chapitre 2 - le contrÔle budgÉtaire€¦ · – et équilibre budgétaire : 387 et s. annulation...

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LE BUDGET COMMUNAL

LES CONTRÔLES DU BUDGET

CHAPITRE 2 - LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

Table des matières

SECTION 1. Les caractères généraux du contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 3 à 54§ 1. L’originalité du contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 4 à 29

A. L’intervention de la chambre régionale ou territoriale des comptes . . . . . . . . . . . . . nos 5 à 191° La nature de la compétence de la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 6 à 72° La saisine de la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 83° Les délais impartis à la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 94° La procédure devant la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 10 à 115° Les avis de la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 12 à 19

a) Les premiers avis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 13 à 16b) Les seconds avis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 17 à 19

B. Le règlement d’office par le préfet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 20 à 29§ 2. Les rapports du contrôle budgétaire et du contrôle de la légalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 30 à 42

A. Le contrôle de la légalité en marge du contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 33 à 361° Les actes échappant au contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 342° Les actes détachables du contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 35 à 36

B. Le contrôle de la légalité sur le contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 37 à 39C. Le contrôle de la légalité, succédané du contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 40 à 42

§ 3. Les textes et le champ d’application du contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 43 à 49§ 4. Les cas d’ouverture du contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 50 à 54

SECTION 2. Le retard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 55 à 107§ 1. Le retard dans l’adoption du budget primitif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 56 à 106

A. Les hypothèses de retard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 60 à 731° Le non-respect des délais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 61 à 70

a) Le délai général d’adoption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 62b) Les délais spéciaux d’adoption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 63 à 69c) Le délai de transmission au préfet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 70

2° Le non-respect d’autres conditions légales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 71 à 73B. La sanction du retard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 74 à 106

1° La saisine de la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 75 à 85a) Les conditions de la saisine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 76 à 82b) Les effets de la saisine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 83 à 85

2° L’avis de la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 86 à 95a) Les conditions de l’avis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 87 à 90b) L’avis négatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 91

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7140-2

c) L’avis positif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 92 à 953° L’établissement d’office du budget par le préfet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 96 à 106

§ 2. Le retard dans l’adoption du compte administratif (renvoi) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 107

SECTION 3. Le déficit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 108 à 399§ 1. Le déficit du budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 112 à 221

A. La notion d’équilibre du budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 114 à 1491° Le budget à équilibrer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 115 à 1172° L’équilibre réel du budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 118 à 149

a) L’équilibre par section . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 119 à 122b) La sincérité des évaluations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 123 à 137c) La neutralisation des emprunts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 138 à 149

B. Le rétablissement de l’équilibre du budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 150 à 2211° La saisine de la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 151 à 165

a) Les conditions de la saisine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 152 à 159b) Les effets de la saisine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 160 à 165

2° L’avis de la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 166 à 183a) Les conditions de l’avis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 168 à 169b) L’avis négatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 170 à 172c) Les propositions de redressement à la collectivité locale . . . . . . . . . . . . . . nos 173 à 179d) Les propositions de redressement au préfet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 180 à 183

3° La décision du préfet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 184 à 1954° La mise sous surveillance de la collectivité locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 196 à 210

a) La surveillance des décisions modificatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 198 à 201b) L’encadrement du budget primitif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 202 à 210

5° L’intervention du juge administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 211 à 221§ 2. Le déficit du compte administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 222 à 297

A. Les caractéristiques du déficit du compte administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 226 à 2431° La sincérité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 227 à 237

a) La notion de sincérité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 228 à 232b) Le contrôle de la sincérité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 233 à 235c) La sanction de l’insincérité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 236 à 237

2° La globalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 238 à 2403° L’importance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 241 à 243

B. La résorption du déficit du compte administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 244 à 2971° La constatation du déficit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 245 à 254

a) La constatation par l’assemblée délibérante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 246 à 250b) La constatation par l’autorité de contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 251 à 254

2° La saisine de la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 255 à 2603° L’avis de la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 261 à 285

a) Les conditions de l’avis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 262 à 263b) L’avis négatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 264 à 266c) Les propositions de redressement à la collectivité locale . . . . . . . . . . . . . . nos 267 à 270d) Le contrôle des mesures prises par la collectivité locale . . . . . . . . . . . . . . nos 271 à 280e) Les propositions de redressement au préfet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 281 à 285

4° La décision du préfet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 286 à 297§ 3. L’absence de compte administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 298 à 328

A. Les délais applicables au compte administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 299 à 3051° Le délai d’adoption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 300 à 3032° Le délai de transmission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 304 à 305

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B. La saisine de la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 306 à 3191° La saisine particulière en cas de rejet du compte administratif . . . . . . . . . . . . . nos 307 à 3132° La saisine générale en cas d’absence de compte administratif . . . . . . . . . . . . . nos 314 à 319

C. Le rééquilibrage des comptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 320 à 328§ 4. Les problèmes posés par le redressement financier des collectivités locales . . . . . . . nos 329 à 399

A. Les problèmes techniques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 330 à 3461° Les instances de détection des déséquilibres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 331 à 338

a) Le réseau d’alerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 333 à 336b) Le réseau de contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 337 à 338

2° Les éléments de détection des déséquilibres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 339 à 346a) La fiabilité des comptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 340 à 343b) L’analyse des comptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 344 à 346

B. Les problèmes financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 347 à 3821° Le contenu des mesures de redressement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 352 à 378

a) Les mesures internes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 353 à 357b) Les emprunts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 358 à 359c) Les subventions exceptionnelles d’équilibre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 360 à 378

2° La coordination des mesures de redressement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 379 à 382C. Les problèmes juridiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 383 à 399

1° L’articulation de l’équilibre budgétaire et de la comptabilité . . . . . . . . . . . . . . . nos 384 à 3862° L’articulation de l’équilibre budgétaire et de l’annualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 387 à 399

a) Les difficultés de l’équilibre annuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 388 à 392b) Les incertitudes du redressement pluriannuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 393 à 399

SECTION 4. Les dépenses obligatoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 400 à 533§ 1. La notion de dépense obligatoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 402 à 432

A. Les dépenses imposées par la loi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 404 à 4171° Les dépenses découlant expressément de la loi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 405 à 4122° Les dépenses découlant directement de la loi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 413 à 417

B. Les dettes exigibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 418 à 4321° Les sources d’exigibilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 419 à 425

a) La loi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 420b) Les sources non législatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 421 à 425

2° La notion d’exigibilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 426 à 432§ 2. Le règlement d’office des dépenses obligatoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 433 à 533

A. L’inscription d’office des crédits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 434 à 5031° La saisine de la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 438 à 459

a) Les personnes habilitées à saisir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 439 à 452b) Les conditions de la saisine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 453 à 459

2° L’avis de la chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 460 à 488a) La procédure d’avis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 462 à 463b) Le contenu de l’avis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 464 à 468c) L’avis négatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 469 à 475d) La mise en demeure à la collectivité locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 476 à 483e) La proposition au préfet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 484 à 488

3° La décision du préfet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 489 à 503a) La décision négative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 493 à 496b) La décision positive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 497 à 503

B. Le mandatement d’office de la dépense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 504 à 533

(2007-3)

7140-4

1° Les conditions de la dépense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 506 à 514a) L’existence de crédits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 507 à 510b) Le caractère obligatoire de la dépense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 511 à 513c) La carence de l’ordonnateur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 514

2° La procédure de mandatement d’office . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 515 à 533a) La compétence préfectorale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 516 à 520b) La mise en demeure à l’ordonnateur local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 521 à 525c) L’arrêté de mandatement d’office . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 526 à 533

SECTION 5. Les cas particuliers de contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 534 à 705§ 1. Les procédures particulières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 535 à 602

A. L’exécution de certaines décisions de justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 536 à 5711° Le domaine d’application de la procédure spéciale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 540 à 5492° Les modalités de la procédure spéciale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 550 à 571

a) La compétence du préfet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 551 à 555b) L’inscription d’office des crédits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 556 à 558c) Le mandatement d’office . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 559 à 562d) La vente des biens de la collectivité locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 563 à 569e) Les sanctions personnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 570 à 571

B. Le mandatement des intérêts moratoire des commandes publiques . . . . . . . . . . . . . nos 572 à 585C. Les recettes obligatoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 586 à 602

1° Les créances résultant de certaines décisions de justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 587 à 5962° La récupération d’aides publiques illicites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 597 à 602

§ 2. Les personnes publiques particulières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 603 à 705A. Les établissements publics particuliers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 604 à 651

1° Les offices publics de l’habitat (OPH) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 613 à 625a) Les OPH soumis aux règles de la comptabilité publique . . . . . . . . . . . . . . nos 615 à 618b) Les OPH soumis aux règles de la comptabilité du commerce . . . . . . . . nos 619 à 625

2° Les établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) . . . . . . . . . . . . . . . . nos 626 à 6343° Les établissements publics de santé (EPS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 635 à 6404° Les établissements publics locaux sociaux et médico-sociaux

(EPSMS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 641 à 651B. Les collectivités territoriales particulières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 652 à 705

1° Les collectivités de France continentale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 656 à 665a) Les communes d’Alsace-Moselle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 657 à 659b) Les villes de Paris, Marseille et Lyon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 660 à 663c) La région d’Île-de-France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 664 à 665

2° La collectivité territoriale de Corse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 6663° Les collectivités de l’article 73 de la Constitution (départements et

régions d’outre-mer) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 667 à 6694° Les collectivités de l’article 74 de la Constitution (« collectivités

d’outre-mer ») . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 670 à 677a) Le contrôle sur la collectivité centrale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 674 à 675b) Le contrôle sur les collectivités communales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 676 à 677

5° La Polynésie française . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 678 à 691a) Le territoire de Polynésie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 680 à 685b) Les communes de Polynésie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 686 à 691

6° La Nouvelle-Calédonie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 692 à 702a) Les provinces et le territoire de Nouvelle-Calédonie . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 694 à 700b) Les communes de Nouvelle-Calédonie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 701 à 702

(2007-3)

7140-5

7° Les territoires particuliers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 703 à 705

SECTION 6. La pratique du contrôle budgétaire (tableaux statistiques) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 706 à 709

Index alphabétique

(les chiffres renvoient aux numéros)

Action sociale (centre communal ou intercommunal d’-) :610.

Agence (s)– départementale : 607.– des départements et régions d’outre-mer : 669.– des espaces verts (Ile-de-France) : 664.

Aides publiques illicites (récupération des) : 597 et s.Alsace-Moselle (communes d’-) : 657 et s.Amortissements et provisions (dotations aux -) : 143.Analyse financière : 344 et s.Annualité

– et dépenses obligatoires : 454.– et équilibre budgétaire : 387 et s.

Annulation de budgets par le juge : 221.Arrêté des comptes : 246 et s., 300.Arrondissements à Paris, Marseille et Lyon : 663.Autorisations de programme et/ou d’engagement : 120.Avis (de contrôle budgétaire) des chambres régionales des

comptes– catégories d’- : 12 et s.– négatifs : 14 et s., 91, 170, 179, 264 et s., 280, 326,

469, 480, 483.– positifs : 16 et s., 92 et s., 173 et s., 180, 327, 476.– public : 90.

Budget supplémentaireV. Décisions budgétaires modificatives.

Budgets annexes : 117, 239, 302, 654.Caisses

– de crédit municipal : 610.– des écoles : 609.

Campoloro (affaire du port de) : 350, 565 et s.Centre (s)

– communal ou intercommunal d’action sociale : 610.– de gestion de la fonction publique territoriale : 609.– national de la fonction publique territoriale : 610.

Chose jugée (décisions passées en force de) : 541 et s.Clipperton (île de) : 705.Code (place dans le contrôle budgétaire)

– de la construction et de l’habitation : 46.– de la santé publique : 46.

– de l’action sociale et des familles : 46.– de l’éducation : 46.– de l’urbanisme : 609.– des communes : 46, 682, 693.– des juridictions financières : 47 et s.– du tourisme : 610.– général des collectivités territoriales : 43 et s.– monétaire et financier : 610.

Commune de Brives-Charensac (CE 10 février 1988) :493.

Commune(s)– associées : 653.– de Nouvelle-Calédonie : 693, 701.– de Polynésie française : 686 et s.– des collectivités d’outre-mer : 676 et s.– sections de - : 654.– spécificités du contrôle budgétaire sur les - : 652.

Comptable public concerné (dépenses obligatoires) : 441et s.

Compte administratif : 107, 222 et s., 298 et s., 307 et s.,314 et s.

Compte de gestion : 247, 301, 312.Concours de procédures ou de cas d’ouverture : 166, 202

et s., 314 et s., 450.Conseil délibérant (pouvoirs en cas de contrôle budgé-

taire) : 81, 83 et s., 105.Consolidation des comptes : 343.Contestation sérieuse : 430, 467, 475.Contrôle de la légalité et contrôle budgétaire : 30 et s.Corse (collectivité territoriale de) : 666.Cour de discipline budgétaire et financière : 570-571.Créanciers des collectivités locales : 449 et s.Crédit municipal : 610.Crédits (inscription d’office des -) : 434 et s., 556 et s.Décisions budgétaires modificatives : 116, 198, 201, 218,

274, 316.Décisions de justice (exécution des -) : 536 et s., 587 et s.Défense (établissement de gestion du quartier de la -) :

609.Déficit du budget : 108 et s., 317.

(2007-3)

7140-6

– notion de - : 114 et s.– suppression du - : 150 et s.

Déficit du compte administratif : 222 et s.– constatation du - : 245 et s.– notion de - : 226 et s.– résorption d’office du - : 244 et s.

Délais– de recours devant le tribunal administratif : 214.– de saisine de la chambre des comptes : 76 et s., 157,

257, 309, 454, 580.– d’adoption du budget primitif : 61 et s., 203.– d’adoption du compte administratif : 107, 249, 299

et s.– impartis au préfet en matière de décisions de contrôle

budgétaire : 97, 186, 288, 491, 528, 553, 559, 578,582.

– impartis aux assemblées locales pour une nouvelle dé-libération : 176, 481.

– impartis aux chambres des comptes : 9, 87, 168, 178,279, 311, 462, 485.

Délibérations (nouvelles - des assemblées locales) : 176,328.

Département de la Moselle (CE 30 janvier 1987) : 478.Département du Tarn (CE 23 décembre 1988) : 41, 116,

154, 213.Départements d’outre-mer : 667 et s.Dépenses (évaluation des -) : 135.Dépenses obligatoires : 135, 400 et s.

– notion de - : 402 et s., 511 et s.– règlement d’office des - : 433 et s.

Dessaisissement des assemblées délibérantes locales : 83,161 et s., 317, 461.

Dettes exigibles : 418 et s., 511.Écoles (caisses des -) : 609.Églises (fabriques des -) : 657.Emprunts : 138 et s., 358.Engagements (comptabilité des -) : 234.Équilibre du budget : 108 et s.

– et annualité : 387 et s.– et comptabilité : 384 et s.– notion d’- : 115 et s.– rétablissement de l’- : 150 et s.

Erreur manifeste d’appréciation (équilibre budgétaire) :131 et s.

Établissements publics locaux : 604 et s.– de coopération culturelle - : 607.– de coopération éducative : 607.– de coopération intercommunale : 607.– de Corse : 666.

– de santé : 635 et s.– des régions et départements d’outre-mer : 669.– d’aménagement : 609.– d’enseignement : 626 et s.– fonciers : 609.– sociaux et médico-sociaux : 641 et s.

État exécutoire (décisions de justice) : 589.États spéciaux

– des sections de communes : 654.– d’arrondissement à Paris, Marseille et Lyon : 654.

Évaluations budgétaires : 123 et s., 321.Excédent du budget : 110.Exécutoire (suspension du caractère - du budget) : 164,

276, 317.Fabriques des églises : 657.Faillite financière des collectivités locales : 349, 350, 566.Fonction publique territoriale

– centre national de la - : 610.– centres de gestion de la - : 609.

Forêt méditerranéenne (syndicat de protection de la -) :607.

Guadeloupe : 667.Guyane : 667.Hôpitaux

V. Établissements publics de santé.Île-de-France (région d’-) : 664-665.Inscription d’office des crédits : 434 et s., 556 et s.Irrecevabilité des saisines des chambres des comptes : 434

et s., 556 et s.Justice (exécution des décisions de -) : 536 et s., 587 et s.Légalité (contrôle de la -) et contrôle budgétaire : 30 et s.Lyon (ville de -) : 662 et s.Mandatement d’office

– des dépenses obligatoires : 504 et s.– des intérêts moratoires des commandes publiques :

572 et s.Marseille (ville de -) : 661 et s.Martinique : 667.Mayotte : 671.Mesures provisoires en cas de retard : 84.Mise en demeure

– aux collectivités locales : 476.– aux ordonnateurs locaux : 521 et s., 591 et s., 600.

Motivation des décisions du préfet : 25, 100, 188, 290,328, 494, 498, 499, 530.

Non-lieu à statuer : 464.

(2007-3)

7140-7

Nouvelle-Calédonie : 692 et s.– communes de - : 701 et s.– territoire et provinces de - : 694 et s.

Offices publics– de Corse : 666.– de l’habitat (OPHLM/ OPAC) : 613 et s.– de tourisme : 610.– des départements et régions d’outre-mer : 669.

Ordonnateur local– et mandatement d’office : 513.– pouvoirs de l’- en cas de retard ou de suspension du

budget : 84, 165, 277, 317.Organisme de gestion des écoles catholiques de Couëron

(CE 23 mars 1984) : 6, 14, 472.Outre-mer

– collectivités d’- : 670 et s.– départements et régions d’- : 667 et s.

Paris (ville de -) : 660 et s.Plan pluriannuel de redressement : 174, 269, 284, 381, 393

et s.Polynésie française : 678 et s.

– communes de - : 686.– territoire de la - : 680 et s.

Pratique du contrôle budgétaire : 79, 106, 134, 137, 155,156, 195, 258, 297, 319, 375, 452, 469, 533, 562, an-nexes.

Préfet– délais impartis au - pour les décisions de contrôle bud-

gétaire : 97, 186, 288, 491, 528, 553, 559, 578, 582.– recours contre les décisions du - : 103, 193, 295, 492,

502, 519, 524, 532, 552, 558, 561, 595.– règlement d’office des budgets locaux par le - : 20

et s., 96 et s., 183 et s., 286 et s., 320 et s., 497 et s.– saisine des chambres des comptes par le - : 8, 21, 75

et s., 151 et s ;, 254 et s., 306 et s., 439 et s., 580.Prélèvement sur la section de fonctionnement : 139.Prescription des créances sur les collectivités locales : 454.Procédure devant la chambre des comptes : 10.Propositions des chambres des comptes au préfet : 92, 180,

280, 328, 484.Propositions et mises en demeure des chambres des

comptes aux collectivités locales : 173 et s., 267 et s.,328, 476 et s.

Provisions– décisions du juge des référés en matière de - : 543.– dotations aux - : 143.

Rattachement des charges et produits à l’exercice : 231.Recettes

– évaluation des - : 136.– obligatoires : 586 et s.– propres d’investissement : 144 et s.

Recevabilité des saisines des chambres des comptes : 434et s., 556 et s.

Recours– contre les actes des autorités locales : 154, 158, 161,

211 et s., 236, 256, 453, 475, 482, 488, 551.– contre les avis des chambres des comptes : 6, 14 et s.,

91, 94, 172, 175, 179, 180, 266, 270, 280, 285, 326,472, 478, 483.

– contre les décisions du préfet : 103, 193, 295, 492,502, 519, 524, 532, 552, 558, 561, 595.

Recours parallèle (exception de -) : 453.Redressement financier des collectivités locales

– mesures de - : 352 et s.– problèmes posés par le - : 330 et s.

Référé(s)– contre les actes du préfet : 532.– décision du juge des - en matière de provisions : 543.

Régies : 607.Régions

– d’Île-de-France : 664-665.– d’outre-mer : 667.

Règlement d’office des budgets locaux par le préfet : 20et s., 96 et s., 183 et s., 286 et s., 320 et s., 497 et s.

Réseaux d’alerte et de contrôle des déséquilibres finan-ciers : 331 et s.

Responsabilité de l’Etat (contrôle budgétaire) : 29, 104,155, 194, 296, 380, 496, 563.

Restes à réaliser : 232.Résultats

– calcul et établissement des - : 228 et s., 243.– reprise des - : 201, 204, 240, 241.

Retard dans l’adoption du budget primitif : 55 et s.– mesures en cas de - : 84 (V. 165, 277, 317).

Réunion (île de la -) : 667.Risques (comptabilisation des -) : 342.Saint-Barthélemy : 671.Saint-Martin : 671.Saint-Pierre-et-Miquelon : 671.Saisine des chambres des comptes : 8, 21, 75 et s., 151

et s., 254 et s., 306 et s., 439 et s., 580.Sections de communes : 654.Sections du budget : 119 et s., 122, 140 et s., 238.Service département (ou interdépartemental) d’incendie et

de secours : 607.

(2007-3)

7140-8

Sincérité– du budget : 123 et s., 321.– du compte administratif : 227 et s., 340 et s.

Subvention exceptionnelle d’équilibre : 189, 291, 293,360 et s.

Suspension– de paiement par le comptable : 531.– des pouvoirs de l’assemblée délibérante : 164, 276,

317.

Syndicat(s)– de collectivités locales : 607.– des transports d’Ile-de-France : 665.

Terres australes et antarctiques françaises : 705.Tourisme (offices de -) : 610.Transports (syndicat des - d’Ile-de-France) : 665.Vente forcée des biens des collectivités locales : 565 et s.Wallis et Futuna : 704.

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7142-1

CHAPITRE 2

LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

ParLuc SAIDJProfesseur à l’Université Jean Moulin (Lyon 3), Doyen honoraire de la Faculté de Droit

1. Bibliographie. Emmanuel Berthier, Le contrôlebudgétaire, un dispositif original mais perfectible, dans :G. Orsoni et A. Pichon (dir.), Les chambres régionales etterritoriales des comptes XX° anniversaire, LGDJ, 2004,p. 39. – Jean-Yves Bertucci, Le contrôle des budgetsdes collectivités locales par les chambres régionalesdes comptes, dans : Centre universitaire de recherchesadministratives et politiques de Picardie, Le finance-ment du développement local, PUF, 1995, p. 135. –Jean-Yves Bertucci et Alain Doyelle, Les questions decompétence et de recevabilité soulevées par le contrôledes actes budgétaires, AJDA 1995. 894. – BernardBetsch, Collectivités locales et chambres régionales descomptes, 2 tomes, MB édition, coll. Pratique du droit,vol. I, p. 113 et s. – Jean-Jacques Bienvenu, Annota-tions des dispositions financières du Code général descollectivités territoriales Litec (dir. J. Moreau). – Béné-dicte Boyer, Régis de Castelnau, Portrait des chambresrégionales des comptes, LGDJ, coll. Décentralisation

et développement local, 1997, p. 101 et s. – BernardCastaing, Contrôles externes, J.-Cl. Collectivités terri-toriales, fasc. 2090. – Jean Cathelineau, Les financeslocales, Dalloz, 1993, p. 63 et s. – Centre de formationdes personnels communaux, Les chambres régionalesdes comptes, Actes du colloque d’Angers (1984), Doc.française, 1985, p. 13 et s. – Matthieu Conan, AlainDoyelle, Bernard Poujade, Jean-Philippe Vachia, Codedes juridictions financières. Annotations, commentaires,jurisprudence, Le Moniteur, 2001. – Le contrôle desactes budgétaires, Gestion et finances des collectivitéslocales, éd. Lamy, et. 236. – Cour des comptes, Lesconditions d’exercice du contrôle budgétaire, Rapportpublic 1995, p. 271 et 284. – Henry-Michel Crucis, Droitdes contrôles financiers des collectivités territoriales,AJDA/Le Moniteur, 1998 ; L’État garant financier descollectivités locales, dans : Centre Sécurité et Défensede l’Université Paris V ; La sécurité financière et l’État.Bilan et perspectives, L’Harmattan, 2004, p. 105 ; Budget

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7142-2 LES CONTRÔLES DU BUDGET

des collectivités territoriales, J.-Cl. Coll. Ter., fasc. 139.– Stéphanie Damarey, Le juge administratif, juge finan-cier, Dalloz, Nouvelle Bibliothèque de Thèses, 2001. –Jean Daubigny, Le contrôle budgétaire, Administrationno 171, 1996, p. 84. – Christian Descheemaeker, AlainDoyelle, Bruno André Pireyre, avec la collaborationde Jean Raynaud, Les risques de la gestion financièredes collectivités locales. Droit et finances publiques,Dexia/Imprimerie nationale, 2001, pp.289 et s. – ÉtienneDouat, Le Conseil d’État et le contrôle budgétaire, RFFPno 70, 2000, p. 159 ; Le contrôle budgétaire, principeset questionnements, dans : G. Orsoni et A. Pichon (dir.),Les chambres régionales et territoriales des comptes XX°anniversaire, LGDJ, 2004, p. 31. – Étienne Douat, AlainGuengant, Leçons de finances locales, Economica, 2002,« Contrôle budgétaire », p. 181. – Jean-Claude Douence(dir.), Code général des collectivités territoriales, Anno-tations jurisprudentielles et bibliographiques, Dalloz. –Alain Doyelle, Le contrôle budgétaire : à la recherched’un consensus local, dans : Cour des comptes/Chambresrégionales des comptes, Les Chambres régionales descomptes dix ans après..., 1982-1992, 1992, p. 70. – Fran-cis-J. Fabre, Les grands arrêts de la jurisprudence finan-cière, Dalloz, 4o éd., 1996, p. 26 et s. – Pierre Grandjat etYves Detraigne, Les rapports entre les chambres régio-nales des comptes et les commissaires de la République,dans : L. Philip (dir.), Chambres régionales des comptes(colloque d’Aix-en-Provence, 8-9 novembre 1984), Eco-nomica, p. 97 ; Les chambres régionales des comptes.Analyse d’une pratique, Doc. française, NED no 4826,1987. – Emmanuel-Pie Guiselin, Le préfet et le contrôlebudgétaire : quelles régulations ?, Cahiers administratifset politistes du Ponant no 4, 2001, p. 109. – RobertHertzog, Le contrôle budgétaire des collectivités localesdoit encore évoluer, dans : Cour des comptes/Chambresrégionales des comptes, Les chambres régionales descomptes dix ans après... 1982-1992, 1992, p. 123. – Ber-trand Huby, La contradiction devant les juridictions descomptes, PUAM, coll. Collectivités locales, 2001, p. 280et s., 349 et s. – Frédéric Lafargue, Le contrôle des actesbudgétaires des collectivités territoriales, dans : La pro-fondeur du droit local (Mélanges Jean-Claude Douence),Dalloz, 2006, p. 287. – Marc Larue, Le contrôle bud-gétaire, bilan et perspectives, dans : G. Orsoni et A ;Pichon (dir.), Les chambres régionales et territorialesdes comptes XX° anniversaire, LGDJ, 2004, p. 44. –Michel Lascombe et Xavier Vandendriessche, anno-tations jurisprudentielles et bibliographiques au Codeadministratif Dalloz (dir. P. Bon), rubriques Financespubliques, notamment Code des juridictions financières ;chronique de droit administratif et finances publiques à laRFDA (depuis janvier 2000). – Jean Le Foll, Chambres

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7142-3LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

externe des collectivités territoriales. Essai prospectif,L’Harmattan, 2000.

Les différents cas d’ouverture du contrôle budgétairefont l’objet de bibliographies spécifiques ci-dessous.Pour une bibliographie plus générale sur les chambresrégionales et territoriales des comptes, v. Les chambresrégionales et territoriales des comptes (caractères géné-raux), ci-avant p. 7135.

2. Le contrôle budgétaire est un contrôle qui, dans laplupart des cas, porte sur le conseil délibérant des col-lectivités territoriales locales et établissements publics lo-caux, ce qui le différencie du contrôle de la gestion, quiporte, en principe, sur les ordonnateurs et autres adminis-trateurs locaux (v. ci-après Chapitre 3) et du contrôle juri-dictionnel, qui porte sur les comptables, patents ou de fait(v. ci-après chapitre 4) – et ce qui justifie qu’il soit traitéavant les deux autres, malgré son caractère à la fois récentet original (Section 1). Il porte, la plupart du temps, surcertains actes budgétaires des assemblées délibérantes (cequi explique qu’il soit parfois appelé « contrôle des actesbudgétaires ») et vise principalement à pallier leur retard(Section 2), leur déséquilibre (Section 3) ou l’absence dedépenses obligatoires (Section 4), tout en laissant place àune série de cas particuliers (Section 5) – et à une pratiquevariée (Section 6).

SECTION 1

LES CARACTÈRES GÉNÉRAUX DUCONTRÔLE BUDGÉTAIRE

3. Le caractère principal du contrôle budgétaire est sonoriginalité (§ 1), qui pose tout particulièrement le pro-blème de ses rapports avec le contrôle de la légalité (§2) et explique son champ d’application (§ 3) ainsi que sescas d’ouverture (§ 4).

§ 1. – L’originalité du contrôle budgétaire4. Le contrôle budgétaire a été institué par la loi 82-213

du 2 mars 1982 (chapitre II), dont les auteurs ont souhaitésupprimer la tutelle financière sur les collectivités localesauparavant exercée par l’autorité ministérielle ou préfec-torale (v. ci-avant p. 7135, no 74, éd. 2006-3) tout en édic-tant des mécanismes dérogatoires au nouveau contrôle delégalité mis en place (v. ci-avant p. 7135, no 73) et des-tinés à maintenir la possibilité d’un règlement d’officedes budgets locaux dans les cas jugés les plus graves (v.ci-dessous nos 50 et s., les cas d’ouverture du contrôle bud-gétaire). La solution, originale et inédite en droit financierfrançais, a consisté à associer, pour règlement d’office, les

nouvelles chambres régionales des comptes (A) et l’auto-rité préfectorale (B).

A. – L’intervention de la chambre régionaleou territoriale des comptes

5. L’originalité principale de la réforme est, en effet,dans la plupart des hypothèses (v. ci-dessous no 75, 151,255 et 438), l’intervention de la chambre régionale outerritoriale des comptes qui, dans ce but, s’est vu attri-buer la mission d’apporter son « concours » au contrôlebudgétaire des collectivités locales (CJF, art. L. 211-7,L.O.262-12, L. 262-13, L.O.272-14) : compétence in-édite (déjà caractérisée ci-avant p. 7135, nos 70 et s., éd.2006-3), qui est sans équivalent au niveau de la Cour descomptes et qui est exercée de façon juridiquement indé-pendante par chaque chambre régionale ou territoriale.

1° La nature de la compétence de la chambre

6. Il ne s’agit pas d’une compétence juridictionnelle etne donne donc pas lieu à jugement, qui serait susceptibled’appel puis de recours en cassation (CE 23 mars 1984,req. 56053, Organisme de gestion des écoles catholiquesde Couëron : Rec. Lebon p. 126 ; AJDA 1984. 390 ;D. 1985. J. 261, note Jean-Pierre Duprat ; Grands arrêtsde la jurisprudence financière, éd. 1996, p. 26, Grandsarrêts du droit de la décentralisation, éd. 2001, p. 315 ;JCP 1985.II.20339, note Jean-Claude Balat ; RDP 1984.1125, note Jean-Marie Auby ; Rev. adm. 1984. 271, noteFrancis J. Fabre ; Rev. Trésor 1984. 550, note RobertLudwig).

7. Il s’agit donc d’une attribution administrative (v.ci-avant p. 7135, nos 60 et s.), comme l’est le contrôlede la gestion, également exercé de façon juridiquementindépendante par la chambre régionale ou territoriale(v. ci-avant p. 7135, nos 63 et s.), – et par la Cour descomptes – mais, à la différence du contrôle de la gestion,le contrôle budgétaire nécessite, pour être exercé par lachambre, une saisine, et aboutit, après une procéduremarquée, en principe, du sceau de l’urgence, non à desobservations, mais à des « avis » de contrôle budgétairequi sont, selon les cas, des décisions ou propositions dedécision administratives.

2° La saisine de la chambre

8. Pour pouvoir statuer, la chambre doit, en effet, êtresaisie par le préfet (dans tous les cas de compétence de lachambre) ou, pour les dépenses obligatoires, par le comp-table public concerné ou toute personne y ayant intérêt.

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La délai de saisine et la sanction du défaut de saisine varientsuivant les cas d’ouverture et sont donc exposés avec chacun deces derniers.

3° Les délais impartis à la chambre

9. Une fois (valablement) saisie, la chambre statue, pourles « premiers avis » (v. ci-dessous nos 13 et s.), dans ledélai d’un mois – le délai pour les « seconds avis » (v.ci-dessous nos 17 et s.) étant de quinze jours à dater de laréponse, explicite ou implicite, de la collectivité locale oun’étant pas déterminé par les textes (v. ci-dessous no 485).Mais le non-respect du délai n’entache pas la procédurede nullité (TA Orléans : 29 novembre 1984, Communede Ligueil : AJDA 1985. 153, note Jérôme Chapuisat ;RFDA 1985. 139, concl. Hervé Coutau-Bégarie. – CE21 décembre 1994, Département de la Marne : Rec. Le-bon, p. 567 ; JCP 1995. IV.577, obs. Marie-ChristineRouault ; Dr. adm. 1995, no 191 ; RFDA 1995. 213 ;Rev. Trésor 1995. 789. – 9 février 1997, Commune deGarges-lès-Gonesse : Rec. Lebon p. 297 ; D. 1997. IR.197 ; Dr. adm. 1997, no 361, note Jean-Pierre Rougeaux ;Rev. Trésor 1997. 700 ; RFDA 1998. 1048, note Fédé-ric Lafargue) ce qui n’empêche, évidemment, pas la pro-cédure d’être marquée du sceau de l’urgence – un retardpréjudiciable pouvant éventuellement amener à mettre enjeu la responsabilité de l’État (v. ci-dessous no 28).

4° La procédure devant la chambre

10. Pour l’instruction de l’affaire, les rapporteurs etleurs assistants disposent des prérogatives habituelles pré-vues pour les investigations des chambres (v. ci-avantp. 7135, nos 266 et s.). La procédure est en partie contra-dictoire (selon le principe posé par les articles L. 241-13et R. 241-27 du CJF) : en effet, l’ordonnateur de la col-lectivité locale ou son représentant peut, dans un délaiqui lui est imparti par le président de la chambre (CJF,art. R. 242-1, R. 263-41), présenter, s’il le souhaite, desobservations écrites (prévues par les articles R. 242-1et R. 263-41 du CJF) ou orales (prévues par les articlesL. 242-2, L. 263-25, R. 242-1 et R. 263-41 du CJF), étantprécisé qu’« il peut être assisté par une personne deson choix » (CJF, art. L. 242-1) ; de plus, le rappor-teur a généralement un entretien avec les responsables in-téressés (dont le comptable) et la chambre peut déciderde convoquer toute personne dont l’audition lui paraîtraitutile (CJF, art. R. 241-4 et R. 241-7 : v. ci-avant p. 7135,no 278) ; ultérieurement et sauf en cas de retard du bud-get primitif, elle devra adresser une proposition ou miseen demeure à la collectivité locale avant de proposer aupréfet un règlement d’office (v. ci-dessous no 16).

11. Comme pour toutes les décisions de la chambre, lesavis sont délibérés et adoptés collégialement (v. ci-avant

p. 7135, nos 281 et s., 308 et s.) après une audience pen-dant laquelle le représentant de la collectivité locale n’estpas, en principe, admis à présenter oralement ses obser-vations (v. ci-avant p. 7135, nos 306-307) et qui n’est paspublique (v. ci-avant p. 7135, no 320). Les tiers n’ont pasaccès aux documents d’instruction, couverts par le secret,qui s’étend à toutes les investigations des chambres (v.ci-avant p. 7135, no 280 et CAA Bordeaux 27 avril 2004,req. 00BX00144, Roland Soulé : AJDA 2004. 1556) ; ilsont simplement accès aux avis des chambres dès qu’a eulieu la première réunion de l’assemblée délibérante consé-cutive à l’avis de la chambre (CGCT, art. R. 1612-14 ;CJF, art. R. 263-49) ou, lorsque les avis sont directementadressés au préfet, lors de la publication que doit en as-surer l’exécutif local, par affichage ou publication dansun bulletin officiel (CGCT, art. R. 1612-18 ; CJF, art.R. 263-41).

5° Les avis de la chambre

12. La chambre, qui est obligée de statuer, rend, pourchaque affaire, un ou deux avis, qui doivent être moti-vés et notifiés au préfet et à la collectivité locale (CGCT,art. R. 1612-19) et dont doivent être informées les assem-blées délibérantes (CGCT, art. L. 1612-19) puis les tiers(CGCT, art. R. 1612-14).

Aux termes de l’article L. 1612-19 du CGCT, « les assembléesdélibérantes sont tenues informées dès leur plus proche réuniondes avis formulés par la chambre régionale des comptes et desarrêtés pris par le représentant de l’État » en matière de contrôlebudgétaire. L’exécutif local est donc tenu de communiquer cesavis et arrêtés à son conseil (TA Rouen 30 juillet 1993, Assailly :Rec. Lebon, p. 647) qui, en bonne logique, devrait au moinslui donner acte de cette communication (Rép. min. no 35935,JOAN, 8 avril 1996, p. 1914).

Puis « les avis et décisions de la chambre régionale descomptes sont communicables aux tiers dès qu’a eu lieula première réunion de l’assemblée délibérante suivantleur réception par la collectivité ou l’établissement pu-blic concerné » (CGCT, art. R. 1612-14 et TA Strasbourg25 avril 1994, Commune de Fegersheim : Rec. Lebon,p. 697) ; de plus, en cas de retard dans l’adoption du bud-get primitif (v. ci-dessous no 90), « la publication de l’avisde la chambre régionale des comptes est assurée, dès saréception, sous la responsabilité du maire, du présidentdu conseil général, du président du conseil régional ou duprésident de l’établissement public par affichage ou inser-tion dans un bulletin officiel » (CGCT, art. R. 1612-18). –V. notamment Danièle Lamarque et Gilles Miller, L’accèsdu public aux travaux des chambres, AJDA 2001. 549.

À rappeler, par ailleurs, que toutes les notifications pré-vues dans les procédures de contrôle budgétaire sont ef-fectuées par lettre recommandée avec demande d’avis deréception (CGCT, art. R. 1612-13).

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a) Les premiers avis

13. Les premiers, et parfois les seuls, avis sont schéma-tiquement de trois sortes.

CGCT, art. R. 1612-9 : « La chambre [...] formule ses pro-positions pour le règlement du budget par avis motivé notifié aureprésentant de l’État, d’une part, à la collectivité ou l’établis-sement public intéressé, d’autre part ».

CGCT, art. R. 1612-12 : « Lorsque le président de la chambre[...] constate que la rédaction d’un avis ou d’une décision est en-tachée d’une erreur ou d’une omission matérielle, il peut, par dé-cision prise après avis conforme du ministère public, y apporterles rectifications nécessaires. La notification de cette décisionse substitue à la notification de l’avis ou de la décision soumisà rectification et emporte les mêmes effets ».

14. Les avis négatifs. La chambre peut estimer qu’iln’y a pas lieu à règlement d’office. Cet avis clôt alorsla procédure de contrôle budgétaire et empêche le préfetde régler d’office mais est alors susceptible, y comprisde la part du préfet, d’un recours pour excès de pouvoir(arrêt de principe : CE 23 mars 1984, req. 56053, Or-ganisme de gestion des écoles catholiques de Couëron,précité ci-dessus no 6). Le tribunal administratif peut an-nuler cette décision administrative (v. par ex. CE 2 oc-tobre 1992, req. 100953, 101 039, 118857, Commune deLa Chapelle-en-Serval : Rec. Lebon p. 352 ; Ann. coll.loc. 1993, p. 276 ; JCP 1992. IV. 2859 ; Rev. Trésor1992. 810, concl. Marcel Pochard ; Ann. coll. loc. 1993.276), par un jugement dont la chambre régionale ou terri-toriale ne peut elle-même faire appel (CE 10 janvier 1986,req. 70253, CRC d’Île de France : Rec. Lebon p. 6 ; AJ-DA 1986. 187, obs. Jacques Moreau ; RFDA 1986. 396,concl. Michel Roux), devant, ici, s’en remettre, à son mi-nistre de rattachement (v. ci-avant p. 7135, no 226, éd.2006-3).

15. Les avis positifs destinés au préfet. Dans un casd’ouverture du contrôle budgétaire, celui du retard dansl’adoption du budget primitif, la chambre adresse direc-tement au préfet un avis proposant un règlement d’office(v. ci-dessous no 95). Comme les autres avis positifs (v.ci-dessous no 16), cet acte n’est pas susceptible de recours(v. ci-dessous no 18).

16. Les avis positifs destinés aux collectivités locales.Dans les autres cas d’ouverture du contrôle budgétaire(déséquilibre du budget ou du compte administratif, dé-penses obligatoires), la chambre qui estimerait réuniesles conditions d’un règlement d’office doit, par son avis,mettre la collectivité locale en demeure ou en mesure (pardes propositions) de régulariser sa situation (dans le délaid’un mois). Comme les autres avis positifs, cet acte n’estpas susceptible de recours (arrêt de principe : CE 30 jan-vier 1987, req. 70236, Département de la Moselle : Rec.

Lebon p. 23 ; AJDA 1987. 217, concl. Sylvie Hubac etnote Jérôme Chapuisat ; AJDA 1987. 486, étude PatrickBenoît ; AJDA 1988. 36, obs. Pierre Paugam et PatrickBenoît ; RDP 1987. 777, note François Llorens ; RFDA1987. 978, note Guy Melleray et Jacqueline Rougié ; Rev.Trésor 1987. 494).

Aux termes de cet arrêt, en effet, les constatations, mise endemeure et propositions de la chambre « ne constituent que lepremier acte de la procédure administrative pouvant éventuelle-ment aboutir à la décision du représentant de l’État » de réglerd’office le budget.

Pour un cas exceptionnel de recevabilité d’un recours contreun avis positif, v. CE 31 juillet 1992, Soc. Barchetta : Rec.Lebon, p. 307 et 857 et ci-dessous no 479.

b) Les seconds avis

17. Si, à l’issue du délai imparti, la collectivité localeà laquelle a été envoyé un premier avis a pris les me-sures que la chambre estime suffisantes, celle-ci s’abstientd’adresser au préfet les propositions nécessaires à un rè-glement d’office, ce qui a le même effet qu’un avis né-gatif, cette décision implicite pouvant alors faire l’objetd’un recours pour excès de pouvoir – il est même parfoisarrivé que la chambre, revenant sur un premier avis po-sitif (qui n’est pas créateur de droits), prononce formelle-ment un avis négatif (CE 2 octobre 1992, Commune de LaChapelle-en-Serval, précité ci-dessus no 14. – v. ci-des-sous no 480).

