qui a consisté à modifier la

convention du 11 avril 2000 en augmentant les paiements marketing de […] francs

(soit […] euros) par passager au départ à partir du 1er

janvier 2002 jusqu’à l’expiration

de la convention et en augmentant encore ces paiements d’un montant supplémentaire

de […] francs (soit […] euros) par passager au départ au cours de la période allant du

29 avril au 31 octobre 2002 (« la saison d’été 2002 ») à condition que Ryanair ajoute

une fréquence journalière supplémentaire sur sa liaison vers Londres au cours de cette

période.

(460) Selon la France, cette deuxième fréquence supplémentaire correspond à 185 vols

supplémentaires possibles au cours de la saison d’été 2002, ce qui sur la base d’un

avion configuré à 148 passagers et d’un coefficient de remplissage de 75%

correspondant sensiblement au trafic réalisé antérieurement pouvait conduire à un

trafic supplémentaire évalué à 41 070 passagers. L’hypothèse d’un facteur de charge

de 75% paraît raisonnable puisqu’elle correspond au trafic réalisé au cours de la

période antérieure et que les échanges de courriers de fin 2001 – début 2002 ne

prévoyaient pas d’actions de marketing supplémentaires, de la part de Ryanair ou de la

CCI, propres à augmenter notablement le trafic.

(461) Ce trafic supplémentaire correspondant à la deuxième fréquence de la saison d’été

2002 est le seul trafic incrémental lié aux échanges de courriers de fin 2001 - début

2002, puisque ceux-ci n’ont pas prévu de modifier, hors de la saison d’été 2002, la

fréquence quotidienne prévue dans la convention du 11 avril 2000 pour la liaison

Nîmes-Londres. La Commission a donc intégré ce trafic incrémental dans son analyse,

ainsi que les recettes incrémentales et coûts d’exploitation incrémentaux qui y sont

associés, selon les principes présentés ci-dessus. En ce qui concerne les recettes

aéronautiques incrémentales, elle a pris en compte les redevances aéroportuaires

applicables en 2001. S’agissant des coûts marketing incrémentaux, la Commission a

intégré dans son analyse l’augmentation générale de […] euro par passager au départ

jusqu’à l’expiration de la convention de 2000, ainsi que l’augmentation

supplémentaire prévue pour la saison d’été 2002 pour l’ensemble des passagers (et non

seulement ceux correspondant à la fréquence supplémentaire). Le tableau 7 figurant au

présent considérant présente les résultats de cette analyse.

91

Tableau 7 : bilan de la reconstruction de l’analyse de rentabilité ex ante des

échanges de courriers de fin 2001 – début 2002

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

nombre de passagers total arrivée et

départ

[0-50

000] - - - - - - - -

nombre de rotations par an [150-200]

- - - - - - - -

redevance atterrissage […] - - - - - - - -

redevance passagers […] - - - - - - - -

produits assistance en escale - - - - - - - - -

total recettes aéronautiques […] - - - - - - - -

recettes extra aéronautiques […] - - - - - - - -

total recettes […] - - - - - - - -

coûts de fonctionnement

(personnel, achats divers…) […] - - - - - - - -

coûts marketing […] […] […] […] […] […] […] […] […]

total coûts […] […] […] […] […] […] […] […] […]

flux incrémentaux (recettes

moins coûts)

-[0-50

000]

-[0-50

000]

-[0-50

000]

-[0-50

000]

-[0-50

000]

-[0-50

000]

-[0-50

000]

-[0-50

000]

-[0-50

000]

(462) Ce tableau montre qu’un opérateur en économie de marché se serait attendu à des flux

incrémentaux annuels négatifs jusqu’à l’expiration du contrat de 2000 tel que modifié

par les échanges de courriers de fin 2001 - début 2002. Par conséquent, la transaction

constituée par les échanges de courriers de fin 2001 – début 2002 a conféré un

avantage économique à Ryanair.

7.1.1.2.5.4.1.3 Echanges de courriers de 2004

(463) Les termes de la convention du 11 avril 2000 ont été à nouveau modifiés, mais cette

fois-ci pour une période plus limitée, par les échanges de courriers et courriers

électroniques des 10 et 16 mars 2004 (« les échanges de courriers de 2004 »).

(464) Il ressort de ces échanges de courriers et des explications fournies par la France à leur

sujet, que ces échanges ont conduit à modifier la convention du 11 avril 2000 en

augmentant les paiements marketing de […] euros par passager départ au cours de la

période allant du 29 avril au 31 octobre 2004 (« la saison d’été 2004 ») à condition que

Ryanair ajoute une fréquence journalière supplémentaire sur sa liaison vers Londres au

cours de cette période.

(465) Selon la France, cette deuxième fréquence supplémentaire correspond à 185 vols

supplémentaires possibles au cours de la saison d’été 2004, ce qui sur la base d’un

avion configuré à 148 passagers et d’un coefficient de remplissage de 75% pouvait

92

conduire à un trafic supplémentaire évalué à 41 070 passagers. L’hypothèse d’un

facteur de charge de 75% proposée par la France paraît raisonnable puisque les

échanges de courriers de 2004 ne prévoyaient pas d’actions de marketing

supplémentaires, de la part de Ryanair ou de la CCI, propres à augmenter notablement

le trafic par rapport au trafic réalisé auparavant.

(466) Ce trafic supplémentaire correspondant à la deuxième fréquence de la saison d’été

2004 est le seul trafic incrémental lié aux échanges de courriers de 2004. La

Commission a donc intégré ce trafic incrémental dans son analyse, ainsi que les

recettes incrémentales et coûts d’exploitation incrémentaux qui y sont associés, selon

les principes présentés ci-dessus. S’agissant des coûts marketing incrémentaux, la

Commission a intégré dans son analyse l’augmentation ponctuelle prévue pour la

saison d’été 2004 pour l’ensemble des passagers (et non seulement ceux correspondant

à la fréquence supplémentaire). Le tableau 8 figurant au présent considérant présente

les résultats de cette analyse.

Tableau 8: bilan de la reconstruction de l’analyse de rentabilité ex ante des

échanges de courriers de 2004

2004

nombre de passagers total arrivée et départ [0-50 000]

nombre de rotations par an [150-200]

redevance atterrissage […]

redevance passagers […]

produits assistance en escale -

total recettes aéronautiques […]

recettes extra aéronautiques […]

total recettes […]

coûts de fonctionnement (personnel, achats divers…) […]

coûts marketing […]

total coûts […]

flux incrémentaux (recettes moins coûts) - [100 000-150 000]

(467) Ce tableau montre qu’un opérateur en économie de marché se serait attendu à un flux

incrémental négatif en 2004. Par conséquent, la transaction constituée par les échanges

de courriers de 2004 a conféré un avantage économique à Ryanair.

93

7.1.1.2.5.4.1.4 Contrats de 2005

(468) Par le contrat de services aéroportuaires du 10 octobre 2005 et le contrat de services

marketing conclu le même jour (« les contrats de 2005 »), Ryanair s’est engagée à

exploiter :

- une liaison vers Londres à raison d’une fréquence quotidienne, à laquelle devait

s’ajouter une fréquence quotidienne au cours de la saison d’été 2005, pendant six

mois ;

- une liaison vers Liverpool à raison de quatre fréquences hebdomadaires ;

- à partir de fin mars 2006, une troisième liaison, dont le lancement devait être

annoncé avant la fin de l’année 2005, représentant au moins [0-50 000] passagers

au départ par an ;

- à partir de fin avril 2006, une quatrième liaison, dont le lancement devait être

annoncé avant la fin de l’année 2005, représentant au moins [0-50 000] passagers

au départ par an.

(469) Ces contrats ont remplacé la convention du 11 avril 2000, ainsi résiliée avant son

terme initial, en instituant des conditions contractuelles totalement différentes. Le

préambule du contrat de services aéroportuaires de 2005 indique que Ryanair, après

avoir mené une « exploitation expérimentale prudente »135

d’une liaison quotidienne

vers Londres, envisage d’établir une activité permanente à Nîmes et d’augmenter le

nombre de liaisons au départ de cet aéroport « à condition que les conditions

techniques et financières proposées par [la CCI] soient acceptables, de façon à

rendre l’exploitation des liaisons viables ».136

(gras ajouté).

(470) Ce passage suggère que si la CCI n’avait pas accepté les termes des contrats de 2005,

Ryanair l’aurait menacée de cesser toutes ses activités au départ de l'aéroport de

Nîmes, au motif que l’exploitation de la liaison vers Londres n’était pas

économiquement viable. Un opérateur en économie de marché prudent aurait sans

doute pris cette menace au sérieux, et ce d’autant plus que la convention d’avril 2000

ne contenait pas d’engagement clair et irrévocable de la part de Ryanair d’exploiter la

liaison vers Londres pendant les dix ans prévus par la convention. Ainsi, un opérateur

en économie de marché prudent agissant à la place de la CCI aurait vraisemblablement

estimé que s’il ne concluait pas les contrats en question, Ryanair cesserait toutes ses

activités au départ de l'aéroport de Nîmes.

(471) Le trafic incrémental lié aux contrats de 2005 correspond donc au trafic attendu sur

l’ensemble des liaisons et fréquences mentionnées dans ces contrats. Pour chacune de

ces liaisons et pour les raisons développées ci-dessus, au vu notamment des prestations

marketing offertes par Ryanair, un facteur de charge de 85% a été retenu. Comme les

fréquences des troisième et quatrième liaisons n’étaient pas connues lors de la

conclusion des contrats, la Commission les a déterminées au prorata des nombres

minimaux de passagers auxquels Ryanair s’est engagée dans les contrats de 2005137

,

135

Traduction libre du texte anglais (« a prudent experimental operation »). 136

Traduction libre du texte anglais (« provided that both technical and financial conditions proposed by

FNI were acceptable, so as to make the operation of the routes viable. »). FNI est le code IATA

désignant l’aéroport de Nîmes. 137

Pour la quatrième liaison, le nombre minimum de passagers spécifié dans le contrat ([0-50 000]

passagers au départ) est identique à celui prévu pour la liaison vers Liverpool. Une fréquence identique

à celle de la liaison vers Liverpool (quatre fréquences hebdomadaires) est donc retenue pour la

quatrième liaison. En ce qui concerne la troisième liaison, pour laquelle un minimum de [0-50 000]

passagers au départ était spécifié dans le contrat, le même raisonnement conduit à retenir l’hypothèse de

trois fréquences hebdomadaires.

94

aux fins de reconstruire les hypothèses sur lesquelles se serait fondé un opérateur en

économie de marché prudent.

(472) La Commission a donc intégré ce trafic incrémental dans son analyse, ainsi que les

recettes et coûts incrémentaux qui y sont associés, selon les principes présentés ci-

dessus. Elle a également intégré le coût représenté par les « incitations » financières

prévues à l’article 8 du contrat de services aéroportuaires du 10 octobre 2005, à savoir

un paiement de la CCI à Ryanair correspondant à […] euros par passager au départ et

[…] euros par rotation.

Tableau 9 : bilan de la reconstruction de l’analyse de rentabilité ex ante des

contrats de 10 octobre de 2005

2005 2006 2007 2008 2009

nombre de passagers total arrivée et départ

[200

000-250

000]

[250

000-300

000]

[250 000-

300 000]

[300 000-

350 000]

[300 000-

350 000]

nombre de rotations par an

[750-

800]

[800-

850] [850-900] [900-950] [900-950]

redevance atterrissage […] […] […] […] […]

redevance passagers […] […] […] […] […]

produits assistance en escale […] […] […] […] […]

total recettes aéronautiques […] […] […] […] […]

recettes extra aéronautiques […] […] […] […] […]

total recettes […] […] […] […] […]

coûts de fonctionnement (personnel, achats

divers…) […] […] […] […] […]

coûts marketing […] […] […] […] […]

incitations financières […] […] […] […] […]

total coûts […] […] […] […] […]

flux incrémentaux (recettes moins coûts)

-[150 000-

200 000]

-[250

000-300

000]

-[200 000-

250 000]

-[100 000-

150 000]

-[50 000-

100 000]

(473) Ce tableau montre qu’un opérateur en économie de marché se serait attendu à des flux

incrémentaux annuels négatifs jusqu’à l’expiration des contrats de 2005. Par

conséquent, la transaction constituée par les contrats de 2005 a conféré un avantage

économique à Ryanair / AMS.

95

7.1.1.2.5.4.1.5 Avenant du 30 janvier 2006

(474) Il résulte de la lecture de l’avenant du 30 janvier 2006 et des explications de la France

que cet avenant n’a fait que confirmer le maintien en vigueur des contrats de 2005 (qui

ne devaient expirer que fin 2009) jusqu’à ce que la CCI cesse d’exploiter l’aéroport de

Nîmes. Cet avenant n’a donc pas conféré d’avantage supplémentaire à Ryanair / AMS

par rapport à celui qui résulte des contrats de 2005. L’avenant du 30 janvier 2006 ne

constitue donc pas une aide d’Etat.

7.1.1.2.5.4.1.6 Avenant du 17 octobre 2006

(475) Il résulte de la lecture de l’avenant du 17 octobre 2006 et des explications de la France

que cet avenant a réduit le volume des prestations marketing fournies pour l’année

2006 en raison de l’impossibilité pour la CCI de fournir les supports de marketing qui

devaient figurer sur le site de Ryanair, et de la suspension de la fourniture des

prestations de marketing pendant près d’un semestre. Cette situation est due au fait que

la CCI n’a pas été en mesure de fournir les textes qui devaient être repris sur le site de

Ryanair. Ces prestations de marketing ont donc pris du retard et ont été réalisées dans

le courant du second semestre 2006 ce qui a entraîné une révision à la baisse du

montant des prestations pour l’année 2006.

(476) Dans la mesure où le retard en question est imputable à la CCI et où celle-ci a

néanmoins obtenu d’AMS une réduction des paiements marketing résultant de leur

contrat de 2005, la CCI s’est comportée à cette occasion comme un opérateur en

économie de marché prudent. L’avenant du 17 octobre 2006 n’a donc pas conféré

d’avantage économique à Ryanair et ne constitue donc pas une aide d’Etat.

7.1.1.2.5.4.1.7 Contrats du 2 janvier 2007

(477) Le contrat de services aéroportuaires du 2 janvier 2007 et le contrat de services

marketing conclu le même jour (« les contrats du 2 janvier 2007 »), sont les premiers

que VTAN a conclus avec Ryanair / AMS. En l’absence de ces contrats, Ryanair

aurait été libre de cesser toutes ses activités à Nîmes. Le trafic incrémental lié aux

contrats du 2 janvier 2007 correspond donc au trafic attendu sur l’ensemble des

liaisons et fréquences mentionnées dans ces contrats, à savoir, pour la période allant

du 2 janvier au 31 octobre 2007 :

- une liaison vers Londres à raison d’une fréquence quotidienne ;

- une liaison vers Liverpool à raison de quatre fréquences hebdomadaires ;

- une liaison vers Charleroi à raison de quatre fréquences hebdomadaires ;

- une liaison vers East Midlands à raison de trois fréquences hebdomadaires.

(478) En utilisant, pour les raisons évoquées précédemment, un facteur de charge de 85%, la

Commission a intégré ce trafic incrémental dans son analyse ainsi que les recettes et

coûts incrémentaux qui y sont associés, selon les principes présentés ci-dessus. Elle a

également intégré le coût représenté par les « incitations » financières prévues à

l’article 8 du contrat de services aéroportuaires du 2 janvier 2007, à savoir un

paiement de VTAN à Ryanair par passager au départ qui augmente par paliers avec le

nombre de passagers.

96

Tableau 10 : bilan de la reconstruction de l’analyse de rentabilité ex ante des

contrats du 2 janvier 2007

2007

nombre de passagers total arrivée et départ [250 000-300 000]

nombre de rotations par an [750-800]

redevance atterrissage […]

redevance passagers […]

produits assistance en escale […]

total recettes aéronautiques […]

recettes extra aéronautiques […]

total recettes […]

coûts de fonctionnement (personnel, achats divers…) […]

coûts marketing […]

incitations financières […]

total coûts […]

flux incrémentaux (recettes moins coûts) - [700 000-750 000]

(479) Le tableau 10 figurant au considérant précédent montre qu’un opérateur en économie

de marché se serait attendu à un flux incrémental négatif de […] euros sur la période

allant du 2 janvier au 31 octobre 2007. Par conséquent, la transaction constituée par les

contrats du 2 janvier 2007 a conféré un avantage économique à Ryanair / AMS.

7.1.1.2.5.4.1.8 Avenant du 1er août 2007

(480) L’avenant du 1er

août 2007 au contrat de services marketing du 2 janvier 2007

(« l’avenant du 1er

août 2007 ») prévoit le versement d’une contribution marketing

supplémentaire de VTAN à AMS d’un montant de […] euros pour la période comprise

entre le 1er

septembre 2007 et le 28 février 2008. Selon la France, « Cet avenant

conditionnait le maintien de la liaison Ryanair vers Charleroi pour la saison hiver

2007-2008. Il était particulièrement important pour VTAN de maintenir cette liaison

dans la mesure où (i) Ryanair était son principal opérateur/client et (ii) la concession

de l’aéroport de Nîmes était la première à avoir été attribuée au groupe Veolia. Le

montant de la contribution supplémentaire de […] EUR a été « imposé » par Ryanair

à VTAN, qui compte tenu de sa position d’entrant sur le marché ne se trouvait pas en

position de force pour négocier cette contribution à la baisse. »

97

(481) Il résulte de ces explications qu’un opérateur en économie de marché gérant l’aéroport

de Nîmes se serait attendu à ce que, sans la conclusion de cet avenant, Ryanair

supprime ses quatre fréquences hebdomadaires vers Charleroi au cours de la saison

d’hiver 2007-2008. Cette hypothèse aurait été d’autant plus plausible que les contrats

du 2 janvier 2007 arrivaient à échéance le 31 octobre 2007 et qu’il n’y avait donc

aucune garantie pour VTAN que Ryanair exploite sa liaison vers Charleroi au-delà de

cette date.

(482) Le trafic incrémental lié à l’avenant du 1er

août 2007 correspond donc au trafic

correspondant à ces quatre fréquences hebdomadaires au cours de la période en

question, qui auraient été « perdues » dans la situation contrefactuelle. En utilisant,

pour les raisons évoquées précédemment, un facteur de charge de 85%, la Commission

a intégré ce trafic incrémental dans son analyse ainsi que les recettes et coûts

incrémentaux qui y sont associés, selon les principes présentés ci-dessus. Elle a

également intégré le coût représenté par les « incitations » financières prévues à

l’article 8 du contrat de services aéroportuaires du 2 janvier 2007, à savoir un

paiement de VTAN à Ryanair par passager au départ qui augmente par paliers avec le

nombre de passagers.

Tableau 11 : bilan de la reconstruction de l’analyse de rentabilité ex ante de

l’avenant du 1er

août 2007

saison d'hiver 2007-2008

nombre de passagers total arrivée et départ [0-50 000]

nombre de rotations par an [100-150]

redevance atterrissage […]

redevance passagers […]

produits assistance en escale […]

total recettes aéronautiques […]

recettes extra aéronautiques […]

total recettes […]

coûts de fonctionnement (personnel, achats divers…) […]

coûts marketing […]

incitations financières […]

total coûts […]

flux incrémentaux (recettes moins coûts) -[150 000-200 000]

98

(483) Le tableau 11 figurant au considérant précédent montre qu’un opérateur en économie

de marché se serait attendu à un flux incrémental négatif de -[150 000-200 000] euros

au cours de la saison d’hiver 2007-2008. Par conséquent, l’avenant du 1er

août 2007 a

conféré un avantage économique à Ryanair / AMS.

7.1.1.2.5.4.1.9 Contrats du 1er novembre 2007

(484) Le contrat de services aéroportuaires et le contrat de services marketing conclus pour

un an le 1er

novembre 2007 (« les contrats du 1er

novembre 2007») ont succéde aux

contrats du 2 janvier 2007, venus à expiration. En l’absence de ces contrats, Ryanair

aurait pu cesser toutes ses activités à Nîmes. Ainsi, le trafic incrémental lié à ces

contrats correspond à l’ensemble des liaisons et fréquences mentionnées dans ces

contrats, à savoir :

- une liaison vers Londres à raison d’une fréquence quotidienne au cours de la

saison d’été et de quatre fréquences hebdomadaires au cours de la saison d’hiver ;

- une liaison vers Liverpool à raison de quatre fréquences hebdomadaires au cours

de la saison d’été et de deux fréquences hebdomadaires au cours de la saison

d’hiver ;

- une liaison vers Charleroi à raison de quatre fréquences hebdomadaires toute

l’année;138

- une liaison vers East Midlands à raison de deux fréquences hebdomadaires au

cours de la saison d’été.

(485) En utilisant, pour les raisons évoquées précédemment, un facteur de charge de 85%, la

Commission a intégré ce trafic incrémental dans son analyse ainsi que les recettes et

coûts incrémentaux qui y sont associés, selon les principes présentés ci-dessus. Elle a

également intégré le coût représenté par les « incitations » financières précitées

prévues à l’article 8 du contrat de services aéroportuaires du 1er

novembre 2007, à

savoir un paiement de VTAN à Ryanair par passager au départ qui augmente par

paliers avec le nombre de passagers.

Tableau 12: bilan de la reconstruction de l’analyse de rentabilité ex ante des

contrats du 1er

novembre 2007

hiver 2007-

2008 été 2008

nombre de passagers total arrivée et départ

[50 000-100

000]

[100 000-

150 000]

nombre de rotations par an [250-300] [400-450]

redevance atterrissage […] […]

redevance passagers […] […]

138

S’agissant de la liaison de Charleroi, il faut noter que même si, dans le cadre de l’avenant du 1er

août

2007, VTAN a consenti des paiements marketing supplémentaires de […] euros en contrepartie de la

poursuite de l’exploitation de cette liaison au cours de la saison d’hiver 2007-2008, il apparaît au vu des

éléments du dossier que Ryanair ne s’est pas formellement engagée auprès de VTAN à poursuivre

l’exploitation de la liaison en août 2007. Ainsi, en novembre 2007, Ryanair était libre d’interrompre

cette activité.

