Chapitre 4

Les ressources fiscales des collectivités locales et lespaiements des usagers

Une fois définis l'architecture institutionnelle, le cadre comptable et budgétairedans lequel inscrire leurs opérations et la répartition des compétences (au double sensde délégation et de dévolution), les collectivités décentralisées doivent pourvoirdisposer de ressources financières adéquates. Celles-‐ci doivent provenir à la fois deressources financières transférées par l'Etat (qui seront traitées au chapitre 5), et deressources propres sur le volume desquelles elles doivent pouvoir disposer d'unpouvoir de décision, fût-‐il limité. Il n'y a pas de décentralisation effective sanspossibilité pour chaque collectivité locale de moduler, dans le respect de la loi, lemontant des impôts, taxes ou redevances locales de façon à financer la fourniture deservices collectifs locaux selon les modalités par elle souverainement choisies dans lesdomaines de compétences dévolus ou délégués. Si tel n'était pas le cas, ladécentralisation se bornerait à reconnaître aux CTs une « autonomie financière » (ouun pouvoir de « libre administration ») limités au seul pouvoir de répartir libremententre des usages alternatifs des ressources financières décidées par l'Etat. Elles setrouveraient alors dans une situation très voisine de celle des organes déconcentrés del'Etat disposant d'un budget global. Or la dévolution implique qu'une CT puisse, horsmandats impératifs reçus de l'État pour lesquels elle agit comme délégataire, déciderde fournir plus ou moins de services collectifs qu'une autre, et de le faire selon desmodalités par elle choisies. Cela implique également qu'elle doive financer lesdépenses correspondantes en toute transparence et responsabilité vis-‐à-‐vis ducontribuable et de l'usager en mobilisant à cet effet des impôts, taxes ou redevancesdont elle a le pouvoir d'ajuster le taux ou/et les modalités d'assiette. La question de laflexibilité fiscale est donc consubstantielle à la décentralisation. Elle sera évoquée dansle cas tunisien dans la dernière section de ce chapitre.

Une autre question essentielle, sinon de point de vue juridique, du moins du pointde vue économique, consiste à bien distinguer le cas des « impôts locaux »prélèvements obligatoires requis des contribuables locaux sans relation directe avec lafourniture d'un service public local individualisable, de celui des « taxes locales » quiont le caractère d'un paiement requis pour l'accès aux services offerts par lacollectivité, et de celui des redevances acquittées par les usagers. Comme la loitunisienne n'institue pas formellement d'imp6ts locaux mais seulement des « taxes »locales et d'autres types de prélèvements (contributions et redevances), il est apparuimportant de préciser les termes de la distinction.

C'est dans cette perspective d'ensemble que le système fiscal local tunisien estanalysé dans ce chapitre. Dans une première section (4.1 Les bases institutionnelles)on rappelle sur quels textes législatifs et réglementaires se fondent le système tunisiende ressources fiscales locales. Les termes utilisés pour caractériser et distinguer lesimpôts des taxes et des redevances, de même que la classification utilisée dans lestextes légaux tunisiens portant à confusion, la deuxième section précise les termes quidevraient être utilisés et le vocabulaire de référence. Dans une troisième section (4.3

Les impôts locaux) ont été rassemblées les principales « taxes » locales dont lescaractéristiques communes les font assimiler à des imp6ts locaux, c'est-‐à-‐dire dont lepaiement est découplé de toute fourniture individualisée de service collectif local. Unequatrième section (4.4 Les taxes locales) traite des multiples taxes locales perçues entant que droits d'accès ou d'utilisation de services collectifs locaux. Une cinquièmesection (4.5 Les redevances d'utilisation) traite des redevances perçues sur les usagers,prélèvements qui peuvent etre assimilés au prix de la fourniture effective d'un serviceet qui couvrent les coûts de la prestation. Une sixième section (4.6 Remarques etquestions ouvertes) présente les remarques et commentaires d'ensemble. Uneseptième section présente les éléments statistiques collectés auprès de la DGCL.

4.1 Les bases institutionnelles

Hormis les transferts en provenance de l'Etat ou d'autres institutions(internationales notamment), les ressources des collectivités locales tunisiennes sontconstituées de ressources fiscales, de taxes diverses, de paiements et redevanceseffectués par les usagers des services publics fournis par les collectivités et des revenusdu domaine.

Le cadre juridique de la fiscalité des collectivités locales tunisiennes (communes etconseils régionaux) s'est constitué par étapes. Au début du 20ième siècle notamment(1902 avec la création de la taxe sur la valeur locative des immeubles), en 1914-‐15-‐20,puis dans les années 50 et 60 avec la création de quelques prélèvementssupplémentaires. Plus récemment, ce sont les lois organiques de 1975 et 2007 (Loiorganique du budget des collectivités locales en 1975 puis Loi organique n° 2007-‐65 du18 décembre 2007) qui ont, dans l'article 11 (de la Loi 2007-‐65) défini le cadred'ensemble des ressources locales, qui sont "alimentées par les taxes instituées par leCode de la fiscalité locale ainsi que par toute ressource instituée ou affectée au profitdes collectivités locales en vertu de la législation en vigueur".29 Entretemps, en 1997,l'ensemble avait été réformé à l'occasion de la promulgation du «Code la fiscalitélocale » (loi n°97-‐11 du 3 février 1997) dont les dispositions s'appliquent "aux impôts,taxes et redevances qui y sont prévus ainsi qu'aux imp6ts, taxes et redevances quiseraient instituées par des lois ultérieures relatives aux collectivités locales". À cetteoccasion, tous les textes contraires antérieurement promulgués ont été abrogésnotamment ceux figurant en grisé dans le tableau 4-‐1 ci-‐après. La réforme visait alorsà simplifier le système fiscal, à rationaliser les assiettes, à réduire les taux d'impositionet à améliorer le recouvrement.

29 Le schéma 2-‐4, chapitre 2, section 2.3 énumère la liste des ressources des CTs donnée dans les lois organiques de 1975 et 2007 portant sur le budget des Collectivités Locales.

L'édifice fiscal local, rénové en 1997, est donc resté sensiblement stable jusqu'à2011, date à laquelle la Révolution a perturbé considérablement les comportementsindividuels, les activités économiques et celles des administrations publiques, dontcelles concernant l'établissement et la collecte des imp6ts locaux. Depuis cette date,les modifications apportées l'ont été pour l'essentiel dans le cadre des lois de financespour 2012 et surtout la loi de finances pour 2013.

Ce chapitre a été rédigé à partir du Code de la fiscalité locale mis à jour au 1er juin2012 ainsi que des documents collectés et des entretiens réalisés aux Ministères del'Intérieur (direction des finances locales à la direction générale des collectivitéslocales), et des Finances (direction générale de la législation fiscale et direction de lacomptabilité publique). Les tableaux 4-‐1, 4-‐2 et 4-‐3 recensent tous les texteslégislatifs (4-‐1), d'application (4-‐2) et les textes législatifs et réglementairesintéressant le champ de la fiscalité locale mais non incorporés au Code de la fiscalitélocale.

Tableau 4-‐1 Les dispositions légales servant de référence à l'étude des ressourcesfiscales locales et paiements des usagers

1887 décret du 31 janvier relatif à la contribution foncière des propriétaires riverains (et les modifications et ajouts subséquents)

1902 décret du 16 septembre relatif à la taxe sur la valeur locative des immeubles, tel que modifiéet complété par les textes subséquents, hormis les abandons de créances fiscales prévues àcet effet pour les années 1996 et antérieurement pour les contribuables nécessiteux etpour les impôts de faible montant

1914 décret du 15 janvier (articles 1,2, 6 et 9) relatifs à la taxe d'abattage

décret du 15 janvier (articles 2 et 6) relatifs à la taxe pour occupation temporaire de la voie publique

décret du 15 janvier relatif à la taxe sur les véhicules, ainsi que les modifications et compléments ultérieurs

décret du 24 janvier relatif aux droits de voirie, ainsi que les modifications et compléments ultérieurs

1919 décret du 15 décembre relatif à la contribution foncière sur les terrains non bâtis, ainsi que les modifications et compléments ultérieurs

1920 décret du 21 avril relatif à la taxe d'entretien et d'assainissement, ainsi que les modificationset compléments ultérieurs, notamment décret du 28 octobre 1948

1947 décret du 4 septembre relatif à la taxe de compensation, ainsi que les modifications et compléments ultérieurs

1951 décret du 4 septembre relatif à la taxe sur les spectacles, ainsi que les modifications et compléments ultérieurs

1956 décret du 22 mars relatif au « droit de licence » à la charge des titulaires de débits de boissons ainsi que les modifications et compléments ultérieurs

1971 articles 1, 5, 8, 9, 10 et 11 de la loi n° 71-‐41 du 28 juillet relative au pesage et mesurage public

1975 loi n°75-‐39 du 14 mai relative à la taxe sur les établissements à caractère industriel, professionnel et commercial, ainsi que les modifications et compléments ultérieurs

loi n°75-‐34 du 14 mai relative à la taxe hôtelière au profit des communes et des conseils de gouvernorats ainsi que les modifications et compléments ultérieurs,

1978 loi n°78-‐59 du 28 décembre 1978 portant loi de finances pour la gestion 1979 (article 28 relatif aux taxes parafiscales)

1992 loi 92-‐122 du 29 décembre 1992 portant loi de finances pour l'année 1993 (articles 38 à 40 concernant la création d'un fonds spécial du trésor pour la protection des zones touristiques

1997 « Code de la fiscalité locale » (Loi n° 97-‐11 du 3 février 1997) dans sa mise à jour au 1er juin2012, tel que complété et modifié par les lois n°2001-‐123 du 28 décembre 2001, n° 2002-‐101 du 17 décembre 2002, n° 2004-‐90 du 17 décembre 2004, n° 2005-‐106 du 19 décembre2005, n° 2007-‐53 du 8 août 2007, n° 2008-‐77 du 22 décembre 2008, portantrespectivement loi de finances pour les gestions 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 et2009

2004 loi 2004-‐90 du 31 décembre 2004 portant loi de finances pour 2005 (article 83 relatif aux taxes parafiscales)

2006 loi n° 2006-‐59 du 14 aoOt 2006 fixant les infractions aux règlements de l'hygiène dans leszones relevant des collectivités locales

Source: www.cnudst.rnrt.tn > JORT Journal Officiel de la République TunisienneLes cellules grisées contiennent les textes abrogés par la loi n° 97-‐11 du 3 février 1997. Ces textes sont notés ici à titre de rappel historique.

Tableau 4-‐2 Textes d'application du Code de la fiscalité locale (à la date du 1er juin 2012)

1994/ décrets n° 94-‐822 du 11 avril 1994,n°96-‐1474 du 26 août 1996, n° 97-‐1989 du 6 octobre1996/ 1989, n° 99-‐659du 22 mars 1999, n° 99-‐2810 du 21 décembre 1999, n° 2001-‐2510 du 311999/ octobre 2001, n°2003-‐186 du 27 janvier 2003, n° 2010-‐479 portant détermination, et2001/ modification des zones municipales touristiques2003/20101997 décret 97-‐ 530 du 22 mars relatif à la fixation du prix maximum pour l'exonération de la taxe

sur les spectacles

1997 décret 97-‐434 du 3 mars relatif à la fixation du tarif du droit de licence sur les boissons

1997/ Arretés des ministres de l'intérieur et de l'équipement et de l'habitat du 4 mars, fixant la liste2003 des communes concernées par l'instauration de la contribution à la réalisation de parkings

collectifs pour les moyens de transports tel que modifié par l'arreté du 30 mai 2003

1998/ décrets n° 98-‐1428 du 13 juillet 1998, n° 2000-‐232 du 31 janvier 2000, n° 2000-‐1692 du 172000/ juillet 2000, n° 2003-‐1346 du 16 juin 2003 et n° 2004-‐80 du 14 janvier 2004 , relatifs à la2003/ fixation du tarif des taxes que les collectivités locales sont autorisées à percevoir20041998 décret n° 98-‐1254 du 8 juin relatif à la fixation des conditions et modalités d'application du

dégrèvement de la taxe sur les immeubles bâtis

2006 décret n° 2006-‐ 49 du 9 janvier portant fixation des critères de répartition de la taxe sur les établissements à caractère industriel, commercial ou professionnel

2006 décret n° 2006-‐ 3360 du 25 décembre relatif à la détermination du montant maximum annuel de la taxe sur les établissements à caractère industriel, commercial ou professionnel

2007 décret n° 2007-‐1185 du 14 mai relatif à la détermination du minimum et du maximum duprix de référence du mètre carré couvert pour chacune des catégories d'immeublesassujettis à la taxe sur les immeubles bâtis

2007 décret n° 2007-‐1186 du 14 mai relatif à la détermination du montant de la taxe par mètre carré des terrains non bâtis

2007 décret n° 2007-‐1187 du 14 mai relatif à la détermination du montant de la taxe par mètrecarré de référence pour chacune des catégories d'immeubles assujettis à la taxe sur lesimmeubles bâtis

2007 décret 2007-‐1866 du 23 juillet 2007 fixant la liste des infractions aux règlements de l'hygiènedans les zones relevant des collectivités locales et les pénalités dues

Source: www.cnudst.rnrt.tn -‐> JORT Journal Officiel de la République Tunisienne

Tableau 4-‐3 Textes non incorporés au code de la fiscalité locale

1975/2007

Loi n° 75-‐35 (art.11) du 14 mai relative à la Loi Organique du budget des collectivités locales telle que modifiée par la loi organique n° 2007-‐65 du 18 décembre

2002 Loi n° 2002-‐76 (art. 1 et 2) du 23 juillet relative à l'institution de mesures d'allègement de la charge fiscale et d'amélioration des ressources des collectivités locales

2006 loi 2006-‐25 (art. 5) du 15 mai portant amnistie fiscale

2006 Arrêté du ministre des finances du 26 mai fixant les calendriers de paiement des créancesfiscales revenant à l'Etat, des créances revenant aux collectivités locales et des amendes etcondamnations pécuniaires, douanières et de change prévus par la Loi n° 2006-‐25 du 15 maiportant amnistie fiscale

2006 Décret-‐ Loi n° 2006-‐1 du 31 juillet fixant de nouveaux délais pour bénéficier de l'amnistiefiscale prévue par la loi n° 2006-‐25 du 15 mai 2006.

2006 Arrêté du ministre des finances du 14 août fixant les calendriers de paiement des créancesfiscales revenant à l'Etat, des créances revenant aux collectivités locales et des amendes etcondamnations pécuniaires, douanières et de change prévus par la Loi n° 2006-‐01 du 31juillet 2006 portant amnistie fiscale, fixant de nouveaux délais pour bénéficier de l'amnistiefiscale prévue par la loi n° 2006-‐25 du 15 mai 2006

2007 Loi n° 2007-‐53 (art.3) du 8 août complétant les dispositions du Code de la fiscalité locale pourl'amélioration des conditions de perception des taxes revenant aux collectivités locales

2009 Loi n° 2009-‐12 du 2 mars relative à la publicité dans le domaine public routier et dans les propriétés immobilières y attenantes, appartenant aux personnes

2011 Arrêté du ministre des finances du 8 août fixant les calendriers de paiement des créancesfiscales revenant à l'Etat, des créances revenant aux collectivités locales et des amendes etcondamnations pécuniaires, douanières et de change prévus par l'article 12 du décret-‐ Loi n°2011-‐28 du 18 avril 2011 portant mesures fiscales et financières pour la relance del'économie nationale

2012 Loi 2012-‐01 du 16 mai (art. 17) portant Loi de finances complémentaire pour l'année 2012

2012 Arrêté du ministre des finances du 26 mai fixant les calendriers de paiement des créancesfiscales revenant à l'Etat, des créances revenant aux collectivités locales et des amendes etcondamnations pécuniaires, douanières et de change prévus par la Loi n° 2012-‐01 du 16 mai2012 portant Loi de finances complémentaire pour l'année 2012.

2012 Loi 2012-‐27 du 29 décembre portant Loi de finances pour l'année 2013

Source : Code de la fiscalité locale : www.cnudst.rnrt.tn > JORT Journal Officiel de la République Tunisienne.

Remarques générales

La création des impôts et taxes au bénéfice des collectivités locales relève dudomaine exclusif de la loi. Aucune CT ne peut créer d'imp6t ou de redevance qui nesoit autorisé par la loi. Les impôts et taxes prévus par la loi au bénéfice des collectivitéslocales sont d'application obligatoire. Aucune collectivité ne peut s'y soustraire endroit.

La fiscalité locale s'applique dans les memes conditions quel que soit le statut de lacollectivité dans laquelle le redevable est localisé. Les mêmes impôts et taxes, hormisceux qui concernant des zones spécifiques, s'appliquent alternativement auxredevables localisés sur les territoires des communes, ou les redevables localisés surles territoires non organisés en communes des conseils régionaux.

Depuis la disparition en 1987 du financement du FCCL par des parts d'imp6ts,aucun texte législatif ne prévoit le partage explicite de ressources fiscales entre l'Etatet les CTs. Les impôts et taxes locales sont collectés par les services fiscaux(déconcentrés) de l'État. L'établissement des assiettes fiscales locales relève selon lescas des collectivités locales ou de l'État. La collecte des taxes et la rétrocession duproduit fiscal aux CTs ne donne pas lieu à perception de frais de gestion par l'État. Lespertes de recettes dues aux dégrèvements fiscaux législatifs ne sont pas compenséesfinancièrement par l'État, pas davantage que celles engendrées par les exonérationslégales.

Les droits de marchés et autres ressources fiscales propres sont calculés etrecouvrés par les agents municipaux.

Avant la Révolution, la loi ne prévoyait aucun encadrement juridique spécifiquepour une éventuelle autonomie fiscale des CTs. Le projet de Constitution en date du 14décembre 2012 se borne à reconnaître, sans la définir, « l'autonomie financière » (art133) des collectivités locales et mentionne l'existence de « ressources propres » (nondéfinies) pour les collectivités locales pour les distinguer de ressources transférées del'Etat (article 134). L'article 137 du projet mentionne l'apport « complémentaire» deressources par l'Etat pour « intervenir au profit des collectivités locales suivant lesmodalités de la régulation et de l'adéquation ».

4.2 La classification des impôts, taxes et redevances

La classification des impôts et taxes utilisée dans le Code de fiscalité locale necorrespond pas ni ne suit la nomenclature budgétaire (chapitre 2, schéma 2-‐4): il n'y apas de classement cohérent. Nous avons essayé d'intégrer l'un à l'autre dans leTableau 4-‐4. Les informations et les lignes grisées proviennent de la nomenclaturebudgétaire (Loi organique du budget des collectivités locales, modifiée et complétéepar la loi organique 2007-‐65 du 18 décembre 2007, article 7). Tout ce qui est laissé enblanc provient du Code de la fiscalité locale (Loi n° 97-‐11 du 3 février 1997, dans samise à jour au 1er juin 2012).

Tableau 4-‐4 Essai de classification des ressources fiscales des collectivités locales

Catégorieschapitre

libellé art. CFLsection

Titre I Gestion

Recettes fiscales ordinaires (art.7, loi 2007-‐65)1 taxes foncières et taxes sur les activités

I taxe sur immeubles bâtis 1 à 29II taxe sur les terrains non bâtis 30 à 34III taxe sur les établissements à caractère industriel, commercial ou

professionnel35 à 40

IV taxe hôtelière 41 à 45V taxe sur les spectacles 46 à 51

TOTAL I2 revenus d'occupation et de concession des services publics

VII droits de licence sur les débits de boissons 61 à 63

VIII.4 taxes et redevances pour concession occupation ou usage dudomaine communal public et privé

TOTAL II

3redevances pour formalités administratives et droits perçus pour services rendus

VI contribution des propriétaires riverains aux dépenses de premier établissement et aux grands travaux de réparations des voies, trottoirs et conduites d'évacuation des matières liquides

52 à 60

VIII.1 redevances sur les formalités administratives 64 à 67VIII.2 taxe sur les autorisations administratives 68VIII.3 droits exigibles à l'intérieur des marchés 69 à 81

redevances pour prestations publiques payantes 91VIII.5

TOTAL III4 autres recettes fiscales ordinaires

TOTAL IV

Enfin, on constate tant dans le code de la fiscalité locale que dans les acteslégislatifs qui en découlent, de même que dans les textes administratifs utilisés,l'emploi d'une terminologie imprécise: ainsi il est question de « taxes » alors qu'ils'agit d'imp6t, ou de taxe lorsqu'il est question de redevance d'utilisation, c'est-‐à-‐dired'un paiement avec une contrepartie bénéficiant directement et individuellement aupayeur. Afin de se concentrer sur l'essentiel du Code de la fiscalité locale et d'éviterdes problèmes et des imprécisions de vocabulaires, les encadrés-‐ 4-‐5 et 4-‐6rappellent les termes consacrés en finances publiques.

L'utilisation faite de ces différents concepts par le législateur ou l'administrationtunisienne est à rapprocher de leur utilisation, tout aussi imprécise, par le législateuret par l'administration française. En droit budgétaire français, les redevances sont desrémunérations pour services rendus; elles doivent faire l'objet d'une contrepartie, lemontant de la redevance et le service rendu doivent être « équivalents » et leurproduit doit être affecté au service qui fournit la prestation. La taxe est, comme laredevance, également une somme perçue lors de la fourniture d'un service. Mais ellepeut être exigée non seulement des usagers effectifs mais également des usagerspotentiels, et l'équivalence entre taxe et valeur du service n'est pas requise. Enfin, lestaxes parafiscales sont des prélèvements perçus dans un intérêt économique ou socialau profit d'une personne morale de droit public ou privé autre que l'Etat, lescollectivités locales et leurs établissements publics administratifs. Établies par décreten Conseil d'État, leur perception doit etre autorisée par une loi de finances.

Encadré 4-‐5 Les catégories de recettes fiscales

Contrairement à l'imp6t, la taxe n'est due que par celui qui utilise un service. Elle n'est pas payée sil'accès au service n'est pas demandé : cela signifie très concrètement que l'agent économique peuts'exclure du service (s'il n'en voit pas l'utilité ou s'il lui préfère une solution privée). Dans ce cas, il nepaie pas. Mais, comme l'imp6t, la taxe est fixée souverainement par la collectivité qui octroie le droitd'utiliser. Son montant n'est fonction ni du volume de la prestation fournie ni des autrescaractéristiques, ni des coûts opérationnels.

[3] La redevance d'utilisationLa redevance d'utilisation est le prix d'un service rendu à l'agent économique qui utilise un service,dont le montant du paiement est proportionné à l'avantage que l'agent retire du service rendu. Il y adonc une relation d'équivalence entre prestation et paiement. Cela signifie très concrètement que laredevance d'utilisation :

-‐ est affectée : son produit doit être attribué à la tâche pour laquelle elle est prélevée (ce quinécessite aussi dans la comptabilité locale une classification fonctionnelle des tâches, au moinspour celles qui sont financées selon le principe d'équivalence) ;

-‐ doit respecter le principe de la couverture des coûts : puisqu'il devrait y avoir équivalence entreservice rendu et paiement, la somme des paiements ne peut pas dépasser le coût total de la tâcheainsi financée. Un excédent de recette est considéré comme un impôt déguisé. Cela implique deuxmesures comptables précises : d'une part, il faut s'assurer que tous les coOts figurent bien sous lechapeau fonctionnel (intéret et amortissement de l'investissement servant à produire le service,coOts d'entretien de l'outil de production et coOts récurrents du service) ; d'autre part, en casd'excédent de recettes, il faut constituer une réserve pour cette tache à hauteur de l'excédent (lesexcédents annuels augmentent la réserve, les découverts peuvent être financés par prélèvementsur la réserve). Cependant, si les déséquilibres persistent, ils doivent etre corrigés par l'ajustementdu tarif des redevances.

L'intersection de ces deux caractéristiques (affectation et couverture des coûts) fait que la redevanced'utilisation est une source de financement par tâche. Elle ne peut pas servir à augmenter la capacitéfinancière ou la marge de manreuvre financière globale de la CT.

Il faut préciser qu'une CT ne peut prélever des redevances d'utilisation que si un certain nombre deconditions techniques sont respectées:(i) possibilité d'identifier les bénéficiaires sans risque de confusion ;(ii) possibilité d'exclusion par le prix (celui qui ne consomme pas ne paie pas et, symétriquement,

celui qui ne paie pas n'a pas accès à.) ;(iii) limites de capacité à prendre en considération dans la tarification ; et(iv) faibles externalités ou effets de débordement (ce qui revient à chercher la coïncidence entre les

trois cercles des décideurs, des utilisateurs et des payeurs).

Sources : Dafflon B. et T. Madiès, 2011 : 92-‐95

Encadré 4-‐6 Un peu de terminologie .ne fait pas de mal !

-‐ Impôt exclusif : impôt pour lequel un seul niveau de gouvernement peut exploiter l'assiette fiscale etdont il perçoit l'intégralité du produit fiscal.

-‐ Impôt partagé (« shared tax ») : signifie que plusieurs échelons de gouvernement ont accès à la mêmeassiette ou même base d'imp6t.

-‐ La souveraineté fiscale correspond au droit de décider les assiettes des impôts, le cercle desassujettis, le mode de calcul et le barème des taux, ainsi qu'au droit de lever l'imp6t, de l'encaisser etde gérer, en première instance tout du moins, le contentieux fiscal. Un gouvernement dispose d'unesouveraineté fiscale partielle quand il ne peut fixer qu'une partie des critères d'imposition (entrebase, exemptions, déduction et dépenses fiscales et barème des taux). Les imp6ts dont l'assiette estidentique, mais partagée par plusieurs échelons de gouvernement qui, chacun, choisissent librement letaux d'imposition entrent dans cette catégorie (« shared tax base »).

-‐ La flexibilité fiscale signifie qu'un gouvernement ne décide que le taux ou le coefficient d'impôt (base,déduction et barème étant identiques). Entrent aussi dans cette catégorie les systèmes appliquant lescentimes additionnels (« piggyback tax »).

-‐ Enfin, la fiscalité obligatoire signifie qu'un gouvernement ne peut pas faire un choix et qu'il doit leverun impôt conformément à des règles fixées par l'échelon supérieur.

-‐ Part aux recettes ou partage de l'impôt (« revenue sharing ») : généralement l'assiette fiscale et letaux d'imposition sont déterminés par l'échelon supérieur qui encaisse l'imp6t, mais une proportionfixe des recettes fiscales est allouée aux collectivités appartenant à l'échelon de gouvernementinférieur.Deux méthodes de partage existent en fonction (1) du produit fiscal qui a été perçu dans la collectivitéen question selon le critère d'origine (qu'on appelle aussi principe de dérivation) ; ou (2) d'une clé derépartition qui inclut différents éléments comme la population ou qui vise à réduire les différences depotentiel fiscal (dans ce dernier cas, on parle alors de péréquation des ressources).

-‐ On parle d'autonomie financière lorsqu'une collectivité est en mesure d'obtenir par ses propresmoyens les ressources financières dont elle a besoin, sans recourir à ou dépendre d'autrescollectivités, situées à un niveau supérieur ou à un même niveau de gouvernement. Seul l'accèsindépendant à des ressources financières propres (impôts décentralisés, redevances d'utilisation,revenus du patrimoine propre) garantit aux CTs la capacité de faire des choix pour répondre auxpréférences locales. C'est le volume des ressources qu'une collectivité locale peut à la marge consacrerau financement de ses propres choix qui importe. La mesure habituelle de l'autonomie financière estla proportion des recettes propres de la CL dans le total des ressources financières dont elle peutdisposer.

-‐ Une « externalité fiscale » caractérise le fait que la décision fiscale d'une collectivité influence lasituation d'une autre collectivité ; par exemple, la fuite vers une collectivité locale voisine de résidentsou d'entreprises attirés sur une surenchère fiscale à la baisse constitue une « externalité fiscalehorizontale » négative pour la collectivité d'origine. Dans le cas où différents niveaux de collectivitéssont autorisés à prélever des centimes additionnels sur une meme base d'imposition, et dansl'hypothèse que cette base d'imposition est sensible au niveau du taux d'imposition combiné (lasomme des centimes), la décision d'augmentation (ou de baisse) des centimes par l'un ou l'autre desniveaux est à l'origine d'une « externalité fiscale verticale ».

Source : Dafflon B. et T. Madiès : Décentralisation : quelques principes issus de la théorie du fédéralisme financier,Notes et Documents no 42, novembre 2008, AFD, Paris, pages 44 et 64-‐70.

Le tableau 4-‐7 propose le reclassement entre les trois catégories des impôts taxes,et redevances diverses figurant au Code de la fiscalité locale (sous réserve de laconnaissance précise des règles de couverture des coûts de fourniture des prestationset d'imputation comptable du produit des redevances). On notera qu'en l'absence derègles précises de couverture des coOts et d'imputation à un centre de charges, laplupart des contributions classées comme redevances devraient être assimilées à destaxes, même si la contre-‐prestation est individualisée. En effet, dans la plupart des cas,le tarif est fixé par décret ministériel, sans référence précise aux coûts de fourniture dela prestation.

Tableau 4-‐7 Classement des prélèvements obligatoires au bénéfice des collectivités locales tunisiennes

impôts taxes redevancescritères -‐ pas de contre-‐

prestation-‐ ressource du budget

général

-‐ contre-‐prestation non individualisée-‐ pas de couverture coûts-‐ ressource du budgetgénéral

-‐ contre-‐prestation individualisée-‐ couverture des coûts-‐ imputation exclusive à un centre de charges

-‐ TCL-‐TIB-‐TNB-‐TH-‐Taxe sur les spectacles-‐Taxe sur le chiffre

d'affaires des commissionnaires agréés et approvisionneurs desmarchés de gros

-‐ droits sur les débits deboissons-‐ droits exigibles à

l'intérieur des marchés: droit général et droit particulier de stationnement, droit de criée, droit de pesage et de mesurage publics, droit de colportage à l'intérieur des marchés, droit d'abri et de gardiennage, taxe de contrôle sanitaire sur les produits de la mer **

-‐ permis de bâtir (y.c. renouvellement, du permis, restauration et clôture) **

-‐ permis de circulation des voitures de transport public et des voitures équipées de taximètres **

-‐ droit de stationnement desvéhicules sur la voie publique **

-‐ contribution des propriétaires riverains aux dépenses de premier établissement et aux grandes réparations des voies, trottoirs et conduits d évacuation des matières liquides

-‐ redevances sur les formalités administratives (redevance pour légalisation de signature, redevance pour certification de conformité des copies à l'original)*

-‐ taxes et redevances pour délivrance de certificats et actes divers *

-‐ taxe sur les autorisations administratives (autorisation d'abattage, autorisation d'occupation de la voie publique pour l'exercice de certains métiers, autorisation de fêtes familiales ou publiques, autorisation d'ouverture des cafés et établissements similaires après les heures réglementaires *

-‐ autorisation d'installation d'appareils de distribution de carburant sur la voie publique *

-‐ taxe pour concession, occupation ou usage du domaine communal ou régional public ou privé (abattage, contrôle sanitaire sur les viandes) *

-‐ taxe pour occupation de la voie publique par les chantiers de construction*

-‐ redevance pour travaux au-‐dessous de la voie publique*

-‐ publicité par panneaux à caractèrecommercial et enseignes*

-‐ occupation du domaine public maritime *-‐ redevances pour prestation de services

publics payants : entretien des conduites de matières liquides hors zones de l'office national de l'assainissement, redevances de séjour des animaux, des véhicules et marchandises en fourrière, contribution des collectivités locales aux travaux de généralisation de l'électrification et de l'éclairage public, enlèvement des déchets non ménagers des établissements commerciaux, industriels ou professionnels, concession dans les cimetières chrétiens et frais de corbillard, taxe de contrôle de transport public et des voitures équipées de taximètres*

Notes :*si exigence de couverture et plafonnement en fonction des coûts et si imputation exclusive à un centre de charges ;** si non-‐rattachement à un centre de charges et exigence de couverture des coûts ;en caractères simples: les taxes ou redevances dont le taux ou le tarif est fixé par décret ou arrêté ministériel en italique: les taxes ou redevances pour lesquelles la collectivité peut fixer par arrêté municipal son tarif/taux compte tenu soit d'un tarif {ou d'un taux} minimum, d'un tarif plafond ou d'une fourchette fixés par décret ou arrêté ministérielen italique et caractères gras: les taxes ou redevances pour lesquelles la collectivité dispose d'une liberté defixation du taux ou du tarif, soumis cependant à approbation préalable de l'autorité de tutelle.

4.3 Les impôts locaux

Cette section regroupe et traite successivement des prélèvements désignéscomme des « taxes » par le Code de la fiscalité locale mais qui ont les caractéristiquesdes impôts telles que décrites dans l'encadré 4-‐4 ci-‐dessus. Il s'agit de prélèvementsobligatoires, sans contreprestation directe et dont le produit est affecté au comptegénéral de la CT. Il s'agit des taxes:

4.3.14.3.24.3.34.3.44.3.54.3.6

sur les établissements à caractère industriel, commercial ou professionnel (TCL), sur les immeubles bâtis (TIB),sur les terrains non bâtis (TNB), hôtelière (TH),sur les spectacles (TS),sur le chiffre d'affaires des commissionnaires agréés et approvisionneurs des marchés de gros.

Une dernière section (4.3.7 Mesures de lutte contre l'incivisme fiscal, mesures de« réconciliation nationale », allègements et amnisties en matière d'imp6ts locaux)aborde la question, récurrente pour ces impôts, des allègements et amnistiesdestinées à ramener les contribuables locaux dans le chemin de la légalité. Elle a étéincluse dans ce chapitre car elle est à l'origine de nombreux textes législatifs qui fontpartie intégrante du paysage juridique dressé dans cette section.

La révision d'ensemble des « taxes » listées ci-‐dessus a été opérée en 1997 etdepuis cette date n'a subi aucun changement notable jusqu'à 2012 et 2013, datesauxquelles des modifications importantes sont été introduites par la loi de finances.

4.3.1La taxe sur les établissements à caractère industriel, commercial ou professionnel (TCL -‐ articles 35 à 40 du Code de la fiscalité locale)

La taxe, annuelle, est due, pour chaque établissement concerné, par les personnesphysiques soumises à l'imp6t sur le revenu (IR) au titre des bénéfices industriels oucommerciaux (BIC) ou des bénéfices non commerciaux (BNC), les personnes moralessoumises à l'impôt sur les sociétés (IS), les groupements, sociétés de personnes ouassociations exerçant une activité économique. En sont exonérées les personnesphysiques ou morales non fiscalement domiciliées/établies en Tunisie et lesétablissements bénéficiant d'un régime spécial (comme le secteur h6telier soumis à laTH).

L'assiette de la TCL est le chiffre d'affaires. Pour les redevables de l'imp6t sur lerevenu, de l'IS des personnes physiques ou des sociétés visés par l'article 44bis ducode de l'IR (personnes ou sociétés individuelles de petite taille, non soumises aurégime réel de la TVA et satisfaisant une série de conditions limitatives et soumises àun régime forfaitaire d'imposition) ainsi que les établissements présentant une pertecomptable ou une marge bénéficiaire inférieure à 4%, la TCL est assise sur la base dela Taxe sur l'immobilier bâti (TIB), taxe dont ils sont par ailleurs exonérés.

Jusqu'en 2012, le taux uniforme de la taxe, fixé en loi de finances, était de 0,2%. Laloi de finances pour 2013 (Loi 2012-‐27) a réduit de moitié le taux de la TCL, à 0,1%pour les établissements qui commercialisent exclusivement des produits dont les prixsont soumis à homologation administrative et pour lesquels la marge bénéficiairebrute ne dépasse pas 6% (essentiellement le secteur pétrolier) ou des établissementsqui commercialisent en sus d'autres produits de telle sorte que la marge bénéficiairebrute sur 80% du chiffre d'affaires ne dépasse pas 6%.

Les entreprises visées par l'article 44bis du code de l'IR, et depuis 2013, lesentreprises assujetties au taux de 0,1%, peuvent opter pour le paiement de la TCL surla base de 25% du montant de l'IR ou de l'IS.

Le montant de la TCL acquitté par un contribuable local est compris entre unmontant-‐plancher et un montant-‐plafond. Le plancher ne peut être inférieur (régimede droit pour les établissements qui ne réalisent pas de chiffre d'affaires) au montantde la taxe sur les immeubles bâtis (TIB) acquittée au titre des locaux utilisés parl'établissement. Celle-‐ci se calcule par l'application du taux de la collectivité à l'assiettecalculée sur la base de 5% du prix de référence par mètre carré construit (prix fixé par

décret tous les 3 ans et qui dépend à la fois de la nature de l'activité, du type deconstruction et de la superficie) multiplié par la surface couverte.

Ainsi, à compter du 1er janvier 2008 (décret n° 2007 1187 du 14 mai), et toujours envigueur à la date du 1er janvier 2013, le taux de la TCL minimum est fixé selon lescatégories d'immeubles (Tableau 4-‐8). À titre d'exemple, la base d'imposition d'unimmeuble classé dans la catégorie 1 (usage administratif, non industriel, de moins de5000 m2) situé dans une collectivité offrant deux services collectifs (voir sur ce point laprésentation du régime de la TIB) sera évaluée à 0,815 DT par m 2 à laquelle seraappliqué un taux de 8%. La TIB qui en résultera constituera le montant-‐plancher de laTCL pour ce contribuable, que ce régime du minimum s'applique de droit(établissements qui ne réalisent pas de chiffre d'affaires) ou non.

Tableau 4-‐8 Taux minimaux de la TCL

catégoriede

l'immeuble

spécificité de l'immeuble taux de référence (par m2)en dinars tunisiens (DT)

8% 10% 12% 14%1 immeuble à usage administratif ou à l'exercice

d'une activité commerciale ou non commerciale0,815 1,020 1,220 1,425

2 immeuble à structure légère à usage industriel 0,560 0,700 0,835 0,975

3 immeuble en béton solide à usage industriel 0,685 0 ,860 1,030 1,200

4 immeuble à usage industriel dont la superficiecouverte dépasse 5 000 m2

0,900 1,125 1,350 1,575

Pour les établissements agricoles et de pêche, la TCL se confond avec la TIB.

Jusqu'en 2011, le montant de la taxe était plafonné, de façon à limiter la chargefiscale sur les grands établissements. Le montant maximal annuel par établissement dela TCL prévu au paragraphe III de l'article 38 du code de la fiscalité locale est passé de50 000 DT en 1997 à 60 000 DT en 2003, puis à 100 000 DT (décret 2006-‐3360 du 25décembre 2006). De ce fait, l'application du plafond peut dans certains cas conduire àun taux d'imposition effectif inférieur au minimum évoqué plus haut. Il suffit pour celaque le chiffre d'affaires soit suffisamment élevé. Le plafond de 100 000 DT, appliquéjusqu'au 31 décembre 2011, a été supprimé par l'article 50 de la Loi de financescomplémentaire du 16 mai 2012. La croissance des recettes de la TCL consécutive audéplafonnement, nette de la réduction de taux ci-‐dessus, a été considérable (de l'ordrede 30 millions au moins pour l'exercice 2012, 193 entreprises étant déplafonnées). Cedéplafonnement a surtout avantagé les villes disposant d'activités économiquesimportantes, Tunis en tête (les services de la DGCL l'ont évalué à 11 M DT).

4.3.2La taxe sur les immeubles bâtis (TIB - articles 1 à 29 du Code de la fiscalitélocale)

Créée en 1902, la TIB a été réformée dans le sens d'une simplification en 1997puisque la valeur locative qui servait de base a été remplacée par une évaluation plusfacilement contr6lable. Elle fait l'objet des articles 1 à 29 du Code des collectivitéslocales et de décrets d'application, notamment le décret 2007-‐1185. La taxe, annuelle,s'applique aux immeubles d'habitation, ceux destinés à une utilisation industrielle,commerciale ou professionnelle étant soumis à la TCL. Elle est acquittée par lepropriétaire ou l'usufruitier de l'immeuble, ou à défaut son occupant (article 2 du Codede la fiscalité locale). Certains immeubles sont exonérés (immeubles bâtis (non loués)appartenant à l'Etat ou aux collectivités locales, immeubles batis appartenant à desEtats étrangers et abritant des ambassades, ou des services d'organismesinternationaux, immeubles abritant des associations de bienfaisance ou desassociations reconnues d'utilité publique, immeubles batis réservés à l'exercice descultes (mosquées.).