18. Si, en revanche, la collectivité locale à laquelle aété adressé un premier avis n’a pas, au bout du délai im-parti, régularisé sa situation (silence, mesures jugées in-suffisantes), la chambre adresse au préfet un avis positifproposant le règlement d’office. Comme les autres avispositifs, cet avis est insusceptible de recours pour excès depouvoir (v. ci-dessus no 16 et, pour une procédure de réfé-ré, CE ord. 6 mars 2006, req. 290497, Hoffer), car il n’estqu’un élément d’une procédure complexe dont, en vertud’une jurisprudence classique (v. par ex. CE 18 juin 1895,Commune de Batna : Rec. Lebon p. 524), seul le résultat(en l’espèce la décision du préfet) peut faire l’objet d’unrecours.

19. Bien sûr, il appartiendrait encore moins à la chambred’annuler les délibérations litigieuses des collectivités locales(CAA Marseille 21 janvier 1999, req. 96MA11805, Départe-ment des Pyrénées-Orientales).

B. – Le règlement d’office par le préfet20. À la différence des anciennes procédures de tutelle

financière (v. ci-avant p. 7135, no 74), la procédure decontrôle budgétaire instituée en 1982 ne permet pas aupréfet de prendre directement des mesures de règlement

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d’office – sauf dans les cas particuliers du mandatementd’office de dépenses obligatoires sur crédits disponibles(v. ci-dessous nos 515 et 572) et de l’exécution de cer-taines décisions de justice (v. ci-dessous no 559). Il doit,au préalable, saisir la chambre régionale ou territoriale descomptes (v. ci-dessus no 8).

21. Cette saisine est, notamment, effectuée à la suite ducontrôle sur les actes budgétaires qui doivent leur être transmisou au vu de l’absence de transmission de certains actes.

22. Cette saisine n’est pas obligatoire (CE 9 septembre1996, Syndicat CGTM des sapeurs-pompiers départe-mentaux de la Martinique : Rec. Lebon, p. 744 ; LQJ17 décembre 1996, p. 2) mais le défaut de saisine parle préfet empêcherait le règlement d’office, sauf dansles cas où d’autres personnes peuvent saisir la chambre(v. ci-dessous no 439) et permettrait, dans certaineshypothèses et conditions, à des tiers de saisir le tribunaladministratif (v. ci-dessous nos 211 et s.).

23. En tout état de cause (et sauf les cas particuliersévoqués au no 20), le préfet ne saurait procéder à unrèglement d’office en l’absence d’une proposition ence sens de la part de la chambre régionale ou territorialedes comptes (CE 4 novembre 1988, req. 69847, Syndi-cat mixte du collège Val-de-Sarre : Rec. Lebon p. 395 ;AJDA 1988. 761, chron. Michel Azibert et Martine deBoisdeffre ; CJEG 1989. 171, note V. Hétier).

24. Mais seul le préfet peut procéder au règlementd’office, cette compétence étant, notamment, refusée, etaux chambres des comptes (v. ci-dessus no 18) et auxtribunaux administratifs (v. ci-dessous no 220).

On rappellera que c’est la collectivité locale qui conserve lacharge et la responsabilité des budgets et opérations réglés d’of-fice.

25. De plus, le préfet peut s’écarter des propositionsde la chambre, à condition d’assortir sa décision d’unemotivation explicite – qui ne saurait être formulée entermes généraux : CE 10 octobre 1990, req. 101539,Préfet du Val d’Oise : Rec. Lebon p. 271 ; AJDA 1991.236, note Jacques Moreau ; RFDA 1990. 1091. – 17 no-vembre 1997, req. 130322 et 132448, Commune de Fleu-ry d’Aude : Rev. Trésor 1998. 373.

26. Le préfet peut aussi refuser le règlement d’office(CE 10 février 1988, req. 70230, Commune de Brives-Charensac : Rec. Lebon p. 55 ; AJDA 1988. 279, concl.Michel Roux ; D. 1988.somm.264, obs. François Llo-rens ; Grands arrêts du droit de la décentralisation, éd.

2001, p. 297) en motivant, ici aussi, expressément sa dé-cision (CE 31 mai 1985, Association d’éducation popu-laire de l’école Notre-Dame d’Arc-lès-Gray : Rec. Lebonp. 167).

Cette solution, jurisprudentielle, peut être discutée car l’agen-cement et le libellé des textes sur le contrôle budgétaire pou-vaient être interprétés comme obligeant le préfet à suivre le prin-cipe adopté par les chambres des comptes tout lui en laissant lechoix des modalités (v. Luc Saïdj, article précité ci-dessus no 1).

Ce refus peut également résulter du silence gardé par lepréfet malgré la proposition de la chambre, silence qui estalors considéré comme une décision implicite et illégale(CE 26 juin 1987, req. 67725, 67726 et 57784, OGEC LaProvidence à Saint-Brieuc – deux espèces - : AJDA 1988.47, note Bernard Toulemonde ; Dr. adm. 1987, no 420).

27. En principe, « la décision par laquelle le représentant del’État règle le budget et le rend exécutoire est adressée, dansle délai de vingt jours à compter de la notification de l’avisde la chambre [...], à la collectivité ou à l’établissement publicintéressé ainsi qu’à son comptable, d’une part, à la chambre,d’autre part » (CGCT, art. R. 1612-11) mais la jurisprudenceconsidère que ce délai n’est pas imparti à peine de nullité (CAAParis 13 décembre 1994, req. 94PA00296, Antoine : AJDA1995. 63, concl. Antoine Mendras). L’assemblée délibérantedoit (CGCT, art. L. 1612-19) être informée de l’arrêté du préfetdans les conditions exposées ci-dessus no 12.

28. Bien sûr, les décisions positives ou négatives (ex-plicites ou implicites) du préfet peuvent faire l’objet d’unrecours pour excès de pouvoir devant le tribunal adminis-tratif.

29. Par ailleurs, les carences dans le contrôle budgé-taire pourraient faire l’objet d’un recours en responsabili-té, susceptible d’aboutir en cas de faute lourde de l’État :CE 21 novembre 1986, req. 64062, Commune de Ver-neuil-sur-Seine : Rec. Lebon p. 427 ; Ann. coll. loc.1987. 241. – 21 avril 1987, École Notre-Dame de Ker-nitron : Rec. Lebon p. 161 ; RFDA 1987. 989, concl.Michel Roux. – 26 juin 1987, Organisme de gestion del’école catholique « La Providence » à Saint-Brieuc, pré-cité ci-dessus no 26. – 27 mai 1988, École Jeanne d’Arc àPlozevet : Dr. adm. 1988, no 358. – 6 octobre 2000, Com-mune de Saint-Florent : AJDA 2001. 201, note MartineCliquennois ; RFDA 2001. 152, obs. Pierre Bon. – CAAMarseille 1er mars 2004, req. 00MA02090, Andréani :Coll. Terr. juin 2004, p. 21, note Jacques Moreau.

Solution semblable à celle applicable au contrôle de légalitéet, jadis, à la tutelle financière (CE Ass. 29 mars 1946, Caissedépartementale d’assurances sociales de Meurthe-et-Moselle :Rec. Lebon p. 100 ; RDP 1946. 490, concl. Lefas, note Jèze ; S.

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1947. 3. 73, note Mathio t– Pour une discussion de la nécessitéd’une faute lourde, v. notamment, outre les notes de jurispru-dence ci-dessus Stéphanie Damarey, ouvrage précité ci-dessusno 1, p. 166).

§ 2. – Les rapports du contrôle budgétaire etdu contrôle de la légalité

30. Bibliographie. François-Xavier Aubry et CorinneLepage-Jessua, Les juges administratifs face à la dé-centralisation, AJDA 1984. 370. – Jean-Marie Auby,Le contentieux des actes des chambres régionales descomptes, RDP 1984. 1125. – J. P. Beck, Le contrôle delégalité des actes budgétaires et financiers expérimentépar un fonctionnaire territorial, Administration no 171,1996, p. 84. – Jean-Yves Bertucci et Alain Doyelle, Lesquestions de compétence et de recevabilité soulevées parle contrôle des actes budgétaires, AJDA 1995. 894. –Thibaut Célerier, Le contrôle des actes de la chambrerégionale des comptes par le juge administratif, LPA27 juillet 1998, p. 9. – Jean Convert, Le contrôle delégalité exercé par le juge financier à travers l’examendes comptabilités locales, Rev. Trésor 1994. 511 ; Unecontribution au contrôle de légalité exercé par le jugefinancier : l’examen des comptes, Notes bleues de Bercyno 61, 1995. – Henry-Michel Crucis, Droit des contrôlesfinanciers des collectivités territoriales, précité ci-dessusno 1. – Stéphanie Damarey, Le juge administratif, jugefinancier, précité ci-dessus no 1. – Étienne Douat, Lachambre régionale des comptes et l’ordre juridictionneladministratif, thèse, Bordeaux, 1991 ; Le Conseil d’Étatet le contrôle budgétaire, RFFP no 70, 2000, p. 160. –Christine Heyraud Le contrôle budgétaire des chambresrégionales des comptes : bilan d’un contentieux admi-nistratif nouveau, Rev. Trésor 1988. 673. – DanièleLamarque et Gilles Miller, Le juge administratif faceaux attributions non contentieuses du juge des comptes,AJDA 1998. 955. Stéphane Lavigne, Le contrôle de lalégalité budgétaire et le juge administratif, LPA 28 août1995, p. 4. – Jean-Christophe Moraud, Le contrôle de lafiscalité locale par le préfet, RFFP no 50, 1995, p. 51. –Jacques Moreau, La jurisprudence des juridictions ad-ministratives relative au contrôle budgétaire, Cahiers duCNFPT no 31, 1990, p. 89 – Pierre Mouzet, Le contrôlebudgétaire des collectivités locales dans la jurisprudencedu Conseil d’État, Rev. Trésor 2002. 533 ; Le Conseild’État et le contrôle budgétaire des collectivités territo-riales, RFDA 2003. 741. – Luc Saïdj, Les compétencesmises en œuvre dans le contrôle budgétaire, AJDA 1985.60. – Jean Thévenot, Les moyens d’annulation des actesbudgétaires des collectivités territoriales, LPA 9 février1996, p. 12.

31. Le contrôle budgétaire, qui est particulier et ouvert àun nombre restreint de requérants, s’exerce dans le cadregénéral du contrôle de la légalité, confié au juge adminis-tratif et ouvert à toute personne y ayant intérêt.

On rappellera que, s’agissant du recours pour excès de pou-voir, le Conseil d’État admet depuis longtemps l’intérêt à agird’un contribuable local (CE 29 mars 1901, Casanova : GAJA,15e éd. 2005, p. 51), d’un groupement d’usagers (CE 21 dé-cembre 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables duquartier Croix-de-Seguey-Tivoli : GAJA, 15e éd. 2005, p. 104)et, depuis une dizaine d’années, celui d’un élu local (CE 24 mai1995, Ville de Meudon : Rec. Lebon p. 208. – Sect., 22 mars1996, Mmes Paris et Roignot : Rec. Lebon p. 99 ; AJDA 1996.404, chron. Jacques-Henri Stahl et Didier Chauvaux. – 31 juillet1996, Tête : Rec. Lebon, p. 325 ; RFDA 1996. 1042) ; l’autori-sation d’exercer une action appartenant à la commune étant, parla force des choses, ici plus problématique et plus rare (v. Hen-ry-Michel Crucis, ouvrage précité ci-dessus no 1, p. 125).

32. Ce contrôle de la légalité s’applique, à la fois, dansles hypothèses non couvertes par le contrôle budgétaire(A), sur le contrôle budgétaire (B) et en cas de défaillancedu contrôle budgétaire (C).

Pour une proposition tendant à réduire au préfet et au pré-sident de la chambre régionale des comptes le pouvoir de saisirle juge, v. Rép. min. no 33190, JOAN 7 juin 2005, p. 5943.

A. – Le contrôle de la légalité en marge ducontrôle budgétaire

33. Le contrôle budgétaire étant dérogatoire au contrôlede la légalité de droit commun, il est d’interprétationstricte : il ne s’applique que pour les actes et dans les casexpressément prévus par les textes ; pour tous les autresactes et dans tous les autres cas, c’est le contrôle de lalégalité de droit commun qui s’applique.

1° Les actes échappant au contrôle budgétaire

34. La situation la plus simple est celle des actes fi-nanciers ou à portée financière différents de ceux adop-tant le budget et qui, en conséquence, sont soumis au seulcontrôle de légalité. Ainsi les délibérations qui décidentde dépenses, et qu’il ne faut pas confondre avec celles quiouvrent les crédits pour une dépense : par exemple les dé-penses interdites (v. ci-avant p. 7040, no 61, éd. 2003-1)et, bien sûr, les actes qui engendrent des dépenses.

De même les délibérations qui instituent des recettes ouportent sur leur régime ou leur taux, y compris le votedes taux des quatre vieilles contributions directes, qui estjuridiquement distinct du vote du budget, même si sesconséquences sont ensuite budgétaires et ouvrent alors lavoie au contrôle budgétaire (v. ci-avant p. 7030, nos 22 ets., éd. 2000-2 et CE 3 décembre 1999, Phelouzat : Rev.

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Trésor 2000. 230 ; Coll. Terr. 2000, no 48, note LucienneErstein).

De même encore les actes de l’exécutif, notamment lesmandatements, qui « constituent des actes administratifs,dont la légalité ne peut être contestée que devant le jugeadministratif de droit commun » (CE 2 décembre 1983,Brice : Rec. Lebon p. 471 ; Rev. Trésor 1985. 62), lesordres de recette (pour leurs aspects qui concernent, auplan contentieux, le juge administratif, leurs autres as-pects relevant du juge judiciaire : v. ci-avant p. 7125,nos 163 et s.).

2° Les actes détachables du contrôle budgétaire

35. Dans d’autres cas, le contrôle de la légalité portesur des actes soumis au contrôle budgétaire mais pour desaspects qui ne relèvent pas, eux, du pouvoir de l’autoritéde contrôle budgétaire : ainsi le défaut d’information del’assemblée qui a adopté le budget (v. par ex. CE 20 no-vembre 1996, req. 162840, Commune de Chilly-Maza-rin), la composition irrégulière de cette assemblée (v. parex. CE 22 mars 1996, Commune de Puymirol : Rev. Tré-sor 1996. 771), le non-respect des procédures d’adoptionde l’acte budgétaire (v. par ex. CE 31 juillet 1992, Com-mune de Saint-Louis de la Réunion : Gaz. Pal. 1993.2.41), le non-respect de consultations préalables à une dé-cision dans le cadre du budget (CE 21 avril 2000, Villed’Amiens, 2 esp. : Ann. coll. loc. 2001, p. 453 ; LPA26 juin 2001, p. 27, note Stéphanie Damarey), la viola-tion des principes budgétaires autres que l’équilibre (v.notamment la jurisprudence citée dans Stéphanie Dama-rey, ouvrage précité ci-dessus no 30, p. 233 et s., Hen-ry-Michel Crucis, ouvrage précité ci-dessus no 30, p. 114et s. et Jean Thévenot, art. précité ci-dessus no 30), le dé-faut de transmission de l’acte à l’autorité préfectorale (CESect. 28 juillet 1989, Ville de Metz : Rec. Lebon p. 171)ou l’incompétence du conseil délibérant pendant la pro-cédure de contrôle budgétaire (CAA Lyon 7 novembre1996, req. 96LY00416, Préfet de la Haute-Corse : AJDA1997. 276 et 303, chron. Lucienne Erstein et CE 3 juin1998, req. 169403, Préfet de la Haute-Corse c. OPHLMde la Haute-Corse : Rec. Lebon, tables, p. 465 et 1118).

Sur les procédures d’urgence en ces domaines, v. notammentHenry-Michel Crucis, ouvrage précité ci-dessus no 30, p. 132et, pour un exemple récent, TA Amiens ord. 16 juin 2003,req. 031175, Commune de Montatoire c. Communauté d’agglo-mération creilloise : JCP A 2003. 1681, note Jacques Moreau.– v. ci-avant p. 4630, Les procédures d’urgence.

36. Sur le plan procédural, la saisine du juge adminis-tratif (par le préfet ou toute personne y ayant intérêt) peut,selon les cas, précéder, accompagner ou suivre la saisinede l’autorité de contrôle budgétaire. S’agissant du préfet,les délibérations budgétaires (ainsi que les actes pris par

délégation du conseil) doivent lui être transmises (CGCT,art. L. 2131-2, L. 3131-2, L. 4141-2) et il lui appartientalors d’« aiguiller » ces actes vers le seul contrôle budgé-taire, le seul contrôle de la légalité ou les deux contrôles.

B. – Le contrôle de la légalité surle contrôle budgétaire37. Le contrôle budgétaire débouchant sur des actes ad-

ministratifs (v. ci-dessus no 4), ceux-ci sont soumis aucontrôle du juge administratif, tant en ce qui concerneleur « légalité externe » (compétence, forme, procédure...)qu’en ce qui concerne leur « légalité interne », qui posede délicats problèmes de compétence dans la mesure oùl’autorité de contrôle budgétaire, en particulier la chambrerégionale des comptes, est assez largement appelée à en« préjuger », notamment pour apprécier si certaines dé-penses sont obligatoires (v. ci-dessous no 467), car elleest obligée de décider s’il faut ou non effectuer un règle-ment d’office – et ce dans des délais qui lui imposent laplupart du temps de statuer avant le juge administratif.

V. notamment, Luc Saïdj, art. précité ci-dessus no 30,AJDA 1985. 66 et Jean-Yves Bertucci et Alain Doyelle,chron. précité ci-dessus no 30, AJDA 1995. 894. Onpourrait dire, schématiquement, et prosaïquement, quel’autorité de contrôle budgétaire n’a pas compétence pourapprécier la légalité d’un acte effectué ou à effectuer maisdoit, à la lumière de l’interprétation qu’elle donne destextes, décider d’une solution sous réserve de l’apprécia-tion du juge administratif sur la légalité de ces textes. Leproblème sera particulièrement étudié avec les dépensesobligatoires (ci-dessous no 467).

Problème qui, au demeurant, n’est pas à sens unique car, àl’inverse, se pose la question de savoir dans quelle mesure lejuge administratif peut, de son côté, substituer son appréciation àcelle de l’autorité de contrôle budgétaire, notamment en matièred’équilibre budgétaire, dont le Conseil d’État a estimé qu’il était« une condition de légalité » des actes (v. ci-dessous nos 213).

On pourrait, schématiquement, dire que le juge s’interdit gé-néralement d’apprécier l’évaluation des recettes et des dépensesfaite par l’autorité de contrôle budgétaire, sauf erreur manifested’appréciation et sous réserve de contrôles juridictionnelsque pourraient occasionner des délibérations postérieures à laprocédure de contrôle budgétaire (v. notamment CE 18 no-vembre 1998, req. 143007, Association d’éducation populaireLouis Flodrops : Rec. Lebon p. 422 ; D. 1999. IR. 14 ; LPA26 novembre 1999, p. 10, note Philippe Blachère ; RFDA 1999.244). Le problème sera particulièrement étudié avec le principed’équilibre du budget et des comptes (ci-dessous nos 131 et s. et219).

38. Ce contrôle du juge peut porter sur les « avis néga-tifs » de la chambre régionale des comptes (v. ci-dessusnos 14 et 17) et il peut alors être effectué sur saisine detoute personne intéressée ou habilitée, notamment le pré-fet.

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39. Ce contrôle peut aussi porter sur les arrêtés (ou refusd’arrêtés) de règlement d’office du préfet et porte alors,non seulement sur les vices propres à cette décision, maisencore sur ceux de la procédure (complexe) et des actesqui ont permis d’y aboutir, notamment les « avis positifs »des chambres régionales des comptes (v. ci-dessus nos 15,16 et 18) – qui ne peuvent elles-mêmes saisir le juge ad-ministratif, le Conseil d’État ayant estimé qu’en l’absencede personnalité morale et de dispositions attributives decompétence en ce sens, elles devaient s’en remettre à leurministre de rattachement (v. ci-dessus no 14).

C. – Le contrôle de la légalité, succédané ducontrôle budgétaire

40. Le contrôle budgétaire étant un contrôle spécial, dé-rogatoire au contrôle général, il doit, lorsque les condi-tions en sont réunies, primer sur le contrôle de la léga-lité de droit commun ; ainsi, le préfet qui, à partir desactes qui lui sont transmis (v. ci-dessus no 36) ou en l’ab-sence d’actes qui auraient dû lui être transmis, constateraitl’existence d’un cas d’ouverture du contrôle budgétairene pourrait, de ce chef, saisir que la chambre régionaledes comptes, le tribunal administratif étant incompétentpour en connaître (CE 13 mars 1989, req. 75038, Com-mune de Gardonne : Rec. Lebon p. 90 et, pour les dé-cisions les plus récentes, CAA Bordeaux 14 mars 2006,req. 03BX01403, Clémente : AJDA 2006. 1479, chron.Didier Péano ; BJCL no 5/2006, p. 358, concl. Didier Péa-no et note B.P.) – mais le préfet pourrait saisir le tribunaladministratif de l’acte en cause pour des vices extérieursau contrôle budgétaire (v. ci-dessus nos 35-36).

De même, dans le cas des dépenses obligatoires, uneautre personne habilitée à saisir la chambre (comptablepublic, personne y ayant intérêt : v. ci-dessous nos 441 et449) ne pourrait saisir, s’agissant du caractère obligatoirede la dépense, le juge administratif.

41. Le principe posé par le Conseil d’État est cependantqu’en cas d’absence de saisine de la chambre régionaledes comptes, les tiers, qui n’avaient pas la possibilité desaisir la chambre et qui auraient intérêt à agir, peuvent,à l’expiration des délais impartis pour la saisine de lachambre, déférer au juge administratif l’acte qui aurait dûêtre soumis au contrôle budgétaire (CE Sect. 23 décembre1988, req. 60678, Département du Tarn c/M. Barbut :Rec. Lebon p. 466 ; AJDA 1989. 135, chron. Michel Azi-bert et Martine de Boisdeffre ; Ann. coll. loc. 1989. 199 ;D. 1989. 381, note François Llorens et Pierre Soler-Cou-teaux ; Dr. adm. 1989, no 10 ; Grands arrêts du droit de ladécentralisation, éd. 2001, p. 291 ; JCP 1989. IV.34 ; RF-DA 1989. 369, concl. contraires Daniel Levis. – 9 juillet1997, req. 103273, Commune de Garges-lès-Gonnesse :Rec. Lebon p. 297 ; Ann. coll. loc. 1998. 274 ; D. 1997.

IR. 197 ; Dr. adm. 1997, no 351, p. 19, note Jean-PierreRougeaux ; Procédures juillet 1998, p. 16, note X. ; Rev.Trésor 1997. 700 ; RFDA 1998. 1048, note Frédéric La-fargue). Cette solution, qui concerne essentiellement lesbudgets et comptes en déséquilibre (v. ci-dessous nos 211et s.), offre ainsi un palliatif à la carence du préfet, maisau profit des tiers, et non des personnes habilitées à saisirla chambre qui, par transposition à une procédure admi-nistrative de l’exception de recours parallèle, ne sont pas,elles, admises à « rattraper » devant le juge administratifleur inertie initiale, qu’il s’agisse du préfet (CE 13 mars1989, Commune de Gardonne, précité ci-dessus no 40. –30 janvier 1995, req. 124676, Préfet des Côtes d’Armor)ou des autres personnes habilitées à saisir la chambre (CE27 septembre 1991, req. 96329, Fourno c. Communed’Uvernet Fours), ce qui, en matière de dépenses obli-gatoires, ôte l’essentiel de son intérêt à cette voie de sub-stitution pour les créanciers de la collectivité locale, quiavaient la possibilité de saisir la chambre (v. ci-dessousno 451).

42. Mais il ne s’agit que d’un succédané : le recoursau juge administratif ne produit pas les mêmes effets quele contrôle budgétaire car il ne peut conduire qu’à uneannulation de l’acte en cause et non à une décision derèglement d’office.

Par ailleurs, la légalité du budget n’est appréciée qu’à la datede son adoption : v. notamment note Didier Péano à l’AJDA2006. 1480.

§ 3. – Les textes et le champ d’applicationdu contrôle budgétaire

43. Le contrôle budgétaire est principalement régi parle Code général des collectivités territoriales (CGCT),« code pilote » choisi en 1996 et dont les dispositionssont, en ce domaine, reprises, en tant que « code suiveur »,par le Code des juridictions financières (CJF) (v. ci-avantp. 7135, no 35).

44. Le régime de droit commun est fixé par les articlesL. 1612-1 à L. 1612-20 et R. 1612-1 à R. 1612-38 duCGCT, repris aux articles L. 232-1 et (pour les articlesR. 1612-16 à R. 1612-38) R. 232-1 du CJF (et commen-tés par la circulaire INTB 97 002 28C du 30 décembre1997, BOMI no 98-1, p. 89. – v. également circulaire du19 avril 1983 relative au contrôle des actes budgétaires,JO 31 mai 1983, p. 5023 et circulaire INTB 95 000 41C du7 février 1995, BOMI 1995/1, p. 222). Il concerne, sousréserve des dispositions spéciales ci-dessous, d’une partles collectivités territoriales locales que sont les régions,départements et communes de France métropolitaine, deCorse et des régions et départements d’outre-mer, d’autrepart les établissements publics qui les regroupent ou leur

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sont rattachés (v. ci-dessous no 606), qu’il s’agisse d’éta-blissements statutairement régis par le CGCT (v. ci-des-sous no 607) ou d’établissements statutairement régis pard’autres codes ou dispositions (v. ci-dessous nos 608 ets.).

45. Le CGCT comporte, cependant, des dispositions quiconfirment, adaptent, modulent ou étendent le contrôlebudgétaire en ce qui concerne les communes associées(v. ci-dessous no 653), les sections de communes (v.ci-dessous no 654), les communes d’Alsace-Moselle (v.ci-dessous nos 657 et s.), les villes de Paris, Marseilleet Lyon (v. ci-dessous nos 660 et s.), la région d’Île-de-France (v. ci-dessous no 664), la collectivité territoriale deCorse (v. ci-dessous no 666), les régions et départementsd’outre-mer (v. ci-dessous nos 667 et s.), les collectivitésd’outre-mer (v. ci-dessous nos 670 et s.).

46. Par exception, ce sont parfois d’autres codes (oud’autres dispositions législatives non codifiées) qui fixentle régime, particulier ou dérogatoire, applicable en ma-tière de contrôle budgétaire : Code de la constructionet de l’habitation pour les offices publics de l’habitat (v.ci-dessous nos 613 et s.), Code de l’éducation pour les éta-blissements publics locaux d’enseignement (v. ci-dessousnos 626 et s.), Code de la santé publique pour les établis-sements publics de santé (v. ci-dessous nos 635 et s.) et,avec des incertitudes, Code de l’action sociale et des fa-milles pour les établissements publics locaux sociaux etmédico-sociaux (v. ci-dessous nos 641 et s.) ; s’y ajoutent,pour les communes de Polynésie française, le Code descommunes adapté (v. ci-dessous nos 686 et s.).

47. Les autres dispositions applicables au contrôle bud-gétaire figurent au Code des juridictions financières, quitient, en quelque sorte un double rôle.

48. D’une part, il est code pilote pour le contrôle bud-gétaire applicable au territoire (mais non aux communes)de Polynésie française (v. ci-dessous nos 680 et s.), auxterritoire, provinces et communes de Nouvelle-Calédonie(v. ci-dessous nos 692 et s.).

49. D’autre part, il est, non seulement code suiveur enses dispositions confirmant les textes applicables, aux-quels il renvoie, mais aussi code complémentaire pourcertaines règles de procédure (v. notamment art. L. 211-7, L. 242-1, L. 242-2, R. 242-1) ou l’inclusion d’orga-nismes particuliers dans le champ du contrôle budgétaire(v. ci-dessous no 611).

§ 4. – Les cas d’ouverture du contrôle budgétaire50. Les cas d’ouverture du contrôle budgétaire sont

principalement au nombre de quatre : le retard dans

l’adoption du budget primitif (v. ci-dessous nos 86 ets.), le déficit du budget (v. ci-dessous nos 112 et s.), ledéficit important du compte administratif (v. ci-des-sous nos 222 et s.) et l’absence de crédits suffisants pourles dépenses obligatoires (v. ci-dessous nos 400 et s.). –ces cas pouvant parfois se combiner entre eux : ainsi ledéficit du budget et le déficit du compte administratif (v.ci-dessous nos 314 et s.) (v. également nos 166 et 460 pourles concours de procédures).

51. On pourrait, par ailleurs, rattacher au contrôle budgé-taire certains avis formulés sur saisine du préfet (v. CGCT, art.L. 1411-18, L. 1524-2, L. 4425-8, L. 5212-25 et R. 5217-7).Mais la chambre ne peut, ici, arrêter la procédure par un « avisnégatif » (v. ci-dessous no 14) ce qui conduit à les exclure ducontrôle budgétaire (les dispositions ci-dessus ne sont d’ailleurspas incluses dans les subdivisions consacrées au contrôle bud-gétaire) et à les traiter comme un cas particulier de contrôle dela gestion (v. ci-après p. 7145).

52. Ces cas peuvent aussi être regroupés en trois thèmeset, alors, être, à l’occasion, complétés par quelques pro-cédures complémentaires : le premier est le retard, dubudget (v. ci-dessous no 86) mais aussi du compte admi-nistratif (v. ci-dessous no 86) ; le deuxième est l’équilibredu budget (v. ci-dessous no 112) et du compte adminis-tratif (v. ci-dessous no 298) ; le troisième est celui desdépenses obligatoires, qui donnent lieu, non seulement àune procédure de droit commun d’inscription d’office descrédits (v. ci-dessous no 434) et de mandatement d’of-fice des dépenses (v. ci-dessous no 504), mais encore àdes procédures particulières pour le règlement des inté-rêts moratoires (v. ci-dessous no 572) et l’exécution desdécisions de justice (v. ci-dessous no 536) – à laquelle onpeut rattacher, par symétrie, le recouvrement des recettesobligatoires (v. ci-dessous no 586).

53. L’ouverture (et, en conséquence, la combinaison)de ces cas varie selon les organismes concernés, car cer-tains cas d’ouverture sont partiellement ou totalement ex-clus pour certaines collectivités territoriales locales (v.ci-dessous nos 652 et s.), notamment l’Alsace-Moselle (v.ci-dessous nos 657 et s.) et certains pays d’outre-mer (v.ci-dessous nos 674 et, 680 et s., 692 et s.) ainsi que pourcertains établissements publics particuliers (v. ci-dessousnos 612 et s.).

54. Par ailleurs, la mise en œuvre de ces cas obéit par-fois à des procédures particulières qui, dans certains or-ganismes (v. ci-dessous nos 312 et s.) viennent doubler,modifier ou remplacer la procédure de droit commun.

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SECTION 2

LE RETARD

55. La nécessité d’assurer la continuité de la vie finan-cière locale a conduit le législateur à prévoir des procé-dures de contrôle budgétaire en cas de retard dans l’adop-tion du budget primitif (§ 1) ou du compte administratif(§ 2).

§ 1. – Le retard dans l’adoption du budget primitif56. Bibliographie. Outre la bibliographie citée au

no 1, v. Paul Hernu, L’absence d’adoption des documentsbudgétaires dans les collectivités locales, Gazette descommunes 18 octobre 1989, p. 38. – Christophe Ro-senau, Les problèmes posés par l’article 7 en matièrede contrôle budgétaire effectué par les Chambres Ré-gionales des comptes, Rev. Trésor 1986. 185. – JoëlToussaint, L’article 7 de la loi du 2 mars 1982 et le prin-cipe d’annualité, dans : CFPC, Les chambres régionalesdes comptes, précité ci-dessus no 1, p. 29 (et débats,p. 37). – Pierre Varaine et Daniel Malingre, Les délaisdans les procédures de contrôle des budgets locaux/Levote tardif des budgets locaux, AJDA 1985. 585 et 589 ;Budgets tardifs, AJDA 1986. 152.

57. Le retard dans l’adoption du budget primitif estprincipalement régi par l’article L. 1612-2 du CGCT(complété par les articles L. 1612-1, L. 1612-3, L. 1612-9et R. 1612-16 à R. 1612-18) qui a pris la suite de l’article 7de la loi du 2 mars 1982 (complété par les articles 9-1,51 et 83 et par l’article 26 du décret du 22 mars 1983)– ce qui explique que, dans la terminologie longtempsemployée, ce cas d’ouverture ait souvent été désignécomme celui « de l’article 7 ».

58. Cet article 7 introduisait lui-même une nouveautédans le droit des contrôles financiers des collectivités lo-cales car, jusqu’à la loi du 2 mars 1982, le retard, fréquent,dans l’adoption du budget primitif n’était, ni clairementdéterminé, ni directement sanctionné.

Les textes ne déterminaient pas avec clarté la date limited’adoption du budget et, si l’exécution du budget provisoireapplicable à partir du 1er janvier faisait apparaître un déficit, lebudget pouvait être soumis à une procédure de « commissionspéciale » de règlement par l’autorité de tutelle (v. ci-avantp. 7040, no 162, éd. 2003-1 et p. 7135, no 74, éd. 2006).Par ailleurs, les communes devaient faire connaître avant le1er mars leurs décisions relatives aux impôts directs, faute dequoi ceux-ci pouvaient être recouvrés sur la base des décisionsde l’année précédente.

59. Depuis la loi du 2 mars 1982, les délais d’adoptiondu budget primitif sont clairement fixés et reportés bien

au-delà du 1er janvier mais, en contrepartie, une procé-dure d’établissement d’office (B) est spécifiquement ins-tituée en cas de retard (A) – cette procédure ne concernantdonc pas les décisions modificatives, dont le budget sup-plémentaire.

On rappellera que l’article L. 1612-1 du CGCT organise unrégime provisoire pour le cas où le budget de la collectivitélocale n’aurait pas été adopté avant le 1er janvier. Ce régime estdécrit ci-avant p. 7040, nos 173 et s., éd. 2003-1.

A. – Les hypothèses de retard60. Il y a législativement retard lorsque, à l’issue des

délais impartis, la collectivité locale n’a pas adopté unbudget valable.

1° Le non-respect des délais

61. Le CGCT fixe un délai général d’adoption du bud-get primitif, auquel se substituent parfois des délais spé-ciaux d’adoption et auquel s’ajoute toujours un délai detransmission à l’autorité préfectorale.

a) Le délai général d’adoption

62. Le principe est qu’il y a retard « si le budget n’estpas adopté avant le 31 mars de l’exercice auquel il s’ap-plique » (CGCT, art. L. 1612-2, al. 1er). L’absence debudget au 1er janvier, qui porte atteinte au principe d’an-tériorité des documents budgétaires (v. ci-avant p. 7030,no 44, éd. 2000-2) n’est donc pas considéré comme un re-tard au sens du contrôle budgétaire et ne saurait, en consé-quence, permettre de déclencher la procédure d’établisse-ment d’office du budget avant l’expiration de délais fixésbien en aval du début de l’exercice budgétaire (v. ci-des-sous no 76).

b) Les délais spéciaux d’adoption

63. La limite générale du 31 mars est elle-même repous-sée dans plusieurs cas.

64. Elle est fixée au 15 avril l’année du renouvellementdes organes délibérants (CGCT, art. L. 1612-2), de mêmequ’en 2007, année pour laquelle la date a été fixée par l’ar-ticle 79 (non codifié) de la loi 2005-1720 du 30 décembre2005 de finances rectificative pour 2005 (qui s’appliqueégalement au vote des taux des quatre taxes directes lo-cales).

Selon la doctrine administrative, mise en œuvre en 1995, ladate du 15 avril ne trouve cependant à s’appliquer (sauf disposi-tion législative expresse, comme en 2007) que lorsque le renou-vellement des conseils a lieu en mars. A défaut, ce serait la datedu 31 mars qui retrouverait à s’appliquer si les élections étaientretardées, comme en 1995, année où les élections municipalesavaient été reportées en juin par la loi 94-590 du 15 juillet 1994(v. circulaire INT/B/00041C du 7 février 1995, point 1, BOMI

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premier trimestre 1995, p. 222. – Rép. min. nos 15998, JOAN15 août 1995, Rev. Trésor 1994. 710 ; 17108, JOAN 10 octobre1994, Rev. Trésor 1995. 58 ; 19776, JOAN 26 décembre 1994,Rev. Trésor 1995. 392).

65. Elle est fixée au 1er juin si le budget primitif del’exercice précédent a été redressé d’office pour déséqui-libre et que l’exercice en cours ne concerne pas une annéed’élections (CGCT, art. L. 1612-9, al. 3).

66. Elle est fixée au 15 juin si le budget primitif del’exercice précédent a été redressé d’office pour déséqui-libre et que l’exercice en cours concerne une année de re-nouvellement des conseils (CGCT, art. L. 1612-9, al. 3).

67. Le délai expire quinze jours après la communica-tion des informations indispensables à l’établissementdu budget lorsque ces informations n’ont pas été com-muniquées avant le 15 mars (CGCT, art. L. 1612-2, al.3)ou dans les deux mois et demi suivant la création d’unenouvelle collectivité territoriale (CGCT, art. L. 1612-3,al. 2).

La liste de ces informations est fixée, en application de l’ar-ticle L. 1612-2, al. 3, par les articles D. 1612-1, D. 1612-2,D. 1612-4 à D. 1612-7 du CGCT (v. ci-avant p. 7040, nos 31 ets., éd. 2003-1). Dues « à l’organe délibérant » (art. L. 1612-2), elles sont communiquées « aux maires » ou « aux prési-dents » (art. D. 1612-2 et s.). La preuve de leur transmissionincombe, en principe, à l’autorité préfectorale (CRC Auvergne,avis, 22 mai 1985, Commune de Viscontal). Ne faisant pas grief,elles ne peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir(CE 9 novembre 1982, Commune de Trédaniel : Dr. adm. 1982,no 501). Pour le cas d’informations non visées par le CGCT maisindispensables, v. Henry-Michel Crucis, Droit des contrôles fi-nanciers des collectivités territoriales, précité, p. 238. – ÉricThévenon, CRTC, précité, no 274 et ci-avant p. 7040, no 38, éd.2003-1.

68. Sous la réserve ci-dessus le délai expire trois moisaprès la création d’une nouvelle collectivité territo-riale (CGCT, art. L. 1612-3, al. 1er).

69. Enfin, pour les régions, l’article L. 1612-2 du CGCT a étédéclaré applicable « sous réserve des dispositions de l’articleL. 4311-1-1 », qui prévoyait une procédure spéciale d’adop-tion du budget (le « 49-3 régional ») susceptible de n’aboutirqu’après les délais habituels. Ces derniers n’étaient donc sus-ceptibles d’être sanctionnés que dans le cas où l’exécutif régio-nal n’aurait pas usé de cette procédure. Cet article devait êtreabrogé au plus tard en 2004 (v. la loi 99-36 du 19 janvier 1999,art. 27-III).

c) Le délai de transmission au préfet

70. Aux termes de l’article L. 1612-8 du CGCT (dontl’origine remonte à la loi 86-972 du 19 août 1986), « lebudget primitif de la collectivité territoriale est transmis

au représentant de l’État dans le département au plus tardquinze jours après le délai limite fixé pour son adop-tion », ce qui recule d’autant la date à laquelle il est pos-sible de déclencher la procédure d’établissement d’office– et, ce qui, en pratique, laisse un temps supplémentaireaux conseils délibérants pour adopter le budget (encoreque, sur le strict plan juridique, un budget adopté pendantce délai de transmission puisse être considéré comme nulcar voté hors des délais d’adoption).

La date à retenir est celle de la réception par l’autorité préfec-torale (et non celle de réception de l’accusé par la collectivitélocale) (Rép. min. au JOAN 13 septembre 1982, p. 3626 et auJOAN 25 octobre 1982, p. 4390).

2° Le non-respect d’autres conditions légales

71. Il ne suffit pas, pour écarter l’établissement d’office,qu’un budget soit adopté puis transmis dans les délais.Encore faut-il que ce budget soit valable.

72. Il doit, en premier lieu, s’agir d’un budget complet,qui doit, en particulier, comprendre ses budgets annexeshabituels (CRC Nord-Pas-de-Calais, avis, 12 juin 1985,Commune de Verton – pour l’eau et l’assainissement –et, par analogie, CE 25 février 1998, req. 168726, Préfetde la Haute-Corse : Rev. Trésor 1998. 529), y comprisceux des sections de commune (CE 14 janvier 1998, req.160660, Section de commune d’Antilly : Ann. coll. loc.1999. 334 et v. ci-dessous no 654).

73. Il doit, en second lieu, s’agir d’un budget exécu-toire, ce qui n’est pas le cas lorsque ce budget a été annu-lé par le juge (CE avis no 345352, 9 février 1989, Rapportpublic du CE no 41, 1989, p. 233. – Circulaire, précité,du 7 février 1995, BOMI 1995/1, p. 223, point 4. – CRCPicardie, avis, 8 octobre 1996, Lycée Louis Thuillier :Rec. jurid. fin., p. 281) – circonstance qui peut amenerà une procédure même après la fin de l’exercice (CRCÎle-de-France, avis, 3 mai 1999, Région d’Île-de-France :Rec. jurid. fin., p. 155). Mais le budget est exécutoirelorsque, même adopté dans des conditions irrégulières, ilest, comme les autres délibérations, publié (v. Rép. min.au JO Sénat 18 mai 1989, p. 771) et transmis au préfet,qui peut alors le déférer au tribunal administratif mais nepeut considérer qu’il y a absence de budget et, en consé-quence, déclencher la procédure d’établissement d’office(CAA Marseille 3 janvier 2005, req.01MA00413, Mi-nistre de l’Intérieur/Syndicat mixte du parc naturel ré-gional du Haut-Languedoc : JCP A 2005. 701, chron.S. Chatain – cet arrêt réservant cependant le cas d’un actequi « serait entaché d’un vice tel qu’il serait de natureà le faire regarder comme inexistant ». – v. aussi CRCÎle-de-France, avis, 10 juin 2002, Caisse des écoles deCondé-Sainte-Libiaire : Rec. jurid. fin., p. 207).

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B. – La sanction du retard74. Le retard dans l’adoption du budget primitif est, en

principe, sanctionné par l’établissement d’office du bud-get par le préfet, sur proposition de la chambre régionaledes comptes saisie par ledit préfet.


75. La saisine de la chambre est réservée au seul préfet,aucune autre personne n’étant ici habilitée à « concurren-cer » ou à se substituer à l’autorité préfectorale (c’est unedifférence notable avec le cas des dépenses obligatoires :v. ci-dessous no 439).

La saisine du préfet ne peut avoir lieu que pour les collectivi-tés ayant à se doter d’un budget primitif, ce qui n’est pas le casd’une structure dissoute, la saisine du préfet étant alors décla-rée irrecevable (CRC Champagne-Ardennes, avis, 23 décembre2002, SIVOM à la carte du pays sedanais : Rec. jurid. fin.,p. 303).

a) Les conditions de la saisine

76. Le préfet ne peut saisir la chambre avant l’expi-ration des délais fixés par les textes : cette saisine pré-maturée serait, en principe, déclarée irrecevable (v. parex. CRC Basse-Normandie, avis, 18 mai 1995 : Rec.jurid. fin., p. 225. – CRC Nord-Pas-de-Calais, avis,19 mai 1999, Commune de Bourthes), alors même que leconseil délibérant aurait repoussé le projet de budget pri-mitif (CRC Île-de-France, avis G/38/A-15, 6 mars 2000,Commune de Signy-Signets : Rev. Trésor 2000. 608,chron. Dominique Delarue et Pierre Rocca) – mais cer-taines chambres acceptent la saisine si, statuant après ladate limite, elles constatent qu’il n’y a toujours pas debudget primitif (v. Jean-Yves Bertucci et Alain Doyelle,chron. à l’AJDA 1995.902).