99

produits assistance en escale […] […]

total recettes aéronautiques […] […]

recettes extra aéronautiques […] […]

total recettes […] […]

coûts de fonctionnement (personnel, achats divers…) […] […]

coûts marketing […] […]

incitations financières […] […]

total coûts […] […]

flux incrémentaux (recettes moins coûts)

-[700 000-

750 000]

-[800 000-

850 000]

(486) Le tableau 12 figurant au considérant précédent montre qu’un opérateur en économie

de marché se serait attendu à des flux incrémentaux négatifs. Par conséquent, les

contrats du 1er

novembre 2007 ont conféré un avantage économique à Ryanair / AMS.

7.1.1.2.5.4.1.10 Contrats du 27 août 2008

(487) Le contrat de services aéroportuaires et le contrat de services marketing, conclus pour

un an le 27 août 2008 et applicables à partir du 1er

novembre 2008 (« les contrats du

27 août 2008») ont pris la suite des contrats du 1er

novembre 2007, venus à expiration.

En l’absence de ces contrats, Ryanair aurait pu cesser toutes ses activités à Nîmes.

Ainsi, le trafic incrémental liés à ces contrats correspond à l’ensemble des liaisons et

fréquences mentionnés dans ces contrats, à savoir :

- une liaison vers Londres à raison d’une fréquence quotidienne au cours de la

saison d’été et de quatre fréquences hebdomadaires au cours de la saison d’hiver ;

- une liaison vers Charleroi à raison de quatre fréquences hebdomadaires toute

l’année.

(488) En utilisant, pour les raisons évoquées précédemment, un facteur de charge de 85%, la

Commission a intégré ce trafic incrémental dans son analyse ainsi que les recettes et

coûts incrémentaux qui y sont associés, selon les principes présentés ci-dessus. Elle a

également intégré le coût représenté par les « incitations » financières prévues à

l’article 8 du contrat de services aéroportuaires du 27 août 2008, à savoir un paiement

de VTAN à Ryanair par passager au départ qui augmente par paliers avec le nombre

de passagers.

100

Tableau 13 : bilan de la reconstruction de l’analyse de rentabilité ex ante des

contrats du 27 août 2008

hiver 2008-

2009 été 2009

nombre de passagers total arrivée et départ

[50 000-100

000]

[50 000-100

000]

nombre de rotations par an [200-250] [250-300]

redevance atterrissage […] […]

redevance passagers […] […]

produits assistance en escale […] […]

total recettes aéronautiques […] […]

recettes extra aéronautiques […] […]

total recettes […] […]

coûts de fonctionnement (personnel, achats divers…) […] […]

coûts marketing […] […]

incitations financières […] […]

total coûts […] […]

flux incrémentaux (recettes moins coûts)

-[450 000-500

000]

-[500 000-550

000]

(489) Le tableau 13 figurant au considérant précédent montre qu’un opérateur en économie

de marché se serait attendu à des flux incrémentaux négatifs. Par conséquent, les

contrats du 27 août 2008 ont conféré un avantage économique à Ryanair / AMS.

7.1.1.2.5.4.1.11 Contrats du 25 août 2009

(490) Le 25 août 2009, VTAN a conclu avec Ryanair et AMS deux contrats (« les contrats

du 25 août 2009»), sous forme d’avenants prolongeant jusqu’au 31 décembre 2011

l’application des contrats du 27 août 2008, venus à expiration le 1er

novembre 2009.

En l’absence des contrats du 25 août 2009, Ryanair aurait pu cesser toutes ses activités

à Nîmes. Ainsi, le trafic incrémental liés à ces contrats correspond à l’ensemble des

liaisons et fréquences mentionnés dans les contrats du 27 août 2008.

(491) En utilisant, pour les raisons évoquées précédemment, un facteur de charge de 85%, la

Commission a intégré ce trafic incrémental dans son analyse ainsi que les recettes et

coûts incrémentaux qui y sont associés, selon les principes présentés ci-dessus. Elle a

101

également intégré le coût représenté par les « incitations » financières précitées

prévues à l’article 8 du contrat de services aéroportuaires du 27 août 2008.

Tableau 14: bilan de la reconstruction de l’analyse de rentabilité ex ante des

contrats du 25 août 2009

hiver 2009-

2010 été 2010

hiver 2010-

2011 été 2011

hiver 2011-

2012

(jusqu'au

31/12/11)

nombre de passagers total

arrivée et départ

[50 000-100

000]

[50 000-100

000]

[50 000-100

000]

[50 000-100

000] [0-50 000]

nombre de rotations par an [200-250] [250-300] [200-250] [250-300] [50-100]

redevance atterrissage […] […] […] […] […]

redevance passagers […] […] […] […] […]

produits assistance en escale […] […] […] […] […]

total recettes aéronautiques […] […] […] […] […]

recettes extra aéronautiques […] […] […] […] […]

total recettes […] […] […] […] […]

coûts de fonctionnement

(personnel, achats divers…) […] […] […] […] […]

coûts marketing […] […] […] […] […]

incitations financières […] […] […] […] […]

total coûts […] […] […] […] […]

flux incrémentaux (recettes

moins coûts)

-[450 000-

500 000]

-[500 000-

550 000]

-[450 000-

500 000]

-[450 000-

500 000]

-[150 000-

200 000]

(492) Le tableau 14 figurant au considérant précédent montre qu’un opérateur en économie

de marché se serait attendu à des flux incrémentaux négatifs. Par conséquent, les

contrats du 25 août 2009 ont conféré un avantage économique à Ryanair / AMS.

7.1.1.2.5.4.1.12 Avenant du 18 août 2010

(493) L’avenant du 18 août 2010 au contrat de services marketing du 27 août 2008

(« l’avenant du 18 août 2010 ») a consisté en une augmentation ponctuelle de [20 000-

50 000] euros des paiements marketing de VTAN par rapport aux termes du contrat de

services marketing du 27 août 2008, prolongé par l’avenant du 25 août 2009. Cette

augmentation n’était conditionnée à aucun engagement de Ryanair en matière

102

d’ouverture de nouvelles liaisons, d’augmentation de fréquences, de non fermeture de

liaisons ou de non réduction de fréquences.

(494) Selon la France, « l’avenant du 18 août 2010 concerne des modifications ponctuelles

(paiement supplémentaire pour des prestations marketing ponctuelles) et de montant

très mineur qui ne sont pas de nature à modifier les liaisons et les fréquences prévues

dans le contrat initial (contrat du 27 août 2008) ou le trafic attendu (…). Sa signature

s’inscrit dans le contexte du maintien de bonnes relations commerciales entre le

gestionnaire d’aéroport et Ryanair, là encore très importantes pour VTAN dans la

mesure où (i) Ryanair était son principal opérateur/client et (ii) la concession de

l’aéroport de Nîmes était la première à avoir été attribuée au groupe Veolia.

L’avenant peut ainsi être assimilé à un geste commercial qui ne bouleverse pas

l’économie générale de la concession. »

(495) Les prestations marketing ponctuelles prévues dans cet avenant n’étaient pas de nature

à augmenter le trafic sur les liaisons concernées. La France n’a d’ailleurs pas fait

valoir un tel argument, se contentant de décrire cet avenant comme un « geste

commercial » de la part de VTAN. L’augmentation des paiements marketing a donc

représenté un coût incrémental net pour VTAN, sans qu’aucune recette incrémentale

ne puisse être attendue en contrepartie. Il représente donc un flux incrémental net

négatif de [-50 000-0] euros pour l’année 2010. Ainsi, l’avenant du 18 août 2010 a

conféré un avantage économique à Ryanair / AMS.

Tableau 15 : bilan de la reconstruction de l’analyse de rentabilité ex ante de

l’avenant du 18 août 2010

2010 2011

nombre de passagers total arrivée et départ

nombre de rotations par an

redevance atterrissage

redevance passagers

produits assistance en escale

total recettes aéronautiques

recettes extra aéronautiques

autres (produits financiers)

total recettes - -

coûts de fonctionnement (personnel, achats

divers…)

coûts marketing [0-50 000]

incitations financières

total coûts [0-50 000] -

103

flux incrémentaux (recettes moins coûts) -[0-50 000] -

7.1.1.2.5.4.1.13 Avenant du 30 novembre 2010

(496) L’avenant du 30 novembre 2010 au contrat de services marketing du 27 août 2008

(« l’avenant du 30 novembre 2010 ») a consisté en une augmentation ponctuelle de 50

000 euros des paiements marketing de VTAN par rapport aux termes du contrat de

services marketing du 27 août 2008, prolongé par l’avenant du 25 août 2009. De la

lecture de l’avenant du 30 novembre 2010, des échanges de courriers électroniques

entre Ryanair et VTAN ayant donné lieu à cet avenant, ainsi que des explications

fournies par la France, il ressort que Ryanair avait conditionné l’exploitation de trois

fréquences hebdomadaires au lieu de deux sur la liaison Nîmes-Liverpool au cours de

la saison d’été 2011 au paiement marketing supplémentaire de [35 000-65 000] euros.

Un courrier électronique d’un représentant de Ryanair à un représentant de VTAN

datée du 29 novembre 2010 indique notamment : « Oui, la […] fréquence sera là à

[…], et en échange vous allez nous donner les […]».139

(497) Le trafic incrémental lié à l’avenant du 30 novembre 2010 correspond donc à une

fréquence hebdomadaire seulement. En utilisant, pour les raisons évoquées

précédemment, un facteur de charge de 85%, la Commission a intégré ce trafic

incrémental dans son analyse ainsi que les recettes et coûts incrémentaux qui y sont

associés, selon les principes présentés ci-dessus.

Tableau 16 : bilan de la reconstruction de l’analyse de rentabilité ex ante de

l’avenant du 30 novembre 2010

été 2011

nombre de passagers total arrivée et départ [0-50 000]

nombre de rotations [0-50]

redevance atterrissage […]

redevance passagers […]

produits assistance en escale […]

total recettes aéronautiques […]

recettes extra aéronautiques […]

total recettes […]

coûts de fonctionnement (personnel, achats divers…) […]

coûts marketing […]

total coûts […]

139

Traduction libre du texte anglais (« Yes the […] frequencies will be there for […] and in return you

will give us […]»).

104

flux incrémentaux (recettes moins coûts) -[0-50 000]

(498) Le tableau 16 figurant au considérant précédent montre qu’un opérateur en économie

de marché se serait attendu à un flux incrémental négatif de -[0-50 000] euros. Par

conséquent, l’avenant du 30 novembre 2010 a conféré un avantage économique à

Ryanair / AMS.

7.1.1.3 Distorsions de concurrence et affectation des échanges entre Etats membres

(499) Lorsqu’une aide financière accordée par un Etat membre renforce la position

d'entreprises par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges

intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme influencés par

l'aide. Selon une jurisprudence constante140

, pour qu'une mesure fausse la concurrence,

il suffit que le destinataire de l'aide soit en concurrence avec d'autres entreprises sur

des marchés ouverts à la concurrence.

(500) Depuis l’entrée en vigueur du troisième volet de libéralisation du transport aérien le

1er janvier 1993,141

rien n’empêche les transporteurs aériens de l'Union d’exploiter des

vols sur les liaisons intra-Union et de bénéficier de l’autorisation de cabotage illimitée

(501) Les avantages reçus par Ryanair / AMS au travers des différents contrats faisant

l’objet du présent examen, et pour lesquels l’existence d’un tel avantage a été établie

ci-dessus, ont donc renforcé leur position par rapport à tous les autres transporteurs

aériens communautaires, en concurrence effective ou potentielle avec Ryanair sur les

liaisons où celle-ci est présente. Ainsi, ils ont faussé ou menacé de fausser la

concurrence et affecté les échanges intra-communautaires.

7.1.1.4 Conclusion sur la présence d’aides d’Etat en faveur de Ryanair/AMS

(502) Les contrats suivants remplissent les conditions cumulatives énoncées à l’article 107,

paragraphe 1, du TFUE et constituent des aides d’Etat en faveur de Ryanair / AMS :

- les courriers de fin 2001 – début 2002 et mars 2004 qui ont modifié

substantiellement le contenu du contrat conclu par la CCI avec Ryanair le 11 avril

2000;

- les contrats de services aéroportuaires et de services marketing du 10 octobre 2005

conclus par la CCI avec Ryanair/AMS ;

- les contrats de services aéroportuaires et de services marketing du 2 janvier 2007

conclus par VTAN avec Ryanair/AMS;

- l’avenant du 1er

août 2007 au contrat de services marketing di du 2 janvier 2007 ;

- les contrats de services aéroportuaires et de services marketing du 1er

novembre

2007 conclus par VTAN avec Ryanair/AMS.

- les contrats de services aéroportuaires et de services marketing du 27 août 2008

conclus par VTAN avec Ryanair/AMS;

- les avenants modificatifs aux contrats du 27 août 2008 datés des 25 août 2009,18

août 2010 et 30 novembre 2010.

140

Arrêt dans l'affaire T-214/95, Het Vlaamse Gewest (Région flamande) contre Commission des

Communautés européennes, Rec. 1998, p. II-717. 141

Règlements du Conseil (CEE) n° 2407/92, n° 2408/92 et n° 2409/92, JO L 240 du 24.8.1992.

105

(503) Les autres contrats faisant l’objet du présent examen ne constituent pas des aides

d’Etat.

7.1.2 Caractère illégal des aides d’Etat

(504) Les aides d’Etat identifiées ci-dessus ayant été mises en œuvre sans être autorisées par

la Commission, elles constituent des aides illégales.

7.1.3 Compatibilité avec le marché intérieur

(505) Les aides en question constituent des aides au fonctionnement. Or, de telles aides ne

peuvent être déclarées compatibles que dans des circonstances exceptionnelles et

dûment justifiées.

(506) De plus, il résulte de la jurisprudence de la Cour,142

qu’il revenait à la France

d'indiquer sur quelle base légale les aides en cause pouvaient être considérées comme

compatibles avec le marché intérieur, et de démontrer que les conditions de

compatibilité étaient réunies. La Commission a donc invité la France dans la décision

d'ouverture et dans une demande de renseignements complémentaires à indiquer de

potentielles bases légales de compatibilité, ainsi qu'à établir si les conditions de

compatibilité applicables étaient remplies, notamment au cas où les aides en question

devaient être considérées comme des aides au démarrage à l’ouverture de nouvelles

liaisons. Toutefois la France n'a jamais soutenu que les mesures examinées

constituaient des aides au démarrage compatibles avec le marché intérieur, et n’a

jamais proposé d’autres bases de compatibilité possible, ni de raisonnement qui aurait

permis de déclarer ces aides compatibles avec le marché intérieur. De surcroît, aucun

tiers intéressé n'a tenté de démontrer la compatibilité de ces mesures avec le marché

intérieur.

(507) La Commission estime néanmoins utile d'examiner dans quelle mesure ces aides

pourraient être déclarées compatibles au titre de leur contribution éventuelle à

l’ouverture de nouvelles liaisons ou de nouvelles fréquences. Il convient, cependant,

de souligner que cet examen revêt un caractère surabondant, car en l'absence

d'éléments démontrant la compatibilité des aides fournies par l'Etat membre ou les

tiers intéressés, les aides devraient être déclarées incompatibles.

(508) Les nouvelles lignes directrices indiquent, à l’égard de telles aides : « En ce qui

concerne les aides au démarrage octroyées à des compagnies aériennes, la

Commission appliquera les principes énoncés dans les présentes lignes directrices à

toutes les aides au démarrage notifiées sur lesquelles elle devra statuer à compter du

4 avril 2014, même si les mesures ont été notifiées avant cette date. Conformément à

sa communication sur la détermination des règles applicables à l’appréciation des

aides d’État illégales, la Commission appliquera aux aides illégales au démarrage

octroyées à des compagnies aériennes les règles en vigueur à la date de leur octroi.

En conséquence, elle n’appliquera pas les principes énoncés dans les présentes lignes

directrices aux aides illégales au démarrage octroyées à des compagnies aériennes

avant le 4 avril 2014 ».143

(509) Les lignes directrices de 2005 stipulent que « la Commission examinera la

compatibilité de toute aide au financement des infrastructures aéroportuaires ou

d'aide au démarrage octroyée sans son autorisation et donc en violation de l'article

88, paragraphe 3, du traité sur la base des présentes lignes directrices si l'aide a

commencé d'être octroyée après leur publication au Journal officiel de l'Union

142

Voir l'arrêt dans l'affaire C-364/90, Italie/Commission, Rec. 1993, p. I-02097, point 20. 143

Nouvelles lignes directrices, paragraphe 174.

106

européenne. Dans les autres cas, elle fera l'examen sur la base des règles applicables

au moment du début de l'octroi de l'aide ».144

(510) La Commission rappelle que les aides en question ont été octroyées en partie pour

stimuler le démarrage de nouvelles liaisons aériennes ou augmenter la fréquence sur

des liaisons existantes ou encore pour le maintien de liaisons qui auraient pu autrement

être arrêtées. Il s'agit donc d'aides au fonctionnement qui visent la promotion du trafic

aérien au départ d’un aéroport régional. A ce propos, il faut rappeler que les aides au

fonctionnement sont rarement susceptibles d'être déclarées compatibles avec le marché

commun dans la mesure elles faussent habituellement les conditions de concurrence

dans les secteurs où elles sont octroyées.

7.1.3.1 Mesures antérieures à l’entrée en vigueur des lignes directrices de

2005

(511) Certaines des mesures en cause ont été octroyées avant la publication des lignes

directrices de 2005, le 9 décembre 2005.145

En ce qui concerne la compatibilité des

aides octroyées avant cette date, le point 85 des lignes directrices de 2005, ainsi que le

point 173 des nouvelles lignes directrices renvoient aux règles applicables au moment

où l'aide a été octroyée.

(512) Avant l'adoption des lignes directrices de 2005, la Commission avait adopté les lignes

Directrices de 1994.146

Cependant ces lignes directrices ne se penchaient pas

spécifiquement sur la problématique des aides au fonctionnement visant la promotion

du trafic aérien au départ des aéroports régionaux. En effet, cette problématique est

apparue graduellement avec le phénomène de la congestion progressive de certains

grands aéroports européens et le développement de l'activité des opérateurs à bas

coûts, qui en 1994 n'étaient pas encore une réalité. La Commission estime en

conséquence que les lignes directrices de 1994 sont également inapplicables au cas

d'espèce. La Commission doit donc en principe évaluer la compatibilité des aides en

question directement sur la base de l'article 107, paragraphe 3, sous c), du TFUE.

(513) A ce propos il convient de remarquer que l'appréciation de la Commission vis-à-vis de

ce type d'aides d'Etat s'est affinée au fil du temps, tout en gardant certain points

inchangés. Ceux-ci découlent des principes généraux régissant la compatibilité des

aides conformément à la disposition susmentionnée du traité.

(514) Ainsi dans la décision concernant l'aéroport de Manchester de juin 1999,147

la

Commission avait considéré comme compatibles avec les règles régissant les aides

d'Etat des réductions de charge aéroportuaires octroyés de manière non

discriminatoires et limitées dans le temps en tant que mesures visant la promotion de

nouvelles routes.

(515) Ensuite, dans la décision de février 2004 relative à l’aéroport de Charleroi,148

la

Commission avait expliqué que "Les aides opérationnelles destinées à aider au

lancement de nouvelles lignes aériennes ou au renforcement de certaines fréquences

peuvent être un outil nécessaire au développement de petits aéroports régionaux.

144

Paragraphe 85 des lignes directrices de 2005. 145

Voir section 3.2.2.1. 146

Lignes directrices de la Commission relatives à l'application des articles 92 et 93 du traité CE et de

l'article 61 de l'accord EEE aux aides d'État dans le secteur de l'aviation (JO C 350 du 10.12.1994, p. 5). 147

Décision dans l'affaire NN 109/98, Royaume-Uni, Manchester Airport. 148

Décision 2004/393/CE «Les avantages consentis par la Région wallonne et Brussels South Charleroi

Airport à la compagnie aérienne Ryanair lors de son installation à Charleroi ». JO L 137 du 30.4.2004

p. 280. Cette décision a été annulée par l'arrêt du 17 décembre 2008 dans l’affaire T-196/04, Ryanair

Ltd/Commission (arrêt «Charleroi»), Recueil 2008, p. II-3643, elle témoigne néanmoins l'évolution de

l'appréciation de la Commission sur les aides en question.

107

Celles-ci peuvent effectivement convaincre les entreprises intéressées de prendre le

risque d'investir dans de nouvelles routes. Toutefois, afin de déclarer de telles aides

compatibles sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, il convient de

déterminer si ces aides sont nécessaires et proportionnées par rapport à l'objectif

recherché et si elles n'affectent pas les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt

commun".149

La Commission avait alors identifié certain conditions à remplir pour

pouvoir déclarer compatibles ces aides au fonctionnement, à savoir, notamment :

- l'aide doit contribuer à l'objectif d'intérêt communautaire de développer un

aéroport régional au moyen d'une augmentation nette du trafic sur des nouvelles

routes;150

- l'aide doit être nécessaire au sens où elle ne vise pas une route déjà exploitée par la

même compagnie, une autre ou une route similaire;151

- l'aide doit avoir un effet incitatif au sens où elle doit contribuer à développer une

activité qui, après une certain période, est susceptible de devenir rentable, ce qui

implique que la durée de l'aide soit limitée;152

- l'aide doit être proportionnelle c'est-à-dire que le montant doit être lié au

développement net du trafic;153

- l'aide doit avoir été octroyée de manière transparente et non discriminatoire et ne

doit pas être cumulée avec d'autres types d’aides.