L'assiette est établie par référence à la superficie couverte des immeubles établiepar la collectivité locale à partir de la déclaration de l'assujetti ou à défaut parévaluation administrative. Les contribuables sont tenus de déclarer nominativementen mairie les immeubles possédés, leurs adresses, la superficie totale et la superficiecouverte des immeubles, la composition des immeubles et de leurs dépendances, ainsique leur affectation. Cette obligation s'applique non seulement aux périodes derecensement mais également à tout moment sur requête des services de la collectivitélocale. Les collectivités locales sont tenues de procéder tous les 10 ans à unrecensement de tous les immeubles bâtis situés dans leur circonscription. La superficiecouverte est multipliée par un prix forfaitaire catégoriel du mètre carré fixé par lacollectivité locale dans une fourchette de prix fixée par décret pour une durée de 3ans. À compter du 1er janvier 2008, les prix de référence fixés par le décret 2007-‐1186du 14 mai sont les suivants (Tableau 4-‐9).

Tableau 4-‐9 Fourchette des prix de référence de la TIBcatégorie del'immeuble

surface couverte prix de référence (du m2

couvert, en DT)1 ne dépassant pas 100 m2 de 100 à 162

2 supérieure à 100 m2 et ne dépassant pas 200 m2 de 163 à 216

3 supérieure à 200 m2 et ne dépassant pas 400 m2 de 217 à 270

4 supérieure à 400 m2 de 271 à 324

La TIB est assise sur la base de 2% du prix de référence du mètre carré couvertmultiplié par la superficie couverte de l'immeuble. La loi classe les propriétés en 4

catégories en fonction de leur superficie. Les prix catégoriels choisis par la collectivitédoivent être fixés par arrêté motivé en fonction de la « nature des services rendus »par la collectivité. Les services énumérés par le Code de la fiscalité locale à l'article 5comprennent les services de nettoiement, d'éclairage public, de chausséesgoudronnées, de dallage de trottoirs, d'évacuation des eaux usées, et d'évacuation deseaux pluviales. Le taux de la taxe est ainsi fixé à 8% pour les immeubles bénéficiant deun ou deux services, 10% pour 3 ou 4 services, 12% pour plus de 4 services et 14% pourles immeubles disposant non seulement de plus de 4 services mais en sus de servicesne figurant pas dans la liste fixée par la loi (art. 4-‐1 du Code de la fiscalité locale).

Outre les services collectifs municipaux évoqués ci-‐dessus, le lien entre la prestationpar la CT de certains actes administratifs et la TIB est renforcé par l'obligation faite aucontribuable propriétaire d'un immeuble de fournir à l'administration locale la preuvedu paiement de la TIB préalablement à la prestation de certains actes administratifs leconcernant, obligation renforcée par la loi de finances pour 2013 puisqu'elle incluedésormais la légalisation de signature des actes de transmission de propriété, lalégalisation de signature des actes de location et d'exploitation de biens immeubles, lalégalisation de signature sur les hypothèques, la délivrance des permis de démolitiond'immeubles (point 33 de la note de présentation de la LF pour la gestion 2013 fourniepar la DGCL) si le contribuable individuel propriétaire d'un immeuble requiert de la CLde site des prestations administratives le concernant (cf. infra 4.4.2).

La TIB ne peut excéder le montant du loyer. Les contribuables à « faible revenu etbénéficiant de l'aide permanente de l'Etat ou des collectivités locales » sont dégrevéstotalement sur demande appuyée des pièces justificatives (art 6-‐I du Code de lafiscalité locale et décret 98-‐1254 du 8 juin 1998) par arrêté de la collectivité après avisd'une commission de révision comprenant des représentants de la collectivité et del'État. Aucun dégrèvement partiel n'est plus autorisé depuis 2002.

Les contribuables à la TIB sont informés par lettre recommandée ou avis dumontant de la TIB à payer et des éléments ayant servi de base pour sa détermination.Le recouvrement est effectué par les receveurs des finances par voie de rôle, ceux-‐cicomportant le nom et adresse du contribuable ainsi que la situation de l'immeuble etla taxe annuelle y afférente. Le contribuable dispose d'un délai d'un mois à partir dujour où il a pris connaissance du montant de la taxe pour exprimer son oppositiondevant une commission de révision composée du maire, de deux conseillersmunicipaux, du receveur des finances, d'un secrétaire ou de leurs représentants. Lacommission délibère sur pièces et sur audition et rend un avis notifié. En dernierressort, un recours pour révision est possible auprès d'un des 85 tribunaux cantonauxinstallés au sein des juridictions de première instance compétents dans un délai de 60jours à partir de la date de clôture des opérations de recensement, pour autant que lacommission de révision ait été saisie préalablement.

Le paiement donne lieu à attestation, celle-‐ci étant obligatoire notamment pourl'obtention des permis de batir ou de cl6ture, de changement de la vocation del'immeuble, d'approbation de lotir, ou d'attestation d'habitation principale. Toutacquéreur d'un immeuble assujetti à la TIB, toute personne habilitée à rédiger desactes de mutation, doivent s'assurer de ce que la taxe a été acquittée au jour de lacession. Tout transfert de propriété doit etre déclaré à l'administration. Ces obligationsdéclaratives s'étendent aux constructions inachevées (.sauf au cas d'occupationd'immeuble par un des ascendants ou descendants du propriétaire, art. 17 bis II). LaLoi de finances pour 2013 a récemment étendu cette liste à 4 nouveaux services(légalisation de signature des actes portant transmission de propriété, des actes delocation et d'exploitation de biens immeubles, d'hypothèques, et la délivrance depermis de démolition d'immeubles).

Le défaut de déclaration ou leur inexactitude, le retard de paiement de la taxe sontpassibles d'amendes et pénalités d'un montant égal à 3 fois le prix de référence. Deplus de l'amende, le locataire ou l'occupant devient solidaire du propriétaire pour lepaiement du principal de la taxe ou des pénalités de retard.

4.3.3La taxe sur les terrains non bâtis (TNB -‐ articles 30 à 34 du Code de la fiscalité locale)

Les collectivités locales ayant charge au moins pour partie de tâches en rapportavec l'organisation de l'espace communal (cf. chapitre 3, section 3.3, Tableau 3-‐7), ilest parfaitement logique qu'elles disposent d'un outil fiscal permettant de régulerl'occupation de l'espace. La taxe, annuelle, s'applique aux terrains non batis nonexonérés dans la perspective de décourager le gel des terrains. Elle est due par lespropriétaires ou les usufruitiers, ou à défaut par l'occupant ou le détenteur. La TNBreprend ainsi la même disposition, opportune, que la TIB en ouvrant la possibilité detaxer l'occupant en lieu et place du propriétaire.

Les exonérations visent les terrains non bâtis enclos, boisés ou non, attenant à desimmeubles collectifs utilisés jadis comme jardins ou à des immeubles individuels, cesderniers dans la limite de 1000 m2, les terrains agricoles, les terrains non bâtis enclosexploités dans une activité industrielle, commerciale ou professionnelle, les terrainsnon batis appartenant à l'Etat ou aux établissements publics à caractère administratifet aux collectivités locales, les terrains situés dans des zones non constructibles oudans des zones industrielles, d'habitation, de tourisme, et dans les lotissements prévuspour des activités artisanales ou professionnelles, ou dans des zones de réservesfoncières et des périmètres d'intervention foncières, et les terrains non batis etaménagés, acquis par les promoteurs immobiliers pour une période maximale de 21ans à compter de la date d'acquisition.

L'assiette de la TNB est la valeur vénale réelle des terrains ou à défaut, le montantqui résulte de l'application à la surface en m2 de la propriété d'un tarif par mètre carréprogressif selon la densité des zones urbaines délimitées par le plan d'aménagementurbain. Le tarif pour chaque zone par décret tous les 3 ans. Il s'établit comme suit àcompter du 1er janvier 2008 (décret n° 2007-‐ 1186 du 14 mai) :-‐ 0,318 dinars par m2 pour les zones à haute densité urbaine,-‐ 0,095 dinars pour les zones à moyenne densité urbaines, et-‐ 0,032 dinars pour les zones à basse densité urbaine.

Le taux de la taxe est de 0,3%, est fixé par décret. Le montant de l'imp6t résulte del'application du taux de 0,3% à l'assiette. Le recouvrement, le contrôle, le contentieux,les sanctions et pénalités sont identiques à ceux de la TIB.

4.3.4La taxe hôtelière (articles 41 à 45 du Code de la fiscalité locale)

La taxe hôtelière est assise sur le chiffre d'affaires brut global déclaré par lesexploitants des établissements touristiques qui en sont les redevables. Son taux estfixé par décret, à 2%. Elle est recouvrée comme la TCL, taxe à laquelle sont égalementsoumis les établissements concernés.

Depuis la loi de finances pour 1993, 50% du produit de la taxe est accordé auxcommunes situées dans des zones municipales touristiques, dont la liste est établie pardécret. Les 50% restants sont versés au Fonds de protection des zones touristiques.

4.3.5La taxe sur les spectacles (articles 46 à 51 du Code de la fiscalité locale)

La taxe sur les spectacles est due par les organisateurs de spectacles occasionnelspréalablement à la délivrance de l'autorisation des spectacles. Sa base est calculée sur50% des recettes prévisionnelles; son taux est fixé par décret à 6%. Des exonérationssont possibles sous réserve que le prix d'entrée ne dépasse pas un plafond fixé pardécret (actuellement 5 DT, décret du 22 mars 1997). Le défaut de paiement donne lieuà une pénalité égale au double de la taxe due.

Contrairement à son qualificatif, la TS n'est pas une taxe mais un imp6t. Saperception n'est liée à aucune contre-‐prestation et son produit abonde le comptegénéral de la collectivité locale.

4.3.6La taxe sur le chiffre d'affaires des commissionnaires agréés etapprovisionneurs des marchés de gros (Articles 70 à 74 du Code de lafiscalité locale)

Cette taxe a tout d'un imp6t local. Elle est due par les commissionnaires agréés, àl'exclusion des producteurs et des groupements qui commercialisent directement leursproduits ou les distribuent à leurs adhérents. Elle est assise sur le chiffre d'affaires, telque reporté sur des carnets tenus par les redevables, qui valent titres de perception.Elle est prélevée par les services de la CT au taux de 1%.

4.3.7 Lutte contre l'incivisme fiscal, mesures de « réconciliation nationale » ;mesures d'allègement, de remise et d'amnistie fiscale concernant les impotslocaux

Avant même 2011, des lois apparaissent de façon récurrente pour encadrer desallègements d'imp6ts concernant la fiscalité locale, principalement des impôts listés ci-‐dessus. La loi n° 2002-‐76 du 23 juillet 2002 relative à l'allègement de la charge fiscaleet à l'amélioration des ressources des collectivités locales prévoit l'abandon decréances de l'Etat de la taxe sur la valeur locative, des taxes d'entretien etd'assainissement et de la taxe de compensation si celles-ci ne dépassent pas chacune30 DT par an ; pour les créances dont le montant dépasse chacune 30 DT par an, il estrequis un paiement immédiat de 20% de la créance et la souscription d'un calendrierde paiement pour le montant restant. La Loi 2006-‐25 du 15 mai 2006 portant amnistiefiscale abandonne 50% des créances de l'Etat en matière de TIB, TNB et de lacontribution au profit du Fonds d'amélioration de l'habitat (FNAH) pour l'année 2005et les années antérieures sous réserve que toutes les taxes relatives à l'année 2006soient acquittées et que 50% restant des créances sur 2005 soit acquittégraduellement sur deux années selon un calendrier défini une première fois par arrêtéministériel (arrêté du 26 mai 2006), puis décalé dans le temps trois mois plus tard.

Un dispositif identique a été mis en place en 2011 (arrêté du ministre desfinances du 8 août 2011 à la suite du décret-‐loi du 18 avril 2011) au titre des mesuresde relance de l'économie nationale. En 2012, les articles 14 et 17 de la loi de financescomplémentaires pour l'année 2012 (Loi n° 2012-‐1) et l'arreté subséquent du 26 maiprévoient l'abandon des créances sur la TIB et la contribution au FNAH au titre del'année 2007 et des années antérieures dont le reliquat ne dépasse pas 50 DT par an,ainsi que les pénalités et frais afférents. Sont abandonnés également 50% des créancesfiscales à ce titre pour l'année 2010 et les années antérieures dont le reliquat nedépasse pas 100 DT par an, ainsi que les pénalités et frais afférents, sous réserve que latotalité des taxes exigibles en 2011 soient acquittées et qu'un calendrier de paiementdes arriérés soit souscrit conformément à l'arreté du 26 mai. Des dispositionssimilaires concernent la TCL, la taxe hôtelière et les droits de licence sur les débits de

boissons articles (14 et 15), ainsi que les montants des amendes et condamnations pécuniaires et frais de poursuite pour une série d'infractions (article 18).

Ces mesures illustrent les difficultés rencontrées dans la collecte des deux taxesfoncières et immobilières et les efforts entrepris pour y mettre fin. Le fait qu'elles aientété réitérées, et étendues, après la Révolution dit clairement que le nouveaucontexte politique n'a pas fait dispara'ìtre le problème. Nous n'avons pas obtenu dedonnées précises sur l'efficacité du dispositif. Elles ont cependant commeconséquence, au moins temporaire, d'annuler les impayés des principaux impôtslocaux pour les petits contribuables.

4.4 Les taxes locales

Sont rassemblés ici des prélèvements qui ont les caractéristiques de taxes (au sensde l'encadré 4-‐4) :

i) La taxe est perçue à l'occasion de la fourniture ou du droit de bénéficier d'uneprestation et c'est de la réalisation de cette prestation ou de l'ouverture de ce droitque na'ìt le droit d'imposer.

ii) La mesure de la prestation n'est cependant pas individualisée et le montant de lataxe n'est pas nécessairement proportionné ni à l'avantage retiré par le bénéficiairede la contre-‐prestation ni aux coûts supportés par la CT à cet effet.

iii) Le produit de ces taxes abonde les ressources du budget général de la collectivité.

Si un prélèvement obligatoire ne réunit pas ces caractéristiques ni celles d'un imp6t,il a été classé dans la catégorie des redevances (cf. infra section 4.4). Certains casparticuliers méritent un examen plus approfondi. Ainsi, une « taxe de stationnement »est une taxe et non pas une redevance, car normalement, même si elle estindividualisée (je décide d'utiliser ou non le stationnement et je suis identifiable),proportionnelle (au temps, à l'espace), elle tombe généralement dans la caissegénérale et n'est pas affectée. Si, par contre, ce même paiement est en plusproportionné à la couverture des coûts d'un lieu précis et, dans une comptabilitéfonctionnelle, affecté (donc il y a un vrai centre de charges avec dépenses et recettes),alors c'est une redevance et non pas une taxe. En d'autres termes, s'il s'agit deparcmètres pour le stationnement sur la voie publique, et que la recette tombe dans lacaisse générale de la collectivité, on est en présence d'une taxe. S'il s'agit d'unpaiement pour un parking bien identifié et dont les recettes et charges sont retracéesdans un centre de charges exclusif, alors c'est une redevance. Même reclasséescomme dans le Tableau 4-‐7, les taxes sont nombreuses et diverses. Les modalitésd'assiette, de taux ou de tarifs, et de recouvrement sont fixées par la loi. Lescollectivités ne disposent que de très peu de marges de discrétion en la matière. Les

barèmes et les taux sont, sauf exception, (droit particulier de stationnement dansl'enceinte des marchés) fixés par décret. Le tarif ou le taux est fixe (en dinars ou enpourcentage) dans le cas notamment des redevances pour formalités ou autorisationsadministratives, des permis de batir, des autorisations d'inhumation /exhumation, despermis de circulation de taxis, des autorisations d'appareils de distribution decarburants, la plupart des droits relatifs aux marchés, des droits de pesage, mesurage,d'abri, de gardiennage, de la taxe d'abattage, de contr6le sanitaire sur les viandes, desdroits de stationnement des véhicules sur la voie publique.

Dans certains cas, les décrets ministériels fixent soit un tarif minimum (taxe pourautorisation temporaire de la voie publique par les cafetiers, restaurateurs, étalagisteset personnes exerçant une activité dans le cadre d'une installation mobile etdéplaçable, droit de stationnement de véhicules sur des emplacements équipés decompteurs automatiques, sur des parkings et emplacements aménagés, taxed'occupation du domaine public maritime), soit un tarif maximum (taxe pourautorisation de fêtes ou cérémonies, soit une fourchette (droit général destationnement dans l'enceinte des marchés, taxe pour autorisation d'occupation de lavoie publique pour l'exercice de certains métiers, droit de stationnement de véhiculesde transport de marchandises, occupation de la voie publique par les chantiers deconstruction, taxe sur les panneaux publicitaires). Mais, même dans ce dernier cas, lechoix du tarif par la collectivité à l'intérieur de la fourchette est soumis à approbationde l'autorité de tutelle.

Les recettes sont perçues par le receveur municipal par voie de r6le, à l'occasion dela délivrance de l'autorisation, ou sur production de carnets, et contre délivrance d'unreçu.

Il est difficile d'apprécier l'usage qui est fait par les collectivités des (rares) degrésde liberté dont elles disposent en matière de tarifs de redevances. On ne dispose pasdavantage d'informations sur l'effectivité des prélèvements. Le rendement financierd'ensemble est cependant faible.

On a supposé que les tarifs et taux de ces taxes, fixés par décret ou arrêtéministériels, ne couvraient pas explicitement le coût de la contre-‐prestation et que leurproduit n'était pas affecté à un centre de charges spécifié.

4.4.1 Les droits de licence sur les débits de boissons (articles 61 à 63 du Code de la fiscalité locale)

Le droit de licence pour les établissements vendant des boissons à consommersur place est additionnel à la TCL ou à la TH respectivement. Son tarif est fixé pardécret et varie en fonction de la catégorie de l'établissement. À titre d'exemple, il

s'établit depuis 1997 à 25 DT pour les établissements classés en catégorie 1, à 150 DTen catégorie 2 et à 300 DT pour les établissements classés en catégorie 3. Laperception se fait au vu d'une déclaration annuelle et d'une retenue de 10% au profitdu budget de l'Etat.

4.4.2 Permis de bâtir (articles 68-‐I alinéa 4 du Code de la fiscalité locale)

Les permis de bâtir des constructions individuelles ou collectives, ou de travaux derestauration ou de clôture ainsi que la prorogation ou le renouvellement sont soumis àdes taxes dont les taux et tarifs sont fixés par décret. Ceux-‐ci sont fonction de la naturedu permis demandé (constructions individuelles ou collectives, première demande ourenouvellement, de la superficie couverte). Ils comportent un droit fixe et un droitsupplémentaire proportionnel à la surface couverte. On note aussi le lien administratifentre cette taxe et le paiement de la TIB (voir supra section 4.3.2).

4.4.3 Droits exigibles à l'intérieur des marchés (articles 69 à 81 du Code de la fiscalité locale)

Ces droits comprennent :

Un droit général de stationnement pour marchandises, animaux, denrées(article 69) dans les enceintes des marchés ; il est perçu sur les vendeurs. Pour lesmarchés hebdomadaires ou occasionnels, le tarif du droit général est fixé par arrêtémunicipal dans une fourchette fixée par décret. Pour les marchés de gros, le tarif dudroit général, fixé par décret est fixé à 2% ou 1% du produit de la vente, ce quil'assimile à un impôt indirect. Un droit particulier de stationnement peut s'ysubstituer, si le montant du droit général est disproportionné par rapport aux frais degestion du marché. Il est fixé par arreté municipal après approbation de l'autorité detutelle.

(pour mémoire) Une taxe sur le chiffre d'affaires des commissionnaires agrééset approvisionneurs des marchés de gros (hors producteurs commercialisantdirectement leurs produits et groupements de producteurs vendant à leurs adhérents),sur la base de relevés des ventes fournis au taux de 1% du chiffre d'affaires (imp6timproprement désigné comme taxe).

un droit de criée (article 75) au taux de 1 ou 2% des enchères selon les cas(intervention ou non du crieur), assimilé à un impôt indirect.

un droit de pesage-‐mesurage publics (articles 76 à 78) : tarif au quintal fixé pardécret).

un droit de colportage à l'intérieur des marchés (article 79) tarif par vendeur etpar jour fixé par décret.

un droit d'abri et de gardiennage des véhicules à l'intérieur de l'enceinte des marchés (article 80), tarif selon la nature du véhicule, fixé par décret.

une taxe de contrôle sanitaire sur les produits de la mer (article 81).

4.4.4 Permis de circulation des voitures de transport public et des voitures équipées de taximètres (articles 68-‐I alinéa 6 du Code de la fiscalité locale)

Un droit fixe annuel, fixé par décret est perçu à cette occasion.

4.4.5 Droit de stationnement des véhicules sur la voie publique (articles 61 à 63 duCode de la fiscalité locale)

Un droit de stationnement est perçu sur les véhicules de transport de personnes, demarchandises, sur les autres véhicules auquel s'ajoutent les droits perçus sur lesemplacements équipés de compteurs automatiques et dans les parkings ouemplacements aménagés. Les tarifs, fixés par décret, sont soit forfaitaires, soit comprisà l'intérieur d'une fourchette, soit libres au-‐dessus d'un minimum légal.

4.5 Les redevances (articles 46 à 51 du Code de la fiscalité locale)

Ont été classées dans cette catégorie un ensemble de prélèvements qui ont encommun de trouver leur origine dans la fourniture d'une prestation individualisée. Ona également supposé, sans disposer de l'information précise, que le tarif de laredevance était établi de façon à couvrir les coûts et que le produit de la redevanceétait imputé au centre de charges correspondant à la prestation fournie.

4.5.1 Les redevances sur les formalités administratives (articles 64 à 67 du Code de la fiscalité locale)

Ces redevances sont perçues au moment de la réalisation de la formalité.

Elles concernent les redevances pour légalisation de signature (articles 64 et 65), decertificats de conformité à l'original (article 66), de délivrance de certificats et actesdivers (copies ou extraits d' actes de naissance, de décès, de mariages, d'arretés et dedélibérations des collectivités locales, d'attribution ou cession de terres collectives àtitre privé, actes de mariage, livret familial, certificat de validité de local, de possessionou de tous autres certificats délivrés par les CTs.

Ces taxes, classiques, sont assimilables à des paiements d'usagers. Lorsqu'ilsconcernent des autorisations ou des actes administratifs concernant des immeublesbâtis, les demandes sont utilisées comme instrument de contrôle de la TIB. Aumoment de la demande d'autorisation, le préposé peut alors contr6ler si le batimentest déclaré et si la TIB a été bel et bien payée. Sinon, il peut refuser la transaction etreporter la délivrance de l'autorisation jusqu'à paiement de la TIB. La question estévidemment de savoir si ces contrôles et cette pratique sont systématiques.

4.5.2 Redevances (« taxes ») sur les autorisations administratives (article 68 duCode de la fiscalité locale)

Elles sont perçues d'avance, annuellement ou ponctuellement selon les cas, aumoment de l'autorisation : taxe d'abattage des animaux de boucherie hors abattoirsmunicipaux ou régionaux, autorisation d'occupation de la voie publique pour certainsmétiers, autorisation des fêtes familiales ou publiques, autorisations d'ouverturesexceptionnelles de cafés, autorisations d'inhumer/exhumer). Les tarifs sont fixés pardécret, soit fixes, soit sous forme de tarif-‐plafond (autorisation de fêtes) ou defourchette (cas de l'autorisation d'occupation de la voie publique pour certainsmétiers).

4.5.3 Redevances (« taxes ») pour concession, occupation ou usage du domainecommunal ou régional public ou privé (articles 82 à 90 du Code de la fiscalitélocale)

Ces « taxes » comprennent :

la taxe d'abattage dans les abattoirs, distincte de la redevance perçue pourabattage en dehors de ceux-‐ci, complétée le cas échéant d'une redevancemunicipale supplémentaire au titre du séjour des animaux en dehors des horairesde travail ou d'utilisation d'installations et équipements permettant laconservation des viandes (articles 82 et 83).

la taxe de contrôle sanitaire sur les viandes (article 84).

des redevances pour occupation temporaire de la voie publique (Article 85)(cafetiers, restaurateurs, étalagistes, stationnement des véhicules de transport depersonnes et marchandises, chantiers de construction, panneaux publicitaires (laLoi n°2009-‐12 du 2 mars 2009 encadre les conditions d'utilisation du domainepublic routier aux fins publicitaires) ; celles-‐ci sont soumises aux mêmes conditionsde paiement que la taxe pour autorisation d'occupation de la voie publique.

la redevance pour occupation du domaine public maritime (parasols, buvettes,douches, bateaux.) (articles 86 et 87).

le droit de concession dans les cimetières (article 88).

la contribution à la réalisation de parkings collectifs pour les moyens de transportsdue par les propriétaires de nouvelles constructions qui ne sont pas en mesure desatisfaire aux normes de stationnement prévues par la réglementation. Cettecontribution ne peut être levée que dans les communes dont la liste est établie pararreté ministériel (par exemple l'arreté des ministres de l'intérieur et del'équipement et de l'habitat du 4 mars 1997 modifié en 2003) ; son tarif estfonction du nombre d'habitants de la commune et du degré de pénurie de placesde stationnement, et fixé par décret.

D'une façon générale, les tarifs sont fixés par décret, souvent sous forme de tarifsfixes, parfois sous forme de tarif minimum (occupation du domaine maritime), ou defourchette (taxe sur les panneaux publicitaires ou taxe pour autorisation d'occupationde la voie publique.

4.5.4 Contribution des propriétaires riverains aux dépenses de premierétablissement et aux grandes réparations des voies, trottoirs et conduitesd'évacuation des matières liquides (articles 52 à 60 du Code de la fiscalitélocale)

La contribution des propriétaires, de création ancienne, permet aux communes demettre à la charge des riverains le coOt prévisionnel (à l'adjudication) des travaux devoirie et d'assainissement déclarés préalablement d'utilité publique. Elle est fixée dansles limites de la période d'amortissement. Elle est liquidée proportionnellement à lalongueur des façades pour les travaux de voirie et trottoirs, égalitairement pour lesautres travaux. Comme pour la TIB, les contribuables à « faible revenu et bénéficiantde l'aide permanente de l'Etat ou des collectivités locales » sont dégrevés totalement(art 53 du Code de la fiscalité locale). Les oppositions et recours à la contribution sontrégis par des dispositifs similaires à ceux de la TIB. La contribution est acquittée parpaiement d'une avance dont le taux, est fixé par arreté municipal dans la fourchette de10 à 30% et le reste en 5 fractions annuelles consécutivement à la fin des travaux.L'avance est restituée en cas de non réalisation des travaux dans un délai de 2 années.

Dans la terminologie de l'encadré 4-‐5, cette contribution est un prélèvement detype "redevance d'utilisation" perçue selon le principe du bénéficiaire-‐payeur. Certes ily a une obligation de paiement, mais elle résulte d'une contre-‐prestation (des travaux)qui bénéficie de manière mesurable individuellement (les riverains) en fonction d'unavantage retiré (approximé proportionnellement à la longueur des façades). Enfin, il ya une clause implicite de coût maximal : celui des travaux effectués, avec bienévidemment affectation de la recette à la couverture des coûts des travaux justifiantles contributions. L'article 53 contient également une clause intéressante puisque "la

collectivités locales peuvent réduire le taux de la contribution à concurrence de 50pour-‐cent de son montant. Dans ce cas, la collectivité locale supporte le reliquat desdépenses". Cette clause donne une marge d'appréciation à la commune : dans lamesure où elle estime que les travaux effectués ne bénéficient pas uniquement auxriverains, mais également aux passants, donc qu'elle a une utilisation collective localeet non pas seulement privée, elle prend aussi en charge une partie des coûts.

Cette contribution repose sur un principe judicieux et potentiellement puissant.Mais il semble qu'elle ne soit pas systématiquement utilisée par les communes. De fait,les informations recueillies à la DGCL font état de l'ineffectivité du dispositif, qui n'estappliqué que dans de très rares communes. Comment le comprendre si lescontributions sont d'application obligatoire? Quelles sont les raisons de cette sous-‐utilisation : mauvais recensement des propriétés, estimation trop approximative ducoût des travaux, montant de la contribution, les modalités de paiement?

On notera enfin à ce sujet une faiblesse majeure de la nomenclature budgétaire :s'agissant de contributions devant servir exclusivement à la couverture des coOts detravaux précis, le budget devrait contenir un centre de charge adéquat, dans laclassification fonctionnelle, mettant en regard dépenses et recettes. Cela n'est pas lecas.

Dernière remarque importante eu égard à l'égalité de traitement : si une CTintroduit la perception d'une telle contribution, elle ne pourrait pas le faire pour unquartier déterminé ou seulement un tronçon de voirie à assainir. Si elle le fait, celadevient un principe général qui doit être appliqué de manière systématique à toutesles situations similaires.

4.5.5 Redevances pour prestations publiques payantes (articles 91 à 51 du Code de la fiscalité locale)

Les prestations concernées sont :

une redevance pour l'entretien des conduites de rejet des matières liquides àl'intérieur du périmètre des collectivités locales hors zones d'intervention del'office national de l'assainissement (redevance à la charge du bénéficiaire de laprestation) est mise à la charge du bénéficiaire de la prestation (tarif fixe, établipar décret, selon le type de branchement.

Une redevance pour conservation en fourrière des animaux, véhicules et autresmarchandises est mise à la charge du propriétaire (tarif fixe par tête et par jour,fixé par décret).

la contribution des collectivités locales aux travaux de généralisation del'électrification et de l'éclairage public et de la maintenance (à la charge des

abonnés au réseau d'électricité et de gaz, par facturation additionnelle de 3millimes par K W H ) la fait assimiler à une taxe locale si la recette n'est pas affectée àun centre de charges correspondant.

une contribution relative à l'enlèvement des déchets provenant de l'activité desétablissements industriels, commerciaux et professionnels est mise à la charge dubénéficiaire de la prestation ; son tarif est fixé par arrêté de la collectivité localeconcernée. Il s'agit ici du seul cas où une réelle liberté est laissée à la collectivité.

la concession dans les cimetières chrétiens est soumise à une redevance dont undécret fixe le tarif-‐plancher.

la location d'un corbillard est soumise à redevance dont le tarif est fixé localementà l'intérieur d'une fourchette fixée par décret.

une redevance pour contrôle des voitures de transport public et des voitureséquipées de taximètres est requise des propriétaires selon un tarif annuel fixé pardécret.

les travaux et prestations individuels autres que ci-‐dessus (à la charge dubénéficiaire de la prestation)

4.6 Commentaires et questions ouvertes

La lecture des textes législatifs et réglementaires à la lumière des principesgénéraux de décentralisation exposés dans les chapitres précédents et en introductionde ce chapitre suggère une remarque générale et soulève trois questions qui serontévoquées avant de présenter des remarques spécifiques à chaque impôt, taxe ouredevance.

4.6.1 Un dispositif fiscal complet fondé sur des principes cohérents

Tels qu'ils apparaissent au travers des textes analysés et des avis recueillis, lesimpôts locaux, les taxes et redevances susvisés constituent un ensemble assez completet cohérent de prélèvements locaux. Il associe à juste titre des prélèvements sur lesrésidents et sur les entreprises. Les bases d'imposition sont dans l'ensemble réalistes,compte tenu du degré d'information dont peuvent potentiellement disposer lesservices de l'assiette.

Concernant la taxation locale des entreprises, la TCL nous semble indispensable aufinancement des CTs dans les circonstances présentes. Elle est réaliste dans sesmodalités d'assiette, distinguant, avec raison, le cas des établissements de petite taillepour lesquels la TIB se substitue à la TCL. Elle est relativement facile à administrer.Comme elle est difficilement « optimisable » par les entreprises, son rendement est

relativement sOr meme s'il fluctue avec l'activité économique. Depuis sondéplafonnement en 2012, son rendement est un peu plus élevé et plus proche durythme d'évolution de l'activité y compris pour les grands établissements, exceptésceux qui bénéficient d'un taux réduit à 0,1%. Le rendement semblerait cependantpouvoir être accru sur les entreprises soumises au régime forfaitaire par unecomparaison plus systématique entre la TCL acquittée et le minimum légal. On noteracependant que la TCL est par nature très concentrée dans les régions côtières, là où seconcentrent les activités économiques et touristiques.

Pour autant, et meme si elle est répandue dans de nombreux pays, l'assiette« chiffre d'affaires » ne constitue pas une base d'imposition économique totalementpertinente au niveau local. Si elle vise à faire supporter par les activités économiquesle coût de leur consommation de services collectifs locaux, des redevances seraient enthéorie préférables. S'il s'agit de faire bénéficier d'un « dividende fiscal » les CTs quimettent à la disposition des entreprises et des résidents les services favorables àl'exercice d'une activité économique, il serait sans doute préférable d'y substituer àterme un partage des recettes de TVA entre l'Etat et les CTs. Mais comme cettesolution ne serait en fait praticable que pour les grands établissements, le dispositif enplace ne manque pas de réalisme, permettant la contribution des plus petites activitéséconomiques. On notera par ailleurs que la TCL étant déductible de la base de l'imp6tsur les sociétés, l'Etat en supporte implicitement une partie de la charge. Mais commeles CTs n'ont pas la ma'ìtrise du taux de la TCL, cette « externalité fiscale (cf encart 4.5)reste sous le contr6le de l'Etat.

Un complément utile à la taxation locale des entreprises est apporté par la taxehôtelière, elle-‐même concentrée dans les régions côtières.

La taxation locale des résidents repose classiquement sur des impôts sur lespropriétés bâties et non bâties. Le régime fiscal de la TIB est sans doute le plusambitieux et le plus détaillé du code de la fiscalité locale. Dans les textes, il est assezcomplet tant du point de vue des modalités d'assujettissement, assiette et taux, quede celui des modalités de recouvrement et de contentieux.

Le soin tout particulier mis à établir le régime juridique de la TIB est parfaitementjustifié. La taxation au niveau local des propriétés immobilières bâties ou non bâtiesest pertinente du point de vue de l'efficacité économique. Le propriétaire immobilier(ou le locataire résident) bénéficie en effet des services de proximité rendus par lacollectivité, services qui se capitalisent dans la valeur vénale (ou/et de la valeurlocative) des propriétés. En l'absence de toute taxation, le propriétaire (ou/et lerésident) bénéficieraient d'un effet d'aubaine ou d'un « enrichissement sans cause »injustifié. La taxation des propriétés par les CTs ne poursuit donc aucun objectifredistributif ; elle vise simplement à mettre globalement le coût des services locaux

rendus à la charge des contribuables supposés être également des bénéficiairespotentiels, là où le paiement des redevances individuelles s'avère impossible (parceque le service est généralisé à un quartier - l'éclairage public - et non pas au bénéficed'un seul propriétaire individuel identifiable - voir encadré 4-‐5). Dans l'idéal, l'assiettede l'imp6t devrait se rapprocher le plus possible des valeurs vénales, et le taux devraitêtre sous le contrôle des collectivités.

Dans les textes, et dans l'intention constante du législateur, la TIB se rapproche dece schéma. De ce point de vue, l'assiette de la TIB est assez satisfaisante, compte tenudes contraintes pratiques imposées par le fonctionnement des marchés fonciers etimmobiliers et par l'absence de cadastre. Le remplacement en 1997 des valeurslocatives, très mal connues, par la mesure et la graduation des surfaces couvertes etl'application d'une grille de loyers catégoriels unique témoignaient sans doute deréalisme. Les bases d'imposition avaient alors progressé significativement dans laplupart des communes. Elle a cependant clairement avantagé les contribuables situés,toutes choses égales par ailleurs, dans des zones où la surface couverte était élevée enmoyenne et où les loyers étaient élevés.

Enfin la gamme des taxes et des redevances perçues sur l'usager couvre le spectrehabituel des activités aisément taxables dans des nations situées à ce stade dedéveloppement économique. Leur nombre est considérable, leur produit totalmodeste comme, sans doute, leur potentiel de rendement. Le partage entre les taxeset les redevances appara'ìt flou. La question peut para'ìtre sans portée à l'heureactuelle dans la mesure où les normes comptables ne permettent pas d'isoler descentres de charges spécifiques auxquels rattacher le produit des redevances. Alors quele principe est justement dosé, on notera toutefois à ce sujet une faiblesse majeure dela nomenclature budgétaire (cf. chapitre 3) : s'agissant de « contributions » devantservir exclusivement à la couverture des coûts de travaux précis, le budget devraitcontenir un centre de charge adéquat, dans la classification fonctionnelle, mettant enregard dépenses et recettes. Cela n'est pas le cas.

Au total, le dispositif analysé constitue une base relativement solide à partir delaquelle on peut espérer construire une fiscalité locale efficace.

4.6.2 Questions ouvertes

Question 1: Le système fiscal local semble rencontrer depuis quelques années desdifficultés de fonctionnement qui se traduisent de façon récurrente par des mesuresd'allègement temporaires. Sont-‐elles le reflet de facteurs conjoncturels ou signalent-‐elles une inadaptation structurelle des dispositions du Code et la réalité économique,sociale et politique ?

Comme cela a été analysé dans la section 4.3.7, avant même 2011, des lois sontapparues de façon récurrente pour encadrer des allègements d'imp6ts locaux. C'est lecas en 2002, puis en 2006, en 2011, 2012. Elles prévoyaient en général l'abandon parl'Etat de créances fiscales locales de petit montant et pour les créances plusimportantes des dispositifs d'étalement des paiements des dettes fiscales. Etaientconcernées au premier chef les dettes relatives à la TIB, à la TNB, à la contribution auFNAH mais le champ du dispositif a été étendu en 2012 à la TCL, à la taxe hôtelière etaux droits de licence sur les débits de boissons, ainsi qu'aux amendes etcondamnations pécuniaires et frais de poursuite pour une série d'infractions.

Ces mesures illustrent les difficultés rencontrées dans la collecte des deux taxesfoncières et immobilières, difficultés que la période troublée de la Révolution n'a pasfait disparaître bien au contraire puisque le dispositif a été étendu en 2012. Commentinterpréter cette récurrence? Signe de l'inefficacité des dispositifs d'amnistie, puisqueles mesures antérieures n'ont à l'évidence pas restauré pas le civisme fiscal, ou bienau contraire signe de leur succès .puisque leur champ a été étendu à la TCL, à la TH etaux droits sur les débits de boissons ? Il est difficile de trancher faute de donnéesprécises sur les effets des dispositifs. Il semble cependant que l'on soit loin dans laréalité des gains attendus (les effets attendus des mesures d'allègement en 2012seraient de l'ordre de 35 à 40 MDT soit sensiblement une année des rentrées actuellesde la TIB).

Au-‐delà d'explications liées à la conjoncture politique qui se seraient traduites àcertaines périodes par une baisse d'efficacité significative dans la confection des rôleset dans la collecte des impositions dans un contexte de réduction massive duconsentement à payer des contribuables, on peut s'interroger sur la volontépermanente du politique, et par la capacité des administrations centrales et locales àfaire face en permanence à l'ensemble des taches requises par la détermination desassiettes, la liquidation et la collecte des contributions. De nombreux échos font étatde difficultés rencontrées notamment au niveau des administrations locales de menerà bien les taches requises. Ce constat n'est pas nouveau. De longue date, le taux derecouvrement de la TIB est extremement faible. Les lois d'amnistie qui se sontsuccédées ont créé un sentiment d'impunité dans la population. Avant la révolution dejanvier 2011, le taux de recouvrement s'établissait à 20%. En 2011, les agents duTrésor en charge du recouvrement n'ont pas travaillé. Après la Révolution, ces agents,de statut contractuel, ont été titularisés comme fonctionnaires. Depuis, le taux derecouvrement s'est effondré et le léger redressement constaté en 2012, loin d'etregénéral, n'a pas permis de retrouver le niveau de ressources de 2010. La Loi definances pour 2013 se fixe un objectif de recettes de TIB de 35 M DT contre 20,4 DTcollectés en 2011. De surcroît, les « incivilités fiscales » profitent d'abord aux ménagesles plus aisés car les ménages les plus modestes doivent plus souvent présenter

l'attestation de paiement des imp6ts locaux pour obtenir les actes administratifs dont ils ont besoin.