77. La saisine est possible, non pas à l’expiration des dé-lais d’adoption du budget (v. ci-dessus nos 62 et s.), maisà l’expiration du délai de transmission du budget aupréfet (v. ci-dessus no 70), l’article L. 1612-8 disposantqu’« à défaut (de transmission) il est fait application desdispositions de l’article L. 1612-2 » prévoyant la saisinede la chambre.

78. D’après cet article L. 1612-2, « le représentant del’État dans le département saisit sans délai la chambrerégionale des comptes ». Au sens juridique (et littéral)habituel, cette expression signifie que le préfet doit saisirimmédiatement la chambre régionale, ce qui implique à lafois une obligation de saisine et le caractère immédiat decette dernière. Dans la pratique, l’interprétation en a ce-pendant été plus souple (au risque, toutefois, d’entraîner

la responsabilité de l’État en cas de faute : v. ci-dessousno 104).

79. D’une part, et sauf pendant les premières annéesde contrôle budgétaire, seule une minorité (moins dudixième) des (nombreux) cas de retard (plusieurs mil-liers par an) ont donné lieu à une saisine de la chambre(quelques dizaines à moins de 200).

Le nombre de saisines s’établit ainsi : 1983 : 1087 / 1984 :889 / 1985 : 341 / 1986 : 417 / 1987 : 244 / 1988 : 144 / 1989 :102 / 1990 : 150 / 1991 : 144 / 1992 : 145 / 1993 : 151 / 1994 :149 / 1995 : 135 / 1996 : 77 / 1997 : 132 / 1998 : 140 / 1999 :153 / 2000 : 129 / 2001 : 72 / 2002 : 83 / 2003 : 125 / 2004 :146 / 2005 : 159 / 2006 : 129.

Le nombre de budgets en retard était, par exemple, de 2251en 1994, 1752 en 1995, 1812 en 1996, 2162 en 1997.

Le nombre de budgets primitifs non adoptés dans les délaislégaux s’établit ainsi : 1983 : 1172 / 1984 : 1359 / 1985 : 1551/ 1986 : 2539 / 1987 : 1386 / 1988 : 1162 / 1989 : 887 / 1990 :1305 / 1991 : 1694 / 1992 : 2342 / 1993 : 2476 / 1994 : 2251/ 1996 : presque 5 000 / 1997 : plus de 6 000 / 1998 : près de6 500 / 1999 : près de 7 000 / 2000 : environ 7 000 / 2001 : plusde 4 000 / 2002 : plus de 4 500 / 2003 : 4486.

Ceci implique que le préfet ne se sente pas tenu de saisirla chambre et ne saisisse donc cette dernière que des casqui lui paraissent les plus sérieux ou, à tout le moins,impossibles à résoudre rapidement par d’autres voies.

Ainsi les services préfectoraux vérifient généralement si l’ab-sence de budget primitif en préfecture ne résulte pas simple-ment du défaut de transmission dudit budget, auquel cas ilss’efforcent d’en obtenir transmission. En l’absence de budget,ils s’efforcent parfois d’obtenir une décision budgétaire rapide.De sorte que les cas de retard entraînent de nombreux courriersd’observations de la part des préfets (un à plusieurs milliers paran) avant que le préfet ne saisisse la chambre pour, environ, unedizaine de cas.

Pratique, au demeurant, justifiée par la Cour descomptes elle-même, qui estimait qu’« il est normal quele préfet vérifie si ces situations sont seulement acci-dentelles et susceptibles d’être rapidement réglées parles assemblées délibérantes elles-mêmes, plutôt que demultiplier les saisines inutiles » (Rapport public 1995,p. 277).

80. D’autre part, les préfets, qui étaient invités par leManuel de contrôle budgétaire (précité ci-dessus no 1) àsaisir la chambre « le plus rapidement possible » (p. 41)ou « dans les meilleurs délais » (p. 44), l’ont fait dans desdélais variables, allant peut-être parfois au-delà du « délairaisonnable » (mentionné dans la circulaire, précitée, du7 février 1995), au point que l’expression « sans délai »est quelquefois devenue « sans aucun délai », puisque leschambres régionales acceptent de statuer sur des saisinestardives – sauf, parfois, lorsque l’exercice concerné est

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clos (CRC Midi-Pyrénées, avis, 10 janvier 1995, Syndicatmixte de Clarac, chron. précité, AJDA 1995. 902).

81. En contrepartie, les conseils délibérants des collec-tivités locales se sont vus reconnaître la possibilité de dé-libérer tardivement en matière budgétaire tant que lasaisine n’avait pas eu lieu, ce qui résulte, a contrario,de l’article L. 1612-2, alinéa 2, du CGCT (v. ci-dessousno 83), qui dessaisit le conseil de sa compétence en casde saisine de la chambre régionale (v. notamment concl.Gérard Merloz s. TA Toulouse 4 juin 1986, req. 861088,Commune de Pamiers, AJDA 1986. 643 ; Rev. Trésor1987. 420 ; Grands arrêts du droit de la décentralisation,éd. 2001, p. 305) – et ce qui, par la même occasion, ré-sout, a fortiori, dans un sens favorable aux compétencesdu conseil, le cas des délibérations qui auraient été prisespendant le délai de transmission des budgets au préfet (v.ci-dessus no 70).

82. La saisine de la chambre par le préfet, dont la col-lectivité locale intéressée doit être informée (CGCT, art.L. 1612-17), doit être accompagnée de l’ensemble desinformations qui étaient nécessaires à l’établissement dubudget (v. ci-dessus no 67) ainsi que des décisions bud-gétaires de l’exercice précédent (faute de quoi la saisinene serait valable qu’à dater de la transmission des derniersdocuments requis : v. chron. précité, AJDA 1995. 901).

CGCT, art. R. 1612-16 : « Lorsque le représentant de l’Étatsaisit la chambre [...], conformément à l’article L. 612-2, il jointà cette saisine l’ensemble des informations et documents, visésaux articles D. 1612-1 à D. 1612-7, indispensables à l’établis-sement du budget, ainsi que les pièces établissant que ces infor-mations et documents ont été communiqués à la collectivité ouà l’établissement public intéressé.

L’ensemble des budgets et décisions budgétaires afférents àl’exercice précédent sont également joints à la saisine. »

b) Les effets de la saisine

83. Aux termes de l’article L. 1612-2, alinéa 2, duCGCT (dont l’origine remonte à l’article 28 de la loi85-97 du 25 janvier 1985, qui a mis fin à certainescontroverses en ce domaine : v. Luc Saïdj, art. précitéci-dessus no 30, AJDA 198.71), « à compter de la saisinede la chambre régionale des comptes et jusqu’au règle-ment du budget par le représentant de l’État, l’organedélibérant ne peut adopter de délibération sur lebudget de l’exercice en cours ». Une délibération in-tervenue en méconnaissance de cette disposition devraitdonc être déférée par le préfet au tribunal administratif,avec demande de sursis à l’exécution (mais pourraitservir de base aux propositions de la chambre régionale :v. ci-dessous no 93 et Manuel de contrôle budgétaire,précité ci-dessus no 1, p. 95).

84. Mais ce dessaisissement du conseil laisse subsisterla compétence de l’ordonnateur pour effectuer certainsactes nécessaires à la continuation de la vie financière,dans les conditions fixées à l’article L. 1612-1 du CGCT(et exposées ci-avant p. 7040, nos 173 et s., éd. 2003-1).

À noter que certaines de ces opérations ne peuvent plus êtreeffectuées après le 31 mars (opérations nécessitant l’accord duconseil et, peut-être, certaines opérations ne nécessitant pas cetaccord : v. ci-avant p. 7040, nos 176 et 177, éd. 2003-1).

85. Par ailleurs, la jurisprudence a, de manière générale,réservé la compétence du conseil pour prendre les actesde gestion nécessaires au fonctionnement de la collectivi-té locale (TA Paris 9 octobre 1985, Bodin : Rec. Lebon,tables, p. 525 et 552), étant rappelé qu’aux termes de l’ar-ticle L. 1612-2, alinéa 2, précité (au no 83), du CGCT,le dessaisissement du conseil ne concerne que l’exerciceen cours (le conseil pouvant, notamment, statuer sur lescomptes de l’exercice précédent) – et prend fin dès que laprocédure de contrôle budgétaire est close (v. ci-dessousno 105).

2° L’avis de la chambre

86. Une fois saisie, la chambre doit (v. ci-dessus no 12),dans les conditions précisées par les textes, rendre un avisqui peut, selon les cas, être négatif ou positif.

a) Les conditions de l’avis

87. Pour rendre son avis, la chambre dispose d’un délaid’un mois (CGCT, art. L. 1612-2, al. 1er) qui « courtà compter de la réception au greffe de l’ensemble desdocuments dont la production est requise » (CGCT, art.R. 1612-8) (v. ci-dessus no 82) mais la jurisprudenceconsidère que ce délai n’est pas imparti à peine de nul-lité de la procédure (solution par analogie avec le casdes dépenses obligatoires : v. ci-dessous no 462) et qu’enconséquence la chambre peut statuer au-delà du délai(sous réserve, cependant, de la responsabilité de l’État quipourrait résulter d’un retard préjudiciable : v. ci-dessousno 104).

88. Cet avis est rendu dans les conditions générales deprocédure prévues pour le contrôle budgétaire (v. ci-des-sus nos 10 et s.), comprenant notamment le droit pourl’exécutif de la collectivité locale de présenter ses obser-vations dans le délai imparti par le président de la chambre(habituellement huit jours) et entraînant, en général, unevisite (et un entretien) sur place par le rapporteur.

89. Il doit être motivé (CGCT, art. R. 1612-9).

90. Il doit s’agir d’un « avis public » (CGCT, art.L. 1612-2, al. 1er), qui est « notifié au représentant de

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l’État, d’une part, à la collectivité ou à l’établissementpublic intéressé, d’autre part » (CGCT, art. R. 1612-9).Le caractère « public » de cet avis ne signifie pas seule-ment, comme pour tous les cas d’ouverture du contrôlebudgétaire, qu’il est accessible aux tiers dès qu’a eu lieula première réunion de l’assemblée délibérante suivantsa réception dans la collectivité (v. art. R. 1612-14et ci-dessus no 14). Il signifie aussi, car la précisionlégislative n’est pas effectuée pour les autres cas decontrôle budgétaire, que doit exister une procédure depublicité spécifique en cas de retard dans l’adoption dubudget primitif ; elle est indiquée à l’article R. 1612-18du CGCT, qui prévoit que « la publication de l’avis dela chambre [...] est assurée, dès sa réception, sous laresponsabilité du maire, du président du conseil général,du président du conseil régional, ou du président del’établissement public par affichage ou insertion dansun bulletin officiel ».

b) L’avis négatif

91. La chambre peut estimer qu’il n’y a pas lieu à éta-blissement d’office du budget parce que les conditionsn’en étaient pas réunies (ce qui est alors un problème derecevabilité de la saisine du préfet) ou parce que l’établis-sement d’office serait trop tardif pour présenter un intérêt(v. ci-dessus no 80). Par analogie avec les solutions juris-prudentielles dégagées pour les dépenses obligatoires (v.ci-dessus nos 14 et 23, et ci-dessous nos 471 s.), on doitconsidérer que l’avis empêche le préfet d’établir d’officele budget mais est alors susceptible d’un recours pour ex-cès de pouvoir, par le préfet ou toute personne y ayantintérêt, devant le tribunal administratif.

c) L’avis positif

92. La chambre peut aussi estimer (seule hypothèse ex-plicitement prévue et réglementée par les textes) qu’il y alieu à établissement d’office et, dans ce cas, « formule despropositions pour le règlement du budget » (CGCT, art.L. 1612-2).

93. Juridiquement, le contenu de ces propositions n’ad’autres limites que celles de la légalité applicable au bud-get communal ; la chambre peut donc, dans ces limites,proposer de modifier, à la baisse comme à la hausse, lesopérations antérieures. Mais dans la pratique générale,les chambres, conscientes, à la fois, de leur absence delégitimité démocratique en ce domaine et de la possibi-lité donnée aux conseils locaux de modifier ultérieure-ment le budget établi d’office (v. ci-dessous no 105),ou bien se fondent sur les décisions les plus récentes,même tardives, des conseils (v. ci-dessus no 83) ou biense contentent d’établir un « budget minimum » tendant

à assurer la continuité de la vie financière et des opéra-tions an cours, les dépenses obligatoires (v. par ex. CRCHaute-Normandie, avis, 1er juin 2003, Commune de Blac-queville : Rec. jurid. fin., p. 275, avec références) –au besoin par jonction d’une procédure distincte, enga-gée en ce sens (v. CRC Haute-Normandie, avis, 9 août1992, Commune de Giverny ; CRC Nord-Pas-de-Calais,avis, 8 septembre 2001, Syndicat intercommunal de dis-tribution des eaux et d’assainissement de Wardrecques) –et, parfois plus délicat à proposer, l’équilibre du budget.Sur la pratique, v. notamment Annotations précitées duCGCT Dalloz sous art. L. 1612-2, nos 7-8, éd. 2006 etdu CJF Le Moniteur, sous art. L. 232-1, p. 316 ; Chris-tian Descheemaeker, Alain Doyelle, Bruno Marie Pireyre,ouvrage précité ci-dessus no 1, p. 312 ; Jean Le Foll, ét.précité ci-dessus J.-Cl. Administratif, fasc. 1260, nos 40et s., éd. 5/2001. – Pierre Varaine et Daniel Malingre,chron. précité ci-dessus no 56, AJDA 1986. 152.

94. Juridiquement, cet avis de la chambre ne liera pasle préfet (v. ci-dessous no 99) et, en conséquence, il n’estpas susceptible d’un recours pour excès de pouvoir,seule la décision ultérieure du préfet pouvant l’être (v.ci-dessous no 103) (solution par analogie avec celle re-tenue en matière de dépenses obligatoires ; v. ci-dessusno 16 et ci-dessous no 472).

95. À la différence des « premiers avis » émis dans lesautres cas de contrôle budgétaire (v. ci-dessus nos 13 ets.), l’avis, notifié au préfet et à la collectivité intéressée(CGCT, art. R. 1612-9), appelle directement décisiondu préfet car le conseil délibérant n’a pas, ici, en raisonde l’urgence, la possibilité légale de rétablir la situation(en l’occurrence en votant un budget) – seul son exécutifa été consulté en cours de procédure (v. ci-dessus no 88).

3° L’établissement d’office du budget par le préfet

96. Le préfet ne peut statuer s’il ne dispose pas d’uneproposition de la chambre (confirmé par la jurispru-dence relative aux dépenses obligatoires : v. ci-dessusno 23 et ci-dessous no 471).

97. À compter de la notification de l’avis de la chambre,le préfet dispose d’un délai de vingt jours pour régler lebudget et le rendre exécutoire (CGCT, art. L. 1612-2 etR. 1612-11, ce dernier article étant celui qui indique ladurée du délai). Cependant, ce délai ne semble pas im-parti à peine de nullité de la procédure et son non-respectne pourrait, en lui-même, être considéré comme un re-fus d’établissement d’office – même s’il peut, à l’occa-sion, entraîner des conséquences particulières sur le planprocédural et sur celui de la responsabilité de l’État (v.ci-dessous nos 100 et 104).

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98. Il peut, bien sûr, suivre l’avis de la chambre régio-nale, ce qu’il fait dans la très grande majorité des cas.

94 cas sur 97 en 1998 (CJF annoté Le Moniteur, p. 318),86 % des cas de 2001 à 2003 (G. Orsoni et A. Pichon, LesChambres régionales et territoriales des comptes. XX° anni-versaire, LGDJ, 2004, p. 33).

99. Il peut aussi s’écarter de l’avis par décisionmotivée, conformément à l’article 1612-2, alinéa 1er, duCGCT qui dispose : « si le représentant de l’État dansle département s’écarte des propositions de la chambrerégionale des comptes, il assortit sa décision d’une mo-tivation explicite ». Cette motivation doit être précise,le préfet ne pouvant se contenter de termes généraux(solution par analogie avec la jurisprudence en matièrede déséquilibre du budget et de déficit du compte admi-nistratif : v. ci-dessus no 25 et ci-dessous nos 188 et 328).

100. Par analogie avec la jurisprudence relative auxdépenses obligatoires (v. ci-dessus no 26 et ci-dessousno 493), il est possible d’estimer que le préfet peut aussirefuser l’établissement d’office mais à condition d’as-sortir sa décision d’une motivation explicite.

Cette décision explicite étant normalement fournie spontané-ment (en principe dans le délai de vingt jours imparti pour sta-tuer) mais pouvant, peut-être, être fournie en réponse à une de-mande d’établissement d’office effectuée par la chambre régio-nale des comptes ou toute personne intéressée devant le silencedu préfet au-delà des vingt jours ; mais, dans ce dernier cas,l’absence de réponse dans les délais habituels vaudrait décisionimplicite de refus qui, du fait même de son caractère implicite,serait contraire à la jurisprudence ci-dessus et à la légalité (v.,par analogie avec les dépenses obligatoires, ci-dessus no 26 etci-dessous no 492).

101. Pour déterminer le contenu du budget qu’il établitd’office, le préfet a, en principe, les mêmes pouvoirs quel’autorité budgétaire habituelle ; de plus, il ne peut se voiropposer le délai de notification des taux des quatre vieillescontributions directes imposé (par l’article 1639 A duCGI) aux collectivités locales et ne peut donc, en dépitdu retard, se voir imposer les taux de l’année précédente(CAA Bordeaux 31 décembre 2002, no 00-1932, Soc. Vi-viès-Matériaux : RJF 4/2003, no 440 ; Bull. fiscal Fran-cis Lefebvre 4/2003, no 353 ; BJCL 4/2003, p. 294, concl.Boulard, obs. S.A.). Mais il n’est, évidemment, pas af-franchi du respect de la légalité et ne pourrait, ainsi, fixerles taux au-delà des limites prévues par la loi (même arrêt)ou décider unilatéralement d’une contribution qui néces-siterait un accord du contributeur (CAA Nantes 30 mai2002, Commune de Malville (Loire-Atlantique) : Rec. ju-rid. fin., p. 139).

De même, il ne pourrait utiliser la procédure d’établissementd’office pour un motif autre que le retard dans l’établissementdu budget (CAA Marseille 5 janvier 2005, req. 01MA00413,Ministère de l’Intérieur : AJDA 2005. 566).

102. L’arrêté préfectoral (comprenant éventuellementla motivation et auquel est annexé le budget établi d’of-fice) est adressé à la collectivité intéressée, à son comp-table et à la chambre des comptes (CGCT, art. R. 1612-11).

103. Il est, comme tout autre arrêté préfectoral, suscep-tible d’un recours pour excès de pouvoir par toute per-sonne y ayant intérêt (notamment tout contribuable de lacollectivité intéressée).

Mais on ne peut contester utilement que l’omission d’une dé-pense obligatoire ou des recettes pour y faire face (TA Dijon28 octobre 1986, Lapierre : Rec. Lebon p. 427).

104. De plus, une action en responsabilité pourrait êtreengagée contre l’État en raison d’une faute lourde com-mise dans l’exercice du contrôle budgétaire au titre du re-tard dans l’établissement du budget primitif (CE 6 octobre2000, req. 205959, Commune de Saint-Florent et autres :AJDA 2001. 201, note Martine Cliquennois ; Coll. Terr.2000, no 11, concl. Laurent Touvet ; Dr. adm. 2000,no 243 ; RFDA 2001. 152, note Pierre Bon).

105. Par ailleurs – le point ne manque pas d’impor-tance, théorique et pratique – le budget établi d’officepeut, à tout moment, être modifié par le conseil délibérant(CAA Nancy 14 avril 2005, req. 01NC00514, Communede Guewenheim : AJDA 2005. 1197), dans les conditionshabituelles à toutes les décisions budgétaires modifica-tives (et imposant, notamment, le respect de l’équilibredu budget : v. ci-avant p. 7030, nos 59 et s., éd. 2000-2).

106. Dans la pratique, le nombre d’arrêtés d’établissementd’office du budget a été à la mesure du nombre, limité, de sai-sines des chambres (v. ci-dessus no 79) même si, à l’occasion, ilsont connu la notoriété, notamment pour le règlement d’office dubudget de certaines régions (Haute-Normandie en 1995 et 1996,Île-de-France en 1997) avant que le législateur n’établisse provi-soirement, en 1998 et 1999, des procédures spéciales permettantl’adoption du budget régional (v. ci-dessus no 69). Le conte-nu de ces arrêtés a, semble-t-il, témoigné du même état d’es-prit que celui qui a animé la formulation des avis des chambres(v. ci-dessus no 93). À noter que l’absence répétée d’adoptiond’un budget primitif est un indice de la cessation d’activité d’unsyndicat intercommunal, susceptible d’entraîner la dissolutionpar le préfet prévue à l’article L. 5212-34 du CGCT (CE 13 dé-cembre 1996, req. 165506, Commune de Saint-Florent : Rec.Lebon p. 487 ; Dr. adm. 1997, n° 45 ; RFDA 1997, p. 199 ;Rev. Trésor 1997. 482).

§ 2. – Le retard dans l’adoption du compteadministratif (renvoi)

107. Aux termes de l’article L. 1612-13 du CGCT, et ensubstance, le compte administratif d’un exercice doit êtretransmis à l’autorité préfectorale au plus tard quinze jours

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après le délai limite fixé pour son adoption c’est-à-dire,s’agissant de la transmission, au plus tard le 15 juin, le30 juin ou le 15 juillet. « À défaut », précise l’alinéa 2,« le représentant de l’État saisit [...] la chambre régionaledes comptes du plus proche budget voté par la collecti-vité territoriale », selon la procédure prévue (à l’articleL. 1612-15) pour les budgets en déséquilibre. Cette pro-cédure est décrite ci-dessous nos 295 et s.

SECTION 3

LE DÉFICIT

108. Bibliographie. V. notamment Bénédicte Boyeret Régis de Castelnau, ouvrage précité ci-dessus no 1,p. 101 : Les CRC, protectrices de l’équilibre des budgetslocaux. – Jean-Louis Chartier, La détection du déséqui-libre et le rétablissement de l’équilibre dans les budgetslocaux, dans Lucile Tallineau (dir.), L’équilibre budgé-taire, Economica, 1994, p. 99. – Jean-Louis Chartier etAlain Doyelle, Le principe d’équilibre réel des budgetslocaux, AJDA 1988. 643 ; Les chambres régionales descomptes et les collectivités locales en grave difficulté fi-nancière, AJDA 1992. 717. – Conseil de l’Europe, Lesrisques liés aux engagements financiers des collectivitéslocales, avant-projet de rapport du Comité directeur surla démocratie locale et régionale (CDLR), Communes etrégions d’Europe no 76, 2002 ; Redressement des collec-tivités locales et régionales en difficulté financière, pro-jet de rapport préparé par le Comité directeur sur la dé-mocratie locale et régionale (CDLR), Communes et ré-gions d’Europe no 77, 2002. – Cour des comptes, La fia-bilité des comptes des collectivités territoriales, Rapportpublic 2004, p. 493. – Henry-Michel Crucis, L’État ga-rant financier des collectivités locales, précité ci-dessusno 1. – Bernard Daflon, L’équilibre des budgets publicslocaux : quelle stratégie et quels risques de dérapage ?,Politiques et management public, septembre 1995, p. 143.– Christian Descheemaeker, La fiabilité des comptes descollectivités territoriales, Rev. Lamy Coll. Terr. mai2005, p. 5. – Christian Descheemaeker, Alain Doyelle,Bruno André Pireyre avec la collaboration de Jean Ray-naud, Les risques de la gestion financière des collecti-vités locales [...], précité ci-dessus no 1. – Bernard deFroment, Les collectivités territoriales et l’équilibre deleur budget, Vie départementale et régionale janvier 1999,p. 13. – Étienne Douat, L’équilibre budgétaire, dans :Étienne Douat et Alain Guengant, Leçons de finances lo-cales, précité ci-dessus no 1, p. 79. – Joseph Duplouy,Le redressement financier des communes ou collectivi-tés en difficulté, Rev. Trésor ; Une collectivité localepeut-elle faire faillite ?, Problèmes économiques 6 no-vembre 2002, p. 1 (reprise de l’article ci-dessus à la Rev.

Trésor). – Guy Gilbert, Le partage macro-économiquedu déficit et de la dette et l’investissement des collectivi-tés locales, Ann. coll. loc. 2002, p. 75. – Robert Hert-zog, Le préfet doit régler les budgets locaux en équilibreréel, RFFP no 30, 1990, p. 146. – Danièle Lamarque etGilles Miller, Les chambres régionales des comptes et lafiabilité des comptes locaux, AJDA 2003. 1708. – Éve-lyne Lande, Le système d’information des communes per-met-il de mesurer le risque financier ?, Rev. Trésor 2003.106. – Raymond Melka, Le rôle des chambres régio-nales des comptes dans le rétablissement de l’équilibrebudgétaire des départements et des communes, l’exemplede l’Île-de-France, dans Centre de formation des person-nels communaux, Les chambres régionales des comptes,précité ci-dessus no 1, p. 55. – Jean-Christophe Moraud,Les plans de redressement des collectivités locales : pro-blématique juridique, RFFP no 53, 1996, p. 105. – Pa-trick Mozol, Le principe d’équilibre des budgets locaux,RGCT janvier-février 2006, p. 41. – Raymond Muzellec,Le préfet peut régler les budgets locaux en déficit, RFFPn 30, 1990, p. 155. – Jean-Claude Wathelet, ouvrage pré-cité ci-dessus no 1, p. 381 : Le règlement des difficultés etdes défaillances financières. – v. également la bibliogra-phie générale citée au no 1.

109. La prohibition du déficit est la conséquence duprincipe, fondamental, d’équilibre financier imposé auxcollectivités locales françaises, pour les raisons ou justi-fications et selon les étapes historiques exposées ci-avant(v. Les principes applicables au budget communal,p. 7030, nos 249 et s., éd. 2000-2).

Le régime applicable en ce domaine serait le plus sévère dansles pays européens, selon le rapport Tissidre au nom du Conseiléconomique et social sur Le financement externe et la gestion detrésorerie des collectivités locales, 1988, JO Avis CES no 4101.

110. Elle en est même actuellement (avec la règle decontinuité des exercices) la seule conséquence opération-nelle puisque le principe d’équilibre a de plus en plus étéinterprété comme l’absence de déficit. En effet, l’excé-dent, qui était aussi prohibé, au nom des principes d’an-nualité et de nécessité de l’impôt, par la doctrine et mêmela jurisprudence classiques (v. ci-avant p. 7030, nos 263 ets., éd. 2000-2) – et qui reste, notamment, interdit au bud-get de l’Union européenne – a été de plus en plus admispar le législateur, qui non seulement n’a organisé de pro-cédure de redressement qu’en cas de déficit, mais encoreest venu disposer expressément, sous quelques réservessans portée majeure, que « n’est pas considéré commeétant en déséquilibre » le budget qui comporte un excé-dent.

CGCT, art. L. 1612-6 : « Pour l’application de l’articleL. 1612-5 [relatif au rétablissement de l’équilibre des budgets]

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n’est pas considéré comme étant en déséquilibre le budget dontla section de fonctionnement comporte ou reprend un excédentet dont la section d’investissement est en équilibre réel, aprèsreprise par chacune des sections des résultats apparaissant aucompte administratif de l’exercice précédent » [dispositionissue de l’article 19 de la loi 88-13 du 5 janvier 1988]. –Art. L. 1612-7 [qui ne concerne que le budget communal] :« À compter de l’exercice 1997 [le premier concerné parl’instruction M 14], pour l’application de l’article L. 1612-5,n’est pas considéré comme étant en déséquilibre le budget dela commune dont la section de fonctionnement comporte oureprend un excédent reporté par décision du conseil municipalou dont la section d’investissement comporte un excédent,notamment après inscription des dotations aux amortissementset aux provisions exigées » [disposition issue de l’article 6 dela loi 94-504 du 22 juin 1994].

Pour un commentaire de ces dispositions, v. ci-avant p. 7030,nos 264-265, éd. 2000-2. Pour une explication de la différenceentre les articles L. 1612-6 et L. 1612-7, v. notamment CJF LeMoniteur, éd. 2001, p. 330 (en application de l’article L. 1612-7,il n’est pas nécessaire de limiter l’excédent de la section d’inves-tissement au produit des amortissements et provisions et il n’estpas nécessaire de reprendre l’ensemble des résultats apparais-sant au compte administratif de l’exercice précédent).

111. Pour permettre la mise en œuvre du principed’équilibre ainsi interprété, le législateur a prévu deuxprocédures principales et complémentaires : un contrôlepréventif du budget, pour éviter, si possible, un déficitprévisionnel (§ 1) et un contrôle a posteriori destiné àfaire résorber un éventuel déficit d’exécution apparudans le compte administratif (§ 2), contrôles qui ont étéensuite complétés par une procédure particulière en casd’absence de compte administratif (§ 3) et qui ont tousrévélé plus d’une difficulté d’application (§ 4).

§ 1. – Le déficit du budget112. La procédure tendant à prévenir un déficit ré-

sulte actuellement des articles L. 1612-4 et suivants (etR. 1612-19 et suivants) du CGCT, dont la teneur remonteaux articles 8 et suivants (et, par renvoi, 51 et 83) de laloi du 2 mars 1982 (et à l’article 27 du décret 83-224 du22 mars 1983) – ce qui explique que, dans la terminologielongtemps employée, ce cas d’ouverture ait été souventdésigné comme « celui de l’article 8 ».

113. Cette procédure met en œuvre, selon des modalitésredéfinies (et élargies à toutes les collectivités locales) en1982, puis plusieurs fois modifiées (notamment par la loidu 19 août 1986 et celle du 6 février 1992), un principeancien (v. ci-avant p. 7030, no 251, éd. 2000-2) : celuidu redressement d’office (B) d’un budget qui n’aurait pasété adopté en équilibre réel (A).

A. – La notion d’équilibre du budget114. La notion même d’équilibre du budget concerne à

la fois le budget à équilibrer et le contenu de ce dernier

1° Le budget à équilibrer

115. Les articles L. 1612-4 et L. 1612-5 du CGCTvisent, en effet, « le budget » d’une collectivité terri-toriale, sans autre précision quant à l’acte budgétaireconcerné.

Étant précisé que, le budget étant un acte de prévision, sonéquilibre est apprécié à la date à laquelle il a été voté, et nonà la lumière d’éléments survenus ultérieurement, par exemplel’annulation d’une délibération instituant une recette inscrite aubudget (v. CE Sect. 27 mai 1994, req. 112026, Braun-Ortega,Buisson et autres : Rec. Lebon p. 264 ; AJDA 1994. 658 ; Ann.coll. loc. 1995. 295 ; RFDA 1994. 832).

116. Ce laconisme est, à vrai dire, fort logique carl’équilibre budgétaire n’est pas attaché à un acte budgé-taire mais à une situation budgétaire, quelle qu’en soitl’origine formelle : budget primitif ou décision modifi-cative, notamment « budget supplémentaire » (dont lajurisprudence a bien affirmé qu’il devait être équilibré :CE Sect. 23 décembre 1988, req. 60678, Départementdu Tarn c/M. Barbut : Rec. Lebon p. 466 ; AJDA 1989.135, chron. Michel Azibert et Martine de Boisdeffre ;Ann. coll. loc. 1989. 199 ; D. 1989. 381, note FrançoisLlorens et Pierre Soler-Couteaux ; Dr. adm. 1989, no 10 ;Grands arrêts du droit de la décentralisation, éd. 2001,p. 291 ; JCP 1989. IV.34 ; RFDA 1989. 369, concl.Daniel Levis. – 9 juillet 1997, req. 103273, Communede Garges-lès-Gonnesse : Rec. Lebon p. 297 ; Ann. coll.loc. 1998. 274 ; D. 1997. IR. 197 ; Dr. adm. 1997,no 351, p. 19, note Jean-Pierre Rougeaux ; Procéduresjuillet 1998, p. 16, note X. ; Rev. Trésor 1997. 700 ;RFDA 1998. 1048, note Frédéric Lafargue).

Ce n’est donc pas, en réalité, le budget primitif ou le« budget supplémentaire », en tant que tel, qui doit êtreéquilibré : il peut prévoir plus de dépenses nouvellesque de recettes nouvelles. C’est la situation budgétaireaprès l’intervention d’un budget primitif ou d’une dé-cision modificative qui doit être équilibrée : le surplusde dépenses n’est possible que dans la mesure permisepar les excédents antérieurs (puisque ceux-ci sont permis :v. ci-dessus no 110).

Cette prise en compte des soldes antérieurs posant, bien sûr,problème lorsqu’ils sont négatifs : v. ci-dessous nos 129 et s.

117. L’acte budgétaire pris en compte pour ses consé-quences sur la situation financière doit être complet, nonseulement parce qu’il doit être sincèrement évalué (v.

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ci-dessous no 123) mais encore parce qu’il doit com-prendre budget principal et budgets annexes.

Le principe posé par le Conseil d’État est, en effet, celuide l’unité du budget, qui interdit, sauf dérogation, de trai-ter un budget annexe séparément du budget principal (CE25 février 1998, req. 168726, Préfet de la Haute-Corse :Rec. Lebon, tables, p. 778 ; Rev. Trésor 1998. 529). Cecidevrait conduire à apprécier l’équilibre en faisant masse(par section : v. ci-dessous no 119) des opérations du bud-get principal et de celles des budgets annexes.

Ce principe a cependant soulevé des difficultés, princi-palement lorsque les budgets annexes étaient ceux de ser-vices à caractère industriel et commercial. Ces services(qu’ils figurent, d’ailleurs, dans un budget annexe ou dansle budget d’un organisme personnalisé) ne peuvent, en ef-fet, et en principe, être financés par le budget principal(ou financer le budget principal) et doivent donc être, nonseulement individualisés, mais encore auto-équilibrés ;d’où l’idée qu’ils devraient, comme le budget principal,être en « équilibre réel ».

C’est oublier, semble-t-il, que l’équilibre imposé auxservices industriels et commerciaux est un équilibre spé-cifique (prévu notamment par les articles 2224-1 et s. duCGCT), distinct de l’équilibre réel de l’article L. 1612-4(il s’applique, d’ailleurs, à tous les services industriels etcommerciaux et pas seulement à ceux régis par budgetannexe) et qui connaît des dérogations législatives, régle-mentaires et jurisprudentielles, qui permettent parfois unesubvention du budget principal et, sous certaines condi-tions, des reversements au budget principal (v. ci-avantp. 7030, nos 155 et s., éd. 2000-2). Imposer alors àchaque budget annexe un « équilibre réel » qui s’ajou-terait à l’équilibre spécifique – et, quelquefois, relatif –qui en est parfois exigé et qui serait requis même lorsquen’existerait aucune interdiction de subvention par le bud-get principal (ce qui est le cas de la généralité des budgetsannexes des services à caractère administratif) irait alorsdirectement à l’encontre du principe d’unité budgétaire –même si, bien sûr, le contrôle s’en trouvait facilité.

2° L’équilibre réel du budget

118. Le budget ainsi déterminé doit être en « équi-libre réel », selon l’expression introduite par l’ordonnance59-33 du 5 janvier 1959 (art. 177 du Code de l’admi-nistration communale puis art. L. 212-4 du Code descommunes) et précisée par l’article 8 (modifié) de la loidu 2 mars 1982, repris actuellement à l’article L. 1612-4du CGCT. Ce dernier texte exige la réunion de trois élé-ments : l’équilibre par section, la sincérité des évaluationset la neutralisation des emprunts – étant rappelé qu’en ver-tu des articles L. 1612-6 et L. 1612-7 du CGCT, l’excé-dent est admis (v. ci-dessus no 110).

a) L’équilibre par section

119. Aux termes de l’article L. 1612-4, « le budget de lacollectivité territoriale est en équilibre lorsque la sectionde fonctionnement et la section d’investissement sont res-pectivement votées en équilibre [...] ». À la différence ducompte administratif (v. ci-dessous no 238), le budget doitdonc être apprécié par section (subdivisions obligatoirespour tous les budgets, même par fonction : v. CGCT, art.L. 2311-1, L. 3311-1, L. 4311-1) mais, en application duprincipe d’indivisibilité du budget, le déficit d’une sec-tion entraînerait l’illégalité de la totalité du document (CESect. 23 décembre 1988, req. 60678, Département duTarn, précité, ci-dessus no 116).

120. Dans les collectivités qui utilisent les autorisa-tions de programme (section d’investissement) et/ou lesautorisations d’engagement (section de fonctionnement),l’équilibre budgétaire (de la section concernée) « s’ap-précie en tenant compte des seuls crédits de paiement »(CGCT, art. L. 2311-3, issu de l’article 5 de l’ordonnance2005-1027 du 26 août 2005, L. 3312-4 et L. 4311-3, issusde l’article 2 de la loi 2003-132 du 19 février 2003).

121. C’est dire l’importance qui s’attache, au moins enthéorie, à une correcte imputation des opérations par sec-tion, notamment celles des dépenses de fonctionnement(qui, mises en investissement pourraient être financéespar l’emprunt et bénéficier éventuellement de certainstransferts de l’État) et celle des « recettes réelles d’inves-tissement », qui ne peuvent faire l’objet d’un transfert ensection de fonctionnement, tout particulièrement les em-prunts (qui ne peuvent financer, en tout cas directement,les dépenses de fonctionnement). Ceci explique que lescorrections opérées par les chambres des comptes soientrelativement fréquentes (v. notamment CGCT Dalloz, an-notations sous art. L. 1612-4 et Patrick Mozol, article pré-cité ci-dessus no 1, p. 44).

122. Mais cette importance est de plus en plus relativi-sée par l’existence de nombreux mouvements entre sec-tions – et par la possibilité, récemment introduite, de rat-tacher, sous certaines conditions, les résultats d’exécutiond’une section à l’autre section.

Avec l’instruction M 14 (et les instructions M 52 et M 71),sont venues s’ajouter au traditionnel prélèvement de la sectiond’investissement sur la section de fonctionnement (maintenu, àtitre de prévision, dans les budgets), des transferts, à la fois dela section de fonctionnement vers la section d’investissement(notamment des dotations aux amortissements et provisions) etde la section d’investissement vers la section de fonctionnement(notamment certaines subventions d’équipement reçues et lesprincipales taxes d’urbanisme) (v. Le budget et les comptes dela commune (M 14), ci-après p. 7165).

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De plus, depuis l’ordonnance 2005-1027 du 26 août 2005 etle décret 2005-1662 du 27 décembre 2005, un excédent réalisédans la section de fonctionnement et qui n’est pas nécessaire àla couverture d’un déficit dans la section d’investissement peut,au choix du conseil, être repris dans l’une ou l’autre section,tandis qu’un excédent réalisé en section d’investissement peutêtre repris en section de fonctionnement à hauteur de certainesrecettes (certains produits de cession, produit de la vente de pla-cements, produits mis en réserve) (v. CGCT, art. L. 2311-6 etD. 2311-14).

b) La sincérité des évaluations

123. Bibliographie. Outre la bibliographie citée auxnos 1 et 108, v. Hervé Arbousset, La violation de lasincérité budgétaire : un grief plein d’avenir, RFFPno 74, 2001, p. 183. – Cour des comptes, La fiabilité descomptes des collectivités territoriales, Rapport public2004, p. 493. – Georges de Reilhan, Le principe desincérité budgétaire : l’effectivité des saisines du Conseilconstitutionnel à l’épreuve des rapports de la Courdes comptes sur l’effectivité des lois de finances, RFFPno 78, 2002, p. 189. – Danièle Lamarque et Gilles Mil-ler, Les chambres régionales des comptes et la fiabilitédes comptes locaux, AJDA 2003. 1708. – DominiqueLandbeck, La notion de sincérité en finances publiques,RFDA 2002. 798. – Olivier Mesmin, Les sanctions ap-plicables à la présentation des comptes des collectivitéspubliques insincères, Rev. Trésor 2003. 592. – RaymondMuzellec, Le droit financier local précurseur du droitfinancier national, Les collectivités locales, MélangesJacques Moreau, Economica, 2003, p. 325. – Sénat, Leprincipe de sincérité des lois de finances et des lois definancement de sécurité sociale, Doc. travail du Sénat,no EJ1, octobre 2006.

124. La deuxième condition posée par l’articleL. 1612-4 du CGCT pour que le budget soit consi-déré comme étant en équilibre réel est que « les recetteset les dépenses (aient) été évaluées de façon sincère ».

125. Cet article pose ainsi un principe de sincérité bud-gétaire qui a été repris et amplifié à l’intention du budgetde l’État par la loi organique du 1er août 2001 relative auxlois de finances (art. 32) mais dont la mise en œuvre et lecontrôle s’avèrent nécessairement délicats, car, à la diffé-rence de la sincérité des comptes (notamment du compteadministratif : v. ci-dessous no 229), la sincérité budgé-taire porte (au moins la plupart du temps) sur des prévi-sions et l’exactitude qu’elle requiert des évaluations nepeut donc être que relative.

C’est ce que souligne bien l’article 32 de la LOLF qui, aprèsavoir exigé que les lois de finances « présentent de façon sincèrel’ensemble des ressources et des charges de l’État », précise que

« leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations dispo-nibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en décou-ler ». C’est également ce que reconnaît le Conseil constitution-nel en précisant que « le principe de sincérité n’a pas la mêmeportée s’agissant des lois de règlement et des autres lois de fi-nances » car, s’agissant de ces dernières, la sincérité « se carac-térise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes del’équilibre » et revêt donc un caractère subjectif (v. notammentC. const., 2002-464 DC, 27 décembre 2002, Loi de financespour 2003, cons. 3 ; 2006-538 DC, 13 juillet 2006, Loi de rè-glement de 2005, cons. 3).

126. Ainsi que le rappelait le Conseil d’État à proposdes collectivités locales, « le budget est, par nature, undocument prévisionnel et aléatoire » (CE Sect. 27 mai1994, req. 112026, Braun-Ortega et Buisson et autres :Rec. Lebon p. 869 ; AJDA 1994. 658 ; RFDA 1994.832) dont on ne peut exiger qu’il soit, en quelque sorte,conforme à la réalisation – ce qui a conduit notammentla Haute Assemblée à rappeler (dans ce même arrêt) quela sincérité du budget doit être appréciée au moment deson adoption et qu’on ne saurait tirer argument d’événe-ments ultérieurs (en l’espèce l’annulation d’une recette)pour conclure à son insincérité.

127. Mais si le budget comporte nécessairement unemarge d’erreur, celle-ci n’est admise que pour certainesopérations et dans certaines limites.