(516) Les lignes directrices de 2005 et les nouvelles lignes directrices ont décliné ces

principes de compatibilité de manière précise, mais il n’en reste pas moins que les

aides au fonctionnement octroyées aux compagnies aériennes peuvent être déclarées

compatibles par la Commission pour autant qu'elle contribuent au développement

d'aéroports de taille modeste au moyen d'une augmentation nette du trafic sur des

nouvelles routes, que l'aide soit nécessaire dans le sens qu'elle ne concerne pas une

route déjà exploitée par la même ou une autre compagnie ou une route similaire,154

qu'elle soit limitée dans le temps et que la liaison pour laquelle l'aide est octroyée soit

susceptible de devenir rentable,155

que le montant soit lié au développement net du

trafic et que l'aide soit octroyée de manière transparente et non discriminatoire, et

qu'elle ne soit pas cumulée avec d'autre types aides.156

(517) Par ailleurs, au point 301 de la décision d'ouverture la Commission avait indiqué

qu'elle se proposait d’examiner la compatibilité de ces aides à la lumière de l'article

107 paragraphe 3 sous c) du TFUE ni aucun tiers intéressé ni la France, se sont

opposés à cette approche.

(518) En conclusion, la Commission estime que, dans le cas d'espèce, il convient d'examiner

la compatibilité des mesures suivantes à la lumière des principes généraux

susmentionnés:

149

Décision Charleroi paragraphe 279. 150

Voir paragraphes 283-297. 151

Voir paragraphes 288-309. 152

Voir paragraphes 311-317. 153

Voir paragraphes 318-325. 154

Voir paragraphes 71-75, et paragraphes 79 (b) et (c) des lignes directrices de 2005, et paragraphes 139,

140, 141, 151 des nouvelles lignes directrices. 155

Voir paragraphes 79 (b), (d) et (i) des lignes directrices de 2005, et paragraphe 147 des nouvelles lignes

directrices. 156

Voir paragraphes 79 (g), (h) et 80 des lignes directrices de 2005, et paragraphes 150, 152 et 153 des

nouvelles lignes directrices.

108

- les échanges de courriers de fin 2001 - début 2002 et mars 2004 qui ont modifié

substantiellement le contenu du contrat conclu par la CCI avec Ryanair le 11 avril

2000;

- les contrats de services aéroportuaires et de services marketing du 10 octobre 2005

conclus par la CCI avec Ryanair/AMS.157

(519) La Commission donc va procéder à l'étude de la compatibilité de ces mesures à la

lumière des critères susmentionnés.

(520) Contribution au développement d'aéroport de taille modeste au moyen d'une

augmentation nette du trafic sur des nouvelles routes: comme expliqué

précédemment, les échanges de courrier de fin 2001 - début 2002 d’une part et les

échanges de courriers de 2004 d’autre part sont liés à l’exploitation ponctuelle d’une

fréquence supplémentaire vers Londres au cours d’une saison estivale. Ils ont donc

donné lieu à une augmentation du trafic au départ de l'aéroport de Nîmes.

(521) Le contrat de services aéroportuaires et le contrat de services marketing conclus

respectivement avec Ryanair et avec AMS le 10 octobre 2005, et entrés en vigueur à

compter du 1er janvier 2005, sont quant à eux liés à l’ouverture de trois nouvelles

liaisons, mais aussi du maintien de la liaison existante vers Londres. Ces contrats ont

donc contribué à une augmentation nette du trafic au départ de l'aéroport de Nîmes,

tout en ayant pour objectif, par ailleurs, de contribuer au maintien de la liaison

existante vers Londres.

(522) Les mesures ne concernent pas une route déjà exploitée par la même ou une autre

compagnie ou une route similaire: les échanges de courriers de fin 2001 – début 2002

et les échanges de courriers de 2004 portaient sur une liaison déjà exploitée, à savoir

Londres-Nîmes. Toutefois, ils visaient à permettre, de manière ponctuelle, l’ouverture

d’une deuxième fréquence sur cette même liaison. Les contrats de 2005 quant à eux,

ne concernaient pas uniquement l’ouverture de nouvelles liaisons, mais le maintien de

la liaison préexistante vers Londres. Ils ne remplissent donc pas le critère en vertu

duquel la mesure ne doit pas concerner une route déjà exploitée ou une route similaire.

(523) Les mesures sont limitées dans le temps et concernent des routes susceptibles de

devenir profitables: les échanges de courriers de fin 2001 - début 2002, d’une part, et

les échanges de courriers de 2004, d’autre part, visaient à permettre l’exploitation

ponctuelle d’une deuxième fréquence vers Londres, respectivement au cours de la

saison d’été 2002 et de la saison d’été 2004. Il ne ressort pas des éléments du dossier

que l’exploitation d’une deuxième fréquence quotidienne vers Londres en période

estivale était, fin 2001 - début 2002 ou en 2004, susceptible de devenir profitable sans

aide. En effet, il apparaît que les aides en question ont été accordées pour que cette

deuxième fréquence soit exploitée de manière ponctuelle au cours d’une seule saison,

et non dans une perspective de maintien au cours des saisons estivales suivantes. Ni

les échanges de courriers de fin 2001 - début 2002 ni les échanges de courriers de

2004 ne remplissent donc le critère en vertu duquel l’aide doit être accordée pour des

liaisons susceptibles de devenir profitables.

(524) En outre, la Commission note que malgré l’invitation que cette dernière lui a adressée

en ce sens, la France n’a fourni aucune étude de viabilité relative aux différentes

liaisons et fréquences faisant l’objet des échanges de courriers de fin 2001-début 2002,

des échanges de courriers de 2004 et des contrats de 2005, que Ryanair aurait remise

en vue de justifier le bienfondé de l’octroi des aides en question. Ainsi, sur le

fondement des éléments du dossier, il apparaît que du point de vue des autorités ayant

157

Ces contrats prévoient une application rétroactive au 1er

janvier 2005.

109

accordé les aides en question, il n’existait aucune perspective claire que ces liaisons et

fréquences puissent devenir viables sans aide à un horizon plus ou moins proche. Il

convient de noter de plus que les contrats de 2005 portaient sur différentes liaisons

dont certaines n’étaient pas même encore identifiées au moment de la conclusion des

contrats, ce qui confirme que les autorités concernées ne disposaient d’aucun élément

de nature à les assurer de la viabilité de ces liaisons et fréquences. La Commission

souligne par ailleurs que les études présentées par les autorités françaises sur les

retombées économiques de l'existence des liaisons aériennes opérées par Ryanair

analysent les caractéristiques de la clientèle Ryanair et les impacts qu'elle peut avoir

sur le développement de la région, mais n'incluent pas de projections sur la viabilité

future de ces liaisons ou d’autres liaisons susceptibles d’être exploitées par Ryanair

dans le futur. Au contraire, l'analyse des contrats conclus avec Ryanair démontre que

les aides octroyées à Ryanair pour ces liaisons ont dû être augmentées au fil du temps

même après la résiliation des contrats conclus entre 2001 et 2005, précisément pour

assurer qu'elles soient assez rentables pour Ryanair pour que celle-ci les maintienne.

(525) Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que les échanges de courriers

de fin 2001 - début 2002, les échanges de courriers de 2004 et les contrats de 2005 ne

remplissent pas le critère en vertu duquel les mesures doivent être limitées dans le

temps et concerner des routes susceptibles de devenir profitables.

(526) Le montant des mesures est lié au développement net du trafic: les montants d’aide

résultant des échanges de courriers de fin 2001 - début 2002 sont liés au

développement du trafic puisque ces mesures visaient à permettre l’exploitation d’une

deuxième fréquence quotidienne vers Londres. En revanche, ce n’est pas le cas du

contrat 2005 qui portait à la fois sur l’ouverture de nouvelles liaisons et le maintien de

la liaison préexistante vers Londres.

(527) Les mesures ont été octroyées de manière transparente et non discriminatoire, et elles

n'ont pas été cumulées avec d'autres aides: selon la France, interrogée par la

Commission au sujet du respect de ce critère, la CCI souhaite souligner qu'elle a fait

des efforts considérables pour attirer d'autres compagnies aériennes que Ryanair aux

mêmes conditions. La CCI aurait commencé dès 1997 à chercher des compagnies

aériennes pour pallier la chute de trafic provoquée par l'arrivée du TGV. Selon la CCI,

les compagnies régulières n'étaient pas intéressées et elle a ainsi été conduite à

négocier avec des compagnies low cost.

(528) Selon la France, la CCI souligne que ses premiers contacts avec Ryanair ont été pris en

1997, pour aboutir à l'ouverture d'une première ligne, Nîmes-Londres Stansted en juin

2000. Après l'arrivée du TGV à Nîmes mi-2001, et après la fermeture de la ligne Paris-

Nîmes opérée par Air France, la CCI aurait cherché à maintenir cette ligne et a établi

des contacts avec Air Littoral, qui aurait repris le service jusqu'en juillet 2003.

(529) La CCI a par ailleurs rencontré en 2001 et les années suivantes les compagnies

easyJet, Buzz, Volare, My Travel et FlyBe mais malgré la présence incitative de

Ryanair sur la plateforme, aucun de ces compagnies n'a finalement désirer s'y établir.

Selon la France, la CCI souligne que les discussions ont été conduites sur les mêmes

bases que celles réalisées avec Ryanair et que ces conditions étaient proposées à toutes

les compagnies susceptibles d'être intéressées.

(530) Il ressort de ces explications et des autres éléments du dossier que les aides résultant

des échanges de courriers de fin 2001-début 2002, des échanges de courriers de 2004

et des contrats de 2005 ont été négociées bilatéralement, sans transparence, et sans

processus garantissant l’absence de discrimination, tel qu’un appel d’offres public. Ces

aides ne remplissent donc pas le critère de transparence et de non-discrimination.

110

(531) A la lumière de ce qui précède, la Commission considère que les aides d’Etat résultant

des courriers de février 2002 et mars 2004 qui ont modifié substantiellement le

contenu de l'accord conclu par la CCI avec Ryanair le 11 avril 2000 et des contrats de

services aéroportuaires et de services marketing du 10 octobre 2005 conclus par la

CCI avec Ryanair/AMS, sont incompatibles avec le marché intérieur.

7.1.3.2 Mesures postérieures à l’entrée en vigueur des lignes directrices de

2005

(532) Ryanair considère que les lignes directrices de 2005 ne fournissent pas un cadre de

référence fiable pour l'évaluation des aides d'Etat présumées à Ryanair.158

Cependant,

dans la mesures où ces lignes directrices fournissent le cadre de référence qui a été

appliqué de leur entrée en vigueur jusqu’à l’adoption des nouvelles lignes directrices,

la Commission estime que c’est bien ce cadre qu’il convient d’appliquer aux mesures

en cause. En effet la Commission est tenue de respecter les lignes directrices qu'elle

adopte, sauf si elles sont contraires au Traité, ce que ni la France ni Ryanair n'ont ni

soutenu ni démontré.

(533) Les lignes directrices de 2005 précisent que les aides au fonctionnement octroyées aux

compagnies aériennes (comme les aides au démarrage de nouvelles liaisons) ne

peuvent être déclarées compatibles avec le marché intérieur qu'à titre exceptionnel et

dans des conditions strictes, dans les régions d'Europe défavorisées, à savoir les

régions bénéficiant de la dérogation de l'article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE,

les régions ultrapériphériques et les régions à faible densité de population.159

L'aéroport de Nîmes n'étant pas situé dans une région de ce type, cette dérogation ne

lui est pas applicable.

(534) L'aéroport de Nîmes relève de la catégorie D (petit aéroport régional) au sens des

lignes directrices de 2005.160

En effet, les aéroports de petite taille ne disposent pas

souvent des volumes de passagers nécessaires pour atteindre la taille critique et le seuil

de rentabilité. En conséquence, la Commission observe que les compagnies aériennes

ne sont pas toujours prêtes, sans incitations à cette fin, à prendre le risque d'ouvrir des

routes au départ des aéroports inconnus et non testés.

(535) C'est pourquoi, selon les lignes directrices de 2005, la Commission accepte que des

aides publiques soient versées temporairement aux compagnies aériennes sous

certaines conditions, si cela les incite à créer de nouvelles routes ou de nouvelles

fréquences au départ d'aéroports régionaux et d'attirer les volumes de passagers qui

leur permettront à terme d'atteindre à terme le seuil de rentabilité. La Commission

veille à ce que de telles aides n'avantagent pas des aéroports de grande taille déjà

largement ouverts au trafic international et à la concurrence.161

(536) Les conditions de compatibilité spécifiques se trouvent au point 79 des lignes

directrices de 2005.

(537) La Commission estime qu’il convient d'examiner la compatibilité des aides d’Etat

suivantes à la lumière des lignes directrices de 2005:

- les contrats de services aéroportuaires et de services marketing du 2 janvier 2007

conclus par VTAN avec Ryanair/AMS;

- les avenants aux contrats du 2 janvier 2007 du 1er août 2007 ;

158

Observations de Ryanair sur la décision d’ouverture. 159

Lignes directrices de 2005, paragraphe 27. 160

Lignes directrices de 2005, paragraphe 15. 161

Lignes directrices de 2005, paragraphes. 71 et 74.

111

- les contrats de services aéroportuaires et de services marketing du 1er novembre

2007 conclus par VTAN avec Ryanair/AMS ;

- les contrats de services aéroportuaires et de services marketing du 27 août 2008

conclus par VTAN avec Ryanair/AMS ;

- les avenants modificatifs aux contrats du 27 août 2008 du 25 août 2009, du 18 août

2010 et du 30 novembre 2010.

(538) La Commission ne considère pas que les mesures octroyées pouvant être déclarées

compatibles avec le traité. En effet, la Commission estime que plusieurs conditions de

compatibilité ne sont pas satisfaites et notamment:

(539) Viabilité à terme et dégressivité dans le temps (critère d), absence d'un plan d'affaires

(critère i) et durée et intensité de la mesure (critère f):162

aucune des différentes

mesures en cause n’a été conçue, dans sa structure, pour garantir un montant d’aide

dégressif et limité à un certain pourcentage des coûts éligibles, lesquels ne sont pas

mentionnés dans les contrats en question ou, à la connaissance de la Commission, dans

tout autre document dont VTAN ou le SMAN auraient pu disposer au moment où les

contrats ont été conclus. Le critère relatif à la dégressivité et à l’intensité maximale

n’est donc satisfait par aucune des mesures.

(540) En outre, la France a indiqué que Ryanair n’avait pas remis à VTAN de « plan

d’affaires démontrant la viabilité, pendant une période substantielle de la ligne après

l’extinction des incitations financières / paiements marketing »163

. Compte tenu de ce

fait et en l’absence de tout autre élément en faveur de la thèse inverse, la Commission

conclut que les aides en question n’ont pas été accordées pour des liaisons susceptibles

de devenir viable sans aide. D’ailleurs, la succession des mesures d’aide en faveur des

liaisons vers Londres (depuis fin 2001 - début 2002), Liverpool (depuis 2005),

Charleroi et East Midlands (depuis 2006) suggère que Ryanair n’exploiterait pas ces

liaisons si elles cessaient d’être ainsi subventionnées.

(541) Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que les conditions

susmentionnées ne sont remplies par aucune des mesures en cause.

(542) Relation avec des nouvelles liaisons ou rotations (fréquences) supplémentaires sur des

liaisons existantes (critère c): la Commission constate que les contrats en cause n’ont

pas été uniquement conclus en vue de l’ouverture de nouvelles liaisons ou fréquences

supplémentaires.

(543) Ainsi, les contrats du 2 janvier 2007 ne prévoient pas d’ouverture de liaisons ou de

nouvelles fréquences sur les liaisons existantes par rapport à ce que prévoyaient les

contrats de 2005.

(544) Concernant l’avenant du 1er août 2007, la France a confirmé qu’il conditionnait le

maintien de la liaison Ryanair vers Charleroi pour la saison d’hiver 2007-2008. Il

n’était donc pas lié à l’ouverture d’une nouvelle liaison ou à de nouvelles fréquences.

(545) Les contrats du 1er

novembre 2007 ne prévoyaient pas non plus d’ouvertures de

liaisons mais des fréquences égales ou inférieures à ce qui était prévu dans les contrats

du 2 janvier 2007, suivant les saisons, sauf pour la liaison vers Londres, pour laquelle,

une fréquence quotidienne supplémentaire a été instituée pour la saison estivale. De

même, les contrats du 27 août 2008 ne portaient que sur deux liaisons parmi les quatre

couvertes par les précédents contrats (Londres et Charleroi), avec des fréquences 162

L'aide dégressive peut être accordée pour une durée maximale de trois ans. Le montant de l'aide ne peut

dépasser, chaque année, 50 % du montant des coûts éligibles de cette année, et sur la durée de l'aide,

une moyenne de 30 % des coûts éligibles. 163

Lettre de la France du 25 avril 2014, paragraphe 103.

112

identiques à ce qui était prévu dans les contrats du 1er

novembre 2007. Les

amendements de 2009, qui constituaient une simple prolongation de ces contrats, n’ont

pas non plus donné lieu à des ouvertures de liaisons ou fréquences supplémentaires.

(546) En ce qui concerne l'avenant nº1 du 18 août 2010, la France a confirmé que le montant

très mineur de la prestation n'était pas de nature à modifier les liaisons et les

fréquences prévues dans le contrat initial ou le trafic attendu. Selon la France, sa

signature s'inscrit dans le contexte du maintien de bonnes relations commerciales entre

le gestionnaire d'aéroport et Ryanair et peut être assimilé à une geste commercial qui

ne bouleverse pas l'économie générale de la concession.164

(547) Au sujet de l'avenant nº2 du 30 novembre 2010, la France a confirmé que ce contrat a

été conclu "sous la pression exercée par Ryanair sur VTAN concernant la liaison vers

Liverpool".165

La France a fourni un échange d'emails entre Ryanair et VTAN en date

des 23 et 29 novembre 2010 qui démontrent que Ryanair avait menacé d'annuler deux

fréquences sur cette liaison (passant de quatre à deux fréquences) et conditionné le

maintien de ces fréquences pour l'été 2011 (période allant de mars 2011 à octobre

2011) à l'achat de prestations marketing supplémentaires pour aider à promouvoir cette

liaison pour un montant de [35 000-65 000] euros. En l'absence de l'augmentation

ponctuelle de la contribution, Ryanair aurait pu cesser d'exploiter la liaison vers

Liverpool. Cet avenant n’était donc pas lié à l’ouverture de nouvelles liaisons ou à des

fréquences supplémentaires, mais uniquement à la sauvegarde d’une liaison existante.

(548) Ainsi, aucune des mesures en cause n’a été accordée en vue de l’ouverture de

nouvelles liaisons ou de fréquences supplémentaires sur des liaisons existantes.

(549) Compensation des coûts additionnels au démarrage (critère e):166

la Commission

considère que, pour chacune des mesures en cause, ce critère n'a pas été satisfait. En

effet, les montants versés par les Exploitants ne sont pas conçus comme des montants

destinés à représenter une fraction des coûts additionnels de démarrage, lesquels, à la

connaissance de la Commission, n’ont jamais fait l’objet d’estimations fournies aux

Exploitants par Ryanair / AMS. Il en résulte d’ailleurs que la condition relative aux

intensités d’aide maximales ne peut être respectée.

(550) Lien avec le développement de la ligne (critère g):167

l’ "incentive scheme" prévu dans

les contrats signés avec Ryanair à partir du 10 octobre 2005 n'est pas lié au

développement des liaisons mais aux niveaux de trafic atteints par Ryanair en termes

de nombre de passagers. Par exemple, le contrat de services aéroportuaires du 1er

janvier 2007 porte sur quatre liaisons, au départ de l'aéroport de Nîmes, Londres,

Liverpool, Charleroi et East Midlands. Cependant, l'incentive scheme prévoit des

rabais octroyés en fonction du nombre de passagers partants168

sans que la destination

concrète du passager ne soit précisée.169

L'analyse des autres contrats sur ce point

serait analogue à celle-ci. De manière plus générale, comme il a été démontré

précédemment, aucun des contrats en question n’a été conclu exclusivement en vue de

l’ouverture de nouvelles liaisons ou de nouvelles fréquences. Les montants d’aide qui

en résultent ne sont donc pas liés avec le développement de certaines liaisons. Ainsi, la

Commission considère que ce critère n’est rempli par aucune des mesures en question. 164

Lettre de la France du 20 mars 2014. 165

Lettre de la France du 20 mars 2014, p.8. 166

Le montant de l'aide doit être strictement lié aux coûts additionnels de démarrage qui sont liés au

lancement de la nouvelle route ou fréquence et que l'opérateur n'aurait pas à supporter à un rythme de

croisière. 167

Le versement de l'aide doit être lié au développement effectif du nombre de passagers transportés. 168

Article 8 du contrat de services aéroportuaires du 1er

janvier 2007. 169

Les seules destinations en tenant compte le nombre de passagers sont celles à destination de Charleroi et

East Midlands (Article 8.2. du contrat de services aéroportuaires du 1er

janvier 2007).

113

(551) Attribution non discriminatoire (critère h): Selon la France, « VTAN précise qu’elle

n’a pas fait publiquement connaître avant la conclusion des différents contrats son

intention d’accorder des incitations financières et/ou de payer des prestations

marketing à Ryanair. Toutefois, VTAN avait fait les mêmes propositions à toutes les

compagnies aériennes et dès lors permis à toutes les compagnies aériennes intéressées

de proposer leurs services comme l’a fait Ryanair. »170

Ainsi, la condition de non-

discrimination, telle qu’elle est prévue dans les lignes directrices de 2005, n’a été

satisfaite par aucune des mesures en cause. En effet, des propositions faites de gré à

gré à certaines compagnies choisies à la discrétion de l’exploitant de l’aéroport sont

insuffisantes pour que cette condition soit remplie.