Dans les faits, l'établissement des rôles et la collecte des impôts fonciers etimmobiliers (TIB et TNB) souffrent de nombreuses lacunes qui se cumulent. Lescommunes sont responsables du recensement et de l'établissement des rôles de laTIB. Cette tâche revient en conséquence aux agents municipaux sous la responsabilitédes élus (ou des délégations spéciales depuis la Révolution). Cette disposition légaleest logique, voire indispensable à l'exercice d'une véritable souveraineté fiscale descollectivités locales. Elle exige cependant que les moyens adéquats soient réunis :l'existence d'un cadastre, ou d'un recensement général à plus court terme, permettantle recensement intégral et régulier des propriétés bâties et non bâties, l'utilisation demoyens modernes de repérage (Systèmes d'information géographique), desprocédures administratives d'assiette efficaces, l'établissement des r6les, despossibilités de recours et des procédures contentieuses encadrées juridiquement.L'ensemble suppose des personnels bien formés, motivés et abrités des pressions dela population et des élus. De fait, il semble que l'on soit en soit assez loin, concernantla TIB. Le recensement des propriétés est loin d'etre exhaustif, comme en dispose laloi. Un taux de recensement de l'ordre de 70 à 75% nous a été mentionné par la DGCL.La question du recensement dans les zones d'habitat informel est posée. Lesadministrations centrales sont parfaitement conscientes du phénomène. Elles onttenté d'y remédier par l'introduction de mesures pertinentes (par exemple celle,détaillée au Chapitre 5, qui consiste à prendre en compte dans un indicateur derichesse fiscale utilisé pour répartir le FCCL entre les communes non pas le montant dela TIB collectée mais le montant des sommes inscrites au rôle, mettant en quelquesorte au pied du mur les collectivités et les services de l'Etat de collecter les sommesliquidées. Un premier pas dans la bonne direction qui mériterait d'etre poursuivi parun recensement plus effectif de la totalité des articles d'imposition..

Alternativement, si ces conditions d'amélioration de l'efficacité des services locauxd'assiette et de recouvrement (pour les taxes et redevances) ne sont pasprésentement réunies, on pourrait concevoir, sans changer le dispositif légal tunisien,et comme c'est le cas dans de nombreux pays unitaires, de déléguer davantage unepartie de ces opérations aux services déconcentrés de l'Etat (ministère des finances).En effet, ces services disposent à la fois de procédures efficaces, d'agents plus qualifiéset moins dépendants des autorités locales, de moyens de recoupement de donnéesfiscales dont ne disposent pas toujours les agents locaux. En revanche, sont-‐ils toujoursincités à faire preuve de l'efficacité maximale dans l'exercice de ces fonctions ? Aussi,la coopération entre ces services fiscaux déconcentrés de l'Etat et ceux des CTss'avère-‐t-‐elle toujours indispensable, notamment en matière de recensement desassiettes et d'adressage, préalable à la confection des r6les. La mise en place decommissions mixtes services de l'Etat-‐agents municipaux s'avère souvent utile, ne

serait-‐ce que dans la perspective future d'une décentralisation plus effective quiobligera à doter les CTs des moyens d'établir voire de collecter l'imp6t local.

Les mêmes remarques peuvent être faites en matière de collecte. Le taux derecouvrement des rôles de TIB semble ne pas excéder 20% selon les statistiques desrecettes des finances en charge. Les restes à recouvrer en la matière seraient del'ordre de 190 MDT soit 5 fois environ le montant de TIB collecté en 2011. Dans cedomaine également, beaucoup d'arguments sont favorables à l'utilisation accrue àcourt terme des services déconcentrés de l'Etat, voire de coupler les opérations derecouvrement avec le paiement des factures d'électricité, donc de déléguer la tache àla Société Tunisienne du Gaz et de l'Electricité (STEG). Ce dispositif existe dans certainspays africains. Il ne constitue pas une panacée. En effet, si la menace de se voir privéd'électricité en cas de non-‐paiement de la TIB est effectivement crédible, ce procédéde collecte n'apporte aucune amélioration au recensement des propriétés et à laconnaissance de leurs caractéristiques, la STEG ne connaît que des compteurs. Enoutre, il n'est peut-‐être pas opportun de renforcer le pouvoir de négociation de laSTEG vis-‐à-‐vis de l'État ou des collectivités locales.

Au-‐delà de ces remarques se pose le problème plus général de la proportionnalitéentre le niveau des impôts et taxes locales, la valeur des services rendus in globo etdes capacités contributives des contribuables. C'est une question empirique qui nemanquera pas de se poser dans le nouveau contexte de la décentralisation mais àlaquelle il nous est impossible de répondre en l'absence d'informations pertinentes.

Question 2 : En supposant que l'essentiel du dispositif actuel d'impots, taxeset redevances soit conservé dans le nouveau contexte de la décentralisation, cedispositif sera-‐t-‐il suffisant pour assurer des ressources suffisantes aux collectivitéslocales en charge de compétences supplémentaires ? Sinon, quelles solutionsenvisager ?

La réponse à cette question est essentiellement empirique et dépend dans unelarge mesure de la réponse à la question précédente. Si le système fiscal dans son étatactuel est incapable de dégager des potentialités de recettes suffisantes on voit malcomment le transfert de nouvelles compétences aux CTs pourrait être financé sans letransfert de nouvelles ressources aux CTs. Celles-‐ci peuvent être soit des transferts del'État (cas qui sera évoqué dans le chapitre 5), soit de nouvelles ressources fiscales.Dans ce cas, on voit mal dans le contexte présent d'autre solution que le transfert deressources fiscales vers les collectivités. Cette solution a été adoptée jusqu'en 1987pour financer un compte spécial du trésor, le FCCL. Elle a été abandonnée depuis.Comme indiqué dans l'encart 4.5, plusieurs cas sont à envisager, aux conséquencesbien différentes en termes de conséquences sur le degré d'autonomie des CTs enmatière de ressources.

Il peut en premier lieu s'agir d'inventer un nouvel impôt local ou une nouvelle taxelocale. Soit du fait des CTs elles-‐mêmes si la souveraineté fiscale leur est accordée.Elles disposent alors du droit de décider les assiettes des impôts, le cercle desassujettis, le mode de calcul et le barème des taux, ainsi qu'au droit de lever l'imp6t,de l'encaisser et de gérer, en première instance tout du moins, le contentieux fiscal.Soit du fait de l'État qui invente un nouveau prélèvement destiné aux CTs. Il y sansdoute peu d'espoirs de ce c6té-‐là car le gisement d'imp6ts locaux adaptés est déjàlargement exploité en Tunisie. Une nouvelle taxe suppose par ailleurs soit que denouveaux services soient offerts localement dont l'accès donne lieu à perception detaxes, soit que des services non taxés actuellement le deviennent.

On peut envisager en second lieu de partager entre l'Etat et les CTs un ou desimpôts, au sens où les deux échelons de gouvernement ont accès à la même assietteou meme base d'imp6t (« shared tax base ») sur laquelle ils empilent leurs taux oucoefficients d'imp6ts ou leurs centimes additionnels (« piggyback tax »). Lescollectivités disposent alors soit d'une souveraineté fiscale partielle ; elles peuventfixer une partie mais une partie seulement des critères d'imposition (entre base,exemptions, déduction et dépenses fiscales et barème des taux). Ce dispositif a pouravantage d'abord la simplicité puisqu'aucun imp6t supplémentaire n'est créé. Ou bienelles ne peuvent décider que de leur propre taux. Dans ce cas, elles n'ont aucunpouvoir sur les modalités de fixation de l'assiette. Elles disposent cependant d'unecertaine flexibilité fiscale puisque elles peuvent moduler leurs ressources en fonctionde leurs besoins. Le dispositif a pour inconvénient d'abord d'installer une certaineinvisibilité fiscale locale donc une certaine irresponsabilité fiscale si la base de l'imp6tempilé est trop large par rapport aux besoins financiers des CTs : le nombre decentimes additionnels requis étant faible par rapport au montant total de l'imp6t, latotalité du prélèvement est alors imputée à l'échelon dont les taux sont les plus élevés(souvent l'Etat). De plus, cet empilement fiscal est à l'origine d'une « externalité fiscaleverticale », l'accroissement du taux d'un niveau ayant pour conséquence de réduire labase d'imposition commune donc les recettes fiscales, à taux constant, de l'autreéchelon.

Une troisième solution consiste à affecter aux CTs une part aux recettes ou unpartage de l'impôt (« revenue sharing ») : généralement l'assiette fiscale et le tauxd'imposition sont déterminés par l'échelon supérieur qui encaisse l'imp6t, mais uneproportion fixe des recettes fiscales est allouée aux collectivités appartenant àl'échelon de gouvernement inférieur. Deux méthodes de partage existent en fonction

(1) du produit fiscal qui a été perçu dans la collectivité en question selon le critèred'origine (qu'on appelle aussi principe de dérivation) ; ou

(2) d'une clé de répartition qui inclut différents éléments comme la population ou quivise à réduire les différences de potentiel fiscal (dans ce dernier cas, on parle alors depéréquation des ressources).

Question 3 : Dans son état actuel, le système tunisien ne permet pas auxcollectivités locales de moduler significativement leurs ressources financières enfonction de leurs besoins. Faut-‐il aller plus loin et envisager d'introduire des margesde manreuvre fiscale et financières supplémentaires au niveau local ?

Les marges de manreuvre dont disposent aujourd'hui les collectivités locales enmatière de choix des impôts, taxes ou redevances est quasi-‐nul. La loi ne leur laisse enprincipe quasiment aucune marge de manreuvre ; la fiscalité est obligatoire. Le pouvoirde fixation de bases et des assiettes leur échappe quasi-‐totalement. La fixation destaux et des tarifs également.

Le seul pouvoir dont dispose les communes tunisiennes en la matière réside dans lacroissance des bases et des produits, à législation donnée : croissance intensive desbases grâce à un recensement plus exhaustif, plus régulier ; croissance intensive duproduit par une ma'ìtrise accrue de l'efficacité des services d'assiette et derecouvrement; croissance extensive des bases, enfin par un suivi régulier de l'évolutiondes valeurs foncières le cas échéant, et par l'effet des équipements et services publicsde proximité sur la valorisation de l'espace (effet de capitalisation fiscale).

Quelques exceptions sont cependant à noter. D'une part, dans le cadre de la TIB, lesCTs peuvent fixer les prix de référence du m2 couvert à l'intérieur des fourchettes deprix fixées par décret. Cette possibilité de modulation semble cependant relativementpeu utilisée, d'après nos informations, seules 10 à 15 communes ont choisi de fixer ceprix à la fourchette haute. Par ailleurs, le nombre de services fournis par la CT permetde moduler, dans des conditions encadrées par la loi, le taux de la TIB. D'autre part, laCT a le pouvoir de fixer le montant des loyers pris en compte dans la base de la TNB, àl'intérieur d'une fourchette fixée par la loi. Enfin, certains tarifs de redevances peuventetre fixés par arreté municipal dans la limite d'une fourchette fixée par la loi. Il s'agitde la taxe pour autorisation d'occupation de la voie publique pour l'exercice decertains métiers, du droit d'autorisation des fetes pour cérémonies familiales, desdroits exigibles à l'intérieur des marchés, du droit particulier de stationnement, de lataxe pour occupation temporaire de la voie publique par les cafetiers, restaurateurs,étalagistes et toute personne exerçant une activité dans le cadre d'une installationmobile et déplaçable, du droit de stationnement sur la voie publique des véhiculeshors véhicules de transport de personnes et du droit de stationnement sur lesemplacements munis de compteurs automatiques.

On conviendra que la liste est relativement courte. On ne dispose pas cependant àce stade de l'analyse de données empiriques permettant d'apprécier l'amplitude des

modulations possibles en regard des besoins des collectivités locales mais on peutsupposer que le degré de liberté est étroit. On notera en outre que certainespossibilités de taxation (droit de stationnement par exemple) ou de modulation nesemblent pas utilisées par les collectivités (ce serait le cas de la fixation des loyers dontil nous a été rapporté que les CTs les fixaient toutes à la limite basse de la fourchettedéfinie par la loi). On ne dispose par ailleurs d'aucune information sur la fixationeffective des tarifs de redevances lorsque la loi prévoit une fourchette, un maximumou un minimum.

Il peut être objecté que dans les circonstances présentes ce manque évident demarges de manreuvres fiscales locales n'est pas le problème prioritaire. Et que laquestion des progrès de productivité du système actuel de fiscalité locale estautrement préoccupante. Il n'empeche que le problème se posera sans aucun doute siles compétences transférées au terme de la mise en reuvre de la nouvelle Constitutionexigent de mobiliser des ressources nouvelles. La question de l' « autonomiefinancière », et non plus simplement de l' « autonomie fiscale » ou de la « flexibilitéfiscale » se posera. On rappelle ici l'on parle d'autonomie financière lorsqu'unecollectivité est en mesure d'obtenir par ses propres moyens les ressources financièresdont elle a besoin, sans recourir à ou dépendre d'autres collectivités, situées à unniveau supérieur ou à un même niveau de gouvernement. Seul l'accès indépendant àdes ressources financières propres (impôts décentralisés, redevances d'utilisation,revenus du patrimoine propre) garantit aux CTs la capacité de faire des choix pourrépondre aux préférences locales. C'est le volume des ressources qu'une collectivitélocale peut à la marge consacrer au financement de ses propres choix qui importe. Lamesure habituelle de l'autonomie financière est la proportion des recettes propres dela CL dans le total des ressources financières dont elle peut disposer (cf. encadré 4.5).

Car il s'agira de mobiliser non seulement des imp6ts et taxes mais égalementles autres ressources financières telles que les produits du domaine.

On peut par exemple dans cette perspective s'interroger sur la possibilité dedéfinir une fourchette de taux à l'intérieure de laquelle la CT pourrait librementchoisir. Ce dispositif pourrait être étudié pour la TIB et pour la TCL, pour la TNB et pourla TH, qui ne dépende pas uniquement (pour la TIB et le TCL -régime du minimum) dunombre de services offerts.

Enfin, la question de la mobilisation par les CTs de leur « potentiel fiscal » estd'une grande importance dans la mise en place d'un dispositif de péréquationfinancière (cf. chapitre 5).

4.6.3 Remarques de détail

[1] La taxe sur les établissements à caractère industriel, commercial ou professionnel(TCL)

a) Dans le cas où l'entreprise comporte des établissements multiples, des difficultéssont signalées car les déclarations sont souvent lacunaires (absence de répartitiondu chiffre d'affaire entre établissements, absence de prise en compte des élémentsde répartition par les services de l'État et ne permettent pas de partager la taxeentre collectivités si établissements débordant) est perçue par les services de l'Etaten même temps que les autres impositions sur les entreprises. Des cas où lescollectivités omettent de réclamer aux services de l'Etat qui l'ont collectée, la TCL-‐minimum sont également reportés. D'une façon générale, dans les faits, il sembleque la comparaison ne soit pas systématique entre la TCL acquittée et la TCLminimum.

b) Si les CTs étaient amenées à disposer d'un pouvoir de taux sur la taxation desrésidents, il serait souhaitable de leur donner également un pouvoir de taux aux CTsen matière de taxation des activités économiques dans la mesure où résidents etentreprises bénéficient conjointement des services collectifs de proximité offertspar les CTs. Mais il conviendrait sans doute que ces pouvoirs de taux (à la haussecomme à la baisse) soient « symétrisés » de façon à éviter une sur-‐taxation desentreprises, qui certes sont susceptibles de « voter avec leurs pieds » mais nevotent pas dans les urnes. En d'autres termes, il faudrait éviter que le taux de TCLne puisse augmenter plus vite (ou diminuer moins vite) que les taux sur lesrésidents. De fait, cela est le cas dans le dispositif tunisien actuel pour lescontribuables soumis au plancher puisque le taux effectif pour eux est celui .de laTIB. Cela l'est également pour les contribuables soumis à la règle du plafond,puisque ce dispositif peut faire passer le taux effectif sous le taux du plancher. Onpeut envisager également un dispositif plus simple ou la collectivité locale seraitautorisée à fixer un coefficient annuel en fonction des besoins budgétaires, mais enlui assignant un plafond (dans le cadre de la flexibilité fiscale au sens de l'encadré 4-‐5). Cette difficulté illustre le dilemme classique en matière de taxation locale desentreprises, entre la recherche d'un rendement élevé (ce qui a été le casrécemment avec la combinaison de la suppression du plafond et de la baisse dutaux) et un risque potentiel de délocalisation. Enfin, la TCL se concentrant dans lesCTs, elles-‐mêmes peu nombreuses, où sont localisés des établissements ou desactivités économiques, elle renforce la concentration des prélèvements dans descommunes riches, ce qui justifie la prise en compte intégrale du potentiel fiscal-‐TCLdans les formules de péréquation.

[2] La taxe sur les immeubles bâtis (TIB)

c) Il semble que la liberté laissée aux collectivités de fixer le niveau du loyer dans lafourchette définie par la loi ne soit pas utilisée. Une grande majorité descollectivités semble choisir la borne minimale de la fourchette (en 2013, seules10 à 15 communes choisiraient un prix forfaitaire supérieur), se privant ainsid'un effet-‐base supplémentaire. Si le fait était confirmé, une information etincitation pourrait-‐elle être envisagée en directions des conseils municipaux ?

d) La non-‐différentiation des valeurs au mètre carré à l'intérieur de chaquecatégorie ne permet pas de tenir compte des disparités de valeur vénale desimmeubles, meme si ces valeurs sont différentes d'une catégorie d'immeuble àl'autre de catégorie. la proposition avait été avancée lors de la préparation de laréforme mais écartée pour des raisons techniques (complication del'établissement des rôles) et politiques (différences de traitement entre lesassujettis). L'informatisation des r6les devrait permettre de surmonter ladifficulté technique. Il faudrait introduire des éléments de valeur vénale de façonà ne pas taxer de façon identique des immeubles de valeurs très différentes,(même si la surface plus importante des habitations luxueuses conduit à les taxerdavantage).

e) La liste des services est obsolète, la plupart des communes les rendent. Lescommunes devraient pouvoir établir elles-‐mêmes cette liste pour mieux tenircompte de la réalité. Cela faciliterait aussi le mouvement vers la connaissance etle recouvrement des coOts (entretien de la voirie.) (le ministère des finances yserait opposé car il craint qu'ainsi les communes soient amenées à y inclure desservices dont elles ne sont pas responsables et qui sont financés par l'Etat).

f) Comment le plafonnement de la TIB au montant des loyers est-‐il appliqué? Lesdéclarations individuelles des contribuables sont-‐elles contrôlées sur ce point, sioui par quelles instances, et avec quelle efficacité ?

3. La taxe sur les immeubles non bâtis (TNB)

g) La justification économique de cette taxe communale sur les terrains non bâtisest incontestable. Dans les circonstances présentes (absence de cadastrecouvrant l'ensemble du territoire), il y a peu d'espoirs cependant d'en faire unimpôt local de rendement. Le taux échappe à la collectivité, et reste très faible,tout comme la base d'imposition. Malécot (année : 2002) constate que les rôlessont très mal émis, les recensements fiscaux ne sont pas effectués avecrégularité et que la perception laisse fortement à désirer.

h) Cependant, toutes les pistes conduisant à une meilleure efficacité dans lerecensement des bases et dans leur dynamisme ont-‐elles été explorées (la

valorisation des terrains suit-‐elle l'évolution des prix, notamment pour les zonesurbaines ? La cha'ìne administrative d'établissement des r6les est-‐elleaméliorable, les recensements sont-‐ils opérés suffisamment régulièrement, lacollecte efficace?

i) Pourquoi le taux ne pourrait-‐il pas être modulé, par exemple à l'intérieur d'unefourchette ?

4. La taxe hôtelière (TH)

j) Pourquoi le taux de cette taxe ne pourrait-‐il être modulé localement dans unefourchette fixée par l'État ?

5. Taxes et redevances

k) D'une façon générale, ces prélèvements sont nombreux. Ne pourrait-‐on enréduire le nombre en procédant à une évaluation individuelle pour élimineréventuellement celles dont le coût de gestion est supérieur à la ressourcecollectée tout en conservant celles qui procurent à quelques communes desressources significatives (diversification du portefeuille fiscal). La simplificationdu régime pourrait aller de pair avec davantage de liberté laissés dans ladétermination des tarifs (généralisation de fourchettes, de taux planchers ouplafonds ?). La surtaxe (ou redevance selon que le produit en est affecté ou nonau centre de charges correspondant) sur l'électricité fait exception. Les 3millièmes sur la consommation du courant électrique est facile à recouvrer etson rendement non négligeable.

l) Le nombre de redevances (ou classées comme telles) apparaît de nouveauconsidérable. L'évaluation individuelle de leur rendement, des coOts deperception et des coûts de fourniture des services correspondants permettraitpeut-‐etre d'en réduire le nombre, d'en ajuster les tarifs et le cas échéant deredonner des marges de manreuvre la matière aux CTs. Rares sont les cas oùelles disposent de ce pouvoir (enlèvement des déchets non ménagers).

m) Un cas particulier est celui de la contribution des propriétaires riverains auxdépenses de premier établissement et aux grandes réparations de la voirie etconduits d'évacuation des matières liquides. Cette contribution est clairementun prélèvement de type "redevance d'utilisation" perçue selon le principe dubénéficiaire-‐payeur et ses dispositions sont judicieuses et potentiellementpuissantes. Pourtant, il semble que ce dispositif ne soit appliqué que dans detrès rares communes. Comment le comprendre si les contributions sontd'application obligatoire? Quelles sont les raisons de cette sous-‐ utilisation :mauvais recensement des propriétés, estimation trop approximative du coût destravaux, montant de la contribution, les modalités de paiement? Dernière

remarque importante eu égard à l'égalité de traitement : si une CT introduit laperception d'une telle contribution, elle ne pourrait pas le faire pour un quartierdéterminé ou seulement un tronçon de voirie à assainir. Si elle le fait, celadevient un principe général qui doit être appliqué de manière systématique àtoutes les situations similaires.

n) On notera enfin à ce sujet une faiblesse majeure de la nomenclaturebudgétaire s'agissant de redevances. Si celles-‐ci doivent par définition servirexclusivement à la couverture des coûts de travaux précis, le budget devraitcontenir un centre de charge adéquat, dans la classification fonctionnelle,mettant en regard dépenses et recettes. Cela n'est en général pas le cas. Laremarque n'est pas nouvelle et elle a été longuement développée dans lechapitre 3. Sans cadre juridique et comptable adéquat, pas de financement parredevances.

4.7 Données statistiques

L'analyse de la fiscalité ne peut se faire que dans la mesure où des donnéesstatistiques fiables sont disponibles, en longue série, sur les catégories de ressourcesfinancières, impôts et transferts financiers, dont dispose les CTs. A cet effet, nousavons préparé une matrice de récapitulation, donnée ci-‐dessous dans le Tableau 4-‐10.Ce tableau contient toutes les informations chiffrées dont nous disposons à ce jour. Leconstat est que l'information est encore lacunaire et ne permet pas d'étudier ledéroulement de la décentralisation des ressources sur une période suffisammentlongue pour que les tendances structurelles soient repérées. En particulier, il manquel'information sur les écarts entre budget et comptes réalisés, et des précisions sur lesmontants donnés : appartiennent-‐ils aux prévisions ou à la réalisation des ressources,sont-‐ils comptabilisés selon le principe de caisse ou le principe d'échéance ? On aégalement des divergences selon les sources d'information. Cela nécessite donc d'etreclarifié.

Guy GILBERT Ecole Normale Supérieure CachanTUNISIE Appui à la décentralisation version du 24 juin 2013 validée

165

Tableau 4-‐10 Ressources financières des collectivités locales (en 1000 dinars)

Catégories

chapitre

libellé

art.2008

2009

2010

2011

2012

section

budget

exécuté

budget

exécuté

budget

exécuté

budget

exécuté

budget

exécuté

Titre I GestionRECETTES FISCALES ORDINAIRES

1 taxes foncières et taxes sur les activitésI TIB immeubles bâtis 1 à 29 32895167 3

6'36857176

II TNB terrains non bâtis 30 à 34 11'III TCL établissement à caractère industriel,

commercial ou professionnel35 à 40

88'653'056 88683747 93'537'095

IV TH hôtelière 41 à 45 21'363'307 19'725'30146 à 51

TOTAL I

153'703'697 142'942'242 160'976'149 145'424'488 187'494'204 128'804'645 136'565'237 98'763'212 178'653'643

2revenus

d'occupation et de concession des services publi

cs

VII droits de licence sur les débits de boissons61 à 63 444'433

447'725 505'607 338'095

588'725VIII.4 taxes et redevances pour concession

7'718'0715'682'399 7'914'1184'158'676 7'874'757

TOTAL II 8'162'5046'130'1248'419'7254'496'7718'463'482

3redevances

pour formalités administratives et droits perçus pour services rendus

VI

contribution des propriétai

res riverains aux dépenses de premier établissement et aux

grandstravauxderéparationsvoies,trottoirsetconduiutesd'évacuationdesmatièresliquides

5260 1'334'736 1'394'219

1'060'089490'057733'700

VIII.1 redevances sur les formalités administratives 64 à 678'876'550

9'406'415 9'753'861 9'517'65810'600'446

VIII.2 taxe sur les autorisations administratives 68 9'490'00210'630'634 9'443'656 7'654'88810'909'269

VIII.3 droits exigibles à l'intérieur des marchés 69 à 81

VIII.5

redevances pour prestationspubliques

payantes91

58'517'439

59'887'138

62'024'494

36'386'024

56'827'512

4aut

resrecettes fiscales ordinaires

RECETTES NON FISCALES ORDINAIRES

TOTAL III 78'218'727 81'318'406

82'282'100 54'048'627

79'070'927 TOTAL IV

revenus ordinaires du domaine municipal

5 produits marché (???)

48269038

51'884'953

47553249

51'457'632 60'855'27041'299'26462'977'871

FCCL communes 86% de 82% 114'242'400 112'222'774 121'294'400 119'275'639 133'423'840 130'193'063 146'766'224 144'983'641 176'300'000155'317'966FCCL commune 86 % de 82% NABIL

128'086'886

146'766'224

176'300'000FCCL régions 14% de 82% 18'597'600

19'745'60021'720'16023'892'17628'700'000

subventions par le FPSCL, 18% 29'160'000 9'838'690 30'960'000 12'963'471 34'056'000 15'897'611 37'461'600 10'061'216 45'000'000 20'962'633subventions spécifiques provenant desMinistères 19'973'282

32'584'43033'548'80028'746'242

dotations exceptionnelles communes 2'219'5442'029'2563'208'108

147'000'000 141'861'065 95'000'000 dotations exceptionnelle régions

9'000'0006 revenus financiers ordinaires 3'899'600

2'794'624 3'227'6603'790'903 2'417'360

TOTAL V 230'242'321 180'065'561 252'137'679 188'520'622 350'835'686 213'381'712 539'632'466 341'996'089 426'300'000 336'675'830 TOTAL RECETTES FONCTIONNEMENT

(I + II + III + IV+V) 420'150'489436'945'301491'577'741537'106'724602'863'882

Titre II Développement7 subventions d'équipement 19'446'937

53'687'429 59'224'78835'893'764 49'382'000

8 réserves et ressources diverses 62'083'01593'357'710 90'274'792

122'035'483 110'482'732TOTAL DES RECETTES D'INVESTISSEMENT 81'529'952

147'045'139149'499'580157'929'247159'864'732

9 emprunt intérieur 041'146'003 41'152'07725'475'826 30'706'082

10 emprunt extérieur 05'887'183 03'565'669 0

11 emprunt extérieur affecté01'743'5732'339'6491'501'3640

12 crédits transférés000

TOTAL VI

81'529'952

195'821'898

192'991'306

188'472'106

190'570'814Sources: information reçue du FPSCL le 24.01.2013, voir matrice " FPSCL 2007-‐2012"; également 13 mars 2013, voir matrice Excel "ressources financière 2008-‐2012" et matrice "Taxes_TIB_TCL_TH_marché_2008-‐2011

Chapitre 5

Les transferts financiers

Ce cinquième chapitre traite la question des transferts financiers verticaux entrel'Etat central et les collectivités territoriales. En 2010, ces transferts représentaient30% des ressources financières des CTs tunisiennes - ou, considéré en miroir, les CTsavaient une autonomie financière de 70%, correspondant à la part de leurs recettespropres dans le total des ressources disponibles hors emprunt. Ces proportionspassaient à 55% / 45% en 2011 pour s'établir à 455 / 55% en 2012. C'est dire que sansl'apport des transferts financiers venant de l'Etat central, principalement par le FondsCommun des Collectivités Locales (FCCL) et transitant par la Caisse de Prêts et deSoutien aux Collectivités Locales (CPSCL), les CTs ne pourraient pas boucler les deuxbudgets, de fonctionnement et d'investissement.

Tableau 5-‐1 Ressources des CTs, 2010-‐2012 (en 1000 Dinars)

2010 2011 20122012en %

taxes foncières et taxes sur les activités 187'494'204 136'565'237 178'653'643 29.6%revenus d'occupation et de concession desservices publics 8'419'725 4'496'771 8'463'482 1.4%redevances, émoluments, droits perçus pour services rendus 82'282'100 54'048'627 79'070'927 13.1%

revenus ordinaires du domaine municipalproduits marché 60'855'270 41'299'264 62'977'871 10.4%

revenus financiers ordinaires 3'227'660 3'790'903 2'417'360 0.4%

Total I recettes propres des CTs 342'278'959 240'200'802 331'583'283 55.0%

dotation de fonctionnement FCCL 130'193'063 144'983'641 155'317'966 25.8%

subventions par FPSCL 15'897'611 10'061'216 20'962'633 3.5%

dotations exceptionnelles 3'208'108 141'861'065 95'000'000 15.8%

Total II transferts 149'298'782 296'905'922 271'280'599 45.0%

Total I + II 491'577'741 537'106'724 602'863'882 100.0%Total I en % de total (I+II)

mesure d'autonomie financière70% 45% 55%

Source: tableau 4-‐10

Ce chapitre est organisé en sept sections. La première rappelle tout d'abordquelques éléments fondamentaux de la méthode d'analyse à laquelle nous avonsrecouru. Il ne s'agissait pas simplement de décrire les mécanismes de transferts - cequi en soit est déjà un accomplissement tant l'ingénierie des flux financiersintergouvernementaux est complexe dans le contexte tunisien - mais aussi decomprendre les systèmes, leurs objectifs et les formules de transferts. Ces systèmes -et pas seulement en Tunisie - présentent un tel foisonnement de critères, de formulesvoulues ou ad hoc, d'objectifs croisés et multiples qu'il est indispensable de se donnerun référentiel d'analyse (section 5.1).

Les deux sections suivante offrent une première approche et proposent un survolguidé des systèmes de transferts de manière à voir l'ensemble dans lequel les

multiples flux s'inscrivent. On commence par l'inventaire des dispositions légales quirégissent les versements des dotations et subventions de l'Etat aux CTs (section 5.2),pour aborder ensuite l'architecture d'ensemble des transferts financiers (section 5.3).C'est, à notre connaissance, le premier essai pour la Tunisie qui étudie globalement lesrapports financiers entre le centre et les CTs sous l'angle de l'économie politique etinstitutionnelle.

Les sections 5.4 et 5.5 entrent dans le détail des systèmes de transfert, avectoujours trois préoccupations majeures : l'alimentation du fonds ou sa dotationbudgétaire, les parts revenant aux régions, respectivement aux communes - selonquels critères - et les modalités de répartition entre les régions elles-‐mêmes et entreles communes. Un effort didactique important et un soin particulier ont été apportés àla description de chaque flux. En effet, les contacts que nous avons eus sur place nousont montré que la plupart des acteurs, concentrés sur le transfert de leur compétence,n'avaient pas la vision transversale du tout. Or, pour analyser, il faut d'aborddécortiquer et comprendre le fonctionnement de chaque flux. La section 5.4 traite lestransferts de fonctionnement : ceux du FCCL, les lignes de crédits des ministères horsFCCL et hors programme régionaux de développement, ainsi que la dotationexceptionnelle de 2012. La section 5.5 aborde les questions des dotationsd'investissement et les investissements locaux, thématique fort complexe comme onle verra.

Les sections 5.6 et 5.7 concluent. La sixième récapitule l'ensemble des observationscritiques, remarques et suggestions que soulève l'analyse économique etinstitutionnelle des transferts financiers verticaux. La septième revient sur laproblématique des données statistiques permettant de mesurer, piloter et orienter lespolitiques de décentralisation au travers des transferts verticaux État-‐CTs.

5.1 Les transferts de l'État aux collectivités: pourquoi, comment ?

Les relations financières entre niveaux de gouvernements apparaissent souvent trèscomplexes. Elles reposent en général sur l'empilement d'une multitude de dispositifs,institués à des dates diverses, et qui relèvent de logiques différentes, voirecontradictoires. Les dispositifs techniques en paraissent souvent si obscurs que biendes élus s'y perdent ou y voient un « rideau de fumée », avantageux pour ceux qui enconnaissent les arcanes, et au détriment des autres. L'analyse des dispositifs detransferts financiers entre niveaux de gouvernements n'est pourtant pas une tacheinsurmontable dès lors que les objectifs, et les modalités techniques des transfertssont correctement définis. Un effort de clarification préalable est indispensable.

La section ci-‐après répond à ce besoin. Après avoir rappelé la méthode d'analyse(5.1.1), sont examinés en premier lieu la justification de l'utilisation des transfertsfinanciers entre niveaux de gouvernements et la typologie des objectifs qui leur sontassignés (5.1.2 Justifications des transferts et typologie des objectifs). L'adéquationentre instruments et objectifs, indispensable, est soulignée dans une deuxième sous-‐section (5.1.3), suivie de l'analyse des modalités des transferts et leur classificationdans un troisième temps (5.1.4 Définitions et critères).

5.1.1 Rappel de la méthode

La démarche analytique se fonde sur trois matrices organisées chacune sur lemodèle du Tableau 5-‐2, dont la séquence est inchangée :

matrice 1 : inventaire des bases institutionnelles et légales ; matrice 2 : restitution des pratiques du terrain ; matrice 3 : données chiffrées et informations statistiques disponibles.

Dresser l'inventaire des transferts financiers consiste d'abord à repérer quelles sontles bases légales et les systèmes de transferts existants, puis à les répertorier selonleur justification économique ou en recourant à une typologie combinant cinq critères(Dafflon et Madiès, 2008, pp. 74-‐85). Ces informations sont contenues dans lescolonnes 2 (design) et 3 (benchmark) de la matrice d'analyse du Tableau 5-‐2.

Tableau 5-‐1 Matrice d'analyse des transferts financiers

Type de transfert

Dispositionlégale

(Design)

Référence(Benchmar

k)

Écartcol. 2 et

3

Autretype

d'intervention,cout

d'opportunité

Analysede

terrain

Écart entreobjectif etréalité du

terrain

1 2 3 4 5 6 7Transfert 1-‐ décider-‐ exécuter-‐ contrôler-‐ sanctionnerTransfert 2-‐ décider-‐ exécuter-‐ contrôler-‐sanctionner.

La première forme de classement, selon (i) la justification économique, doitexpliciter l'objectif du transfert, analyser l'adéquation de la mesure à l'objectif etprendre la mesure de la performance. Selon la typologie, on distingue d'abord (ii) lestransferts de fonctionnement et ceux liés à l'investissement, puis successivement,selon l'utilisation, (iii) le mode de calcul (examiner et si possible écrire les formulesspécifiques et la mesure des indicateurs des diverses formes de transferts), (iv) ladisponibilité des fonds et (v) le résultat attendu.

Analyse en économie institutionnelle

Les informations rassemblées sont ensuite examinées du point de vue del'économie politique puis confrontées à la réalité du terrain.

Pour simplifier et cadrer l'analyse institutionnelle, nous avons établi une séquence« décider-‐exécuter-‐contrôler-‐sanctionner » : qui décide quoi, comment et quand ?Qui exécute quoi, comment et quand ? Qui contrôle quoi, comment et quand ? Quisanctionne quoi, comment et quand ?

L'analyse de terrain ajoute des préoccupations de capacités et de contraintesmanagériales : les CTs ont-‐elles participé au design des objectifs et des moyens, sont-‐elles en mesure de les comprendre (c'est-‐à-‐dire de confronter les objectifs macro-‐économiques à leurs intérêts locaux) ; ont-‐elles les ressources permettant de gérer laboîte à outils ?

Les colonnes 4 et 7 renferment les conclusions de l'analyse institutionnelle et de lavérification sur le terrain. L'écart entre le design des transferts financiers et la grille delecture de référence sert avant tout à établir si l'organisation matérielle des transfertsfinanciers (montant à disposition, formule de répartition, modalités de mise en reuvre)est en adéquation avec les objectifs et instruments figurant dans les dispositionslégales. En bref, la loi est-‐elle bien ou mal conçue compte tenu de l'objectif visé ? Il nes'agit pas d'une mesure monétaire, mais d'une appréciation fondée sur unargumentaire économique de référence repris de Dafflon et Madiès (2008, pp. 74-‐85).La référence étant la même quel que soit le pays étudié, il faut encore contextualiserles situations particulières, ce que prévoit explicitement la colonne 5 de la matrice. Lacolonne 7 établit les divergences entre design et pratiques : en clair, l'application de laloi sur le terrain est-‐elle effective ? Dans quelle mesure les réalisations répondent-‐elles aux attentes ? Comment les CTs se réapproprient-‐elles objectifs et instrumentsselon leurs préférences ? Les buts et moyens sont-‐ils détournés par des stratégieslocales ?

Asymétrie d information, aléa moral, évaluation du risque

L'appréciation donnée dans la colonne 7 du Tableau 5-‐2 doit être coordonnée etharmonisée pour le pays soumis à examen. Trois questions devraient alors être

traitées - information, aléa moral et risque - sous quatre angles : décision, mise enreuvre, contr6le de performance et sanction. Cette nomenclature n'est pasexhaustive : elle peut être revue, complétée ou corrigée pour chaque étude de cas aufur et à mesure de l'expérience acquise sur le terrain. Le Tableau 5-‐3 sert de cadre detravail.

Tableau 5-‐3 Matrice de transfert financier n° X (à spécifier)

Information Aléa moral RisqueDécisionMise en reuvreContrôleSanction

Par information, on entend les informations requises et disponibles pour la mise enreuvre des transferts et les stratégies déployées à cet effet. L'expérience acquise dansd'autres expertises de décentralisation montre par exemple que :

i) les objectifs des transferts financiers ne sont que vaguement explicités par lelégislateur, un flou qui laisse une marge de manreuvre dans les applicationsultérieures ;

ii) l'objectif n'est pas forcément énoncé mais a été ajusté (et justifié a posteriori) demanière plus ou moins adéquate par rapport aux moyens et formules de répartitionmises en place ;

iii) les transferts se font non pas sur la base de formules répondant à des critèresexplicités et non manipulables, mais sur des bases de calculs ad hoc.

Par aléa moral, on entend les incitations des différents niveaux de collectivités àprofiter rationnellement de l'ignorance dans laquelle se trouvent les autres niveaux degouvernement relativement à leur comportement. Il est évident qu'il existe unerelation directe et proportionnelle entre l'information disponible et l'aléa moral. L'aléamoral est fortement réduit si le design est clairement explicité et repose sur desdonnées vérifiables et non manipulables par le donneur ou les CTs bénéficiaires.Inversement, plus le design est flou, mieux son application est ouverte à descomportements stratégiques. Là encore, l'expérience montre que, dans les situationsfloues, ce sont les « bureaux » (ministères et départements en ligne) qui tirentavantage de la situation, avec un résultat qui est plus proche de la déconcentrationque de la dévolution.

Par risque, on entend la variabilité constatée et prévisible des montants destransferts financiers (risques liés au mauvais design du transfert, risques liés à l'activitééconomique, risques liés à la « capture » par les échelons supérieurs, risque politique,

etc.). À titre d'exemple, un design risqué de transfert est celui d'une subventiond'investissement qui participe largement au financement de l'équipement, mais ignoreensuite les coOts récurrents qui naissent de l'investissement (coOts d'entretien del'équipement et coOts du BCL que ce nouvel investissement permet). En présence detransferts financiers relatifs aux opérations d'investissement, un réflexe d'analysteconsiste à vérifier s'ils sont coordonnés avec des transferts de fonctionnement, sur lelong terme, ces derniers transferts étant directement liés aux coûts récurrents quis'ensuivent. Sans coordination, deux situations peuvent survenir : soit une CT nes'engage pas, sachant qu'elle n'aura pas les moyens ultérieurs d'exploiterl'équipement - et c'est l'échec de la politique incitative voulue ; soit la CT s'engage lesyeux fermés, sachant qu'elle peut ensuite forcer le gouvernement central à couvrirl'impasse budgétaire qui résultera (bail-‐out), ce qui est la négation de touteresponsabilité budgétaire allant de pair avec la décentralisation.