128. La ligne de partage est bien fixée dans les circu-laires ministérielles relatives au contrôle budgétaire (v.ci-dessus no 44 et le Manuel de contrôle budgétaire, préci-té ci-dessus no 1), qui enjoignent à l’autorité préfectoraled’effectuer deux types de contrôle.

129. Le premier est un contrôle de conformité du bud-get à certaines données objectivement identifiables, qu’ils’agisse d’éléments à inclure dans le budget (certaines dé-penses ou recettes obligatoires) ou à exclure du budget(opérations interdites) ou qu’il s’agisse d’éléments bud-gétisés dont le montant est préfixé soit par des notifica-tions à la collectivité (dotations, subventions et autres re-cettes notifiées, contingents à verser...), soit par des dé-cisions de la collectivité elle-même (produit de l’appli-cation aux bases notifiées des taux votés par le conseil,résultats définitifs à reprendre à l’exercice...). En ce do-maine (qui est, en fin de compte, assez vaste), l’« erreur »de transcription n’est évidemment pas admise. De mêmeque n’est pas admise la reprise dans le budget de résultatsantérieurs découlant d’un compte administratif insincère-ment établi (CE 4 juin 2007, req. 277319 et 277320, Ge-niteau : AJDA 2007. 1159, obs. Séverine Brondel ; JCPA 18 juin 2007.6 ; Revue Lamy Coll. Terr. juillet 2007,p. 10, note Emmanuel Glaser).

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130. Le second est un contrôle de vraisemblance quipose, lui, des problèmes beaucoup plus délicats puisquec’est en ce domaine que réside la « marge d’erreur » inhé-rente à toute évaluation budgétaire (v. ci-dessus nos 125-126). La question est, évidemment, de déterminer l’am-pleur de cette marge.

Qui est souvent mesurée par comparaison avec les budgetsprécédents.

131. La réponse généralement (et logiquement) fourniepar le juge est celle de l’erreur manifeste d’appréciation,qui est d’ailleurs retenue par le Conseil constitutionnelpour la sincérité des lois de finances (v. notamment Cons.const. 28 décembre 2000, Décision 441 DC Loi de fi-nances rectificative pour 2000. – 28 décembre 2000, Dé-cision 442 DC, Loi de finances pour 2001. –29 décembre2003, Décision 486 DC, Loi de finances pour 2004. –29 décembre 2004, Décision 511 DC, Loi de financespour 2005) et qui paraît ou paraîtrait d’autant plus indi-quée qu’il faut, ici, tenir compte du principe constitution-nel de libre administration des collectivités territoriales,affermi par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003,et du principe législatif (loi du 2 mars 1982) de « sup-pression des tutelles », qui interdiraient un contrôle allantau-delà de ce qui est strictement nécessaire.

132. Aussi les juridictions administratives se refusent-elles généralement à censurer des « erreurs » (plutôt) mi-nimes. – V. notamment TA Papeete 10 octobre 1989,Braun-Ortega : Rec. Lebon, tables, p. 552. – TA Mar-seille 20 octobre 1989, Brun et autres c. Commune deCarpentras : Rec. Lebon, tables, p. 670 ; Rev. Tré-sor 1991. 157. – CE Sect., 27 mai 1994, req. 112026,Braun-Ortega et Buisson, précité ci-dessus no 126. – TAAmiens 20 septembre 1994, Dutreil, Renaud et autresc. Commune de Château-Thierry, req. 94144. – 15 no-vembre 1995, René Dosière c. Commune de Laon : Rép.comptabilité locale janvier 1999, p. 15. – CE 5 juillet1996, req. 149669 Syndicat d’agglomération nouvelle deSaint-Quentin-en-Yvelines : Rec. Lebon p. 264 ; Rev.Trésor 1997. 65 ; RFDA 1996. 1041. – CAA Douai22 juin 2000, req. 96DA00007, M. René Dosière : Cour-rier des maires novembre 2000, chron. Bernard Poujade.

133. En revanche, elles déclarent l’insincérité lorsqueexiste une « erreur manifeste », par exemple l’inscription– d’ailleurs provoquée par une circulaire ultérieurementretirée – d’une dotation trois fois supérieure au montantofficiel prévu : (CE Sect. 23 décembre 1988, req. 60678,Département du Tarn c. M. Barbut, précité ci-dessusno 116) ou une insuffisance de dépenses de l’ordre de 10 %de la section de fonctionnement (CRC Haute-Normandie,24 juillet 1998, Commune de Val-de-Reuil : Code desjuridictions financières Le Moniteur, éd. 2001, p. 322)

et/ou ce qu’on pourrait appeler une désinvolture mani-feste, traduite notamment par une refus persistant d’expli-cations, qui fait présumer l’insincérité (CE 9 juillet 1997,req. 103273, Commune de Garges-lès-Gonesse, précitéci-dessus no 116) – car c’est, en principe, à la collectivi-té locale à apporter la preuve du caractère réel des éva-luations (CE 9 juillet 1997, req. 103273, Commune deGarges-lès-Gonesse, précité ci-dessus no 116. – CAALyon 14 octobre 1999, no 96LY0264, Kolischev : Dr.adm. 2000, no 78).

134. La pratique de l’autorité de contrôle budgétaire vacependant parfois au-delà de l’erreur manifeste d’appré-ciation, à la fois pour des raisons de principe : le contrôlebudgétaire est un contrôle administratif et non juridiction-nel, qui déroge juridiquement au principe de « suppres-sion des tutelles » (v. ci-dessus no 40) et pour des rai-sons pragmatiques : il s’agit d’empêcher que certainesdécisions des collectivités locales, relèveraient-elles d’unpouvoir autonome, débouchent sur un déficit du budget ;d’autant qu’en pratique les solutions juridiques sont par-fois incertaines, qu’il s’agisse des dépenses ou des re-cettes.

135. S’agissant des dépenses, le principe est qu’elles nedoivent pas être sous-évaluées.

Mais peut également être censurée une surestimation des dé-penses, notamment lorsqu’elle conduit à imputer à un budget an-nexe (essentiellement à caractère industriel et commercial) plusde dépenses qu’il ne devrait supporter (CAA Lyon 14 octobre1999, no 96LY0264, Kolischev, précité ci-dessus no 133).

Sont, évidemment, concernées au premier chef les dé-penses obligatoires, qui doivent toutes figurer au budgetet être correctement évaluées (v. par ex. TA Lyon 15 dé-cembre 1988, Commune de Grand-Abergement, sans no àLégifrance). Si le principe ne soulève pas de difficultéjuridique (sinon de procédure et de compétence) lorsqu’ils’agit de dépenses juridiquement obligatoires, il en posede réelles s’il s’agit de dépenses qui ne sont pas juridi-quement obligatoires (par exemple certaines provisions)mais dont l’absence risquerait d’entraîner un déséquilibre(par exemple si le risque non provisionné se réalise) ; endépit du principe selon lequel la collectivité ne saurait êtrecontrainte à une telle dépenses (CAA Lyon Ass. Plénière,6 juin 1996, req. 95LY00935, Soc. de gestion du portde Campoloro), la pratique du contrôle budgétaire auraittendance à présumer l’insincérité du budget, au nom duréalisme financier, sinon de l’autonomie locale.

Mais une sous-évaluation des dépenses conduirait à des cré-dits moins importants, que l’autorité budgétaire locale ne pour-rait dépasser sans nouvelle délibération, qui entraînerait un nou-veau contrôle ; en ce sens, une sous-évaluation des dépenses se-rait moins dangereuse qu’une surestimation de recettes qui en-traînerait, elle, l’ouverture de crédits supérieurs aux possibilités

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réelles. On rappellera cependant que le contrôle porte ici sur lescrédits de paiement (v. ci-dessus no 120), alors que le contrôlefinancièrement plus efficace serait celui sur les autorisations deprogramme et les autorisations d’engagement, qui peuvent obé-rer durablement les exercices suivants (d’où l’importance de lacomptabilité d’engagement juridiquement imposée aux collec-tivités locales).

136. En ce qui concerne les recettes, le principe estqu’elles ne doivent pas être surévaluées, ce qui conduità réduire l’évaluation trop optimiste d’une recette (neserait-ce que par comparaison avec les résultats desexercices antérieurs) ou exclure du budget des recettesqui n’ont pas à y figurer (créances prescrites ou irrecou-vrables) ou dont le degré de certitude paraît trop faible.Mais l’approche que révèle la pratique est, ici aussi,ambivalente.

Dans un certain nombre de cas, on exige de façon pureet simple une certitude : ainsi quand il faut, pour prendreen compte un emprunt ou une subvention, qu’il y ait« droit acquis » de la collectivité à la suite d’un contratd’emprunt ou d’une notification de subvention (v. parex. CE 3 décembre 1999, req. 159041, Région Guade-loupe : Rev. Trésor 2000. 318). Dans cette hypothèse, iln’y a plus, à vrai dire, de contrôle de vraisemblance mais,en quelque sorte, un contrôle de conformité qui, logiquelorsque la situation financière est dégradée, l’est moinslorsque rien ne révèle de difficulté particulière dans la col-lectivité.

Dans d’autres cas, le contrôleur procède à un véritablecontrôle de vraisemblance. Si la réalisation des recettesinscrites au budget lui paraît peu vraisemblable, il la re-fuse.

Ainsi lorsqu’il estime que la situation financière dela collectivité locale est trop dégradée pour que cettedernière puisse, malgré le pouvoir juridique d’emprunterqu’elle possède, espérer obtenir un prêt pour équilibrerson budget : v. notamment TA Montpellier 13 mai1994, no 931591, Commune de Rennes-les-Bains. – CE16 mars 2001, req. 157128 et 160257, Commune deRennes-les-Bains : Rec. Lebon p. 129 ; Ann. coll. loc.2002. 516, ; Coll. Terr. 2001, no 166, note LucienneErstein ; Rev. Trésor 2001. 648 et 2002. 312 obs.Michel Lascombe et Xavier Vandendriessche ; RFDA2002. 807, note Stéphanie Damarey ; Vie départementaleet régionale mai 2001, p. 5. – TA Nice no 0502916,Commune de Lalonde-les-Maures : Rev. Trésor 2006.707, note Frédéric Dieu (sans indication de date).

Ainsi, la CRC Antilles-Guyane, considérait que, s’agissantdes recettes d’emprunt, « la sincérité peut être appréciée au re-gard des critères suivants : capacité [...] d’assurer la charge liée

au remboursement des emprunts prévus ; possibilité de mobili-ser dans le courant de l’exercice lesdits emprunts ; état d’avance-ment des négociations avec les établissements financiers » (Avisde contrôle budgétaire du 24 juin 1991 : Rec. jurid. fin., p. 223).

De même lorsqu’il refuse de prendre en compte unesubvention pour laquelle aucun indice sérieux ne permetde penser qu’elle puisse être obtenue (les déclarationsd’intention des autorités locales n’étant pas estimées suf-fisantes).

Mais si la recette lui paraît possible ou vraisemblable,il l’admet malgré l’absence de preuves juridiques, ce quene ferait pas un contrôleur qui s’en tiendrait au critère decertitude.

137. D’où, pour les recettes comme pour les dépenses,une pratique du contrôle de la sincérité budgétaire va-riable selon les circonstances et la localisation géogra-phique, et une appréciation plus d’une fois discordanteentre l’autorité préfectorale et la chambre régionale descomptes (v. Code des juridictions financières Le Moni-teur, éd. 2001, p. 312).

c) La neutralisation des emprunts

138. Il est d’usage de résumer la troisième conditionde l’équilibre réel des budgets locaux en indiquant qu’ilest interdit d’emprunter pour rembourser les emprunts.Même si elle est techniquement approximative (v. ci-des-sous no 148), cette formulation traduit bien l’économiegénérale d’une règle qui est capitale car c’est elle qui,avec l’obligation de résorption des déficits d’exécution(v. ci-dessous no 244), donne toute sa portée au principed’équilibre.

En effet, à la différence de l’État (sauf pour certainsde ses budgets annexes), les collectivités locales incluentdans leur budget (mais à la seule section d’investisse-ment) le produit des emprunts. Il leur est donc a priorifacile de satisfaire, par un simple recours à l’emprunt, àl’obligation d’équilibre, qui, en ce sens, serait un principepurement comptable (des recettes, dont des emprunts,égales aux dépenses) et qui placerait les collectivitéslocales dans une situation au fond peu différente decelle de l’État (dont le déficit budgétaire est dû à la nonbudgétisation des emprunts).

Mais, si cette budgétisation des emprunts assouplitconsidérablement la gestion locale et la règle d’équilibreannuel du budget — on rappellera, par comparaison, quela Communauté européenne doit équilibrer son budgetannuel sans emprunt et que les établissements publicsnationaux, également soumis au principe d’équilibre,ne sont qu’exceptionnellement autorisés à recourir à

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l’emprunt –, elle ne va pas, et là réside la différenceavec l’État, jusqu’à dispenser les collectivités locales detoute discipline puisque le remboursement des emprunts,d’une part est également budgétisé, d’autre part, et sousréserve des précisions techniques ci-dessous, ne peut êtreeffectué par recours à l’emprunt.

La contrainte d’équilibre existe donc bien, mais elle est,en quelque sorte, pluriannuelle, ce qui, ainsi que le re-levait le professeur Labie, « oblige les communes à nepas avoir une conception statique mais plutôt dynamiquede l’équilibre de leur budget. En effet, dès lors qu’unecollectivité locale emprunte, elle doit avoir la certituded’être en mesure, les exercices suivants, de trouver desressources propres suffisantes pour couvrir la charge duremboursement en capital de cet emprunt » (François La-bie, La commune, sa gestion budgétaire, Liaisons, 1992,p. 47) ; en ce sens, et pour reprendre la formule classique,l’emprunt est bien un impôt différé.

139. La traduction pratique de cette contrainte se trouveactuellement formulée à l’article L. 1612-4 du CGCT, auxtermes duquel le budget est considéré comme étant enéquilibre réel (notamment) « lorsque le prélèvement surles recettes de la section de fonctionnement au profit dela section d’investissement, ajouté aux recettes propresde cette section, à l’exclusion du produit des emprunts,et éventuellement aux dotations des comptes d’amortisse-ments et de provisions, fournit des ressources suffisantespour couvrir le remboursement en capital des annuitésd’emprunt à échoir au cours de l’exercice ».

140. La dépense annuelle de référence est donc « le ca-pital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exer-cice », qui ne peut figurer qu’en section d’investissement(puisque la recette d’emprunt n’a pu figurer que dans cettesection), alors que, rappelons-le, les intérêts des empruntsfigurent, eux, en section de fonctionnement.

On remarquera d’ailleurs que cette notion est devenue relativeavec le développement des formules de remboursement « à lacarte », notamment des possibilités de différé d’amortissement,mais, dès lors qu’il s’agit de mesurer une capacité financière etnon de dicter une pratique, il paraît logique de prendre en comptel’annuité d’emprunt susceptible d’être remboursée et non l’an-nuité d’emprunt à rembourser effectivement, ainsi que le préci-sait d’ailleurs un avant-projet de la loi rédigé en 1992, faisantétat des « annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice,augmentées de l’annuité théorique des dettes financières faisantl’objet d’un remboursement différé ».

141. Les recettes à comparer à l’annuité en capital desemprunts et qui doivent leur être égales ou supérieurssont, on le voit, de trois sortes.

142. Il s’agit, d’abord, du prélèvement sur la sectionde fonctionnement au profit de la section d’investisse-ment.

On rappellera que ce prélèvement sur les recettes de fonc-tionnement au profit de la section d’investissement, qui était leprincipal mode d’autofinancement des investissements au mo-ment de la rédaction de l’article 8 de la loi du 2 mars 1982, avu, contrairement aux amortissements et provisions, son impor-tance décroître avec la mise en œuvre de l’instruction M 14 et,en particulier, ne constitue plus qu’une prévision, qui n’est plussuivie de réalisation et n’est, en conséquence, plus retracé dansle compte administratif (v. Le budget et les comptes de la com-mune (M 14), ci-après p. 7165, no 479, éd. 2002-1). Mais ilconserve ici toute son utilité puisque ce sont bien des prévisionsqu’il s’agit de vérifier.

143. Il s’agit, ensuite, et éventuellement, des dotationsaux comptes d’amortissement et de provisions, qui nesont pas toujours obligatoires et qui sont, rappelons-le,des dépenses (d’ordre) de la section de fonctionnementqui vont alimenter des recettes (d’ordre) de la sectiond’investissement (ou, pour certaines provisions, descomptes de bilan non budgétaires) et constituent donc unélément d’autofinancement des investissements.

Les auteurs de l’instruction M 14 estiment d’ailleurs que« pour l’appréciation de l’équilibre réel (du budget) il y a lieud’entendre par « prélèvement » l’ensemble des opérationsorganisant un transfert entre la section de fonctionnement etla section d’investissement, déduction faite des reprises surautofinancement [...], et non le seul virement de section àsection, qui n’en représente qu’une partie » (version 2005, vol.I, p. 270).

144. Il s’agit enfin des « recettes propres » de la sec-tion d’investissement « à l’exclusion du produit desemprunts ». Cette formulation a soulevé des difficultésd’interprétation qui font partie des « sujets de principe nontranchés », pour reprendre les termes du rapport intermi-nistériel de juillet 2003 sur l’audit de contrôle de légalitéet du contrôle budgétaire (p. 46) et qui tiennent à la notionde « recettes propres ».

Pour les résultats reportés de l’exercice antérieur, v. notam-ment CRC Basse-Normandie, avis CB, 12 juin 2002 : Rec. ju-rid. fin., p. 208 et circulaire NOR/LBL/B/10036/C du 6 dé-cembre 2002 relative à l’application de l’article L. 1612-4 duCGCT.

145. Les auteurs de l’instruction M 14 et, semble-t-il, lamajorité des chambres régionales des comptes estiment,en effet, qu’il convient d’exclure des ressources propresles subventions spécifiques d’investissement reçues parles collectivités locales, au motif que, bien qu’inscritesen section d’investissement, ces recettes sont destinées à

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financer des équipements prédéterminés et, devant doncconserver leur affectation, ne sauraient servir à rembour-ser des emprunts : v. notamment instruction M 14, ver-sion 2005, vol. I, p. 270, précisant que ces fonds affec-tés « ne font pas partie des ressources propres » confor-mément à une position constante affirmée dès le lende-main de la loi du 2 mars 1982 (v. par ex. Rép. min.nos 161521, JO Sénat 24 mars 1984, p. 836. – 4568, JOSénat, 19 février 1998, p. 597 ; Mémorial des percep-teurs 1998, no 5, p. 111 ; Rev. Trésor 1998. 279. – Ins-truction M 14, version 1999, tome I, p. 229. – circulaireLBL/B/02/10036C du 6 décembre 2002. – Pour les avisen ce sens des chambres régionales des comptes, v. no-tamment Jean-Claude Chartier et Alain Doyelle, chro-nique précitée à l’AJDA 1988.647 ; CGCT Dalloz, anno-tations sous art. L. 1612-4 ; Patrick Mozol, article précitéci-dessus no 108, p. 46).

146. D’autres auteurs et certaines chambres régionalesdes comptes refusent, au contraire, de suivre la doctrineadministrative et considèrent que les dispositions législa-tives « excluant des recettes propres de la section d’in-vestissement permettant de couvrir le remboursement encapital des annuités d’emprunt le seul produit des em-prunts [...] l’équilibre réel de la section d’investissementdoit s’apprécier globalement ; qu’il convient en consé-quence, pour juger de l’équilibre réel du budget en sectiond’investissement, de mettre en balance [...] l’ensembledes charges résultant du remboursement des emprunts [...]avec l’ensemble des ressources de la section d’investisse-ment y compris notamment les subventions destinées aufinancement (des) programmes » (CRC Franche-Comté,avis de contrôle budgétaire, 25 juin 1998, Commune deReugney : Rev. Trésor 1999. 536, chron. DominiqueDelarue et Pierre Rocca). – V. également la jurisprudencementionnée à la chronique précitée à l’AJDA 1988.647et dans les annotations sous l’article L. 1612-4 du CGCTDalloz, ainsi que Paul Hernu, Les ressources propres d’in-vestissement et l’équilibre budgétaire des collectivités lo-cales, Gazette des communes, 28 septembre 1998, p. 42.

147. Cette seconde position paraît devoir être approu-vée, pour au moins trois raisons.

La première est que l’exclusion des recettes d’investis-sement du périmètre des ressources propres ajoute, parvoie d’arrêté interministériel, à la loi, qui ne dit rien de tel ;l’article L. 1612-4 distingue seulement, et de façon trèsclassique, les recettes d’investissement en provenance dela section de fonctionnement et ce qu’on appelle tradi-tionnellement les « recettes réelles d’investissement »,c’est-à-dire les recettes affectées d’emblée à l’investisse-ment (dotations et subventions d’équipement, taxes d’ur-banisme...), dont le législateur se contente d’exclure les

emprunts pour vérifier, tout aussi traditionnellement, quela collectivité est en mesure de faire face à l’annuité encapital de sa dette par toutes les recettes définitives dela section d’investissement ou, ce qui revient au même,de toutes les recettes de la section d’investissement, saufl’emprunt.

La preuve littérale en est fournie par le fait que l’articleL. 1612-4 fait état de « recettes propres... à l’exclusion duproduit des emprunts », alors que les emprunts ne sont, pardéfinition, pas des ressources propres à la commune ; la phrasen’a donc de sens que si on la lit ainsi : « recettes propres à lasection... à l’exclusion du produit des emprunts », c’est-à-direrecettes définitives.

La deuxième est qu’en excluant les subventions d’in-vestissement affectées des ressources propres, on rendraitl’équilibre budgétaire tributaire des règles d’utilisationdes subventions, c’est-à-dire de données à la fois contin-gentes et externes à la situation financière de la collectivi-té locale ; il suffirait, ainsi, à l’État d’en revenir à un sys-tème généralisé de subventions spécifiques pour transfor-mer la quasi-totalité des budgets actuellement équilibrésen documents déséquilibrés. Solution qui ne procède cer-tainement pas de l’esprit qui anime actuellement le consti-tuant et le législateur (de 1982...).

Et d’ailleurs, à s’en tenir au critère de l’affectation, pourquoine pas exclure alors les taxes fiscales d’investissement affec-tées ?

La troisième est que la doctrine administrative sembleconfondre capacité financière et règles d’utilisation desfonds. En posant, comme il l’a fait, le principe de « neu-tralisation des emprunts » le législateur n’a pas, en ef-fet, cherché à peser sur les règles d’utilisation des fondsmais, beaucoup plus simplement, à s’assurer de la capaci-té financière de la collectivité locale : il faut que celle-cisoit en mesure de faire face au remboursement de ses em-prunts sans faire appel à l’emprunt.

148. C’est d’ailleurs ce qui explique que l’expression selonlaquelle il serait interdit d’emprunter pour rembourser un em-prunt est techniquement inexacte ; dès lors qu’une collectivitélocale aurait la capacité financière, mathématiquement consta-tée, de rembourser la dette par des ressources autres que cellesd’emprunt, elle pourrait très bien décider, si tel était son intérêt,de faire appel à un emprunt, plutôt qu’à une autre ressource, pouréteindre tout ou partie d’un autre. Tel était d’ailleurs un des as-pects importants du « réaménagement de la dette » négocié dansles années 1980 par les collectivités locales et qui n’a pas encou-ru les foudres des autorités de contrôle budgétaire — il est vraiparfois plus pour des motifs d’opportunité que pour des raisonsde rectitude juridique (à moins de considérer qu’en l’espèce lescollectivités intéressées n’avaient pas emprunté pour rembour-ser mais remboursé pour emprunter).

Sur cette question, v. J.-L. Chartier, chronique précitée, AJ-DA 1988. 647-648. - J.-L. Gousseau, Emprunts, J.-Cl. Coll.

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territ., fasc. 850, 1994, no 66 : « les chambres régionales descomptes ont fait preuve de réalisme financier en distinguant leservice courant des emprunts, soumis effectivement aux exi-gences de cet article, et le remboursement anticipé de l’encours,qui ne l’est pas ».

149. Cela ne signifie évidemment pas que la doctrineadministrative et son application par les chambres régio-nales qui y adhèrent ne reposent pas financièrement sur debonnes et solides raisons, inspirées d’un principe de pré-caution qui peut paraître opportun, voire indispensable.Mais elle ne paraît pas conforme à la loi, qu’il convien-drait donc de modifier si on voulait en tirer les consé-quences souhaitées.

B. – Le rétablissement de l’équilibre du budget150. Le rétablissement de l’équilibre du budget obéit

à une procédure qui résulte actuellement des articlesL. 1612-5, L. 1612-8 et suivants et R. 1612-19 et suivantsdu CGCT, dont le mécanisme général remonte à la loidu 2 mars 1982, qui a substitué à l’ancien rétablisse-ment d’office (des budgets communaux) par l’autoritésupérieure un système unifié (mais plus complexe etplus long) associant au préfet (désormais compétent danstous les cas) la chambre régionale des comptes qu’ildoit saisir avant toute décision de règlement d’office etplaçant la collectivité locale intéressée sous surveillancefinancière ; à ce dispositif législatif et réglementaire estvenu s’ajouter un important complément jurisprudentielpermettant l’intervention du juge administratif en cas decarence du contrôle.

Avant 1982, le déficit du budget communal entraînait en prin-cipe (dans les quinze jours de la transmission) une demandede nouvelle délibération puis, si nécessaire (mesures insuffi-santes ou silence au bout de trente jours), un règlement d’of-fice par l’autorité supérieure (préfet ou sous-préfet) (anciens ar-ticles L. 212-1 à L. 212-4 du Code des communes, issus de l’ar-ticle 177 du Code de l’administration communale, dans sa rédac-tion introduite par l’ordonnance 59-33 du 5 janvier 1959 et éten-due à toutes les communes par la loi 70-1297 du 31 décembre1970 : v. ci-avant p. 7135, no 74, éd. 2006-3).

Pour les établissements publics régionaux de droit commun,le préfet de région pouvait demander une nouvelle délibération ;pour l’établissement public régional d’Île-de-France, le budgetdevenait exécutoire s’il n’avait donné lieu, dans les quarantejours, à des observations du ministre de l’Intérieur ou du mi-nistre des Finances

Pour les départements, rien n’était formellement prévu (austade du budget) mais on pouvait (comme d’ailleurs dans tousles cas) considérer qu’une délibération adoptant un budget endéficit était nulle de droit, donc susceptible d’annulation à toutmoment (utile) par l’autorité budgétaire.

Sur ces questions, v. notamment Jacqueline Rougié, Leschambres régionales des comptes, dans F. Moderne (dir.), La

nouvelle décentralisation, 1983, Sirey, p. 304 et Robert Hert-zog, Le préfet doit régler les budgets locaux en équilibre réel,RFFP no 30, 1990, p. 147.


151. Aux termes de l’article L. 1612-5, alinéa 1er,du CGCT « lorsque le budget d’une collectivité localen’est pas voté en équilibre réel, la chambre régionale descomptes (est) saisie par le représentant de l’État [...] ». Àla différence du cas des dépenses obligatoires et à l’instardes autres cas de contrôle budgétaire, seul le préfeta donc compétence pour saisir la chambre et touteautre demande (émanant, notamment, comme parfois,d’élus de l’opposition) ne pourrait qu’être rejetée. C’estdire l’importance de la compétence préfectorale en cedomaine. C’est aussi expliquer pourquoi le juge admi-nistratif en a tempéré les effets en admettant un recourspour excès de pouvoir contre un budget déséquilibré quin’aurait pas donné lieu à saisine de la chambre par lepréfet (v. ci-dessous no 213).

a) Les conditions de la saisine

152. Conformément au droit commun applicable auxactes des collectivités locales (CGCT, art. L. 2131-1,L. 3131-1, L. 4141-1, L. 5211-3), toute délibération bud-gétaire doit, notamment, être transmise à l’autorité pré-fectorale, faute de quoi elle ne pourrait être exécutoire (enparticulier, le comptable public local ne pourrait lui don-ner effet : CGCT, art. L. 1617-3).

S’agissant du budget primitif, il doit être transmis dans lesquinze jours suivant la date limite fixée pour son adoption, fautede quoi serait mise en œuvre la procédure prévue en cas de re-tard : v. CGCT, art. L. 1612-8 et ci-dessus nos 56 et s.

Par ailleurs, le refus de transmission serait susceptible d’unrecours pour excès de pouvoir (CE 28 juillet 1989, req. 74950,Ville de Metz : Rec. Lebon p. 171 ; AJDA 1989. 793, concl.Michel de Guillenchmidt).

153. Dès lors qu’elle est transmise (et publiée ou affi-chée), elle devient, en revanche, exécutoire, sauf si elleest elle-même transmise par le préfet à la chambre régio-nale dans le cadre d’une saisine (v. ci-dessous no 164).

154. Si l’autorité préfectorale considère que le budgetissu de cette délibération est déficitaire, elle ne peut, eneffet, saisir que la chambre régionale des comptes. Ellene peut, en particulier, déférer, de ce chef, la délibérationau tribunal administratif : TA Strasbourg 19 juillet 1983,[...] Commune de Talange : Rec. Lebon p. 564. – TAVersailles 20 mars 1986 [...] Commune de Trappes : Dr.adm. 1986, no 490. – CE Sect. 23 décembre 1988, Dé-partement du Tarn : Rec. Lebon p. 466 ; AJDA 1989. 91,chron. Michel Azibert et Martine de Boisdeffre ; Ann.coll. loc. 1989. 199 ; D. 1989. somm. 381, obs. Francis

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Llorens et Pierre Soler-Couteaux ; Dr. adm.1989, no 10 ;Grands arrêts du droit de la décentralisation, éd. 2001,p. 291 ; JCP.1989.IV.34 ; RFDA 1989. 365, concl. Da-niel Lévis. – CE 13 mars 1989, req. 75038, Communede Gardonne : Rec. Lebon p. 90. – CE Sect. 27 mai1994, req. 112026, Braun-Ortega et Buisson et autres :Rec. Lebon p. 869 ; AJDA 1994. 658 ; RFDA 1994.832. – CE 9 juillet 1997, req. 103273, Commune deGarges-lès-Gonnesse : Rec. Lebon p. 297 ; Ann. coll.loc. 1998. 274 ; D. 1997. IR. 197 ; Dr. adm. 1997,no 351, p. 19, note Jean-Pierre Rougeaux ; Procéduresjuillet 1998, p. 16, note X. ; Rev. Trésor 1997. 700 ;RFDA 1998. 1048, note Frédéric Lafargue. – CAA Bor-deaux 17 mars 2006, req. 03BX01403, Clémente : AJDA2006. 1479, note Didier Péano ; BJCL no 5/2006, concl.Didier Péano et note B.P.

Elle ne peut, a fortiori, la déférer aux tribunaux judiciaires(Cass. soc. 11 juillet 2002, req. 2615 F-D : JCP A 2002. 1111).

Mais le juge administratif pourrait être saisi (antérieu-rement, simultanément ou postérieurement) pour unecause autre que celle tenant au déficit (CAA Lyon 7 no-vembre 1996, req. 96LY00416, Préfet de la Haute-Corsec. OPHLM de la Haute-Corse : AJDA 1997. 276 et 303,chron. Lucienne Erstein. – CE 3 juin 1998, req. 169043,Préfet de la Haute-Corse c. OPHLM de la Haute-Corse :Rec. Lebon, tables, p. 765 et 1118) – cette saisine et,éventuellement, une annulation subséquente de la dé-libération par le juge étant, cependant, sans incidencejuridique sur le déroulement et la validité de la procédurede contrôle budgétaire : CAA Paris 25 mai 2000, req.98PA00972, Biguereau : RFDA 2001. 222.

155. Le principe est que, s’il y a déséquilibre, le pré-fet doit saisir la chambre régionale, car l’équilibre estconsidéré comme une condition de légalité du budget (v.ci-dessous no 213) – et il n’est pas exclu que la respon-sabilité de l’État soit engagée en cas d’absence de saisineconstitutive de faute lourde : v. CAA Marseille 1er mars2002, req. 00MA02090, Andréani : Coll. Terr. juin 2004,p. 21, note Jacques Moreau.

Mais il s’agit là d’une « obscure clarté » : il faut d’abordque les services préfectoraux soient en mesure de détecterle déséquilibre, ce qui n’est pas la moindre des difficultéscompte tenu du nombre d’actes budgétaires, de la rela-tive brièveté du délai de saisine (v. ci-dessous no 157) etdes moyens dont disposent les préfectures et sous-préfec-tures (v. ci-dessous no 337) ; il faut ensuite que l’autoritépréfectorale estime qu’il y a déséquilibre car, en matièrede prévisions budgétaires, existe une marge, parfois nonnégligeable, d’appréciation (v. ci-dessus nos 125, 126 et130).

Ainsi que l’indiquait aux préfets la circulaire du 19 avril 1983(II-B-3), « si vous considérez qu’un budget n’est pas en équilibreréel, vous devez saisir la chambre régionale... ».

Il faut enfin, et, en tout cas en pratique, que l’autori-té préfectorale ne soit pas en mesure de faire l’économied’une procédure en obtenant, par des contacts préalables,que la collectivité locale rééquilibre d’emblée son bud-get ; cette pratique est, d’ailleurs, expressément prévuepar le Manuel (précité ci-dessus no 1) de contrôle budgé-taire (p. 53-54) dans certains cas de « déséquilibre mani-feste », et elle est admise, dans certaines limites, par laCour des comptes (Rapport public 1991, p. 244).

Pour les causes de déséquilibre manifeste, le Manuel decontrôle budgétaire relève les erreurs pures et simples oules inadvertances facilement réparables, pour lesquelles estrecommandé un contact avec la collectivité locale, en vued’une rectification, au besoin par nouvelle délibération ; demême, pour les opérations dont le financement est assuré pardes crédits à dégager dans le budget en cours, pour lesquelles« il y a alors lieu de faire établir et transmettre [...] un bilancomplet des opérations en cause », à défaut duquel « la chambrerégionale sera saisie » ; en revanche une saisine immédiate estrecommandée lorsque le déficit paraît résulter d’une « volontédélibérée » ou lorsque les taux plafonds des contributionsdirectes sont atteints.

La Cour des comptes estimait, dans son Rapport public 1991(p. 244 et Rec. jurid. fin. 1991, p. 213), que ces pratiquesde contacts préalables « ne semblent pouvoir se justifier quedans les situations les plus claires et les plus simples lorsquele déséquilibre est flagrant, qu’il résulte d’une simple erreur etqu’il est aisé à redresser. Elles ne doivent pas préjuger la natureet le montant du déséquilibre, et encore moins les mesures deredressement à prendre ».

Cette pratique n’est également pas exclue par le Conseild’État (qui refuse d’en faire un « acte détachable » de laprocédure : v. CE 29 janvier 1992, req. 83691, Communede Trappes) – mais ce « recours gracieux » du préfet neprolonge pas, ici, le délai de saisine dont, par ailleurs,l’expiration permet un recours pour excès de pouvoir partout intéressé (v. ci-dessous no 214).

Ce qui paraît exclure un recours contre le refus du préfet desaisir la chambre régionale (malgré un jugement contraire : TABasse-Terre 15 janvier 1996, req. 931315, Soc. SNBBS-Artexc. Préfet de la Région Guadeloupe).

156. De sorte qu’en pratique le nombre des saisines deschambres est inférieur au nombre de déséquilibres consta-tés par l’autorité préfectorale.

C’est, en particulier, ce que relevait le 19o Rapport surle contrôle des actes des collectivités locales (2001-2003)(reproduit, notamment, dans un cahier de la Gazette descommunes du 14 février 2005), en soulignant (chapitreII sur le contrôle budgétaire, points 2.3.1.1 et 2.3.1.2)comme « un signe positif », « la priorité donnée par lespréfets à un règlement pré-contentieux des situations dedéséquilibre » : « ainsi, seuls 24 % des budgets votés

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en déséquilibre ont fait l’objet d’une saisine des CRC en2003, contre 30 % en 2002 et 26 % en 2001 ». Toujoursd’après ce Rapport, le nombre d’actes budgétaires votésen déséquilibre dépassait 400 en 1996, 1997 et 1999, dé-passait 600 en 2000, 2001, 2002 et 2003, et dépassait 700en 1998.

Le nombre de saisines s’établirait ainsi : 1983 : 205 /1984 : 248 / 1985 : 216 / 1986 : 215 / 1987 : 165 / 1988 :128 / 1989 : 164 / 1990 : 175 / 1991 : 167 / 1992 : 201 /1993 : 203 / 1994 : 242 / 1995 : 226 / 1996 : 217 / 1997 :187 / 1998 : 158 / 1999 : 160 / 2000 : 131 / 2001 : 197 /2002 : 185 / 2003 : 134 / 2004 : 153 / 2005 : 142 / 2006 :115.

157. La saisine de la chambre des comptes par le préfetdoit intervenir « dans un délai de trente jours à compterde la transmission » de l’acte budgétaire à l’autorité pré-fectorale (v. ci-dessus no 152).

On rappellera que la transmission doit être complète et porter,donc, sur l’intégralité des éléments du budget, faute de quoi ledélai de recours serait suspendu si l’autorité préfectorale deman-dait les pièces complémentaires (v. CE Sect. 13 janvier 1988,req. 68166, MGPCL : Rec. Lebon p. 6, concl. Alain Roux ;AJDA 1988. 142 et 1160, chron. Michel Azibert et Martine deBoisdeffre ; RFDA 1988. 282, concl. Alain Roux).

Sur la computation (problème du caractère franc) du délai« en aval » (jour de l’enregistrement de la saisine au greffe dela chambre), v. Bernard de Froment, article précité (ci-dessusno 108) à Vie départementale et régionale janvier 1999, p. 17.

La question de savoir si l’expiration du délai rend lasaisine du préfet irrecevable divise depuis l’origine leschambres des comptes (pour un exposé des avis deschambres, dont certaines ont parfois eu une positionfluctuante, v. notamment : Pierre Varaine et DanielMalingre, chron. à l’AJDA 1985.585. – Yves Bertucciet Alain Doyelle, chron. à l’AJDA 1995. 902. – CGCTDalloz, annotations sous art. L. 1612-5. – Bernard deFroment, étude précitée. – Patrick Moziol, étude précitée(ci-dessus no 108) à la RGCT 2006, p. 52).

Pour certaines d’entre elles, les chambres peuventstatuer, du moins jusqu’à la fin de l’exercice budgétaire,sur une saisine tardive du préfet ; outre le pragmatisme,elles invoquent, en particulier, le fait que la jurisprudenceadministrative considère que les délais assignés à lachambre des comptes pour statuer après saisine ne sontpas impartis à peine de nullité (v. ci-dessous no 462)et qu’il convient donc de transposer cette jurisprudenceau préfet, qui est l’autre composante de l’autorité decontrôle budgétaire.

Pour d’autres, les délais impartis par la loi sont les dé-lais (surtout lorsque sont en cause des autorités adminis-tratives et non des juridictions) et tout « laxisme » déna-turerait le sens et la portée du dispositif mis en place.

La jurisprudence administrative n’a pas clairement ou,en tout cas, directement tranché mais la jurisprudence« Département du Tarn », qui ne permet un recours pourexcès de pouvoir qu’à l’expiration du délai de saisine (v.ci-dessous no 214) – et qui n’est pas, elle, applicable auxdécisions de la chambre des comptes – plaide, s’il en étaitbesoin, en faveur de la seconde solution.

158. La saisine doit être complète en ce sens que lereprésentant de l’État doit y joindre « outre le budget voté,l’ensemble des informations et documents utilisés pourl’établissement de celui-ci » (CGCT, art. R. 1612-19).

En pratique, le « budget voté » est constitué de l’ensemble desdécisions budgétaires de l’exercice.

À défaut, la saisine ne serait pas valable et laisseraitcourir le délai d’un mois à l’expiration duquel le tribunaladministratif pourrait être saisi par tout intéressé (CAAMarseille 18 mai 1999, req. 96MA01732, Commune deManosque : Coll. Terr. nov. 1999, p. 12, note LucienneErstein ; Gazette des communes 6 septembre 1999, p. 55 ;RFDA 2001. 188, obs. Gilbert Orsoni).

159. De plus, le représentant de l’État doit informer lacollectivité ou l’établissement public intéressé de la sai-sine de la chambre des comptes (CGCT, art. R. 1612-20).

Le Manuel (précité ci-dessus no 1) de contrôle budgétaire pré-cise également (s’agissant du budget primitif) que « les servicesfiscaux sont avisés pour qu’ils retardent, autant que possible, lamise en recouvrement des impôts votés jusqu’à la fin de la pro-cédure » (p. 55).

b) Les effets de la saisine

160. La saisine de la chambre des comptes par le préfeta un double effet, à l’égard du moins de la collectivitélocale intéressée.

161. En premier lieu, le conseil délibérant est dessai-si de son pouvoir budgétaire. Ainsi que l’indique l’ar-ticle L. 1612-9, alinéa 1er, du CGCT (dont le contenu re-monte à l’article 29 de la loi 85-97 du 25 janvier 1985), « àcompter de la saisine de la chambre régionale des compteset jusqu’au terme de la procédure [...], l’organe délibé-rant ne peut se prononcer en matière budgétaire », mêmes’il s’agit, a précisé la jurisprudence, d’un budget spécial(régie non personnalisée) annexé au budget principal en-trepris (CE 25 février 1998, req. 168726, Préfet de laHaute-Corse : Ann. coll. loc. 1999, no 132 ; Rev. Trésor1998. 529) ; tout acte budgétaire intervenu en méconnais-sance de cette règle pourrait donc être déféré au tribunaladministratif par le préfet (CAA Lyon 7 novembre 1996,req. 96LY00416, Préfet de la Haute-Corse c. OPHLM dela Haute-Corse : AJDA 1997. 276 et 303, chron. Lu-cienne Erstein ; Rev. Trésor 1997. 631) – le Manuel (pré-cité ci-dessus no 1) de contrôle budgétaire demandant à

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l’autorité préfectorale (p. 55) d’assortir son déféré d’unedemande de sursis à exécution.

162. L’article L. 1612-9, alinéa 1er, du CGCT prévoit,cependant, et bien logiquement, deux dérogations à cetteinterdiction en restituant au conseil délibérant sa compé-tence budgétaire pour statuer (en application de l’articleL. 1612-5) sur les propositions de la chambre des comptes(v. ci-dessous no 176) et pour se prononcer (en applica-tion de l’article L. 1612-12) sur le compte administratifde l’exercice précédent.

163. On rappellera, par ailleurs, que la jurisprudence a pré-cisé, à propos du retard dans l’adoption du budget (v. ci-dessusno 85), que le dessaisissement du conseil ne saurait aller jusqu’àinterdire à ce dernier de prendre les actes nécessaires au fonc-tionnement de la collectivité locale concernée (TA Paris 9 oc-tobre 1985, Bodin : Rec. Lebon, tables, p. 525 et 552).

164. En second lieu, le budget déféré à la chambre descomptes cesse d’être exécutoire (v. ci-dessus no 153).Ainsi que l’indique l’article L. 1612-10 du CGCT (dontle contenu remonte à l’article 41 de la loi 86-972 du 9 août1986), « la transmission du budget de la collectivité terri-toriale à la chambre régionale des comptes [...] a pour ef-fet de suspendre l’exécution de ce budget jusqu’au termede la procédure [...] ».