(552) Au regard de l'ensemble des éléments susmentionnés, la Commission considère

qu’aucune des aides illégales octroyées à Ryanair/AMS au travers des contrats faisant

l’objet du présent examen ne remplit tous les critères prévus par les lignes directrices

de 2005. Ainsi, les aides résultant des mesures suivantes sont incompatibles avec le

marché intérieur:

- les contrats de services aéroportuaires et de services marketing du 2 janvier 2007

conclus par VTAN avec Ryanair/AMS;

- les avenants aux contrats du 2 janvier 2007 du 1er août 2007 ;

- les contrats de services aéroportuaires et de services marketing du 1er novembre

2007 conclus par VTAN avec Ryanair/AMS ;

- les contrats de services aéroportuaires et de services marketing du 27 août 2008

conclus par VTAN avec Ryanair/AMS ;

- les avenants modificatifs aux contrats du 27 août 2008, du 25 août 2009, du 18

août 2010 et du 30 novembre 2010.

7.2 Appréciation des apports financiers à la CCI-aéroport et à VTAN

(553) La Commission va analyser dans cette partie les différentes mesures de soutien

financier octroyées à la CCI-aéroport et à VTAN, décrites dans la section 3.2.

7.2.1 Présence d’aides d’Etat au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE

(554) Aux termes de l’article 107 paragraphe 1, du TFUE, sont incompatibles avec le traité,

dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides octroyées

par les Etats ou au moyen de ressources d’Etat sous quelque forme que ce soit qui

faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en faveur de certaines entreprises

ou de certaines productions.

(555) La qualification d’une mesure en tant qu’aide d’Etat suppose donc que les conditions

cumulatives suivantes soient remplies, à savoir que :

- le bénéficiaire soit une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE,

ce qui suppose qu’il exerce une activité économique,

- la mesure en question soit octroyée au moyen de ressources d’Etat et soit

imputable à l'Etat,

- la mesure confère un avantage sélectif à son ou ses bénéficiaires,

- la mesure en cause fausse ou menace de fausser la concurrence, et soit susceptible

d’affecter les échanges entre Etats membres.

170

Lettre de la France du 25 avril 2014, paragraphe 102.

114

(556) Afin de déterminer si les subventions susmentionnées constituent des aides d'Etat, il

convient d'abord vérifier si leurs bénéficiaires successifs, à savoir la CCI-aéroport et

VTAN, constituaient des entreprises, c’est-à-dire, exerçaient des activités

économiques au moment où ces mesures ont été octroyées. En lien avec cette question,

la Commission analysera ensuite les subventions reçues par la CCI-aéroport et VTAN

en application du système national de financement des missions régaliennes dans les

aéroports français, décrit aux considérants 32 et suivants. Enfin, la Commission

examinera la mesure dans laquelle l’exploitation de l’aéroport de Nîmes a pu ou non

constituer un service d’intérêt économique général au cours de la période considérée.

Après avoir effectué ces trois analyses préliminaires et en utilisant leurs résultats, la

Commission évaluera chacune des mesures faisant l’objet du présent examen afin de

déterminer si elle constitue une aide d’Etat.

7.2.1.1 Notions d'entreprise et d'activité économique

(557) Comme la Commission l’a expliqué dans les nouvelles lignes directrices,171

à compter

de la date de l'arrêt «Aéroports de Paris» (12 décembre 2000), l’exploitation et la

construction d’infrastructures aéroportuaires doivent être considérées comme relevant

du champ d’application du contrôle des aides d’Etat. Inversement, avant cet arrêt, du

fait de l'incertitude qui existait avant cet arrêt, les pouvoirs publics pouvaient

légitimement considérer que le financement des infrastructures aéroportuaires ne

constituait pas une aide d'Etat, et que, partant, une telle mesure ne devait pas être

notifiée à la Commission. Il s’ensuit que la Commission ne peut à présent contester,

sur la base des règles en matière d’aides d'Etat, les mesures de financement octroyées

avant le 12 décembre 2000.

(558) Par ailleurs, comme également indiqué dans les nouvelles lignes directrices,172

toutes

les activités d’un aéroport ne sont pas nécessairement de nature économique. Les

activités relevant en principe de la responsabilité de l’Etat dans l’exercice de ses

prérogatives officielles de puissance publique ne sont pas de nature économique et

n'entrent pas, en général, dans le champ d’application des règles relatives aux aides

d’Etat.

(559) S’agissant de la CCI-aéroport, les mesures faisant l'objet de la décision d’ouverture

sont des subventions reçues en application du système national de financement des

missions régaliennes dans les aéroports français (« les subventions relatives aux

missions régaliennes »), différents subventions d’exploitation ponctuelles reçues de

différents collectivités publiques et du service général de la CCI entre 2000 et 2006,

des avances remboursables consenties à la CCI-aéroport par le service général de la

CCI entre 2002 et 2006 (« les avances remboursables »), et la non-facturation

supposée de frais généraux supportés par le se spécifiés dans les nouvelles lignes

directrices quant à la compatibilité des aides au fonctionnement octroyées au service

général de la CCI en lien avec l’exploitation de l’aéroport durant période 2000-2006.

(560) Il ressort des explications fournies par la France, résumées aux considérants 55 à 57

qu’à l’exception de certaines subventions relevant du FIATA, qui font partie des

subventions relatives aux missions régaliennes et seront examinées dans la suite,

seules les subventions de 250 000 euros, 600 000 euros et 500 000 euros reçues en

2005 et la subvention de 200 000 euros reçue du service général de la CCI en 2006

(« les subvention d’exploitation ponctuelles ») ont servi à financer l’activité

économique de l’aéroport. En effet, ces subventions étaient destinées à couvrir le

déficit d’exploitation dû au déséquilibre entre les coûts d’exploitation et les recettes

171

Nouvelles lignes directrices, paragraphes 28 et 29. 172

Nouvelles lignes directrices, paragraphes 34 et 35.

115

provenant de la mise à disposition des infrastructures aéroportuaires aux passagers et

aux compagnies aériennes. Dans la mesure où ces subventions ont été octroyées après

le 12 décembre 2000 et ont servi à financer l’activité économique de l’aéroport, elles

sont, au regard des notions d’entreprise et d’activité économique, susceptibles de

relever du champ d’application des règles en matière d’aides d’Etat. Il en va de même

pour les avances remboursables, octroyées elles aussi après le 12 décembre 2000 et

destinées à assurer l’équilibre du compte d’exploitation de l’aéroport.

(561) Quant à la non-facturation supposée de frais généraux supportés par le service général

de la CCI en lien avec l’exploitation de l’aéroport durant la période 2000-2006, il

s’agissait d’une supposition émise par la Commission dans la décision d’ouverture.

Toutefois, comme indiqué au considérant 59, la France a fourni des éléments montrant

qu’en réalité, le service général de la CCI refacturait à la CCI-aéroport la part de ses

frais généraux imputable à l’activité de l’aéroport sur le fondement d’une clef de

répartition des coûts objective. Ce comportement est conforme à celui d’un opérateur

en économie de marché guidé par des perspectives de rentabilité dans ses relations

avec une filiale ou une division recourant à ses services généraux. Par conséquent,

l’hypothèse émise dans la décision d’ouverture quant à la non-facturation supposée de

certains frais généraux du service général de la CCI s’avère erronée sur le plan factuel,

et le système de facturation des frais généraux appliqué par la CCI ne comporte pas

d’avantage en faveur de la CCI-aéroport. Il n’y a donc pas lieu de traiter plus avant de

cette « mesure » dans la présente décision. De la même façon, les renseignements

fournis par la France au sujet des investissements réalisés au sein de l’aéroport de

Nîmes lorsque celui-ci était géré par la CCI, dont il est question au considérant 51,

montrent que la CCI-aéroport a seule supporté la charge des investissements dont la

réalisation et le financement lui incombaient. Il n’y a donc pas de subventions

d’investissements en faveur de la CCI-aéroport à examiner dans la présente évaluation.

(562) En ce qui concerne les mesures en faveur de VTAN, il s’agit principalement de la

contribution forfaitaire, telle qu’établie par la CDSP et modifiée par la suite. Cette

contribution forfaitaire était destinée à couvrir le déficit d’exploitation dû au

déséquilibre entre les coûts d’exploitation et les recettes provenant de la mise à

disposition des infrastructures aéroportuaires aux passagers et aux compagnies

aériennes, en tenant compte des coûts des quelques investissements mis à la charge de

VTAN par la CDSP et ses avenants. Dans la mesure où la contribution forfaitaire a été

instaurée et modifiée après le 12 décembre 2000 et a servi à financer l’activité

économique de l’aéroport, elle relève du champ d’application des règles en matière

d’aides d’Etat

(563) Les autres mesures en faveur de VTAN faisant l’objet de la procédure formelle

d’examen consistent en une contribution publique spécifique versée au titre de l’année

2011 pour tenir compte des nouvelles charges d’exploitation incombant à VTAN à la

suite de la fermeture de la BAN (« la contribution publique spécifique ») et des

subventions d'équipement au titre des années 2011 et 2012 (« les subventions

d’équipement »). Ces différentes mesures, octroyées après le 12 décembre 2000, ont

servi au moins pour partie à financer l’exploitation de l’aéroport (y compris son

activité commerciale de mise à disposition des infrastructures aéroportuaires) ainsi que

des investissements inhérents à l’activité commerciale de l’aéroport. Ces mesures sont

donc, au regard des notions d’entreprise et d’activité économique, susceptibles de

relever du champ d’application des règles en matière d’aides d’Etat.

(564) Ainsi, dans la suite, la Commission examinera les subventions relatives aux missions

régaliennes, ainsi que :

116

- pour la période d’exploitation par la CCI, les subventions d’exploitation

ponctuelles et les avances remboursables ;

- pour la période d’exploitation par VTAN, la contribution forfaitaire, la

contribution publique spécifique et les subventions d’équipement.

7.2.1.2 Subventions relatives aux missions régaliennes

(565) Comme l’a rappelé la Commission dans les nouvelles lignes directrices, la Cour de

justice a indiqué que les activités relevant en principe de la responsabilité de l’Etat

dans l’exercice de ses prérogatives officielles de puissance publique ne sont pas de

nature économique et n'entrent pas, en général, dans le champ d’application des règles

en matière d'aides d’Etat.173

Selon les nouvelles lignes directrices,174

des activités

telles que le contrôle aérien, la police, les douanes, la lutte contre les incendies des

aéronefs, les mesures destinées à protéger l’aviation civile contre les actes

d’intervention illicite et les investissements dans les infrastructures et les équipements

nécessaires à ces activités sont considérées, en règle générale, comme ne présentant

pas un caractère économique.

(566) Par ailleurs, les nouvelles lignes directrices précisent que pour ne pas constituer une

aide d’Etat, le financement public d’activités de nature non économique doit rester

strictement limité à la compensation des coûts engendrés par celles-ci et ne doit pas

conduire à une discrimination indue entre les aéroports. Les lignes directrices précisent

au sujet de cette deuxième condition que s'il est normal, en vertu d'un ordre juridique

donné, que des aéroports civils aient à supporter certains coûts inhérents à leur

exploitation, au contraire d’autres aéroports civils, ces derniers pourraient bénéficier

d'un avantage, que ces coûts soient ou non liés à une activité considérée en général

comme ne revêtant pas un caractère économique.175

(567) Les activités financées par le système général de financement des missions régaliennes

dans les aéroports français, décrit aux considérants 32 et suivants, relèvent de la

protection de l’aviation civile contre les actes d’intervention illicite,176

des missions de

police,177

du sauvetage et de la lutte contre l’incendie des aéronefs,178

de la sécurité du

trafic aérien,179

ainsi que de la protection de l’environnement humain et naturel.180

Ces

activités peuvent légitimement être considérées comme relevant de la responsabilité de

l’Etat dans l’exercice de ses prérogatives officielles de puissance publique. Par

conséquent, la France peut légitimement considérer ces missions comme de nature

« régalienne », autrement dit non économique, au regard du droit des aides d’Etat. Elle

peut donc aussi prévoir un financement public pour compenser les coûts supportés par

les gestionnaires d’aéroports pour l’exécution de ces missions dans la mesure où celle-

ci est mise à leur charge par la législation nationale, et pourvu que ce financement ne

donne lieu ni à surcompensation ni à discrimination entre les aéroports.

(568) Or, il résulte de la description figurant aux considérants 32 et suivants que le système

prévu par la législation française repose sur des mécanismes stricts de contrôle des

173

Arrêt dans l’affaire C-118/85, Commission/Italie, points 7 et 8, et arrêt dans l'affaire C-30/87,

Bodson/Pompes funèbres des régions libérées, Rec. 1988, p. I-2479, point 18. 174

Nouvelles lignes directrices, paragraphe 35. 175

Nouvelles lignes directrices, paragraphes 36 et 37. 176

L’inspection filtrage des bagages de soute, l’inspection filtrage des passagers et des bagages de cabine

et le contrôle des accès communs à la zone réservée font partie de de cette catégorie. 177

Le contrôle automatisé aux frontières par identification biométrique fait partie de cette catégorie. 178

Comme indiqué ci-dessus, ces trois catégories sont explicitement citées dans les nouvelles lignes

directrices comme exemples d’activités non économiques. 179

La prévention du péril animalier fait partie de cette catégorie. 180

Les mesures de contrôles environnementaux relèvent de cette catégorie.

117

coûts, à la fois ex ante et ex post, assurant que les gestionnaires d’aéroports ne

reçoivent au travers de la taxe d’aéroport et du dispositif complémentaire que les

montants strictement nécessaires à la couverture des coûts.

(569) De plus, ce système s’applique à tous les aéroports civils français, tant en ce qui

concerne le champ des missions donnant lieu à compensation que les dispositifs de

financement. La condition relative à l’absence de discrimination est ainsi remplie. En

effet, si la législation française confie aux gestionnaires d’aéroports l’exécution de

missions régaliennes, elle ne met pas le financement de ces missions à leur charge,

mais à celle de l’Etat. Ainsi, la compensation des coûts afférant à ces missions par des

fonds publics ne conduit pas à alléger des coûts que devraient normalement supporter

les gestionnaires d’aéroports en vertu de l’ordre juridique français.

(570) Ce système national s’est appliqué à l’aéroport de Nîmes depuis 2000. Ainsi, les

financements reçus en application de ce système ne constituent pas des aides d’Etat en

faveur de la CCI-aéroport ou de VTAN. Cette conclusion s’applique entre autres aux

subventions que la CCI-aéroport a reçues du FIATA et qui sont évoquées au

considérant 55.

7.2.1.3 Ressources d’Etat et imputabilité à l’Etat

(571) Les différentes mesures restant à examiner ont été octroyées par des collectivités

territoriales (le CGG, la CAAC et la CANM), le SMAN (qui constitue un groupement

de collectivités locales) et la CCI.

(572) Les ressources des collectivités locales sont des ressources d’Etat au sens de l'article

107 paragraphe 1 du TFUE.181

Par ailleurs, le comportement de telles collectivités

tombe, au même titre que les mesures prises par le pouvoir central, dans le champ

d'application de cet article si les conditions de cette disposition sont remplies182

. Ainsi,

les décisions des collectivités territoriales telles que le CGG, la CAAC et la CANM

doivent être considérées comme imputables à l’Etat (au sens large) au sens de la

jurisprudence sur les aides d’Etat.

(573) Cette conclusion vaut par extension par un groupement de collectivités locales telles

que le SMAN. De plus, comme indiqué dans la section 2.2, le budget du SMAN est

abondé par des contributions des collectivités territoriales qui le constituent. En effet,

les ressources du SMAN comprennent notamment: (i) les contributions des membres,

(ii) les subventions, (iii) les produits des dons et des legs, (iv) les produits des

emprunts, (v) les produits des redevances des gestionnaires et Exploitants et (vi) plus

généralement, tous les produits directs et indirects liés à l'exercice de la compétence

définie par les statuts du SMAN. De plus, le SMAN est administré par un comité

syndical constitué uniquement de délégués représentant les collectivités territoriales

qui en sont membres. Ainsi, les ressources du SMAN sont des ressources d’Etat et

toutes ses décisions sont « imputables à l’Etat » au sens de la jurisprudence sur les

aides d’Etat.

(574) S’agissant des mesures octroyées par le service général de la CCI à la CCI-aéroport,

comme il a été établi précédemment dans la section Ressources d’Etat et

imputabilité7.1.1.1, la CCI est une autorité publique dont toutes les ressources doivent

être considérées comme des ressources d’Etat et dont toutes les décisions sont

« imputables à l’Etat » au sens de la jurisprudence sur les aides d’Etat.

181

Arrêt du Tribunal du 12 mai 2011 dans les affaires jointes T-267/08 et T-279/08, Région Nord-Pas-de-

Calais, non encore publié, point 108. 182

Arrêt du Tribunal du 6 mars 2002 dans les affaires jointes T-127/99, T-129/99, T-140/99, Rec. [2002],

II-1330, point 142.

118

(575) Ainsi, toutes les mesures faisant l’objet du présent examen sont « imputables à l’Etat »

et financées au moyen de ressources d’Etat.

7.2.1.4 Avantage économique sélectif

(576) Afin d’apprécier si une mesure étatique octroie un avantage à une entreprise aux

termes de l'article 107(1), il convient de déterminer si l’entreprise en cause bénéficie

d'un avantage économique qui lui évite de supporter des coûts qui auraient

normalement dû grever ses ressources financières propres ou si elle bénéficie d'un

avantage dont elle n'aurait pas bénéficié dans les conditions normales du marché183

ou

encore si la mesure en question peut être considérée comme une compensation de

service public remplissant les conditions de l’arrêt Altmark.

7.2.1.4.1 Notion de service d’intérêt économique général et application de l’arrêt

Altmark

7.2.1.4.1.1 Application de la notion de service d’intérêt économique général

(577) Il convient de s’interroger sur le point de savoir si les différentes mesures restant à

examiner peuvent être considérées comme des compensations de service public,

octroyées en vue de l’exploitation d’un authentique service d’intérêt économique

général (« SIEG »).

(578) Il convient de rappeler à cet égard que l’arrêt rendu dans l’affaire Altmark, la Cour de

justice a décidé que les compensations de service public ne constituaient pas des aides

d’Etat au sens de l’article 107, paragraphe 1du TFUE pour autant que quatre

conditions cumulatives soient remplies. Premièrement, l’entreprise bénéficiaire doit

réellement avoir la charge d’obligations de service public et ces obligations doivent

être clairement définies. Deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est

calculée la compensation doivent être préalablement établis, de façon objective et

transparente. Troisièmement, la compensation ne doit pas dépasser ce qui est

nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des

obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un

bénéfice raisonnable. Enfin, quatrièmement, lorsque le choix de l’entreprise chargée

de l’exécution d’obligations de service public, dans un cas concret, n’est pas effectué

dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat

capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la

compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts

qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée des moyens

nécessaires, aurait encourus. Aux fins l'application de ces conditions, le premier point

à examiner est l’existence d’un authentique SIEG.

(579) La France, rejointe en cela par les Exploitants, estime que la gestion de l’aéroport de

Nîmes dans son ensemble, au vu de sa dimension et de son rôle local, devrait être

considérée comme un SIEG. Selon la France: « Même à considérer que le Languedoc

Roussillon n'est pas une région isolée et que son accessibilité n'est pas conditionnée

par les liaisons aériennes de l'aéroport de Nîmes, ce qui est contestable comme

démontré au point 2 ci-dessous, il n'en demeure pas moins, au vu de tout ce qui

précède, que la gestion de l'aéroport de Nîmes est assortie d'une série d'obligations de

service public et que la Commission n'a pas démontré qu'un opérateur privé en

économie de marché serait prêt à assumer de telles obligations dans la même mesure

ou dans les mêmes conditions, en l'absence de compensation de service public. Il

importe peu à cet égard que l'aéroport soit situé dans une région isolée. Les lignes

directrices de la Commission et une jurisprudence constante reconnaissent la marge

183

Arrêt dans l'affaire C-301/87, France/Commission, Rec. 1990, p. I-307, point 41.

119

de discrétion des Etats membres dans la définition des obligations de service public.

Le critère déterminant pour établir l'existence d'un SIEG est celui de savoir si un

opérateur considérant son propre intérêt commercial assumerait dans la même

mesure ou dans les mêmes conditions le service en question ».184

(580) Ce raisonnement est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. En effet, aux fins

d’analyser la mesure dans laquelle la gestion d’un aéroport est un SIEG, il est

important de se pencher sur le besoin d’intérêt général auquel répond cette activité. A

cet égard, la taille de l’aéroport n’est pas non plus un critère pertinent.

(581) Comme la Commission l’a déjà indiqué dans sa pratique décisionnelle : « Le

développement économique n’est […] pas suffisant pour justifier qu’un service soit

qualifié de [SIEG]. Une telle qualification doit être motivée par des raisons de service

public allant au-delà de l’intérêt général de développer des activités

économiques. ».185

Le Traité contient déjà une clause spécifique de compatibilité pour

les aides visant le développement d'activités économiques (l'article 107, paragraphe 3,

point c)), tandis que selon la jurisprudence de la Cour, les SIEG sont des services qui

présentent des caractères spécifiques par rapport à ceux des autres activités de la vie

économique186

et les entreprises chargées d'un SIEG sont chargées d'une «mission

particulière».187

En règle générale, une «mission de service public particulière»

implique la prestation d'un service qu'un opérateur, s'il considérait son propre intérêt

commercial, n'assumerait pas ou n'assumerait pas dans la même mesure ou dans les

mêmes conditions.188

Les États membres ou l'Union peuvent soumettre ce type de

services à des obligations spécifiques en vertu d'un critère d'intérêt général.