5.1.2 Justifications des transferts et typologie des objectifs

Rien en général ne requiert que les dépenses effectuées par les CTs doivent êtrecouvertes dans leur intégralité par des ressources propres. Il n'y a aucune justificationpour qu'il en soit ainsi, meme dans un contexte de décentralisation (au sens dedélégation). Plus précisément,

1.2.i) il est logique que les tâches choisies par les CTs soient financéesintégralement par des ressources propres (cf. chapitre 2 section 2.2 et chapitre4);

1.2.ii) certaines tâches spécifiques doivent être financées au moyen deredevances perçues sur les usagers;

1.2.iii) enfin, les dépenses mises à la charge des collectivités, mais quirelèvent de compétences qui leur sont déléguées par le gouvernement central,doivent être financées soit par des produits d'imp6ts transférés ou/et par destransferts financiers en provenance du gouvernement central.

Le schéma 2-‐2 dans le chapitre 2 rappelle ces principes de base. Mais dans lapratique, de nombreux déséquilibres peuvent apparaître qui justifient des ajustementsentre les sous-‐catégories du budget. Si l'on part du principe que les redevancesd'usagers doivent couvrir les coOts de fourniture des services spécifiques ([B]=[2]),

il se peut que les ressources fiscales [A] attribuées aux CTs excèdent les coûts defourniture des services que les collectivités ont choisi de fournir en propre [1],un excédent apparaît ([A]>[1]), qui permet de réduire le recours aux transfertsfinanciers, ([C]<[3]) tout en maintenant un équilibre budgétaire ([A]+[C]) =([1]+[3]);

Schéma 5-‐4 Déséquilibres possibles

il se peut également que les dotations et parts d'imp6ts transférés soientinsuffisantes ou excèdent le coût des tâches transférées ([3];t[C]), ce qui feraapparaître un déficit (ou un excédent) qui devra alors être compensé par unalourdissement (ou un allégement) de la fiscalité propre;

enfin, il se peut également que les redevances d'usagers ne couvrent pascomplètement les coûts de fourniture des services publics locaux ([B]<[2]). Dansce cas, il faut faire recours aux réserves, si elles existent et ont été constituéesdans les années antérieures par le versement de l'excédent ([B]>[2]) dans unfonds à cet effet. Faute de réserve, le découvert ([2]-‐[B]) doit être payé endiminution des impôts [A] ou des transferts reçus[C], ce qui fait autant demontant indisponible pour la fourniture d'autres services.

L'origine de ces déséquilibres est elle-‐même variée (schéma 5-‐4). Elle peutprovenir soit d'un désajustement structurel [4] donc commun à toutes lescollectivités, entre les moyens financiers dévolus aux CTs et le coOt de fourniture desservices, soit d'un désajustement local [5], [6] et [7] lié à la situation spécifiqued'une collectivité particulière.

Le désajustement structurel [4] trouve son origine soit dans l'insuffisance desressources fiscales transférées aux collectivités (si les bases d'imposition sont tropétroites, ou les taux trop faibles ou encore si le gouvernement central impose un tauxuniforme) ou encore si l'équilibre entre charges transférées et compensationsfinancières est rompu (impasse budgétaire). Le moyen de le rétablir consiste alors soità doter les CTs de ressources supplémentaires soit de transferts financiers adéquats[D].

Les déséquilibres peuvent être également locaux au sens où ils résultent de lasituation propre de la collectivité. Ces déséquilibres peuvent avoir diverses originesqu'il convient de cerner pour cibler au mieux le type de transfert efficace :

-‐ le périmètre de fourniture des services collectifs de proximité dépasse les limites dela collectivité, et engendre des effets de débordement ou d'encombrement [5];

-‐ autre cas du côté des conditions de fourniture de biens et services, si la situation dela collectivité (par exemple une topographie difficile, une densité démographiquetrès faible, une structure démographique comportant beaucoup d'enfants ou depersonnes agées.) rend la fourniture de biens plus coOteuse [6], toutes chosesétant égales par ailleurs, donc dépasse les moyens financiers de la collectivité.

-‐ Ou bien encore si la collectivité souffre d'une insuffisance de « potentiel fiscal » [7].Des transferts de ressources (K et M), péréquatifs ou non doivent alors compenserces déséquilibres.

5.1.3 Des instruments adaptés aux objectifs

Pour remédier à ces déséquilibres, on peut agir sur la répartition des tâches entreles niveaux de gouvernement, on peut redéfinir les compétences fiscales (nouvellerépartition des impôts, nouvelles marges de manreuvre). On peut également, et c'estle cas le plus fréquent, recourir à des transferts financiers. En effet, les ajustements parles transferts financiers sont plus faciles à mettre en reuvre, politiquement etinstitutionnellement, qu'une nouvelle répartition des taches ou des ressources.

On dénombre quatre catégories de transferts financiers, représentés dans leschéma 5-‐4: les transferts généraux à but de financement, en [C] et [D]; lessubventions d'incitation, en [C] ; les subventions correctrices [E] et les subventions denature péréquative (péréquation des besoins ou des coûts en [F], péréquation desressources en [G]. Ce classement introduit une première relation entre les objectifs(financement, incitation, correction, péréquation) et le design du transfert qu'il fautajuster en conséquence.

Plusieurs motifs justifient des transferts financiers entre échelons de gouvernementet entre collectivités territoriales. Le Tableau 5-‐5 présente un panorama simplifié desarguments possibles. La première colonne énumère les raisons de l'action par le biaisdes transferts financiers, sachant comme cela a été exposé ci -dessus que d'autresmesures structurelles sont envisageables, et devraient etre examinées d'abord : ellessont indiquées dans la deuxième colonne "démarche alternative ". Le Tableau 5-‐4 estdistribué en six blocs qui groupent les principaux motifs d'intervention.

(1) Les transferts financiers de la première catégorie servent au financement destâches déléguées aux CTs. Les transferts visent à dédommager la collectivité localequand celle-‐ci est tenue de remplir une fonction pour le compte de l'échelon de niveausupérieur, comme la fourniture d'un service de base sur l'ensemble du territoireconformément aux exigences du gouvernement central.

Ces transferts visent également à corriger les déséquilibres verticaux. Cela estparticulièrement le cas quand les ressources propres des collectivités publiquesdécentralisées sont insuffisantes pour que ces dernières soient en mesure de financerles dépenses qui sont de leur compétence.

(2) Les transferts incitatifs visent à modifier les choix budgétaires des entités quien bénéficient pour les orienter vers des prestations souhaitées par le niveau degouvernement qui paie. Ils sont généralement associés à des prestations particulières,que le bénéficiaire devrait fournir selon des niveaux qualitatifs et quantitatifs fixés parle payeur.

Tableau 5-‐5 La justification économique des transferts intergouvernementaux

Justifications Démarches alternatives Type de transfert proposé

1. Transferts à but généraux de financement; déséquilibre fiscal vertical

discordance entre tâches etressources

nouvelle répartition des tâches/ressources, décentralisation fiscale ou impôts partagés

subventions globalesforfaitaires(ou spécifiques, avec les montants calculés selon lesbesoins)(partage)

à éviter: subventions ex post de type« sauvetage financier»

impasse budgétaire nouvelle répartition des tâches (solution pour le long terme) ouimpôts partagés

le centre accapare l'impôt; taux d'imp6t du niveau central

est trop élevé

impôts partagés, augmentation de lasouveraineté fiscale des niveaux décentralisés

assiette fiscale limitée ou faible, dans un système fiscal uniforme

décentralisation fiscale ou impôtspartagés

recettes fiscales limitées ou faibles (lorsqu'on admet un certain niveau de concurrencefiscale entre juridictions)

harmonisation fiscale matérielle (abandon de la concurrence fiscale)

subventions globalesforfaitaires (partage)

2. Subventions d'incitation; normes minimales / biens sous tutelle / priorités nationales

normes dictées par le centrepour faciliter la mobilité desfacteurs de production

pour défendre les intérêts desminorités

subventions spécifiquesconditionnelles (compensation)

imposition des préférences centrales sur le niveau cantonalet communal, dans l'intéret du bien-‐être national

subventions spécifiquesforfaitaires (incitation)

3. Subventions correctrices ; effets de débordement

l'autorité locale ne tient pas compte des bénéfices/coûts engendrés envers les autres collectivités � production sous-‐ optimale/sur-‐optimale de services collectifs de proximité

réorganisation des structures territoriales préexistantes pour établir une correspondance entre les dimensions institutionnelle et fonctionnelle;taxe incitative de type« bénéficiaire/payeur»

subventions spécifiques conditionnelles non-‐ rationnées = subventions« pigouviennes »(correction)à éviter : subventions conditionnelles rationnées

4. Subventions péréquatives ; déséquilibre fiscal horizontal

distribution inéquitable deressources naturelles

nouvelle répartition des tâches/ressources; collaboration intergouvernementale

subventions globales forfaitaires ; péréquation des ressources(partage, péréquation) disparités des capacités

financières

différences des coûts / besoinsopportunités de réaliser un rendement d'échelle, pour des raisons démographiques, topographiques, socio-‐

subventions spécifiques conditionnelles, si l'objectif depéréquation se combine avec la demande pour des biens sous tutelle ; péréquation des besoins / des coûts

conomiques, etc. (correction ou compensation)

5. Politiques macroéconomiques

Stabilisation encourager les dépenses

cantonales / locales en périodes de récession et les décourager pendant la repriseconjoncturelle

encourager la participation du secteur privé

récession: subventions spécifiques (pour investissements) forfaitaires(incitation)

Développement régional :aide à la mise en place de conditions Subventions sectorielles maintenir ou favoriser des

activités économiques dans cadres ; politiques régionales sectorielles (agriculture de montagne,les cantons / régions d'encouragement au secteur privé ; tourisme, LIM, par exemplepériphériques qui ont un soutien aux nouvelles activités (incitation et soutien)potentiel de développement

6. Justice redistributive

-‐ assurances sociales, santé, éducation, aide sociale, attribuées au niveau régional/local pour des raisonsd'efficacité

subventions spécifiquesforfaitaires

Sources : les auteurs, tiré de Dafflon et Madiès, 2008 : 75-‐76 et adapté de Musgrave et Musgrave, 1979:630 ss.; King, 1984: 86-‐88 et 121-‐163; Costello, 1993: 112 et 117 ; Shah, 1994; Ahmad et Craig, 1997.Egalement : Conseil de l'Europe, Rapport 74, 2000.

(3) Les transferts peuvent avoir pour objectif de corriger et de compenser leseffets externes (de type effets de débordement) liés à la fourniture décentralisée decertaines prestations publiques. Cela est en particulier le cas quand l'aire deconsommation des services publics ou le territoire bénéficiaire dépasse les frontièrescorrespondant à l'espace institutionnel qui fournit la prestation ou quand des agentséconomiques non résidants peuvent bénéficier des services rendus par une collectivitésans en supporter le coOt. Les services d'éducation fournis et financés par une régiondonnée ont par exemple des effets externes positifs sur les autres régions (enparticulier si les individus sont mobiles).

(4) Les transferts financiers ont aussi vocation à corriger les déséquilibreshorizontaux entre collectivités publiques décentralisées. Les transferts ont alors unrôle de péréquation des ressources, mais aussi des besoins. Ils visent généralement à« égaliser » (rapprocher de la moyenne) les moyens à la disposition desgouvernements locaux afin que ceux-‐ci puissent offrir une qualité comparable (et dansune même fourchette de coûts) de services publics sur un territoire considéré. Desressources supplémentaires sont alors transférées aux collectivités qui ont une based'imposition potentielle plus faible que la moyenne nationale ou des « besoins » plusélevés que la moyenne nationale (par exemple communes situées en zone demontagne).

(5) Les transferts financiers de la cinquième catégorie ont une dimensionmacroéconomique. Il n'est plus question ici de financement général des budgetsdécentralisés, ni de compensation, d'incitation ou de correction visant à une meilleureallocation des ressources. Les effets visés sont globaux. Dans le premier cas - au moinsen théorie - le but est d'encourager une demande globale qui serait insuffisante en casde mauvaise conjoncture économique. Dans le second cas, l'objectif est de piloter desprojets de développement régional.

(6) Le sixième bloc concerne les politiques redistributives destinées aux personnes. Cesont, par exemple, les aides sociales individuelles, les bourses d'étude ou lesallocations versées pour enfants. Elles ne sont pas prise en compte dans le cadre de ceRapport puisqu'elles ne s'adressent pas les CTs comme telles.

5.1.4 Définitions et critères

La typologie habituelle des dotations et subventions entre niveaux propose demultiples critères pour juger de leurs qualités. Nous en avons retenu trois, selonl'utilisation, le mode de calcul et la disponibilité des fonds, qui peuvent se combiner,comme le montre le Schéma 5-‐6.

Selon l utilisation : globale ou spécifique

globale ("general"/"block"/"unconditional" grants) si le montant est à libredisposition de la collectivité bénéficiaire. En général, le partage des impôts appartientà cette catégorie.

spécifique ("selective"/"conditional"/"restricted"/"categorical"/"specific" grants) sides critères de sélection limitent l'utilisation du montant en l'affectant à une tâche, àune dépense précisée par la collectivité qui verse la subvention. L'affectation peut êtreplus ou moins étroite (par exemple : une subvention pour l'enseignement scolairesecondaire est sans doute moins restrictive qu'une subvention pour développerl'usage de l'informatique dans les écoles secondaires).

Selon le mode de calcul : conditionnelle ou forfaitaire

conditionnelle ou proportionnelle ("matching" grants) à une dépensedéterminée lorsque le montant reçu varie en fonction soit du montant de la dépensesubventionnée, soit de la part de financement propre que la collectivité bénéficiaireest prête à consacrer à la tâche subventionnée.

forfaitaire ou non-‐conditionnelle, non-‐proportionnelle ("non-‐matching"/"lump-‐sum" grants) lorsque la collectivité bénéficiaire reçoit un montant fixe à dépenser(pour la tâche désignée si la subvention est spécifique, mais pas forcément), quelle quesoit sa propre participation; lorsqu'il s'agit de partage d'un impôt, si le montant estprédéterminé et garanti en proportion de la recette fiscale.

Schéma 5-‐6 La typologie des subventions

Source : Dafflon et Madiès, 2008: 80

Selon le degré de limitation des fonds : rationnée ou non-‐rationnée

rationnée ou à guichet fermé ("closed-‐ended" grants) si les moyens budgétairestotaux mis à disposition par la collectivité donatrice pour une tâche subventionnéesont limités. Mais alors il faut aussi fixer les critères de sélection pour le cas où le totaldes demandes individuelles excède les moyens mis à disposition.

non rationnée ou à guichet ouvert ("open-‐ended" grants) dans le cas contraireà ce qui est décrit dans le paragraphe précédent. En général, cela signifie qu'unecollectivité peut percevoir une subvention dès que certaines conditions ou certainscritères sont satisfaits : elle y a droit quelle que soit la situation financière de lacollectivité qui verse la subvention, cette dernière ne pouvant prétexter sa situationbudgétaire ou conjoncturelle pour refuser ou réduire la subvention.

Pour être complet, deux remarques concernant les subventions « globales » et les subventions « conditionnelles » doivent encore être formulées ici :

(i) Meme l'octroi d'une subvention globale peut etre lié à une ou des « condition(s) » àrespecter, par exemple varier en fonction d'un effort à fournir ou d'un seuil budgétaire

à respecter (effort fiscal minimal, volume des dépenses propres du bénéficiaire, oupourcentage fixe des recettes fiscales de la collectivité qui reçoit la subvention).

(ii) Toute subvention conditionnelle est « discriminatoire » au sens où elle favorise lescollectivités à capacité financière forte, au détriment des collectivités moins aisées :alors que les premières sont capables de fournir un apport appréciable au financementdu projet et, par conséquent, peuvent accéder à des subventions importantes, lesdernières ont du mal à satisfaire aux conditions minimales de cofinancement et sontdonc souvent exclues du cercle des ayants-‐droit, même si elles ont des besoins encoreplus forts que les collectivités concurrentielles. En d'autres termes, les collectivitésbénéficiaires d'une subvention n'ont pas une position égale face à la dépenserésiduelle nécessaire pour financer le solde de la dépense après déduction de lasubvention. Pour éviter la spirale négative du déséquilibre horizontal, l'inégalitéd'accès doit etre neutralisée par un système de transferts péréquatifs. Un autre effetpervers de la subvention proportionnelle est qu'elle oblige les collectivitéséconomiquement faibles (et donc dépendantes de transferts) à pousser leurs dépensesvers les domaines prioritaires fixés par le gouvernement qui verse la subvention. Enconséquence, la structure des priorités et des dépenses locales risque de se déformer,la marge de manreuvre de la collectivité devient plus étroite - ce qui provoque unetendance vers la centralisation.

Si l'on prend en compte les objectifs des transferts financiers décrit en début desection avec les trois paires de critères mentionnés (utilisation, mode de calcul,disponibilité de fonds), on aboutit à cinq situations typiques, qui correspondent en faitaux résultats attendus (dernière ligne dans le Schéma 5-‐6):

1/ Des incitations à produire ou à accroître la quantité et la qualité des servicescollectifs décentralisés peuvent être obtenues par des subventions spécifiques etforfaitaires:

-‐ spécifiques, pour lier l'utilisation des montants reçus à la tâche à encourager ;

-‐ forfaitaires (non conditionnelles), parce que le montant du transfert ne doit pasdépendre de la dépense que la collectivité bénéficiaire serait spontanément prête àconsentir pour cette tâche, puisque justement cette dépense est insuffisante.

2/ La compensation des besoins et des coûts des services collectifs décentralisés quidoivent respecter les normes des biens tutélaires imposés par le centre pourrait sefaire par des subventions spécifiques, conditionnelles et rationnées :

-‐ spécifiques, pour garantir que les dépenses locales se dirigent vers les domaines tutélaires;

-‐ conditionnelles, parce que le calcul du montant dépend de l'écart des besoins ou des coûts par rapport à la norme fixée pour la tâche subventionnée ;

-‐ rationnées, parce que les subventions à guichet fermé exercent une stimulationplus forte sur les dépenses locales que celles à guichet ouvert.

3/ Si l'intervention est de nature correctrice, par exemple en ce qui concerne les effetsde débordement des bénéfices tirés des services collectifs décentralisés, lessubventions doivent être spécifiques, conditionnelles et non rationnées:

-‐ spécifiques : c'est-‐à-‐dire liées à la tâche qui est à l'origine de l'effet dedébordement;

-‐ conditionnelles : c'est-‐à-‐dire proportionnelles aux dépenses qui provoquent ceteffet ;

-‐ non rationnées, pour que la production des BCL avec un effet de débordementpositif ne soit pas restreinte par des limites budgétaires : c'est l'étendue del'externalité qui est déterminante.

4/ Le partage des ressources, servant soit à répartir les moyens financiers dans unsystème fiscal plutôt uniforme, soit à résoudre une impasse budgétaire, peut se faireau travers de subventions globales et forfaitaires :

-‐ globales : le montant étant à la libre disposition de la collectivité qui en bénéficie ;

-‐ forfaitaires : l'objectif du partage des ressources n'étant pas d'orienter l'offre deservices collectifs décentralisés vers un usage particulier. Le montant à répartirdevrait être prédéterminé et garanti.

5/ La péréquation justifie également une subvention globale et forfaitaire.

-‐ globale : le montant doit être à la libre disposition de la collectivité qui enbénéficie;

-‐ forfaitaire : le montant étant prédéterminé et garanti.

Dans ce cas, la différence avec la subvention visant au partage des ressources estuniquement liée aux critères de répartition : le partage des ressources se fait enrespectant le critère d'origine des fonds, la péréquation au sens strict faisant intervenirla capacité financière de la collectivité bénéficiaire. Dans le cas de la péréquation,l'accès aux transferts est parfois soumis à des conditions additionnelles, tel un effortfiscal minimal ou une réorganisation préalable de la gestion des finances communales(comme par exemple l'application du principe du pollueur-‐payeur pour les tâchesenvironnementales).

5.2 Les bases institutionnelles des transferts financiers aux CTs

Les transferts de l'État tunisien aux collectivités locales prennent quatre formes :

i) des transferts financiers sous forme de dotations globales au fonctionnement desCTs ; ils sont distribués annuellement par le Fonds commun des collectivités localesou FCCL ;

ii) des subventions globales d'investissement qui transitent par la Caisse de prets etde soutien aux collectivités locales (CPSCL) ;

iii) des subventions de fonctionnement et/ou d'investissement (souvent en directiondes conseils régionaux) qui passent par le canal de programmes spécifiquess'inscrivant dans le cadre des politiques sectorielles de l'Etat ;

iv) des aides indirectes (transferts implicites) sous la forme de prise en charge par l'Etat(affectation, détachement de moyens humains ou matériels notamment) de tâchesnormalement dévolues aux collectivités locales.

Ce chapitre ne traite que des trois premières formes de transferts. L'encadré 5-‐ 7 récapitule les bases légales qui ont servi de référence.

Encadré 5-‐7 Les dispositions légales servant de référence à l'étude des transferts

1975 Loi 75-‐36 du 14 mai 1975 relative au Fonds commun des collectivités localesLoi 75-‐37 du 14 mai 1975 portant transformation de la Caisse des prêts aux communes enune Caisse des Prêts et de Soutien aux Collectivités Locales = CPSCL

1985 Loi 85-‐109 du 31 décembre 1985 portant loi des finances pour l'année 1986 art. 68 seulement -7 abrogé par la loi 2006-‐85

1986 Loi 86-‐106 du 31 décembre 1986 portant Loi de finances pour 1987 (articles 91 et 92)1991 Loi 91-‐98 du 31 décembre 1991 portant loi de finances pour 1992 (art.80 seulement)1992 Décret 92-‐688 du 16 avril 1992 portant organisation administrative et financière de la CPSCL

et les modalités de son fonctionnement1995 Loi 95-‐45 du 8 mai 1995 modifiant la loi 75-‐36 -7 abrogé par la loi 2000-‐601997 Décret 97-‐1135 du 16 janvier 19972000 Loi 2000-‐60 du 13 juin 2000 modifiant la loi 75-‐36 et la loi 95-‐452001 Loi 2001-‐56 du 22 mai 2001 fixant le fonds de dotation de la CPSCL2006 Loi 2006-‐85 du 25 décembre 2006 portant loi de finances pour l'année 2007

art. 11 seulementSources : www.cnudst.rnrt.tn -‐> JORT Journal Officiel de la République Tunisienne

5.3 Architecture des transferts financiers de l'État aux CTs tunisiennes

Représenter l'architecture des transferts financiers de l'État aux CTs tunisiennes estune démarche compliquée pour diverses raisons. Nous en mentionnons deux ici, quinous semblent principales. Premièrement, les dispositions légales rapportées dans letableau 5-‐7 ne donnent pas toujours des indications très précises sur les buts, oul'organisation ou la déclinaison pratique de mise en oeuvre des transferts financiers. Ila fallu, en quelque sorte, interpréter ce qui est écrit et vérifier ensuite lacompréhension et le design avec les acteurs concernés. Deuxièmement, si chaqueacteur est informé sur le transfert qui le concerne, une vue d'ensemble, transversale,fait défaut. Nous avons tenté de reconstruire l'architecture générale des transferts del'État au CTs dans le schéma 5-‐8.

Le schéma 5-‐8 regroupe l'ensemble des transferts verticaux allant du centre (lesministères principalement) vers les CTs, soit directement, soit à travers des institutionsou via des programmes spécifiques (ad hoc ?). Les CTS bénéficiaires sontprincipalement les communes et les conseils régionaux, pour eux ou pour lesterritoires non érigés en commune qu'ils administrent (chapitre 1 section 1.3). Lalecture de ce schéma doit prendre en compte les remarques suivantes :

• Le schéma ne fait pas apparaître explicitement le partage entre subventions oudotations de fonctionnement et dotations ou subventions d'équipement. La logiquedes deux types de transferts est bien différente. Les dotations de fonctionnementsont en principe globales, inconditionnelles, et attribuées annuellement aux CTs ;les dotations d'investissement peuvent ne pas être automatiques, mais seulementattribuées dans le cadre des programmes pluriannuels (chapitre 2, section 2.3 etschéma 2-‐5).

• Seules les relations entre l'État et les CTs passant par des dispositifs de transfertsfinanciers explicites sont prises en compte. Les transferts implicites (chapitre 3,section 3.2, tableau 3-‐5 par exemple) tels que mise à disposition de fonctionnaires,prise en charge directe de dépenses en lieu et place des CTs, toute prise en chargeéventuelle de la fiscalité locale, ne sont pas pris en compte. De toute façon, avantl'analyse de terrain, des informations sur les transferts implicites ne sont toutsimplement ni répertoriées, ni disponibles.

• On a indiqué en gris et flèches discontinues grises les transferts financés sur créditsministériels, sans doute sous forme de fonds de concours pour des dépensesd'équipement (crédits du Titre II) mais aussi des crédits de fonctionnement (Titre Ide la LF) dans le cadre d'opérations spécifiques, transitant ou non par des agencesou des fonds spécifiques. On a une idée de l'importance et de l'origine sectoriellede ces transferts aux CTs sur crédits ministériels (hors dotations globales ou PDR)au travers de statistiques fournies par la DGCL pour les années 2009 à 2011.

Schéma 5-‐8 Architecture générale des transferts de l'État aux CTs

(*) exemple: subvention exceptionnelle de 147 millions DT en 2011 pour communes et gouvernorats

À noter aussi l'existence d'une "contribution financière affectée aux projetslocaux" de montant non négligeable (de l'ordre de 4 à 5 millions de DT) pour lesannées 2009 -‐2011 sur laquelle on en dispose d'aucune autre information. Parailleurs, on dispose d'informations sur le montant et la répartition entre lescommunes et les conseils régionaux de la dotation exceptionnelle de 147 millionsDT versée par l'Etat en 2011. En revanche, on ne dispose d'aucune informationsur les critères de répartition.

• On note à la fois une certaine incertitude concernant le maillage territorial destransferts de l'État concernant les subventions d'investissement passant par lecanal PDR, PDRI, PDUI et PDI, et une asymétrie entre régions /gouvernorats etcommunes. L'asymétrie provient du fait que seuls les gouvernorats semblentavoir accès, en tant qu'entités administratives, aux Programmes dedéveloppement régionaux (PDR), ou aux programmes de développement ruralintégrés (PDRI). En revanche, les conseils régionaux et gouvernorats ont accès,comme les communes, au FCCL pour le fonctionnement et pour l'équipement,aux subventions financées sur la quote-‐part FCCL de la CPSCL.

• L'incertitude relève du fait que les transferts la ventilation des aides PDRI, PDUI etPDI se fait sur la base de « délégations » (80 précédemment, 90 au titre du PDI) qui

semblent etre des périmètres d'inscription des projets financés à ce titre, mais àl'intérieur desquels les collectivités locales concernées (municipalités et conseilsrégionaux) disposent d'un pouvoir d'identification des « composantes desprojets ». Les régions se voient également conféré un pouvoir d'exécution, et desuivi-‐évaluation des projets financés dans ce cadre.

• La superposition institutionnelle des conseils régionaux et des gouvernorats poseproblème, déjà mentionné dans le chapitre 1. Mais cela prend une dimension pluspratique ici du point de vue de l'économie politique de la décentralisation. Lestransferts versés au niveau "régions" des CTs servent-‐il aux conseils régionaux pourla région, ou pour les territoires non organisés en communes, ou bien pour lesgouvernorats ? Dans ce dernier cas, cette part des transferts ne prolonge-‐t-‐ellepas tout simplement l'action de l'Etat dans les territoires "régions /gouvernorats" ?(cf. point 5.5.2.3 de ce chapitre).

5.4 Les dotations de fonctionnement

Les dotations de fonctionnement comprennent en premier lieu les transfertsregroupés dans le Fonds commun des collectivités locales (5.4.1). S'y ajoutent destransferts financés sur crédits des ministères hors FCCL et hors Programmes régionauxde développement (5.4.2). Des transferts exceptionnels (5.4.3) complètent ledispositif.

5.4.1 Le Fonds commun des collectivités locales (FCCL)

Le FCCL est la seule dotation globale de fonctionnement du dispositif tunisiend'aide aux CTs. Il a été institué par la Loi n° 75-‐36 du 14 mai 1975. Cette créations'inscrivait dans un vaste ensemble de réformes conduisant par ailleurs à doter les CTsde ressources fiscales évolutives, notamment la taxe locale sur le chiffre d'affaires TCL(chapitre 4 section 3) et la taxe sur le foncier bâti (TFB). Elle visait à affecter à un fondscréé à cette occasion (article 1 : un Fonds spécial du Trésor, le FCCL) une part decertaines ressources fiscales encaissées par l'Etat (article 2):

- 7% sur le produit de la contribution des patentes et de l'imp6t sur les bénéfices des professionsnon-‐commerciales (hors régimes forfaitaires légal et contractuel sur lesquels la part est de 25%) ;

- 10% sur le produit de la taxe sur le chiffre d'affaires ;- 10% sur le produit des taxes sur les olives, sur les céréales et sur la vigne ;- 50% sur le produit de l'imp6t agricole ;- 10 ct. additionnels sur la taxe sur les pneumatiques et chambres à air ;- 3% et de 9% sur le droit unique de consommation sur certains produits pétroliers.

Le FCCL énumérait limitativement les bénéficiaires des reversements du FCCL et àen répartir la ressource à l'aide de critères définis par les articles 2 et 3 de la loi. Ainsi,une première part de 75% du FCCL était attribuée aux collectivités locales, à raison de20% aux conseils régionaux, et 80% aux communes. La seconde part, le solde de 25%,

était attribuée à raison de 5% à la commune de Tunis, de 6% à la Caisse de Prêt et deSoutien aux Collectivités Locales, de 4% au profit des communes de Tunis, Sfax, Sousseet Bizerte "pour le financement partiel de leurs programmes d'équipement et à raisonde leurs budgets respectifs", de 8% à l'Office National de l'Assainissement (ONAS), etde 2% au District de Tunis. La quote-‐part revenant aux gouvernorats était répartie àraison de leur population résidant dans des territoires non organisés en communes. Lapart revenant aux communes était répartie pour moitié au prorata de leur populationet pour moitié à raison des recettes municipales sur les 3 dernières années au titre destaxes sur les propriétés bâties.

Les dotations FCCL étaient et sont encore des ressources du compte defonctionnement des collectivités. Leur emploi est libre. Elles peuvent donc financeraussi bien des dépenses de fonctionnement que contribuer à accro'ìtre l'épargne etdonc l'autofinancement des investissements.

Cette formule initiale fut maintenue jusqu'en 1986, date à laquelle touteréférence à un partage de ressources fiscales fut supprimée (article 92 de la loi 86-‐106du 31 décembre 1986). Le statut du FFCL comme Fonds Spécial du Trésor futégalement supprimé et transformé en une simple dotation budgétaire, réservée entotalité aux CTs. Les raisons avancées par nos interlocuteurs aujourd'hui -vraisemblables mais invérifiables faute de texte archivé accessible -‐ tenaient d'unepart à la chute du produit fiscal des impôts agricoles dont beaucoup servaient de baseau transfert, d'autre part à l'introduction de la TVA qui, si elle avait été prise commebase du partage fiscal aurait donné trop vite des ressources trop abondantes aux CTs,compte tenu de leurs compétences (note des auteurs : mais on aurait pu adapter lepourcentage du partage de cet impôt !). Il s'agissait aussi de redonner davantage deflexibilité aux opérations budgétaires de l'Etat, tant en recettes qu'en dépenses, dansle cadre d'un Plan d'ajustement structurel. Depuis cette date, l'alimentation du FCCLest assurée par une dotation budgétaire dont le montant annuel est défini dans lecadre des crédits limitatifs ouverts la loi de finances. Elle est donc soumise auxarbitrages budgétaires propres à chaque exercice. La structure actuelle du FCCL estreprésentée dans le schéma 5-‐9.

Schéma 5-‐9 Architecture passée et actuelle du FCCL

Les catégories de bénéficiaires ont été fixées à l'article 3 de la loi 75-‐36 de 1975. Laliste a été modifiée une première fois en 1991 (article 80 de la Loi 91-‐98 du 31décembre 1991 portant loi de finances pour 1992), puis en 1995 (Loi 95-‐45 du 8 mai1995). Aux termes de cette dernière loi, le solde de 25% était réparti (article 3) entrela commune de Tunis, le conseil régional de Tunis, le district de Tunis, les communes-‐sièges des gouvernorats, la CPSCL, l'ONAS et également l'Office national de laprotection civile, une partie de ce solde pouvant également être attribuée et ajoutée àla part revenant aux communes visée à l'article 3 de la loi 75-‐34. L'Office de laprotection civile ne semble plus mentionné dans la liste des bénéficiaires. La clé derépartition de l'art. 3 de la loi 75-‐36 a été supprimée par la loi 95-‐45, elle-‐même

abrogée par la loi 2000-‐60 du 13 juin 2000. La répartition est désormais effectuée par décret.

En 2006 (loi 2006-‐85 article 11), les quotes-‐parts respectives des collectivitéslocales et des autres bénéficiaires (CPSCL, commune de Tunis, Conseil régional deTunis, district de Tunis, communes-‐sièges des gouvernorats, et l'ONAS) ont étémodifiées passant de 75%/ 25% à 82%/18 %. Les 82% réservés aux collectivités localessont sous-‐répartis à raison de 86% pour les communes et 14% pour les gouvernorats.

La loi ne fournit aucun critère explicite pour justifier de la première répartitionentre les collectivités locales (communes et gouvernorats) et les autres bénéficiaires etpas davantage pour justifier du partage entre communes et gouvernorats. Il en va demême pour la répartition de la quote-‐part (18%) des autres bénéficiaires : la loi nedonne aucune clé de répartition, celle-‐ci étant laissée au décret. Le tableau ci-‐dessousmontre la relative instabilité des parts de chaque bénéficiaire sur la période 2008-‐2012, notamment pour ce qui concerne la part de la CPSCL, et celle des municipalités-‐sièges de gouvernorats.

Tableau 5-‐10 Répartition de la quote-‐part FCCL de 18% (2006-‐2012)(en millions de DT et en % de la quote-‐part de du FFCL de l'année)

en millions DT 2008 2009 2010 2011 2012part de 18% du FCCL 29,160 30,960 34,056 37,461 45,00commune de Tunis 6,239 7,00 8,00 9,00 11,00

(21,39%) (22,61%) (23,49%) (24%) (24%)conseil régional de Tunis 1,039 1,145 1,256 1,40 1,50

(3,56%) (3,67%) (3,68%) (3,73%) (3,33%)communes-‐sièges de gouvernorats 3,883 4,50 5,80 7,85 11,00

(13,31%) (14,53%) (17 ,03%) (20,95%) (24%)CPSCL 17,999 18,315 19,00 19,211 21,50

(61,72%) (59,16%) 55,79%) (51,28%) (47,77%)

Sources : Décrets de répartition du FCCL, n° D 2008-‐354 du 11/2/08 ; D 2009-‐355 du 9/2/09 ; D 2010-‐461 du 15/3/10 ; D 2011-‐276 du 14 /3/11 ; D 2012-‐147 du 10 /4/2012

Les critères de sous-‐répartition de la part revenant aux communes (80% de 75% dumontant total du FCCL dans la loi 75-‐36 et 86% de 82% depuis la loi 2006-‐85) et de lapart revenant aux gouvernorats (20% de 75% en 1975 et 14% de 18% à partir de 2006)ont été fixés par la loi 75-‐36. Ils ont été modifiés par la loi 2000-‐60 du 13 juin 2000.

Pour les gouvernorats, depuis la loi du 13 juin 2000, les pourcentages sontrespectivement de 25% pour la part forfaitaire et 75% au prorata de la population dugouvernorat, déduction faite de la population des communes sises sur leur territoire,donc au prorata de la population résidant dans des territoires non-‐organisés encommunes, ce qui est logique dans la mesure où la population des communes déjà

prise en compte dans le calcul de la dotation réservée aux communes. La clé derépartition s'avère donc ici très favorable aux régions les plus peuplées.

La répartition entre communes se faisait à l'origine de la façon suivante : 10% duFCCL étaient répartis à égalité entre les communes, 45% au prorata de la population et45% proportionnellement à la moyenne des recettes de chacune d'entre elles aucours des trois dernières années (ce qui favorisait évidemment les communes riches).Depuis la Loi du 13 Juin 2000, la répartition s'opère comme suit :

- 10% sont répartis sur une base égalitaire entre les 264 communes ;

- 45% selon leur population (sans changement) ;

- 41% sont répartis en fonction de la recette effective moyenne de TIB de chaquecommune sur les trois derniers exercices ;

-‐ 4% au prorata de la population entre les « communes ayant une moyenne des 3dernières années au titre des montants constatés au rôle de la TIB (donc comptenon tenu de la collecte effective de la TIB), + des recettes réalisées au titre de laTCL (taxe sur les établissements à caractère industriel, commercial ouprofessionnel), de la taxe hôtelière et des produits des marchés affermésintérieure à la moyenne des recettes réalisées par toutes les communes au titredes taxes et produits précités au cours des trois dernières années.

Alors que la réforme avait été présentée comme devant favoriser la péréquationd'une part et préserver les équilibres budgétaires des CTs d'autre part, les simulationsont fait apparaître que l'effet péréquateur serait sans doute minime, peu decommunes voyant leur dotation se réduire par l'application de la nouvelle clé departage, suggérant ainsi que l'objectif principal était la préservation des équilibresbudgétaires communaux.

5.4.2 Les transferts financés sur crédits des ministères (hors FCCL et Programme régionaux de développement)

La nature et la destination précises des transferts financés sur crédits ministériels(en dehors du FCCL et de certains programmes spécifiques tels par exemple que lesProgrammes Régionaux de développement -‐ PDR) nous sont souvent inconnues. Onignore s'il s'agit de transferts de crédits du titre I, donc destinés au fonctionnement oudu titre II comme ce serait le cas par exemple s'il s'agissait de fonds de concoursapportés par l'État pour des opérations d'investissement. Dans ce dernier cas, ilconviendrait de les reclasser dans la section suivante. On ignore également s'ils sontde nature conditionnelle ou non, si leur emploi est grevé de contraintes spécifiques.On les a donc classés arbitrairement dans cette section consacrée aux transferts defonctionnement.

On a cependant une idée de l'importance et de l'origine de ces transferts auxCTs sur crédits ministériels (hors dotations globales ou PDR) au travers de statistiquesfournies par la DGCL pour les années 2009 à 2011. Le volume total de ces créditsatteignait 32,5 millions DT en 2009, 33,5 en 2010 et 28,7 en 2011. Les crédits enprovenance du ministère de la Jeunesse et sports en représentent environ 40 à 45%,suivis de ceux du ministère du Tourisme (20%) suivis de ceux des Ministères del'Environnement et de l'Equipement et de la Présidence de la République. Des créditsmoins importants en montant émanent des Ministères de l'Intérieur, des Affaires de lafemme et de la famille, de l'Enfance, des Affaires sociales, de la Culture, et desFinances.

À noter aussi l'existence d'une « Contribution financière affectée aux projetslocaux » de montant non négligeable (de l'ordre de 4 à 5 millions de DT) pour lesannées 2009 -‐2011 sur laquelle on en dispose d'aucune autre information. Son libelléfait supposer qu'il s'agit peut-‐etre d'une aide à l'investissement (?).

5.4.3 Transferts exceptionnels

En 2011 une dotation exceptionnelle de 147 Millions DT a été versée aux CTs, soitd'un montant sensiblement égal à celui du FCCL de l'année. Dotation exceptionnellepuisqu'elle n'avait aucun précédent connu en tous cas de cette ampleur, qui sejustifiait en raison d'une situation exceptionnelle, la Révolution ayant arrêtébrutalement le versement des impôts locaux sans diminuer bien au contraire le flux dedépenses. Cet effort exceptionnel a semble-‐t-‐il été financé sur fonds des donneursinternationaux.

On ne dispose d'aucune information sur les critères qui ont prévalu à sa répartitionentre communes et entre conseils régionaux. On ne dispose que de la répartition desmontants (fournie par la DGCL) entre les communes et les conseils régionaux.

5.4.4 Le fonds de coopérationQuand le décret de la mise en oeuvre du Fonds de coopération sera paru, rajouter unesous-‐section sur l'alimentation et le fonctionnement de ce fonds en 5.4.4 et ajouterun commentaire en 5.6.2 et décaler les sous-‐sections suivantes.