Le représentant de l’État en informe directement le comptableconcerné (CGCT, art. R. 1612-10) qui pourra alors s’opposeraux actes que l’ordonnateur pourrait tenter d’effectuer sur le fon-dement du budget.

165. La portée de cette suspension est cependant large-ment atténuée par le même article qui, pour permettre lacontinuité de la vie financière de la collectivité, attribueà l’exécutif de cette collectivité d’assez larges pouvoirspendant la procédure. D’une part, il dispose des préroga-tives prévues par l’article L. 1612-1 du CGCT en cas d’ab-sence de budget en début d’exercice, qui lui permettent« de mettre en recouvrement les recettes et d’engager, deliquider et de mandater les dépenses de la section de fonc-tionnement dans la limite de celles inscrites au budget del’année précédente ». D’autre part, les dépenses de lasection d’investissement du budget déféré à la chambre« peuvent être engagées, liquidées et mandatées dans lalimite de la moitié des crédits inscrits à ce titre ».

Ce qui est plus large que l’autorisation donnée par l’articleL. 1612-1 de « mandater les dépenses afférentes au rembourse-ment en capital des annuités de la dette venant à échéance avantle vote du budget ».

Par ailleurs, l’exécutif peut utiliser les crédits d’investisse-ment reportés de l’année précédente.

Ces limites peuvent cependant avoir été dépassées lorsquela saisine intervient en fin d’année, notamment lorsqu’elleconcerne une décision modificative (budget supplémentaire).

Dans ce cas, la logique conduit à estimer (non sans incon-vénients pratiques...) que l’exécutif ne peut plus effectuerd’opérations dans la section où les limites ont déjà été atteintes.


166. Il peut arriver que la chambre soit saisie à plusieurstitres ou le soit à un titre erroné ; il lui appartient alors dechoisir la voie qui lui paraît appropriée, ce qui ne manquepas d’importance car la procédure n’est pas la même selonle cas d’ouverture choisi.

Ainsi, la chambre peut être saisie au titre du déséquilibre dubudget, alors qu’elle aurait dû l’être, compte tenu du carac-tère incomplet dudit budget, au titre du retard, ce qui rend illé-gale l’intervention du conseil délibérant dans la procédure (CE14 janvier 1998, req. 160660, Section de commune d’Antilly :Rev. Trésor, 1998. 375). De même, la chambre, en cas desaisine simultanée, devrait faire prévaloir la procédure de ré-tablissement de l’équilibre budgétaire sur celle d’inscription dedépenses obligatoires, car le conseil délibérant est, en principe,dessaisi de son pouvoir budgétaire (CRC Île-de-France 21 mai1991, Commune de Limeil-Brévannes). Mais la chambre devraitfaire prévaloir la procédure de déficit du compte administratifsur celle de déséquilibre du budget (CGCT, art. L. 1612-14,dernier alinéa, v. ci-dessous no 259).

167. S’agissant de la procédure de rétablissement del’équilibre du budget, la chambre doit rendre un avis qui,lorsqu’il est positif, oblige (différence importante avec lecas d’absence de budget : v. ci-dessus no 95) à faire despropositions de redressement à la collectivité locale avantde proposer éventuellement au préfet le rétablissementd’office de l’équilibre.


168. Pour rendre son avis, la chambre dispose, en toutcas pour proposer des mesures de redressement, d’« undélai de trente jours à compter de la saisine » (CGCT,art. L. 1612-5, al. 1er), c’est-à-dire de « la réception augreffe de l’ensemble des documents dont la production estrequise » (CGCT, art. R. 1612-8 : v. art. R. 1612-19 etci-dessus no 158).

Ce délai n’est formellement prévu par l’article L. 1612-5, al.1er, que lorsque la chambre « propose à la collectivité territo-riale [...] les mesures nécessaires de rétablissement de l’équi-libre budgétaire ». Mais on peut logiquement considérer que cedélai vaut aussi pour les avis négatifs (v. ci-dessous no 170).

Mais, par analogie avec la solution dégagée pour lesdépenses obligatoires (v. ci-dessous no 462 avec l’appré-ciation de cette solution), on considère généralement quece délai n’est pas imparti à peine de nullité) : la chambrepourrait donc statuer au-delà du terme (sous réserve, ce-pendant, de la responsabilité de l’État qui pourrait résul-ter d’un retard préjudiciable : v., par analogie, ci-dessusno 104).

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169. Cet avis est rendu dans les conditions générales deprocédure prévues pour le contrôle budgétaire (v. ci-des-sus nos 10 et s.), comprenant notamment le droit pourl’exécutif de la collectivité locale de présenter ses obser-vations dans le délai imparti par le président de la chambre(habituellement huit jours) et entraînant, en général, unevisite (et un entretien) sur place par le rapporteur.


170. La procédure peut déboucher sur un avis d’in-compétence, d’irrecevabilité ou de non-lieu à statuer (v.notamment Jean-Yves Bertucci et Alain Doyelle, chron.précité à l’AJDA 1995. 894).

171. Elle peut aussi déboucher, solution spécifique àla procédure de rétablissement de l’équilibre du budget(ou de résorption du déficit du compte administratif), àun avis concluant à l’absence de déséquilibre, ainsi quele prévoit expressément l’article R. 1612-21, alinéa 2, duCGCT, aux termes duquel « la chambre, si elle constateque le budget a été voté en équilibre réel et qu’il n’y a paslieu de faire des propositions, notifie sa décision motivéeau représentant de l’État et à la collectivité ou l’établisse-ment public concerné ».

172. Par analogie avec les solutions jurisprudentiellesdégagées pour les dépenses obligatoires (v. ci-dessusnos 14 et 23 et ci-dessous no 471), on doit considérer quel’avis négatif empêche le préfet d’agir mais est alors sus-ceptible d’un recours pour excès de pouvoir, par le repré-sentant de l’État ou toute personne y ayant intérêt, devantle tribunal administratif.

c) Les propositions de redressement à lacollectivité locale

173. Si elle estime qu’il y a déficit, la chambre descomptes « le constate et propose à la collectivité territo-riale, dans un délai de trente jours à dater de la saisine, lesmesures nécessaires au rétablissement de l’équilibrebudgétaire et demande à l’organe délibérant une nouvelledélibération » (CGCT, art. L. 1612-5, al. 1er).

Il peut arriver que la chambre constate le déficit mais renonceà poursuivre la procédure en raison du caractère trop tardif decette dernière ; elle se contente, au plus, d’indications pourl’avenir, sans portée juridique (v. Code des juridictions finan-cières Le Moniteur, éd. 2001, p. 326). Sur le plan juridique, ondoit, semble-t-il, considérer qu’il s’agit d’un « avis négatif » (v.ci-dessus no 170).

174. Ainsi que l’a précisé le pouvoir réglementaire,« les propositions de la chambre régionale des comptes[...] tendant au rétablissement de l’équilibre budgétaireportent sur des mesures dont la réalisation relève de la

seule responsabilité de la collectivité ou de l’établisse-ment public concerné » (CGCT, art. R. 1612-21).

Précision logique, car la chambre des comptes ne peutproposer au conseil délibérant de la collectivité locale desmesures que ce dernier ne pourrait pas prendre (essentiel-lement l’attribution d’une subvention), mais qui place lachambre en « position d’infériorité » par rapport au préfetqui, lui, peut au moins solliciter et, parfois, obtenir unesubvention d’équilibre de la part de l’État (v. ci-dessousnos 189 et 361).

Précision qui laisse cependant, dans la plupart des cas,une marge non négligeable d’appréciation (car une pos-sibilité juridique de rééquilibrage peut se heurter à uneimpossibilité de fait ou un irréalisme financier), y com-pris sur la notion même de mesures relevant ou ne rele-vant pas de la seule responsabilité de la collectivité (unedemande d’emprunt présentée par une collectivité en si-tuation financière raisonnable a parfois été proposée parles chambres des comptes...) ; d’où une pratique très va-riable des chambres (v. notamment annotations au CGCTDalloz, sous art. L. 1612-5, rubrique « Avis »).

Précision qui débouche nécessairement sur l’impossi-bilité de proposer des mesures assurant le rééquilibragelorsque les conditions juridiques (et, éventuellement, so-cio-financières : v. ci-dessus) ne permettent pas un tel ré-équilibrage, du moins du budget annuel.

À noter, en particulier, que les services fiscaux ont parfois re-fusé de donner suite à des propositions (et décisions) d’augmen-tation des taux d’impôts directs intervenues après le 31 mars,date limite fixée, notamment, par l’article 1639 A-1 du CGI, cequi pose un important problème, à la fois pratique et de principe(v. notamment communication du Procureur général no 31820sous CRC Bourgogne 19 avril 2002 : Rec. jurid. fin., p. 187).

D’où des « plans de redressement » pluriannuels par-fois proposés par les chambres alors que cette possibilitén’est expressément prévue que pour la procédure appli-cable en cas de déficit important du compte administratif(v. ci-dessous no 267).

Il est vrai que l’article L. 1612-5 du CGCT « mentionneles mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre bud-gétaire, sans imposer une limite temporelle précise pour leurmise en œuvre » (Jean Le Foll, étude au J.-Cl. adm., fasc.1260, éd. 5/2001, no 65) mais on ne voit alors pas pourquoil’article R. 1612-28 du CGCT prend la peine d’indiquer, pourla seule résorption du déficit du compte administratif, que leschambres régionales « précisent la période au cours de laquellel’apurement doit intervenir ».

175. En application du principe général dégagé à proposdes dépenses obligatoires (v. ci-dessus no 16 et ci-dessousno 478), cet avis n’est pas susceptible de recours.

176. « La nouvelle délibération (du conseil de la col-lectivité locale), rectifiant le budget initial doit intervenirdans un délai d’un mois à partir de la communication

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des propositions de la chambre régionale des comptes »(CGCT, art. L. 1612-5), ce qui oblige, évidemment, l’exé-cutif à faire diligence sur cette question.

177. Puis cette « nouvelle délibération [...] est adresséedans le délai de huit jours au représentant de l’État et àla chambre régionale des comptes » (CGCT, art. R. 1612-22).

178. La chambre des comptes doit alors se prononcer« dans les quinze jours de la réception de la nouvelledélibération » (CGCT, art. R. 1612-23 et L. 1612-5, al.3).

Mais, par application du principe indiqué ci-dessus (v.no 168), ce délai ne paraît pas imparti à peine de nullité. Unretard persistant pourrait cependant, et probablement, êtreassimilé à un avis négatif (implicite) car il empêcherait le préfetd’agir et pourrait donc faire l’objet d’un recours pour excès depouvoir.

179. « Si elle estime suffisantes les mesures de redres-sement adoptées » (qui ne sont pas nécessairement cellespréconisées par elle), la chambre « notifie au représen-tant de l’État, à la collectivité ou à l’établissement publicconcerné un avis par lequel elle en prend acte » (CGCT,art. R. 1612-23, al. 1er).

Cet avis permet alors au budget rectifié de devenirexécutoire dans les conditions habituelles (v. ci-dessusno 153).

Cet avis, qui empêche le préfet de prendre des mesures au-toritaires, pourrait probablement faire l’objet d’un recours pourexcès de pouvoir par le représentant de l’État, d’autant que laseule voie alternative qui serait ouverte au préfet serait de défé-rer le nouveau budget à la chambre des comptes...

d) Les propositions de redressement au préfet

180. « Si la délibération prise de comporte pas de me-sures de redressement jugées suffisantes par la chambrerégionale des comptes » (CGCT, art. L. 1612-5, al. 3),cette dernière « notifie au représentant de l’État, à lacollectivité ou l’établissement public concerné un avismotivé en vue du règlement du budget » (CGCT, art.R. 1612-23, al. 2).

181. Le contenu de cet avis n’est pas nécessairementle même que celui des propositions adressées à la col-lectivité (ne serait-ce que parce que cette dernière a puprendre des mesures de redressement partiel) mais il obéitaux mêmes caractéristiques et connaît les mêmes limites,notamment le fait que les mesures préconisées doivent re-lever de la seule responsabilité de la collectivité intéressée(v. ci-dessus nos 173-174).

182. De même, il n’est pas susceptible de recours (v.ci-dessus no 175).

183. En cas d’absence de délibération du conseil dela collectivité locale (dans le délai d’un mois, suivi d’unesemaine pour la transmission : v. ci-dessus nos 176-177),le préfet règle parfois d’office le budget sans attendrede nouvel avis de la chambre, car l’article L. 1615-5 duCGCT ne prévoit pas de second avis et dispose (al. 3) que« si l’organe délibérant ne s’est pas prononcé dans le dé-lai prescrit..., le budget est réglé et rendu exécutoire par lereprésentant de l’État dans le département » ; constatantl’absence de budget rectifié, le préfet redresse d’office enprenant pour base les propositions faites par la chambre àla collectivité dans son premier avis, qui date d’au moinscinq semaines (v. ci-dessus nos 176-177). Cette pratiquese heurte cependant à l’article R. 1612-11 du CGCT, auxtermes duquel « la décision par laquelle le représentantde l’État règle le budget et le rend exécutoire » doit êtreprise et notifiée « dans le délai de vingt jours à compterde la notification de l’avis de la chambre régionale descomptes », ce qui serait impossible s’il n’y avait pas denouvel avis de la chambre ; aussi, en pratique, le préfetattend-il le plus souvent un second avis de la chambre,constatant l’absence de budget et proposant au préfet lerèglement d’office, dans les conditions décrites ci-dessus(nos 180 et s.).

3° La décision du préfet

184. Le préfet ne peut prendre de décision s’il ne dis-pose pas d’une proposition de la chambre des comptes(v. par analogie, la jurisprudence relative aux dépensesobligatoires, ci-dessus no 23 et ci-dessous no 471).

185. Mais lui seul est habilité à prendre une décisionde redressement d’office, ainsi que l’implique l’articleL. 1612-5, al. 3, du CGCT, qui indique, sans mentionnerd’autre autorité, que « le budget est réglé et rendu exécu-toire par le représentant de l’État dans le département ».

186. Ainsi qu’indiqué ci-dessus (no 183), cette déci-sion doit, en principe, intervenir « dans un délai de vingtjours à compter de la notification de l’avis de la chambrerégionale des comptes » (CGCT, art. R. 1612-11) ou, sion admet certaines décisions sans « second avis » de lachambre, à compter de l’expiration du délai qui était im-parti à la collectivité locale pour adopter puis transmettreune nouvelle délibération (v. ci-dessus no 183). Mais lajurisprudence considère que ce délai n’est pas imparti àpeine de nullité (TA Paris 26 septembre 1984, OPHLMde Montreuil, résumé à Legifrance).

On rappellera que cette décision doit être notifiée à la col-lectivité locale, au comptable de cette dernière et à la chambrerégionale des comptes (v. ci-dessus nos 27 et 12).

187. Dans la plupart des cas, le préfet suit l’avis de lachambre des comptes (v. ci-dessous no 195).

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188. Il peut aussi s’écarter de l’avis par décisionmotivée, conformément à l’article L. 1612-5, alinéa 3,du CGCT, qui dispose que, si le représentant de l’État« s’écarte des propositions formulées par la chambrerégionale des comptes, il assortit sa décision d’une moti-vation explicite » ; mais il ne peut se borner à indiquer lesraisons d’ordre général pour lesquelles il estime devoirs’écarter des propositions de la chambre ; il doit faireconnaître, de façon précise, les motifs qui le conduisentà réduire telle dépense ou à augmenter telle recette, fautede quoi sa décision serait annulée par le juge administratif(CE 10 octobre 1990, req. 101539, Préfet du Val-d’Oise :Rec. Lebon p. 271, concl. Marcel Pochard ; AJDA 1991.236, obs. Jacques Moreau ; Ann. coll. loc. 1991. 234 ;Dr. adm.1990, no 574). – Pour un exemple de motivationsuffisante, v. CAA Paris 25 mai 2000, req. 98PA00972,Biguereau.

189. Une des raisons qui pourraient l’amener à s’écar-ter des propositions de la chambre est qu’il a la possibili-té de faire attribuer (aux seules communes) une subven-tion exceptionnelle d’équilibre (v. CGCT, art. L. 2335-2et ci-dessous no 361) et, plus généralement, d’agir pourl’obtention de ressources qui ne relevaient pas de la seuleresponsabilité de la collectivité intéressée (v. ci-dessusno 174), d’autant que la situation peut avoir évolué depuisla saisine de la chambre.

190. Sous réserve des possibilités financières nouvellesqu’il aurait fait obtenir à la collectivité locale (v. no 189),le préfet a les mêmes pouvoirs que l’autorité budgétairehabituelle (son arrêté de redressement d’office étant assi-milé à une décision budgétaire modificative) et, en sensinverse, voit ses pouvoirs connaître les mêmes limites quecelles fixées à l’autorité budgétaire locale. Cependant, lepréfet ne pourrait (au moins pour le budget primitif) sevoir opposer la date limite pour le vote des taux des impôtsdirects, par analogie avec la jurisprudence applicable encas de retard (v. ci-dessus no 101), que le commissaire duGouvernement estimait applicable « pour atteindre l’équi-libre du budget » (BJCL no 4/2003, p. 295).

Par ailleurs, le préfet ne pourrait utiliser son pouvoir de re-dressement d’office pour un motif autre que celui du déficit bud-gétaire (CAA Marseille 5 janvier 2005, req. 01MA00413, Mi-nistre de l’Intérieur : AJDA 2005. 566).

191. Par ailleurs, la jurisprudence relative aux dépensesobligatoires (v. ci-dessus no 26 et ci-dessous no 493)conduirait à estimer que le préfet pourrait refuser le rè-glement d’office à condition d’assortir sa décision d’unemotivation explicite.

Ce qui rendrait illégale toute décision implicite de refus, ré-sultant du silence gardé par le préfet, mais on ne sait exactementdans quel délai et vis-à-vis de quelle demande (proposition de la

chambre avec délai de vingt jours ou de deux mois ? demandede tout intéressé à l’issue du délai de vingt jours imparti – sanspeine de nullité – au préfet pour statuer ?).

192. Aussi la question qui se pose est-elle de savoir si– au moins dans certains cas... – le préfet peut refuser,totalement, partiellement ou momentanément de rétablirl’équilibre du budget : le problème est étudié ci-dessousnos 395 et s.

193. Dans tous les cas, la décision du préfet peut fairel’objet d’un recours pour excès de pouvoir par toute per-sonne y ayant intérêt. Ce recours permettrait de contes-ter, non seulement la décision propre du représentant del’État, mais encore tout vice, de forme ou de fond, qui au-rait entaché les « avis positifs » de la chambre régionaledes comptes, qui, on le sait, ne sont pas susceptibles d’unrecours direct (v. ci-dessus nos 175 et 182).

194. La procédure pourrait, aussi, donner lieu à un re-cours en responsabilité contre l’État pour faute lourde pré-judiciable commise (par le préfet ou les chambres régio-nales) dans l’exercice du contrôle budgétaire (v. CAAMarseille 1er mars 2004, req. 00MA02090, Andréani :Coll. Terr. 2004, no 108, note Jacques Moreau).

195. Sur le plan pratique, cette procédure révèle unnombre d’arrêtés pour redressement d’office nettementinférieur aux saisines (elles-mêmes inférieures aux cas dedéséquilibre : v. ci-dessus no 156) à la fois parce que leschambres régionales des comptes rendent parfois des avisnégatifs, parce que les collectivités locales suivent parfoisles avis positifs qui leur sont adressés et parce que le pré-fet ne suit pas toujours les propositions qui lui sont faitespar la chambre des comptes.

Se référant aux années 1997 et 1998, les annotateurs du CJFLe Moniteur notent ainsi (p. 329, éd. 2001) que « dans environ30 % des cas (de saisine), la chambre régionale ne poursuivrapas la procédure, soit parce qu’il n’existe pas de déséquilibre,soit parce que la saisine intervient trop tardivement. Dans lescas où la chambre est obligée d’émettre un second avis, elle es-timera, dans environ 70 % des cas, que les mesures prises parla délibération (de la collectivité locale) sont suffisantes ; de cefait, la chambre régionale ne demandera pas au préfet de modi-fier le budget. En définitive, la procédure ne se terminera par unarrêté préfectoral que dans 15 à 25 % des cas [...]. Dans environ85 % des cas, l’arrêté préfectoral sera conforme aux proposi-tions de règlement du budget émises par la chambre régionaledes comptes ».

Pour prendre une autre illustration, en 2001, le nombre d’actesbudgétaires votés en déséquilibre dépassait 600, le nombre desaisines de la chambre des comptes dépassait 150 et le nombrede règlement d’office était de 65 (Source : 19o Rapport sur lecontrôle des actes des collectivités locales et des établissementspublics locaux).

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4° La mise sous surveillance de la collectivité locale

196. Le principe est que le budget résultant de l’arrêtéde redressement d’office du préfet devient, certes, exé-cutoire mais peut, jusqu’à la fin de l’exercice (et mêmeun peu au-delà pour certains crédits), être modifié à toutmoment par l’organe délibérant de la collectivité localeintéressée (v. CGCT, art. L. 1612-11).

197. Cependant, pour éviter, dans la mesure du pos-sible, un nouveau déséquilibre, le législateur (art. 45 dela loi 92-125 du 6 février 1992, commenté, notamment,dans une circulaire du 31 mars 1992) a prévu un disposi-tif de surveillance et, si nécessaire, de redressement d’of-fice, actuellement codifié à l’article L. 1612-9 du CGCT(complété par les articles R. 1612-24 et R. 1612-25).

a) La surveillance des décisions modificatives

198. En premier lieu, « lorsque le budget d’une collec-tivité territoriale a été réglé et rendu exécutoire par le re-présentant de l’État dans le département, les budgets sup-plémentaires afférents au même exercice sont transmispar le représentant de l’État à la chambre régionale descomptes » (CGCT, art. L. 1612-9, al. 2) (l’expression« budgets supplémentaires » devant être comprise au sensde « décisions modificatives »).

199. Bien que certaines chambres régionales descomptes aient estimé l’inverse (v. CGCT Dalloz, annota-tions sous art. L. 1612-9 et chron. AJDA 1986. 625 et1988. 643), cette transmission ne vaut cependant pas sai-sine, ainsi que l’établit, a contrario, l’article R. 1612-24du CGCT, disposant que « si une décision budgétairefaisant l’objet de la transmission [...] n’est pas adoptéeen équilibre réel, le représentant de l’État en saisit lachambre régionale des comptes [...] ».

200. La procédure alors, mais alors seulement, appli-cable, y compris pour la saisine, est celle prévue pour lerétablissement de l’équilibre du budget (l’article R. 1612-24 du CGCT renvoyant, pour les dispositions réglemen-taires, aux articles R. 1612-19 et R. 1612-21 à R. 1612-23)(v. ci-dessus nos 151 et s.).

201. Dans la pratique, cette procédure peut revêtir uneimportance particulière à l’occasion de la décision modi-ficative qui, devant intervenir avant la clôture de l’exer-cice, reprend dans l’exercice en cours les résultats d’exé-cution du budget précédent (lorsque ces résultats n’ontpas déjà été repris au budget primitif) (v. CGCT, art.L. 2311-5 et L. 3312-6). Une telle reprise peut, en effet,conduire à déséquilibrer le budget de l’année en cours (etmême au-delà en cas de déficit important). Mais la déli-bération intervenant parfois tard dans l’année, les redres-sements, voire les simples transmissions (une dizaine en

1997) sont peu fréquents à ce titre, les rectifications quis’imposent étant reportées à l’exercice ou aux exercicessuivants.

b) L’encadrement du budget primitif

202. En second lieu, « lorsque le budget d’une collec-tivité territoriale a été réglé et rendu exécutoire par le re-présentant de l’État dans le département [...], le vote del’organe délibérant sur le compte administratif (constatantl’exécution du budget redressé d’office) intervient avantle vote du budget primitif afférent à l’exercice suivant »(CGCT, art. L. 1612-9, al. 2).

203. A cet effet, la date limite d’adoption de ce budgetprimitif est décalée au 1er juin (ou au 15 juin l’année derenouvellement du conseil délibérant) – et la date de trans-mission du compte de gestion du comptable est avancéeau 1er mai – (CGCT, art. L. 1612-9, al. 3).

204. « Lorsque le compte administratif [...] fait appa-raître un déficit dans l’exécution du budget (redressé d’of-fice), ce déficit est reporté au budget primitif de l’exercicesuivant » (CGCT, art. L. 1612-9, al. 3).

205. « Ce budget primitif est transmis à la chambre ré-gionale des comptes par le représentant de l’État dans ledépartement » (CGCT, art. L. 1612-9, al. 3), cette trans-mission n’étant cependant effectuée que pour informa-tion.

206. « Si le budget primitif, transmis à la chambre ré-gionale des comptes [...] n’a pas été adopté en équilibreréel », c’est-à-dire n’a pas intégralement résorbé le déficitd’exécution de l’exercice précédent, « le représentant del’État en saisit la chambre » (CGCT, art. R. 1612-25).

207. La procédure alors applicable, y compris pour lasaisine, est en principe celle prévue pour le rétablisse-ment de l’équilibre du budget (CGCT, art. R. 1612-24,revoyant aux articles R. 1612-19 et R. 1612-21 à R. 1612-23).

208. Mais cette procédure doit éventuellement êtrecombinée avec celle prévue en cas de déficit importantdu compte administratif (v. ci-dessous nos 314 et s. et 321et s.).

209. Par ailleurs, en cas d’absence d’adoption ducompte administratif dans les délais, il conviendrait defaire application de la procédure spéciale prévue pourcette hypothèse (v. ci-dessous no 298).

210. En pratique, la procédure d’encadrement du bud-get primitif est plus fréquemment mise en œuvre (unetrentaine de saisines en 1997) que celle prévue pour lesdécisions modificatives (v. ci-dessus no 201).

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5° L’intervention du juge administratif

211. Outre le contrôle de droit commun qu’il exercesur toutes les décisions administratives de l’autoritéde contrôle budgétaire (avis négatifs des chambres descomptes, décisions du préfet) (v. ci-dessus nos 37 ets.), le juge administratif peut être amené à appréciercertaines décisions des collectivités locales dans le cadre,spécifique, de l’équilibre du budget.

212. Afin de tempérer les effets de l’exclusivité quepossède le préfet de saisir la chambre des comptes (v.ci-dessus no 151), la jurisprudence a, en effet, été amenéeà permettre, sous certaines conditions, un recours pour ex-cès de pouvoir contre des délibérations budgétaires dés-équilibrées.

213. Le régime applicable a été fixé par l’arrêt de prin-cipe Département du Tarn, dans lequel le Conseil d’État aconsidéré « qu’il résulte nécessairement » des textes (àl’époque l’article 8 de la loi du 2 mars 1982, actuelle-ment l’article L. 1612-5 du CGCT) « que l’équilibre réeldu budget constitue une condition de légalité des dé-cisions budgétaires » et qu’en conséquence, « si l’exis-tence de la procédure prévue par les dispositions (légis-latives) fait obstacle à ce que soient présentées devant lejuge de l’excès de pouvoir des prétentions dirigées contreles délibérations du conseil [...] et fondées sur la mécon-naissance de la règle de l’équilibre réel, cette irreceva-bilité ne peut être opposée aux personnes justifiant d’unintérêt lorsque le commissaire de la République (préfet)n’a pas saisi la chambre régionale des comptes dans ledélai de trente jours imparti par (les textes) ; en pareilcas, les demandeurs disposent pour invoquer le moyen ti-ré de cette méconnaissance d’un délai de deux mois quicommence à courir à l’expiration du délai de trente joursprécité » (CE Sect. 23 décembre 1988, req. 60678, Dé-partement du Tarn c/M. Barbut : Rec. Lebon p. 466 ;AJDA 1989. 135, chron. Michel Azibert et Martinede Boisdeffre ; Ann. coll. loc. 1989. 199 ; D. 1989.381, note François Llorens et Pierre Soler-Couteaux ; Dr.adm. 1989, no 10 ; Grands arrêts droit décentr., éd. 2001,p. 291 ; JCP 1989. IV.34 ; RFDA 1989. 369, concl.contraires Daniel Levis). La solution, dégagée à proposdes départements, a, par la suite, été confirmée pour lescommunes (CE 9 juillet 1997, req. 103273, Commune deGarges-lès-Gonnesse : Rec. Lebon p. 297 ; Ann. coll.loc. 1998. 274 ; D. 1997. IR. 197 ; Dr. adm. 1997,no 351, p. 19, note Jean-Pierre Rougeaux ; Procéduresjuillet 1998, p. 16, note X. ; Rev. Trésor 1997. 700 ;RFDA 1998. 1048, note Frédéric Lafargue), des régions(CE 3 décembre 1999, req. 159041, Région Guadeloupe :Ann. coll. loc., p. 409 ; Rev. Trésor 2000. 318) et desterritoires d’outre-mer (CE 27 mai 1994, req. 112026,

Braun-Ortega et Buisson : Rec. Lebon p. 264 ; AJDA1994. 658 ; RFDA 1994. 832).

214. La saisine, en premier ressort, du tribunal adminis-tratif ne peut donc intervenir qu’à l’expiration du délaid’un mois imparti au préfet pour saisir la chambre descomptes (v. ci-dessus no 157).

Étant précisé que le « délai de trente jours court à compterde la date de réception de la délibération budgétaire par l’au-torité préfectorale et que la date qui doit être prise en considé-ration pour déterminer si le préfet a saisi la chambre régionaledes comptes dans le délai [...] est celle de la saisine effectivede la chambre régionale, c’est-à-dire la date de l’enregistrementde cette saisine au greffe de la chambre régionale, sauf si le pré-fet justifie de circonstances particulières ayant fait obstacle à cetenregistrement dans ledit délai » (CAA Bordeaux 14 mars 2006,req. 03BX01403, Clémente : AJDA 2006. 1294 et 1481, chron.Didier Péano ; BJCL no 5/2006, p. 358, concl. Didier Péano,note B.P.).

La saisine du tribunal administratif est alors possiblesi le préfet n’a pas saisi la chambre régionale ou ne l’apas saisie valablement, faute, notamment, de ne pas luiavoir transmis tous les documents exigés par les textes(v. ci-dessus no 158 et CAA Marseille 18 mai 1999, req.96MA01732, Commune de Manosque : Rec. Lebon,tables, p. 658 ; Coll. Terr. nov. 1999, p. 12 note LucienneErstein ; Gazette des communes 6 septembre 1999, p. 55 ;RFDA 2001. 188, obs. Gilbert Orsoni).

215. Toute saisine antérieure du tribunal administratifserait donc prématurée, sauf si le moyen invoqué étaitautre que le défaut d’équilibre réel du budget (CAA Mar-seille 28 mars 2002, req. 99MA01728, Commune d’Aix-en-Provence, Dr. adm. 2002, no 43) – la distinction entreles deux catégories de moyens pourrait d’ailleurs s’avérerdélicate, en particulier quand il s’agit de décisions ayantdes incidences sur l’équilibre du budget (v. CE 21 avril2000, req. 161334, Ville d’Amiens : Rec. Lebon, tables,p. 859 ; LPA 2001, no 126, p. 27, note Stéphanie Dama-rey).

216. La saisine du tribunal administratif peut être ef-fectuée par toute personne justifiant d’un intérêt, es-sentiellement un membre de l’assemblée délibérante (leplus souvent un élu d’opposition) et, selon une jurispru-dence classique, mais ici paradoxale (au moins à certainségards), un contribuable qui « justifie, en cette qualité,d’un intérêt à agir contre les délibérations du conseil mu-nicipal qui engagent les finances de la commune » (CE16 mars 2001, req. 157128 et 160257, Commune deRennes-les-Bains : Rec. Lebon p. 129 ; Ann. coll. loc.2002. 516 ; Coll. Terr. 2001, no 166, note Lucienne Er-stein ; Rev. Trésor 2001. 648 et 2002. 312, obs. MichelLascombe et Xavier Vandendriessche ; RFDA 2001. 807,note Stéphanie Damarey).

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D’une certaine manière, cet intérêt à agir pourrait être discuté,en tout cas à l’échéance d’un exercice, car un budget déficitaireconduit à une pression fiscale moindre que celle qui résulteraitd’un budget (ré) équilibré... L’intérêt sur plusieurs exercicespourrait, en revanche, être mieux établi.

À rappeler, par ailleurs, que le préfet ne pourrait, lui, saisirle tribunal administratif du chef de déséquilibre (v. ci-dessusno 154).

217. La saisine du tribunal administratif doit être ef-fectuée dans les deux mois de l’expiration du délai d’unmois imparti au préfet pour saisir la chambre régionale (v.ci-dessus no 213).

218. Elle peut viser tout acte budgétaire, qu’il s’agissed’un budget primitif (ainsi dans l’espèce Commune deRennes-les-Bains : v. ci-dessus no 216) ou de décisionsmodificatives, dont le « budget supplémentaire » (ain-si dans les espèces Département du Tarn, Commune deGarges-lès-Gonesse et Région Guadeloupe : v ; ci-dessusno 213).

219. Quant au fond, la réussite est subordonnée à l’ap-préciation, par le juge, de la notion d’équilibre réel (v.ci-dessus nos 114 et s.), à la lumière, notamment, de l’idéed’erreur manifeste dans l’évaluation des opérations (v.ci-dessus nos 130 et s.) – et obéit au principe, essentiel,en vertu duquel la situation s’apprécie à la date de la dé-libération litigieuse (en particulier, l’obtention ultérieurede ressources ne couvre pas le vice de déséquilibre : CE3 décembre 199, Région Guadeloupe, précité ci-dessusno 213).

220. Quant au résultat, il ne peut, différence essen-tielle avec le contrôle budgétaire, être au mieux qu’uneannulation de la délibération litigieuse – ce qui n’im-plique d’ailleurs pas nécessairement l’annulation de toutle budget lorsque, malgré l’annulation d’inscriptionsbudgétaires, le budget reste équilibré (v. CE 5 juillet1996, req. 149669, Syndicat d’agglomération nouvellede Saint-Quentin-en-Yvelines : Rec. Lebon p. 264 ;Rev. Trésor 1997. 65 ; RFDA 1996. 1041. – 22 janvier1997, req.167959, Syndicat d’agglomération nouvelle deSaint-Quentin-en-Yvelines).

221. L’annulation du budget n’est donc que l’ultimaratio, dont les conséquences, rigoureuses, ne manquentpas d’inconvénients, voire d’incertitudes, au point d’avoiroccasionné un avis de l’assemblée générale du Conseild’État (no 345352, 9 février 1989, Rapport public 1989,EDCE no 41, p. 233 et Ann. coll. loc. 1991, p. 136) ;la Haute Assemblée y rappelle notamment que « l’annu-lation des budgets ou des délibérations fiscales des col-lectivités locales par le juge administratif a pour effet que

ces diverses décisions sont réputées n’être jamais interve-nues ; elles doivent faire l’objet d’une régularisation rétro-active par l’autorité compétente, dès lors qu’elle s’avèrenécessaire ; c’est le cas pour le budget primitif et pourle compte administratif d’une collectivité territoriale, cesactes ayant un caractère annuel et servant de base à l’exé-cution des dépenses, à la perception des recettes et aucontrôle de la gestion. En revanche, l’adoption d’un nou-veau budget supplémentaire ne s’impose à titre rétroactifque s’il est indispensable notamment pour assurer l’équi-libre budgétaire de la collectivité ou justifier des dépenseselles-mêmes obligatoires. Cette régularisation ne sauraitprocéder de l’adoption ultérieure par le conseil municipaldu compte administratif relatif à l’exercice dont l’objetest seulement de vérifier l’exécution de la totalité du bud-get et non d’en valider les fondements ». Et de rappelerque, sur le plan pratique, l’annulation d’un budget primi-tif (après la date limite de son adoption) met la collectivi-té locale en situation de retard et permet l’établissementd’office du budget par le préfet (v. ci-dessus nos 56 et s.),tandis que l’annulation d’un « budget supplémentaire »(décision modificative) doit conduire, si cela est néces-saire, à une nouvelle délibération du conseil (obligatoireen cas d’annulation du compte administratif).

Quant aux conséquences fiscales pour les collectivités localeset leurs contribuables, elles dépendent des... délais de jugementde l’affaire car des rehaussements d’impositions ne peuvent in-tervenir après les délais de reprise (un, ou pour la taxe profes-sionnelle, trois ans) – ce qui peut ainsi créer, au plan national,« des inégalités de traitement dépourvues de toute justificationobjective » (v. points 2 à 4 de l’avis).

§ 2. – Le déficit du compte administratif222. La règle obligeant à équilibrer le budget, c’est-à-

dire des prévisions, n’aurait pas de portée réelle si le bud-get, établi, éventuellement d’office, en équilibre, pouvaitêtre ensuite librement exécuté en déficit. Aussi l’obliga-tion d’« équilibre réel » du budget a-t-elle pour corollairel’obligation de résorber un déficit qui serait apparu dansle compte administratif (v. ci-avant p. 7030, nos 270 et s.,éd. 2000-2).

223. La procédure tendant à faire résorber ce déficitd’exécution résulte actuellement de l’article L. 1612-14(et des articles R. 1612-26 et suivants) du CGCT, dont lateneur remonte à l’article 9 (et, par renvoi, aux articles 51et 83) de la loi du 2 mars 1982 (et à l’article 28 du décret83-224 du 22 mars 1983) – ce qui explique que, dans laterminologie longtemps employée, ce cas d’ouverture aitété longtemps désigné comme « celui de l’article 9 ».

Les dispositions en cause ont été un moment portées par l’ar-ticle L. 232-13 du Code des juridictions financières (issu de la loi94-1040 du 2 décembre 1994) avant d’être codifiées au CGCT(par la loi 96-142 du 21 février 1996).

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224. Cette procédure met en œuvre un mécanisme dontle principe existait avant 1982 mais dont les modalitésdifféraient selon les catégories de collectivités locales.

En son dernier état avant la réforme de 1982, le droit positifprévoyait que :

– le budget des communes dont le compte administratif dudernier exercice clos faisait apparaître un déficit de la sectionde fonctionnement ou un déficit global, compte tenu des restesà réaliser, était soumis à approbation du préfet ou du sous-pré-fet (art. L. 121-37 du Code des communes, issu de l’article 47du Code de l’administration communale dans sa rédaction intro-duite par l’article 1er de la loi 70-1297 du 31 décembre 1970) ;

– si le déficit global du dernier exercice clos atteignait une cer-taine importance (10 % ou plus des ressources ordinaires pourles communes de moins de 20 000 habitants, 5 % ou plus desressources ordinaires pour les communes de 20 000 habitants ouplus), le budget suivant était soumis à une commission spécialeprésidée par le préfet (comprenant, en outre, le maire, deux re-présentants du conseil municipal et trois fonctionnaires) et char-gée de proposer à la commune des mesures de redressement ; encas de carence de la commune, la commission proposait à l’au-torité préfectorale (communes de moins de 20 000 habitants) ouinterministérielle (Finances/Intérieur) le règlement d’office dubudget (art. L. 212-5 à L. 212-8 et R. 212-2 à R. 212-5 du Codedes communes, issus de l’article 178 du Code de l’administra-tion communale, dans leur rédaction introduite par l’ordonnance59-33 du 5 janvier 1959 et étendue aux communes de moins de9 000 habitants par la loi 70-1297 du 31 décembre 1970) ;

– si le compte administratif d’un département faisait appa-raître un déficit (déficit global ou déficit de la section de fonc-tionnement, selon une précision apportée par l’article 88 de la loi76-1232 du 29 décembre 1976), le budget suivant devait être ap-prouvé par l’autorité ministérielle (Intérieur) ou, si le déficit dé-passait 5 % des ressources ordinaires, par l’autorité interministé-rielle (Intérieur/Finances) (art. 46-24o de la loi du 10 août 1871,dans sa rédaction introduite par l’ordonnance 59-32 du 5 janvier1959, et article 1er du décret 59-36 du 7 janvier 1959).

225. Ces modalités ont été rénovées et unifiées en1982, qu’il s’agisse des caractéristiques du déficit pris encompte (A) ou, surtout, de la procédure mise en œuvrepour le résorber (B).

L’article 9 de la loi du 2 mars 1982 a été modifié et/ou com-plété par les lois 85-97 du 25 janvier 1985 (art. 30 sur le moded’adoption du compte administratif), 86-972 du 19 août 1986(art. 38 et 41, créant les articles 9-II et 9-III, relatifs à la trans-mission du compte administratif au préfet et à la transmission dubudget suivant à la chambre des comptes), 92-125 du 6 février1992 (art. 48 sur la date limite de vote du compte administratifet les délais impartis à la chambre des comptes) et 94-504 du22 juin 1994 (art. 7-I sur la sincérité des inscriptions au compteadministratif).

Les textes issus de la codification de 1994 (CJF) puis 1996(CGCT) ont eux-mêmes été modifiés par les lois 98-546 du2 juillet 1998 (art. 109), 2000-1352 du 30 décembre 2000 (art.41) et 2003-1311 du 30 décembre 2003 (art. 49, V, 2), modifiantl’article L. 1612-12 du CGCT relatif aux délais et modalités devote du compte administratif.

A. – Les caractéristiques du déficit du compteadministratif

226. Le déficit du compte administratif n’obéit pas (aumoins a priori) aux mêmes critères que ceux utilisés pourle déficit du budget, qu’il s’agisse de la sincérité, du modede calcul ou du seuil de déclenchement du contrôle bud-gétaire.

1° La sincérité

227. L’exigence de « sincérité des inscriptions de re-cettes et de dépenses » au compte administratif est, de-puis la loi 94-504 du 22 juin 1994 (art. 7-I), expressémentmentionnée dans les dispositions législatives applicables(actuellement l’article L. 1612-14, al. 1er, du CGCT).

a) La notion de sincérité

228. De prime abord, cette notion de sincérité est diffé-rente de celle applicable au budget (v. ci-dessus nos 123 ets.) car, en principe, elle ne porte plus sur des évaluationsmais concerne des résultats, dont l’exactitude doit doncêtre « objective » et non pas « vraisemblable » ou « subjec-tive » ; ainsi que l’indiquait le Conseil constitutionnel, parune constatation transposable aux collectivités publiquessubordonnées, « la sincérité de la loi de règlement (dontle compte administratif – ou le compte financier – est icil’équivalent) s’entend [...] comme imposant l’exactitudedes comptes » (Cons. const. 13 juillet 2006, Décision2006-538 DC, Loi de règlement du budget 2005, cons. 3.– v. également, ci-dessus no 125).