(582) La Commission a indiqué par ailleurs dans les nouvelles lignes directrices: « En ce qui

concerne les aéroports, la Commission considère qu'il est possible, dans des cas

dûment justifiés, de considérer la gestion d'un aéroport dans son ensemble comme

constituant un SIEG. […] la Commission considère que tel ne peut être le cas que si

une partie de la zone potentiellement desservie par cet aéroport serait, sans celui-ci,

isolée du reste de l’Union dans une mesure qui serait préjudiciable à son

développement social et économique. Une telle appréciation doit tenir dûment compte

de l’existence d’autres modes de transport, et plus particulièrement de services

ferroviaires à grande vitesse ou de liaisons maritimes par transbordeurs ». 189

(583) Ainsi, la contribution de l’aéroport de Nîmes au dynamisme économique local, sur

laquelle la France a principalement mis l’accent à l’appui de sa thèse relative à

l’existence d’un authentique SIEG, n’est pas en soi un facteur pertinent tant qu’elle est

considérée indépendamment de la contribution de cet aéroport à l’accessibilité de la

région. Il n’est pas contesté qu’en améliorant l’accessibilité d’une région, en

particulier lorsqu’il rompt son isolement, un aéroport puisse avoir des répercussions

positives sur le développement économique local. Toutefois, le simple fait que la

présence et l’activité d’un aéroport soient génératrices d’emplois directs et indirects et

184

Observations de la France sur la décision d'ouverture. 185

Voir la décision N 381/04 intitulée «France, Projet de réseau de télécommunications haut débit des

Pyrénées-Atlantiques» (DORSAL), JO C 162 du 2.7.2005, p. 5, paragraphe 53. 186

Voir l'arrêt dans l'affaire C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova , Rec. 1991, p.I-5889, point

27; arrêt dans l'affaire C-242/95, GT-Link A/S, Rec. 1997, p.I-4449, point 53 et arrêt dans l'affaire C-

266/96, Corsica Ferries France SA, Rec. 1998, p.I-3949, point 45. 187

Voir, notamment l’arrêt dans l’affaire C-127/73 BRT/SABAM, C-127/73, Rec. 1974, p.I-51. 188

Voir Communication de la Commission relative à l'application des règles de l'Union européenne en

matière d'aides d'Etat aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique

général, JOUE C 8 du 11.01.2012, p4. , paragraphes 46 et 47. 189

Nouvelles lignes directrices, paragraphe 72.

120

stimulent l’activité d’entreprises locales ne saurait être considéré comme un critère

pertinent aux fins d’établir l’existence d’un authentique SIEG.

(584) En ce qui concerne la contribution de l’aéroport de Nîmes à l’accessibilité de la

région, la France a reconnu, en particulier, que l’aéroport de Montpellier était situé à

63 kilomètres seulement de celui de Nîmes, ce qui représente un temps de parcours de

seulement 49 minutes par la route. Elle a également reconnu que Nîmes était desservie

par le train à grande vitesse (TGV) depuis 2001. Cette ville est ainsi reliée, par

exemple, à Paris et Lyon par des services ferroviaires fréquents, avec des temps de

trajet respectifs d’environ 3 heures et 1 heures 30. La France a omis de tenir compte de

cette desserte ferroviaire dans ses arguments relatifs à l’existence d’un SIEG.

S’agissant du réseau routier, la ville de Nîmes est située à proximité immédiate des

autoroutes A9 et A54, qui la relient directement aux grandes métropoles du quart sud-

est de la France, notamment Lyon, Marseille et Montpellier. A la lumière de ces

éléments, il ne peut être soutenu qu’une partie de la zone potentiellement desservie par

l’aéroport de Nîmes serait, sans celui-ci, isolée du reste de l’Union dans une mesure

préjudiciable à son développement économique et social.

(585) Au sujet de l’aéroport de Montpellier, la France a indiqué : « si les éléments ci-dessus

tendent à le situer dans la même zone de chalandise que l’aéroport de Nîmes en raison

du temps de trajet inférieur à 60 minutes qui les sépare et du coût du trajet aller-

retour n’excédant pas 20€, il convient toutefois de souligner que les liaisons Ryanair

de l’aéroport de Montpellier, aujourd’hui au nombre de quatre, répondent à une

demande touristique qui est située plutôt à l’ouest qu’à l’est de l’aéroport (la liaison

avec Hahn en est un exemple alors même que Ryanair a supprimé ses liaisons avec

l’Allemagne depuis Marseille) et que l’aéroport de Nîmes couvre une zone de

chalandise différenciée pour partie de celle de l’aéroport de Montpellier (notamment

les Cévennes, l’Uzège, et le Nord-Est du Gard/Sud de l’Ardèche, dans la vallée du

Rhône). Il dispose ainsi d’une zone de chalandise propre. Il convient encore de relever

que 51% des passagers low-cost se rendent à moins de 50 km de leur aéroport ».

(586) La France a ainsi reconnu qu’il existait des éléments tendant à situer l’aéroport de

Nîmes dans la même zone de chalandise que celui de Montpellier. Dans ces

conditions, il ne peut être soutenu que la présence de l’aéroport de Nîmes est de nature

à prévenir un isolement qui pourrait causer un préjudice au développement

économique et social d’une partie de la zone desservie par cet aéroport, et ce d’autant

plus que, comme il a été indiqué ci-dessus, Nîmes est desservie par le TGV. La France

n’a d’ailleurs fourni aucun élément de nature à apprécier l’ampleur d’un tel préjudice

hypothétique. Le fait que les zones de chalandise des aéroports de Nîmes et de

Montpellier ne se recoupent pas exactement n’est pas un argument suffisant. En effet,

les zones de chalandise de deux aéroports distincts, aussi proches soient-ils, ne

coïncident jamais exactement. Enfin, le fait que 51% des passagers low-cost se rendent

à moins de 50 km de leur aéroport ne prouve pas que sans l’aéroport de Nîmes, les

voyageurs souhaitant rejoindre la zone de chalandise de cet aéroport ou en partir ne

seraient pas prêts, dans une large mesure, à utiliser des vols ayant l’aéroport de

Montpellier comme point de départ ou d’arrivée.

(587) La France a par ailleurs soutenu la thèse selon laquelle la mission de développement

du trafic aérien, confiée à VTAN au travers de la CDSP, « peut être considérée comme

une obligation de service public au sens de la jurisprudence Altmark. » Selon la

France, cette mission concerne le « développement économique et touristique du

territoire », lequel requerrait, selon la France, « (i) l’accroissement des flux de

passagers, générateur de recettes et d’emplois pour l’économie régionale […] et (ii)

le développement de la zone d’activités située au droit de l’aéroport. » Au sujet de

121

cette zone d’activité, la France cite plusieurs entreprises qui y sont implantées et

indique que « Sur ce pôle industriel, VTAN a pour mission de développer des activités

en liens avec l’aéronautique et de renforcer l’activité industrielle ou commerciale,

créatrice d’emplois pour le territoire ». 190

(588) Cet argumentaire ne peut pas être accepté puisque comme rappelé ci-dessous, la

simple contribution d’une activité au développement économique local n’est pas en soi

suffisante pour justifier que cette activité soit qualifiée de SIEG. De plus, le

développement commercial d'un aéroport par l'établissement de nouvelles liaisons

aériennes ou l'expansion des activités non-aéronautiques ne sauraient en tant que tel

répondre au critère d'intérêt général justifiant la qualification de SIEG. En particulier,

la Commission considère que la compensation par les autorités publiques des coûts

nets occasionnés par la fourniture d'un SIEG ne doit pas affecter les incitants

économiques d'un gestionnaire d'aéroport à nouer des relations commerciales avec des

compagnies aériennes.

(589) Ainsi, au vu de tout ce qui précède, à la lumière des arguments présentés par la France

et compte tenu notamment de la proximité de l’aéroport de Montpellier et de la

desserte TGV dont bénéficie Nîmes, la Commission estime que la France a commis

une erreur manifeste d’appréciation en prétendant que la gestion de l’aéroport de

Nîmes était, dans son ensemble, un SIEG. En particulier, l’activité du gestionnaire de

l’aéroport de Nîmes consistant à accueillir des vols commerciaux de transport de

voyageurs dans cet aéroport ne saurait être considérée comme un authentique SIEG. Il

en résulte que dans la mesure où les différentes mesures de soutien financier faisant

l’objet du présent examen visaient à financer l’exploitation de l’activité de l’aéroport

dans son ensemble, elles ne peuvent être considérées comme des compensations

financières octroyées en vue de la gestion d’un authentique SIEG. Ainsi, elles ne

remplissent pas les conditions cumulatives de l’arrêt Altmark.

(590) Par ailleurs, à supposer que la gestion de l’aéroport de Nîmes ait pu valablement, en

tout ou partie, être qualifiée de SIEG, les mesures en cause n’en rempliraient pas pour

autant les conditions cumulatives de l’arrêt Altmark. En effet, elles ne remplissent pas

les première, deuxième et quatrième conditions de cet arrêt, comme il sera démontré

ci-après à la lumière de la communication relative à l'application des règles en matière

d'aides d'Etat aux compensations octroyées pour la prestation de SIEG191

(ci-après « la

Communication SIEG »). La Commission considère que dans le cas de l'aéroport de

Nîmes, il est opportun de procéder à l'analyse de ces conditions de l’arrêt Altmark en

distinguant les entités ayant effectivement exercé cette activité économique au cours

de la période 2000-2012.

7.2.1.4.1.2 Obligations de service public clairement définies à la charge de

l’entreprise (première condition)

(591) Dans la mesure où la France a commis une erreur manifeste d’appréciation en

qualifiant la gestion de l’aéroport dans son ensemble de SIEG, et que les mesures

faisant l’objet du présent examen ont servi à financer l’exploitation de l’aéroport dans

son ensemble, la première condition de l’arrêt Altmark n’est pas remplie.

(592) De plus, selon la Communication SIEG,192

pour que la première condition de l’arrêt

Altmark soit satisfaite, la mission de service public doit être confiée au moyen d'un ou

190

Observations de la France sur la décision d'ouverture. 191

Communication de la Commission du 20.12.2011 relative à l'application des règles de l'Union

européenne en matière d'aides d'Etat aux compensations octroyées pour la prestation de services

d'intérêt économique général, (JO C 8 du 11.01.2012, p4). 192

JO C 8, 11.1.2012, p. 4, point 52.

122

plusieurs actes qui, selon la législation des États membres, peuvent prendre la forme

d'actes législatifs ou réglementaires, ou encore de contrats. De plus, l'acte ou la série

d'actes doivent préciser au minimum le contenu et la durée des obligations de service

public, l'entreprise et, s'il y a lieu, le territoire concerné, la nature de tout droit exclusif

ou spécial octroyé à l'entreprise par l'autorité en cause, les paramètres de calcul, de

contrôle et de révision de la compensation et les modalités de récupération des

éventuelles surcompensations ainsi que les moyens d'éviter ces dernières. Les seuls

actes produits par la France qui pourraient éventuellement remplir cette fonction sont

l’arrêté de 1965, l’AOT, la Convention de concession, la CDSP et leurs avenants

successifs, dans la mesure où ils imposent à la CCI diverses obligations en matière

d’exploitation (y compris sur des points tels que les horaires d’ouverture ou l’égalité

de traitement des usagers), d’entretien, de maintenance et d’aménagement, pour une

durée précise. Toutefois, mis à part la CDSP et ses avenants, qui ne s’appliquant qu’à

VTAN, aucun de ces actes ne fixe les modalités de calcul et de révision d’un

quelconque mécanisme de compensation financière. Ainsi, les actes ayant confié des

obligations à la CCI-aéroport ne répondent pas aux exigences de la première condition

de l’arrêt Almark, même indépendamment du fait que les obligations imposées à la

CCI-aéroport ne relèvent pas d’un authentique SIEG.

7.2.1.4.1.3 Paramètres de la compensation établis préalablement, de façon objective

et transparente (deuxième condition)

7.2.1.4.1.3.1 Période d’exploitation par la CCI-aéroport (2000-2006)

(593) Les subventions ponctuelles et les avances remboursables reçues par la CCI-aéroport

sont toutes des mesures ponctuelles, octroyées au fil de l’eau pour financer le déficit

d’exploitation de l’aéroport. Elles ne résultent donc pas de paramètres de calcul qui

auraient été définis préalablement.

(594) Il convient de noter que les missions de la CCI-aéroport pour la période allant de 2000

jusqu'en février 2006 sont spécifiées dans l’arrêté de 1965 et le cahier des charges qui

lui est annexé ainsi que dans l'AOT de 1986. Or, ces actes ne prévoient pas de

mécanisme de compensation financière en faveur de la CCI sur le fondement de

paramètres établis préalablement, de façon objective et transparente.

(595) De même, la Convention de concession, qui définit les obligations de la CCI-aéroport

pour la période allant de février à décembre 2006 ne prévoit pas davantage de

mécanisme de compensation financière au bénéfice de l'exploitant.

(596) Ainsi, les mesures de soutien financier octroyées à la CCI-aéroport ne remplissent pas

la deuxième condition de l’arrêt Altmark.

7.2.1.4.1.3.2 Période d’exploitation par VTAN (2007-2012)

(597) Les compensations versées à VTAN par le SMAN ont été octroyées en vertu de la

CDSP et de ses annexes, qui précisent les obligations des deux parties dans le cadre de

la mission d'exploitation et définissent les modalités de calcul de la contribution

forfaitaire payée à VTAN par le SMAN.

(598) Toutefois, les modalités de calcul de cette contribution ont été modifiées a posteriori,

par quatre avenants. En particulier, l'avenant n°3 à la CDSP prévoit l'octroi par le

SMAN à VTAN d'une subvention de [100 000-300 000] euros pour l'année 2009 et,

surtout, introduit une nouvelle rédaction de la clause 27-4 de la CDSP, qui stipule à

compter de cette date que « la contribution forfaitaire peut être majorée du montant de

subventions perçues par l'Autorité délégante de la part d'autres collectivités ».

L’avenant n°3 a ainsi introduit de nouveaux paramètres de calcul, qui ne sont pas

objectifs, car sans rapport avec les coûts et recettes de VTAN.

123

(599) Ainsi, la contribution forfaitaire ne remplit pas la deuxième condition de l’arrêt

Altmark. La contribution publique spécifique et les subventions d’équipement,

évoquées au considérant 565 ne satisfont pas non plus ce critère, dans la mesure où il

s’agit de soutiens financiers ponctuels qui n’étaient pas prévus à l’origine.

7.2.1.4.1.4 Modalités de sélection du prestataire de services (quatrième condition)

7.2.1.4.1.4.1 Période d’exploitation par la CCI-aéroport (2000-2006)

(600) La CCI n’a pas été choisie pour gérer l’aéroport à l'issue d’une procédure d’appel

d’offres et la Commission ne dispose d’aucun élément indiquant que les montants des

mesures de soutien financier dont elle a bénéficié aient pu être déterminés sur la base

d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement

équipée des moyens nécessaires, aurait encourus.

(601) Ainsi, les mesures de soutien financier octroyées à la CCI-aéroport ne remplissent pas

la quatrième condition de l’arrêt Altmark.

7.2.1.4.1.4.2 Période d’exploitation par VTAN (2007-2012)

(602) Veolia Transport a été sélectionnée à l'issue d'une procédure de passation négociée,

précédée d'un avis d'appel public à la concurrence publié au Journal officiel de

l’Union européenne. Au sens du droit de l'Union, les autorités françaises ont donc eu

recours à une procédure négociée avec publication.193

(603) La Commission estime généralement qu'une procédure négociée avec publication ne

saurait être réputée satisfaire à la quatrième condition de l'arrêt Altmark que dans des

cas exceptionnels.194

Elle relève à cet égard qu'une fois remises les offres des deux

candidats ayant répondu à l’appel d’offres, le SMAN a engagé des négociations avec

chacun d’eux.195

Il y a notamment eu, entre Veolia Transport et le SMAN, des

contacts destinés à préciser voire modifier certains aspects importants de l’offre de

Veolia Transport. En effet, la France a par exemple indiqué que Veolia Transport avait

effectué des propositions complémentaires à son offre initiale le 20 septembre 2006 au

vu des éléments du courrier du SMAN en date du 6 septembre 2006. De plus, Veolia

Transport a présenté en date du 4 octobre 2006 une série de précisions modifiant des

éléments essentiels de son offre, telles que (i) l'introduction d’un « scénario de repli »

conduisant à une modification de la contribution forfaitaire en cas de réduction de

l’activité de l’aéroport, (ii) le changement des formules prévues pour l'actualisation de

l'économie de la délégation ou encore (iii) la modification des engagements pris par

rapport aux frais de personnel.196

(604) De plus, selon la délibération portant attribution du marché,197

à l'issue de la

procédure, le SMAN a considéré que l'offre de la société Veolia Transport était la plus

avantageuse au regard des critères fixés par le règlement de la consultation,

notamment: (i) la politique de développement commercial, (ii) la maîtrise financière,

(iii) la sûreté et (iv) l'engagement qualité.198

Or, les critères en question laissaient au

SMAN une large marge dans le choix du prestataire, ces critères étant formulés de

façon très générale et allant au-delà de la qualité du service rendu et du coût pour la

collectivité. C’est notamment le cas du critère intitulé « politique de développement

193

Article 30 de la directive 2004/18/CE. 194

Communication susvisée, point 65. 195

Lettre de la France du 19 février 2014. 196

Document de 4 octobre 2006 de Veolia Transport: Précisions concernant notre offre selon les demandes

du Syndicat Mixte au 29/09/06. 197

Délibération du 30 novembre 2006. 198

Rapport de synthèse de l'analyse des offres en vue de l'attribution de la délégation de service public pour

la gestion de la zone civile de l'Aéroport de Nîmes-Garons de 23 novembre 2006.

124

commercial » qui ne peut pas être assimilé d'une quelconque manière à un critère de

qualité pour un SIEG.

(605) Pour toutes ces raisons, la procédure suivie par le SMAN n’était pas de nature à

assurer que soit retenu « le candidat capable de fournir ces services au moindre coût

pour la collectivité ». Par ailleurs, aucune indication ne montre que les prévisions de

coûts établis par VTAN, et sur le fondement desquelles a été établie la contribution

forfaitaire, correspondaient aux coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et

adéquatement équipée aurait encourus pour gérer l’aéroport. Il apparaît à cet égard que

VTAN s’est principalement fondée sur les données d’exploitation de la CCI-aéroport

pour établir ses prévisions. Or, il n’existe pas d’élément de nature à attester que la

CCI-aéroport se soit comportée comme une entreprise moyenne, bien gérée et

adéquatement équipée.

(606) Ainsi, les mesures de soutien financier octroyées à VTAN ne remplissent pas la

quatrième condition de l’arrêt Altmark.

(607) Comme démontré précédemment, aucune des mesures en question ne remplit les

conditions cumulatives de l’arrêt Altmark. Il reste donc à vérifier si les différentes

mesures en cause étaient de nature à éviter à la CCI-aéroport ou à VTAN de supporter

des coûts qui auraient normalement dû grever leurs ressources financières propres ou

si elles correspondent aux conditions normales du marché.

7.2.1.4.2 Analyse de l’existence d’un avantage économique – Mesures de nature à

éviter des coûts que la CCI-aéroport et VTAN auraient normalement dû

supporter

7.2.1.4.2.1 Période d’exploitation par la CCI-aéroport (2000-2006)

(608) Les « subventions ponctuelles » d’un montant total de 1,35 millions d’euros reçues en

2005 de la part de la CAAC, de la CANM et du CGG sont des subventions à fonds

perdus octroyées sans aucune perspective de retour sur investissement pour les

collectivités concernées. Il en va de même de la subvention de 200 000 euros accordée

à la CCI-aéroport par le service général de la CCI en 2006. Cette subvention à fonds

perdus a en effet été accordée pour financer le déficit d’exploitation auquel la CCI-

aéroport a fait face pendant la dernière année de la période au cours de laquelle elle a

géré l’aéroport, et par conséquent sans aucune perspective de rentabilité pour le

service général de la CCI.

(609) S’agissant des avances remboursables, il convient tout d’abord de noter qu’elles

équivalentes à des prêts à taux nul octroyés par le service général de la CCI à la CCI-

aéroport. Selon la France, « La circonstance que les avances étaient mises à

disposition sans application d’un taux d’intérêt n’est par ailleurs pas suffisante pour

que la Commission conclue à l’existence d’une aide d’Etat. En effet, conformément à

la jurisprudence du Tribunal de l’Union européenne, il faut admettre que des prêteurs,

en raison de leur qualité préalable d’actionnaires, acceptent d’octroyer des prêts sans

taux d’intérêt ou encore des garanties non rémunérées par des primes. De la même

manière convient-il d’admettre qu’il était normal pour la CCI, en tant que

concessionnaire de l’aéroport, de mettre des ressources suffisantes à disposition de

son service aéroport pour permettre à ce dernier d’assurer la continuité de

l’exploitation de l’aéroport de Nîmes.»199

(notes de bas de page omises). Un tel

argument ne pourrait être pertinent que si en octroyant ces avances pour permettre la

poursuite du fonctionnement de l’aéroport de Nîmes, la CCI pouvait s’attendre à ce

que celui-ci génère à plus ou moins long terme une rentabilité qui permette à la CCI

199

Lettre de la France du 27 juillet 2012.