5.5 Dotations d'investissement et financement des investissements locaux

Les investissements réalisés par les CTs se concentrent dans un nombre limité desecteurs, la voirie, la collecte des déchets solides, et le drainage principalement. Eneffet, la plupart des services publics de proximité (eau, assainissement, transport,électricité) sont fournis par des agences d'État (souvent par les agences régionales oules conseils régionaux). Il en va de même en matière scolaire et dans le domaine de lasanté. Mais, même concentrés dans ces domaines, le poids du financement de ces

investissements (ainsi que celui des charges récurrentes des équipements afférents)est considérable, rapporté aux recettes de fonctionnement des CTs. Il n'a cessé des'élever depuis le début des années 2000 compte tenu de l'effet de ciseau entre lacroissance des charges de fonctionnement et celle, plus modérée, des ressources quilimite leur capacités d'épargne. Rappelons qu'au début des années 2000,l'autofinancement des communes finançait environ 30% des projets, les dotations etsubventions environ 40% et l'emprunt le reste. L'encours moyen de l'emprunt par tetes'élevait à 50 DT et le service de la dette absorbait de 15 à 20% des recettes defonctionnement. La durée moyenne des emprunts s'élevait à 6 ans environ. Lasituation ne s'est certes pas améliorée de ce point de vue si l'on en prend comme seulindice le montant, considérable, des arriérés de remboursement des emprunts. Dansun tel contexte, le r6le des dotations d'investissement est essentiel.

Les aides de l'État en faveur de l'investissement des communes sont pour l'essentielplacées dans une enveloppe budgétaire, le Plan d'Investissement CommunaI (PIC),dont le montant et les orientations générales sont fixées dans les Lois de finances maisen cohérence avec les plans quinquennaux nationaux. Cependant, contrairement àl'intitulé du PIC, celui-‐ci finance également des projets émanant des conseils régionauxet gouvernorats. Il s'agit donc d'un Plan d'équipement des collectivités locales dansleur ensemble (section 5.5.1). Par ailleurs, des crédits budgétaires relevant du Titre II(dépenses d'équipement) sont utilisés par les ministères pour soutenir lesinvestissements des CTs, en « renforçant leurs capacités d'autofinancement » (section5.5.2). Par définition, ces crédits sont inscrits dans les comptes des CTs commeressources de la section de fonctionnement (comme ceux du FCCL) donc non affectés àun usage particulier. On a choisi cependant de les traiter dans cette section relativeaux subventions d'investissement bien que leur classement dans cette catégorie soitarbitraire. Dans une dernière section, on évoque brièvement la question du lien prêt-‐subvention dans le financement de l'investissement des CTs (section 5.5.3).

5.5.1 Les aides à l'investissement des collectivités locales dans le cadre du Pland'investissement communal (PIC}

Le dispositif des PIC s'articule autour du r6le central dévolu à la Caisse des Prets etde Soutien des Collectivités Locales (CPSCL). La CPSCL ne finance aucune subventionaux CTs sur ses fonds propres. Elle distribue des subventions en provenance de l'Etatpar deux canaux distincts. Elle a reçu à ce titre 23,5 millions DT en 2013. Cette sommeest partagée en deux parts. La première correspond à une fraction de la « réserve » de18% du FCCL (réserve partagée avec la ville de Tunis, le Conseil régional de Tunis et lescommunes-‐sièges des gouvernorats). Elle est affectée au financement des projetsd'investissement présentés par les communes, conseils régionaux et gouvernorats, etinscrits dans l'enveloppe PIC. L'analyse, le tri et le classement des dossiers sonteffectués par la Caisse puis par les services de l'État. L'inscription du projet dans le PIC

ouvre un « droit à subvention » et mécaniquement un « droit au prêt » auprès de laCPSCL par application de la grille de financement prévue par décret (éventuellementamendée dans certains cas particuliers).

La seconde part est d'une toute autre nature. Les fonds reçus par la CPSCL sontgérés pour le compte du ministère de l'Intérieur. Il ne s'agit ici que d'une variante degestion de crédits du Titre II affectés au Ministère de l'Intérieur. Elle est donc analyséeen même temps que les subventions du Titre II hors PIC dans la section 5.5.2.

La distribution par la CPSCL des subventions et des prêts aux CTs constitue une deses missions centrales. On en rappelle les traits essentiels dans un premier point(section 5.5.1.1). Un second point est consacré à la sélection des projetsd'investissement subventionnables (section 5.5.1.2) puis à la structure du financementdes projets retenus (section 5.5.1.3).

5.5.1.1. Les missions de la CPSCL

La Caisse de prêt et de soutien aux collectivités locales, instituée par le décret du 15décembre 1902, réorganisée par le décret du 1er mars 1932, a été transformée par laloi N°75-‐37 du 14 mai 1975 en une « Caisse des prêts et de soutien des collectivitéslocales » (CPSCL). Son organisation actuelle résulte du décret N°92-‐688 du 16 avril1992 qui en fait un établissement public à caractère non administratif (EPIC) doté del'autonomie financière. Au sein de son conseil d'administration présidé par le Ministrede l'Intérieur siègent des représentants du Ministère des Finances et de la Banquecentrale de Tunisie. La CPSCL n'est pas une banque et n'est donc pas soumise auxrègles prudentielles bancaires tunisiennes. Depuis sa restructuration en tantqu'établissement financier spécialisé dans le financement des projets d'investissementdes collectivités locales, la CPSCL exerce ses activités conformément aux objectifs quilui ont été fixés par l'Etat visant à assurer le développement municipal dans le domaineéconomique et social. Le schéma 5-‐11 récapitule.

Les principales missions de la CPSCL sont :

i) la mobilisation de fonds nécessaires pour assurer le financement des programmesd'investissements communaux ;

ii) l'assistance technique aux collectivités locales pour l'identification, l'étude, laréalisation et le suivi de leurs projets d'investissement ;

iii) l'aide aux collectivités locales pour la mobilisation de leurs ressources nécessaires,et ce par l'analyse périodique de leurs situations financières et la proposition demesures adéquates permettant l'amélioration de leurs ressources propres et larationalisation de leurs dépenses d'investissement.

Les ressources de la CPSCL proviennent essentiellement:

a) du prélèvement sur les ressources annuelles du Fonds Commun des CollectivitésLocales (FCCL), pour la première part mentionnée ci-‐dessus;

b) des annuités de remboursement (principal et intérêt) des emprunts consentis par laCPSCL ;

c) des emprunts soit étrangers (Banque Mondiale, Agence Française deDéveloppement, Banque Européenne d'Investissement), soit d'origine intérieuretels que les emprunts rétrocédés par l'Etat et les emprunts obligataires sur lemarché financier local depuis 2002 ;

d) du produit des opérations financières que perçoit la CPSCL dans le cadre de sonactivité ;

e) de toute autre recette créée ou affectée par décret ou loi.

f) de la dotation du titre II du budget de l'État, pour la seconde part mentionnée avant.

Les emplois concernent essentiellement :

1) les prêts et les subventions accordés aux collectivités locales pour le financement deleurs projets d'investissement selon des conditions financières fixées par décret ;

2) les subventions exceptionnelles accordées aux syndicats des communes ainsi qu'auxcollectivités locales qui sont astreintes à des coûts exceptionnels et imprévus, ouqui font face à des difficultés financières ;

3) les bonifications d'intérêts sur les prêts contractés par les collectivités locales auprèsd'établissements financiers autres que la CPSCL; iv) le financement desprogrammes d'appuis institutionnels pour le compte des administrations centralesdu Ministère de l'Intérieur.

La CPSCL a créé 5 agences régionales à Béja, Gafsa, Sousse, Sfax et Tunis dans laperspective d'accro'ìtre l'efficacité de ses services aux collectivités, notammentl'assistance technique et financière et d'amélioration du suivi des projetsd'investissement.

Dans son état actuel, outre ses fonds propres, le financement de la CPSCL est assurémajoritairement par des prêts multilatéraux à long terme (WB, AFD notamment)garantis par l'État tunisien. Ses prêts sont conditionnés à un apport financier descollectivités, variable selon les types d'investissement. La latitude dont dispose laCPSCL dans la sélection de ses clients et dans la fixation de ses conditions financières(fixées par décret) est limitée. La qualité des actifs de la CPSCL est assez médiocre enraison de la faible capacité de remboursement des collectivités locales et leur absencede discipline dans le service de leurs dettes. Ce risque doit cependant être relativisécompte tenu du soutien financier que l'État tunisien procure en permanence aux

collectivités locales et qui se traduit par la note AA à long terme de Fitchs et de labonne notation (note 3) du « soutien extérieur » attribuée à la CPSCL par cette mêmeagence. Par ailleurs, les excédents de liquidités, placés auprès des banques locales(145 Mio EUR à fin 2011) procurent une bonne protection contre le risque de liquidité.Les performances de la CPSCL dépendent essentiellement des volumes de prêtsaccordés, qui découlent eux-‐memes de la mise en reuvre progressive du plan dedéveloppement quinquennal et des provisions pour créances douteuses.30

Schéma 5-‐11 Caisse des Prêts et de Soutien aux Collectivités Locales

30 Information donnée lors de l'entretien le 23 janvier 2013 avec M. Talel Labidi (directeur financier CPSCL) , et Nafouel Sahli, directeur adjoint. Notre transcription.

5.5.1.2 Role de la CPSCL dans la distribution des subventions de l'Etat aux CTs

La fraction de la réserve du FCCL reçue par la CPSCL est gérée directement par celle-‐ci qui la distribue sous forme de subventions aux collectivités dont les projetsd'investissement auront été retenus au terme d'un examen préalable par la Caisse etd'une étude par les ministères concernés (Intérieur et Finances au premier chef, etministères techniques ensuite). Le montant des subventions versées (et des prêtsaccordés) au titre des PIC dépend des caractéristiques des projets au prorata de leurmontant et du taux de subvention applicable (cf.infra). Le montant géré à ce titre parla CPSCL s'élevait à 13,5 Mio DT en 2013.

Les subventions versées aux CTs sont comptabilisées comme ressources du Titre Ides CTs. Leur fongibilité permet donc aux CTs de les utiliser librement pour financerles dépenses de fonctionnement ou alimenter l'autofinancement qui sera requis desCTs dans les plans de financement des investissements. Même si l'utilisation des fondsest libre, cette « subvention » est conditionnelle à la réalisation de l'équipement etrationnée. Elle est toujours un élément du plan de financement de l'équipement ; sielle a été consommée pour un autre usage, elle doit être reconstituée par lacollectivité.

5.5.1.3 Sélection des projets d'investissement subventionnables

Les subventions sont accordées aux CTs sur la base des projets inscrits dans les PIC.Elles ne sont donc pas pré-‐réparties par l'Etat entre CTs (il n'y a pas de montant plafonddu PIC pour l'année 2013 et pour la commune X ou la région ou le gouvernorat Y). Ils'agit donc d'un financement sur programme et non une dotation globaled'investissement. Il y a par contre un phasage budgétaire global et annuel du PIC.

Le montage et la sélection des projets dans le cadre des PIC obéit à une procéduredécrite en détail dans le « Guide pratique des projets d'investissement des collectivitéslocales », co-‐édité par le Ministère de l'Intérieur et la CPSCL, (dont l'édition 2003,utilisée dans ce rapport, est encore en vigueur en 2013 en dépit des observations de laCour des Comptes dans son rapport annuel 2009) qui présente les conditions definancement des projets d'investissements, puis les circuits et procédures definancement.

Cette procédure concerne en premier lieu le classement du projet selon sa natureet son domaine d'intervention. Ces deux paramètres déterminent le caractèresubventionnable ou non-‐subventionnable de la dépense afférente au projet. Sa naturepermet de distinguer d'une part les investissements « productifs » (ou « rentables »selon le Guide pratique) c'est-‐à-‐dire « susceptibles de générer des revenus permettantde couvrir le coût de son financement et de son fonctionnement et de dégager unemarge pour la CT » (ibid), et les investissements qualifiés d' « infrastructure » qui

doivent avoir un « impact positif évident et assez large pour justifier l'utilisation desressources fiscales de la collectivité » (ibid). La distinction selon la nature porte d'autrepart sur le type d'investissement envisagé selon qu'il s'agit d'étude, d'acquisition, deréhabilitation, de travaux neufs, ou de renforcement et d'extension d'équipementsexistants. Le domaine d'intervention distingue les investissements « rentables »,(marchés municipaux, centres commerciaux et magasins, abattoirs, parkings, parcsd'attraction à but lucratif), les investissements socio-‐éducatifs (équipements sportifs,culturels ou de loisirs), les infrastructures de base (voirie et réseaux, éclairage public,drainage des eaux pluviales, eau potable, travaux d'entretien de ces équipements debase), des investissements en aménagement et habitat (acquisition de terrains nuspour activités économiques et habitat, réhabilitation des quartiers populaires), dematériels et d'équipements (pour entretien de la voirie, pour transport et collecte desordures, matériels informatiques), de bâtiments administratifs et techniques (hôtels deville, dépôts municipaux..), de collecte et traitement des ordures ménagères(décharges contrôlées, centres de transfert), de projets à aspects environnementaux(embellissement, espaces verts,, assainissement des eaux usées, parcs de loisirs),d'acquisitions foncières (terrains nus, de batiments).

D'une façon générale, les dépenses d'acquisition ne sont pas subventionnables parla CPSCL, sauf au cas de d'acquisition de matériels et équipements ou d'acquisitionsfoncières. Dans les autres domaines, toutes les autres dépenses sontsubventionnables.

En second lieu, il convient de classer les projets selon leur taille financière quidétermine les éléments constitutifs du dossier exigé. Pour les projets de petite taille(coût prévisionnel inférieur à 100 000 DT) il est exigé que soit apportés des élémentsjustifiant qu'il réponde à un besoin extrapolé sur un horizon de 5 ans, que soit produitsune étude préliminaire et un avant-‐projet chiffré. Pour un projet de taille intermédiaire(dont le coût se situe entre 100 000 et un million de DT), et dont il est indiqué qu'il doitrépondre à des besoins extrapolés sur une période de 15 ans, une étude préliminaire,un avant-‐projet et deux variantes chiffrées sont exigés. Pour un projet de grande tailledont le coût est supérieur à un million DT et qui doit répondre à des besoins projetéssur 15-‐20 ans, une étude préliminaire, un avant-‐projet et trois variantes chiffrées sontexigés.

Chaque projet est ensuite évalué par la CPSCL à l'aide d'une batterie de onzecritères listés dans le tableau 5-‐12.

Tableau 5-‐12 Critères d'évaluation des projets soumis à la CPSCL pour subventioncritères descriptif des critères

degré de priorité non renseignédegré de faisabilité non renseigné

capacité financière

sur pièces comptables et diagnostic de la CPSCL à partir de ratiossuivants. « solvabilité » (en fait délai de désendettement) : encours de la dette / épargne brute (inférieur à 15 ans). « taux d'épargne » : Epargne brute / recettes de fonctionnement (supérieur à 20%). « endettement » : dette / recettes de fonctionnement, (inférieur à 100%)*. « capacité de remboursement » : virement d'ordre T1 vers T2 /Annuité (supérieur à 100%). « taux de réalisation des recettes » : recettes de fonctionnement réalisées / RF prévues (supérieur à 95%). « marges de manreuvre » ; rémunérations / dépenses de fonctionnement (inférieur à 55%). « ratio d'autofinancement » : recettes de fonctionnement hors FCCL / recettes du titre I (supérieur à 70%). « évaluation du niveau de services » : dépenses defonctionnement / population. « taux de recouvrement de la TIB » (supérieur à 80%)

volume de ressources engendrées par le projet

non précisément renseigné

taux de rendement financier etéconomique

un taux supérieur à 10% est exigé pour les projets « productifs » et les projets de grande taille

résultats de l'évaluationenvironnementale

non indiqué

état du remboursement desdettes de la CT vis-‐à-‐vis de laCPSCL

non précisément indiqué

non-‐fractionnement du projet en sous-‐enveloppesmode d'exécution par entreprises agrééesdate de passation des marchés(et date de démarrage des travaux)

postérieure à l'accord de financement

mode de passation des marchés respect de la législation nationale et des règles imposées par laBanque Mondiale

*Remarque : ce ratio est confus donc ininterprétable, contrairement à ce que l'on lit souvent. Il combine un ratiode performance (épargne brute / produits de fonctionnement) et un ratio de risque (dette /épargne brute), oudette par habitant. Il ne renseigne qu'imparfaitement sur le délai d'extinction de la dette, et entretient l'illusionque la dette locale est remboursée exclusivement à partir des impôts levés sur les habitants

Source : d'après le « Guide pratique des projets d'investissement des collectivités locales »

5.5.1.4 Schéma de financement des projets

Le schéma de financement est conforme aux termes du décret 97-‐1135 du 16juin 1997 fixant le niveau maximal des subventions accordées par la CPSCL auxinvestissements des CTs. Possibilité est laissée au conseil d'administration de la CPSCL

de modifier la part de l'autofinancement requis si la situation financière de lacollectivité le justifie, et sous réserve de modifier en conséquence les parts respectivesdes subventions et du prêt. Le schéma de financement prévu par le décret susvisé estprésenté au Tableau 5-‐13. Dans le cas particulier des projets présentés par desensembles intercommunaux (deux CTs ou plus), le schéma ci-‐dessus a été modifiécomme suit (tableau 5-‐13 deuxième partie) par la circulaire n° 44 du Ministère del'Intérieur et du développement local en date du 25 août 1999. Les projetsintercommunaux et les projets d'approche participative sont inclus dans le montantglobal du PIC. Enfin, dans le cas des « projets d'approche participative », de très petitetaille financière (inférieurs à 60 000 DT), le schéma de financement prévoit uneparticipation de la CPSCL de 90% (45% de la CSPCL au titre de prêts, de 45% au titre desubventions) et 10% de contribution des riverains.

Dans tous les cas on notera que la subvention est définie en termes de taux plafond.Ceci signifie que l'ajustement doit se faire sur l'un ou l'autre des modalités definancement, autofinancement ou prêt.

Tableau 5-‐13 Schéma de financement des projets (en % du montant du projet)domaines des projets Autofinan-‐

cementPrêts CPSCL

Subventions transitant parla CPSCL

Autres subventions

Economiques 40 60Sportifs et culturels 18 18 64 (1)Voirie, assainissement, drainage deseaux pluviales, éclairage public et réhabilitation des espaces verts

30 37 jusquà 33

Eau potable 20 35 jusqu'à 45Décharges contrôlées et centres detransfert

15 20 jusqu'à 40 25 (1)

Acquisitions foncières 50 50Réhabilitation des quartiers populaires 15 15 jusqu'à 70Acquisition de matériels etd'équipements

28 72

Bâtiments administratifs et techniques 50 50Etudes 100

projets présentés par les ensembles intercommunauxInfrastructures 40 40 jusqu'à 50Economiques 10 90Acquisition de matérielsd'équipements

10 90

Equipements sportifs et culturels 10 20 jusqu'à 70 (1)notes : (1) les subventions sont accordées par les ministères en charge de la compétence

Source : « Guide pratique des projets d'investissement des collectivités locales »

Les conditions d'octroi des prets de la CPSCL sont fixées par décret (décret 97-‐1135 du 16 janvier 1997) comme suit (tableau 5-‐14).

Tableau 5-‐14 Conditions d'octroi des prets de la CPSCL

Nature du projet Taux d'intéretannuel

Durée de remboursement

Période degrâce

Voirie, assainissement Drainage des eaux pluvialesÉclairage publicRéhabilitation des espaces vertsEau potableDécharges contrôlées et centres de transferts Bâtiments administratifs et techniques Acquisitions immobilièresEquipement jeunesse, culture, sport

7.5% 15 ans 1 an

Projets économiques 8,5% 10 ansAcquisition de matériel et d'équipements 6% 7 ansFinancement d'études de projets 7,5%

Source : « Guide pratique des projets d'investissement des collectivités locales »

La procédure suivie par la CPSCL comporte ainsi trois étapes.

1. Les communes font la liste de leurs projets rassemblés dans un plan quinquennald'investissement communal, et celle des financements demandés par ordre depriorité et en fonction de la structure de financement requise par les termes dudécret 97-‐1135 du 16 juin 1997.

2. Ces plans communaux sont transmis aux conseils régionaux (ou gouvernorats ?) quiy ajoutent les projets qui concernent les zones non constituées en communes. Unclassement synthétique des projets sur le territoire régional comportant lespriorités est transmis par les gouvernorats à la DGCL (X projets (et montant de ZDT) classés en priorité 1 par les communes de la région et les projets du conseilrégional, V en priorité 2 etc.) et au ministère des finances. Les ministères centrauxchoisissent parmi ceux-‐ci les projets subventionnables en fonction notamment decaractéristiques techniques (après avis des ministères techniques), de leuradéquation avec les objectifs du Plan et de la taille financière des projets. Il enrésulte finalement une distribution entre CTs des subventions au titre du PIC. Ainsi,les PIC inscrits au Plan actuel concernent pour 66% des projets municipaux, pour30% les Conseils régionaux et pour 10% environ les conseils ruraux ; environ 28%sont absorbés par les opérations relevant de la réhabilitation des quartierspopulaires.

3. Au terme de ces opérations, les CTs se voient ouverts des « droits à subventions »plus axactement des droits à subventions plaonnées en taux au titre de projetsacceptés dans le cadre du PIC. Leur somme totale ne peut excéder le montant del'enveloppe annuelle accordée au PIC et distribuée par la CPSCL au titre de la partdu 18% du FCCL lui revenant. Les sommes correspondantes sont logées à la CPSCLqui débloquera les fonds en fonction de la réalisation du projet (ainsi, aux dires dela CPSCL, la somme des subventions relatives aux projets acceptées au titre de

l'année X peut différer légèrement des subventions effectivement débloquées si des retards surviennent par ex dans le démarrage des projets).

5.5.2 Subventions de l'Etat aux Collectivités locales hors FCCL et consacrées auxdépenses du Titre II

Il s'agit d'abord de crédits budgétaires du titre II du Ministère de l'Intérieur géréspar la CPSCL (section 5.5.2.1), puis des subventions du Titre II au bénéfice des CTs ethors FCCL et crédits DGCL visés au 5.5.1 et 5.5.2.1 (section 5.5.2.2) ; et enfin des plansde développement régionaux (section 5.5.2.3).

5.5.2.1 Gestion par la CPSCL de crédits budgétaires du titre II pour le compte de la DGCL

Ces crédits budgétaires (8 Mio DT en 2013), transférés de la DGCL à la CPSCL,sont destinés à financer des subventions aux collectivités locales. Les opérations sonteffectuées pour le compte de la DGCL qui en maîtrise intégralement les paramètres dedistribution (même si la Caisse peut être sollicitée de donner son avis si nécessaire).Aux dires de nos interlocuteurs à la CPSCL, ces subventions financeraient desopérations diverses (assistance financière marginale pour des communes en difficultésfinancières, aide complémentaire à l'autofinancement, rémunérationscomplémentaires.). L'usage des subventions et aides versées à ce titre peut concernerle titre I ou le titre II. Sur la base des informations fournies, le classement de cessubventions en subvention d'équipement est donc particulièrement problématiquememe s'il passe par le canal de la CPSCL.

5.5.2.2 Subventions de l'Etat aux Collectivités locales (Titre II hors FCCL etcrédits DGCL visés au 5.5.3.1)

Les subventions de l'Etat sont réservées au financement d'opérations relevant dutitre II. Elles ne transitent pas par la CPSCL du moins au titre du FCCL. Jusqu'à 2011 leurmontant était relativement stable et de l'ordre de 19,5 Mio DT (2011) et ne semblaitpas faire l'objet de négociations trop conflictuelles avec le ministère des finances. Ilsemblerait que depuis 2011, une autre approche budgétaire soit adoptée, et que levolume de cette enveloppe soit davantage dépendant de la situation des financespubliques nationales.

La raison d'etre de ces subventions du titre II donc en principe réservées àl'équipement serait la suivante. Les subventions accordées aux CTs dans le cadre duFCCL seraient insuffisantes pour permettre aux collectivités locales de financer la partd'autofinancement qui leur est demandée dans les PIC. Or par ailleurs, dès lors que lesprojets locaux sont approuvés par les ministères dans le cadre des PIC, ils doivent êtreréalisés ; Il conviendrait donc de « boucler le plan de financement » par une aide

supplémentaire. Pour cela il conviendrait de complémenter leur capacitéd'autofinancement au-‐delà des dotations du FCCL. La CSPCL se retournerait alors versles ministères (Finances/Intérieur) pour les inciter à débloquer des subventionscomplémentaires de façon à ce que les CTs atteignent les 30% requis en moyenne. Dela sorte, avec cet autofinancement, la CPSCL peut envisager d'engager les opérationsde finalisation des projets et de déblocage des prêts.

Dans ces conditions, la frontière entre « autofinancement » local et subvention esttrès poreuse puisque l'autofinancent est conforté par des subventionssupplémentaires, un point sur lequel on revient en section 5.5.3.

C'est finalement la CSPCL qui boucle le financement par ses prets, ou fait boucler lefinancement par le recours demandé aux bailleurs internationaux.

5.5.2.3 Les Programmes de développement régionaux

Les Programmes de développement régionaux sont un des vecteurscomplémentaires de subventions aux gouvernorats /conseils régionaux, au moins pourpartie dans le domaine des investissements (schéma 5-‐15).

Ces programmes avaient initialement pris la forme soit de Programmes dedéveloppement rural intégrés (PDRI) en faveur de l'emploi et de l'amélioration deséquipements et des conditions de vie en milieu rural, soit de Programmes dedéveloppement urbain intégrés (PDUI) depuis 1993, centrés notamment surl'amélioration des conditions de vie dans les quartiers populaires.

Ces programmes ont constitué le cadre des interventions de l'État dans lesgouvernorats dans le domaine des infrastructures, de l'emploi et l'amélioration desconditions de vie en milieu rural et urbain. Ils représentaient en 2011 un volume del'ordre de 82 millions DT concentrés pour les deux tiers dans le domaine de l'emploi. Ilssont doublés (pour un total de 251 millions DT en 2011) d'un programmecomplémentaire visant à réduire les disparités entre les gouvernorats côtiers et ceuxde l'intérieur, notamment en termes d'investissement. 80% de l'enveloppe estconsacrée aux gouvernorats de l'intérieur, dont la moitié est concentrée elle-‐mêmesur 5 gouvernorats. L'aide est répartie en fonction de quatre critères (population, tauxde chômage, taux de chômage des diplômes du supérieur, taux de pauvreté). Lessubventions concernent prioritairement le soutien à des projets d'activité porteursd'emploi, d'aide à la construction de logements, à l'électrification (notamment despuits) et aux pistes rurales.

En complément, un Programme des Chantiers régionaux de développement (dotéde 8,8 M DT de crédits budgétaires en 2011) vise à soutenir notamment des travaux

de gros entretien et d'embellissement d'édifices publics, d'assainissement, d'espacesverts.

L'évaluation du dispositif PDRI et PDUI a conduit à la mise en place d'un nouveauProgramme de développement intégré (PDI). Celui-‐ci couvre la période des 11ème et12ième Plans (2007-‐16) et porte sur 520 M DT. Il mobilise les financements de bailleursextérieurs. Les sommes sont réparties entre 90 « délégations » sélectionnées surcritères sociaux (taux de chômage, pauvreté, analphabétisme), économiques (surfacesirriguées, nombres d'établissements industriels) et environnementaux et seconcentrent sur des projets d'aménagement de zones d'activités, de création delocaux industriels, de formation, de voiries et réseaux et d'électrification.

Schéma 5-‐15 Financement des plans de développement régionaux

Ces programmes financent des dépenses classées au titre II des budgets des CTs,sans que l'on ait pu déterminer à ce stade s'ils relevaient plus précisément de lacatégorie 7 (subventions d'équipement) ou 12 (ressources provenant de créditstransférés).

La question de savoir si ces transferts financiers relèvent de la catégorie desubventions de l'État aux investissements locaux ou plut6t de crédits déconcentrésn'est pas totalement tranchée à ce stade de notre analyse. Par leur thématique,certains de ces transferts semblent relever de politiques territorialisées de l'État. Les

ministères concernés sont prioritairement le Ministère de l'équipement pour la miseen place des infrastructures urbaines / services, le Ministère du domaine foncier pourla maîtrise du sol, le Ministère du Développement Régional et du plan pour l'habitatsocial et amélioration du logement et du développement régional pour la sélectiondes bénéficiaires, suivis des travaux. Mais par ailleurs, les Conseils régionaux se sontvus accorder un r6le effectif dans la mise en reuvre des PDI. En effet, parmi les axesstratégiques du PDI figurent : i) la consolidation de la décentralisation parl'élargissement des prérogatives des régions dans la mise en oeuvre du programme,plus particulièrement en chargeant les conseils locaux de la mission d'identificationdes «composantes des projets locaux » sur la base de la mission confiée aux conseilsmunicipaux ou régionaux pour les territoires non organisés en communes : ii) del'adoption de contrats-‐programme entre le Ministère de développement de laCoopération Internationales (ma'ìtre d'reuvre du programme) et les gouverneurs(présidents des conseils régionaux).

5.5.3 Lien prêt-‐subvention et financement de l'investissement des CTs

La CPSCL est l'unique preteur aux CTs tunisiennes. Le montant des pretsconsentis dépend de plusieurs facteurs.

Dans le cadre de chaque PIC, le gouvernement fixe la liste des opérationsd'investissements approuvées compte tenu des priorités du Plan et de la contraintebudgétaire qui plafonne le montant des subventions accordées (cf supra). Il en résulteune évaluation du montant total des opérations à financer et finalement des prêts àaccorder (puisque le plan de financement doit respecter la norme moyenne de 30%pour l'autofinancement, 33% maximum pour la subvention 37% pour le prêt. La CPSCLest donc finalement tenue de consentir ces pretsL'État s'engage ainsi d'une part àmettre les CTs en mesure de mobiliser l'autofinancement requis, et d'autre partaccepte que la CPSCL, ayant établi le montant de prêts à consentir, transmette unerequete au Ministère de l'Intérieur d'aller solliciter l'aide des bailleurs internationauxde fournir des prêts à la CPSCL. Ainsi financés, les dossiers de prêts sont montés parles CTs avec l'aide du service d'évaluation de la CPSCL. L'accord définitif obtenu, laCPSCL entre dans la phase de réalisation de l'opération qui aboutit à une prise d'arretéconjoint du Ministère des finances et du Ministère de l'Intérieur qui constate le pret etfixe les modalités du tableau de financement.

Arriérés de paiement des CTs auprès de la CPSCL

En cas de retard dans le paiement des échéances du prêt, la CPSCL envoie unelettre à la commune avec copie aux autorités de tutelle. Quelle que soit la réponse oula non-‐réponse de celle-‐ci, l'opération d'investissement faisant l'objet du pret estpoursuivie jusqu'à la fin. Il est proposé dans certains cas un rééchelonnement de ladette. Les conséquences pour la CT de l'accumulation d'arriérés de paiement

n'apparaissent ni redoutables ni immédiates en tout état de cause. Elles seront certesinscrites au fichier des mauvaises payeuses mais sans conséquences concrètesimmédiates. Il semble que, jusqu'à 2010, la DGCL pouvait bloquer les comptes de la CTsans que l'on sache ce qu'il en était dans les faits.

Du point de vue de la CPSCL, les dettes ne sont jamais éteintes. Il n'y a aucunabandon de créances ni de substitution de l'Etat aux CTs dans le paiement de la dette(pas de bail out direct). Les annonces gouvernementales de remise des dettesaboutissent certes à l'interruption des remboursements sur les périodes concernéesmais pas à l'abandon de créances. En d'autres termes, faute de payeur en dernierressort, la CPSCL supporte la totalité du risque de défaut.

De fait, les données statistiques obtenues auprès de la CPSCL confirmentl'accumulation considérable d'impayés de la part des CTs. Or dans le meme temps, lesprets continuent d'etre consentis aux CTs. Faut-‐il comprendre que dans les faitsl'octroi de prets n'est pas réellement subordonné à l'extinction préalable de la dette ?

5.6 Commentaires et questions ouvertes

Nous nous proposons de conclure ce cinquième chapitre en deux temps. Le premierconcerne les commentaires que l'on peut adresser et les constatations faites sur lefonctionnement du FCCL. Par essence, celui-‐ci est appelé à se redéployer pour devenirsans doute dans un futur proche, le mécanisme premier de dotation financières desCTs en plus des leurs compétences fiscales. Le second volet de cette conclusion est uneliste de questions ouvertes pour la réforme et la mise en place d'un système rénové deflux financiers entre l'Etat central et les CTs.

5.6.1 Commentaires sur le FCCL

[1] Le FCCL est une dotation globale destinée principalement au fonctionnement descollectivités locales (communes, conseils régionaux et collectivités et établissementspublics de la région capitale) ainsi que la CPSCL. Les organismes bénéficiaires« extérieurs » (ONAS et Protection civile) ont été exclus du dispositif, ce qui clarifie lepérimètre des bénéficiaires. Par référence à la typologie des subventions exposée dansla section 5.1.2, le FCCL est une dotation globale, de type « block grant ». Elle estforfaitaire ("lump-‐sum" grant), donc non-‐conditionnelle. Elle est rationnée au niveauglobal mais son montant par collectivité n'est pas plafonné.

[2] L'utilisation des fonds est libre mais la ressource est comptabilisée comme unerecette du compte de fonctionnement des communes. Elle finance donc les dépensesde fonctionnement et éventuellement l'épargne, donc indirectementl'autofinancement des équipements. Dans le cas particulier des conseils régionaux, et

de la part de 75% attribuée aux régions, la répartition « au prorata de la populationrespective de ces collectivités déduction faite par la population des communes inclusedans leur territoire » implique-‐t-‐elle que les montants sont ensuite acquis à la régionpour ses propres besoins, ou bien cela signifie-‐t-‐il que la région doit affecter cemontant en faveur des territoires non érigés en communes ?

[3] Le financement du FCCL repose exclusivement sur des crédits budgétaires ouvertsen Loi de finances. Ils sont donc limitatifs et soumis aux arbitrages budgétairesannuels. Ce renforcement de la ma'ìtrise de l'État sur l'évolution du volume budgétairede l'aide au fonctionnement des CTs est une des raisons fondamentales de l'abandondu système antérieur de part aux recettes. Il a été gagé par une augmentationsignificative du volume du FCCL. Mais cette montée en puissance, d'ailleurs relative,des crédits budgétaires ne cache pas le fait que le montant du FCCL n'échappe pas auximpératifs de l'annualité budgétaire.

Cette solution est-‐elle satisfaisante dès lors que la dotation a pour objectif (aumoins implicite) de fournir une part de financement pérenne pour des dépenses defonctionnement elles-‐mêmes récurrentes ? On peut en douter. On en veut pourpreuve le fait que le gouvernement tunisien lui-‐même avait pris en 1999 l'engagementd'augmenter sur un calendrier pluriannuel la dotation annuelle du FCCL, de 5 millionsde DT en 2000, de 7 en 2001 et 2002 puis d'annoncer une augmentation annuelle de 5millions pour la période 2003-‐2005. Dès lors que la fiscalité locale ne fournit pas defaçon récurrente des ressources de fonctionnement suffisantes, une dotation globalede fonctionnement budgétairement sécurisée est indispensable. L'examen del'évolution de la dotation budgétaire FCCL montre que cette condition n'est paspleinement satisfaite aujourd'hui.

Cette « insécurité budgétaire » pose plusieurs problèmes. D'une part, elle reporte lecoût des ajustements budgétaires des CTs sur la fiscalité locale, qui ne peut y répondredans son état actuel, faute de marges de manreuvre suffisantes (cf. chapitre 4).D'autre part, elle a sans doute pour conséquence d'aviver les demandes d'aidesfinancières émanant des CTs et passant par d'autres canaux budgétaires (créditsministériels, mise à disposition de moyens par les services de l'État ..) dont rien neprouve qu'elles soient budgétairement mieux contenues ou économiquement plusefficaces.

Pour remédier à cette situation, deux voies pourraient être explorées :

-‐ D'abord, celle de l'introduction dans une Loi spécifique au FCCL d'une normed'évolution annuelle (ou pluri-‐ annuelle) des crédits budgétaires (triennale parexemple) sous forme d'indexation sur un indice général des prix ou d'indexationcomplétée de la prise en compte de la totalité ou d'une fraction de la croissance du PIB(utilisée comme proxy de la croissance potentielle des bases d'imposition), qui

conserve le principe de financement sur crédits budgétaires mais qui aurait l'avantagede donner davantage de visibilité budgétaire aux CTs.

-‐ La seconde solution, bien préférable, serait celle d'un retour à un modèle de part auxrecettes fondé sur un panier d'imp6ts modernes et diversifiés. Cette solution n'a guèrecomme inconvénient qu'une perte de contr6le annuel de l'État sur ces « prélèvementssur recettes ». Elle a en revanche plusieurs avantages ; celui de la transparencedémocratique d'abord, celui de l'économie de gestion du dispositif ensuite ; et enfin,celui de la solidarité financière automatique entre l'État et les CTs, une baisse (ou unehausse) de recettes fiscales impactant simultanément tous les partenaires.. dès lorsque le panier de recettes partagées n'est pas systématiquement biaisé. Dans cetteseconde solution, on revient au schéma 5-‐9 et on questionne la pertinence d'avoirabandonné l'alimentation du FCCL par des parts à des recettes fiscales restant àdéfinir. Mais, dans cette hypothèse, il ne peut s'agir que de part aux recettes d'imp6tsnationaux, ce qui pose la question de l'inscription de cette solution dans l'architecturefiscale nationale.

De nombreux pays partagent entre l'Etat et les différents niveaux de CTs desressources fiscales. Il s'agit notamment de l'Imp6t sur le revenu des Personnesphysiques, de l'imp6t sur le bénéfice des sociétés, des imp6ts généraux sur le chiffred'affaires ou de la TVA, ou de taxes spécifiques et accises, telles que taxes sur leshydrocarbures. Le partage prend soit la forme d'imp6t partagé, soit la forme departage de ressources fiscales (voir encadré 4-‐5).

Dans le cas tunisien, et à titre très préliminaire, on peut évoquer les pistes suivantesrespectivement dans le cas des impôts partagés et dans celui du partage de ressourcesfiscales ou parts aux recettes.

Impôts et taxes perçues au niveaunational

Impôts partagés (base commune et taux différencies et empilés (à l'intérieur d'une fourchette)

Parts auxrecettes

TVA (de type -consommation) non possible

IRPP (impôt progressif sur le revenu despersonnes physiques

non (sauf cas particulier du régime forfaitaire déjà intégré dans le dispositif TIB)

(possible)

Impôt sur le bénéfice des sociétés non (trop concentré et proximité de la TCL)

non (trop concentré)

Droits de consommation(vins, bière et boissons alcoolisées, tabac, carburants, véhicules de tourisme).taux ad valorem variant de 25 % à 683 % (boissons alcoolisées et véhicules de tourismes) ou taux spécifiques (carburants, alcool et vins).

oui/non (effets de cascade) possible

Droits d'enregistrement ou de timbre possible (attention à la cohérence avec certaines redevances perçues au niveau local)

possible

Autres impôts et taxesTaxes sur les salaires à la charge des entreprises(-‐taxe de formation professionnelle au taux de 1%, de la masse salariale brute pour les industries manufacturières et au taux de 2% dans les autres cas.-‐ contribution au fonds de promotion des logements pour les salariés au taux de 1% dela masse salariale brute.

possible

possible

possible

possible

Taxe sur les contrats d'assuranceAu taux de 5 % du montant des primes émisespour les contrats d'assurance pour transport maritime et aérien et au taux de 10 % pour les autres contrats.

possible possible

[4] Les remarques ci-‐dessus s'appliquent a fortiori aux modalités de répartition duFCCL entre ses diverses composantes dont il apparaît que la stabilité n'est pas aussigarantie qu'il serait souhaitable. D'une part, les attributions budgétaires résultent dedécrets de répartition annuels qui s'appliquent aux crédits ouverts annuellement en loide finances. Et l'observation des évolutions par catégories de bénéficiaires (tableau5.1) montre l'instabilité des parts respectives d'une année sur l'autre, notamment pourla part de 18% attribuée à des collectivités et organismes divers. Or depuis 2000, touteclé de sous-‐répartition de cette part du FCCL a disparu de la législation. L'attributiondes dotations à la Commune de Tunis, au Conseil régional de Tunis aux Communessièges des gouvernorats ou à la Caisse des prets et de soutien des CTs (CSPCL) n'estdonc pas encadrée de façon suffisamment transparente.