229. Il s’agit donc, dans son principe, d’une sincérité« comptable » et non « budgétaire », ce qui explique, no-tamment, que, traditionnellement, le « compte de gestionétabli par le comptable de la collectivité territoriale » (etcertifié par le trésorier-payeur général) soit obligatoire-ment joint au compte administratif (CGCT, art. L. 1612-12, al. 1er et CE 3 novembre 1989, req. 65013, GérardEcorcheville : Rec. Lebon, tables, p. 509 ; AJDA 1990.186, concl. Thierry Tuot ; Ann. coll. loc. 1990. 236 ;Dr. adm. 1990, no 16 ; Rev. Trésor 1990. 567), qu’ilserve parfois de référence au juge (CE 28 juillet 1995,req. 93407, Mme Medes : Rec. Lebon, tables, p. 688 ;RFD 1996, no 3, p. 93, note Philippe Mandon ; Réper-toire de comptabilité locale janvier 1996, p. 16 ; Mémo-rial des percepteurs 1996, no 2, p. 32) et qu’il constitue,en quelque sorte, un gage de sincérité permettant de don-ner certains effets à un compte administratif rejeté si cedernier « est conforme au compte de gestion établi par lecomptable » (v. CGCT, art. L. 1612-12, al. 2). – v. Rép.min. no 66598, JOAN 21 mars 2006, Rép. fin. localesavril 2006, p. 33.

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230. Mais le caractère « objectif » des inscriptions doitêtre relativisé car il se heurte, en pratique, à plus d’une dif-ficulté – en particulier lorsque certaines données permet-tant d’établir un compte « sincère » échappent, précisé-ment, au comptable. V. notamment Cour des comptes, Lafiabilité des comptes des collectivités territoriales, Rap-port public 2004, p. 493. – Danièle Lamarque et GillesMiller, Les chambres régionales des comptes et la fiabi-lité des comptes locaux, AJDA 2003. 1708.

231. Il en va ainsi des réalisations lorsque, conformé-ment aux principes posés, notamment, par l’instruction M14, elles doivent inclure le rattachement des charges etproduits à l’exercice (et exclure les opérations consta-tées d’avance), ce qui, en pratique, est source de plusd’une incertitude (et d’une hétérogénéité des situations)(v. notamment CE 4 juin 2007, Géniteau, précité ci-des-sus no 129).

On rappellera que l’ordonnateur devrait (à l’issue de la pé-riode complémentaire) rattacher à l’exercice (par des mandatset titres de rattachement, s’ajoutant donc aux mandats de paie-ment et aux titres de recette) les charges à payer (correspondantà un service fait) et les produits à recevoir (correspondant à undroit acquis) nés au cours de l’exercice (et, symétriquement, ex-clure de l’exercice les charges et produits constatés d’avance ouà répartir sur plusieurs exercices). Mais ce rattachement n’estpas obligatoire dans les communes de moins de 3 500 habitants,ne porte que sur la section de fonctionnement et ne concerne queles opérations ayant une « incidence significative » sur le résul-tat : v. Le budget et les comptes de la commune (M 14), ci-avantp. 7165, nos 339 et s. et 632-633, éd. 2002-1.

232. Il en va de même pour les restes à réaliserqui, bien que non expressément mentionnés à l’articleL. 1612-14 du CGCT, sont traditionnellement inclus dansles résultats (ils étaient, d’ailleurs, mentionnés dans lestextes antérieurs à 1982 : v. ci-dessus no 224) et qui,même cernés avec plus de rigueur depuis 1996, laissentnécessairement une marge d’appréciation.

On rappellera que les restes à réaliser sont les recettes justi-fiées (droit acquis) qui n’ont pas fait l’objet d’un titre (de recetteou de rattachement) et les dépenses engagées qui, après annula-tion des engagements devenus sans objet, n’ont pas fait l’objetd’un mandat (de paiement ou de rattachement). L’absence decomptabilité d’engagement a longtemps empêché une vue sin-cère de ces restes. Depuis l’arrêté du 26 avril 1996, mettant enœuvre l’article L. 2342-2 du CGCT (issu de l’article 51 de la loidu 6 février 1992, via l’article L. 241-3 du Code des communes),la délimitation ci-dessus indiquée est mieux opérée (v. ci-des-sus no 234 et ci-avant p. 7165, nos 634 et s., éd. 2002-1) maisl’exactitude ne peut être totale (pour déterminer, par exemple,les engagements devenus sans objet ou la date d’acquisition desdroits).

b) Le contrôle de la sincérité

233. La loi 94-504 du 22 juin 1994 (art. 7-I) est venuepréciser que le résultat d’exécution du budget est établi« après vérification de la sincérité des inscriptions des re-cettes et des dépenses » (CGCT, art. L. 1612-14, al. 1er),ce qui a donné un fondement législatif au pouvoir qu’al’autorité préfectorale de contrôler le compte administra-tif arrêté par le conseil.

234. Sur le plan pratique, les collectivités localessont, en particulier, obligées de tenir une comptabilitédes engagements, en vertu d’un principe, d’abord ré-glementaire (Code des communes, art. R. 241-11) puislégislatif (art. 51 de la loi du 6 février 1992, repris àl’article 243-1 du Code des communes puis aux articlesL. 2342-2, L. 3341-1 et L. 4341-1 du CGCT), dont lesmodalités ont été fixées par un arrêté du 26 avril 1996(v. ci-avant p. 7165, nos 1069 et s., éd. 2002-1) et quipermet, notamment, d’opérer une vérification des restesà réaliser (v. ci-dessus no 232) et, éventuellement, descharges et produits à rattacher à l’exercice (v. ci-dessusno 231). Cet arrêté prévoit qu’un état des dépensesengagées non mandatées est établi (après annulation desengagements devenus sans objet) au 31 décembre dechaque exercice et joint au compte administratif de cetexercice (art. 4) ; de plus, dans le cadre des procéduresde contrôle, notamment celles de constatation du déficitdu compte administratif, « les autorités chargées ducontrôle budgétaire peuvent demander aux collectivitésterritoriales la production d’états des dépenses engagéesarrêtés en cours d’exercice » (art. 5), avec toutes justifi-cations des opérations portées au compte (v. notammentcirculaire INTB9700228C du 30 décembre 1997 relativeau contrôle budgétaire, BOMI no 98-1, p. 88, point III-B).

235. Ces autorités sont ainsi mieux à même d’apprécierla sincérité des comptes qui leur sont soumis et, éventuel-lement, de mettre en œuvre la procédure de résorption pré-vue par les textes.

c) La sanction de l’insincérité

236. De plus, la juridiction administrative pourrait êtresaisie, par toute personne y ayant intérêt, d’une délibéra-tion adoptant un compte administratif insincère, qu’elleannulerait compte tenu du fait qu’elle considère que lasincérité (que la collectivité locale doit prouver) est unecondition de la légalité de ce compte (TA Basse-Terre1er mars 1994, no 93/1593, Roland Thesauros c. Régionde Guadeloupe : LPA 9 février 1996, p. 17, commen-taire Jean Thévenot. – CE 28 juillet 1995, Mme Medes,

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précité ci-dessus no 229. – 20 novembre 1996, req.162190, Commune de Chilly-Mazarin. – 9 juillet 1997,req. 103273, Commune de Garges-lès-Gonesse, précitéci-dessus no 213).

Lorsque le requérant est un membre de l’assemblée qui aadopté le compte administratif, le délai de recours de deux moispart du jour de la délibération de cette assemblée (CE 3 dé-cembre 1999, req. 159041, Région Guadeloupe : Ann. coll.loc. 2000. 410 ; Coll. Terr. mars 2000, p. 12 ; Rev. Trésor2000. 318).

237. Ceci sans préjudice de sanctions individuelles àcaractère pénal, disciplinaire ou financier : v. notammentOlivier Mesmin, Les sanctions applicables à la présenta-tion de comptes de collectivités publique insincères, Rev.Trésor 2003. 592.

2° La globalité

238. L’article L. 1612-14 du CGCT ne précise pas,comme le fait l’article L. 1612-4 à propos du budget(v. ci-dessus nos 119 et s.), que l’équilibre du compteadministratif doit être apprécié par section et on doit doncen conclure que les résultats d’un exercice doivent êtrecalculés en faisant masse des deux sections du compte.

Cependant, les résultats du compte administratif seront re-pris à l’exercice suivant section par section, sous réserve, tou-tefois, de la possibilité ouverte par l’ordonnance 2005-1027 du26 août 2005 (art. 6 et 7) et le décret 2005-1662 du 27 décembre2005 (art. 13) de modifier, sous certaines conditions, la sec-tion normalement affectataire (CGCT, art. L. 2311-5, L. 2311-6,L. 3312-7, D. 2311-14). Pour la situation avant 1982, v. ci-des-sus no 224.

239. Plus controversée a été la question de savoirs’il fallait, comme l’ont estimé certaines chambres descomptes, apprécier séparément l’exécution du budgetprincipal et celle de chaque budget annexe, en tout caschaque budget annexe à caractère industriel et commer-cial (v. par ex. CRC Nord-Pas-de-Calais, avis, 28 mai1977 : Rec. jurid. fin., p. 282) ou s’il fallait faire massedes résultats de l’ensemble des budgets, y compris ceux àcaractère industriel et commercial. La seconde réponse,faite par d’autres chambres des comptes (v. par ex.CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, avis, 26 juin 2002 :Rec. jurid. fin., p. 213) paraît la plus correcte ; elleest d’ailleurs celle apportée à la fois par le ministèrede l’Intérieur et la Cour des comptes (v. notammentcirculaire LBLB031001C du 3 janvier 2003 relative àl’appréciation du déficit du compte administratif, BOMIno 2003/1, p. 19 et Répertoire adm. février 2003, p. 23,faisant état de la confirmation par la Cour des comptes,de cette analyse) (v. également, mais pour une confirma-tion partielle et indirecte : CE 9 avril 1999, Commune

de Bandol : Rec. Lebon, p. 129 ; CJEG 1999. 193,concl. Guillaume Goulard ; Dr. adm. 1999, no 271, noteGuillaume Goulard ; JCP 1999. IV.2569 ; Rev. Trésor2000. 140 ; RFDA 1999. 685). La procédure de contrôlebudgétaire ici mise en œuvre ne vise pas, en effet, à véri-fier la rectitude de certaines catégories d’opérations mais,plus simplement, à s’assurer de la situation financièreglobale de la collectivité locale.

240. Par ailleurs, les reports des exercices antérieurs sontinclus dans le calcul.

3° L’importance

241. La procédure visant à la résorption du déficit ducompte administratif n’est déclenchée que si le déficit at-teint un certain seuil – ce qui ne veut d’ailleurs pas direqu’en deçà de ce seuil le déficit soit toléré car les ré-sultats d’exécution d’un exercice doivent normalementêtre repris à l’exercice suivant (CGCT, art. L. 2311-5 etL. 3312-6), au budget primitif ou dans une décision mo-dificative qui doivent alors résorber le déficit minime quiserait apparu, sous peine de mise en œuvre de la procé-dure de redressement d’office des budgets, qui ne connaîtpas, elle, de seuil de déclenchement (v. ci-dessus no 112).

242. L’importance du déficit pris en compte pour la pro-cédure spécifique de résorption diffère selon la taille de lacollectivité locale intéressée :

– pour « une commune de moins de 20 000 habitants »,il s’agit d’un « déficit égal ou supérieur à 10 % des recettesde la section de fonctionnement » (CGCT, art. L. 1612-14, al. 1er) ;

– dans les autres cas, (CGCT, art. L. 1612-14, al. 1er),qui concernent, en réalité, les communes de 20 000 ha-bitants ou plus, les départements et les régions, il s’agitd’un « déficit égal ou supérieur à 5 % des recettes de lasection de fonctionnement » ;

– s’il s’agit d’un « groupement de communes totalisant20 000 habitants ou plus », le déficit est « égal ou supé-rieur à 5 % des recettes de la section de fonctionnement »(CGCT, art. R. 1612-31) ;

– s’il s’agit d’un « groupement de communes totalisantmoins de 20 000 habitants » ou d’un « autre établissementpublic communal ou intercommunal », le déficit est « égalou supérieur à 10 % des recettes de la section de fonction-nement » (CGCT, art. R. 1612-31).

Autrement dit un déficit égal ou supérieur à :– 5 % des recettes de fonctionnement pour les com-

munes de 20 000 habitants ou plus, les groupements decommunes de 20 000 habitants ou plus, les départements(et, par a contrario, leurs établissements publics), les ré-gions (et, par a contrario, leurs établissements publics),

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– 10 % des recettes de fonctionnement pour les com-munes de moins de 20 000 habitants, les groupements decommunes de moins de 20 000 habitants, les établisse-ments publics communaux ou intercommunaux.

243. Le déficit apparu est, d’après les textes, comparéaux « recettes de la section de fonctionnement » (CGCT, art.L. 1612-14 et R. 1612-31), qui incluent donc opérations d’ordreet résultats reportés, mais le Manuel de contrôle budgétaire(rédigé avant la M 14), recommande d’en exclure « l’excédentreporté » et les « réductions de charges au titre des travauxd’équipement en régie » (p. 142), certaines chambres régionalesdes comptes en excluent toutes les opérations d’ordre, d’autresy incluent l’excédent reporté... Dès lors qu’il s’agit de mesurerune situation financière globale, mieux vaudrait, semble-t-il,s’en tenir aux termes des textes, d’autant que l’absence desaisine de la chambre régionale des comptes n’exclut nullementl’obligation de résorption du déficit (v. ci-dessus no 240).

B. – La résorption du déficit du compte administratif244. La constatation d’un déficit du compte administra-

tif dépassant le seuil ci-dessus (v. nos 241 et s.) conduitnormalement à une saisine de la chambre des comptes,dont l’intervention peut entraîner une résorption d’officede ce déficit par le préfet.

1° La constatation du déficit

245. La constatation du déficit est habituellement faitepar l’assemblée locale elle-même, mais elle peut aussi êtreréalisée, si nécessaire, par l’autorité de contrôle budgé-taire.

a) La constatation par l’assemblée délibérante

246. C’est, en principe, « l’arrêté des comptes de la col-lectivité territoriale [...] constitué par le vote de l’organedélibérant sur le compte administratif présenté, selon lecas, par le maire, le président du conseil général ou le pré-sident du conseil régional » (CGCT, art. L. 1612-12) quipermet, s’il y a lieu, d’établir l’existence et l’importancedu déficit d’exécution d’un budget.

247. Ce compte doit, on le sait, être accompagné du comptede gestion du comptable (v. ci-dessus no 229) et être appuyéd’un état des dépenses engagées non mandatées et des restes àréaliser établi à partir de la comptabilité des engagements (v.ci-dessus nos 232 et 234), ainsi que d’une série de documentsannexes (v. notamment CGCT, art. L. 2313-1 et R. 2313-1 ets.), le conseil délibérant pouvant, par ailleurs, exiger la commu-nication de tout document nécessaire (CE 13 novembre 1992,req. 11439, Commune de Louviers : Rec. Lebon p. 987 ; Dr.adm. 1992, no 507).

248. D’un point de vue juridique et technique, la délibérationqui approuve le compte administratif n’a pas à en reprendre ledétail mais peut se contenter d’en reprendre les résultats globaux(CE 31 juillet 1992, Commune de Saint-Louis de la Réunion :Gaz. Pal. 1993. I.41. – 28 juillet 1995, req. 93407, Mme Medes,précité ci-dessus no 229).

249. La délibération approuvant le compte doit, pourdevenir exécutoire, être publiée et transmise à l’autoritépréfectorale et, pour éviter la procédure spéciale prévueen cas de retard (v. ci-dessous nos 374 et s.), cette trans-mission doit intervenir dans les quinze jours du délai li-mite d’adoption (CGCT, art. L. 1612-13), lui-même fixéau 30 juin (art. L. 1612-12) ou au 1er juin (art. L. 1612-9).

250. Et c’est, en principe, « lorsque l’arrêté des comptes[...] fait apparaître dans l’exécution du budget [...] undéficit » important (CGCT, art. L. 1612-14, al. 1er), quela procédure de contrôle budgétaire peut être déclenchée.

b) La constatation par l’autorité de contrôle budgétaire

251. Cependant, précise l’article L. 1612-14, al. 1er, duCGCT, cette procédure est mise en œuvre « après véri-fication de la sincérité des inscriptions de recettes et dedépenses » (v. ci-dessus no 233) par l’autorité préfec-torale, qui peut, en conséquence, rectifier les résultats ducompte administratif en fonction des insincérités consta-tées (v. notamment Manuel de contrôle budgétaire, préci-té ci-dessus no 1, p. 129 et s. et circulaire du 30 décembre1997, précité ci-dessus no 234), ce qui, en particulier, estsusceptible de conduire à mettre en œuvre la procédure àl’égard d’un compte administratif arrêtant un solde infé-rieur aux seuils prévus par les textes.

252. De plus, l’article R. 1612-30 du CGCT disposeque « si, dans l’exercice de ses missions, la chambre ré-gionale des comptes constate que l’exécution du budgets’est traduite par un déficit susceptible d’entraîner les me-sures de rétablissement de l’équilibre prévues par l’articleL. 1612-14, elle en informe la collectivité ou l’établisse-ment public concerné et le représentant de l’État » ; laprocédure permet donc, avant tout engagement de la pro-cédure de résorption des déficits, de rectifier des résultatsdu compte administratif qui se seraient révélés fallacieuxà la lumière d’un contrôle (budgétaire, de gestion, juridic-tionnel) opéré par la chambre des comptes.

253. Pour être rarement utilisée, principalement en rai-son du caractère généralement tardif d’une telle décou-verte, cette procédure n’en est pas pour autant dépourvued’applications, parfois spectaculaires – ainsi d’un compteadministratif arrêté avec un excédent mais qui, en incluant

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notamment la comptabilisation des engagements (non ef-fectuée par l’organisme local intéressé), aurait dû norma-lement faire apparaître un déficit de près du quart des re-cettes de la section de fonctionnement (CRC Centre, avisCB, 12 novembre 2002, Syndicat interrégional d’orduresménagères SYMIRIS : Rec. jurid. fin., p. 289).

254. Cette procédure débouche, on le notera bien, surle fait que la chambre régionale « informe [...] le repré-sentant de l’État » (v. ci-dessus no 250). C’est donc,semble-t-il, à tort que l’on présente cette situation commeun cas – « le seul cas » – d’autosaisine de la chambreen matière de contrôle budgétaire (v. notamment, en cesens, Code des juridictions financières Le Moniteur, éd.2001, p. 339 ; Jean Le Foll, étude précitée au J.-Cl. Adm.,fasc. 1260, éd. 2001, no 68 ; Étienne Douat et AlainGuengant, Leçons de finances locales, Economica, 2002,p. 89 ; Joël Toussaint, Le contrôle budgétaire, AJDA1984. 367. – Patrick Mozol, article précité ci-dessusno 108, p. 55). Car information du préfet ne vaut pas sai-sine de la chambre : d’une part, un texte réglementaire nepeut ajouter à une disposition législative et, au-delà, à uneconstruction législative qui, sauf en matière de dépensesobligatoires, réserve la saisine des chambres au représen-tant de l’État ; d’autre part, cette disposition réglementaire(l’article R. 1612-30 du CGCT) indique elle-même qu’estalors applicable un autre article (R. 1612-27 du CGCT)qui dispose que « lorsque le représentant de l’État saisitla chambre régionale des comptes [...] » il joint certainsdocuments à sa demande (v. ci-dessous no 259) ; la sai-sine de la chambre (serait-elle alors obligatoire) ne peut,dès lors, être effectuée que par le préfet.

Ainsi que l’écrit très exactement le président Éric Thévenon,« il peut arriver que la chambre régionale des comptes soit àl’origine de sa saisine par le représentant de l’État » (Chambresrégionales et territoriales des comptes, Répertoire DallozContentieux administratif, éd. 2004, no 363).


255. Il appartient donc au seul préfet de saisir lachambre des comptes lorsque le déficit d’exécution dé-passe les seuils fixés.

256. Il ne peut saisir que la chambre régionale, le tri-bunal administratif ne pouvant, à ce stade, être saisi – si-non pour des vices autres que ceux tenant à l’existenced’un déficit, par exemple l’irrégularité de la procédured’approbation du compte administratif ou l’irrégularitédans la maquette de présentation de ce compte (TA Lille2 mars 2001, req. 99-1923 et 99-2170, Commune deMons-en-Baroeul : AJDA 2001. 953, concl. Jacques Le-pers ; RGCT 2002. 46, comm. Christophe Fiorentino).

257. « Aucun délai n’est imparti au préfet [...] poursaisir la chambre » (CE 3 décembre 1999, req. 159041,Région Guadeloupe, précité ci-dessus no 236), ce quin’exclut évidemment pas l’utilité d’une saisine rapide(recommandée, notamment, par le Manuel de contrôlebudgétaire, p. 71) mais ôte une grande part de son in-térêt au débat sur le caractère obligatoire de la saisine(v. notamment Patrick Mozol, art. précité ci-dessusno 108, p. 54) et permet, en tout cas, au préfet d’apprécierla situation (ne serait-ce qu’en demandant de rectifiercertaines erreurs).

On rappellera que le recours pour excès de pouvoir d’un tierspeut être exercé (dans les délais habituels) en cas d’insincéritédu compte administratif (v. ci-dessus no 236) ou en cas de vicedans l’adoption de ce compte, mais le déficit constaté ne peut,en tant que tel, être (immédiatement) contesté.

258. La pratique préfectorale semble, en tout cas, êtreen ce sens.

D’après des statistiques qui restent, sur certains points, à vé-rifier et recouper, le nombre des saisines des chambres pour dé-ficit important du compte administratif s’établirait ainsi : 1983 :53 / 1984 : 127 / 1985 : 118 / 1986 : 99 / 1987 : 92 / 1988 : 81/ 1989 : 93 / 1990 : 110 / 1991 : 106 / 1992 : 147 / 1993 : 172 /1994 : 178 / 1995 : 148 / 1996 / 211 / 1997 : 154 / 1998 : 175 /1999 : 167 / 2000 : 150 / 2001 : 189 / 2002 : 175 / 2003 : 190 /2004 : 160 / 2005 : 143 / 2006 : 119.

D’après des statistiques fournies par Henry-Michel Crucis(Droit des contrôles financiers des collectivités territoriales,1998, AJDA/Le Moniteur, p. 202), le nombre des « comptesadministratifs en déficit » (dont il n’est pas précisé si le déficitétait important) s’établissait ainsi de 1991 à 1995 : 1991 : 441 /1992 : 637 / 1993 : 438 / 1994 : 561 / 1995 : 610.

259. S’il saisit la chambre, le préfet « joint à la sai-sine, outre le compte administratif et le compte de ges-tion, l’ensemble des documents budgétaires se rapportantà l’exercice intéressé et à l’exercice suivant » (CGCT, art.R. 1612-27).

260. À la différence des cas de déséquilibre du budget (v.ci-dessus nos 160 et s.), cette saisine a pour seul effet de déclen-cher la procédure de résorption du déficit et ne possède, en par-ticulier, et bien logiquement, aucun effet suspensif (immédiat :seul le budget primitif de l’exercice suivant peut éventuellementvoir son exécution suspendue : v. ci-dessous no 276).


261. S’agissant de la procédure de résorption du déficit,la chambre doit rendre un avis qui, lorsqu’il est positif,comporte des propositions de redressement dont l’effet nesera cependant apprécié qu’au cours de l’exercice ou desexercices suivant (s).

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262. Pour rendre son avis, la chambre dispose, en toutcas pour proposer des mesures de redressement, d’un« délai d’un mois à compter de (sa) saisine » (CGCT,art. L. 1612-14, al. 1er), c’est-à-dire de la « réception augreffe de l’ensemble des documents dont la productionest requise » (CGCT, art. R. 1612-8 : v. art. R. 1612-27et ci-dessus no 259).

Ce délai, qui était de deux mois avant la loi 92-125 du 6 février1992 (art. 48), n’est formellement prévu par l’article L. 1612-14du CGCT que lorsque la chambre « propose à la collectivité ter-ritoriale les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibrebudgétaire », mais on peut considérer que ce délai vaut aussipour les avis négatifs : v. ci-dessous no 264).

Mais, par analogie avec la solution dégagée pour lesdépenses obligatoires (v. ci-dessous no 462 avec l’appré-ciation de cette solution), on considère généralement quece délai n’est pas imparti à peine de nullité : la chambrepourrait donc statuer au-delà du terme (sous réserve, ce-pendant, de la responsabilité de l’État qui pourrait résul-ter d’un retard préjudiciable : v. par analogie, ci-dessusno 104 et ci-dessous no 296).

263. Cet avis est rendu dans les conditions générales deprocédure prévues pour le contrôle budgétaire (v. ci-des-sus nos 10 et s.), comprenant, notamment, le droit pourl’exécutif de la collectivité locale de présenter ses obser-vations dans le délai imparti par le président de la chambre(généralement huit jours) et entraînant, en général, une vi-site (et un entretien) sur place par le rapporteur.


264. La procédure peut déboucher sur un avis d’in-compétence, d’irrecevabilité ou de non-lieu à statuer (v.notamment Jean-Yves Bertucci et Alain Doyelle, chron.précité à l’AJDA 1995.894).

265. Elle peut aussi déboucher, solution spécifique àla procédure de résorption du déficit du compte admi-nistratif (ou de rétablissement de l’équilibre du budget),à un avis concluant à l’absence de déficit dépassant lesseuils législatifs, ainsi que le prévoit expressément l’ar-ticle R. 1612-28, al. 2, du CGCT, aux termes duquel « lachambre, si elle constate que le déficit n’atteint pas lesseuils fixés par l’article L. 1612-14 et qu’il n’y a pas lieude proposer des mesures de redressement, notifie sa déci-sion motivée au représentant de l’État et à la collectivitéou à l’établissement public concerné » (v. CAA Marseille1er mars 2004, req. 00MA02090, Andréani : Coll. Terr.2004, no 108, note Jacques Moreau).

266. Par analogie avec les solutions jurisprudentiellesdégagées pour les dépenses obligatoires (v. ci-dessus

nos 14 et 23 et ci-dessous no 471), on doit considérer quel’avis négatif empêche le préfet d’agir mais est alors sus-ceptible d’un recours pour excès de pouvoir, par le repré-sentant de l’État ou toute personne y ayant intérêt, devantle tribunal administratif.

c) Les propositions de redressement à lacollectivité locale

267. Si elle estime qu’il y a déficit et que ce dernier dé-passe les seuils législativement fixés, la chambre « pro-pose à la collectivité locale les mesures nécessaires aurétablissement de l’équilibre budgétaire » (CGCT, art.L. 1612-14, al. 1er).

Il peut arriver que la chambre constate qu’il y a déficit maisque ce dernier a été « prévisionnellement apuré » par un budget(primitif) adopté avant même la saisine de la chambre ; elle secontente alors de « conseils » pour la suite des opérations : CRCPays de la Loire, avis CB, 23 août 1999, no 99-10, Communautédes communes du pays des Brières et du Gesnois : Rev. Trésor2000. 104, chron. Dominique Delarue et Pierre Rocca, concl.A. Levionnois.

268. Ainsi que l’a précisé le pouvoir réglementaire,« les propositions de la chambre régionale des comptes,formulées conformément à l’article L. 1612-14 et ten-dant au rétablissement de l’équilibre budgétaire, portentsur des mesures relevant de la seule responsabilitéde la collectivité ou de l’établissement public concer-né, propres à apurer le déficit constaté » (CGCT, art.R. 1612-28, al. 1er).

Précision logique car la chambre des comptes ne peutproposer au conseil délibérant de la collectivité locale desmesures que ce dernier ne pourrait pas prendre (essen-tiellement l’attribution d’une subvention), mais qui placela chambre en « position d’infériorité » par rapport aupréfet qui, lui, peut au moins solliciter et, parfois, ob-tenir une subvention d’équilibre de la part de l’État (v.ci-dessous no 361). Précision qui laisse cependant, dansla plupart des cas, une marge non négligeable d’apprécia-tion, y compris sur la notion même de mesures relevantde la seule responsabilité de la collectivité, puisque l’em-prunt est parfois proposé – sans encourir d’objection dela part du juge : v. CE 17 novembre 1997, req. 130322,Commune de Fleury d’Aude : Rev. Trésor 1998. 373.

269. D’autant que, dans ce cas (et à la différence du dé-ficit du budget : v. ci-dessus no 174), les textes indiquentque les propositions de la chambre « précisent la périodeau cours de laquelle l’apurement doit intervenir » (CGCT,art. R. 1612-28, al. 1er), ce qui permet donc un planpluriannuel de redressement ; solution logique dès lorsqu’il s’agit d’un déficit important, dont la résorption nepeut nécessairement être effectuée sur un seul exercice.

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270. En application du principe général dégagé à propos desdépenses obligatoires (v. ci-dessusno 16 et ci-dessous no 478),cet avis n’est pas susceptible de recours.

d) Le contrôle des mesures prises par la collectivité locale

271. Le principe est que « lorsque le budget d’une col-lectivité territoriale a fait l’objet des mesures de redresse-ment prévues (ci-dessus), le représentant de l’État dansle département transmet à la chambre régionale descomptes le budget primitif afférent à l’exercice sui-vant » (CGCT, art. L. 1612-14, al. 2)

272. Dès lors que les textes (réglementaires) prévoientla possibilité d’un redressement pluriannuel (v. ci-des-sus no 269), le texte législatif ci-dessus doit être interprétécomme impliquant alors la transmission à la chambre ré-gionale des comptes des budgets primitifs afférents auxexercices concernés par ledit plan de redressement.

273. Le mécanisme général peut paraître logique, car ilpart de l’idée selon laquelle il faut laisser à la collectivitélocale le temps de préparer puis prendre les mesures né-cessaires à la résorption d’un déficit important.

274. Mais il peut aussi paraître quelque peu simpliste,voire irréaliste, et ce à deux points de vue.

D’une part, il suppose que la saisine de la chambre in-tervienne suffisamment tôt dans l’année pour que la col-lectivité locale ait le temps d’intégrer tout ou partie desmesures nécessaires dans le budget primitif de l’annéesuivante ; or ce n’est pas toujours le cas, ce qui conduitparfois les chambres à demander à être saisies sur d’autresbases juridiques.

Ainsi, une chambre saisie en 2003, sur le fondement de l’ar-ticle L. 1612-14 du CGCT, d’un compte administratif relatif àl’exercice 2001, demande, pour ne pas attendre le budget primi-tif pour 2004, à être saisie du budget primitif 2003 sur le fon-dement de l’article L. 1612-13 qui prévoit qu’en cas d’absencede compte administratif à la date limite requise par les textes (c.ci-dessous nos 299 et 316), la chambre est saisie « du plus prochebudget voté » : CRC Bretagne, avis CB, 4 avril 2003, Communede La Roche Bernard : Rec. jurid. fin., p. 264.

D’autre part, il restreint la transmission au seul budgetprimitif, ce qui paraît parfois inapproprié compte tenu del’importance que peuvent revêtir les décisions modifica-tives dans un processus qui peut s’avérer continu.

Ainsi que l’écrivait le président Jean Le Foll, « il serait [...]illogique de considérer que le législateur n’a pas souhaité quela chambre des comptes examine ces budgets supplémentairesou décisions modificatives lorsqu’un plan de redressement a étémis en œuvre. Le principe de l’annualité budgétaire devraitconduire le préfet à saisir la chambre du budget annuel dès quecelui-ci est modifié par l’assemblée délibérante, la chambre descomptes se prononçant alors comme pour le budget primitif »(J.-Cl. Adm., fasc. 1260, éd. 5/2001, no 86).

275. Les textes ne prévoient aucun délai de transmission dubudget primitif ou des budgets primitifs, mais, ici, c’est parceque, à l’évidence, cette transmission est obligatoire et doit êtreimmédiate.

276. En vertu de l’article L. 1612-10 du CGCT, égale-ment applicable en matière de déséquilibre du budget (v.ci-dessus no 164), la transmission, obligatoire, du budgetprimitif (ou des budgets primitifs) à la chambre régionaledes comptes « a pour effet de suspendre l’exécution dece budget jusqu’au terme de la procédure ».

Dans ce cas, « le représentant de l’État informe directement lecomptable concerné de cette saisine » (CGCT, art. R. 1612-10).

277. Mais, comme en matière de déséquilibre du bud-get (v. ci-dessus no 165), la portée de cette suspension est,en vertu du même article, largement atténuée par les pou-voirs maintenus à l’exécutif pour assurer la continuité dela vie financière : d’une part, il dispose des prérogativesprévues par l’article L. 1612-1 du CGCT en cas d’absencede budget en début d’exercice, qui lui permettent « demettre en recouvrement les recettes et d’engager, de liqui-der et de mandater les dépenses de la section de fonction-nement dans la limite de celles inscrites au budget de l’an-née précédente ». D’autre part, les dépenses de la sectiond’investissement du budget déféré à la chambre « peuventêtre engagées, liquidées et mandatées dans la limite de lamoitié des crédits inscrits à ce titre ».

Ce qui est plus large que l’autorisation donnée par l’articleL. 1612-1 de « mandater les dépenses afférentes au rembourse-ment en capital des annuités de la dette venant à échéance avantle vote du budget ».

Par ailleurs, l’exécutif peut utiliser les crédits d’investisse-ment reportés de l’année précédente.

278. De plus l’assemblée délibérante n’est pas, ici, formel-lement dessaisie de son pouvoir budgétaire (alors qu’elle l’estlorsqu’il s’agit de redresser un budget en déficit : v. CGCT, art.L. 1612-9 et ci-dessus no 161), mais les pouvoirs de modifica-tion d’un budget primitif non exécutoire, qui, au surplus, ne peutpas être, ici, modifié en cours de procédure (v. ci-dessus no 162et ci-dessous no 281) sont à tout le moins limités.

279. La chambre doit examiner le budget primitif« dans un délai d’un mois à partir de la transmission »(CGCT, art. L. 1612-14, al. 3).

Ce délai n’est formellement prévu que lorsque la chambre« propose les mesures nécessaires au représentant de l’État »mais, par la logique des choses, il vaut pour les autres décisions.

Par application du principe indiqué ci-dessus (no 260), ce délaine paraît pas imparti à peine de nullité mais un retard persistantpourrait probablement être assimilé à un avis négatif (implicite)car il empêcherait le préfet d’agir et pourrait donc faire l’objetd’un recours pour excès de pouvoir.

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280. « Lorsque (aux yeux de la chambre) les budgets(primitifs) font ressortir des mesures suffisantes » de re-dressement (qui ne sont pas nécessairement celles qu’ellepréconisait), « la chambre le constate » (CGCT, art.R. 1612-29), ce qui clôt alors la procédure (pour l’exer-cice concerné), permet au budget primitif (de l’exerciceconcerné) de devenir exécutoire et empêche le préfetd’agir (pour l’exercice concerné) (ce qui permettrait unrecours pour excès de pouvoir du représentant de l’Étatcontre cette décision). Il convient cependant de noterque, compte tenu de la possibilité de plan pluriannuel deredressement (v. ci-dessus no 269 et ci-dessous no 284),des mesures jugées « suffisantes » n’équivalent pasnécessairement à des mesures rétablissant l’équilibre(v. CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, avis CB, 6 août1996 : Rec. jurid. fin., p. 261) et n’excluent alors pasdes mesures jugées « insuffisantes » au titre de l’exercicesuivant.

e) Les propositions de redressement au préfet

281. « Si, lors de l’examen (du) budget primitif, lachambre régionale constate que la collectivité territorialen’a pas pris de mesures suffisantes pour résorber ce dé-ficit » (CGCT, art. L. 1612-14, al. 3) – ou, autrementdit, « lorsque les budgets primitifs des exercices au coursdesquels le déficit doit être résorbé ne font pas ressortirles mesures suffisantes à cette résorption » (CGCT, art.R. 1612-29) –, la chambre « propose les mesures néces-saires au représentant de l’État » (art. L. 1612-14, al.3).

Sans faire, au préalable, de nouvelles propositions ou misesen demeure à la collectivité territoriale car, bien qu’il s’agissed’un budget primitif, « la procédure prévue à l’article L. 1612-5(pour les budgets primitifs déséquilibrés) n’est pas applicable »(CGCT, art. L. 1612-14, dernier alinéa) (v. CRC Basse-Nor-mandie, avis CB, 16 juin 2002, Commune de Boutteville-sur-Odon : Rec. jurid. fin., p. 209).

282. Ces mesures ne sont pas nécessairement celles ini-tialement proposées à la collectivité locale (ne serait-ceque parce que cette dernière a pu prendre des mesures deredressement partiel).

283. Mais, dans la même logique que celle retenue pourles propositions initiales à la collectivité locale (v. ci-des-sus no 266), la partie réglementaire du CGCT dispose (art.R. 1612-29) que ces propositions sont faites « dans lesconditions prévues à l’article R. 1612-21 » c’est-à-dire« portent sur des mesures dont la réalisation relève dela seule responsabilité de la collectivité ou de l’établis-sement public concerné » (art. R. 1612-21).

284. Selon la même similitude, « elles précisent la pé-riode au cours de laquelle l’apurement doit intervenir »

(CGCT, art. R. 1612-28, al. 1er), ce qui, ici aussi, as-souplit le mécanisme en permettant de proposer un planpluriannuel de redressement (v. ci-dessus no 269), quiélargit encore la palette des mesures possibles.

285. Cet avis adressé au préfet n’est pas susceptible de re-cours (v. ci-dessus no 270).


286. Le préfet ne peut prendre de décision s’il ne dis-pose pas d’une proposition de la chambre des comptes(v., par analogie, la jurisprudence relative aux dépensesobligatoires, ci-dessus no 23 et ci-dessous no 471).

287. Mais lui seul est habilité à prendre une décisionde redressement d’office, ainsi que l’implique l’articleL. 1612-14, al. 3, du CGCT, qui indique, sans mentionnerd’autre autorité, que « le représentant de l’État règle lebudget et le rend exécutoire ».

288. Cette décision doit, en principe, intervenir « dansun délai de vingt jours » à compter de la notificationde l’avis de la chambre régionale des comptes (CGCT,art. R. 1612-11). Mais la jurisprudence considère que cedélai n’est pas imparti à peine de nullité (v. par analogie,ci-dessus no 186).

On rappellera que cette décision doit, en vertu de l’articleR. 1612-11 ci-dessus être notifiée à la collectivité locale, aucomptable de cette dernière et à la chambre régionale descomptes (v. ci-dessus nos 27 et 12).

289. Dans la plupart des cas, le préfet suit l’avis de lachambre des comptes (v. ci-dessous no 297).

290. Mais le préfet peut aussi s’écarter de l’avis pardécision motivée, conformément à l’article L. 1612-14,al. 3, du CGCT qui précise que « s’il s’écarte des propo-sitions formulées par la chambre régionale des comptes,il assortit sa décision d’une motivation explicite ». Cettedernière n’est cependant considérée comme réalisée quesi le préfet a « fait connaître les motifs de manière com-plète et détaillée » (CE 17 novembre 1997, req. 130322,Commune de Fleury d’Aude : Rev. Trésor 1998. 373).

291. Une des raisons qui pourraient l’amener à s’écar-ter des propositions de la chambre est qu’il peut, selonl’article L. 1612-14, al. 3, du CGCT, prendre sa déci-sion « après application éventuelle, en ce qui concerne lescommunes, des dispositions de l’article L. 2335-2 » c’est-à-dire attribution, par l’autorité ministérielle, d’une sub-vention exceptionnelle d’équilibre (v. ci-dessus nos 268et 283).

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292. Sous réserve des possibilités financières nouvellesqu’il aurait pu faire obtenir à la collectivité locale, le pré-fet a les mêmes pouvoirs que l’autorité budgétaire habi-tuelle (son arrêté de redressement d’office étant assimiléà une décision budgétaire modificative). Cependant, il nepourrait se voir opposer la date limite pour le vote des tauxdes impôts directs – solution par analogie avec la jurispru-dence en cas de retard (v. ci-dessus no 101) que le com-missaire du Gouvernement estimait applicable « pour at-teindre l’équilibre du budget » (BJCL no 4/2003, p. 295).

293. Par ailleurs, la jurisprudence relative aux dépensesobligatoires (v. ci-dessus no 26 et ci-dessous no 493)conduirait à estimer que le préfet pourrait refuser le re-dressement d’office à condition d’assortir sa décisiond’une motivation explicite.

Ce qui rendrait illégale toute décision implicite de refus, ré-sultant du silence gardé par le préfet, mais on ne sait exactementdans quel délai et vis-à-vis de quelle demande (proposition de lachambre avec délai de vingt jours ou de deux mois ? demandede tout intéressé à l’issue du délai de vingt jours imparti – sanspeine de nullité – au préfet pour statuer ?).

294. En ce domaine, la marge d’appréciation du repré-sentant de l’État paraît d’autant plus large que les textes(réglementaires) prévoient la possibilité d’un redresse-ment pluriannuel (v. ci-dessus no 269 et 284) – ce qui ré-sout en partie ou, en tout cas, reporte à la dernière annéedu redressement, le problème de savoir si le déficit doitêtre totalement résorbé (ce problème est étudié ci-dessousno 394).

295. Dans tous les cas la décision du préfet peut fairel’objet d’un recours pour excès de pouvoir par toute per-sonne y ayant intérêt. Ce recours permettrait de contesterle contenu de la décision, sur laquelle le juge exerce no-tamment le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation(CE 17 novembre 1997, Commune de Fleury d’Aude, pré-cité ci-dessus no 290). Il permettrait également d’arguerde tout vice qui aurait entaché les « avis positifs » de lachambre des comptes, qui, on le sait, ne sont pas suscep-tibles d’un recours direct (v. ci-dessus nos 270 et 285).

296. La procédure pourrait, aussi, donner lieu à un re-cours en responsabilité contre l’État pour faute lourdepréjudiciable commise (par le préfet ou la chambre descomptes) dans l’exercice du contrôle budgétaire (v. CAAMarseille 1er mars 2004, req. 00MA02090, Andréani :Coll. Terr. 2004, no 108, note Jacques Moreau).

297. Sur le plan pratique, cette procédure révèle unnombre d’arrêtés de règlement d’office nettement infé-rieur au chiffre des saisines (elles-mêmes inférieures aux

cas de déficit : v. ci-dessus no 256), essentiellement parceque les collectivités locales suivent souvent les recom-mandations qui leur sont adressées par les chambres, dontles « avis négatifs » de première phase (v. ci-dessusno 264) sont accrus d’autant en seconde phase (v. ci-des-sus 280).

Les auteurs du XIXe Rapport sur le contrôle des actes des col-lectivités locales (2001 à 2003) (v. ci-dessous n° 331) notaientaussi (p. 251-252) que le nombre de budgets réglés d’office pourabsence d’équilibre au compte administratif atteignait une tren-taine par an (pour environ 150 saisines annuelles) car « les col-lectivités en difficultés financières respectent [...] globalementbien les mesures de redressement proposées par les CRC ».

De même, le professeur Henry-Michel Crucis relevait, pourles années 1991 à 1995 que « lorsque le compte administratifdéficitaire donne lieu à saisine, le préfet n’intervient pour réglerle budget primitif suivant que dans un cas sur quatre » (Droitdes contrôles financiers des collectivités territoriales, précité,p. 202, avec les statistiques).

S’agissant des propositions des chambres au préfet,elles ne sont pas toujours suivies, essentiellement en rai-son de la possibilité d’octroi de subventions d’équilibrepar l’autorité ministérielle.