125

non seulement de se faire rembourser ces avances, mais de surcroît, de recevoir un

« retour sur investissement » rémunérant les capitaux engagés, au travers d’éventuels

bénéfices réalisés par l’aéroport.

(610) La Commission a donc interrogé la France au sujet des bénéfices que la CCI pouvait

attendre de l’octroi de ces avances remboursables. Or, dans sa réponse200

, la France

n’a fait état d’aucun bénéfice hypothétique attendu de l’octroi de ces subventions. Elle

s’est contentée de faire référence au cahier des charges de la concession, annexé à

l’arrêté de 1965, et selon lequel, en fin de concession, l’Etat s’engageait à rembourser

à la CCI le solde des avances consenties à son service aéroportuaire. Dans sa réponse,

la France ne mentionne pas de perspective de « retour » lié aux avances remboursables

en dehors de l’assurance de ce remboursement par l’Etat en fin de concession.

(611) A l’évidence, au moment où elle a octroyé les différentes avances remboursables, la

CCI ne pouvait s’attendre à ce que l’exploitation de l’aéroport devienne rentable et

permette à la CCI-aéroport de rembourser les avances consenties tout en dégageant

une marge bénéficiaire propre à rémunérer les capitaux engagés par le service général

de la CCI. En effet, les avances remboursables ont été octroyées à partir de 2002. A

cette époque, Air France avait déjà quitté l’aéroport de Nîmes et la ville était déjà

desservie par le TGV. Par ailleurs, comme le montre le tableau 2, le résultat de

l’aéroport, négatif depuis 1999, s’était régulièrement dégradé depuis cette date,

passant de – 269 000 euros à – 796 000 euros. Il a continué à empirer par la suite, les

pertes atteignant 2,4 millions d’euros en 2003 (année où Air Littoral a mis fin à ses

services vers Paris), avant de diminuer jusqu’à 643 000 euros en 2005. Enfin, comme

il a été démontré dans l’analyse des contrats entre la CCI-aéroport et Ryanair / AMS,

la CCI-aéroport avait déjà, en 2002, commencé à conclure avec Ryanair des contrats

propres à dégrader la rentabilité de l’aéroport, ce qu’elle a fait jusqu’en 2005 inclus.

Finalement, en l'absence des subventions ponctuelles, les résultats de la CCI-aéroport

auraient été encore plus mauvais excluant ainsi toute perspective de rémunération des

capitaux investis.

(612) Au vu de tous ces facteurs, la CCI ne pouvait estimer probable que les capitaux qu’elle

avait engagés au travers des avances consenties à la CCI-aéroport puissent être

rémunérés de quelque façon que ce soit, à plus ou moins brève échéance. La CCI

pouvait même légitimement nourrir de sérieux doutes quant à l’éventualité que la CCI-

aéroport soit un jour en mesure de rembourser la CCI. Des avances remboursables de

montants très conséquents ont d’ailleurs dû être accordées chaque année à partir de

2002 et jusqu’en 2006, pour un montant total d’environ 7 millions d’euros, qui est

venu s’ajouter à un solde positif d’avances remboursables de 2,7 millions d’euros à la

fin de l’année 2001.

(613) A cet égard, la France a précisé qu’aucune échéance précise n’était prévue pour le

remboursement des avances par la CCI-aéroport et que ces avances étaient

déterminées chaque année de manière à équilibrer le budget de la CCI-aéroport.

(614) Par ailleurs, s’il était prévu que l’Etat rembourse le solde des avances remboursables

en fin de concession, il n’était pas prévu qu’il verse un quelconque taux d’intérêt

rémunérant correctement le crédit octroyé par la CCI à son service aéroportuaire.

(615) Compte tenu de tout ce qui précède, il apparaît que la CCI ne s’est pas comportée vis-

à-vis de son service aéroport comme un opérateur en économie de marché guidé par

des perspectives de rentabilité.

200

Lettre de la France du 26 mai 2014.

126

(616) En conclusion, les subventions ponctuelles et les avances remboursables ont chacune

conféré un avantage économique à la CCI-aéroport. En outre, dans la mesure où ces

avantages ont chacun été octroyés à une seule entreprise, ils sont sélectifs.

7.2.1.4.2.2 Période d’exploitation par VTAN (2007-2012)

(617) Aux termes de la CDSP, le SMAN s’est engagé à verser une contribution forfaitaire à

VTAN sur toute la durée de la délégation de service public, d’un montant de [1,2-1,5]

million d’euros dans le « scénario de référence » et de [1,0-1,3] million d’euros dans le

« scénario de repli ». VTAN s’est quant à elle engagée à verser une redevance

domaniale annuelle fixée à un euro pour l’occupation des terrains, ouvrages et

installations. Dans la mesure où cette convention représente un coût net significatif

pour le SMAN, qui ne pouvait espérer aucune rentabilité financière tangible des

montants engagés au titre de cette convention, elle ne correspond pas à des conditions

de marché normales et confère un avantage économique à VTAN.

(618) L’avenant n°1 à la CDSP a consisté à augmenter la contribution forfaitaire de [20 000-

50 000] euros sans aucune perspective de rentabilité pour le SMAN, et ce afin de

compenser la perte d’une recette que VTAN pouvait escompter au moment de devenir

l’exploitant de l’aéroport, mais à laquelle elle a dû renoncer par la suite. L’avenant

n°1, à l’image de la CDSP elle-même, représente un coût net pour le SMAN sans

perspective de retour, et ne correspond pas à des conditions de marché normales. Il a

donc conféré un avantage économique à VTAN.

(619) Le même raisonnement s’applique à l’avenant n°3 qui a de nouveau augmenté le

montant de la contribution forfaitaire sans perspective de rentabilité pour le SMAN et

a donc conféré un avantage économique à VTAN.

(620) En revanche, il en va différemment de l’avenant n°2. Celui-ci prévoyait que VTAN

renouvelle le groupe froid de l’aérogare et que le SMAN l’indemnise à hauteur de la

valeur non amortie de l'équipement en fin de délégation. Or, avant la conclusion de

l’avenant n°2, il résultait de l’article 25.2 de la CDSP, que les investissements

nécessaires étaient tous à la charge du SMAN, à l’exception d’une liste limitative

d’investissements, restreinte, mise à la charge de VTAN par l’article 25.1 de la CDSP.

Ainsi, sans l’avenant n°2, c’est le SMAN, et non VTAN qui aurait dû financer le

renouvellement du groupe froid, devenu hors d’usage. Ainsi, l’avenant n°2 n’a pas

conduit à réduire des coûts qui auraient normalement dû grever les ressources

financières de VTAN. Au contraire, il a représenté une solution financièrement

avantageuse pour le SMAN, qui devait prendre en charge l’investissement en question,

mais qui grâce à l’avenant n°2 n’a pas eu à engager les sommes nécessaires, ne devant

financer que la valeur non amortie du bien en fin de délégation. L’avenant n°2 n’a

donc conféré aucun avantage économique à VTAN et n’est donc pas une aide d’Etat.

(621) De même, l’avenant n°4 a mis la charge de VTAN des investissements dont la

réalisation ne lui incombait pas aux termes de la CDSP, en prévoyant des

« subventions d’équipements » pour les financer. Il était prévu que les subventions

d’équipement soient réajustées en fin de délégation afin de mettre en adéquation les

versements avec les dépenses effectivement réalisées par VTAN. Sans l’avenant n°4,

les coûts d’investissement correspondants, rendus nécessaires par la fermeture de la

BAN, auraient dû être supportés par le SMAN. Les subventions d’équipement n’ont

donc pas conduit à réduire des coûts qui auraient normalement dû grever les

ressources financières de VTAN.

(622) En revanche, du point de vue du SMAN, il était économiquement rationnel de

demander à VTAN, dans la mesure où elle exploitait l’aéroport, de réaliser les

investissements nécessaires, identifiés par des groupes de travail réunissant différentes

127

parties prenantes, en lui octroyant une compensation financière limitée aux coûts

supportés, grâce au mécanisme de réajustement en fin de délégation. D’un point de

vue opérationnel, il était en effet efficace de passer par l’exploitant de l’aéroport pour

réaliser ces investissements. Les subventions d’équipement n’ont donc pas conféré

d’avantage économique à VTAN et ne sont pas des aides d’Etat.

(623) Quant à la contribution publique spécifique, également instituée par l’avenant n°4, elle

est, tout comme la contribution forfaitaire établie par la CDSP dans sa version initiale,

une subvention octroyée par le SMAN sans perspective de rentabilité. Elle ne

correspond pas à des conditions de marché normales. Elle a donc conféré un avantage

économique à VTAN.

(624) En conclusion, la contribution forfaitaire, telle qu’instituée par la CDSP dans sa

version initiale et augmentée par les avenants n°1 et n°3 a conféré un avantage

économique à VTAN. En outre, dans la mesure où ces avantages ont été octroyés à

une seule entreprise, ils sont sélectifs. Il en va de même de la contribution publique

spécifique. En revanche, ni l’avenant n°2 ni les subventions d’équipement n’ont

conféré d’avantage économique à VTAN. Ces mesures ne constituent donc pas des

aides d’Etat.

7.2.1.5 Affectation des échanges intra-Union et de la concurrence

(625) L'aéroport de Nîmes est notamment en concurrence avec les autres plates-formes

aéroportuaires et notamment celles desservant en tout ou partie la même zone de

chalandise, comme celles de Montpellier et d’Avignon. Une aide octroyée à

l'exploitant de l'aéroport de Nîmes (la CCI-aéroport ou VTAN) risque donc de fausser

la concurrence. A ce titre, la Commission observe que l’aéroport de Montpellier se

trouve à seulement 63 km de l'aéroport de Nîmes. Le marché des prestations

aéroportuaires et le marché du transport aérien étant des marchés ouverts à la

concurrence intra-Union, l'aide risque aussi d'affecter les échanges entre les Etats

membres.

(626) De manière plus générale, il convient de noter que les gestionnaires d’aéroports de

l’Union sont en concurrence les uns avec les autres pour attirer des compagnies

aériennes. En effet, les compagnies aériennes déterminent les liaisons qu’elles

exploitent et les fréquences correspondantes en fonction de différents critères. Ces

critères comprennent la clientèle potentielle qu’elles peuvent espérer sur ces liaisons

mais également les caractéristiques des aéroports situés aux extrémités de ces liaisons.

(627) Les compagnies aériennes examinent notamment des critères tels que la nature des

services aéroportuaires fournis, la population ou l’activité économique autour de

l’aéroport, la congestion, l’existence d’un accès par voie terrestre, ou encore le niveau

des redevances et les conditions commerciales générales d’utilisation des

infrastructures aéroportuaires et des services. Le niveau des redevances est un élément

significatif dans la mesure où des fonds publics alloués à un aéroport pourraient être

utilisés afin de maintenir les charges aéroportuaires à un niveau artificiellement bas

pour attirer des compagnies aériennes et, partant, avoir un effet de distorsion important

sur la concurrence.201

(628) Par conséquent, les compagnies aériennes allouent leurs ressources, notamment en

matière d’appareils et d’équipage, entre différentes liaisons en prenant en compte,

entre autres, les services offerts par les gestionnaires d’aéroports et le prix facturés par

ceux-ci pour ces prestations.

201

Nouvelles lignes directrices, paragraphe 43.

128

(629) Il ressort de ces éléments que les différentes mesures qui ont été prises en faveur de la

CCI-aéroport et de VTAN et font l’objet du présent examen sont susceptibles, pour

autant qu’elles aient conféré un avantage économique à l’une de ces deux entreprises,

d'avoir renforcé les positions respectives de ces deux entreprises par rapport aux autres

gestionnaires d’aéroports européens. Par conséquent, ces mesures sont susceptibles

d’avoir faussé la concurrence et affecté les échanges entre Etats membres.

7.2.1.6 Conclusion sur la présence d’aides d’Etat

(630) Les subventions relatives aux missions régaliennes ne constituent pas des aides d’Etat.

Les subventions d’exploitation ponctuelles et les avances remboursables reçues par la

CCI-aéroport constituent des aides d’Etat en faveur de cette dernière. La contribution

forfaitaire, telle qu’instituée par la CDSP dans sa version initiale et augmentée par les

avenants n°1 et n°3 constitue une aide d’Etat en faveur de VTAN, de même que la

contribution publique spécifique. L’avenant n°2 et les subventions d’équipement ne

sont pas des aides d’Etat.

7.2.2 Illégalité des aides

(631) Les subventions d’exploitation ponctuelles, les avances remboursables, la contribution

forfaitaire et ses différentes modifications, ainsi que la contribution publique

spécifique ont été mises en œuvre sans être notifiées.

(632) La décision de la Commission du 28 novembre 2005 relative à l’application de

l’article 106, paragraphe 2, du TFUE aux aides d’Etat sous forme de compensations de

service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services

d’intérêt économique général (« la décision SIEG de 2005 ») prévoit les conditions

dans lesquelles certaines aides octroyées comme compensations de service public

peuvent être exemptées de l’obligation de notification instituée par l’article 108,

paragraphe 3 du TFUE. Selon la France, les mesures octroyées en faveur de la CCI-

aéroport ou de VTAN après le 19 décembre 2005 satisfont à ces conditions.

(633) La Commission considère que tel n’est pas le cas. En effet, premièrement, la gestion

de l’aéroport de Nîmes ne peut être considérée dans son ensemble comme un

authentique SIEG, comme il a été démontré précédemment. Par conséquent, comme

les différentes mesures susmentionnées ont été octroyées pour financer l’exploitation

de l’aéroport dans son ensemble, elles ne remplissent pas les critères prévus par la

décision SIEG de 2005.

(634) Deuxièmement, comme indiqué précédemment, même à supposer que l’exploitation

de l’aéroport puisse dans sa totalité être qualifiée de SIEG, aucune des mesures en

question n’en constituerait pour autant l’application d’un mécanisme de compensation

dont les paramètres auraient été établis à l’avance, de manière objective et

transparente. En effet, comme indiqué précédemment, les mesures en cause ne

remplissent pas la deuxième condition de l’arrêt Altmark. Ainsi, ces mesures ne

satisfont pas les conditions établies à l’article 4, paragraphes d) et e) de la décision

SIEG de 2005, selon lequel le ou les actes confiant la gestion d’un service d’intérêt

économique général doivent mentionner la description du mécanisme de compensation

et les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation ainsi que les

modalités de remboursement des éventuelles surcompensations et les moyens d’éviter

celles-ci. C’est la deuxième raison pour laquelle les mesures susmentionnées n’ont pu,

en vertu de la décision SIEG de 2005 bénéficier d’une exemption de l’obligation de

notification établie par l’article 108, paragraphe 3 du TFUE.

(635) Au vu de ce qui précède, les subventions d’exploitation ponctuelles, les avances

remboursables, la contribution forfaitaire, telle qu’instituée par la CDSP dans sa

129

version initiale et augmentée par les avenants n°1 et n°3, ainsi que la contribution

publique spécifique constituent des aides illégales.

7.2.3 Compatibilité avec le marché intérieur

(636) Comme il a été démontré précédemment, la France a commis une erreur manifeste

d’appréciation en prétendant que la gestion de l’aéroport de Nîmes était, dans son

ensemble, un SIEG. En particulier, l’activité du gestionnaire de l’aéroport de Nîmes

consistant à accueillir des vols commerciaux de transport de voyageurs dans cet

aéroport ne saurait être considérée comme un authentique SIEG. Ces conclusions

s’appliquent à la fois à la période d’exploitation par la CCI-aéroport et à la période

d’exploitation par VTAN. Dans la mesure où les différentes mesures de soutien

financier faisant l’objet du présent examen visaient à financer l’exploitation de

l’activité de l’aéroport dans son ensemble, elles ne peuvent être considérées comme

des compensations financières octroyées en vue de la gestion d’un authentique SIEG.

(637) De plus, comme il a été démontré précédemment quand bien même l’exploitation de

l’aéroport de Nîmes aurait pu être valablement, en tout ou partie, qualifiée de SIEG,

aucune des mesures de soutien financier faisant l’objet du présent examen ne

procéderait d’un mécanisme de compensation financière dont les paramètres auraient

été établis à l’avance, de manière objective et transparente, et assorti de modalités de

contrôle et de révision de la compensation ainsi que de modalités de remboursement

des éventuelles surcompensations et des moyens d’éviter celles-ci. Ainsi, les mesures

en cause ne satisfont pas les conditions cumulatives établies par l’Encadrement de

l'Union européenne applicable aux aides d'État sous forme de compensations de

service public, qui serait applicable au cas d’espèce ratione temporis.202

De plus, pour

ces mêmes raisons et ainsi qu’il a été établi aux considérants 633 à 635, les mesures en

question ne satisfont pas non plus les conditions cumulatives établies par la Décision

SIEG de 2005. Par conséquent, ces mesures ne peuvent être déclarées compatibles

avec le marché intérieur sur le fondement de l’article 106, paragraphe 2 du TFUE.

(638) La Commission va maintenant analyser les mesures faisant l’objet du présent examen

à l’aune des différents critères de l’article 107, paragraphe 3, point c) du TFUE.

(639) Les différentes aides d’Etat identifiées dans la présente évaluation sont toutes des

aides au fonctionnement, dans la mesure où elles ont eu pour effet de financer

l’exploitation de l’aéroport de Nîmes, et non des investissements spécifiques réalisés

au sein de cet aéroport. Ces aides au fonctionnement ont toutes été octroyées

illégalement avant le 4 avril 2014, date d’entrée en vigueur des nouvelles lignes

directrices, dans lesquelles la Commission a déclaré qu’elle appliquerait les principes

énoncés dans lesdites lignes directrices à toutes les affaires en cours portant sur des

aides au fonctionnement accordées à des aéroports, même si ces aides ont été

octroyées avant le 4 avril 2014.203

(640) Selon les nouvelles lignes directrices, les aides au fonctionnement octroyées à des

aéroports avant le 4 avril 2014 peuvent être déclarées compatibles pour la totalité des

coûts d'exploitation qui ne sont pas couverts si une série de conditions est remplie.204

Ces conditions peuvent se résumer ainsi:

- l’aide contribue à un objectif d’intérêt commun bien défini (amélioration de la

mobilité des citoyens et de la connectivité des régions, lutte contre la congestion

202

Communication de la Commission l’Encadrement de l'Union européenne applicable aux aides d'État

sous forme de compensations de service public (2011), JO C 8, 11.1.2012, p. 15, point 16. d) et e) et

point 69. 203

Nouvelles lignes directrices, paragraphe 172. 204

Nouvelles Lignes Directrices, paragraphe 137.

130

du trafic aérien sur les principales plates-formes aéroportuaires de l'Union,

développement régional) ;

- l’intervention de l’Etat est nécessaire ;

- l’aide est un instrument d’intervention approprié ;

- l’aide a un effet d’incitation en ce sens qu’en son absence, le niveau d'activité

économique de l'aéroport concerné serait sensiblement réduit ;

- l’aide est proportionnée, en ce sens qu’elle est limitée au minimum nécessaire pour

que l'activité visée puisse être mise en œuvre ;

- les distorsions de concurrence causées par l’aide et ses effets sur les échanges

doivent être prises en compte dans l’analyse.

(641) La Commission va appliquer ces critères aux aides en question.

7.2.3.1 Contribution à un objectif d’intérêt commun bien défini

(642) Dans la mesure où ces aides ont financé le déficit d’exploitation de l’aéroport de

Nîmes, elles ont permis son maintien en activité. Comme l’a souligné la France,

l’activité de cet aéroport a un impact positif sur le développement économique du

département du Gard, en particulier dans le secteur du tourisme. Or, le développement

économique local est reconnu, selon les nouvelles lignes directrices, comme un

objectif d’intérêt commun qui pouvait justifier l’octroi d’aides au fonctionnement en

faveur d’un aéroport avant le 4 avril 2014, si certaines conditions sont remplies.

(643) S’agissant du secteur de tourisme, il est indéniable que l’aéroport de Nîmes dessert

une région touristique, et que les vols réguliers offerts par Ryanair à destination de cet

aéroport depuis 2000 ont amené d’importants afflux de touristes dans la région de

Nîmes. A titre d’exemple, l’étude de 2006 précitée sur les retombées économiques de

l’aéroport de Nîmes205

précise que pour la seule année 2006, les touristes amenés à

l’aéroport de Nîmes ont injecté cent millions d’euros de dépenses courantes dans

l’économie locale206

dont 21 millions dépensées dans l’hébergement, 26 millions dans

la restauration, 20 millions dans les autres achats alimentaires, 9 millions dans le

transport (hors transport aérien), 4 millions dans les visites et 6 millions dans les

souvenirs. L’impact économique induit (c’est-à-dire l’effet sur le reste de l’économie

locale) des activités de l’aéroport y est par ailleurs estimé à 2,38 milliards d’euros en

tenant compte de l’effet des investissements.

(644) Par ailleurs, cette étude de 2006 indique que 2200 emplois étaient directement liés à

l’activité aéroportuaire207

. Ainsi, jusqu’à la fermeture de la BAN en juillet 2011, celle-

ci se traduisait par l'accueil de nombreuses familles sur le territoire de Nîmes (plus de

800 enfants de militaires scolarisés dans le Gard).

(645) La présence de la BAN et de l'activité aéronautique civile ont également permis le

développement d’un pôle industriel aéronautique sur le site aéroportuaire. Ce pôle

regroupe des activités telles que :

- GHSC (Groupement d’Hélicoptères de la Sécurité Civile), à la fois centre de

commandement des 22 bases permanentes et opérationnelles de la sécurité civile

réparties sur tout le territoire métropolitain et dans les départements d’outre-mer,

centre de maintenance de la flotte d’hélicoptère du ministère de l’intérieur et centre

205

Annexe 11.0.5 à la lettre de la France du 27 février 2012. 206

Hors investissements, tels que par exemple les achats immobiliers. 207

1400 emplois sur la BAN et 800 emplois, créés par 20 entreprises présentes sur le site aéroportuaire.