[5] Une fois le FCCL alimenté, la première répartition (art. 11 loi 2006-‐85) estd'attribuer aux communes 86 pour cent du 82 pour cent restant et aux régions 14%.Avec la transformation des gouvernorats en vraies régions décentralisées, la part de14% attribuée aux conseils régionaux pourrait ne pas suffire selon les compétences quilui seront déléguées ou dévolues. S'y ajoutent une double question : quelle part reçuepar les conseils régionaux sert à la région et quelle part va aux territoires nonorganisés en communes - dans ce dernier cas, la dotation sera-‐t-‐elle diminuéed'autant lorsque ces territoires deviendront des communes institutionnalisées ? Etcomment seront dotés les districts tels qu'envisagés par le projet de nouvelleconstitution ?

[6] Les critères de répartition de la première part du FCCL destinée aux communeset aux conseils régionaux sont fixés par la loi (art. 3 loi 2000-‐60). On constate

cependant que ces critères, comme d'ailleurs la clé de répartition globale desenveloppes, ont varié au fil du temps sans que les intentions du législateur aient étéclairement exprimées. La question des justifications et des objectifs poursuivis par lelégislateur tunisien au travers des dotations aux CTs est essentielle. C'est elle quipermet de s'interroger sur la cohérence des dispositifs avec les intentions dulégislateur. On ne trouve qu'exceptionnellement des éléments de justification explicitedes modalités de répartition des dotations. Ainsi, en 1975, est évoquée l'aide auxconseils de gouvernorats pour « financer les services de base ». Dans les attendus dela réforme de 2000 sont mentionnés des objectifs un peu différents ; préservation deséquilibres financiers des communes, renforcement des mécanismes de solidaritéentre les CTs, amélioration des niveaux de recouvrement et de ressources propres descommunes, aide à la réalisation de programmes d'investissements jugés prioritaires,octroi d'une dotation minimale adéquate à certains conseils régionaux. Mais le plussouvent, les intentions du législateur sont au mieux implicites et ne sont révélées quepar l'analyse des critères de répartition. Elles peuvent etre aussi contradictoires.

[7] Le dispositif du FCCL comporte en premier lieu un volet « financement debase » des communes et des territoires non organisés en communes dans lespérimètres des conseils régionaux. Ceci appara'ìt clairement au travers de l'existenced'une dotation forfaitaire (10% de la part réservée aux communes, 25% de celleréservée aux conseils régionaux) répartie également entre les bénéficiaires. Elle reposesur l'hypothèse, non totalement infirmée par les observations empiriques, selonlaquelle quelle que soit la taille de la commune, un minimum de ressources financièresdoit être garanti pour faire fonctionner les services de base. Cette dotation n'a doncaucun caractère incitatif, ni péréquatif.

[8] Une seconde part de la dotation est distribuée en fonction de la population ;45% de la part revenant aux communes et 75% de la part revenant aux conseilsrégionaux (plus précisément dans ce dernier cas, seule la population résidant dans desterritoires situés dans le périmètre des conseils régionaux mais non organisés encommunes est prise en compte, ce qui est logique dans la mesure où la populationregroupée dans les communes est déjà visée par le guichet de 84% ; sous réservecependant que le recensement de ces populations soit fiable).

[9] La justification implicite est ici que les besoins financiers des CTs s'accroissentproportionnellement à la population. La question essentielle est ici de savoir si lesbesoins de dépenses locales par tête sont constants ou non. La réponse à cettequestion, purement empirique, dépend en premier lieu de la nature des tâchesdévolues aux CTs. Certaines tâches entraînent des coûts unitaires sensiblementconstants (services à la personne par exemple) par rapport à la population, d'autresdes dépenses par tete croissantes avec le nombre d'habitants, d'autres enfin desdépenses décroissantes. Dans la plupart des pays, le profil des dépenses de

fonctionnement des services publics des communes correspond en général à unecourbe en U plus ou moins aplatie par rapport à la densité démographique (rapport dela population à la superficie communale), faisant apparaître des « déséconomiesd'échelle » ou de « déséconomies de densité » pour les territoires les moins denses etles plus denses. Ce profil, dont nous ignorons s'il est également observé en Tunisie,s'explique par le fait que d'une part les communes les plus denses doivent offrir unegamme de services plus étendue que les moins denses précisément en raison desbesoins liés à la concentration des résidents et des activités. De plus, le coût unitairede fourniture des services est élevé dans les communes les moins denses (parexemple les dépenses en voirie) et élevé également dans les zones denses en raisonpar exemple du coût du foncier.

C'est pour cette raison que la plupart des dispositifs de dotation ne prennent pas encompte la population de façon proportionnelle mais de façon non linéaire. Soit parapplication d'une « échelle démographique » (par exemple en attribuant un poids de 1à chaque résident des communes les moins peuplées, puis un poids croissant, partranche de population, pour atteindre par exemple un poids double dans les plusgrandes communes (c'est par exemple le cas de la dotation de base de la DGFfrançaise). Cette méthode simple a cependant l'inconvénient d'introduire desdiscontinuités de la dotation en cas de sauts de classe de population. La secondesolution évite cet écueil ; elle consiste à introduire la population sous forme delogarithme dont l'exposant tient compte du profil empirique des dépenses observéesen fonction de la population.

Dans tous les cas cependant, la formule utilisé doit être justifiée par des étudesempiriques précises et doit etre dotée d'une certaine stabilité dans le temps. Enfin, undernier problème, plus technique, se pose concernant la prise en compte de lapopulation dans les formules de dotation. Celui de la prise en compte des résidencessecondaires (ou/et des résidences de tourisme) dans le chiffre de la population,résidences dont la présence est souvent synonyme de surcoûts pour la CT qui doitproportionner la dimension et la gamme de ses équipements à l'arrivée saisonnière depics de population.

[10] Le FCCL comporte un troisième volet lié aux ressources fiscales locales. Maisfaute d'énoncer clairement les objectifs poursuivis, son analyse est ambigue. Ainsi,dans la part réservée aux communes, 41% sont attribués en fonction des recettes deTIB et 4% au prorata de la population entre les communes ayant une moyenne au titredes trois dernières années des montants inscrits au rôle de la TIB, des recettes réaliséesau titre de la Taxe sur les établissements à caractère industriel, commercial ouprofessionnel, de la Taxe hôtelière et du produit des marchés affermés inférieures à lamoyenne des recettes pour toutes les communes au titre des taxes et produits précitésau cours des 3 dernières années.

La part de 41% est attribuée en fonction des seules recettes de TIB. Ce choixs'explique sans doute pour plusieurs raisons. D'abord, la TIB étant le principal imp6tlocal prélevé sur les résidents, le fait de ne prendre en compte que les recettes de TIBpeut s'interpréter comme une rétribution accordée aux CTs « vertueuses » qui taxentdavantage les résidents (qui votent dans les urnes) que les activités économiques.Ensuite, la TIB est une ressource mieux répartie géographiquement que la TCL, donc ladotation est elle-‐même moins inégalement répartie.

Ceci étant, le montant des recettes de TIB dépendent de plusieurs facteurs. Si unecommune encaisse davantage de TIB cela peut etre soit parce qu'elle dispose dedavantage de bases (de m2 construits, dans des catégories élevées de constructions)donc qu'elle accueille une population aisée, soit parce qu'elle offre davantage deservices (mais il semble que les services pris en compte sont désormais offerts par unelarge part des communes, donc que le critère est peu discriminant), soit parce qu'ellefait rentrer efficacement l'imp6t, en prospectant les contribuables et les immeubles ouen améliorant la collecte.

[11] Concernant la part de 4%, la ressource fiscale prise en compte est pluscomplexe. Elle comprend d'une part les montants inscrits au r6le de la TIB, d'autre partle produit fiscal des autres impôts locaux. Le fait de tenir compte ici des montants« enrôlés » au titre de la TIB plut6t que les montants recouvrés peut s'expliquersimplement. Ces montants dépendent d'une part des efforts fournis pour mobiliser lepotentiel fiscal TIB (établissement des rôles, mise en recouvrement et collecte) et dansce cas la dotation a un objectif incitatif. Mais si le produit fiscal résulte simplement du« gain d'aubaine » d'une collectivité qui a la chance de disposer d'un territoire apte àaccueillir de nombreux résidents et des activités économiques sans que la situationfavorable de cette collectivité puisse etre mise au crédit d'une municipalité qui sauraitattirer résidents et activités au-‐delà de ses avantages « naturels », le guichet « recettesfiscales » du FCCL est à la fois contre-‐péréquateur (voir infra) voire partiellementredondant avec le guichet « population » si la commune riche en recettes fiscales estégalement une commune très peuplée.

[12] Le guichet « péréquation » semble susciter beaucoup d'espoirs auprès de nosinterlocuteurs. Il est réservé aux communes. Il résulte exclusivement de la fraction de4% du guichet « communes » répartie au « prorata de la population entre lescommunes ayant une moyenne au titre des trois dernières années des montantsinscrits au rôle de la TIB, des recettes réalisées au titre de la Taxe sur lesétablissements à caractère industriel, commercial ou professionnel, de la Taxehôtelière et du produit des marchés affermés inférieures à la moyenne des recettespour toutes les communes au titre des taxes et produits précités au cours des 3dernières années ».

On a déjà discuté du caractère incitatif de la disposition. Reste à analyser sadimension péréquatrice. On remarquera de ce point de vue que le dispositif combine àla fois un critère d'éligibilité fondé sur les ressources et un critère de répartition quirenvoie aux besoins (la population). Cette façon de faire est confuse. Elle mélange lesdeux critères sans les combiner de façon cohérente. On notera d'ailleurs que le décretconstitutif du fonds de coopération (cf. Infra point 5.4.4 p.174) reprend le mêmedispositif avec les mêmes défauts. Par la péréquation des ressources, en péréquationverticale, c'est-‐à-‐dire dotée exclusivement par le gouvernement central, une CT reçoitune dotation d'autant plus élevés que d'une part son potentiel fiscal par habitant estfaible. En péréquation horizontale, les communes à dotation plus élevée que lamoyenne contribuent, tandis que les communes à faible potentiel fiscal bénéficientdes versements selon une formule péréquative à préciser. Le potentiel fiscal (ou la« richesse » fiscale ou « force ») se définit comme le produit fiscal que collecterait uneCT qui appliquerait à ses bases d'imposition le taux moyen national, autrement ditl'«effort fiscal » moyen. Les inégalités « inéquitables » se mesurent donc soit entermes de déficit de potentiel fiscal par rapport au potentiel fiscal moyen, ou, ce quirevient au meme, en termes d'effort fiscal supplémentaire que doivent faire les CTsdéfavorisées en termes de bases pour retrouver un produit fiscal correspondant auproduit fiscal moyen des autres collectivités. Seules ces inégalités « inéquitables »doivent être compensées par la péréquation.

[13] La péréquation des besoins ou des coûts est, elle, nettement plus compliquée àréaliser. Il faut tout d'abord préciser quelles taches sont considérées et à quelle niveaud'offre pour chacune (taches normées par le gouvernement central et obligée pour lescommunes - celles qui relèvent de la délégation de compétences). Il faut ensuitedéfinir la nature exacte des besoins - selon des critères socio-‐démographique (lacohorte d'enfants en age de scolarité obligatoire par rapport à la population, parexemple) ou des critères géo-‐topographique (de distance, ou de terrain accidenté,par exemple), critère qui doivent avoir une relation de causalité plausible avec ladépense concernée. Ou bien définir des coûts standards de production des serviceslocaux afin de pouvoir mesurer des situations locales objectivement plus difficiles etplus onéreuses. Enfin, à partir de ces informations, il s'agit de construire un indice desbesoins. Les communes ayant un indice supérieur à la moyenne reçoivent unepéréquation dite des besoins. Dans le système actuel, seule la péréquation desressources est considérée. C'est le point suivant.

[14] La rédaction adoptée par le législateur pour la part 4% de la part « communes »du FCCL se rapproche à l'évidence de l'esprit de cette dernière formulation. Plus unecollectivité aura, toutes choses égales par ailleurs, des rôles de TIB faibles (en termesrelatifs) plus elle sera éligible au guichet péréquateur de 4%.

[15] La dotation dite péréquative au titre de la part 4%) sera d'autant plus élevéeque l'un ou l'autre de ces trois éléments sera faible. Le premier ne joue ici aucun r6ledans la mesure où le taux de TIB est fixé par la loi (à la nuance près que le tauxminimum croît avec le nombre de services offerts par la collectivité). Donc le montantde la dotation péréquative dépend exclusivement des deux derniers membres. Ledernier membre (base TIB intégrale) est incontestable ; plus le potentiel fiscal intégral-‐TIB (toutes choses égales par ailleurs) est élevé, moins la dotation péréquative reçuesera élevée. Sous trois réserves cependant. D'abord, pourquoi retenir le rapport entreles rôles-‐TIB et le produit des autres impôts comme indicateur de pauvreté ou derichesse fiscale ? Ceci n'est pertinent que si l'on suppose une relation strictementinverse entre le potentiel fiscal résidentiel et le potentiel fiscal TCL + TH. C'est unequestion empirique. En revanche, le dispositif 4% est clairement désincitatif àl'amélioration de l'enr6lement, donc contradictoire avec la part 41%. Plus les sommesinscrites au rôle de la TIB sont élevées (en termes relatifs), moins la dotation reçuesera élevée. En d'autres termes, on pénalise les communes enr6lant plus sérieusementque les autres (et on écarte l'argument du non-‐paiement de la TIB comme indicateurpotentiel de pauvreté). La désincitation est d'ailleurs elle-‐même biaisée. Une dotationparfaitement désincitatrice prendrait en compte l'écart entre la mesure du produitfiscal de TIB effectivement recouvré et le produit intégral, celui qui résulterait de lataxation de tous les contribuables potentiels sur la valeur exacte des propriétés. L'écartentre les deux provient soit d'un recensement incomplet des contribuables, soit d'unesous-‐évaluation des bases, soit de pertes dans le processus de recouvrement. Ledispositif du 4% ne concerne que le dernier de ces trois éléments ; ne s'intéressantqu'au produit virtuel des r6les, il néglige le fait que le r6le ne recense pasintégralement les bases. La désincitation fiscale n'est donc qu'une désincitation àl'amélioration du recouvrement de la TIB, pas une désincitation à l'amélioration dutaux de couverture (prospection des contribuables et amélioration de l'évaluation desassiettes).

[16] Dans son état actuel, avant d'envisager la croissance du volume des fondscorrespondants au guichet péréquateur, il serait sans doute prudent de procéder àl'évaluation de son efficacité péréquative. L'argument selon lequel le volume du fondsserait insuffisant pour assurer une péréquation importante ne repose a priori suraucun élément tangible.

5.6.2 estions ouvertes sur les subventions d'investissement

[17] Quelle est, dans le 18%, la part annuelle reçue du Fonds des communes ? On aici une interdépendance financière des deux sources possibles de transferts financiersau CTs. Cette interdépendance est d'autant plus importante que l'art. 4 al. 4 de la loi75-‐37 limite à la moitié de cet apport les opérations entreprises dans le cadre du plannational de développement économique.

[18] Les bénéficiaires B. Syndicats de communes, de l'art. 4 al. 1 de la loi 75-‐37existent-‐ils vraiment dès lors que la loi organique 2006-‐48 supprime les articles 101 à112 de la LCo 1975, à savoir les possibilités de collaboration intercommunale par lebiais des syndicats intercommunaux dotés d'une personnalité juridique propre (voirchapitre 1, section 1.4, sous-‐titre coopération horizontale) ?

[19] De même, que veut dire "conseil de gouvernorat" : s'agit-‐il d'une confusionavec les conseils régionaux, ou bien veut-‐on limiter l'intervention de la CPSCL auxgouvernorats, mais pas aux régions ?

[20] Concernant les opérations financées dans le cadre du PDI, des incertitudesdemeurent ; i) l'identification par les conseils régionaux des composantes des projets(sur la base de la mission confiée sur ce point aux conseils locaux (faut-‐il entendre iciconseils municipaux ou conseils régionaux en cas de territoires non organisés encommunes ?) conduit-‐elle le Ministère de développement régional à revoir l'enveloppeglobale du PDI ou permet-‐elle simplement à ce dernier de ventiler l'enveloppe globaledont il reste le seul maître entre les régions, celles-‐ci ventilant ensuite les dotationsrégionales entre les projets locaux ? ii) l'adoption de contrats-‐programmes entre leMinistère du développement et de la Coopération Internationale et les Conseilsrégionaux influe-‐t-‐elle sur l'enveloppe globale du PDI et /ou sur les enveloppesrégionalisées, ou bien simplement garantit-‐elle un horizon pluriannuel aux crédits PDIsous la forme par exemple d'autorisations de programmes ?

[21] Les termes utilisés pour définir les prestations nécessitent une clarification quenous n'avons pas trouvée dans aucun document.

Y investissement d'intéret «public» : on rappelle ici que dans le contexte tunisien lalimite entre public et privé est ambigue. Ainsi, comme on l'a vu dans le chapitre surla répartition des compétences "Le domaine privé de la commune comprend (art.110 de la loi organique 2006-‐48) : 1) les biens affectés à un service public :(maisons communales, cimetières, marchés, etc.} ; 2} les biens patrimoniaux." Ona dans le domaine privé des services publics qui nécessitent desinvestissements de production.

Y Quel sens donner aux sujétions : "spéciales", "nécessaires" ou "imprévisibles" ?Existent-‐ils des antécédents servant en quelque sorte de jurisprudence ? Quidéfinit la spécialité, la nécessité ou l'imprévisibilité ? Notons qu'avec la formegrammaticale « ou » cela représente trois situations possibles puisqu'il n'y a pascumul des critères.

[22] Il est étonnant que la CPSCL bonifie des intérêts pour des emprunts obtenusailleurs. Est-‐ce vraiment pratiqué ?

[23] On a ici à nouveau un problème de coordination ou de subordination verticaleentre le centre, les régions et les communes (voir la discussion autour des matrices 3-‐2et 3-‐6 du chapitre 3 sur la répartition des compétences entre niveaux degouvernement). A l'alinéa 3, la CPSCL peut participer ou entreprendre des opérationsde niveaux local ou régional prévues au plan national de développement. Qui initie cesopérations ; les CTs, communes ou régions concernées sont-‐elles associées, si ouicomment et à quel niveau de décision ?

[24] Enfin, l'article 4 alinéa 4 mentionne "les subventions ci-‐dessus." alors mêmeque le terme subvention n'appara'ìt qu'à l'alinéa 1 chiffre 2 de la loi 75-‐37. Est-‐ce biencela qui est voulu, ou bien est-‐ce que le texte de l'alinéa 4 qualifie de manièrerestrictive l'alinéa 3 qui précède ? Et dans ce dernier cas, que faut-‐il alors comprendrepar "entreprendre ou participer" ?

[25] Il convient de revenir enfin sur la nature du lien entre prêt/autofinancement etsubvention. Le décret 97-‐1135 de 1997 dessine une logique séquentielle ;l'autofinancement et le prêt doivent être tels que leur somme ne inférieure aucomplément par apport à 100% du taux de subvention maximal de l'Etat défini pardécret. En principe donc le financement est bouclé par la subvention de l'Etat ;l'autofinancement et le pret étant préalablement fixés. Les faits contredisent cettelogique de bouclage ; on constate en effet que très souvent deux subventions de l'Etatse cumulent, la subvention définie par le décret de 1997 et une subvention destinée àcompléter l'autofinancement. Dans ces conditions et contrairement à l'apparence dudécret, le bouclage ne s'effectue pas sur le taux de subvention de l'Etat mais sur lasomme des deux subventions, « spécifique » et de « complémentd'autofinancement ».

In fine, on notera une série de questions sur les difficultés et les pratiquesfinancières que nous avons pu questionner sur place, qui toutes découlentprincipalement de lacunes juridiques ou d'imprécisions dans les formulations servant àmettre en reuvre les transferts financiers. En filigrane on retrouve les problèmessoulevés dans les chapitres 1 à 3, par exemple avec la confusion entre régions etgouvernorats, dans l'imprécision des règles budgétaires, avec le flou qui vaut sur ladistinction entre fonctionnement et investissement ou concernant les amortissements,enfin parce que des compétences décentralisées sont de fait plutôt exercées en régimede déconcentration. La liste qui suit évoque les thèmes qui interpellent parce quepotentiellement ouverts à des comportements stratégiques, la déresponsabilisationdes édiles communaux ou des pratiques s'écartant des principes fondamentaux d'unebonne gestion publique. Le propos à ce stade est seulement de mentionner lesdifficultés potentielles ; pour chacun d'eux, l'étude de terrain devrait établir si le risqueénoncé est réalisé. On constate :

./ une porosité entre dotations de fonctionnement et subventions d'équipement, cesdernière n'ayant pas toujours une contrepartie réelle en investissement (sauf sur lessubventions transitant par CPSCL et financées sur la part aux 18% du FCCL) ;

./ la multiplication, d'ailleurs antérieure à la Révolution, des dotations visant àfinancer ou consolider l'autofinancement, mais qui de fait financent lefonctionnement sans effet sur l'amélioration du solde budgétaire et donc sansaboutir à une capacité supplémentaire d'investissement ;

./ des subterfuges non sanctionnés pour transformer des crédits du Titre II en Titre I(par exemple, au travers de l'ex-‐gestion de la CPSCL pour le compte DGCL) en partiedue à l'absence d'une nomenclature comptable rigoureuse, cloisonnant lefonctionnement de l'équipement ;

./ des textes légaux imprécis qui ouvrent la voie à une mauvaise gestion du lien entreprêt et subvention d'équipement, permettant des comportements budgétairesstratégiques et des dérives budgétaires et limiter les impayés) ;

./ sur le papier de bonnes mesures (voir batterie de critères CSPCL) qui s'ils s'étaientrespectés limiteraient les risques d'insolvabilité ;

./ le caractère passablement aléatoire des critères de mobilisation des impôts locaux(cf. chapitre 4), avec la conséquence que les CTs plutôt que de mobiliser leursressources propres se reposent sur les transferts, sans réel contrôle (en ont-‐elles lepouvoir et les moyens ?) de la DGCL et de la CPSCL;

./ un bailing out généralisé ; c'est-‐à-‐dire in fine le recours aux finances de l'Etatcentral pour financer les excédents de dépenses ;

./ une accumulation d'impayés à la CPSCL sans pénalité pour les CTs débitrices car infine c'est toujours le budget de l'Etat qui paie une subvention d'équilibre - ce quipose la question du r6le de la tutelle sur l'équilibre des budgets /comptes pourtantrequis (mais pas défini) et des sanctions (absentes) s'il n'est pas respecté ;

./ enfin, aucune mention des charges récurrentes ni de l'amortissement sur lesinvestissements financés par emprunt, là encore dans l'attente de transferts detype bail-‐out pour solder l'ardoise.

5.7 Données statistiques et faits

Les investissements des CTs sont rassemblés dans des documents d'ensemble, lesPlans d'Investissements communaux (PIC), qui sont intégrés dans les Plans dedéveloppement régional et dans le Plan quinquennal de développement économiquenational. L'ensemble est publié par décret. Une fois inscrits dans ces plans, lefinancement devient un quasi-‐« droit acquis » par les communes. Le plan definancement de chaque projet fixe les parts respectives assignées à l'autofinancement,

à la subvention de l'Etat et au pret accordé par la CPSCL. Les projets d'investissementhors-‐PIC sont essentiellement des projets générateurs de revenus commerciaux quisont supposés en assurer le financement (abattoirs, marchés municipaux parexemple). La multiplication des acteurs impliqués dans les projets provoque unepremière complication s'il n'y a pas un pilotage fort de coordination. Ainsi, dans lefinancement des plans de développement régionaux (schéma 5-‐15 avant),interviennent : le Ministère de l'équipement qui porte la responsabilité de la mise enplace des infrastructures urbaines / services ; le Ministère du domaine foncier, pour lamaîtrise du sol ; celui du Développement Régional et du plan, pour les contenus tell'habitat social et l'amélioration du logement, la région (en fait, conseils régionaux ougouvernorats ?) pour la sélection des bénéficiaires et les suivis des travaux.

Les investissements réalisés par les CTs se concentrent dans un nombre de secteurslimités, la voirie, la collecte des déchets solides, et le drainage principalement. En effet,la plupart des services publics de proximité (eau, assainissement, transport, électricité)sont fournis par des agences d'Etat (souvent par les agences régionales ou les conseilsrégionaux). Il en va de même en matière scolaire et dans le domaine de la santé. Mais,même concentrés dans des domaines bien circonscrits, le poids de ces investissements(ainsi que celui des charges récurrentes des équipements afférents) est considérable,rapporté aux recettes de fonctionnement des CTs. Il n'a cessé de s'élever depuis ledébut des années 2000 compte tenu de l'effet de ciseau entre la croissance descharges de fonctionnement et celle, plus modérée, des ressources qui limite leurcapacités d'épargne. Au début des années 2000, l'autofinancement des communesfinançait environ 30% des projets, les dotations et subventions environ 40% etl'emprunt le reste. L'encours moyen de l'emprunt par tete s'élevait à 50 DT et leservice de la dette absorbait de 15 à 20% des recettes de fonctionnement. La duréemoyenne des emprunts s'élevait à 6 ans environ. Les arriérés de paiementconsidérables. Dans un tel contexte, le r6le des dotations d'investissement estessentiel.

Les aides de l'Etat en matière d'investissement sont de deux types : des dotationsspécifiques directement versées par les ministères sectoriels, attachées à des projetsou des équipements expressément désignés, et des dotations ou subventionsglobalisées. Celles -ci sont inscrites au Titre II de la Loi de finances. Ces dotationstransitent par la CPSCL qui les reverse aux CTs en complément des prets qu'elle leuraccorde pour les opérations inscrites en PIC.

Le volume de prets aux CTs aurait été de l'ordre de 250 millions DT au total pour lapériode quinquennale du IXème Plan (1997-‐ 2001). Ils auraient été alloués auxcommunes en fonction de leur taille démographique( ?) (M 204), soit pour la mêmepériode 25 millions pour les communes les plus importantes, 19 pour les communesles plus petites et entre 10 et 15 pour les communes de taille moyenne, les moins

solvables. Pour le Xème Plan (2002-‐ 6) l'objectif était nettement plus ambitieux : 788millions au total, (538 M d' « investissements directs » des communes, 218 millionsdes investissements rassemblés dans des « enveloppes » diverses (ProgrammeNational d'Assainissement des Quartiers Populaires, Programme National deRéhabilitation des Quartiers Populaires, décharges, Fons de Protection des ZonesTouristiques) et des investissements des conseils ruraux (32 millions).

La situation (vers 2000) semblait marquée d'une part par un certain retard dansla mise ne reuvre des projets (plus de 100 millions de projets prévus au IX plann'étaient pas engagés au début du X Plan) et d'autre part par des difficultés deremboursement telles que le X Plan a revu les plans de financement des PIC enintroduisant trois catégories de communes Pour les 71 communes les plus en difficulté(521 000 habitants au total), le plan de financement de leurs PIC (59 Millions) a étérevu légèrement à la baisse a été et a été pris en charge intégralement par l'Etat ce quicorrespond à du bail out! Pour la seconde catégorie, 61 communes (998 000 habitants)ont vu le financement de leurs PIC aménagé (91 millions) à hauteur de 10%d'autofinancement, 43-‐53 % de subventions et 37-‐47% de prêts. En revanche pour lesautres 128 communes (3 868 000 habitant) les PIC (484 millions) sont financés à raisonde 30% d'autofinancement, 33% de subventions et 37% de prets. Dans ce contexte, etavec de telles différences dans les modalités de financement, on peut s'interroger surles critères de distribution des communes dans ces trois catégories, sur la base dequelles analyses, quels outils de prévision financière la DGCL ou CPSCL ont-‐t-‐ellesdéveloppés, quelles aides à la gestion financière des CTS et quels indicateurs d'alerte,notamment au regard du flou dans la nomenclature budgétaire et les divers équilibressupposés (chapitre 2) ?

Statistiques et données factuelles

De fait, sur la période 1988-‐1995, le montant de la dotation budgétaire au FCCL nesemble pas avoir beaucoup évolué. La part du FCCL dans les recettes de l'Etat n'acessé de décroitre. La tendance s'est inversée à partir de 1995, le montant du FCCLs'accroissant de 10% jusqu'à l'année 2000, sans empecher toutefois que la part duFCCL dans le budget des communes décroisse (34,26% en 1996, 27,01% en 2000). Afinde donner un peu plus de visibilité aux collectivités sur l'évolution du FCCL, l'Etattunisien avait pris en 1999 l'engagement d'augmenter la dotation annuelle du FCCL de5 millions de DT en 2000, de 7 en 2001 et 2002. Une augmentation annuelle de 5millions a été également décidée pour la période 2003-‐2005. Les données plusrécentes souhaitées ont été organisées dans le tableau 4-‐10 (chapitre 4, section 4.7).Mais les données manquantes sont telles qu'il est impossible, au moment de larédaction de ce rapport, de tirer des perspectives sur une longue période. La nécessitéd'une nomenclature budgétaire / compte fonctionnelle et économique devient, de cepoint de vue, une première urgence.

Chapitre 6

Commentaires et observationsconcernant

les articles relatifs à la décentralisationdans le projet de Constitution tunisienne

Dans le cadre des travaux d'appui à la décentralisation faisant l'objet de cetteétude, nous avons examiné les propositions des articles constitutionnels relatifs à ladécentralisation, ce à la demande de la Commission « Collectivités locales etrégionales » de l'Assemblée Nationale Constituante. Quatre versions ont étéanalysées. La première version 1 datée du mois d'aoOt 2012 comportait treize articles,toutefois hors contexte de l'ensemble du projet de constitution. La version 2, dedécembre 2012, a été examinée dans ses articles 13 et 132 à 142, cette fois avecl'ensemble du projet de nouvelle constitution. La version 3, datée du 22 avril 2013,puis une quatrième version datée du 1er juin 2013 complètent cette démarchecomparative.

Ce sixième chapitre présente nos observations sur ces versions dans une doubleperspective. D'une part, la chronologie des versions successives, meme dans leurtraduction française et avec les réserves que cela comporte, donne dans les rédactionsnouvelles, abandonnées ou révisées une première idée de la démarchedécentralisatrice. D'autre part, nous portons sur ce projet d'article un regardd'économie politique et institutionnelle et non pas un regard de spécialiste en droitconstitutionnel. L'objectif de ce chapitre et le but des remarques formulées et desobservations exprimées n'est pas de corriger ou d'imposer de l'extérieur une version« adéquate » d'articles constitutionnels sur la décentralisation - l'adéquation à ce quiserait « bien » « correct » ou « juste » en matière de décentralisation étant toutsimplement impossible à définir de manière normative et objective. Il s'agit bien plut6td'un questionnement et d'attirer l'attention des constituants et des futurs acteurs etpartenaires de la décentralisation sur les problématiques qui surviennent autour d'unterme, d'une expression ou d'une formulation.31 Il leur appartient de répondre à cequestionnement dans la spécificité de la nation tunisienne, tout en veillant à ce que lessolutions proposées soient cohérentes et soutenables sur le long terme s'agissant d'unacte constitutif d'une nouvelle organisation de l'Etat.

Ce chapitre est divisé en deux sections. La première section met en regard lesquatre versions des projets d'articles relatifs à la décentralisation, en soulignant lesdifférences rédactionnelles entre chacune d'elles et propose une synthèse de nosobservations en quatre catégories. La seconde section contient l'analyse par articledans une démarche en économie politique institutionnelle.

31 Cette approche est celle qui est retenue dans Koller A. et al., "Principles of Federalism : Guideline for GoodFederal Practices - a Swiss contribution", 2012, Nomos Verlag Baden-‐Baden, Allemagne et Dike Verlag Zurich,Suisse. Publié avec le parrainage du Forum des Fédérations, Ottawa, ce document n'existe malheureusement pasencore en français.

6.1 Comparaison et synthèse des quatre versions

L'encadré 6-‐1 met en regard les versions une d'aoOt 2012, deux de décembre 2012,trois du 22 avril 2013 et la version quatre du 1er juin 2013 pour les seuls articles relatifsà la décentralisation dans le projet de nouvelle constitution. Les différencesessentielles sont surlignées dans les versions successives toujours par rapport à laprécédente. La dernière version est comparée à la seule version trois. Sauf indicationcontraire dans le texte, les références des articles sont celles de la quatrième version,la plus récente, du 1er juin 2013. Afin d'éviter des confusions ou des malentendus, lesversions utilisées sont reproduites dans l'encadré 6-‐1.

Ce commentaire est basé sur la traduction française. Il se pourrait que desobservations émises ne soient pas pertinentes ou pas cruciales au sens de la versionoriginale en langue arabe. Le lecteur tunisien corrigera, sans alors s'attarder sur laquestion soulevée.

Encadré 6-‐1 Projet d'articles sur les Collectivités territoriales dans la nouvelle Constitution, quatre versions comparées

Version 1 août 2012 Version 2 décembre 2012 Version 3 avril 2013 Version 4 1er juin 2013

Forum des Fédérations, Observations sur le pouvoir local »

Version reçue de la BM, traduction non-‐officielle produite par le projet du Programme des Nations Unis pour le développement en Tunisie

Traduction non officielle Democracy Reporting International (DRI)

PARTIE I: PRINCIPES GENERAUX

Article 13La décentralisation est la base de l'organisation administrative régionale et locale tout en préservant la structure unitaire del'État.

CHAPITRE I: PRINCIPES GENERAUX

Article 9L'État s'engage à instituer la décentralisation et à l'appliquer sur tout le territoire national, de façon à appuyer les chances de développement et à relever le niveau de vie de tous les citoyens, sans toucher à l'unité de l'État.

CHAPITRE I: PRINCIPES GENERAUX

Article 13L'État s'engage à soutenir la décentralisation et à l'adopter sur toutle territoire national dans le cadre de l'unité de l'Etat.

Article premier1 L'organisation administrative locale est fondée sur les principes de la décentralisation dans le cadrede l'unité de l'Etat.2 La décentralisation se concrétise par des collectivités locales constituées par des communes, desrégions et des districts. Chacune d'entre elles couvre l'ensemble du territoire de la République conformément à la division déterminée par la loi.3 Peuvent être créées par la loid'autres catégories des collectivités locales.

PARTIE VII : LE POUVOIR LOCAL

Article 1321 Le pouvoir local est fondé sur les principes de la décentralisation dansle cadre de l'unité de l'État.

2 La décentralisation est concrétiséepar des collectivités locales comprenant des municipalités, des régions et des districts qui couvrent l'ensemble du territoire de la République conformément à une division fixée par la loi.

3 D'autres catégories de collectivitéslocales peuvent être créées par une loi.

CHAPITRE VII : LE POUVOIR LOCAL

Article 1231 Le pouvoir local est fondé sur [..] la décentralisation dans le cadre de l'unité de l'Etat.

2 La décentralisation est concrétisée par des collectivités locales comprenant des municipalités, des régions et des départements qui couvrent l'ensemble du territoire de laRépublique conformément à une division fixée par la loi.

3 D'autres catégories spécifiques decollectivités locales peuvent être créées par une loi.

CHAPITRE VII : LE POUVOIR LOCAL

Article 1281 Le pouvoir local est fondé sur ladécentralisation.

2 La décentralisation est concrétisée par des collectivités locales comprenant des municipalités, des régions et des départements dont chaque catégorie couvre l'ensemble du territoire de la République conformément à une division fixée par la loi.3 D'autres catégories spécifiques decollectivités locales peuvent être créées par loi.

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Article 21 Les collectivités locales sont dotées de la personnalité juridiqueet de l'autonomie financière et administrative.

2 Elles exercent les intérêts locauxconformément au principe de la libre administration.

Article 1331 Les collectivités locales jouissent dela personnalité morale et de l'autonomie financière et administrative.

2 Elles gèrent les affaires locales conformément au principe de la libreadministration.

Article 1241 Les collectivités locales jouissent dela personnalité juridique et de l'autonomie financière et administrative.

2 Elles gèrent les affaires locales conformément au principe de la libreadministration.

Article 1291 Les collectivités locales jouissent dela personnalité juridique et de l'autonomie financière et administrative;

2 Elles gèrent les affaires locales conformément au principe de la libreadministration.

Article 31 Les collectivités locales sont administrées par des conseils élusau suffrage universel, libre, secret et direct.2 Les conseils des districts sont éluspar les membres des conseils locaux et régionaux.

3 Les collectivités locales exercentleurs fonctions par des organes délibérants et des organes exécutifs organisés par la loi.

Article 1341 Les collectivités locales sontdirigées par des Conseils élus.

2 Les conseils municipaux et régionaux sont élus au suffrage universel, libre, secret et direct.

3 Les Conseils des districts sont éluspar les membres des Conseils municipaux et régionaux.

Article 1251 Les collectivités locales sont dirigéespar des Conseils élus.

2 Les conseils municipaux et régionauxsont élus au suffrage universel, libre, secret et direct.

3 Les Conseils départementaux sontélus par les membres des Conseils municipaux et régionaux.

4 La loi électorale garantit la représentativité de la jeunesse dansles Conseils des collectivités locales.

Article 1301 Les collectivités locales sont dirigéespar des Conseils élus.

2 Les conseils municipaux et régionaux sont élus au suffrage universel, libre, secret et direct, intègre et transparent.3 Les Conseils départementaux sontélus par les membres des Conseils municipaux et régionaux.

4 La loi électorale garantit la représentativité de la jeunesse dansles Conseils des collectivités locales.

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Article 41 Les collectivités locales bénéficient des compétencespropres, des compétences partagés avec l'Etat et des compétences qui leur sont transférées par ce dernier.2 Les compétences partagées et des compétences transférées sont réparties sur la base du principe desubsidiarité et selon la technique des blocs de compétences.

Article 1351 Les collectivités locales ont descompétences propres, des compétences qu'elles exercent conjointement avec l'État et des compétences qui leur sont transférées par l'État.2 Les compétences conjointes et lescompétences transférées sont réparties sur la base du principe de subsidiarité.

3 Les collectivités locales disposentd'un pouvoir réglementaire dans ledomaine de leurs compétences.

Article 1261 Les collectivités locales ont des compétences propres, des compétences qu'elles exercent conjointement avec l'autorité centrale et des compétences qui leur sont transférées par elle.2 Les compétences conjointes et lescompétences transférées sont réparties sur la base du principe de subsidiarité.

3 Les collectivités locales disposentd'un pouvoir réglementaire dans ledomaine de leurs compétences.

Article 1311 Les collectivités locales ont des compétences propres, des compétences qu'elles exercent conjointement avec l'autorité centrale et des compétences qui leur sont transférées par elle.2 Les compétences conjointes et lescompétences transférées sont réparties sur la base du principe de subsidiarité.

3 Les collectivités locales disposent du pouvoir réglementaire dans le domaine de leurs compétences, ses décisions règlementaires sont publiéesau journal officiel des collectivités locales.

Article 5Les collectivités locales disposentde pouvoir réglementaire dans l'exercice de leurs compétences.

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Article 61 Les collectivités locales bénéficient des ressources propres et des ressources transférées par l'Etat et que la loi détermine le régime financier des collectivités locales et les sources de leur financement.

2 Toute création ou transfert de compétence de l'Etat aux collectivités locales doit s'accompagné par le transfert desressources convenables.

Article 1361 Les collectivités locales disposent de ressources propres et de ressources qui leur sont transféréespar l'État.2 (voir ci-‐dessous)

3 Toute compétence nouvellement créée ou transférée de l'État aux collectivités locales est accompagnéed'un transfert de ressources adéquates.

2 Le régime financier des collectivitéslocales et leurs sources de financement sont déterminés par la loi.

Article 1271 Les collectivités locales disposent deressources propres et de ressources qui leur sont transférées par l'autorité centrale.

2 Toute création ou transfert de compétences de l'autorité centrale auxcollectivités locales doit s'accompagner d'un transfert de ressources correspondantes

3 Le régime financier des collectivitéslocales [ .] est fixé par loi.

Article 1321 Les collectivités locales disposent deressources propres et de ressources qui leur sont transférées par l'autorité centrale, ces ressources doivent être en adéquation avec les prérogatives qui leur sont attribuées par la loi.2 Toute création ou transfert de compétences de l'autorité centrale auxcollectivités locales doit s'accompagner d'un transfert des ressources correspondantes.

3 Le régime financier des collectivitéslocales est fixé par loi.

Article 71 En tant que consécration du principe de solidarité entre les régions et

il appartient à l'Etat de fournir des ressources supplémentaires pour intervenir au profit des collectivités locales selon les (dispositifs de péréquation) modalités de régulation, de rajustement et de commodité.