Les auteurs du Code des juridictions financières annoté (LeMoniteur) relevaient ainsi (p. 344, éd. 2001) que « selon lesstatistiques de ministère de l’Intérieur, sur 45 budgets primitifs« réglés » dans le cadre de cette procédure, 10 arrêtés préfecto-raux se sont écartés des propositions de la chambre régionale ».

§ 3. – L’absence de compte administratif298. Ainsi qu’indiqué ci-dessus (no 107) existe un « cas

mixte » de contrôle budgétaire, susceptible d’entraîner unredressement d’office du budget (C) lorsque la chambredes comptes est saisie (B) pour non respect, par une col-lectivité locale, des délais prévus en matière de compteadministratif (A). – v. Paul Hernu, L’absence d’adoptiondes documents budgétaires par les collectivités locales,Gazette des communes, 18 octobre 1999, p. 38.

A. – Les délais applicables au compte administratif299. Les textes prévoient, en effet, deux catégories de

délais applicables au compte administratif.

1° Le délai d’adoption

300. La première concerne le délai d’adoption ducompte (« arrêté des comptes »). Depuis 1992, « le votede l’organe délibérant arrêtant les comptes doit intervenirau plus tard le 30 juin de l’année suivant l’exercice »(CGCT, art. L. 1612-12, al. 1er) – et même au plus tardle 1er juin ou le 15 juin lorsque le budget de cet exercicea été réglé d’office par le préfet (v. CGCT, art. L. 1612-9et ci-dessus no 202 et s.)

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Jusqu’à la loi du 6 février 1992 la date limite était, sauf ex-ceptions, le 1er octobre et, jusqu’à la loi 2000-1352 du 30 dé-cembre 2000 (art. 41), les textes faisaient état d’un vote « avantle 30 juin ».

301. On rappellera (v. ci-dessus no 229) que ce compteadministratif doit être accompagné du compte de gestiondu comptable qui (certifié par le trésorier-payeur général)doit être transmis à l’ordonnateur au plus tard le 1er juin(CGCT, art. L. 1612-12, al. 1er) – ou le 1er mai lorsquele budget de l’exercice concerné a été réglé d’office parle préfet (CGCT, art. L. 1612-9, al. 2 et ci-dessus nos 202et s.). Ce compte doit être soumis au vote de l’assembléedélibérante avent le compte administratif, mais pas néces-sairement au cours de la même séance (CE 25 juillet 1995,Mme Medès, précité ci-dessus no 229).

302. Le compte administratif doit prendre en compte tous lesbudgets annexes (CE 9 juillet 1997 ; Commune de Garges-lès-Gonesse, précité ci-dessus no 213)

303. La délibération approuvant ce compte n’a pas à re-prendre toutes les écritures mais peut se contenter d’en men-tionner les résultats globaux (CE 31 juillet 1992, req. 98950,Commune de Saint-Louis de la Réunion : Gaz. Pal. 1993. I.41).

2° Le délai de transmission

304. La seconde catégorie concerne le délai de trans-mission : « le compte administratif est transmis aureprésentant de l’État dans le département au plus tardquinze jours après le délai limite fixé pour son adop-tion » (CGCT, art. L. 1612-13), c’est-à-dire, dans lamajorité des cas, au plus tard le 15 juillet (ou le 15 juinou le 30 juin) (v. ci-dessus no 301).

305. En pratique, ce délai peut être utilisé pour adopter uncompte administratif qui n’aurait pas été voté au plus tard le30 juin.

B. – La saisine de la chambre306. En cas de défaillance de la collectivité locale, les

textes prévoient deux hypothèses de saisine de la chambredes comptes.

1° La saisine particulière en cas de rejet ducompte administratif

307. Il peut arriver que le conseil délibérant rejette lecompte administratif – étant précisé que « le compte ad-ministratif est arrêté si une majorité des voix ne s’est pasdégagée contre son adoption » (CGCT, art. L. 1612-12,al. 2) – par exemple en cas d’irrégularités commises parson exécutif (v. CE 3 avril 1987, Commune de Kilstett :Ann. coll. loc. 1988, p. 230, chron. J.-Cl. Douence,G. Melleray, Th. Michalon et F. Moderne).

308. Depuis la loi 98-546 du 2 juillet 1998 (art. 109)est alors mise en œuvre une procédure particulière, co-difiée à l’article L. 1612-12, al. 3, du CGCT, tendant àpallier l’absence de compte administratif pour le calcul,indispensable, de certaines contributions à la charge ouau bénéfice de la collectivité locale – et éventuellementapplicable avant même que soient atteintes les dates li-mites fixées par les textes (v. ci-dessus nos 298 et 302).

Auparavant, la collectivité locale devait avoir arrêté soncompte administratif pour obtenir certaines subventions del’État, notamment les versements du Fonds de compensationde la TVA.

309. Il est, en effet, prévu que « lorsque le compte ad-ministratif fait l’objet d’un rejet par l’assemblée délibé-rante » la chambre régionale des comptes est « saisiesans délai par le représentant de l’État », dont la compé-tence est, ici, totalement liée, à la fois quant au principeet à l’instantanéité de la saisine.

310. Sont transmis à la chambre « le projet de compteadministratif joint à la délibération de rejet tel que présen-té selon le cas par le maire, le président du conseil généralou le président du conseil régional » et le « compte de ges-tion établi par le comptable ».

311. La chambre des comptes doit alors rendre « unavis... sous un mois ».

312. L’avis de la chambre porte uniquement, en tout casdans la pratique des chambres, sur la question de savoir si« le projet de compte administratif [...] est conformeau compte de gestion », ce qui suppose, non seulementqu’il y ait eu présentation d’un compte administratif auconseil, mais encore que la chambre ne puisse elle-mêmerectifier les écritures ou, a fortiori, attester de leur sincéri-té (v. par ex. CRC Bourgogne, avis CB, 21 janvier 1999,Commune de Turny, cité au CGCT Le Moniteur, éd. 2001,p. 336).

Mais la chambre pourrait signaler les erreurs (v. CRCBourgogne, avis CB, 8 octobre 1998, Commune de Ples-sis-Saint-Jean et CRC Poitou-Charente, avis CB, 25 juin1999, Commune de la Clotte, cités au CGCT Le Moniteur,éd. 2001, p. 336.) et pourrait attester de la conformité descomptes « sous réserve des rectifications à opérer sur leserreurs » constatées (v. par ex. CRC Nord-Pas de Calais,avis CB, 14 septembre 1998, Commune de Senlencques :Rec. jurid. fin., p. 225).

313. En cas de déclaration de conformité – ou, éventuel-lement, sous réserve de rectification des discordances si-gnalées par la chambre – le projet de compte administratif« est substitué au compte administratif » pour le calculdes attributions du FCTVA (v. CGCT, art. L. 1615-6),des contributions aux services d’incendie et de secours (v.

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CGCT, art. L. 1424-35), des opérations au titre du Fondsde solidarité des communes d’Île-de-France (v. CGCT,art. L. 2531-13) et la quote-part de la dotation de péréqua-tion des régions d’outre-mer (v. CGCT, art. L. 4434-9).

Avant la loi 2003-311 du 30 décembre 2003, le processusconcernait également les mécanismes de solidarité financièreentre départements prévus par l’article L. 3334-8 (abrogé) et laprise en compte, pour certaines opérations, du potentiel fiscaldes régions (art. L. 4332-5 du CGCT).

2° La saisine générale en cas d’absence decompte administratif

314. Indépendamment du cas dans lequel le compte ad-ministratif a été rejeté, qui fait l’objet d’un traitement(supplémentaire) particulier depuis 1998 (v. ci-dessusno 307 et s.), existe, depuis la loi 86-972 du 19 août 1986(art. 38, introduisant dans la loi du 2 mars un article 9-II,repris à l’article 232-12 du CJF puis au CGCT), une pro-cédure générale prévue en cas d’absence de compte admi-nistratif, quelle que soit la cause de cette absence (rejet ouretard) – et qui est donc éventuellement cumulable avecla procédure particulière décrite ci-dessus.

315. L’article L. 1612-13, alinéa 2, du CGCT prévoit,en effet, qu’à défaut de transmission au préfet du compteadministratif dans les quinze jours de la date limite prévuepour l’adoption de ce dernier (v. ci-dessus no 304), « lereprésentant de l’État saisit, selon la procédure prévue parl’article L. 1612-5, la chambre régionale des comptes duplus proche budget voté par la collectivité territoriale » –l’article R. 1612-26 prévoyant, de son côté, que « la pro-cédure définie aux articles R. 1612-19 à R. 1612-23 s’ap-plique lorsqu’une collectivité ou un établissement publiclocal n’a pas procédé à la transmission du compte admi-nistratif prévue à l’article L. 1612-13 ».

316. Le principe est donc qu’en cas d’absence decompte administratif, doit être transmis à la chambre descomptes « le plus proche budget voté ».

Il semble admis que ce budget ne puisse être antérieuraux dates limites fixées par le CGCT (v. par ex. lesavis des chambres au CGCT Dalloz, annotations sous art.L. 1612-12 et circulaire B6500002C du 19 juin 1995 auBOMI 2o trimestre 1996, p. 32) bien que cela ne soit pasexpressément prévu par les textes et ne soit pas toujourslogique (on pourrait concevoir un budget primitif anté-rieur reprenant par anticipation des résultats estimés).

Il s’agit donc, en principe de tout « budget supplémen-taire » ou autre décision modificative intervenant après le15 juillet (ou, exceptionnellement le 15 juin ou le 30 juin)ou, en cas d’absence de tels actes, du budget primitif sui-vant.

317. Le principe est aussi que la procédure applicableest celle prévue (par les articles L. 1612-5 et R. 1612-19et s. du CGCT) en cas de déséquilibre du budget (v.ci-dessus nos 150 et s).

Ceci implique que la saisine appartienne au seul préfet,que ce dernier ne puisse saisir que la chambre des comptes(d’autant que le défaut d’adoption du compte adminis-tratif dans les délais ne vicie pas une adoption plus tar-dive : v. CE 28 juillet 1995, Mme Medès, précité ci-dessusno 229) et que cette saisine doive intervenir dans les trentejours de la transmission de l’acte budgétaire à l’autoritépréfectorale (CGCT, art. L. 1612-5), qui doit accompa-gner sa saisine de l’ensemble des informations et docu-ments utilisés pour l’établissement de cet acte (CGCT, art.R. 1612-519) et informer la collectivité locale intéressée(CGCT, art. R. 1612-20).

Ceci implique aussi que le conseil délibérant de lacollectivité locale soit alors dessaisi de son pouvoirbudgétaire, sauf pour voter le... compte administratifou répondre aux éventuelles propositions de la chambredes comptes (v. CGCT, art. L. 1612-9 et ci-dessusnos 161-162), que le budget déféré cesse d’être exécutoire(v. CGCT, art. L. 1612-10 et ci-dessus no 164) et quel’exécutif conserve, en principe, le pouvoir d’effectuerdes opérations dans certaines limites (v. CGCT, art.L. 1612-11 et ci-dessus no 161) – qui, dans la pratique,pourraient déjà être dépassées au moment de la saisine,qui, ici, intervient en principe au second semestre (l’exé-cutif ne pourrait alors plus agir...).

318. Quant au pouvoir d’appréciation du préfet, il obéit,ici, à deux considérations quelque peu contradictoires.D’un côté, le préfet paraît n’avoir aucun pouvoir dis-crétionnaire dès lors qu’il s’agit ici, non pas d’appré-cier l’existence d’un déficit, mais seulement de constaterl’absence d’un document et, en conséquence, de saisir lachambre du plus proche budget voté. Mais, d’un autrecôté, un (éventuel) principe d’« économie de moyens »(ou d’« utilité des saisines ») pourrait conduire le préfet àne pas saisir la chambre si un compte administratif venaità être adopté avant le vote de l’acte budgétaire à déférer(v. ci-dessous no 325) ou, compte tenu de la longueur dela procédure de redressement budgétaire, à déférer à lachambre, non pas l’acte budgétaire le plus proche, maisl’acte budgétaire le plus utile à l’appréciation de la situa-tion financière, ce qui n’est pas conforme aux textes maispeut répondre au bon sens.

Mais, par analogie avec la jurisprudence Département du Tarn(v. ci-dessus no 213), toute personne intéressée ne serait-ellepas fondée à déférer au tribunal administratif le premier actebudgétaire qui n’aurait pas été déféré à la chambre ?

319. D’où une pratique, semble-t-il, mitigée – ainsi quele laissent, notamment, entendre les annotateurs du CJF

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Le Moniteur en indiquant qu’en cas d’absence du compteadministratif « une procédure de contrôle budgétaire doiten principe être engagée par le préfet » (éd. 2001, p. 337).

Depuis 1998, le nombre de saisines pour retard (dont rejet)s’établit, semble-t-il, ainsi : 1998 : 16 / 1999 : 48 / 2000 : 48 /2001 : 56 / 2002 : 33 / 2003 : 58 / 2004 : 57 / 2005 : 103 (dont21 pour une seule chambre des comptes) / 2006 : 84.

C. – Le rééquilibrage des comptes

320. La procédure consécutive à la saisine de lachambre des comptes repose, en substance, sur deuxprincipes.

321. Le premier est la présomption d’insincéritédu budget déféré. Ainsi que l’exposait la circulaireINTB9500041C du 7 février 1995 relative aux contrôlesde légalité et budgétaire exercés sur les budgets des col-lectivités locales (BOMI premier trimestre 1995, p. 227),« une décision budgétaire (décision modificative ou bud-get supplémentaire de l’exercice suivant) qui est adoptéeet transmise au représentant de l’État après le délai (prévupar les textes) alors qu’aucun compte administratif n’aété transmis, doit être considérée comme insincère dansla mesure où elle ne reprend pas les résultats qui auraientdû être constatés dans les délais prévus pour un compteadministratif. Dans cette occurrence, le préfet doit réglerl’acte budgétaire en cause en y intégrant les résultatsqui auraient dû être constatés et qui apparaissaient surle compte de gestion établi par le comptable. Il peuts’appuyer notamment sur les propositions formulées parla chambre régionale des comptes qui aura apprécié,en l’absence de compte administratif, le montant desrésultats à reprendre » (point 3.2 de la circulaire).

« Il en va de même, évidemment, poursuit la circulaire, d’unedécision budgétaire qui ne reprendrait pas les résultats, notam-ment le solde négatif d’un compte administratif adopté et trans-mis dans les règles. Celle-ci doit être regardée comme insincèreet doit faire l’objet d’une saisine de la chambre régionale sur lefondement de » l’article L. 16125.

322. Le second principe est, en effet, celui de la simi-litude juridique avec la procédure de redressement ap-plicable aux budgets déficitaires (v. ci-dessus nos 166 ets.).

323. La chambre des comptes doit donc rendre un avisdans les conditions de délai (un mois) et de procédureprévues aux articles L. 1612-5 et R. 1612-8 du CGCT (v.ci-dessus nos 168 et s.).

324. Cet avis doit être rendu même si la chambre a étédéjà amenée à statuer sur la conformité du compte admi-nistratif au compte de gestion après rejet du compte ad-ministratif (v. ci-dessus nos 307 et s. et CRC Poitou-Cha-rentes, avis CB 22 janvier 2001, Commune de Nueil-sur-Argent : Rec. jurid. fin., p. 156).

325. Cet avis devrait être donné même si, entre-temps,le vote du compte administratif était intervenu, mais ilarrive que le préfet n’ait alors pas saisi la chambre (v.ci-dessus no 316) ou se soit désisté de sa demande (ceque semblent alors accepter les chambres) – à moins quecelles-ci ne déclarent alors (dans un avis) la saisine « irre-cevable » (CRC Champagne-Ardennes, avis CB, 24 no-vembre 1996 : Rec. jurid. fin., p. 294), ce qui paraîtraitdiscutable car la recevabilité semble devoir être appré-ciée ratione temporis (absence de compte administratif àla date de principe du 15 juillet) et non ratione materiae(absence de compte administratif au moment de la saisine,qui, intervient nécessairement plus tard), la recevabilitéde la saisine ne préjugeant par ailleurs pas de la décisionau fond.

326. En effet, la chambre peut rendre un « avis négatif »(qui interromprait la procédure mais serait susceptible derecours pour excès de pouvoir : v. ci-dessus nos 170 ets.) non seulement pour irrecevabilité (véritable), mais en-core pour une raison de fond tenant, en substance, au faitque l’exercice concerné par le compte administratif fait, àl’analyse, apparaître des résultats positifs ou que le bud-get déféré résorbe un déficit qui serait, à l’analyse, apparudans les résultats de l’exercice concerné par le compte ad-ministratif.

327. La chambre peut, évidemment, rendre, dans lesconditions indiquées ci-dessus nos 173 à 175, un avis posi-tif, en se fondant essentiellement sur les résultats négatifsqui auraient dû être pris en compte « dès la plus prochainedécision budgétaire suivant le compte administratif » et« en tout état de cause avant la clôture de l’exercice sui-vant » (CGCT, art. L. 2311-5 et L. 3312-6).

Précision qui, non seulement étaye le redressement d’office,mais encore semble établir l’illégalité, invocable devant le jugeadministratif, d’une non reprise des résultats nonobstant l’ab-sence de compte administratif.

328. La suite ne paraît alors pas comporter de particu-larité notable par rapport à la procédure décrite ci-des-sus nos 176 et s., qui emporte notamment nécessité d’unedélibération de la collectivité locale dans le délai d’unmois, éventuellement propositions de redressement d’of-fice adressées par la chambre au préfet, avec possibilité

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de s’écarter des propositions de la chambre par décisionmotivée (susceptible d’un recours pour excès de pouvoir).

§ 4. – Les problèmes posés par le redressementfinancier des collectivités locales

329. Le redressement financier des collectivités localespose des problèmes nombreux, importants et complexes(v. la bibliographie indiquée ci-dessus no 108). Seulscertains d’entre eux seront évoqués ci-dessous en distin-guant, schématiquement, les problèmes techniques (A),les problèmes financiers (B) et les problèmes juridiques(C).

A. – Les problèmes techniques330. Les problèmes techniques concernent à la fois les

instances et les éléments de détection et de contrôle desdéséquilibres.

1° Les instances de détection des déséquilibres

331. L’appareil de détection des déséquilibres est, eneffet, hétérogène et pose donc un problème d’harmoni-sation : v. notamment Jean-Louis Chartier, La détectiondu déséquilibre et le rétablissement de l’équilibre dansles budgets locaux, dans Lucile Tallineau (dir.), L’équi-libre budgétaire, Economica, 1994, p. 99. – Jean-LouisChartier et Alain Doyelle, Les chambres régionales descomptes et les collectivités locales en graves difficultésfinancières, AJDA 1992. 717. – Cour des comptes,Rapports publics 1991 et 1995. – Évelyne Lande, Lesystème d’information des communes permet-il de me-surer le risque financier ?, Rev. Trésor 2003. 106. –Rapport (interministériel) sur l’audit du contrôle de lé-galité, du contrôle budgétaire et du pouvoir de substi-tution, juillet 2003, p. 45 et s. – XIXe Rapport sur lecontrôle des actes des collectivités locales (2001, 2002 et2003), www.dgcl.interieur.gouv.fr/publications/rapports.– Jean-Claude Wathelet, ouvrage précité ci-dessus no 1,notamment p. 85 et s.

332. La détection la plus précoce devrait, logiquement,être le fait de la collectivité locale elle-même mais celle-cisouffre parfois d’un manque de moyens et souvent de ladualité d’agents et d’optiques entraînée par la séparationdes ordonnateurs et des comptables. La vision des pre-miers est de prime abord budgétaire, donc surtout an-nuelle et réduite aux « flux » (dépense ou survenancede dette/recette ou acquisition de créance), celle des se-conds est essentiellement « comptable », donc plus pa-trimoniale. Il est donc nécessaire de développer, au seinmême de la collectivité locale, coordination et collabo-ration entre gestionnaires et comptable mais ce n’est pastoujours facile, d’autant que, même améliorée par les ins-tructions M 14, M 51 et M 71 (v. notamment Le budget

et les comptes de la commune – M 14 , ci-avant p. 7165),la comptabilité locale ne peut être pleinement considéréecomme un élément de gestion (v. notamment Luc Saïdj,La comptabilité publique locale est-elle un outil de pilo-tage du changement ?, Actes de la III° Université de prin-temps de finances publiques du GERFIP, LGDJ, 2007,p. 195) et que les réformes les plus récentes (opérées, enparticulier, par l’ordonnance 2005-1027 du 26 août 2005et les décrets 2005-1661 et 1662 du 27 décembre 2005 –v. également circulaire MCTB0510036C du 31 décembre2005) ont eu tendance à découpler davantage budget etcomptabilité (v. notamment Louis Renouard, La réformedes finances locales applicable au 1er janvier 2006, BJ-CL no 3/2006, p. 165. – Luc Saïdj, La modernisation de lacomptabilité publique locale, Rev. Lamy Coll. Terr. avril2006, p. 46. – v. également Jean-Luc Girardi, La conver-gence des règles budgétaires et comptables applicablesaux collectivités territoriales, Rev. Trésor 2007. 121.

a) Le réseau d’alerte

333. Il est, par ailleurs, apparu nécessaire de mettre surpied un contrôle externe permettant de détecter le plus tôtpossible les situations susceptibles d’entraîner une dégra-dation sérieuse des finances locales.

334. Répondant aux préoccupations exprimées, en cesens, notamment par la Cour des comptes dans son Rap-port public 1991 (p. 244 et s.), le Ministère chargé du Bud-get (Direction générale de la Comptabilité publique) et leMinistère de l’Intérieur (Direction générale des Collec-tivités locales) ont mis sur pied un « réseau d’alerte surles finances locales », qui a été réformé en 2001 – à lasuite, en particulier, d’observations faites par la Cour descomptes dans son Rapport public 1995 (p. 274 et s.).

335. Ainsi que l’exposait le Rapport interministérield’audit des contrôles, précité ci-dessus no 331, ce « réseaud’alerte reste un outil interne aux préfectures et aux tré-soreries générales permettant de sensibiliser, de manièreconfidentielle, les collectivités par des démarches diffé-renciées selon l’ampleur des difficultés. Cette confiden-tialité est le plus souvent respectée, ce qui est détermi-nant pour le bon usage de la procédure. Selon la gravi-té des constatations, une gradation des interventions estpratiquée : intervention du receveur municipal seul, in-tervention du receveur municipal appuyée par la trésore-rie générale, mise en garde solennelle par le préfet et letrésorier-payeur général » (p. 48).

336. Ce même Rapport soulignait cependant les lacunesdu dispositif (en 2003) qui, restreint aux communes desdépartements métropolitains (avec projet d’intégrationdes communes des départements d’outre-mer et desEPCI), et pour les seuls budgets principaux (exclusion

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des budgets annexes), fournissait une analyse exclusi-vement rétrospective (le développement des analysesprospectives n’en étant qu’à ses débuts dans certainestrésoreries), conduisant à une alerte parfois trop tardive– car parfois trop partielle (faute, notamment, d’unemeilleure articulation avec le contrôle de légalité).

b) Le réseau de contrôle

337. Le réseau officiel de contrôle trouve, on le sait,son premier maillon dans les services des préfectures (etsous-préfectures) chargés du contrôle budgétaire. Les dif-ficultés de ce contrôle ont été plus d’une fois soulignées(par exemple dans le XIX° Rapport sur le contrôle desactes des collectivités locales) ; elles tiennent à la com-binaison d’une faiblesse des effectifs qualifiés affectésau contrôle budgétaire, du nombre, de l’ampleur et dela complexité des actes à contrôler et de la brièveté desdélais impartis pour effectuer le contrôle, essentiellementcentré sur des prévisions (les budgets) pour tenter de pré-venir les dégradations... Il n’est donc pas étonnant quereproche soit parfois adressé aux services préfectorauxde n’avoir pas fait toutes les diligences dont on découvreaprès coup qu’elles étaient nécessaires et de s’en tenir,sauf pour certains « cas signalés » (notamment par le ré-seau d’alerte : v. ci-dessus nos 334 et s.), à des contrôlestrès largement formels.

Le professeur Évelyne Lande écrivait ainsi (art. précité à laRevue du Trésor 2003, p. 111) que « le contrôle des préfecturesest surtout formel car il s’agit d’un contrôle sur pièce et non surplace... ». Il s’agirait d’un « contrôle de l’équilibre apparentdes sections, du respect des délais pour l’adoption du budget »,qui, selon, l’auteur, « ne permet pas d’analyser la sincérité desinscriptions budgétaires et encore moins d’anticiper les dérivesfinancières ».

338. Quant à la chambre des comptes, qui est le secondmaillon du contrôle, elle possède, elle, les moyens (aumoins relatifs, compte tenu de ses charges) d’une analyseapprofondie (non seulement à l’occasion du contrôle bud-gétaire, mais encore à l’occasion du contrôle juridiction-nel et du contrôle de la gestion). Mais, par la force du pro-cessus institutionnel mis en place et de la nécessité d’uneanalyse « sérieuse » (qui impose à la fois temps et prise encompte des résultats), elle intervient très largement aprèsapparition du déséquilibre (même si certaines procédurespréventives, instaurées à partir de 1992, permettent aupréfet de la saisir de certaines situations « suspectes » :v. CGCT, art. L. 1411-18, L. 1524-2, L. 4425-8). Enl’état, elle est donc essentiellement, et comme le préfetqui la saisit et éventuellement décide, une instance de « re-dressement » plus que de détection.

2° Les éléments de détection des déséquilibres

339. En tout état de cause, détection ou redressementdes déséquilibres, quelle que soit l’instance qui les réalise,supposent que les comptes soient, non seulement fiables,mais encore analysés de manière pertinente.

a) La fiabilité des comptes

340. La fiabilité des comptes n’est pas, en effet, lamoindre des difficultés techniques rencontrées en ce do-maine. – V. notamment Cour des comptes, La fiabilitédes comptes des collectivités territoriales, Rapport public2004, p. 493. – Christian Descheemaeker, La fiabilité descomptes des collectivités territoriales, Revue Lamy Coll.Terr. mai 2005, p. 5. – Danièle Lamarque et Gilles Miller,Les chambres régionales des comptes et la fiabilité descomptes locaux, AJDA 2003. 1708. – Évelyne Lande,art. précité ci-dessus no 331, Rev. Trésor 2003. 106. –Jean-Claude Wathelet, ouvrage précité ci-dessus no 1.

341. Il peut s’agir des comptes (budgétaires et nonbudgétaires) proprement dits, qui, malgré les progrès en-traînés par les instructions budgétaires et comptables lesplus récentes (à commencer par les versions successivesde la M 14), sont loin de toujours permettre une « imagefidèle » de la situation financière locale, ou bien pour desraisons « structurelles » (les principes comptables habi-tuels ont été, à la différence de la « logique LOLF », ap-pliqués également au budget, ce qui a conduit à limiter,parfois considérablement leur portée) ou bien pour desraisons « conjoncturelles » (certains responsables locauxn’ont pas compris ou pas pu appliquer ou pas voulu ap-pliquer les règles). D’où une série de distorsions rappe-lées, notamment, dans le Rapport public 2004 de la Courdes comptes (et dans le résumé qui en est fourni par leprésident Christian Descheemaeker dans l’article préci-té ci-dessus no 340) et concernant à la fois la passationdes écritures (en particulier le rattachement des chargeset des produits à l’exercice, la comptabilisation des autresrestes à réaliser, le calcul et la reprise des résultats, l’éta-lement des charges, l’affectation des produits...) et le sui-vi (à commencer par la connaissance) du patrimoine (laCour soulignant, par ailleurs, les « biais » introduits parles exigences budgétaires : v. ci-dessus no 332). D’oùaussi l’importance (ou, en tout cas, l’attention) accordéeau problème de la certification des comptes des collecti-vités locales et, plus généralement, à la transposition desprincipes de la LOLF aux collectivités locales : v. no-tamment Jean-François Boudet, Les finances locales et laréforme organique des lois de finances du 1er août 2001,

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BJCL 2007, no 3, p. 151. – La comptabilité des collectivi-tés locales, colloque du 21 septembre 2006 au ministèredes Finances, Rev. Trésor 2007. 107. – Stéphanie Fli-zot, LOLF et amélioration de la performance de la ges-tion publique locale, Rev. Trésor 2007. 690. – CédricGrail, Vincent Lescaillez, Philippe Menut, L’améliora-tion des performances des collectivités territoriales : del’intention à la pratique, Gazette des communes, 2 juillet2007. – Évelyne Lande, Améliorer la gestion locale.L’impact de la LOLF sur le secteur local, Ann. coll. loc.2006, p. 41. – Éric Portal, De l’application des principesde la LOLF dans les collectivités locales à la démocra-tie locale de performance, Rev. Trésor 2007. 695. –Pierre Richard, Solidarité et performance. Les enjeux dela maîtrise des dépenses publiques locales, Rapport, dé-cembre 2006 (reproduit, notamment, dans la Gazette descommunes, 8 janvier 2007) – Luc Saïdj, La loi organiquedu 1er août 2001 sur les lois de finances : quels enseigne-ments pour les collectivités locales ?, RFFP no 85, 2004,p. 39. – Jean-Claude Wathelet, ouvrage précité ci-dessusno 1, notamment p. 253 et s.

V. également la proposition de la loi no 1912 déposée àl’Assemblée nationale le 9 novembre 1999 par M. Yves Nicolinet dix-huit autres députés, tendant à permettre aux assembléeslocales de déclencher une procédure d’alerte entraînant uncontrôle de la sincérité du compte administratif par deux com-missaires aux comptes.

342. Il peut aussi s’agir des risques pris par la collecti-vité, aussi bien dans ses « comptes de bilan » (dettes, tré-sorerie, participations...) que par ses « engagements horsbilan », essentiellement les garanties d’emprunt, qui, pourêtre législativement « contingentées », n’en présententpas moins, et par définition même, des risques, qui sesont cruellement réalisés pour certaines communes, dontquelques-unes très connues. Détection et prévention nesont, évidemment, pas chose facile – mais peuvent em-prunter plusieurs voies, comme le montrent, notamment,les exemples d’autres pays européens (v. en particulierConseil de l’Europe, Les risques liés aux engagements fi-nanciers des collectivités locales, avant-projet de rapportdu Comité directeur sur la démocratie locale et régionale(CDLR), Communes et régions d’Europe no 76, 2002).

343. Il peut, enfin, s’agir des comptes et des risquesrésultant d’une « consolidation » entre la « collectivitémère » et ses « démembrements », fonctionnels ou orga-niques (v. notamment Les principes applicables au bud-get communal, ci-avant p. 7030, nos 202 et s., éd. 2000-2).Pour s’avérer parfois indispensable – car ces démembre-ments peuvent sensiblement « délester » ou, au contraire,obérer les comptes de la collectivité –, l’opération est,l’expérience le prouve, techniquement délicate pour desraisons tenant, à la fois, aux difficultés intrinsèques de

l’opération et aux spécificités du secteur public local. -V. notamment, outre les ouvrages d’analyse financière,Bernard Adans et Jean-Christophe Moraud, Les enjeux dela consolidation des comptes locaux, RFFP no 47, 1994,p. 39. – Agrégation ou consolidation des comptes ?,Colloque de l’Association des communautés urbaines deFrance et du groupe Caisse d’Épargne (1er juin 2006),compte rendu à Rép. fin. locales, juillet-août 2006, p. 38.– Comment utiliser la M 14 pour consolider les comptes ?Dossier, Rép. comptabilité locale, juillet-août 1995, p. 5.– La consolidation des comptes, Gestion et finances descollectivités locales, éd. Lamy, étude 223. – MichelKlopfer, Pourquoi et comment consolider les comptes descollectivités locales ?, RFFP no 34, p. 133 ; La consolida-tion des comptes et des risques des collectivités locales,Notes bleues de Bercy, 1er-15 mai 1995, no 62, p. 1 ;Consolidation des comptes et des risques, J.-Cl. Coll.Terr. fasc. 2080. – Évelyne Lande, L’information finan-cière consolidée des villes et de leurs satellites : étude desconditions d’émergence et définition d’un modèle comp-table de consolidation spécifique au secteur public, thèse,Paris, CNAM, 1996 ; Le périmètre de consolidation dansle secteur public : identification et validation, Comptabi-lité – Contrôle – Audit, mars 1998, p. 107. – Éric Man-ry, La notion d’entité consolidante dans le secteur publiclocal, Rev. française de comptabilité janvier 2002, p. 33.– Jean-Bernard Mattret, Consolidation des comptes inter-communaux, Lettre du cadre, décembre 2003. – Ordre desexperts comptables (comité « Secteur public » présidé parIsabelle de Kerviler), La consolidation des comptes, mé-thodologie d’approche à l’usage des collectivités locales,ECM, juin 1991. – Sébastien Rocher, Consolidation descomptes et secteur public local, difficultés passagères ouantinomie révélée ?, Rev. Trésor 2006. 268, avec la bi-bliographie. – Denis Rousseau, Une approche consoli-dée des données financières des collectivités locales estsouhaitable et possible – Le Trésor public se propose d’ycontribuer, RFFP no 81, 2003, p. 199, avec la bibliogra-phie. – Denis Rousseau et Caroline Huygue, Une visionélargie de la situation financière des collectivités localesgrâce aux nouvelles prestations d’analyse proposées parle Trésor public, Rev. Trésor 2005. 521. – Marie-JoëlleThénoz, Quel modèle promouvoir pour une perceptionfidèle de l’activité d’un groupe communal ?, Rev. Tré-sor 1996. 228. – Jean-Claude Wathelet, ouvrage précitéci-dessus no 1.

b) L’analyse des comptes

344. En supposant que les comptes soient complets etfiables, il reste à les analyser de façon pertinente, ce quisuppose, non seulement des compétences expertes, maisencore un accord entre experts, qui n’existe pas toujours

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parce que les approches peuvent être différentes, à la foisentre experts, entre pays (v. notamment le document duConseil de l’Europe cité au no 342) et entre, d’une part lesecteur privé, d’autre part le secteur public : v. notam-ment, parmi les manuels et fascicules d’encyclopédie :L’analyse financière des collectivités locales, Gestion etfinances des collectivités locales, éd. Lamy, étude 372.– Marie-Thérèse Bidart et Jean-Christophe Moraud, M14 : La nouvelle comptabilité des communes, Berger-Le-vrault, 8o éd., 2006. – Claire Bouinot, Françoise Lar-pin, Martial Thévenot, Une nouvelle pratique de l’ana-lyse financière en M 14, Nouvelles éditions fiduciaires,1999. – Victor Chomentowski, Analyse financière d’unecommune [...], J.-Cl. Coll. Terr. fasc. 2021. – AlainGuengant, Analyse financière des communes, Economi-ca, coll. Poche Finances publiques, 1998. – Paul Hernu,Méthode d’analyse financière communale, éd. du Papy-rus, 1997. – Michel Klopfer, Gestion financière des col-lectivités locales, Le Moniteur, 4o éd., 2006. – PhilippeLaurent, Jean-Philippe Paraboschi, Gilles Puyo, La M 14.Enjeux et mise en œuvre, éd. Sorman, 1995. – Jean-Ber-nard Mattret, L’analyse financière des communes, LGDJ,coll. Systèmes, 2o éd., 2002. – v. également les statis-tiques et ratios publiés annuellement par le Ministère del’Intérieur et le Ministère des Finances.

345. S’agissant du secteur public, les critères peuventeux-mêmes varier, non seulement entre experts extérieursmais encore entre autorités de contrôle, y compris dans le« réseau d’alerte » mis en place entre la Direction géné-rale de la Comptabilité publique et la Direction généraledes Collectivités locales (v. ci-dessus no 334) dont les in-dicateurs ont longtemps été différents.

346. En ce qui concerne ces autorités, les critères ontcependant fini par être unifiés, mais sans paraître toujourspleinement significatifs.

Trois d’entre eux semblent admis sans réserve notable : lecoefficient d’autofinancement courant (rapport entre, d’une partles charges de fonctionnement et les charges de remboursementde la dette, d’autre part les produits de fonctionnement), la rigi-dité des charges structurelles (rapport entre, d’une part les fraisde personnel et l’annuité de la dette, d’autre part les produitsde fonctionnement) et le niveau d’endettement (rapport entrel’encours de la dette à la clôture de l’exercice et les produitsde fonctionnement) (on mesurera, au passage, l’importance del’affectation par section des produits...). Le quatrième, constituédu coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (rapport entrele produit des impôts locaux mis en recouvrement et le produitdes bases communales affectées des taux moyens nationaux) est

apparu à l’usage comme un « indicateur imparfait et un instru-ment de mesure contestable de la pression fiscale locale (car) ilconfond l’imposition pesant sur les particuliers et celle pesantsur les entreprises », n’est pas adapté aux intercommunalités àtaxe professionnelle unique et néglige certaines impositions si-gnificatives, telle la taxe d’enlèvement des ordures ménagères(Rapport interministériel d’audit précité ci-dessus no 331) ; ilest donc en cours de remplacement.

B. – Les problèmes financiers

347. Les problèmes financiers constituent évidemmentle « noyau dur » du redressement des collectivités lo-cales en difficulté. – V. notamment Jean-Louis Chartieret Alain Doyelle, Les chambres régionales des compteset les collectivités locales en grave difficulté financière,AJDA 1992. 720. – Conseil de l’Europe, Redressementdes collectivités régionales en difficulté financière, projetde rapport du Comité directeur sur la démocratie locale etrégionale (CDLR), Communes et régions d’Europe no 77,2002. – Bernard Daflon, L’équilibre des budgets publicslocaux : quelle stratégie et quels risques de dérapage ?,Politiques et management public, septembre 1995, p. 144.– Joseph Duplouy, Le redressement financier des com-munes en difficulté, Rev. Trésor 2002. 270 (étude paruedans le Trait d’Union des comptables publics et repriseà Problèmes économiques, novembre 2002, p. 1, sous letitre Une collectivité locale peut-elle faire faillite ?). –Guy Gilbert, Le partage macroéconomique du déficit etde la dette et l’investissement des collectivités locales,Ann. coll. loc. 2002, p. 75. – Jean-Claude Wathelet,ouvrage précité ci-dessus no 1.

348. Ce redressement, il convient de le préciser, neconcerne qu’une minorité de communes car les règles ju-ridiques et institutionnelles mises en place, jointes à lasagesse financière et au sens des responsabilités de la plu-part des gestionnaires locaux, ont conduit (contrairementà de sombres prédictions parfois faites au moment deslois de décentralisation des années 1980) à une situationdes finances locales globalement positive et, en tout cas,meilleure que celle des autres administrations publiques.

V. notamment Luc Saïdj, L’évolution des finances locales aucours des vingt dernières années – quelles cohérences ?, RFFPno 87, 2004, p. 147 ; le « besoin de financement » des administra-tions publiques locales, un peu supérieur à 1 % du PIB en 1982,a décru constamment pour se transformer, à partir de 1996, enune « capacité de financement » qui, compensant en partie le be-soin de financement grandissant des autres administrations pu-bliques, n’a connu d’exception (d’ampleur relativement limitée)qu’en 2004, 2005 et 2006. Quant à la dette des administrations

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publiques locales, elle a toujours été maintenue à un niveau in-férieur à 10 % du PIB (alors qu’en 2006 la dette de l’ensembledes administrations publiques était de l’ordre des 2/3 du PIB...).

349. Mais une situation globalement saine n’a évidem-ment pas exclu nombre de situations particulières de dés-équilibre, dont les causes sont multiples. Ainsi que le ré-sumait le président Guy Piolé, « parmi les cas des col-lectivités déstabilisées par des choix malheureux, des cir-constances fortuites ou des erreurs de gestion, on trou-vera l’inépuisable cohorte des stations de sports d’hivervictimes de saisons trop peu enneigées, celles dont lesaménagements (zones artisanales, industrielles, lotisse-ments...) destinés à la vente sont restés sans preneur,les stations thermales engagées dans des investissementssans fin pour attirer des curistes de moins en moins cap-tifs, des communes sinistrées par la fermeture d’une usinepourvoyeuse en recettes fiscales ou piégées par un loin-tain passé, tels les villages montagnards engagés dansl’exploitation de micro centrales à l’époque de la crise del’énergie » (Les chambres régionales des comptes, précitéci-dessus no 1, p. 50).

On ne manquera pas ici de rappeler que les collectivités lo-cales, non seulement sont tenues d’appliquer les mécanismes deprudence prévus par les instructions budgétaires et comptables(certains amortissements et certaines provisions), mais encorepeuvent aller au-delà du minimum (ou de l’absence de mini-mum...) imposé par les textes, en développant, à leur mesure,y compris dans les petites collectivités, les instruments de ges-tion patrimoniale ; ceci implique, évidemment, un effort fiscalannuel mais peut permettre d’éviter un fardeau fiscal inopiné.

350. La situation est parfois si dégradée qu’elle amèneà faire état d’une « faillite », ce qui est juridiquement in-exact et, à terme, politiquement impossible (v. notam-ment Joseph Duplouy, art. précité ci-dessus no 347 etJean-Christophe Moraud, art. ci-dessous au no 379), maisfinancièrement s’en rapproche, et pour plusieurs années(voire plusieurs décennies).

Ainsi que le notaient Mme Bénédicte Boyer et M. Régis deCastelneau, « il existe, ici et là, des communes « abonnées » aucontrôle budgétaire, c’est-à-dire se trouvant en situation finan-cière si dégradée que leurs budgets et leurs comptes administra-tifs reviennent devant la CRC pendant plusieurs années, faute desolution qui rétablisse rapidement et durablement l’équilibre descomptes » (Portrait des chambres régionales des comptes, pré-cité ci-dessus no 1, p. 106). – Un exemple caricatural est fournipar la commune de Santa -Maria Poggio (Haute-Corse), dont laCour des comptes notait en 2007 qu’« au rythme actuel... (elle)mettrait, sauf mesure exceptionnelle ne relevant pas de sa seuleresponsabilité, près d’un siècle pour parvenir à assainir sa situa-tion financière » (Rapport public annuel, février 2007, premièrepartie, p. 571) (v. ci-dessous no 566).

351. Les mesures de redressement sont évidemment va-riées mais, parfois, leur coordination compte autant queleur contenu.

1° Le contenu des mesures de redressement

352. Ces mesures de redressement peuvent, très som-mairement, être articulées dans trois directions : les me-sures internes à la collectivité, l’emprunt et les subven-tions exceptionnelles d’équilibre.

a) Les mesures internes

353. Les « mesures dont la réalisation relève de la seuleresponsabilité de la collectivité », pour reprendre l’ex-pression de l’article R. 1612-21 du CGCT, sont, évidem-ment, les premières et, parfois, les seules à être mises enœuvre.

354. Ainsi que l’écrivait encore le président Guy Pio-lé (ouvrage précité ci-dessus no 1, p. 51), ces « mesuresde rétablissement [...] sont d’une banalité consternante :économies de dépenses, austérité imposée et, si cela nesuffit pas, majoration des impôts locaux ». Mais, ainsique l’établit par ailleurs l’auteur, la banalité n’exclut pastoujours la difficulté.