131

d’instruction du personnel et de formation continue des pilotes (effectif sur la zone

: 140 personnes) ;

- Sabena Technics (groupe TAT) : Société de services en maintenance aéronautique

civile et militaire (effectif sur la zone : 336 personnes) ;

- AVDEF : Aviation Défense Service (groupe EADS), active dans le transport

public et les évacuations sanitaires à la demande, le travail aérien au profit des

armées et la lutte contre les feux de forêts (effectif sur la zone : 51 personnes) ;

- Airways Formation : école de pilotage, dotée d’une filière transport aérien

regroupant toutes les formations préparant aux entrées en compagnie aérienne, et

d’une filière instructeurs préparant à toutes les qualifications d’instructeur prévues

par la réglementation (effectif sur la zone : 11 personnes).

(646) Au total, selon la France, le pôle industriel générait 680 emplois civils en 2012,

auxquels s’ajoutent plus de 3 000 emplois induits générés par l’activité de la

plateforme.

(647) La France indique de plus qu’afin de compenser le départ de la BAN, il a été décidé de

créer une zone d’activités économiques de plus de 140 ha au droit de l’aéroport

Nîmes, au cœur d’un espace économique de plus de 500 ha. 85 ha seraient disponibles

pour accueillir, autour des activités de maintenance et services aéronautiques, un parc

d’activités cluster sur la gestion des risques d’une part et l’écoconstruction d’autre

part. Ce parc, contigu au pôle d’activités de l’aéroport de Nîmes, serait le premier pôle

d’activité de la deuxième agglomération du Languedoc-Roussillon et l’un de ses

principaux pôles régionaux. Il accueillerait 100 entreprises représentant 2000 emplois.

(648) L’aide en question a donc apporté une contribution significative au développement

économique local.

(649) Toutefois, selon les nouvelles lignes directrices, lorsqu’un aéroport est situé dans la

même zone d’attraction qu’un autre aéroport disposant de capacités inutilisées, le plan

d’exploitation doit indiquer, sur la base de prévisions valables du trafic de passagers et

de fret, l'incidence probable sur le trafic de l’autre aéroport situé dans cette zone

d’attraction208

. Il ressort des observations formulés par la France à cet égard que la

CCI-aéroport et VTAN s’attendaient à ce que le trafic de Nîmes n’ait pas d’impact

notable sur le trafic observé dans les aéroports de Marseille, Avignon et Montpellier.

En particulier, la CCI estimait que ces trois aéroports n’étaient pas situés dans la zone

de chalandise de Nîmes. Il peut donc être conclu que l’incidence probable du trafic de

Nîmes sur les aéroports voisins a été prise en considération.

(650) Même si la Commission ne partage pas l’avis des Exploitants quant à la présence de

zones de chalandises distinctes, elle considère que l'impact des aides en question sur

les aéroports voisins n'était pas d'une ampleur propre à contrebalancer a contribution

de l’aide à l'objectif d'intérêt commun en cause, ou à compromettre de manière

substantielle les conditions de fonctionnement des aéroports voisins.

7.2.3.2 Nécessité de l’intervention de l’Etat et caractère approprié de l’aide

en tant qu’instrument d’intervention

(651) Les aides versées sous forme d’avances remboursables et de subventions

d’exploitation étaient nécessaires afin d’assurer l’équilibre économique de

l’exploitation de l’aéroport de Nîmes, et par conséquent son maintien en

fonctionnement.

208

Nouvelles lignes directrices, paragraphes 114 et 131.

132

(652) Par ailleurs, selon les nouvelles lignes directrices, « De ce fait, dans les conditions

actuelles du marché, les aéroports plus petits peuvent éprouver des difficultés à

assurer le financement de leurs activités en l’absence de capitaux publics ».209

Les

nouvelles lignes directrices précisent par ailleurs que les aéroports accueillant jusqu’à

700 000 passagers par an sont susceptibles de ne pas pouvoir supporter une part

importante de leurs coûts d'exploitation. Or, l’aéroport de Nîmes fait partie des petits

aéroports, dans la mesure où son trafic n’a pas dépassé 320 000 passagers au cours de

la période 1999-2011.

(653) Ainsi, l’intervention de l’Etat pour assurer l’équilibre économique de l’aéroport de

Nîmes, et par conséquent son maintien en fonctionnement, au cours de la période

2000-2011 était nécessaire.

(654) Selon les nouvelles lignes directrices, il convient d’examiner si d’autres instruments

d'intervention ou d'aides que ceux utilisés auraient pu être mis en œuvre et auraient

entraîné moins de distorsions de concurrence.210

Comme il a déjà été indiqué,

l’aéroport a enregistré un déficit d’exploitation très important chaque année au cours

de la période 2002-2011. Pour le maintenir en activité, il était donc difficile, dans ce

contexte, d’envisager d’autres instruments que des subventions d’exploitation à fonds

perdus, tels que les subventions d’exploitation ponctuelles, la contribution forfaitaire

et la contribution publique spécifique, ainsi que des avances remboursables sans

échéance de remboursement précise et sans taux d’intérêt.

7.2.3.3 Effet d’incitation et proportionnalité des aides

(655) Selon les nouvelles lignes directrices, il convient de vérifier si en l’absence des aides

au fonctionnement, le niveau d’activité économique de l’aéroport aurait été

sensiblement réduit et si par ailleurs, les aides ont été limitées au minimum nécessaire

pour que l'activité visée puisse être mise en œuvre.211

(656) Comme expliqué précédemment, l'arrivée du TGV mais aussi le départ d’Air France

en 2001, suivi deux ans plus tard de celui d’Air Littoral, ont provoqué une chute

drastique du nombre de vols à l'aéroport de Nîmes. Conjugués aux conditions des

contrats conclus avec Ryanair / AMS à partir de 2002, ces facteurs ont également

provoqué une dégradation importante de la situation financière de l’aéroport. Ainsi, en

l'absence des mesures de soutien destinées à financer le déficit d’exploitation de celui-

ci, son activité aurait été fortement réduite, voire arrêtée.

(657) Par ailleurs, comme expliqué ci-dessous, les montants d’aide ont été réduits au

minimum nécessaire.

7.2.3.3.1 Période d’exploitation par la CCI-aéroport (2000-2006)

(658) Les différentes aides au fonctionnement octroyées à la CCI-aéroport ont été limitées

aux montants nécessaires pour assurer l’équilibre financier de l’exploitation, sans aller

au-delà. Dans la mesure où sans ces aides, la CCI-aéroport aurait enregistré un déficit

d’exploitation important chaque année, l’activité de l’aéroport aurait dû être

considérablement réduite pour assurer un équilibre financier, voire totalement arrêtée.

Les aides ont eu, par conséquent, un effet incitatif au sens du paragraphe 124 des

nouvelles lignes directrices.

(659) Ainsi, s’agissant des subventions d’exploitation ponctuelles reçues en 2005, la France

a expliqué que le budget 2005 de la CCI avait été établi sur le fondement de prévisions

de recettes et de coûts tenant compte des prévisions de trafic, et que compte tenu du

209

Nouvelles lignes directrices, paragraphe 117. 210

Nouvelles lignes directrices, paragraphe 120. 211

Nouvelles lignes directrices, paragraphes 124 et 125.

133

programme aéroportuaire, les prévisions de 2005 montraient un besoin de financement

de [1-3] millions d’euros. Ce besoin correspondait à la différence entre les dépenses

prévues ([4-6] millions d’euros) et les recettes prévues ([2-4] millions d’euros).

(660) Or, les subventions d’exploitation ponctuelles reçues par la CCI-aéroport en 2005 ne

représentaient qu’un montant total de 1,35 millions d’euros, très inférieur au besoin de

financement de [1-3] millions d’euros. La différence, d’environ [600 000-800 000]

euros a été supportée par la CCI, pour partie sous forme d’avances remboursables.

(661) De la même manière, la subvention d’exploitation ponctuelle de 200 000 euros reçue

du service général de la CCI en 2006 ne représentait qu’une partie du déficit

d’exploitation. La délibération de l’Assemblée générale de la CCI du 14 décembre

2005 montre en effet que cette subvention d’exploitation ponctuelle résultait d’un

accord entre le SMAN et la CCI, au terme duquel cette dernière s’était engagée à

supporter une partie seulement du déficit d’exploitation de l’aéroport, limitée à 200

000 euros212

, le reste étant pris en charge par le SMAN, nouveau propriétaire.

(662) S’agissant des avances remboursables octroyées par le service général de la CCI, elles

résultaient de l’obligation de présenter un budget équilibré pour l’aéroport, laquelle

était imposée à la CCI par le contrat de concession. Le montant des avances était

défini chaque année au moment de l’élaboration du budget, de manière à équilibrer

celui-ci. L’élaboration des budgets des aéroports gérés par les chambres de commerce

et d’industrie est encadrée par des procédures strictes de nature à assurer que les

contributions publiques destinées à équilibrer le budget soient limitées au minimum

nécessaire.

(663) Ainsi, la circulaire n° 111 du 30 mars 1992 fixant les règles budgétaires comptables et

financières applicables aux chambres de commerce et d’industrie prévoit une

procédure précise régissant notamment la manière dont le service général d’une

chambre de commerce et d’industrie détermine le budget affecté à la gestion d’un

aéroport. Cette circulaire prévoit notamment que la chambre de commerce et

d’industrie détermine, pour l’élaboration du budget, (i) l’état des opérations de

fonctionnement ; (ii) l’état de la capacité d’autofinancement ; et (iii) l’état des

opérations en capital. En outre de nombreux documents doivent obligatoirement être

annexés à la proposition de budget dont l’approbation est requise (tableau des

prestations et contributions interservices, tableau des effectifs et masses salariales,

etc.). L’objectif de cette procédure consiste en particulier à garantir que le budget soit

équilibré sans surcompensation.

(664) Par conséquent, les montants des avances remboursables n’ont pas excédé ce qui était

nécessaire pour financer le déficit d’exploitation de la CCI-aéroport, compte tenu des

subventions d’exploitation ponctuelles.

(665) Ainsi, les différentes aides au fonctionnement reçues par la CCI-aéroport ont eu un

effet d’incitation et étaient limitées au minimum.

7.2.3.3.2 Période d’exploitation par VTAN (2007-2011)

(666) Les différentes aides au fonctionnement octroyées à VTAN, représentant des montants

importants, étaient elles aussi nécessaires pour assurer l’équilibre financier de

l’exploitation. Sans ces aides, l’exploitation aurait été largement déficitaire, et

l’activité de l’aéroport aurait dû être significativement réduite, voire totalement

arrêtée.

212

Annexe n°2014-II-32 à la lettre de la France du 25 avril 2014.

134

(667) La contribution forfaitaire telle que prévue à l’origine a été définie sur le fondement

d’un budget prévisionnel établi par Veolia Transport. Selon ce budget, dans le

« scénario de référence », la contribution forfaitaire de [1,2-1,5] millions d’euros

devait permettre à VTAN de réaliser des marges nettes [de 0-5% en moyenne] sur

toute la durée de la délégation de service public. D’autre part, Veolia Transport a

conçu à l’invitation du SMAN un « scénario de repli » correspondant à une baisse

d’activité, dans lequel la contribution forfaitaire serait abaissée à [1,0-1,3] million

d’euros. Dans ce scénario, VTAN prévoyait des marges nettes [de 0-5% en moyenne]

sur toute la durée de la délégation de service public.213

(668) Au vu de ces éléments, les marges nettes escomptées par Veolia Transport

apparaissent raisonnables, et le scénario de repli a été conçu pour que ces marges

n’augmentent pas de façon exagérée en cas de baisse de l’activité.

(669) La contribution forfaitaire a ainsi été conçue initialement pour être limitée au

minimum nécessaire pour assurer à VTAN l’équilibre financier de l’exploitation ainsi

qu’un bénéfice raisonnable. Ses modifications ultérieures ont suivi cette logique.

Ainsi, l’augmentation de la contribution forfaitaire par l’avenant n°1 correspondait à la

perte imprévisible d’une recette qui avait été initialement prise en compte par Veolia

Transport dans ses estimations préalables, tandis que l’augmentation résultant de

l’avenant n°3 correspondait à des dépenses de marketing supplémentaires engagées

par VTAN et non prévues au départ.

(670) De surcroît, les comptes de résultat de VTAN observés a posteriori montrent que la

contribution forfaitaire n’a pas dépassé le minimum nécessaire, dans la mesure où elle

n’a pas conduit VTAN à enregistrer des bénéfices excessifs. En effet, d’après le

tableau 6 de la décision d’ouverture, la marge nette de VTAN a même été négative sur

toute la période 2007-2010.

(671) La contribution publique spécifique mise en place par l’avenant n°4 à la CDSP était

quant à elle calculée sur le fondement d’un budget prévisionnel reflétant les nouvelles

charges d’exploitation de VTAN, consécutives à la fermeture de la BAN, et il était de

plus prévu que son montant soit réajusté a posteriori en fonction du compte

d’exploitation réalisé, de manière à éviter les versements excessifs.

(672) Ainsi, les différentes aides au fonctionnement reçues par VTAN ont eu un effet

d’incitation et ont été limitées au minimum.

7.2.3.4 Appréciation des distorsions de concurrence et des effets sur les

échanges

(673) Selon les nouvelles lignes directrices, pour apprécier la compatibilité des aides au

fonctionnement octroyées avant le 4 avril 2014, la Commission tient compte des

distorsions de concurrence et des effets sur les échanges.214

(674) Les aides octroyées à un aéroport de l’Union peuvent potentiellement avoir un effet

négatif sur tous les autres aéroports de l’Union. En effet, tous les aéroports de l’Union

sont en concurrence les uns avec les autres pour attirer les compagnies aériennes, dans

le cadre du marché intérieur du transport aérien intra-Union. Lorsqu’il s’agit d’aides

au fonctionnement permettant à l’aéroport de demeurer économiquement viable,

l’intensité de cet effet général sur les autres aéroports dépend du volume d’activité de

l’aéroport aidé, qui peut s’exprimer en particulier en nombre de passagers, de liaisons

et de fréquences.

213

Annexe n°2014-1-1 à la lettre de la France du 19 février 2014. 214

Nouvelles lignes directrices, paragraphes 131 et 137.

135

(675) Il convient de noter à cet égard qu’au cours de la période considérée (2002-2011),

l’aéroport de Nîmes est resté un aéroport de taille modeste. Son trafic a culminé à 320

000 passagers en 2001, et il est resté, les autres années, compris entre 130 000 et 300

000 passagers par an. Au cours de cette même période, les services réguliers offerts au

départ de cet aéroport se sont résumés à la liaison vers Paris d’Air Littoral, exploitée

jusqu’en 2003 seulement, ainsi qu’aux quelques liaisons exploitées par Ryanair (au

maximum quatre en même temps), à raison d’une fréquence par jour ou de fréquences

infra-quotidiennes, sauf éventuellement l’été, où deux fréquences quotidiennes ont pu

être offertes pour certaines liaisons, selon les années. Le volume d’activité de

l’aéroport de Nîmes est donc resté modeste. L’effet général des aides octroyées à cet

aéroport sur tous les autres aéroports a donc été relativement circonscrit.

(676) Cependant, les effets d’une aide au fonctionnement accordée à un aéroport donné sur

un autre aéroport sont d’autant plus intenses que les deux aéroports sont proches. En

particulier, lorsque l’un d’eux se trouve dans la zone de chalandise de l’autre, ils sont

en concurrence particulièrement intense pour attirer les compagnies aériennes qui

souhaitent desservir la région où ils se trouvent. De plus, lorsqu’il existe des liaisons

au départ de chacun de ces deux aéroports vers la même ville de destination, les deux

aéroports sont en concurrence pour attirer les passagers, qui souhaitent se rendre vers

cette ville de destination, et qui ont pour ce trajet, le choix entre les deux aéroports.

(677) L’aéroport d’Avignon est situé à 68 km de l’aéroport de Nîmes, mais ses contraintes

de piste ne lui permettent d’accueillir que des vols privés et d’affaires. Il n’est donc

pas en concurrence avec l’aéroport de Nîmes pour accueillir des vols réguliers. Quant

à l’aéroport de Marseille, il est situé à 115 km, ce qui représente 1h15 de route. Il est

donc trop éloigné pour subir un impact excessif des aides en question. Comme indiqué

précédemment, l’aéroport de Montpellier est situé à seulement 63 km de l’aéroport de

Nîmes, ce qui représente un temps de parcours de 49 minutes par la route. Dans la

mesure où la Commission considère qu’une distance inférieure à 100 km et un temps

de parcours inférieur à une heure sont les critères qui permettent de définir, en

première approximation, la zone de chalandise d’un aéroport, l’aéroport de

Montpellier est situé a priori dans la zone de chalandise de celui de Nîmes. De plus,

certaines liaisons exploitées au départ de Montpellier ont la même agglomération de

destination que certaines liaisons au départ de l'aéroport de Nîmes. C’est notamment le

cas de liaisons vers Bruxelles et Londres, offertes au départ des deux aéroports.

(678) A cet égard, la France, considère que la zone de chalandise d'un aéroport se définit à

partir de deux critères étant : (i) la durée du trajet; et (ii) dans les aéroports où le trafic

low-cost est dominant comme celui de Nîmes, le coût du trajet. Ainsi, la France

considère que la zone de chalandise d'un aéroport régional serait limitée aux aéroports

qui peuvent être rejoints en voiture en 60 minutes au plus.215

Selon la France,

« S’agissant enfin de l’aéroport de Montpellier, si les éléments ci-dessus tendent à le

situer dans la même zone de chalandise que l’aéroport de Nîmes en raison du temps

de trajet inférieur à 60 minutes qui les sépare et du coût du trajet aller-retour

n’excédant pas 20€, il convient toutefois de souligner que les liaisons Ryanair de

l’aéroport de Montpellier, aujourd’hui au nombre de quatre, répondent à une

demande touristique qui est située plutôt à l’ouest qu’à l’est de l’aéroport (la liaison

avec Hahn en est un exemple alors même que Ryanair a supprimé ses liaisons avec

l’Allemagne depuis Marseille) et que l’aéroport de Nîmes couvre une zone de

chalandise différenciée pour partie de celle de l’aéroport de Montpellier (notamment

les Cévennes, l’Uzège, et le Nord-Est du Gard/Sud de l’Ardèche, dans la vallée du

215

Observations de la France sur la décision d'ouverture, p.35.

136

Rhône). Il dispose ainsi d’une zone de chalandise propre. Il convient encore de relever

que 51% des passagers low-cost se rendent à moins de 50 km de leur aéroport. »

(679) Ces éléments sont en effet de nature à atténuer l’impact sur l’aéroport de Montpellier

des aides au fonctionnement reçues par l’aéroport de Nîmes. S’y ajoute le fait que

l’aéroport de Montpellier a eu, sur toute la période, un trafic nettement supérieur à

celui de l’aéroport de Nîmes. En effet, le trafic y a fluctué entre 1,2 million et 1,6

million de passagers par an. L’aide reçue par l’aéroport de Nîmes, environ six fois plus

petit, n’a pu avoir, au maximum, qu’un impact limité sur l’aéroport de Montpellier.

Enfin, le temps de parcours entre les deux aéroports, inférieur à une heure mais

quasiment égal à 50 minutes, est également un facteur propre à atténuer l’impact des

aides en question sur l’aéroport de Montpellier.

(680) Ainsi, les les aides au fonctionnement en question ont eu un impact limité sur les

aéroports voisins de celui de Nîmes.

(681) En prenant en compte tous ces éléments positifs et négatifs produits par les aides en

question de manière globale, la Commission estime que ces aides n’ont pas affecté les

échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

(682) Au vu des éléments présentés ci-dessus concernant l’impact des aides en cause sur la

concurrence et les échanges et compte tenu de la contribution importante de ces aides

au développement économique de la zone dans laquelle se trouve l’aéroport de Nîmes,

notamment en raison de leur impact bénéfique sur le tourisme local et le pôle

d’activité présent sur le site aéroportuaire, la Commission considère que les aides en

cause n’ont pas affecté la concurrence et les échanges dans une mesure contraire à

l’intérêt commun.

7.2.3.5 Conclusion sur la compatibilité des aides en faveur de la CCI-

aéroport et de VTAN

(683) Au vu de ce qui précède, les subventions d’exploitation ponctuelles, les avances

remboursables, la contribution forfaitaire, telle qu’instituée par la CDSP dans sa

version initiale et augmentée par les avenants n°1 et n°3, ainsi que la contribution

publique spécifique constituent des aides compatibles avec le marché intérieur au sens

de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

(684) Cette conclusion se fonde sur les critères spécifiques prévus dans les nouvelles lignes

directrices pour évaluer la compatibilité des aides au fonctionnement accordées en

faveur des aéroports avant le 4 avril 2014. Elle est sans aucun préjudice de toute

appréciation d’éventuelles futures aides en faveur de l’aéroport de Nîmes que la

Commission pourrait être amenée à effectuer à l’avenir sur le fondement règles

prévues par les nouvelles lignes directrices pour les aides octroyées après le 4 avril

2014.

8. Récupération

(685) La Commission a constaté que Ryanair / AMS avait bénéficié d’aides illégales et

incompatibles avec le marché intérieur. Selon la jurisprudence constante de la Cour de

Justice, dès lors que la Commission établit qu’une aide est incompatible avec le

marché intérieur, la Commission est compétente pour obliger l’Etat membre concerné

à supprimer ou à modifier ladite aide.216

Selon l’article 14 du règlement (CE) n°

659/1999 du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité

CE217

« En cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission

décide que l'Etat membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour

216

Arrêt rendu dans l’affaire C-70/72 Commission contre l’Allemagne (EBHT 1973, p. 00813, point 13). 217

JO L 83, 27.3.1999, p. 1.