2 L'Etat s'efforce (veille) d'atteindre la parité entre les ressources et les charges locales.

Article 1371 En application du principe de solidarité, l'État se charge de fournirdes ressources complémentaires pour intervenir au profit des collectivités locales suivant les modalités de la régulation et de l'adéquation.

2 L'État reuvre pour atteindre un équilibre entre les ressources et lescharges locales.

Article 1281 L'autorité centrale se charge de fournir des ressources complémentaires pour intervenir au profit des collectivités locales en application du principe de solidarité etsuivant les modalités de la régulation et de l'adéquation.

2 L'autorité centrale reuvre à atteindreun équilibre entre les ressources et lescharges locales.

Article 1331 L'autorité centrale se charge de fournir des ressources complémentaires pour intervenir au profit des collectivités locales, en application du principe de solidarité etsuivant les modalités de la régulation et de l'adéquation.

2 L'autorité centrale reuvre à atteindre un équilibre entre les ressources et les charges locales.

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Article 8Les collectivités locales gèrent librement leurs ressources conformément aux règles de la bonne gouvernance et sous le contrôle de la justice financière.

Article 138Les collectivités locales gèrent librement leurs ressources selon lesrègles de la bonne gouvernance et sous le contrôle de la justice financière.

Article 129Les collectivités locales gèrent librement leurs ressources, dans le cadre du budget qui leur est alloué, selon les règles de la bonne gouvernance et sous le contrôle de lajustice financière.

Article 134Les collectivités locales gèrent librement leurs ressources, dans le cadre du budget qui leur est alloué, selon les règles de la bonne gouvernance et sous le contrôle de lajustice financière.

Article 9Les collectivités locales adoptent les mécanismes de dialogue, de concertation et de partenariat destinés à favoriser une plus large participation des citoyens et de la société civile dans l'élaboration desprogrammes de développement et d'aménagement du territoire, le suivi de leur exécution et leur évaluation dans les conditions prévues par la loi.

Article 140Les collectivités locales recourent aux instruments de la démocratie participative afin d'assurer la plus large participation des citoyens et dela société civile dans l'élaboration des programmes de développement et d'aménagement territorial, dans le suivi de leur mise en reuvre et dans leur évaluation, et ce, conformément à la loi.

Article 131Les collectivités locales adoptent les instruments de la démocratie participative et les principes de la gouvernance ouverte afin d'assurer la plus large participation des citoyens etde la société civile, [.] et ce, conformément à la loi.

Article 136Les collectivités locales adoptent les instruments de la démocratie participative et les principes de la gouvernance ouverte afin d'assurer la plus large participation des citoyens etde la société civile

et ce, conformément à ce qui est prévu parla loi.

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Article 101 Il est loisible aux collectivités locales de collaborer et d'établir des partenariats entre elles pour effectuer des programmes ou des actions ayant un intérêt commun.

2 Les collectivités locales peuvent,également, se joindre aux unions internationales et régionales et constituer des relations de partenariat et de coopération décentralisée.

3 La loi définit les modalités de coopération et de partenariat entreles collectivités.

Article 1411 Les collectivités locales peuvent coopérer et créer des partenariatsentre elles, en vue de réaliser des programmes ou accomplir des actions d'intéret commun.

2 Les collectivités locales peuvent aussi intégrer les fédérations internationales et régionales, et établir des relations de partenariatset de coopération décentralisée.

3 La loi définit les procédés d'intégration, de coopération et de partenariat entre les collectivités.

Article 1321 Les collectivités locales peuvent coopérer et créer des partenariats entre elles, en vue de réaliser des programmes ou accomplir des actionsd'intéret commun.

2 Les collectivités locales peuvent aussi[.] établir des relations de partenariats et de coopération décentralisée.

3 La loi définit les procédés d'intégration, de coopération et de partenariat entre les collectivités.

Article 1371 Les collectivités locales peuvent coopérer et créer des partenariats entre elles, en vue de réaliser des programmes ou accomplir des actionsd'intéret commun.

2 Les collectivités locales peuvent aussiétablir des relations extérieures de partenariat et de coopération décentralisée.

3 La loi définit les règles de coopération et de partenariat.

Article 11En ce qui concerne la légalité de leurs actes, les collectivités localessont soumises au contrôle de tutelle postérieur et au contrôle juridictionnel.

Article 139Les collectivités locales sont soumises, pour ce qui est de la légalité de leurs actes, à un contrôlede tutelle a posteriori et à un contrôle juridictionnel.

Article 130Les collectivités locales sont soumises,pour ce qui est de la légalité de leursactes, à un contrôle [.] a posteriori. [.]

Article 135Les collectivités locales sont soumises,pour ce qui est de la légalité de leurs actes, à un contrôle a posteriori.

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Article 12

1 Il est créé un conseil supérieur des collectivités locales compétent pour examiner les affaires de développement durable et l'équilibre entre les régions et pourdonner son avis sur les législations relatives à la planification, au budget et aux finances locales.

2 Le président du conseil supérieurdes collectivités locales ou son représentant a le droit d'assister aux délibérations du Parlement.

3 La composition et les attributionsdu conseil supérieur des collectivités locales sont fixées par la loi.

Article 142

1 Le Conseil supérieur des collectivités locales est compétent pour statuer sur les affaires de développement durable et d'équilibre entre les régions, et pour donner un avis sur les projets relatifsà la planification, aux budgets et aux finances locales.

2 Le président du Conseil supérieur des collectivités locales peut assisteraux délibérations de l'Assemblée parlementaire et communiquer avec elle.

3 La composition et les missions duConseil supérieur des collectivités locales sont fixées par la loi.

Article 1331 Le Conseil [.] des collectivités locales est une instance représentative des Conseils régionaux, dont le siège est en dehors de la capitale.

2 Le Conseil des collectivités locales estcompétent pour statuer sur les affaires de développement durable et d'équilibre entre les régions, et donne son avis sur les projets de lois relatifs à la planification, aux budgets et aux finances locales ;

son Président peut être invité à assister aux délibérations de l'Assemblée du peuple [.].

3 La composition et les missions duConseil supérieur des collectivités locales sont fixées par la loi.

Article 138Le Conseil des collectivités locales estune instance représentative des Conseils régionaux, dont le siège est en dehors de la capitale.

2 Le Conseil des collectivités locales estcompétent pour statuer sur les questions liées au développement et à l'équilibre entre les régions, et donne son avis sur les projets de lois relatifs à la planification, au budget et aux finances locales;

son Président peut être invité à assister aux délibérations de l'Assemblée des représentants dupeuple.

La composition et les attributions duConseil des collectivités locales sontfixées par la loi.

Version 1 août 2012 Version 2 décembre 2012 Version 3 avril 2013 Version 4 1er juin 2013

Article 13La justice administrative examine le conflit de compétence entre les collectivités locales et l'autorité centrale ainsi que tous les litiges qui surgissent entre les collectivitéslocales.

Article 143La justice administrative statue sur les conflits de compétence entre les collectivités locales ou entre les autorités centrales et les collectivitéslocales.

Article 134La justice administrative statue sur tous les litiges en matière de conflits de compétence entre les collectivitéslocales ou entre l'autorité centrale etles collectivités locales.

Article 139La justice administrative statue sur tous litiges en matière de conflits de compétence entre les collectivités locales ou entre l'autorité centrale etles collectivités locales.

La lecture des articles concernant la décentralisation dans le projet de Constitutionfait apparaître quatre catégories de questions, que met en évidence par la suitel'analyse par article (la numérotation des articles est celle de la version 4, sauf simentionné autrement de manière explicite).

• La première catégorie groupe ce qui nous semble être des incohérences ou descontradictions rédactionnelles entre deux ou plusieurs dispositions. L'usage d'unvocabulaire différent a-‐t-‐il une justification ? Ou bien n'est-‐ce pas simplement unequestion de vocabulaire, mais un réel glissement du sens de la phrase ?

Ainsi, dans la version 1 on a une "organisation administrative locale" (art. 1 alinéa1.1) qui "exerce" un pouvoir (art. 2 al. 2), tandis que dans la version 3on a un "pouvoir local " (art. 123 al. 1) qui "gère" (art. 124 al. 2). Le croisementdes termes n'est pas judicieux. Le pouvoir (version 3) s'exerce (version 1),alors que l'administration (version 1) gère (version 3). La version 4 ne change rien àla version trois qui la précède.

Notons que les difficultés de vocabulaire ont été en grande partie résolues aufur et à mesure des versions successives. D'autres sont apparues. Ainsi dans lechapitre I des « Principes généraux », la référence à la décentralisation estaffirmative dans la version 2 : « la décentralisation est.. (nous soulignons) ; elledevient proactive dans la version 3, puisque l'Etat « . s'engage à instituer . ».Dans la version 4, l'initiative ne reviendrait plus de l'Etat, qui « s'engage àsoutenir. » signifiant que l'action de décentralisation précède le soutien. Quiinitie la décentralisation si l'Etat central « soutient » seulement ? Traductiondifférente ou glissement de sens ?

• La deuxième catégorie de questions met en évidence l'utilisation de concepts oude termes qui peuvent être sujets à discussion quant à leur contenu et leur portéeexacte (imprécisions). Il s'agit ici de savoir si la terminologie utilisée a fait l'objet deprécisions et si toutes les parties à la décentralisation ont la même acceptation destermes et donnent à ce vocabulaire les mêmes contenus.

Par exemple, à l'art. 123 Version 3 l'expression «pouvoir local » est bien meilleureque « l'organisation administrative locale » de l'art. 1 version 1. La version 3 donnela vraie dimension politique aux collectivités locales, tandis que la version 1 auraitpu se comprendre que sous l'angle de la déconcentration - qui exige uneorganisation administrative, mais pas de pouvoir politique, déconcentrée au niveaulocal (local signifiant, pour l'instant, municipal, régional ou de niveau district). Laversion 4 reprend les termes de la version 3.

• Troisièmement, les dispositions envisagées doivent faire la part entre ce qui doitêtre écrit dans la Constitution et ce qui peut être laissé à la loi organique. Cetexercice n'est pas facile et demande souvent des arbitrages délicats. Nous avonssimplement relevé quels éléments, notamment au regard de la Charte européenne

de l'autonomie locale32, devraient absolument être précisés dans une loi organiquelorsque le projet d'articles constitutionnels est succinct sur une thématique.

Par exemple, le principe de contrôle des collectivités locales est énoncé dans lesarticles 134 (justice financière), 135 (contrôle de légalité) et 139 (justiceadministrative). À juste titre, il n'est pas judicieux d'aller plus loin dans le textefondateur. Mais cela nécessitera ensuite au niveau législatif une bonnecoordination entre les quatre formes de contrôle : financier, légalité etadministratif. Cette coordination doit inclure les questions de contenu : ainsil'article 135 (version 4) restreint le contr6le à la légalité, tandis que l'article 134concernant les finances renvoie à la justice financière. Or à l'art. 114 de la version 4Cst on peut lire que les compétences de la Cour des comptes vont au-‐delà de lalégalité.L'autre exemple est celui de l'équilibre entre ressources et dépenses voulu àl'article 133 al. 2 de la version 4. S'agit-‐il du seul budget, ou du budget et descomptes ?? Quel est le contenu de l'équilibre auquel le texte se réfère : lesrédacteurs du projet ont-‐ils en tete l'équilibre tel qu'il est conçu actuellement, maisqui pose de nombreux problèmes (voir chapitre 2 sur le budget décentralisé) ? Oubien envisage-‐t-‐on de nouvelles dispositions qu'il faudra instituer, lesquelles -autrement dit l'ANC a-‐t-‐elle une idée déjà de ce que cela pourrait-‐être ?

• La quatrième catégorie contient des interrogations sur la pertinence de l'optionchoisie, en regard aux expériences internationales analogues. Ce sont desquestions de fond.

Ainsi l'article 138 institue un Conseil des collectivités locales qui représente lesConseils régionaux, mais qui a des compétences pour statuer ou pour exprimer unavis dépassant les attributions des seules régions. Ne va-‐t-‐il pas alors exprimer queles options qui le privilégie ou comment les autres collectivités locales,municipalités et départements se feront-‐elles entendre ?

L'encadré de la page suivante donne en résumé la répartition de nos observationsdans ces quatre catégories. Lorsque l'interrogation ou le commentaire émis concernedeux ou plusieurs catégories, nous l'avons mentionné dans la colonne qui noussemblait la plus importante. On rappelle en outre que nous posons nos commentairesdans un cadre de décentralisation et non pas de déconcentration. Notrecompréhension des articles inscrits dans ce projet est que le concept de« décentralisation » comprend la délégation et la dévolution - ce qui correspond àl'acceptation usuelle. La déconcentration administrative n'entre pas en compte danscette démarche.

32 Conseil de l'Europe, Charte européenne de l'autonomie locale du 15 octobre 1985 et Rapport explicatif, Editionsdu Conseil de l'Europe, Strasbourg, 1986, réimpression 1996.

Tableau 6-‐2 Synthèse des commentaires

Article Version 4

13

Problème

rédactionnelTerminologie, vocabulaire

• La décentralisation est . (version 2)• L'État s'engage à instituer la

décentralisation. (version 3)• . s'engage à soutenir . (version

4)

ArbitrageConstitution - loi organique

Question de fond

Simple glissement de vocabulaire ou affaiblissement de ladécentralisation ?

128

• admin

autres catégories de Collectivités locales par la loi • Quels principes de décentralisation ?• Niveau du district ?• Comment se fera la

communalisation des 129 autonomie « financière »

Élection du maire, cumul élection indirecte au niveau desdistricts130 fonctions distinction exécutif

législatif

131 • Co

Le principe de subsidiarité nécessite d'autres critères• s

upour être appliqué

corr

Création = ressources propres

132 àq

Transferts de compétences = transferts financiers• C

ridentiques ?

• Tr

(Voir chapitre 2 du Rapport)

133

• Régulatio

• Régulation de quoi ?• adéquation entre tâches et moyens financiers ?

• La solidarité signifie que la péréquation est horizontale: est-‐ce faisable si les moyens financiers des CLs sont restreints ?

• L'Etat se charge = vertical• Problématique de la

définition de l'équilibre Contrôle Bonne gouvernance à définir Qui contrôle les CLs : cohérenceentre 135 et 139134 seulement

postérieur(art.135)

135

Contenus respectifs des contrôles financiers et delégalité : qui fait quoi ?Coordination avec l'art. 134

Seulement ultérieur et seulement la légalité (problèmedes emprunts ?).

Instrument de la démocratie Comment circonscrire le périmètre de la limitation à136 participative et de la quelques thèmes des politiques publiques locales, qui

gouvernance ouverte à définir nécessitent par ailleurs une intégration verticale

137 Que veut dire « intégration » : fusion ? Objets et limites de lacoopération internationale

138 Que veut dire « statuer » : décider à la composition Seulement l'équilibre entre les régionsplace de l'assemblée parlementaire ? Finances « locales » = districts, régions et municipalités ?

139 Coordination avec les art. 135 Trois formes de contrôle ou de tutelleet 134 dans la mise en oeuvre

6.2 Analyse et commentaires par article

Version 1 août 2012

Version 2 décembre 2012

Version 3 avril 2013

Version 4 1er juin 2013

Article 13La décentralisation est la base de l'organisation administrative régionale et locale touten préservant la structure unitaire de l'État.

Article 9L'État s'engage à instituer la décentralisation et à l'appliquer sur tout le territoire national, de façon à appuyer les chances de développement et à relever le niveau de viede tous les citoyens, sanstoucher à l'unité de l'État.

Article 13L'État s'engage à soutenir la décentralisation et à l'adopter sur tout le territoire national dansle cadre de l'unité de l'Etat.

[1] Cet article est important parce qu'il figure dans les principes généraux de laConstitution et fonde son chapitre VII sur le Pouvoir Local. D'une version à l'autre, larédaction de cet article semble affadir le principe de décentralisation. La référence à ladécentralisation est affirmative dans la version 2 : « la décentralisation est.. (noussoulignons) ; elle devient proactive dans la version 3, puisque l'Etat « . s'engage àinstituer. ». Dans la version 4, l'initiative ne reviendrait plus de l'Etat, qui « s'engage àsoutenir. » signifiant que l'action de décentralisation précède le soutien. Mais quialors prend l'initiative de la décentralisation. L'article 128 tempère cette remarquepuisque puisqu'il est dit que « le pouvoir local est fondé sur la décentralisation ». Mais,stricto sensu, cela signifie que le pouvoir local, une fois installé, respecte le principe dela décentralisation (« est fondé sur. »), encore faut-‐il que les CTs soient décidéesavant, ce qui n'est pas clair avec cet article qui évoque uniquement le « soutien ». Il estvrai que la décentralisation, en soi, n'est pas remise en cause dans les faits, meme siles faits ne font pas une constitution.

Reste un problème de cohérence dans l'utilisation du terme "Etat" parce qu'il sembleici être utilisé dans deux acceptions distinctes : (i) dans "l'Etat s'engage à." le textedoit sans doute se référer au gouvernement central - on ne voit pas autrement le sens,parce que les CTs ne s'encouragent pas elles-‐mêmes à décentraliser ; (ii) dans le cadrede "l'unité de l'Etat", le terme réfère à la nation, c'est-‐à-‐dire aux deux niveauxinstitutionnels, gouvernement central et CTs, pris ensemble.

[2] L'article 9 dans la Version 3 était plus étendu que l'article 13 qu'avait introduit ladeuxième version. Il abandonne la référence à l'organisation « administrative » del'article premier de la version 1 que l'article 13 reprenait en version 2. Cet abandon est

judicieux car la décentralisation n'est pas simplement une forme administrative - quiest plutôt de la nature d'une déconcentration - mais elle attribue des pouvoirsdécisionnels effectifs aux collectivités territoriales décentralisées en matière de choixdes politiques publiques, des ressources et de leur organisation (par ailleurs, l'art. 123al. 1 Version 3 utilise bien le terme "pouvoir"). En ce sens, on est en présence d'une« vraie » décentralisation politique et non pas seulement administrative.

[3] L'article abandonne toute référence au découpage territorial, qui est contenudésormais dans le seul article 128, pour utiliser la formule « l'appliquer sur tout leterritoire national ». L'abandon de la référence à l'organisation administrativerégionale et locale évite le manque de cohérence qui existait dans la version 2 entrel'article 13 et l'article 132 alinéa 2 qui groupait sous « collectivités locales » à la fois lesmunicipalités, les régions et les districts. Le terme « local » portait à confusion puisqu'ilavait deux sens : un premier, générique, englobant toutes les collectivités territorialesdécentralisées ; un deuxième, spécifique, pour les municipalités. Cette confusiondisparaît dans les versions 3 et 4.

[4] L'article 9 version 3 réintroduit un objectif à la décentralisation, qui devraitparvenir à "appuyer les chances de développement et à relever le niveau de vie de tousles citoyens". Cela reprend une dimension proposée autrement, de manière indirecte,à l'article 7 Version 1, qui donnait un contenu au principe de solidarité "pour réduireles disparités économiques et parvenir au développement équilibré et durable". Lesdeux sont sans aucun doute des formules déclaratives car on ne saurait attendre de laseule décentralisation la réalisation de ces objectifs - notamment, il n'y a pas d'étude,à ce jour, qui démontre de manière fondée et scientifique la corrélation qui pourraitexister entre décentralisation et niveau de vie des citoyens (au sens où « niveau devie » signifie la capacité financière des citoyens prenant en compte leur ressources etl'accès aux biens et services).

Il nous semble judicieux que l'art. 13 de la version 4 abandonne la référence à cetobjectif, pour les motifs évoqués ci-‐dessus.

Version 1 août 2012

Version 2 décembre 2012

Version 3 avril 2013

Version 4 1er juin 2013

Article premier1 L'organisation administrative locale estfondée sur les principes de la décentralisation dans le cadre de l'unité de l'Etat.

2 La décentralisation se concrétise par des collectivités locales constituées par des communes, des régions et des districts. Chacuned'entre elles couvre l'ensemble du territoire de la République conformément à la division déterminée par la loi.

3 Peuvent être crééespar la loi d'autres catégories des collectivités locales.

PARTIE VII : LE POUVOIR LOCAL

Article 1321 Le pouvoir local est fondé sur les principes de la décentralisation dans le cadre de l'unitéde l'État.

2 La décentralisation est concrétisée par descollectivités locales comprenant des municipalités, des régions et des districts qui couvrent l'ensemble du territoire de la République conformément à une division fixée par la loi.

3 D'autres catégories de collectivités localespeuvent être créées par une loi.

CHAPITRE VII : LEPOUVOIR LOCAL

Article 1231 Le pouvoir local est fondé sur [..] la décentralisation dansle cadre de l'unité de l'Etat.

2 La décentralisation est concrétisée par des collectivités locales comprenant des municipalités, des régions et des départements qui couvrent l'ensemble du territoire de la République conformément à unedivision fixée par la loi.

3 D'autres catégoriesspécifiques de collectivités locales peuvent être créées par une loi.

CHAPITRE VII : LEPOUVOIR LOCAL

Article 1281 Le pouvoir local estfondé sur la décentralisation.

2 La décentralisation est concrétisée par descollectivités locales comprenant des municipalités, des régions et des départements dont chaque catégorie couvre l'ensemble du territoire de la République conformément à une division fixée par la loi.

3 D'autres catégoriesspécifiques de collectivités locales peuvent être créées par loi.

[5] Les versions 2 à 4 utilisent le terme « pouvoir local » au lieu d'organisationadministrative. On est bien dans la dimension politique : non pas administrer, maispouvoir décider au niveau des collectivités territoriales. Le changement de terme parrapport à la version 1 est judicieux. L'abandon de la référence à l'unité de l'Etat neporte pas à conséquence puisqu'il est mentionné à l'article 13 dans le chapitre 1 duprojet de constitution consacré aux principes généraux.

[6] La version 2 se référait à des "principes de décentralisation" à l'alinéa 1. Quelssont la portée et le contenu de ces principes. Les versions 3 et 4 abandonnent laréférence aux principes. Pour autant, cela ne les fait pas disparaître et on peutmaintenir la question formulée avec la version 2. La liste des principes (non explicitésici) est-‐elle acceptée par les partenaires à la décentralisation ? Tirés des articlessuivants, on aurait : libre administration (art. 134, toutes les références qui suiventviennent de la version 4), régime avec élections (art. 130) et démocratie participative(art. 136), compétences propres et subsidiarité (art. 131), autonomie financièrepartielle par des ressources propres (art. 131 et 134), solidarité, régulation etadéquation (art. 133), coopération et partenariat (art. 137). Cette liste est-‐elle

exhaustive ? Mais encore les principes d'efficacité et de redevabilité à l'article 14 de laCst relatif à l'administration publique. Est-‐on d'accord sur la portée effective dechaque terme dans sa mise en reuvre future ? Comment ces termes seront-‐ils mis encohérence avec les critères de décentralisation des compétences (chapitre 3 duprésent Rapport), des ressources fiscales (chapitre 4) et des transferts financiers et dela péréquation (chapitre 5) ? Le contenu de ces principes doit être précisé dans ledébat constitutionnel faute de quoi c'est la loi (même organique) qui devra le fairealors meme que dans ce domaine la nécessité d'un consensus est primordiale.

[7] Il vaudrait mieux, au second alinéa, utiliser le terme générique de collectivités« territoriales » et non pas « locales » (Charte européenne de l'autonomie locale,1996, page 1033). Le terme «collectivités locales » est généralement accepté pour lescommunes. Cela permet d'éviter la confusion terminologique dans l'usage générique(les trois catégories désignées : municipalités, régions et départements) et l'usagespécifique (les seules municipalités) du terme « local ». Par contre, le terme« départements » dans les versions 3 et 4, nous semble plus heureux que « districts »dans la traduction française - mais c'est là un détail.

[8] Dans la formulation de l'alinéa 2, en spécifiant que les collectivités localescomprennent des municipalités, des régions et des districts, on a une situation danslaquelle les trois divisions, districts, régions et communes, sont de même niveauhiérarchique dans l'organisation décentralisée de l'Etat. Est-‐ce bien ce qui est voulu ?On a vu dans le chapitre 3 sur la répartition des compétences que pour certainestâches il y a subordination de la municipalité à la région.34 Si le principe de nonhiérarchie entre CTs est essentiel et conforme à ce que veut l'ANC, la subordination dela municipalité à la région pour certaines tâches - dans les lois spécifiques actuelles -serait à bannir, car contraire à cette disposition. L'expérience internationale dedécentralisation montre que ce principe (de non-‐hiérarchie) est très difficile àrespecter dans tous les cas dans la pratique et pose problème de mise en oeuvre decertaines politiques sectorielles qui nécessite cohérence et coordination verticales.

[9] Dans la version 1, l'expression « chacune d'entre elles couvre. » porte à confusion.On avait proposé une rédaction explicite « chaque catégorie de CTs couvre l'ensembledu territoire ». Dans les versions 2 et 3, on a des « municipalités, des régions et desdistricts qui couvrent l'ensemble du territoire. » Telle que rédigée dans la versionfrançaise, cela pourrait signifier que la combinaison des trois couvre l'ensemble duterritoire - et non pas chaque catégorie séparément. Il faut une formule par laquelle

33"En puissance, les principes de l'autonomie locale énoncés dans la Charte s'appliquent à tous les niveaux ou

catégories de collectivités locales de chaque Etat membre et aussi en réalité, mutatis mutandis, aux autorités territoriales du niveau régional. "34

Dans la section 3.1, sous-‐titre "cohérence » et notamment les explications liées à la Matrice 3-‐2 sur les plans de développement.

les trois découpages, municipalités, régions et départements, sont inclus. Endécentralisation, ce sont bien les divisions territoriales entières, soit le découpage encommunes, le découpage en régions et le découpage en département, qui toutes troisdoivent à chaque fois couvrir l'ensemble du territoire. La version 4 résout cettequestion.

[10] L'alinéa trois contient en soi une incohérence juridique. La Constitutionmentionne expressément trois catégories de collectivités territoriales. Leur légitimitéest donc fondée sur un texte situé au plus haut dans la hiérarchie des normes, laConstitution. Mais on pourrait avoir, ensuite, d'autres catégories de collectivitésterritoriales fondées sur la loi. On aboutit à une situation pour le moins ambigüe, avecdeux légitimités de niveaux juridiques différents, la Constitution pour certainescatégories, la loi pour d'autres. L'ajout de la qualification "spécifiques" dans la version4 ne modifie en rien notre remarque ; en plus, il faudra préciser dans la loi organiquece que cette qualification signifie.

[11] Comment va se faire la communalisation des territoires actuellement nonorganisés en communes : par extension des communes existantes, par création denouvelles communes, par redécoupage territorial ?

[12] Les nouvelles « régions » résultent-‐elles de la transformation des conseilsrégionaux et des gouvernorats en véritables CTs décentralisées ? Dans ce cas, lesgouvernorats devraient disparaître et leur tâches reprises par les régions. Est-‐ce celaqui est compris ? Ou bien parle-‐t-‐on de régions « économiques » au sens de ladéfinition européenne?35 Ou bien veut-‐on donner aux futurs départements ce rôle(dans le cas, on aurait une confusion puisque la « région économique » au sens de lanomenclature européenne des régions serait appelée département en Tunisie).

[13] Le texte prévoit une architecture institutionnelle à deux niveaux et troiscatégories: le centre, et les collectivités locales comme niveaux ; les départements, lesrégions, les communes, comme catégories de CTs. En plus, l'article 137 sur lacoopération permet de construire des situations intermédiaires (niveau oucatégorie ?) : par exemple, des communes qui collaborent pour une tâche dans laforme d'un syndicat intercommunal se positionnent au niveau local juridiquement,mais entre la commune et la région dans la logique de répartition des responsabilitéset des ressources. On est ici face à une situation nouvelle et complexe. Du point de vueinstitutionnel, l'Etat comprend deux niveaux, le gouvernement central et le niveau« local », comprenant lui-‐même trois catégories. Du point de vue fonctionnel, lapratique montre qu'on est plut6t face à une organisation de type hiérarchique,verticale, allant de la municipalité vers la région et vers le département. Dans

35 Les NUTS (Nomenclature d'Unités Territoriales Statistiques). Voir http://epp.eurostat.ec.europa.eu , puis : Commission européenne > eurostat > NUTS > Nomenclature des unités territoriales statistiques >introduction.

l'exemple des politiques de développement (matrice 3-‐2 du chapitre 3), on a unesubordination hiérarchique ou tutelle fonctionnelle: un plan de développementrégional ne se résume pas à l'addition de plans municipaux, des priorités et desarbitrages sont nécessaires et, dans la logique, la région, à l'étage gouvernementalsuivant, peut etre l'arbitre. On a alors un décalage entre la logique institutionnelle et lalogique fonctionnelle qui n'est pas facile à résoudre dans la mise en reuvre de ladécentralisation - sauf à abandonner à la justice administrative la résolution desituations conflictuelles (art. 139 version 4).

Version 1 août 2012

Version 2 décembre 2012

Version 3 avril 2013

Version 4 1er juin 2013

Article 21 Les collectivités locales sont dotées de la personnalité juridique et de l'autonomie financièreet administrative.

2 Elles exercent lesintérêts locaux conformément au principe de la libre administration.

Article 1331 Les collectivités locales jouissent de la personnalité morale etde l'autonomie financière et administrative.

2 Elles gèrent les affaires locales conformément au principe de la libreadministration.

Article 1241 Les collectivités locales jouissent de la personnalité juridiqueet de l'autonomie financière et administrative.

2 Elles gèrent les affaires locales conformément au principe de la libreadministration.

Article 1291 Les collectivités locales jouissent de la personnalité juridiqueet de l'autonomie financière et administrative;

2 Elles gèrent les affaires locales conformément au principe de la libreadministration.

[14] Disposition usuelle, mais incomplète. L'autonomie financière, dans sa définitionacadémique usuelle, est comprise comme la part des ressources propres (impôts,taxes, redevances d'utilisation, produit du patrimoine, donc à l'exclusion de touteressource en provenance de dotations ou de transferts de l'Etat), d'une collectivitéterritoriale dans le total de ses ressources (ressources propres + dotations globales ettransferts reçus). Or, les collectivités territoriales exercent aussi un pouvoir de décisionsur leurs compétences propres (art. 131). Elles ont donc également une autonomiebudgétaire (exercer leurs compétences, donc de gérer des dépenses qui s'inscriventdans leur budget, d'où l'expression). Proposition :

1. Les collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale.2. Elles jouissent de l'autonomie budgétaire, financière et administrative.3. Elles décident des affaires locales conformément au principe de la libre administration.

L'organisation du texte en trois alinéas serait meilleure. Cet article promeuttrois idées : existence juridique propre et autonomie dans la première phrase -‐ quidonne le statut des Collectivités territoriales. Alors que la deuxième phrase se réfère àl'exercice de cette autonomie, donc la mise en reuvre, et non pas à l'existence.

août 2012 décembre 2012

avril 2013 1er juin 2013

Article 31 Les collectivités locales sont administrées par des conseils élus au suffrage universel, libre, secret et direct.2 Les conseils des districts sont élus parles membres des conseils locaux et régionaux.

3 Les collectivités locales exercent leurs fonctions par des organes délibérants etdes organes exécutifs organisés par la loi.

Article 1341 Les collectivités locales sont dirigées par des Conseils élus.

2 Les conseils municipaux et régionaux sont élus ausuffrage universel, libre, secret et direct.

3 Les Conseils des districts sont élus par les membres des Conseils municipaux etrégionaux.

Article 1251 Les collectivités locales sont dirigées par des Conseils élus.

2 Les conseils municipaux et régionaux sont élus ausuffrage universel, libre, secret et direct.

3 Les Conseils départementaux sontélus par les membres des Conseils municipaux et régionaux.

4 La loi électorale garantit la représentativité de lajeunesse dans les Conseils des collectivités locales.

Article 1301 Les collectivités locales sont dirigées par des Conseils élus.

2 Les conseils municipaux et régionaux sont élus au suffrage universel, libre, secret et direct, intègre et transparent.

3 Les Conseils départementaux sontélus par les membres des Conseils municipaux et régionaux.

4 La loi électorale garantit la représentativité de lajeunesse dans les Conseils des collectivités locales.

[15] Comme dans les versions précédentes, la version 4 règle de manière expliciteplusieurs problèmes de transparence et de compréhension qui restaient ouverts avecla première version, en particulier le régime des élections: directes pour les conseilsmunicipaux et régionaux ; indirecte pour les conseils des départements. Restent uncertain nombre de questions ouvertes qui devront être résolues soit dans une loiélectorale, soit dans la loi organique des collectivités territoriales. On a toujours unedifférenciation du système électoral pour les conseils départementaux, par desélections indirectes. Quelle est la justification ? Si les trois catégories territoriales,municipalités, régions et départements sont toutes des « collectivités locales » (alinéa1), au surplus de même niveau (version 4 art. 128 alinéa 2 « comprenant »), on nesaisit pas à la lecture du projet les raisons de cette différence ?

Rappelons ici également le principe posée par l'article 3 de la Charte européenned'autonomie locale, largement repris dans les contextes nationaux de décentralisation,selon lequel le droits des CTs de régler et de gérer une large part des affaires publiquesest exercé par des conseils ou des assemblées composées de membres élus ausuffrage direct. L'élection directe aux urnes des autorités des CTs est un élément

essentiel et incontournable de la décentralisation. Du point de vue de cette norme, lesdépartements ne seraient pas des collectivités locales.

[16] La version 4 ajoute les qualificatifs « intègre et transparent » commecaractéristiques du suffrage universel direct. Adjonction sans doute justifiée, bien quecela devrait aller de soi. Mais comme dit l'adage, c'est encore mieux si c'est écrit.

[17] Les conseils départementaux étant élus par les conseillers municipaux et lesconseillers régionaux, la règle « un élu, une voix » est-‐elle applicable - ce qui donneraitun poids prépondérant aux élus municipaux compte tenu du nombre de communes etde régions dans le département. Quelle sera la règle et dans quel texte légal sera-‐t-‐elle fixée ? Les conseillers départementaux doivent-‐il être membres des conseilslocaux ou régionaux pour être éligibles : la phrase dit « élus par », mais pas « élus enleur sein » ? Une fois élus, si c'est « en leur sein », le cumul des fonctions est-‐ilaccepté, acceptable ?

[18] Avec la suppression de l'alinéa 3 de la version 1, la distinction entre l'assembléedélibérante et l'organe exécutif a disparu. La question de l'exécutif (le maire, leprésident, les adjoints) n'est pas réglée. L'exécutif est-‐il composé de membres élus parles conseils en leur sein ? Dans ce cas, perdent-‐ils leur participation dans l'assemblée,ne pouvant être à la fois délibérant et exécutant ? Comment se fait la distinction entremembre du conseil (organe délibérant) et de l'exécutif ? Le maire (le président), sesadjoints sont-‐ils élus par les conseillers en leur sein ? Si oui, le cumul des deuxpositions est-‐il possible (contrôleur et contrôlé seraient les mêmes) ? Il n'y a plus deréférence à une loi organique qui «organise les fonctions», alors que la distinctionentre les deux fonctions est essentielle.

[19] L'art. 125 (version 3) ajoute un quatrième alinéa sous forme de clause de réserveen faveur de la jeunesse, repris par l'art. 130 (version 4). Il renvoie à la loi électoraletoute précision à ce sujet. On ne peut ici que soulever quelques interrogationsdéfinitionnelles. La part réservée ne devrait-‐elle pas être mentionnée dans laConstitution puisqu'elle constitue une dérogation au principe d'égalité ?36 Quellejeunesse, définie par classe d'age ? Quelle proportion est réservée à ce groupe ? Laréservation vaut-‐elle pour l'assemblée délibérante, pour l'exécutif, pour les deux ? Lesconseils départementaux sont-‐ils soumis à la même clause de réserve?

36 À notre connaissance, seule l'Inde contient une clause de réserve dans la composition des autorités exécutives

des collectivités locales (Panchayats) , concernant : (a) the Scheduled Castes; and (b) the Scheduled Tribes, -‐ cesparts réservées sont en proportion de ces groupes à la population totale, avec au moins un tiers réservé auxfemmes (art. 243D de la Constitution version 1er décembre 2007). Les clauses de réserve ont été jugéessuffisamment importantes et restrictives du principe d'égalité pour qu'elles figurent en détail dans la Constitutionnationale.

Version 1 août 2012

Version 2 décembre 2012

Version 3 avril 2013

Version 4juin 2013

Article 41 Les collectivités locales bénéficient des compétences propres, des compétences partagées avec l'Etat etdes compétences qui leur sont transférées par ce dernier.

2 Les compétences partagées et des compétences transférées sont réparties sur la base duprincipe de subsidiaritéet selon la technique des blocs de compétences.

Article 1351 Les collectivités localesont des compétences propres, des compétences qu'elles exercent conjointement avec l'État et des compétences qui leur sont transférées par l'État.

2 Les compétences conjointes et les compétences transférées sont réparties sur la base du principe de subsidiarité.

3 Les collectivités localesdisposent d'un pouvoir réglementaire dans le domaine de leurs compétences.

Article 1261 Les collectivités locales ont des compétences propres,des compétences qu'elles exercent conjointement avec l'autorité centrale et des compétences qui leur sont transférées par elle.

2 Les compétences conjointes et les compétences transférées sont réparties sur la base duprincipe de subsidiarité.

3 Les collectivités locales disposent d'un pouvoir réglementairedans le domaine de leurs compétences.

Article 1311 Les collectivités locales ont des compétences propres,des compétences qu'elles exercent conjointement avec l'autorité centrale et des compétences qui leur sont transférées par elle.

2 Les compétences conjointes et les compétences transférées sont réparties sur la basedu principe de subsidiarité.

3 Les collectivités locales disposent du pouvoir réglementairedans le domaine de leurs compétences,

Article 5Les collectivités localesdisposent de pouvoir réglementaire dans l'exercice de leurs compétences.

[20] Cet article inscrit à l'alinéa 1 la dévolution en faveur des CTs (compétencespropres), la délégation (compétences transférées) et des compétences exercéesconjointement avec l'autorité centrale. C'est aussi elle qui leur transfère descompétences. Quel sens donner à ce terme, qui remplace « État » de la version 2. Onpeut comprendre l'abandon du mot État pris au sens générique pour signifier lesecteur public comprenant le gouvernement central et les collectivités locales. Mais onn'a pas trouvé dans les autres articles du projet de Cst la référence à une « autoritécentrale ». On a l'État au sens générique (art. 1, 2), mais avec déjà un double sens (art.13 - voir plus haut notre remarque [1]), l'Assemblée des représentants du peuple (art.49), le gouvernement (art. 60, 88 et suivants), le pouvoir exécutif (art. 70), , laPrésidence (art. 72), les pouvoirs publics (art. 79), les instances constitutionnelles (art.122 et ss). Si on accepte le principe qu'aucune compétence ne peut etre dévolue oudéléguée aux CTs sans une base légale, donc un acte de l'Assemblée des représentantsdu peuple (dans l'alinéa 1 : ". transférées par elle" [nous soulignons], elle étant

"l'autorité centrale"), c'est ladite Assemblée qui est définie ainsi. Cela vaut aussi, encohérence, pour le transfert des ressources financières, à l'art. 132 ci-‐après.

[21] De fait, les compétences dévolues et déléguées, à hauteur des normes etstandards qui contraignent les CTs, devraient être précisées, par tâches, dans des loisspécifiques décidées par l'Assemblée des représentants du peuple. Alors que l'exerciceconjoint de compétences, au sens de "mise en reuvre ensemble", se fait avec lesministères concernés, des directions, offices ou départements de l'administrationcentrale. L'autorité centrale à laquelle se réfère cet article semble bien etre de deuxnatures, l'Assemblée délibérante ou le gouvernement, l'Exécutif d'une part, lesministères et l'administration d'autre part. Les lois spécifiques de décentralisation descompétences, propres, déléguées ou exercées conjointement devront être précises surcette question, qui n'est pas simplement institutionnelle, mais a des conséquencesbudgétaires et financières.

[22] Compétences propresQui décide l'attribution des compétences propres aux CTs: l'assemblée

nationale par des lois spécifiques, seule, ou en concertation avec les CTs? Dans cetarticle, la référence à la subsidiarité à l'alinéa 2 vaut pour les compétences conjointeset transférées. Que peut-‐on en dire?

La référence au principe de subsidiarité est très particulière : dans son conceptgénérique, ce principe s'adresse aux compétences dévolues. La subsidiarité, commetelle, signifie que toutes les compétences non juridiquement attribuées à l'Etat centralappartiennent de facto aux collectivités territoriales, à l'échelon le plus bas, donc lacommune. En clair, pour attribuer une compétence à la région, respectivement audistrict, ou finalement à l'Etat central, il faudrait une loi, décidée au niveau central,après consultation des CTs.