137

récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire (ci-après dénommée «décision de

récupération»). La Commission n'exige pas la récupération de l'aide si, ce faisant, elle

allait à l'encontre d'un principe général de droit communautaire ».

(686) Selon la jurisprudence constante de la Cour, s’agissant des aides illégales qualifiées

par la Commission comme incompatibles avec le marché intérieur, l’objectif de

l’obligation imposée à l’Etat est de rétablir la situation antérieure.218

A cet égard, la

Cour considère que l’objectif est atteint lorsque les bénéficiaires ont remboursé les

montants octroyés illégalement à titre d’aide en perdant ainsi l’avantage dont ils

bénéficiaient à l’égard des concurrents. De cette manière, la situation antérieure au

versement de l’aide est rétablie.219

(687) En l'espèce, il apparaît qu’aucun principe général du droit de l'Union n’irait à

l’encontre de la récupération des aides illégales identifiées dans le cadre de la présente

décision. En particulier, ni la France ni les tiers intéressés n’ont fourni d’arguments en

ce sens.

(688) La France doit donc prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès de

Ryanair/AMS les aides octroyées illégalement au travers des contrats en cause.

(689) En ce qui concerne les montants d’aide résultant des contrats conclus avec la CCI, ils

doivent être remboursés à cette dernière. Les montants d’aide résultant des contrats

conclus avec VTAN doivent quant à eux être remboursés au SMAN puisque comme il

a été démontré précédemment, c’est du SMAN que proviennent, via les subventions

d’exploitation versée à VTAN, les ressources d’Etat ayant servi à financer les

avantages résultants des contrats en question.

(690) Les montants d’aide à récupérer pour chaque contrat doivent être déterminés comme

suit. Chaque transaction examinée (le cas échéant constituée d’un contrat de services

aéroportuaires et d’un contrat de services marketing) doit être considérée comme ayant

donné lieu à des montants d’aide calculés pour chaque année durant laquelle les

contrats constituant la transaction se sont appliqués, ou pour chaque période pour

laquelle les flux incrémentaux prévisionnels ont été calculés.220

Chacun de ces

montants est calculé à partir de la partie négative du flux incrémental (recettes moins

218

Arrêt rendu dans les affaires jointes No C-278/92, C-279/92 et C- 280/92 le Royaume de l’Espagne

contre la Commission des Communauté européennes (EBHT 1994, I-4103, point 75). 219

Arrêt C-75/97 rendu dans l’affaire Royaume de Belgique contre la Commission des Communauté

européennes (EBHT 1999, I-03671 o. points 64-65). 220

Comme expliqué dans l’analyse de l’existence d’un avantage économique dans les différents contrats,

l’aide résulte de flux bidirectionnels entre l’exploitant de l’aéroport et Ryanair ou Ryanair/AMS. Ces

flux ont des fréquences différentes, et pour certains, sont des flux continus ou ont des fréquences de

paiement qui ne peuvent pas être précisément prévues lors de la conclusion des contrats. Il en va ainsi

du paiement des redevances aéroportuaires. Or, pour analyser l’existence d’un avantage économique, ce

sont les flux incrémentaux prévisionnels qui comptent. Il ressort du plan d’affaires VTAN et des

propositions de reconstruction de plans d’affaires incrémentaux communiquées par la France que la

pratique d’un opérateur en économie de marché raisonnable aurait consisté, en règle générale, à établir

les flux incrémentaux prévisionnels liés aux différents contrats sur une base annuelle. Il est donc

logique que les montants d’aide résultant des différents contrats soient établis eux aussi, en règle

générale, sur une base annuelle. En effet, ces montants d’aide correspondent aux sommes que lors de la

négociation des différents contrats, un opérateur en économie de marché aurait demandé à

Ryanair/AMS de lui payer chaque année en sus des redevances aéroportuaires et redevances de services

d’assistance en escale, toutes choses égales par ailleurs (notamment les paiements marketing), afin de

rendre le contrat rentable. Cependant, pour certains contrats, il s’est avéré plus logique de calculer les

flux incrémentaux prévisionnels par saison IATA (hiver / été) ou pour d’autres périodes que des années

civiles, en liaison de certaines spécificités de ces contrats, telles que par exemple, des variations de

fréquences au cours des saisons estivales. C’est pourquoi pour certains contrats, les montants sont

calculés sur une base annuelle, alors que pour d’autres, ils sont calculés pour des périodes autres que les

années civiles complètes.

138

coûts) prévisible au moment de la conclusion de la transaction, et figurant dans les

tableaux 7 à 16. En effet, ces montants correspondent aux sommes qu’il aurait fallu

prévoir de déduire du montant des prestations marketing (ou qu’il aurait fallu prévoir

d’ajouter aux redevances aéroportuaires et redevances d’assistance en escale facturées

aux compagnies aériennes) pour que la valeur actualisée nette du contrat soit positive,

autrement dit que celui-ci soit conforme au principe de l’opérateur en économie de

marché.

(691) Afin de tenir compte de l’avantage effectif reçu par Ryanair/AMS en application des

contrats, les montants évoqués au considérant précédent pourront être ajustés, à

l’appui de preuves fournies par la France, en fonction (i) de la différence entre, d’une

part, les paiements réels, tels que constatés ex post, qui ont été effectués par Ryanair

au titre de la redevance atterrissage, de la redevance passagers et des services

d’assistance en escale en application du contrat de services aéroportuaires221

, et d’autre

part les flux prévisionnels (ex ante) correspondant à ces postes de recettes et

mentionnés dans les tableaux 7 à 16, (ii) de la différence entre, d’une part, les

paiements marketing réels, tels que constatés ex post, qui ont été effectués en faveur

de Ryanair ou AMS en application du contrat de services marketing et d’autre part les

coûts marketing prévisionnels (ex ante) correspondants tels que mentionnés dans les

tableaux 7 à 16.

(692) De plus, la Commission considère que l’avantage effectif reçu par Ryanair/AMS est

limité à la durée effective du contrat concerné. En effet, après la résiliation de chaque

contrat, Ryanair/AMS n'a pas reçu de versements au titre de ces contrats et n’a pas

bénéficié de l’accès à l’infrastructure aéroportuaire et aux services d’assistance en

escale en application de ces contrats. Par conséquent, les montants d’aide calculés

comme indiqué ci-dessus et liés à un contrat donné sont réduits à zéro pour les

périodes au cours desquelles le contrat a effectivement cessé de s’appliquer

(notamment pour cause de résiliation anticipée d’un commun accord entre les parties).

(693) Par conséquent, le montant d'aide à récupérer de Ryanair/AMS pour certains contrats

qui ne sont pas arrivés à échéance doit être ramené à zéro pour la période allant de la

date d’expiration effective du contrat jusqu’à la date d’expiration prévue lors de la

conclusion du contrat.

(694) Le tableau 17 ci-dessous présente les informations pertinentes sur les montants à partir

desquels sont calculés les montants à récupérer. Ces montants sont composés des

parties négatives des flux incrémentaux (recettes moins coûts) établis dans le cadre de

l’application du principe de l’opérateur en économie de marché, avec des réductions

pour les contrats de Ryanair/AMS pour les années où ils ne sont pas arrivés à

échéance.

221

En prenant en compte le cas échéant les éventuelles « incitations financières » prévues dans les contrats

de services aéroportuaires, et consistant à rembourser à Ryanair une partie des paiements effectués par

celle-ci au titre de ces contrats lorsque certaines cibles de trafic sont atteintes.

139

Tableau 17: Informations sur les montants à récupérer222

Montants indicatifs

(euros)

Période au cours de laquelle le montant d'aide a été reçu

2002 2003 2004

2004

(saison

d'été)

2005 2006

2007

(janvier à

octobre)

2007-2008

(saison

d'hiver)

2008

(saison

d'été)

2008-2009

(saison

d'hiver)

2009

(saison

d'été)

2009-2010

(saison

d'hiver)

2010

2010

(saison

d'été)

2010-

2011

(saison

d'hiver)

2011

(saison

d'été)

2011

(saison

d'hiver

jusqu'au

31/12)

période CCI :

échanges de

courriers de fin 2001-début 2002

[0-50

000]

[0-50

000]

[0-50

000]

échanges de

courriers de 2004

[100 000-

150 000]

contrats de 2005

[150

000-200

000]

[250

000-300

000]

période VTAN

contrats du 2 janvier

2007

[700 000-

750 000]

avenant du 1er août

2007

[150 000-

200 000]

contrats du 1er

novembre 2007

[700 000-

750 000]

[800

000-850

000]

contrats du 27 août

[450 000- [500 000-

222

Dans ce tableau, lorsqu’il est fait référence à une année sans plus de précision (par exemple, « 2002 »), il s’agit de l’année civile complète. S'agissant du calcul des intérêts de

récupération, l'octroi de l'aide est considéré comme ayant lieu le dernier jour de chacune des périodes mentionnées dans les différentes colonnes. Voir considérant 699.

140

2008 500 000] 550 000]

contrats du 25 août 2009

[450 000-

500 000]

[500

000-550

000]

[450

000-500

000]

[450

000-500

000]

[150 000-

200 000]

avenant du 18 août

2010

[0-50

000]

avenant du 30

novembre 2010

[0-50

000]

total

[0-50

000]

[0-50

000]

[0-50

000]

[100 000-

150 000]

[150

000-200

000]

[250

000-300

000]

[700 000-

750 000]

[850 000-

900 000]

[800

000-850

000]

[450 000-

500 000]

[500 000-

550 000]

[450 000-

500 000]

[0-50

000]

[500

000-550

000]

[450

000-500

000]

[500

000-550

000]

[150 000-

200 000]

141

(695) Comme expliqué dans la section 7.1.1.2.3, la Commission considère que Ryanair et

AMS constituent une seule entité économique, et que les contrats de services

marketing et contrats de services aéroportuaires conclus simultanément doivent être

considérés comme formant une seule et unique transaction entre cette entité et, selon

les cas, la CCI ou VTAN. Par conséquent, la Commission considère que Ryanair et

AMS sont solidairement responsables pour l'intégralité du remboursement des aides

perçues au travers des contrats conclus de 2005 à 2010, pour un montant indicatif de

[5 000 000-7 000 000] euros en capital. S’agissant des contrats conclus avant 2005,

dans la mesure où ils l’ont été par la CCI avec la seule compagnie Ryanair, cette

dernière est seule responsable du remboursement des aides qui découlent de ces

contrats, pour un montant indicatif de [150 000-300 000] euros en capital.

(696) Les autorités françaises doivent récupérer les montants précités dans un délai de 4

mois à compter de la date de notification de la présente décision.

(697) A cet égard, les autorités françaises doivent en outre ajouter au montant des aides à

récupérer, le montant des intérêts de récupération, calculés à compter de la date à

laquelle les aides en cause ont été mises à la disposition de l'entreprise, à savoir à

chaque date effective du versement des aides et ce jusqu'à leur récupération

effective,223

conformément au chapitre V du règlement (CE) n° 794/2004.224

Étant

donné qu'en l'espèce, les flux qui composent ces aides sont complexes et se produisent

à plusieurs dates pendant l'année, voire continument pour certaines catégories de

recettes, la Commission estime qu'il est acceptable pour le calcul des intérêts de

récupération de considérer que le moment du paiement des montants d’aides

concernés se situe le dernier jour de la période pour laquelle le montant a été calculé

(par exemple, le 31 décembre si la période en question est une année civile, ou encore

le 31 octobre si la période en question s’étend du 1er

janvier au 31 octobre d’une année

donnée). A cet égard, en choisissant le dernier jour de la période considérée, la

Commission prend l'approche la plus favorable pour les bénéficiaires.

(698) Conformément à la jurisprudence de la Cour de Justice, dans le cas où un Etat membre

se heurte à des difficultés imprévisibles ou à des circonstances qui n’avaient pas été

envisagées par la Commission, ces problèmes peuvent être portés à la connaissance de

la Commission, ainsi que des propositions portant sur les amendements adéquats, afin

que la Commission les évalue. Dans ce cas, la Commission et l’Etat membre

coopèrent de bonne fois en vue de trouver une solution à ces difficultés, en respectant

intégralement les dispositions225

du TFUE.

(699) La Commission demande ainsi à la France de lui soumettre toute difficulté à laquelle

elle serait confrontée dans l’exécution de la présente décision,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article 1

1. Les mesures suivantes, qui contiennent des aides d'État octroyées illégalement par la

France en faveur de Ryanair en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le

fonctionnement de l'Union européenne, sont incompatibles avec le marché intérieur:

223

Voir article 14, paragraphe 2, du règlement n° 659/99 (précité). 224

JO L 140 du 30 avril 2004, p. 1. 225

Voir l’arrêt n o C-94/87 rendu dans l’affaire Commission des Communautés européennes contre la

République fédérale d’Allemagne (EBHT 1989, p. 175, point 9) ainsi que l’arrêt n o C-348/93 rendu

dans l’affaire Commission des Communautés européennes contre la République d’Italie (EBHT 1995,

p. 673, point 17).

142

(a) la transaction modifiant la convention conclue le 11 avril 2000 entre la chambre de

commerce et d’industrie de Nîmes-Uzès-Le Vigan et Ryanair, et constituée par les

échanges de courriers entre la chambre de commerce et d’industrie de Nîmes-Uzès-Le

Vigan et Ryanair datés des 28 novembre 2001, 11, 18, 21 et 24 décembre 2001, 2, 5 et

15 février 2002 ;

(b) la transaction modifiant la convention conclue le 11 avril 2000 entre la chambre de

commerce et d’industrie de Nîmes-Uzès-Le Vigan et Ryanair, et constituée par les

échanges de courriers entre la chambre de commerce et d’industrie de Nîmes-Uzès-Le

Vigan et Ryanair, datés des 10 et 16 mars 2004 ;

2. Les mesures suivantes, qui contiennent des aides d'État octroyées illégalement par la

France conjointement en faveur de Ryanair et Airport Marketing Services en violation

de l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union

européenne, sont incompatibles avec le marché intérieur:

(a) le contrat de services aéroportuaires conclu entre la chambre de commerce et

d’industrie de Nîmes-Uzès-Le Vigan et Ryanair le 10 octobre 2005 et le contrat de

services marketing conclu entre la chambre de commerce et d’industrie de Nîmes-

Uzès-Le Vigan et Airport Marketing Services le même jour ;

(b) le contrat de services aéroportuaires conclu entre Veolia Transport Aéroport de Nîmes

et Ryanair le 2 janvier 2007 et le contrat de services marketing conclu entre Veolia

Transport Aéroport de Nîmes et Airport Marketing Services le même jour ;

(c) l’avenant du 1er août 2007 au contrat de services marketing conclu entre Veolia

Transport Aéroport de Nîmes et Airport Marketing Services le 2 janvier 2007 ;

(d) le contrat de services aéroportuaires conclu entre Veolia Transport Aéroport de Nîmes

et Ryanair le 1er novembre 2007 et le contrat de services marketing conclu entre

Veolia Transport Aéroport de Nîmes et Airport Marketing Services le même jour ;

(e) le contrat de services aéroportuaires conclu entre Veolia Transport Aéroport de Nîmes

et Ryanair le 27 août 2008 et le contrat de services marketing conclu entre Veolia

Transport Aéroport de Nîmes et Airport Marketing Services le même jour ;

(f) l’avenant du 25 août 2009 au contrat de services aéroportuaires conclu entre Veolia

Transport Aéroport de Nîmes et Ryanair le 27 août 2008 et l’avenant du 25 août 2009

au contrat de services marketing conclu entre Veolia Transport Aéroport de Nîmes et

Airport Marketing Services le 27 août 2008 ;

(g) l’avenant du 18 août 2010 au contrat de services marketing conclu entre Veolia

Transport Aéroport de Nîmes et Airport Marketing Services le 27 août 2008 ;

(h) l’avenant du 30 novembre 2010 au contrat de services marketing conclu entre Veolia

Transport Aéroport de Nîmes et Airport Marketing Services le 27 août 2008.

Article 2

1. La convention conclue le 11 avril 2000 entre Ryanair et la chambre de commerce et

d’industrie de Nîmes-Uzès-Le Vigan ne constitue pas une aide d’Etat au sens de

l’article 107, paragraphe 1 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

2. L’avenant du 30 janvier 2006 au contrat de services marketing conclu entre la

chambre de commerce et d’industrie de Nîmes-Uzès-Le Vigan et Airport Marketing

Services le 10 octobre 2005 ne constitue pas une aide d’Etat au sens de l’article 107,

paragraphe 1 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

143

3. L’avenant du 17 octobre 2006 au contrat de services marketing conclu entre la

chambre de commerce et d’industrie de Nîmes-Uzès-Le Vigan et Airport Marketing

Services le 10 octobre 2005 ne constitue pas une aide d’Etat au sens de l’article 107,

paragraphe 1 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Article 3

1. Les avances remboursables octroyées par le service général de la chambre de

commerce et d’industrie de Nîmes-Uzès-Le Vigan à son service aéroport de 2002 à

2006 sont des aides d'Etat au sens de l'article 107, paragraphe 1 du traité sur le

fonctionnement de l’Union européenne. Ces aides d'Etat ont été octroyées illégalement

par la France en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement

de l'Union européenne.

2. Les subventions d’exploitation ponctuelles octroyées par diverses collectivités locales

et le service général de la chambre de commerce et d’industrie de Nîmes-Uzès-Le

Vigan au service aéroport de la chambre de commerce et d’industrie de Nîmes-Uzès-

Le Vigan en 2005 à 2006 sont des aides d'Etat au sens de l'article 107, paragraphe 1 du

traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Ces aides d'Etat ont été octroyées

illégalement par la France en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le

fonctionnement de l'Union européenne.

3. La contribution forfaitaire, telle qu’instituée au profit de Veolia Transport Aéroport de

Nîmes par la convention de délégation de service public conclue le 8 décembre 2006

par le Syndicat mixte pour l’aménagement et le développement de l’aéroport de Nîmes

– Alès – Camargue – Cévennes et Veolia Transport et augmentée par les avenants n°1

et n°3 à cette convention constitue une aide d’Etat au sens de l'article 107, paragraphe

1 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Cette aide d'Etat a été

octroyée illégalement par la France en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité

sur le fonctionnement de l'Union européenne.

4. La contribution publique spécifique instituée au profit de Veolia Transport Aéroport

de Nîmes par l’avenant n°4 à la convention visée au paragraphe 3 constitue une aide

d’Etat au sens de l’article 107, paragraphe 1 du traité sur le fonctionnement de l'Union

européenne. Cette aide d'Etat a été octroyée illégalement par la France en violation de

l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

5. L’avenant n°2 à la convention visée au paragraphe 3 ne constitue pas une aide d’Etat

au sens de l’article 107, paragraphe 1 du traité sur le fonctionnement de l'Union

européenne.

6. Les subventions d’équipement instituées par l’avenant n°4 à la convention visée au

paragraphe 3 ne constituent pas des aides d’Etat au sens de l’article 107, paragraphe 1

du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

7. Les subventions accordées à la chambre de commerce et d’industrie de Nîmes-Uzès-

Le Vigan et à Veolia Transport Aéroport de Nîmes en application du système national

de financement des missions régaliennes dans les aéroports français ne constituent pas

des aides d’Etat au sens de l’article 107, paragraphe 1 du traité sur le fonctionnement

de l'Union européenne.

8. Les aides d’Etat visées aux paragraphes 1 à 4 de cet article sont compatibles avec le

marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point c) du traité sur le

fonctionnement de l'Union européenne.

144

Article 4

1. La France est tenue de se faire rembourser par les bénéficiaires les aides d'Etat visées à

l'article premier. Ryanair et Airport Marketing Services sont tenus solidairement au

remboursement des aides visées à l’article premier, paragraphe 2.

2. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont

été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu'à leur récupération effective.

3. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du

règlement (CE) n° 794/2004 et au règlement (CE) n° 271/2008 modifiant le règlement

(CE) n° 794/2004.

4. La France annule tous les paiements en suspens de l'aide visée à l'article premier à

compter de la date d'adoption de la présente décision.

Article 5

1. La récupération de l'aide visée à l'article premier est immédiate et effective.

2. France veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans les quatre mois

suivant la date de sa notification.

Article 6

1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, la France

communique les informations suivantes à la Commission:

(a) les montants d’aide à récupérer en application de l’article 4 ;

(b) le calcul des intérêts de récupération;

(c) une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la

présente décision;

(d) les documents démontrant que les bénéficiaires ont été mis en demeure de rembourser

les aides.

2. La France tient la Commission informée de l'avancement des mesures nationales

prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu'à la récupération complète des

aides visées à l'article premier. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de

la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et prévues pour se

conformer à la présente décision. Elle fournit aussi des informations détaillées

concernant les montants de l'aide et les intérêts déjà récupérés auprès des bénéficiaires.

Article 7

La République française est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 23.7.2014

Par la Commission

Joaquín ALMUNIA

Vice-président

145

Avertissement

Dans le cas où la présente décision contiendrait des éléments confidentiels qui ne doivent pas

être publiés, vous êtes invités à en informer la Commission, dans un délai de 15 jours

ouvrables à compter de la date de réception de la présente. Si la Commission ne reçoit pas de

demande motivée à cet effet dans le délai prescrit, elle considérera que vous acceptez la

publication du texte intégral de la décision. Cette demande, où seront précisés les éléments en

cause, devra être envoyée par lettre recommandée ou par télécopie à l'adresse suivante:

Commission européenne

Direction générale de la Concurrence

Greffe Aides d'État

1049 Bruxelles

Belgique

Fax : +32 2 296.12.42