Selon la Charte européenne de l'autonomie locale, l'exercice des responsabilitéspubliques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plusproches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenircompte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité etd'économie. Ce principe a été affirmé à plusieurs occasions dans le contexte du Conseilde l'Europe, et notamment dans les conclusions de la Conférence des ministreseuropéens responsables des Collectivités locales tenue à Lisbonne en 1977. Ce principeimplique que, sauf si l'ampleur ou la nature de la tâche est telle qu'elle exige d'êtreremplie dans une entité territoriale plus vaste, et en l'absence de considérationsimpératives d'efficacité ou d'économie, les tâches doivent normalement être confiéesà l'échelon le plus local des collectivités territoriales.

Enfin, le Paragraphe 3 de l'article 5 du Traité sur l'Union européenne précise « qu'envertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa

compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, lesobjectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante parles États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuventl'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau del'Union ». On est là aussi dans une logique d'intervention de bas en haut, du niveaulocal au niveau supranational selon un critère non pas de financement ou de capacitéadministrative, mais relevant de la nature même de la fonction de production de lapolitique publique concernée.

[23] On rappellera que le principe de subsidiarité émet une disposition cadre selonlaquelle la répartition des compétences va de bas en haut, mais ce principe n'a pas decontenu opérationnel. Il faut donc l'interpréter avec d'autres critères (Dafflon, 2006,pages 290-‐293; Dafflon et Madiès, 2008, pages 40-‐42).

[24] Compétences partagées ou conjointesL'utilisation nouvelle du terme « conjointe » au lieu de « partagée » est-‐elle

significative ou simplement un fait de traduction ? Le partage des compétences poseproblème, non pas en tant que proposition énoncée, mais dans son application. Si unecompétence est partagée entre l'Etat central et les Collectivités territoriales, la loid'application pour cette tache doit préciser de manière claire quel aspect de cettetâche entre dans la compétence de quel niveau de gouvernement. En d'autres termes,une tache partagée n'est pas une responsabilité globale de deux ou plusieurs niveauxde gouvernement sur cette tâche ; mais cette dernière doit être désagrégée et seséléments constitutifs attribués de manière exclusive à un niveau de gouvernement. Latache est partagée en ce sens qu'elle doit etre réalisée ensemble, mais chaque niveaude gouvernement doit savoir quelle est sa part de la tâche à accomplir et, enconséquence, quelle est sa responsabilité. Faute de désagrégation et de précision surles attributions partielles exclusives, le risque ici est grand que chaque niveau degouvernement soit se repose sur la responsabilité de l'autre et ne fait rien, soitaccapare la totalité de la tâche, sous prétexte que les rôles de chacun ne sont pasdéfinis précisément. L'enseignement primaire obligatoire offre un bel exempleappliqué des difficultés liées à la question des compétences partagées (Dafflon, 2011,pages 40-‐41).

L'utilisation nouvelle de l'expression «compétences conjointes » -‐ si elle n'est pasdue à un fait de traduction - est moins bonne que tâches « partagées » au sens décritci-‐dessus. Conjointe veut dire liée, ce qui signifierait que la même compétence seraitsimultanément aux mains du centre et des collectivités territoriales, d'où un problèmede responsabilité dans l'expression de l'offre, la production et la fourniture desservices collectifs tombant sous ce label.

[25] Inscrire le pouvoir réglementaire des Collectivités territoriales dans laConstitution est une bonne chose : cela explicite le fait que les Collectivitésterritoriales ne se limitent pas à dépenser et encaisser des ressources, mais à piloterdes politiques publiques qui ne se traduisent pas nécessairement en termesmonétaires ou comptables. En outre, inscrire l'exercice de compétences locales dansdes dispositions réglementaires, publiées et accessibles, évite la discrimination etl'arbitraire, et améliore la gouvernance et la redevabilité locales.

[26] L'ajout dans la version 4 de juin 2013 d'exiger la publication des décisionsréglementaires des CTs est une excellente proposition. Elle assure la transparence, etpar voie de conséquence la redevabilité et le traitement équitable et égal des citoyenset des résidents.

[27] Cela étant, comme les compétences sont propres, transférées et conjointes,selon l'article précédent, est-‐ce que le pouvoir réglementaire s'étend à ces troiscatégories ? Si une tâche est déléguée, elle contient normalement des prescriptions denormes, de standard, d'accès ou de quantité à respecter par la Collectivité territorialequi reçoit la délégation de fournir et de produire cette tâche. Le pouvoirdiscrétionnaire de réglementer ne devrait concerner alors que la part de la tâcheexercée au-‐delà de la norme (si la Collectivité territoriale veut faire plus ou mieux quela norme). On voit mal comment une Collectivité territoriale peut exercer réellementun pouvoir réglementaire pour la partie déléguée d'une tache qu'elle doit fournir.

Version 1 août 2012

Version 2 décembre 2012

Version 3 avril 2013

Version 4Juin 2013

Article 61 Les collectivités locales bénéficient des ressources propres et des ressources transférées par l'Etat et que la loi détermine le régime financier des collectivités locales et les sources de leurfinancement.

Article 1361 Les collectivités locales disposent de ressources propres et de ressources qui leursont transférées par l'État.2 Le régime financier des collectivités localeset leurs sources de financement sont déterminés par la loi.

Article 1271 Les collectivités locales disposent de ressources propres et de ressources qui leursont transférées par l'autorité centrale.2 voir alinéa 3 plus bas

Article 1321 Les collectivités locales disposent de ressources propres et de ressources qui leur sont transférées par l'autorité centrale, ces ressources doivent être en adéquation avec les prérogatives qui leur sont attribuéespar la loi.

2 Toute création ou transfert de compétence de l'Etataux collectivités locales doit s'accompagné par le transfert des ressources convenables.

3 Toute compétence nouvellement créée outransférée de l'État aux collectivités locales est accompagnée d'un transfert de ressources adéquates.

2 Toute création ou transfert de compétences de l'autorité centrale auxcollectivités locales doit s'accompagner d'un transfert de ressources correspondantes

2 Toute création ou transfert de compétences de l'autorité centrale auxcollectivités locales doit s'accompagner d'un transfert des ressources correspondantes.

3 Le régime financier des collectivités localesest fixé par loi.

3 Le régime financier des collectivités localesest fixé par loi.

[28] Le premier alinéa est une « disposition tiroir » et ne fait que constater deuxsources de revenus pour les CTs: propres et transférées. Cela ne dit rien del'autonomie financière annoncée à l'article 124. Quelle sera son contenu et sonimportance (voir le chapitre 4 du Rapport) ? Ne faudrait-‐il pas mentionner que les CTsdoivent bénéficier de ressources propres suffisantes leur permettant d'effectuer deschoix réels dans services (dévolus) qu'elles veulent offrir à leurs résidents, au-‐delà del'exécution des compétences transférées ou déconcentrées qui leur sont imposées ?De ce point de vue, il vaudrait la peine d'examiner l'article 9 de la Charte européennede l'autonomie locale et s'en inspirer pour fixer des principes relatifs aux ressourcespropres des Collectivités territoriales. Deux remarques peuvent être ajoutées.Premièrement, les collectivités doivent disposer de ressources propres "exclusives detoute dotations globales et transferts reçus", parce que seules les ressources propres (et même pas les dotations globales de fonctionnement) garantissent à la marge leurautonomie financière. Deuxièmement, il faut se poser la question de savoir si les CTsauront la possibilité d'ajuster leurs ressources propres de façon à financer dans lesdomaines de compétences dévolues (a minima voire partagées) les biens et serviceslocaux qu'elles décident.

[29] L'adjectif « convenables» utilisé dans la version 1 devient « adéquates » dans laversion 2, puis « correspondantes » dans les versions 3 et 4? Quel sens donner àl'évolution des termes (ou est-‐ce le simple fait de la traduction) ? Dans les deuxpremières versions les qualifications de « convenable » ou « adéquat » nécessitaientd'en définir les planchers : quels sont les minima financiers convenables ou adéquats ?Dans les versions 3 et 4, on a une règle de mesure qui est précise : les ressources(propres ou transférées) doivent correspondre aux compétences dévolues outransférées. Est-‐ce bien le sens qu'on a voulu donner, et par rapport à quellecollectivité locale de référence? Les besoins et les coûts de production des serviceslocaux n'étant pas les memes et les bases d'imp6t connaissant de fortes différencesselon les activités économique, les états financiers et budgétaires des CTs présententde fortes disparités: les ressources «correspondantes» sont-‐elles mesurées pourchaque collectivité, ou bien pour une collectivité de référence, et dans ce cas laquelle(moyenne, médiane) ? Une collectivité peut-‐elle, sur cette base constitutionnelle,exiger que la différence totale entre les dépenses dues à l'exercice de ses compétences(dévolus et délégués) et ses ressources soit compensée : dans la version 3 la formeverbale « est accompagnée d'un transfert de ressources adéquates » devient « doit s'accompagner d'un transfert de ressources correspondantes» [nous soulignons], uneforme bien plus contraignante!

[30] La version 4 ajoute à l'alinéa 1 l'adéquation des ressources avec les prérogativesqui sont attribuées aux CTs par la loi. Cet ajout suscite deux remarques. La premièreest que cela réintroduit le qualificatif utilisé dans la version 2 «desressources adéquates », qualificatif abandonné dans la version 3. La seconde estl'utilisation du terme "prérogatives" : quelle en est la définition ? A l'article 131, letexte parle de compétences, est-‐ce la même chose?37

Rappelons que la règle fondamentale du budget décentralisé (Rapport, chapitre 2)est que les ressources mises à disposition des CTs par des transferts financiers doiventêtre en adéquation avec les seules compétences déléguées - pas les compétencesdévolues. En outre, la règle devrait avoir une portée intertemporelle puisqu'il ne s'agitpas de transférer des ressources correspondantes au moment du transfert decompétences, mais également d'assurer le respect de cette correspondance dans letemps. Le terme adéquat est « concomitant », c'est-‐à-‐dire des ressources à hauteursdes coûts de production des compétences déléguées - et seulement déléguées, et surla durée.

37 Selon le Robert, compétence = aptitude reconnue légalement à une autorité publique de faire tel ou tel acte dansdes conditions déterminées ; prérogative = avantage dû à une fonction.

Version 1 août 2012

Version 2 décembre 2012

Version 3 avril 2013

Version 4Juin 2013

Article 71 En tant que consécration du principe de solidarité entre les régions et pour réduire les disparités économiques et sociale et parvenir au développement équilibré et durable, il appartient à l'Etat de fournir des ressources supplémentaires pour intervenir au profit des collectivités locales selonles (dispositifs de péréquation) modalités de régulation, de rajustement et de commodité.

Article 1371 En application du principe de solidarité,l'État se charge de fournir des ressources complémentaires pour intervenir au profit des collectivités locales suivant les modalités de la régulation et de l'adéquation.

Article 1281 L'autorité centrale secharge de fournir des ressources complémentaires pourintervenir au profit descollectivités locales en application du principede solidarité et suivant les modalités de la régulation et de l'adéquation.

Article 1331 L'autorité centrale secharge de fournir des ressources complémentaires pourintervenir au profit descollectivités locales, enapplication du principede solidarité et suivant les modalités de la régulation et de l'adéquation.

2 L'Etat s'efforce (veille) d'atteindre la parité entre les ressources et les charges locales.

2 L'État reuvre pouratteindre un équilibre entre les ressources et les charges locales.

2 L'autorité centrale reuvre à atteindre unéquilibre entre les ressources et les charges locales.

2 L'autorité centrale reuvre à atteindre unéquilibre entre les ressources et les charges locales.

[31] La formulation de cet article Constitutionnel change de manière significativeentre la version 1 et les versions ultérieures. Rappelons le commentaire exprimé surl'article 7 :

L'article 7 laisse la voie ouverte à toutes sortes d'interprétations et donc de divergences possibles surce que devrait être la solidarité entre les Collectivités territoriales. Seule certitude, comme il appartientà l'Etat d'intervenir, on a affaire à une péréquation verticale exclusivement. Cela signifie que tant lapéréquation des ressources que celle des besoins/dépenses/coûts ne sont financées que par le budgetcentral. Cela acquis (mais c'est un choix à discuter), quels sont les problèmes ?

La péréquation est un outil à disposition de la solidarité du point de vue des finances publiques, etseulement des finances publiques. Cela signifie que la péréquation des ressources sert à compenser desdisparités entre Collectivités territoriales ayant un fort potentiel fiscal et celles ayant un faible potentielfiscal (ici on peut se demander pourquoi le projet de Constitution exclut la péréquation horizontale :prendre un peu aux Collectivités territoriales mieux dotées financièrement pour donner aux Collectivitésterritoriales qui ont une position financière faible - d'où notre remarque plus haut que décider unepéréquation verticale seulement est un choix politique qui restreint le champs des solutions). Pour lapéréquation des besoins/dépenses/coûts, il faut examiner quelles seraient les disparités dans lesbesoins ou les coOts de production d'un certain nombre de fonctions dont l'Etat estime qu'ellesdevraient être accessibles sur tout le territoire national sans différence au moins à la norme. Lesdisparités à la norme dans les dépenses des Collectivités territoriales pour ces tâches seraient

compensées. Or, l'objectif qui est fixé ici est celui des disparités économiques et sociales. Ce qui est pluslarge que les disparités des finances publiques (sauf à dire que les finances publiques absorbent latotalité de l'économie nationale..). Autrement dit, il y aura toujours des disparités économiques etsociales résultant des activités économiques privées et marchandes hors secteur public. Il seraitpréférable de parler de disparités des potentiels fiscaux et des dépenses publiques, ce qui restreint lechamp d'application. On voit d'ailleurs que l'alinéa 2 mentionne la parité des ressources et des chargeslocales, ce qui correspond à l'interprétation usuelle, mais contredit l'alinéa 1.

Par essence, la péréquation, qu'elle soit des ressources ou des besoins, compense des disparitésconstatées dans les finances publiques des Collectivités territoriales. Ce sont des états des lieux, parexemple des critères sociaux-‐démographiques constatés par des données statistiques transparentes,publiées et fiables, qui servent de référence. Or, ici l'objectif est de parvenir à un développementéquilibré et durable. Cela relève de la politique régionale et de croissance, pas de la péréquation. Lapéréquation est toujours ex post, non ex ante.

Que veulent dire les termes régulation, rajustement et commodité ? Les parties prenantes sont-‐ellesd'accord sur les définitions ; où sont-‐elles écrites ?

Pourquoi la parité ? Et quelle parité ? Parité veut dire « pareil à. » à quoi, la médiane, la moyennedes potentiels fiscaux des Collectivités territoriales (pour la péréquation des ressources), ou bienpareil. au potentiel de la Collectivité territoriale la mieux lotie ? Attention, dans la mesure où lapéréquation est uniquement verticale (l'Etat central paie), les Collectivités territoriales peuvent réclamerla parité avec la plus aisée d'entre elles. Cette définition Constitutionnelle ne l'interdit pas. Est-‐cebien cela ? Et si l'objectif est la moyenne, quel pourrait etre la conséquence incitative sur lesCollectivités territoriales ? Si une Collectivité territoriale sait que la péréquation lui donnera toujourset par acte Constitutionnel l'équivalent de la moyenne nationale, pourquoi ferait-‐elle un effort, ladifférence étant automatiquement comblée ? On a donc à craindre un effet de dés-‐incitation et deparesse fiscale. De la même manière pour les tâches : pourquoi rationnaliser la production d'unservice public local si la différence de coût est comblée par la péréquation ? Enfin, si par « parité » onsous-‐entend « égalité » alors pourquoi décentraliser ; une déconcentration bien pensée et bienappliquée aboutissant au même but ? Si il y a décentralisation, c'est pour que les préférences localess'expriment. Si les préférences locales s'expriment, cela donnera des décisions différentes en matièrede dépenses et de recettes, donc forcément des différences de résultats dans les finances publiquesdes Collectivités territoriales. Or la péréquation doit combler en partie des disparités, pas desdifférences.

La formulation de la Charte européenne de l'autonomie locale (art. 9) est : « La protection descollectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquationfinancière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale dessources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures oumesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine deresponsabilité. »

[32] L'article 137 dans la version 2 maintient le principe de la solidarité, maisabandonne la référence objective aux disparités économiques et sociales ainsi qu'audéveloppement équilibré et durable. On peut en déduire qu'on aura ici une solidaritérecentrée sur les seules finances publiques. C'est une simplification bienvenue. Notonscependant que, dans une autre formulation, l'article 9 de la version 3 reprend desobjectifs très généraux vers lesquels devraient tendre la décentralisation.

[33] Tel que formulé, le premier alinéa met à la seule charge de l'autorité centralela solidarité, c'est-‐à-‐dire la péréquation verticale. La solidarité implique cependantaussi une démarche financière allant des CTs plus aisées vers les CTs plus pauvres (par

exemple en termes de bases d'imp6ts pour la péréquation des ressources) : c'est lapéréquation horizontale. Ici, la rédaction de cet article restreint la péréquation à sadimension verticale. Est-‐ce bien ce que l'ANC veut: pas de péréquation horizontale ?Cette disposition est à mettre en relation avec les pratiques péréquatives actuelles etcelles que le nouveau Fonds de coopération veut introduire (voir sous-‐section 5.4.4),qui ont toutes deux de fortes composantes de péréquation horizontale.

[34] Quelle interprétation et quels contenus donner aux termes de "régulation" etd'"adéquation" ?

[35] Quel est le sens donné à l'alinéa 2 qui attribue à l'autorité centrale la charged'reuvre pour atteindre un équilibre entre les ressources et les charges locales ? Troisniveaux d'interprétation sont possibles :

(i) faire en sorte que la répartition des compétences et celles des ressources soitéquilibrées : aux tâches déléguées correspondent des transferts financiersconcomitants (mais cela est déjà inclus dans l'art. 132 al. 2), aux tâches dévoluesdoivent correspondre l'attribution de ressources fiscales propres. C'est le sens premierdu budget décentralisé (voir chapitre 2 du Rapport) ;

(ii) ajuster ressources et charges par le biais de la péréquation. Les articles 131 et 132pouvant être compris comme la bonne répartition des compétences et des ressourcesfinancières par délégation et dévolution, seules les différences de situation en termesde bases d'imp6t ou de coOts des services publics locaux justifieraient des transfertsadditionnels de type péréquatif. Mais on a ici la référence à la « solidarité » dansl'alinéa 1 qui est suffisante.

(iii) Enfin, cet alinéa pourrait-‐il être interprété comme une possibilité de bail-‐out,c'est-‐ à-‐dire d'intervention de dernier recours pour combler des déficits desbudgets et comptes des CTs ? En effet, si on se réfère aux concepts du budgetdécentralisé (chapitre 2 du Rapport), la « bonne » répartition des compétences etdes ressources serait couverte par les articles 131 et 132 ; la péréquation par l'art.133 al. 1. Donc l'art. 133 al. 2 semble avoir un autre sens : deux cas de figurerestent, les effets de débordement entre entités territoriales et les déficitschroniques. Les effets de débordement devraient être réglés par des transfertshorizontaux entre les CTs ; ce n'est donc pas l'Etat. Restent les déficits chroniques : onest bien dans la configuration du bail-‐out. Or prévoir un bail-‐out (renflouagefinancier) pose de gros problèmes de responsabilité budgétaire, de bonnegouvernance et de comportements stratégiques des CLs.

Version 1 août 2012

Version 2 décembre 2012

Version 3 avril 2013

Version 4Juin 2013

Article 8Les collectivités locales gèrent librement leurs ressources conformément aux règles de la bonne gouvernance et sousle contrôle de la justice financière.

Article 138Les collectivités localesgèrent librement leurs ressources selon les règles de la bonne gouvernance et sous lecontrôle de la justice financière.

Article 129Les collectivités locales gèrent librement leurs ressources, dans le cadredu budget qui leur est alloué, selon les règles de la bonne gouvernanceet sous le contrôle de la justice financière.

Article 134Les collectivités localesgèrent librement leurs ressources, dans le cadre du budget qui leur est alloué, selon les règles de la bonne gouvernance et sous lecontrôle de la justice financière.

[36] La version 3 ajoute une précision, maintenue dans la version 4 sanschangement, qui est loin d'etre anodine et pourrait bien etre meme conflictuelle parceque contradictoire avec l'article 132 alinéa 2. De cet article découle qu'une loi fixe lerégime financier des CTs (alinéa 3), ce qui devrait se faire à hauteur correspondanteaux compétences (alinéa 2). Cet article 132 donne ainsi la base nécessaire pourattribuer légalement aux CTs des impôts propres ou partagés (voir chapitre 4) et destransferts selon des modalités claires, transparentes et explicites, pérennes (voirchapitre 5). Or, que dit l'article 134 : que leur budget leur est alloué (probablement etsous-‐entendu : par « l'autorité centrale » mentionnée dans d'autres articles). Commeles budgets suivent des procédures annuelles, cela signifie que les budgets allouéspourraient ne pas etre suffisants. De deux choses l'une : ou bien les CTs ont des droitsà des ressources propres et des transferts financiers, inscrits dans la loi de manièrepérenne, et les budgets doivent en tirer les conséquences et inscrire les montants quidécoulent de ces droits (ce qui découle de l'article 132), ou bien ce sont les allocationsbudgétaires annuelles qui prévalent (ce que dit l'article 134). N'est-‐il pas contradictoirede prévoir des droits à des ressources « correspondantes à . » légalement inscrits (art.132) mais en même temps des ressources allouées pour des montants différents selonles budgets annuels (art. 134) ? Si, par contre, l'interprétation est que les budgetsalloués annuellement correspondent exactement et toujours aux droits aux ressourcesprévus à l'article 132, l'ajout dans la version 3 (à l'art. 127) repris dans la version 4 estinutile.

[37] Le r6le et les fonctions de la justice financière sont précisés à l'art. 14 version 4du projet de Cst : « La justice financière se compose de la Cour des comptes avec sesdifférentes instances. La Cour des comptes contrôle la bonne gestion des deniers publicsconformément aux principes de la légalité, de l'efficacité et de la transparence. Elle statue enmatière de comptes des comptables publics. Elle évalue les méthodes comptables et sanctionneles fautes y afférentes. Elle aide les pouvoirs législatif et exécutif à contr6ler l'exécution des loisde finances et la clôture du budget». On notera simplement ici que le contrôle va au-‐delàde ce qui vaut à l'article 135 examiné ci-‐dessous, qui ne mentionne que la légalité.

[38] Par ailleurs, la « justice financière » aura-‐t-‐elle un rôle de contrôle et devérification des finances des CTs, ou bien sera-‐t-‐elle une instance de recours et desanction ? La question se posera de déterminer, dans la loi organique des CTs s'il fautégalement des reviseurs internes à la commune, ou si les CTs devront recourir àl'externe à des experts comptables indépendants reconnus par l'Etat, ou à directementà la Cour des comptes ?

Version 1 août 2012

Version 2 décembre 2012

Version 3 avril 2013

Version 4Juin 2013

Article 9Les collectivités locales adoptent les mécanismes de dialogue, de concertation et de partenariat destinés à favoriser une plus large participation des citoyens et de la société civile dans l'élaboration des programmes de développement et d'aménagement du territoire, le suivi de leur exécution et leurévaluation dans les conditions prévues par la loi.

Article 140Les collectivités locales

la plus large participation des citoyens et de la société civile dans l'élaboration des programmes de développement et d'aménagement territorial, dans le suivide leur mise en oeuvreet dans leur évaluation, et ce, conformément à la loi.

Article 131Les collectivités localesadoptent les instruments de la démocratie participative et les principes de la gouvernance ouverte afin d'assurer la plus large participation des citoyens et de la société civile, [.] et ce, conformément à la loi.

Article 136Les collectivités locales adoptent les instruments de la démocratie participative et les principes de la gouvernance ouverte afin d'assurer la plus large participation des citoyens et de la société civile dans la préparation de projets de développement et d'aménagement du territoire et le suivi de leur exécution, et ce, conformément à ce quiest prévu par la loi.

[39] L'article 140 de la version 2 abandonnait l'énumération de mécanismesparticipatifs comme le dialogue, la concertation et le partenariat pour utiliser laformule plus générale de « démocratie participative ». Encore faudra-‐t-‐il à quelquepart dans une loi définir, dans l'espace socio-‐politique tunisien, quels sont la définition,l'étendue et les modalités de cette démocratie participative. L'article 131 de la version3 ajoute l'expression « et les principes de la gouvernance ouverte ». Quels sont-‐ils etque renferme ce terme ?

En référence au cas des Collectivités territoriales en Suisse, les processus participatifs aux niveaux décentralisés sont de quatre ordres :

• droit d'initiative (à fixer : l'étendue et le nombre de signatures validées nécessaires) ;• droit de référendum (nouvelle dépense récurrente à partir d'un seuil à fixer, dépenses

d'investissement, quotité d'impôt, coopération intercommunale) ;• consultations d'office (aux urnes) sur un certain nombre de thèmes, notamment les

fusions et modifications territoriales ;• processus de consultation sur les projets de nouvelles politiques publiques ou de nouvelle

dépense (un projet de message expliquant un projet de loi est mis en consultationpublique pendant 90 jours en principe, accessible sur le site web de la Collectivitéterritoriale concernée, à l'intention des résidents, des groupements organisés ou non, dela société civile en général, des lobbies également). Les résultats de la consultation sousforme de synthèse des remarques, observations et suggestions sont publiés (les référencesidentitaires étant connues de l'autorité, mais masquées dans la publication).

Ces modes de participation (consultation, initiative, référendum facultatif etobligatoire) sont inscrits dans la Constitution ; le détail figure dans la loi organique surl'exercice des droits civiques, de manière à cadrer le processus de participationdémocratique aux thèmes débattus.

[40] Les versions 1 et 2 circonscrivaient l'étendue de la participation enmentionnant les domaines concernés ; la version 3 consacre la participation, mais sansprécision. La version 4 définit à nouveau le périmètre d'exercice de la démocratieparticipative, tout en supprimant la dernière étape de l'évaluation. Le périmètre departicipation posera problèmes dans la pratique pour diverses raisons.

-‐ Tout d'abord la rédaction est à vérifier dans la version originale en arabe : on devraitbien avoir, semble-‐t-‐il, des projets de développement et des projets d'aménagementdu territoire par ce qu'on ne peut pas comprendre une liaison directe qui voudrait ledéveloppement du territoire - qui est une donnée géographique inextensible.

-‐ Les projets de développement ne peuvent pas s'inscrire de manière isolée dans uneCT ; et le développement régional ne peut pas être la simple addition de plan locaux dedéveloppement. Une coordination verticale est nécessaire (voir la discussion desMatrices 3-‐2 et 3-‐8 du chapitre 3 sur la répartition des compétences). Comment ladémocratie participative de niveau horizontal (dans "ma" collectivité) se traduira-‐t-‐elleau niveau vertical, dans la coordination avec les "autres" CTs (également la remarque[8] avant?

-‐ L'aménagement du territoire au sens des plans d'aménagement urbain est uneopération non seulement d'organisation et d'orientation des utilisations de l'espace,mais se traduit aussi par des démarches techniques de mise ne place, notamment desinfrastructures nécessaires. Quelles sont les limites de participation, au stade desconcepts ou englobant la réalisation - sachant que si l'on en reste au stade desconcepts, toutes les fantaisies sont possibles, qui se heurteront ensuite aux difficultésde mise en reuvre ?

[41] On peut par ailleurs se demander ce qu'apporte cette formulation dans lamesure où la décentralisation doit s'accompagner de processus d'élections directes auniveau décentralisé avec des assemblées délibérantes. De plus, les processusbudgétaires annuels (budget de fonctionnement) et les décisions d'investissement,représentatifs des politiques publiques menées au niveau local, ne laissent que peu demarge de manreuvre pour les choix locaux (dépenses liées, héritées du passé ; formesde collaborations intercommunales ; frais financiers exigés des établissements deprêts, dépenses en personnels). De même, les fondements du dispositif fiscal etd'imp6ts seront sans doute nationaux. Pour quels éléments de politiques publiqueslocales et comment donc va se passer ce processus participatif ?

Version 1 août 2012

Version 2 décembre 2012

Version 3 avril 2013

Version 4Juin 2013

Article 101 Il est loisible aux collectivités locales de collaborer et d'établir des partenariats entre elles pour effectuer des programmes ou des actions ayant un intérêtcommun.

Article 1411 Les collectivités locales peuvent coopérer et créer despartenariats entre elles, en vue de réaliser des programmes ou accomplir des actionsd'intéret commun.

Article 1321 Les collectivités locales peuvent coopérer et créer des partenariats entre elles, en vuede réaliser des programmes ou accomplir des actions d'intéret commun.

Article 1371 Les collectivités locales peuvent coopérer et créer des partenariats entre elles, en vuede réaliser des programmes ou accomplir des actions d'intéret commun.

2 Les collectivités localespeuvent, également, se joindre aux unions internationales et régionales et constituer des relations de partenariat et de coopération décentralisée.

2 Les collectivités locales peuvent aussiintégrer les fédérations internationales et régionales, et établir des relations de partenariats et de coopération décentralisée.

2 Les collectivités locales peuvent aussi [.] établir desrelations de partenariats et de coopération décentralisée.

2 Les collectivitéslocales peuvent aussi établir des relations extérieures de partenariat et de coopération décentralisée.

3 La loi définit les modalités de coopération et de partenariat entre lescollectivités.

3 La loi définit les procédés d'intégration, de coopération et de partenariat entre lescollectivités.

3 La loi définit les procédés d'intégration, de coopération et departenariat entre les collectivités.

3 La loi définit les règles de coopération et departenariat.

[42] Article standard qui, en soi, ne pose pas de problème. Deux remarquescependant, qui devraient faire l'objet de précision dans la loi. A l'alinéa 1, lacoopération peut-‐elle n'etre qu'horizontale (c'est-‐à-‐dire entre CTs de même nature :communes entre elles, régions entre elles, départements entre eux) ou bien verticale(des communes avec un département, éventuellement un département autre quecelui auquel elles appartiennent). Une précision et une délimitation, au moins dans laloi, est nécessaire. Usuellement, les coopérations sont strictement horizontales.

[43] La remarque reproduite ci-‐dessous faite à l'alinéa 2 de la version 2 sur lescoopérations internationales, tombe puisque cette disposition est supprimée dans lesversions 3 et 4.

. il faudrait préciser que cela ne peut concerner des coopérations que dans les domaines qui entrentdans les champs de compétence des Collectivités territoriales, pour éviter des collisions avec lespolitiques étrangères de l'Etat central (on pense notamment aux domaines de l'environnement et desmouvements de population). L'alinéa 2 soulève aussi le problème de la définition de la région : s'agit-‐ilici des régions « internes » au pays selon l'article premier, ou de régions transfrontalières (puisquel'expression « unions régionales » est juxtaposée à « union internationales ») ?

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Article 11En ce qui concerne la légalité de leurs actes, les collectivités locales sont soumises au contrôle de tutelle postérieur et au contrôle juridictionnel.

Article 139Les collectivités localessont soumises, pour cequi est de la légalité deleurs actes, à un contrôle de tutelle a posteriori et à un contrôle juridictionnel.

Article 130Les collectivités localessont soumises, pour cequi est de la légalité de leurs actes, à un contrôle [.] a posteriori. [.]

Article 135Les collectivités locales sont soumises, pour ce quiest de la légalité de leurs actes, à un contrôle a posteriori.

[44] La portée exacte du contrôle doit être précisée dans la loi organique. La listeactuelle est complexe et trop longue (voir chapitre 1, section 1.4 sous-‐titre « Tutelle »et Tableau 1-‐11). On notera que, contrairement à ce qui est prescrit ici, la tutelleactuelle s'exerce en partie a priori (voir art. 42 LCo 2006-‐48). La règle de postérioritépourrait être problématique, par exemple pour les emprunts des CTs et leurendettement. Normalement, l'emprunt est acceptable seulement pour les dépensesd'investissement, sous réserve de la capacité de payer les intérets et d'amortir(amortissement « économique » correspondant à la durée de vie du projet - voirsection 2-‐5). Dans cette situation, un contrôle a posteriori pourrait survenir trop tard.Le cas échéant, la loi organique sur les finances et les budgets locaux devrait contenirdes dispositions précises de régulation des emprunts38. Autre point à inscrire dans la loiorganique, il conviendrait que les comptes locaux soient jugés a minima via le contrôledes comptables publics et que des sanctions soient prévues si les minima ne sont pasrespectés.

38 A titre d'exemple de tutelle. Dans le canton de Fribourg, comme dans la majorité de cantons suisses, le contr6le de tutelle des Collectivités territoriales est un contrôle a posteriori de la légalité des décisions prises par l'exécutif ou par l'assemblée délibérante. Toutefois, le contr6le est a priori pour les domaines suivants :

Art. 148 [note : de la loi sur les communes FR] b) Objets1 Doivent être approuvés par le Service des communes [autorité de tutelle dépendant de la Direction - ministère -‐ des Institutions, de l'agriculture et des forets]:a} une dépense qui ne peut etre couverte en un seul exercice ou un crédit supplémentaire qui s'y rapporte, ainsi quela couverture de cette dépense, pour autant que cela entraîne un emprunt en augmentation dela limite de crédit ;[.ce qui correspond aux emprunts finançant des dépenses d'investissement, si l'emprunt va au-‐delà de la capacité d'emprunt de la communes, nommée « limite de crédit » et calculée par l'autorité de tutelle.b} un cautionnement ou des suretés analogues autres que des garanties fournies à titre d'assistance ; c} le changement d'affectation de fonds spéciaux.

2 Les règlements de portée générale sont approuvés, sur le préavis du Service des communes, par la Direction dontrelève leur objet. [la vérification porte sur la cohérence du règlement communal avec les dispositions légales en vigueur - c'est particulièrement le cas pour le domaine environnemental, eau potable, eaux usées et ordures ménagères -‐ ainsi que le respect de la jurisprudence pour ce qui concerne les taxes et redevances d'utilisation finançant certains services].

3 Les actes communaux mentionnés ci-‐dessus ne peuvent entrer en vigueur avant leur approbation.

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Version 2 décembre 2012

Version 3 avril 2013

Version 4Juin 2013

Article 12 Article 142 Article 1331 Le Conseil [.] des collectivités locales estune instance représentative des Conseils régionaux, dont le siège est en dehors de la capitale.

Article 138Le Conseil des collectivités locales estune instance représentative des Conseils régionaux, dont le siège est en dehors de la capitale.

1 Il est créé un conseil supérieur des collectivités locales compétent pour examiner les affaires de développement durable et l'équilibre entre les régions et pour donner son avis sur les législations relatives à la planification, au budget et aux financeslocales.

1 Le Conseil supérieur des collectivités localesest compétent pour statuer sur les affaires de développement durable et d'équilibre entre les régions, et pour donner un avis sur les projets relatifs àla planification, aux budgets et aux finances locales.

2 Le Conseil des collectivités locales est compétent pour statuer sur les affaires de développement durable et d'équilibre entre les régions, et donne son avis sur les projets de lois relatifs àla planification, aux budgets et aux finances locales ;

2 Le Conseil des collectivités locales estcompétent pour statuer sur les questions liées au développement et à l'équilibre entre les régions, et donne son avis sur les projets de lois relatifs à la planification, au budget et aux financeslocales;

2 Le président du conseil supérieur des collectivités locales ouson représentant a le droit d'assister aux délibérations du Parlement.

2 Le président du Conseil supérieur descollectivités locales peut assister aux délibérations de l'Assemblée parlementaire et communiquer avec elle.

son Président peut être invité à assister aux délibérations de l'Assemblée du peuple[.].

son Président peut être invité à assister aux délibérations del'Assemblée des représentants du peuple.

3 La composition et lesattributions du conseil supérieur des collectivités locales sont fixées par la loi.

3 La composition et lesmissions du Conseil supérieur des collectivités locales sont fixées par la loi.

3 La composition et lesmissions du Conseil supérieur des collectivités locales sont fixées par la loi.

La composition et les attributions du Conseil des collectivités localessont fixées par la loi.

[45] Rappel historique. La Constitution 1959 instituait une Chambre des Conseillers,dont une partie des membres étaient élus par les élus des CTs parmi eux. En dépit decette règle, elle ne formait pas une « chambre des Collectivités territoriales » (voirchapitre 1). Le projet de Cst prévoit un régime parlementaire unicaméral, avec uneAssemblée des représentants du peuple (art. 49 et suivants du projet Cst., version 4),mais pas de deuxième chambre. Le Conseil Supérieur des Collectivités locales seraitune institution destinée à faire entendre la voix des CTs, au niveau central sur unnombre limité de thématiques.

[46] Bien que précisant dans la version 3, reprise en version 4, qui seront les membresdu Conseil des collectivités locales, la formulation pose problème en ce sens que,malgré son titre, le Conseil ne représente que les régions (alinéa 1), mais se prononceaussi sur des questions concernant aussi les autres CTs (alinéa 2). D'où deux groupesde questions. (i) Comment les conseillers régionaux élus vont arbitrer les problèmesconcernant les autres CTs, municipalités et départements: autrement dit, par quelleslunettes vont-‐ils examiner les projets de lois relatifs à la planification, aux budgets etaux finances locales ? Le poids ne sera-‐t-‐il pas mis sur leurs intérêts régionaux, sousargument de cohérence et de coordination - ce qui pourrait devenir une tutellefonctionnelle ? (ii) Pourquoi, alors que l'art. 128 al. 2 met les municipalités, les régionset les départements au même niveau, seules les régions seraient-‐elles représentées ?Et pourquoi, alors que l'article 136 pr6ne la démocratie participative, imposée à toutesles CTs, les municipalités et les départements ne participent-‐ils pas au Conseil ? On aune démocratie participative asymétrique : les CTs doivent assurer la plus largeparticipation des citoyens et de la société civile dans leurs affaires (art. 136), mais lesmunicipalités et les départements ne participent pas à la discussion des questions dedéveloppement durable, d'équilibre entre les régions, de planification, de budgets etde finances locales.

[47] Les contenus des compétences du Conseil des CTs soulèvent aussi desinterrogations. Les CTs comprennent les départements, les régions et lesmunicipalités, alors que le Conseil statue sur le développement durable et à l'équilibreentre les régions (les autres CTs ne sont-‐elles pas concernées) : est-‐ce voulu ? De queléquilibre fait-‐on référence, macroéconomique : mais ce devrait-‐être la responsabilitédu gouvernement central ; au sens péréquatif, c'est-‐à-‐dire concernant les financespubliques uniquement - on voit mal en effet le Conseil avoir des prérogatives enmatière d' équilibre régional alors que celui-‐ci prendrait en compte les activitésmarchandes, commerciales non liées au secteur public. « L'équilibre entre les régions »est ici une expression "tiroir" et il n'est pas certain que la loi fixant les attributions etcompétences dudit Conseil arrive à clarifier cette question. Quelle est la portée de cetexte ?

[48] La version 3, reprise dans la version 4, est plus restrictive que la version 2 surdeux aspects. D'abord, le Conseil ne donne son avis plus que sur les projets de loi (alinéa 2) relatifs à la planification, aux budgets et aux finances locales, alors que laformulation précédente était plus ouverte puisqu'il donnait son avis sur les projets -sans limitation aux lois. Ensuite, son Président pouvait, dans la version 2, assister auxdélibérations de l'Assemblée parlementaire et communiquer avec elle, alors que dansla version 3, il peut être invité et le droit de communication a disparu du texte. Notonsen passant que la séparation en deux alinéas, dans la version 2, est mieux lisible que laforme rédactionnelle donnée à l'alinéa 1 version 3.

Version 1 août 2012

Version 2 décembre 2012

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Version 4Juin 2013

Article 13La justice administrativeexamine le conflit de compétence entre les collectivités locales et l'autorité centrale ainsi que tous les litiges qui surgissent entre les collectivités locales.

Article 143La justice administrative statue sur les conflits de compétence entre les collectivités locales ouentre les autorités centrales et les collectivités locales.

Article 134La justice administrative statue sur tous les litiges en matière de conflits de compétence entre les collectivités locales ouentre l'autorité centrale et les collectivités locales.

Article 139La justice administrative statue sur tous litiges en matière de conflits de compétence entre les collectivités locales ouentre l'autorité centrale et les collectivités locales.

[49] Disposition classique à mettre en cohérence avec les dispositions de la loiorganique concernant l'organisation de la justice.