355. La réduction des dépenses (en général d’investis-sement) et, dans une tendance plus lourde, la réductiondes recrutements se heurtent, non seulement à des impéra-tifs juridiques, découlant des dépenses obligatoires, maisencore aux exigences des services publics locaux et, pluslargement, à des considérations d’intérêt général, d’autantplus fortes que les responsabilités transférées aux collec-tivités locales sont larges.

356. Quant à l’augmentation des ressources, elle néces-site à la fois un arbitrage entre usager et contribuable, etune limitation de la pression tarifaire et de la pressionfiscale, faute de quoi l’avenir risquerait d’être compro-mis – ce qui explique, en particulier, que les autorités decontrôle budgétaire y regardent à deux fois avant de por-ter les impôts à des taux élevés et, éventuellement, auxtaux plafonds fixés par la loi.

357. D’où la nécessité, dans les cas les plus graves,d’une pluriannualité du redressement et d’un partage descharges (et des risques) avec les « partenaires », privés etpublics, de la collectivité.

b) Les emprunts

358. Ce partage peut être opéré avec les établissementsde crédit lorsque – indépendamment des facultés d’amor-tissement différé contractuellement offertes – ces établis-sements acceptent (en général dans les cas les plus graves

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et sur sollicitation, voire garantie implicite, des parte-naires publics) de réaménager la dette de la collectivitéen difficulté ; mais l’opération est tributaire de la volontédes bailleurs de fonds et peut donc avoir un coût, politi-quement immédiat et financièrement différé.

359. Un nouvel emprunt peut, à défaut ou en sub-stitution, constituer une solution immédiate (parfoisrecommandée par les autorités de contrôle budgétaireelles-mêmes) dans la mesure où il permet d’équilibrerles comptes – sans toutefois permettre financièrementde rembourser les emprunts antérieurs (v. ci-dessusnos 138 et s.). Mais, outre le fait qu’il est, ici aussi,tributaire de la volonté des prêteurs, il obère les margesde manœuvre pour l’avenir, puisqu’il implique intérêts etamortissement (sans recours à des nouveaux emprunts :v. ci-dessus nos 138 et s.).

c) Les subventions exceptionnelles d’équilibre

360. Dans le dispositif, complexe, de transferts finan-ciers de l’État aux collectivités territoriales, sont prévuescertaines subventions spéciales d’équilibre des budgetslocaux.

361. Le droit commun en est constitué par les sub-ventions exceptionnelles d’équilibre prévues aux articlesL. 2335-2 et D. 2335-3 du CGCT (dont les dispositionset leur interprétation administrative sont périodiquementrappelées dans les circulaires relatives au recensementannuel des communes susceptibles d’en bénéficier, parexemple la circulaire LBLB0410037C du 29 mars 2004,BOMI 2004-1, p. 48 et la circulaire MCT/B/06/00039Cdu 27 mars 2006, BOMI, p. 5).

362. L’article L. 2335-2 dispose ainsi que « des subven-tions exceptionnelles peuvent être attribuées par arrêtéministériel à des communes dans lesquelles des circons-tances anormales entraînent des difficultés financièresparticulières ».

Le contenu de cet article est issu de l’article L. 235-5 (com-plété par l’article R. 235-3) du Code des communes.

363. Ces subventions sont réservées aux seules com-munes, ce qui exclut, non seulement les autres collectivi-tés territoriales et leurs établissements publics, mais en-core les établissements publics de coopération intercom-munale (v. Rép. min. au JO Sénat 23 janvier 2003, Lettredu cadre 2003, no 249, p. 58 et Rép. min. no 73815, JOAN6 décembre 2005, p. 11284).

Mais il est arrivé que des EPCI bénéficient d’aides similaires ;ainsi, en 1992, le syndicat intercommunal de Bussières-Badil(Dordogne) et le syndicat mixte Littoral Bretagne, réunissant

les collectivités victimes de la « marée noire » provoquée parl’Amoco Cadiz.

364. Le principe législativement posé est que ces sub-ventions ne sont accordées qu’à titre exceptionnel, ce ca-ractère exceptionnel devant concerner à la fois les diffi-cultés financières, qui doivent être « particulières », et lescirconstances, qui doivent être « anormales » et qui ex-cluent, en tout état de cause, les « difficultés financièresnées, pour une commune, de sa participation au capitald’une société d’économie mixte locale ou de la garan-tie qu’elle a accordée aux emprunts contractés par unetelle société » (CGCT, art. L. 1524-4, qui déclare alorsinapplicables les dispositions de l’article L. 2335-2, quilui-même rappelle qu’il n’est applicable que « sous ré-serve des dispositions de l’article L. 1524-4 »).

Ces dispositions ne s’appliquent cependant que « lorsque lesparticipations ont été prises ou les garanties accordées postérieu-rement au 8 juillet 1983, date de publication de la loi 83-597 du7 juillet 1983 relative aux sociétés d’économie mixte locales »(CGCT, art. L. 1524-4).

365. Le principe posé par la doctrine administrative estque ces subventions ne sont accordées qu’à titre complé-mentaire : ainsi que le rappelle l’autorité ministérielle,« dans la totalité des cas, cette subvention exceptionnellene représente qu’une part très minoritaire du besoin definancement de la commune en difficulté. Elle permetnéanmoins de susciter l’élaboration d’un plan de redresse-ment comportant des engagements significatifs de la col-lectivité (hausse sensible de la fiscalité locale directe etréduction concomitante des charges) ainsi qu’un éventuelrééchelonnement de la dette avec ses créanciers » (Rép.min. no 73815, JOAN 6 décembre 2005, p. 11284).

366. De plus, les subventions sont, en principe, réser-vées au fonctionnement, ainsi que l’implique le CGCTqui les classe dans les « subventions de fonctionnementsans affectation spéciale », et que le rappelle la doctrineadministrative, laquelle précise (Rép. min. précité ci-des-sus no 365) que « le déficit de la section d’investissement[...] doit être apuré par une réduction des programmesd’équipement, par des recettes propres à la section d’in-vestissement ou, le cas échéant, par une augmentation del’autofinancement » (mais une aide à la section de fonc-tionnement facilite d’autant ce dernier...).

367. Ainsi que l’implique également l’intitulé ci-dessus, lasubvention est globale.

368. Par ailleurs, le bénéfice de la subvention n’est pasun droit, l’article L. 2335-2, précité, du CGCT précisantque ces subventions « peuvent être attribuées ».

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369. L’autorité administrative n’est pas liée par une pro-cédure ou une autorité particulières mais elle a décidé, enprincipe, de « caler » le processus d’examen sur les pro-cédures de contrôle budgétaire prévues en cas de déséqui-libre. Elle exige donc, en général, que la chambre régio-nale des comptes ait été saisie et prend en considérationla situation découlant des propositions de redressementformulées par la chambre. Il peut s’agir de propositionsfaites à la suite d’un déficit du compte administratif, dontl’article L. 1612-14, al. 3, du CGCT précise qu’elles en-traînent une décision du préfet « après application éven-tuelle, en ce qui concerne les communes, des dispositionsde l’article L. 2335-2 » – qui l’amène alors à s’écarter despropositions (v. ci-dessus no 292). Il peut aussi s’agir despropositions faites à la suite d’un déséquilibre du budget,à propos desquelles l’article L. 1612-5 du CGCT n’ap-porte pas la précision concernant la subvention d’équi-libre, mais que l’autorité ministérielle prend également encompte pour décider des subventions (v. par ex. circulairedu 29 mars 2004, précité ci-dessus no 361, point 1.2.2 etci-dessus no 189).

370. Mais, dans certains cas, elle décide sans saisinepréalable de la chambre régionale, au vu de considérationset de difficultés particulières n’entraînant pas déséqui-libre, ou pour prévenir ce déséquilibre (pratique au de-meurant permise par les textes, ce que reconnaît d’ailleursla Cour des comptes dans ses rapports résumant ces sub-ventions d’équilibre : v. ci-dessous no 373).

Le nombre de subventions accordées sans intervention deschambres était ainsi de 2 sur 17 en 2002, 3 sur 13 en 2003, 2 sur8 en 2004, 6 sur 12 en 2005 (pour un exposé des motifs et descommunes bénéficiaires, v. les rapports mentionnés au no 373).

371. L’autorité qui décide n’est cependant pas le préfet,qui ne fait ici qu’instruire les dossiers et « solliciter unesubvention exceptionnelle pour une commune qui répon-drait aux critères... » (circulaire précitée, point 1.2.3, quidonne la liste des pièces à fournir).

372. L’article D. 2335-3, al. 2, du CGCT, précise, eneffet, que « l’arrêté interministériel d’attribution prévu àl’article L. 2335-2 [qui, en réalité, fait état d’un arrêté« ministériel »] est pris par le ministre de l’intérieur etle ministre de l’économie et des finances ».

373. Cet article précise également (al. 1er) que ces« subventions exceptionnelles peuvent être attribuéesdans la limite des crédits ouverts à cet effet au budgetdu ministère de l’Intérieur » – à côté d’autres créditsd’aides spéciales.

Sous l’empire de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959,ils figuraient au chapitre 41-52 (art. 10) de ce ministère. De-puis l’entrée en vigueur de la LOLF, ils figurent dans la mission

(ministérielle) « Relations avec les collectivités territoriales »,au programme (no 122) « Concours spécifiques et administra-tion », dont les crédits (asymétriquement fongibles...) com-prennent une action (no 01) « Aides exceptionnelles aux col-lectivités locales », parmi lesquelles figurent les « subventionsaux communes en difficulté » (2,5 millions d’euros en autori-sation d’engagement et crédits de paiement pour 2007) – quiprennent place à côté de subventions aux communes minières(0,3 million en 2007), les subventions pour la reconstructionde ponts détruits par faits de guerre (0,4 million), les « autressubventions aux collectivités territoriales et organismes publicslocaux » (3 millions), sans oublier les traditionnelles « subven-tions pour travaux divers d’intérêt local » (9 millions d’engage-ment sur un total de 15,2 millions d’A.E. pour l’action 01). –S’agissant des subventions d’équilibre aux communes des dé-partements d’outre-mer, elles étaient rattachées au budget dudépartement ministériel chargé de l’Outre-mer (chapitre 41-91sous l’empire de l’ordonnance organique de 1959).

374. Par ailleurs, un suivi spécial par la Cour descomptes est prévu (depuis la loi du 2 mars 1982 – art.10) par l’actuel article L. 132-1 du Code des juridictionsfinancières, disposant que « la liste des communes ayantbénéficié de subventions exceptionnelles en vertu des dis-positions de l’article L. 235-5 du Code des communes (ac-tuel article L. 2335-2 du CGCT) et le montant détaillé deces subventions font l’objet d’une publication dans le rap-port annuel de la Cour des comptes sur le projet de loi derèglement du budget de l’État ».

Le premier exercice faisant l’objet de cette annexe a été 1984.L’exercice 1995 n’a pas, à notre connaissance, fait l’objet destatistiques.

375. Ceci permet de disposer de statistiques précisessur la pratique suivie en matière de subventions excep-tionnelles d’équilibre aux communes en difficultés finan-cières – et de certaines subventions proches, qui obéissentou ont obéi à un régime spécifique (v. ci-dessus no 273).

Le professeur Henry-Michel Crucis notait ainsi, dans uneétude publiée en 2004, que « depuis 1984, environ deux centcinquante communes en ont bénéficié pour un montant total deplus de 500 millions de francs, soit une moyenne de quatorzecommunes par an, et un montant moyen de 2 millions defrancs par commune », mais « avec des cas particuliers [...] enparticulier les subventions versées pendant plusieurs annéesà la commune de Briançon (pour un total de 30 millions defrancs) et surtout à la ville d’Angoulême de 1989 à 1994 pourun montant total de 55 millions de francs » (L’État garantfinancier des collectivités locales, cité au no 380, p. 116).De son côté, M. Mathieu Conan, dans ses annotations sousl’article L. 132-2 du CJF commenté (Le Moniteur, 2001), livreune étude substantielle, dont les chiffres, complétés par lesstatistiques plus récentes, conduisent aux statistiques suivantespour les communes métropolitaines (nombre et montant enfrancs puis en euros) : 1984 : 29 (49,90 MF) / 1985 et 1986 :19 (71,40 MF) / 1987 : 11 (18,20 MF) / 1988 : 10 (15,50 MF)/ 1989 : 11 (16,60 MF) / 1990 : 14 (22,10 MF) / 1991 : 2

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(14,40 MF) / 1992 : 14 (140,10 MF) / 1993 : 3 (24,60 MF)/ 1994 : 7 (26,50 MF) / 1995 : NC / 1996 : 14 (32,50 MF) /1997 : 5 (4,50 MF) / 1998 : 9 (10,50 MF) / 1999 : 3 (6 MF) /2000 : 4 (2,50 MF) / 2001 : 13 (1,42 m€) / 2002 : 17 (5 m€)/ 2003 : 13 (2,7 m€) / 2004 : 8 (4 m€) / 2005 : 12 (2,5 m€).Le nombre des demandes était évidemment plus important (54en 1989). S’agissant des communes d’outre-mer, le nombrede subventions s’établirait ainsi : 1984 : 3 / 1985 et 1986 : 2 /1987 : 2 / 1988 : 3 / 1989 : 4 / 1990 : 6 / 1991 : 1 / 1992 : 2 /1993 : 1 / 1994 : 1 / 1995 : NC / 1996 : 2 / 1997 : 1 / 1998 : 1 /1999 : 1 / 2000 : 2 (1,06 m€) / 2001 : 0 / 2002 : 6 (3,1 m€).

376. Ainsi les compensations pour perte de bases detaxe professionnelle (ou de diminution des ressourcesprovenant de la redevance des mines), longtemps attri-buées dans le cadre du Fonds national de péréquation de lataxe professionnelle (selon la même procédure que celleprévue pour les subventions exceptionnelles d’équilibre)et actuellement versées, en application de mécanismes ré-novés à partir de 2004, aux communes et EPCI à fisca-lité propre connaissant d’importantes moins-values fis-cales.

Le mécanisme était initialement régi par l’article 1648-B-II duCGI et les décrets 85-260 du 22 février 1985 modifié et 85-1314du 31 décembre 1985 (voir les statistiques au CJF annoté LeMoniteur, sous art. L. 132-2) ; il est actuellement fixé par la loi2003-1311 du 30 décembre 2003 portant loi de finances pour2004 (art. 53) et son décret d’application 2004-1488 du 29 dé-cembre 2004. Il concerne les communes et EPCI à fiscalitépropre subissant une perte de bases de 10 % (représentant aumoins 2 % des quatre vieilles contributions directes ou taxes deremplacement). La compensation, dégressive, est versée sur unedurée de trois ou cinq ans, selon les zones concernées (v. par ex.Guide budgétaire 2006, p. 74).

377. De même l’aide aux communes forestières sinis-trées à la suite de la tempête de la fin d’année 1999, quiobéit à des règles d’octroi fixées par circulaires intermi-nistérielles.

Il s’agit d’une circulaire du 16 mai 2000, prévoyant des aidesbudgétaires dans le cadre d’un plan plus vaste (prêts bonifiés,possibilité de placements des fonds), remplacée par une circu-laire du 20 mars 2003, dans le cadre d’un resserrement du dispo-sitif sur les communes les plus touchées, dispositif destiné à s’ef-facer progressivement à partir de 2005. C’est, ici, le préfet qui,après avis d’une commission départementale, décide de l’aide,en principe aux communes dont les recettes forestières étaientimportantes (10 % des recettes de fonctionnement en moyennesur la période 1996-1998) et dont la baisse a déséquilibré le bud-get. Les crédits ouverts ont été de 9 millions € pour chacune desannées 2004 et 2005 (v. Rép. min. no 57192, JOAN 12 juillet2005, p. 6909 et no 65877, JOAN 11 octobre 2005, p. 9534).

378. De même aussi, l’aide encore accordée (pourquelques années) aux communes minières touchées parles reconversions (en vertu de décisions des 24 février1981, 19 novembre 1981 et 6 mai 1982).

2° La coordination des mesures de redressement

379. À la différence de certains pays étrangers, laFrance ne possède pas de dispositif d’ensemble per-mettant de faire financer et de faire disparaître, par un« traitement curatif » approprié, les déséquilibres finan-ciers des collectivités locales (v. ci-dessus nos 331 et s.)que le « traitement préventif » n’a pu empêcher. Pour unexposé de certains mécanismes en ce sens dans les paysétrangers, v. notamment Conseil de l’Europe, Redresse-ment des collectivités locales et régionales en difficultéfinancière, précité ci-dessus no 347 et Jean-ChristopheMoreau, Les plans de redressement des collectivitéslocales : problématique juridique, RFFP no 53, 1996,p. 105.

380. Les raisons générales, à vrai dire ambiguës,tiennent, on le sait, à la combinaison de deux principes :celui du caractère unitaire de l’État, qui, en particulier,interdirait tout mécanisme de solidarité entre collectivi-tés locales (non décidé par l’État) et toute tutelle d’unecollectivité territoriale (notamment régionale) sur uneautre (notamment communale) (alors que, dans certainspays, ce sont les collectivités fédérées ou régionales quiexercent une « tutelle » sur les collectivités locales) ;celui du principe de libre administration des collectivitéslocales, à la fois vis-à-vis des puissances privées, desautres collectivités locales et de l’État, qui interdiraitnotamment à ce dernier de prendre en charge (admi-nistrativement et/ou financièrement) le règlement desdéficits locaux car le pouvoir central apparaîtrait à la foiscomme le « tuteur » qu’il ne veut plus (ou qu’il prétendne plus vouloir) être et comme « le garant financier descollectivités locales » (ce qu’il demeure, en réalité, trèslargement : v. notamment Henry-Michel Crucis, L’Étatgarant financier des collectivités locales, dans : Lasécurité financière de l’État, Travaux du Centre de Sécu-rité et Défense de l’Université Paris V René Descartes,L’Harmattan, 2004, p. 105).

V., à cet égard, les recours en responsabilité contre l’État, no-tamment celui intenté dans l’affaire d’Angoulême (Jean-ClaudeWathelet, ouvrage précité ci-dessus no 1, p. 96 et s.).

381. La conséquence pratique en est que les plansde redressement (et de prévention) manquent souventde « pilotes », qu’il s’agisse des chambres régionalesdes comptes, contraintes à la réserve en raison de leurscompétences et de leur place dans le « jeu institutionnel »(elles ne sont au centre que d’une partie du dispositif) oudes services déconcentrés de l’État (enclins à la prudence,de peur d’être accusés de « tutelle » ou d’être considéréscomme « garants financiers » : v. ci-dessus no 380). Cesplans sont donc établis dans des conditions variables,empiriques (les établissements financiers ayant parfois

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pu apparaître comme les véritables « tuteurs ») et deportée juridique quelquefois incertaines (v. notammentBénédicte Boyer et Régis de Castelneau, ouvrage précitéci-dessus no 1, p. 108. – Jean-Christophe Moraud, article,précité, à la RFFP no 53, 1996, p. 104. – Jean-ClaudeWathelet, ouvrage précité ci-dessus no 1, notammentp. 101 et s.).

382. D’où des propositions, périodiques, pour instituerdes instances et/ou des mécanismes associant tous les« partenaires » intéressés au règlement des crises finan-cières. – v. par exemple Joseph Duplouy, article, précité,à la Rev. Trésor 2002. 270, proposant notamment une« commission départementale pour les entreprises en dif-ficultés financières ». Jean-Christophe Moraud, article,précité, à la RFFP no 53, 1996 , p. 104, proposant, dansle même sens une « commission spéciale » ; Jean-ClaudeWathelet, ouvrage précité ci-dessus no 1, proposant no-tamment (p. 385 et s.) une procédure de « règlementamiable des difficultés financières ».

C. – Les problèmes juridiques383. Les problèmes juridiques ne sont évidemment pas

distincts des problèmes techniques, financiers et institu-tionnels exposés ci-dessus dont ils ne sont que la dimen-sion juridique ; les principaux, eux-mêmes en partie liés,concernent l’articulation de l’équilibre budgétaire, d’unepart avec les règles comptables, d’autre part avec la règled’annualité

1° L’articulation de l’équilibre budgétaire etde la comptabilité

384. Dès lors que le choix traditionnellement opérépour le secteur public local (et abandonné par la LOLFpour l’État) est celui d’un « couplage » de principe entrecomptabilité budgétaire et comptabilité générale, l’articu-lation de l’équilibre budgétaire et des règles comptablespose problème à deux niveaux ; le premier, qui n’estpas (directement) juridique, concerne le choix des règlescomptables applicables aux collectivités locales : règlesminimales imposées par les pouvoirs législatif et régle-mentaire, qui, on le sait, ne permettent que partiellementde donner une image fidèle de la situation financièreréelle, ou règles supplémentaires choisies (car elle lepeut) par toute collectivité locale, qui rapprochent del’image fidèle mais peuvent alors poser le second pro-blème : celui de la traduction fidèle dans le budget desrègles comptables applicables.

385. L’expérience révèle, en effet, qu’une applicationintégrale des règles comptables (même restreintes) peutconduire au déséquilibre du budget, ce qui pose alors leproblème de la compatibilité entre principe de sincérité

(même relative) des comptes et principe d’équilibre bud-gétaire.

Le problème a, notamment, été souligné par la Cour descomptes dans son Rapport public 2004 qui, dans sa par-tie (13) relative à la fiabilité des comptes des collectivitésterritoriales, note (p. 507-508) que la constitution, néces-saire et recommandée, de provisions, et le respect scru-puleux du principe de comptabilisation en droits consta-tés, peuvent, chacun à sa manière, aboutir à un déséqui-libre budgétaire, qui devrait logiquement déboucher surune décision budgétaire modificative entraînant ouverturede crédits, mais susceptible de déséquilibrer le budget, neserait-ce que par la date éventuellement tardive de sonintervention. « Il en résulte, écrivait ainsi le présidentDescheemaeker en résumant le rapport, que la contraintebudgétaire va à l’encontre de la présentation de comptesdonnant une image fidèle de la situation financière de lacollectivité » (Revue Lamy Coll. Terr. mai 2005, p. 6).

386. D’où une pratique oscillant entre non prise encompte (immédiate) de tous les éléments de sincérité ouadoption de budgets déséquilibrés (v. ci-dessous no 392).

2° L’articulation de l’équilibre budgétaireet de l’annualité

387. Le second problème, dont est d’ailleurs largementtributaire le premier, est celui de la conciliation entre équi-libre budgétaire et annualité.

a) Les difficultés de l’équilibre annuel

388. L’équilibre budgétaire a, en effet, été conçu par lelégislateur (sinon toujours par le pouvoir réglementaire)dans un cadre annuel.

389. Or, l’expérience le prouve ici aussi, cet équilibren’est pas toujours possible ou raisonnablement souhai-table sur une seule année.

390. Cette incompatibilité peut tenir à des causes tech-niques et/ou financières (v. ci-dessus nos 349 et s.).

« Il faut, écrivait M. Jean-Christophe Moraud, pour illustrercette incompatibilité, se reporter aux augmentations parfois ex-travagantes de fiscalité locale suggérées par la chambre régio-nale des comptes, soucieuse de respecter la loi, voire dans cer-tains cas, comme à Briançon ou à Santa-Maria-Poggio (Corse)l’invocation de la notion de formalité impossible » (art. précité,RFFP no 53, 1996, p. 107). De même, le professeur Guy Gilberta bien montré « les divergences entre les règles d’équilibre etles exigences de la solvabilité durable » (art. précité, Ann. coll.loc. 2002, p. 82).

391. Mais elle peut aussi tenir à des causes juridiques :ainsi la prise en compte de toutes les dépenses obliga-toires, dont les annuités de la dette, peut amener à un

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budget déséquilibré en raison de limites législativementfixées à certaines ressources, notamment en matière detaux des impôts directs locaux.

392. Les solutions alors concevables, sinon toujours ap-plicables, sont de trois ordres : on peut, en premier lieu,considérer que, pour permettre le respect de l’équilibreannuel, l’État se doit d’accorder une subvention d’équi-libre, mais la solution n’est pas celle qui découle destextes actuels (v. ci-dessus nos 360 et s.) – et elle remet-trait d’ailleurs en cause l’obligation faite aux chambresrégionales des comptes de ne proposer que des mesuresrelevant de la responsabilité de la collectivité locale (v.ci-dessus nos 174, 189, 268 et 283). On peut, en deuxièmelieu, régler le budget en équilibre apparent en négligeantcertaines charges obligatoires et en reportant, de ce fait,la résorption des déficits sur l’exercice ou les exercicessuivants.

Ainsi que l’écrivait le président Jean-Louis Chartier, « leschambres elles-mêmes, dans les cas les plus difficiles, pré-sentent parfois des propositions ne réalisant pas un équilibreréel, soit qu’elles laissent subsister un déséquilibre formel,soit qu’elles omettent d’inscrire en totalité les dotations ré-glementaires aux amortissements et aux provisions (dans lecas notamment des offices d’HLM), soit enfin plus rarementqu’elles prévoient un équilibre apparent, mais en réalité in-sincère, certaines dépenses obligatoires étant omises » (étude,précitée au no 108, dans l’ouvrage sur l’équilibre budgétaire,p. 105. – v. également AJDA 1992. 721).

On peut, en troisième lieu, mettre en œuvre un rétablis-sement pluriannuel de l’équilibre.

b) Les incertitudes du redressement pluriannuel

393. Mais le caractère pluriannuel du redressement s’estparfois heurté à des objections juridiques invoquant la né-cessité de l’équilibre annuel.

394. S’agissant de la résorption des déficits importantsapparus au compte administratif, la possibilité d’un re-dressement pluriannuel est prévue par les dispositionsréglementaires indiquant que la chambre régionale descomptes précise « la période au cours de laquelle l’apu-rement doit intervenir » (v. ci-dessus no 269) mais, sur lestrict plan juridique, il n’est pas sûr que cette possibilitésoit conforme aux dispositions législatives, qui n’in-diquent rien de tel (v. ci-dessus no 287) et envisagent, auplus laxiste, un rétablissement par « le budget primitifafférent à l’exercice suivant » (v. ci-dessus nos 271 et s.).

395. S’agissant, en revanche, du redressement du bud-get proprement dit, aucune disposition réglementaire ou,a fortiori, législative, ne vient au moins faire allusion à lapossibilité d’un redressement pluriannuel.

396. Pour certains, qui se fondent à la fois sur l’espritdes textes législatifs et sur la jurisprudence Départementdu Tarn, en vertu de laquelle, rappelons-le, « il résulte né-cessairement (des textes) que l’équilibre réel du budgetconstitue une condition de légalité des délibérations bud-gétaires » (v. ci-dessus no 213), un rééquilibrage annuelest nécessaire (v. notamment Robert Hertzog, Le préfetdoit régler les budgets locaux en équilibre réel, RFFPno 30, 1990, p. 146).

397. Pour d’autres, qui se fondent à la fois sur le ca-ractère discrétionnaire (consacré par la jurisprudence) despouvoirs impartis au préfet et sur la lettre des textes (quine disposeraient nulle part que le budget doit être voté enéquilibre réel), le préfet pourrait laisser subsister un dé-ficit (v. notamment Raymond Muzellec, Le préfet peutrégler les budgets locaux en déficit, RFFP no 30, 1990,p. 154).

398. Partant, en somme, de l’adage suivant lequel « né-cessité fait loi », la pratique est, en tout cas, dans ce der-nier sens, tant de la part du préfet dans ses décisions quede celle des chambres régionales des comptes dans leurspropositions dans les situations les plus dégradées.

399. Peut-être pourrait-on, sur le plan juridique, tenterune synthèse en affirmant (par analogie avec la jurispru-dence du Conseil constitutionnel dans certains domaines)que l’équilibre est un « objectif de valeur législative » quel’autorité de contrôle budgétaire ne peut donc renoncer àatteindre et dont la réalisation annuelle ne peut être écar-tée qu’en cas de circonstances à dûment justifier, sous lecontrôle de l’« erreur manifeste d’appréciation » par lejuge administratif.

SECTION 4

LES DÉPENSES OBLIGATOIRES

400. Bibliographie. Bénédicte Boyer et Régis de Cas-telnau, ouvrage précité ci-dessus no 1, p. 113 : Les CRCet les créanciers des collectivités. – Roland Brolles, Lesdépenses obligatoires des communes, Vie communale etdépartementale, nos 733 (1989), p. 310, 734 (1990), p. 19et 735 (1990), p. 54. – Jean Cathelineau, Les finances lo-cales, Dalloz, 1993, p. 46 et 86. – Jean-Louis Chartieret Alain Doyelle, La notion de crédits disponibles pourle mandatement d’une dépense obligatoire, AJDA 1989.684 ; L’activité des chambres régionales des comptes :dépenses obligatoires, AJDA 1991. 196 – Matthieu Co-nan, Alain Doyelle, Bernard Poujade, Jean-Philippe Va-chia, Code des juridictions financières, précité ci-des-sus no 1, éd. 2001, p. 344. – Code général des collec-tivités territoriales Dalloz (dir. Jean-Claude Douence),

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annotations sous art. L. 1612-15 et s., L. 2321-1 et s.,L. 3321-1, L. 4321-1. – Henry-Michel Crucis, Droit descontrôles financiers des collectivités territoriales, préci-té ci-dessus no 1, p. 246 et 261. – Stéphanie Dama-rey, ouvrage précité ci-dessus no 1, p. 150. – Éric De-lacour, Les restrictions à la liberté des collectivités enmatière de dépenses : 1re partie. Les dépenses obliga-toires, Gazette des communes, 29 juillet 2002, p. 54. –Dépenses obligatoires, Gestion et finances des collectivi-tés locales, éd. Lamy, étude 412. – Christian Deschee-maeker, Alain Doyelle, Bruno André Pireyre, avec la col-laboration de Jean Raynaud, Les risques de la gestion fi-nancière des collectivités locales, précité ci-dessus no 1,p. 323. – J.-L. Heuga, L’inscription d’une dépense obli-gatoire au budget d’une collectivité locale, Droit et patri-moine, juillet-août 1999, p. 70. – Dominique Landbeck,Collectivités locales et dépenses obligatoires : une ap-proche contentieuse, RGCT 2001. 868. – Michel Las-combe et Xavier Vandendriessche, chroniques précitéesau no 1. – Florian Linditch, Faut-il encore payer sesdettes ? L’exemple des collectivités locales, LPA 29 mars2006, p. 3. – Guy Melleray et Jacqueline Rougié, Àpropos du nouveau régime d’inscription d’office des dé-penses obligatoires des collectivités locales, RFDA 1984.210. – Ministère des Finances, L’inscription d’office desdépenses obligatoires, Notes bleues de Bercy no 36, 1994.– Ministère de l’Intérieur, Les budgets locaux et la loi,précité ci-dessus no 1, p. 62. – Gilbert Orsoni, Les dé-penses obligatoires, dans : Henri Isaïa et Jacques Spind-ler (coord.), Histoire du droit des finances publiques, vol.III : Les grands thèmes des finances locales, Economica,1988, p. 494. – Jean-Marie Pontier, Les dépenses obliga-toires des collectivités territoriales, Rev. adm. no 305,p. 632. – Laurent Touvet, Jacques Ferstenbert, ClaireCornet, Les grands arrêts du droit de la décentralisa-tion, Dalloz, éd. 2001, p. 297. – Julien Vérot, Dépensesobligatoires des collectivités territoriales décentraliséeset de leurs établissements publics, Rev. Trésor 1987. 39.– Jean-Charles Vignot, L’inscription et le mandatementd’une dépense obligatoire devant les chambres régionalesdes comptes : procédure d’urgence ou requête au fond ?,Gazette des communes 6 janvier 1997, p. 28. – v. égale-ment la bibliographie générale citée au no 1.

401. Le régime juridique des dépenses obligatoires descollectivités locales est, s’agissant du cadre général, ac-tuellement fixé par les articles L. 1612-15 et suivants (etR. 1612-32 et suivants) du CGCT, dont le contenu légis-latif remonte à la loi du 2 mars 1982, notamment à sesarticles 11 et suivants, relatifs aux communes – ce qui ex-plique que, dans la terminologie longtemps employée, cecas d’ouverture ait été souvent désigné comme « celui del’article 11 » (les départements ayant, eux, été régis par les

articles 52 et suivants, auxquels l’article 83 renvoyait ence qui concerne les régions). Ces dispositions ont eu pourbut de mieux encadrer la notion de dépense obligatoire(§ 1) et d’en rénover le mécanisme de règlement d’office(§2).

§ 1. – La notion de dépense obligatoire402. Les collectivités locales, tout particulièrement les

communes, connaissent depuis fort longtemps un systèmede dépenses obligatoires. Ce système, né sous l’AncienRégime puis consacré par les lois municipales et départe-mentales du XIX° siècle, avait fini par engendrer, sousl’empire du Code de l’administration communale (art.185) puis du Code des communes en vigueur avant 1982(art. L. 221-2) une liste de dépenses considérable, diver-sifiée et juridiquement peu encadrée.

Héritage de l’Ancien Régime (sous lequel le roi avait, no-tamment, imposé aux communes des dépenses militaires encontrepartie de l’autorisation de percevoir des deniers d’octroi),les dépenses obligatoires sont, à l’époque contemporaine,apparues dans les budgets municipaux, sous l’expression « dé-penses fixes », avec un arrêté du 4 thermidor an X et un arrêtédu 17 germinal an XI. Consacrées par la loi municipale du18 juillet 1837 (et la loi départementale du 10 mai 1838), cesdépenses ont été reprises et amplifiées par les lois municipalesdes 5 mai 1855, 5 avril 1884 (art. 136) et 10 juillet 1905 (ainsique la loi départementale du 10 août 1871, art. 61), précisées,dès le XIX° siècle, par la jurisprudence administrative (qui lesa notamment étendues aux dettes exigibles : v. en particulierCE 11 mars 1887, Commune de Marciac : Rec. Lebon p. 214et concl. Saint-Paul sur CE 6 juillet 1906, Ville de Lyon : Rec.Lebon p. 606 ; Rev. de Science et de Législation financières,1907, p. 26).

Sur cette évolution, v. Michel Bottin, Histoire des financespubliques, Economica, coll. Poche/Finances publiques, 1997(notamment p. 16). – Jean Cathelineau, Le contrôle des financescommunales en France, LGDJ, 1963 ; Les finances locales, Dal-loz, 1993 (notamment p. 45 et 86).- E. Dethan, Les dépensesobligatoires dans les budgets départementaux et communaux,thèse, Paris, 1914. – Robert Hertzog, L’éternelle réforme des fi-nances locales, dans : Henri Isaïa et Jacques Spindler (coord.),Histoire du droit des finances publiques, vol. III : Les grandsthèmes des finances locales, Economica, 1988, p. 9. – Maspe-tiol et Laroque, La tutelle administrative, Sirey, 1930. – GilbertOrsoni, Les dépenses obligatoires, dans : Henri Isaïa et JacquesSpindler (coord.), Histoire du droit des finances publiques, vol.III, précité, p. 49. – Marie-Ange Santarelli, Les finances com-munales du Moyen-Age à la Révolution, Notes bleues de Bercyno 17, 16-30 novembre 1993.

403. Les mesures issues de la loi du 2 mars 1982 sesont efforcées, sinon de les réduire ou de les simplifier (leslois de décentralisation auraient plutôt eu l’effet inverse),du moins de mieux les délimiter, en disposant que désor-mais « ne sont obligatoires pour les collectivités territo-riales que les dépenses nécessaires à l’acquittement des

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dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l’aexpressément décidé » (CGCT, art. L. 1612-15, al. 1er).Les dépenses obligatoires comprennent donc, en principe,deux catégories, dont, cependant, la distinction est (ou aété rendue) moins claire qu’il n’y paraît.

A. – Les dépenses imposées par la loi404. La première catégorie est celle des dépenses im-

posées par la loi. Elle connaît elle-même deux degrés.

1° Les dépenses découlant expressément de la loi

405. Le premier degré correspond aux termes, précités,de l’article L. 1612-15 du CGCT, qui dispose, rappelons-le, que « ne sont obligatoires [...] que [...] les dépensespour lesquelles la loi l’a expressément décidé ».

406. Cette formulation s’explique par la volonté dulégislateur de 1982 d’affirmer, conformément aux ar-ticles 34 et 72 de la Constitution, l’exclusivité de lacompétence législative pour transférer des charges auxcollectivités locales, cette volonté étant également pro-clamée à l’article L. 1611-1 du CGCT, aux termes duquel« aucune dépense à la charge de l’État ou d’un établis-sement public national ne peut être imposée directementou indirectement aux collectivités territoriales ou à leursgroupements qu’en vertu de la loi », ce qui exclut, enprincipe, création de charges par voie réglementaire (v.par ex. CE Ass. Avis du 7 juillet 1989, req. 106902,Mlle Cale : AJDA 1989. 606, chron. Edmond Honorat etÉric Baptiste, et 637 ; RFDA 1989. 897, concl. MartineLaroque. – 5 janvier 2005, req. 232888, Commune deVersailles : AJDA 2005. 604, concl. Chauvaux ; Lettredu cadre territorial, 15 avril 2005, p. 61, note HervéGroud ; Rev. Trésor 2005. 460 ; RFDA 2005. 714, notePaul Cassia).

Le Conseil constitutionnel ayant cependant spécifié que « lesobligations ainsi mises à la charge des collectivités locales (parla loi) doivent être définies avec précision quant à leur objet et àleur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre descollectivités territoriales ni entraver leur libre administration »(Cons. const., 29 mai 1990, 90-274 DC : Rec., p. 61 ; Pouvoirslocaux décembre 1990, p. 85 et mars 1991, p. 16, obs. GeorgesVedel ; Rev. française de droit constitutionnel 1990. 497, noteLouis Favoreu ; RTDSS 1990.711, note Xavier Prétot).

407. Le principe est donc celui d’une liste de dé-penses obligatoires énumérées par la loi – ce qui n’exclutd’ailleurs pas qu’à l’occasion la loi renvoie au... décret(ainsi, les articles L. 2321-2-29o et L. 3321-1, in fine,renvoient aux articles R. 2321-1 et suivants et D. 3321-1et suivants pour la détermination des amortissements etprovisions obligatoires des communes et des départe-ments).

408. Pour les communes, la liste de référence est fixéepar l’article L. 2321-2 qui ne comporte pas moins detrente-deux rubriques, une sorte d’inventaire à la Prévert,dans lequel les dépenses de démoustication succèdent auxfrais de livrets de famille et à l’entretien des cimetières,l’entretien de l’hôtel de ville et la rémunération des agentscommunaux étant aux antipodes des dotations aux amor-tissements et provisions, de l’annuité de la dette et des dé-penses pour les gens du voyage, sans oublier, entre autres,l’entretien de la voirie communale et les frais de conser-vation du Journal officiel, ainsi que les dépenses, parfoiscontroversées, dont la commune a la charge en matièred’éducation nationale (qu’il s’agisse notamment du loge-ment des instituteurs ou de l’aide aux écoles privées souscontrat d’association).

L’étude 412 précitée (ci-dessus no 400) sur les dépenses obli-gatoires publiée dans Gestion et finances des collectivités lo-cales (éd. Lamy) distingue les dépenses relatives à des ser-vices publics non communaux, qu’elles soient d’intérêt natio-nal (cadastre, monuments historiques, enseignement) ou d’inté-rêt départemental (contingents à verser au département – dansla mesure où ils subsistent) et les dépenses relatives aux ser-vices publics communaux (rémunération des agents, indemnitésdes élus, administration générale, hygiène et police, urbanisme,sans oublier la participation aux EPCI). – Dans son étude pré-citée (ci-dessus no 400) à la Gazette des communes, E. Dela-cour distingue, lui, les dépenses spécifiquement et les dépensesnon spécifiquement communales. – Pour une étude minutieusedes rubriques, v. notamment CGCT Dalloz, annotations sous art.L. 2321-2.

409. Mais, aux termes mêmes de la loi, cette listen’est pas exhaustive puisque l’article L. 2321-2 disposelui-même que les dépenses obligatoires des communes« comprennent notamment » les rubriques qu’il énumère,ce qui laisse place à d’autres dispositions législatives,qu’elles soient incluses dans d’autres articles du CGCTou issues d’autres sources, codifiées ou non.

Citons, par exemple, l’exécution des décisions de justice (loi80-539 du 16 juillet 1980 et art. L. 611-9 du Code de justiceadministrative), les assurances obligatoires en matière de véhi-cules et de remontées mécaniques (art. L. 221-1 et L. 220-1 duCode des assurances), les impositions dues par la commune (di-verses dispositions du CGI), les participations au contrôle mé-dical (art. L. 191 du Code de la santé publique), les avances enmatière d’immeubles menaçant ruine (art. L. 411-4 du Code dela construction et de l’habitation) ou les intérêts moratoires pré-vus par le Code des marchés publics.

410. De sorte qu’à s’en tenir même aux dispositionslégislatives, il ne semble pas possible d’en établir une listeexhaustive pour les communes.

Des listes particulièrement étendues ont été dressées dans leGuide budgétaire 1983 publié par le ministère de l’Intérieur(Doc. française) ; Vie communale et départementale, no 733(1989) ; le CGCT Dalloz, sous l’article L. 2321-2 ; Gestion et

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finances des collectivités locales, éd. Lamy, étude 412, « Dé-penses obligatoires ».

411. S’agissant des départements et des régions, leproblème est en apparence différent puisque les ar-ticles L. 3321-1 et L. 4321-1 du CGCT énumérant leursdépenses obligatoires ne comprennent pas le terme « no-tamment », ce qui laisserait à penser que la liste estlimitative.

L’article L. 3321-1 dispose que « sont obligatoires pour le dé-partement » les dépenses figurant sous vingt rubriques (com-prenant notamment celles relatives aux compétences spécifique-ment départementales).

De la même façon, l’article L. 4321-1 indique que « sont obli-gatoires pour la région » les dépenses figurant sous neuf ru-briques qui (sauf pour l’éducation nationale) ne font pas, elles,référence aux compétences proprement régionales.

412. Mais la réalité est elle-même différente, non seule-ment parce qu’existent d’autres dispositions législativesimposant expressément des dépenses aux départements etaux régions (v. par ex. art. L. 1612-15-1 du CGCT pourcertaines contributions à la SNCF), mais encore parce quela jurisprudence a inclus dans les dépenses imposées parla loi un second degré.

2° Les dépenses découlant directement de la loi

413. Le Conseil d’État a, en effet, jugé que les termes,précités, de l’article L. 1612-15 du CGCT (article 11 dela loi du 2 mars 1982) devaient être combinés avec ceuxde l’article L. 2321-1 dudit CGCT (ancien L. 221-1 duCode des communes, lui-même issu de l’article 136-20o

de la loi municipale du 5 avril 1884), selon lesquels « sontobligatoires pour la commune les dépenses mises à sacharge par la loi » et qu’il convenait donc de considérercomme obligatoires les dépenses qui, bien que non ex-pressément citées par la loi, n’en découlent pas moins (CEAss. 31 mai 1985, req. 55925, Association d’éducationpopulaire de l’école Notre-Dame d’Arc-lès-Gray : Rec.Lebon p. 167 ; AJDA 1985. 451 et 402, chron. Sylvie Hu-bac et Jean-Luc Schoettl ; RFDA 1985. 637, concl. Mi-chel Roux – décision d’autant plus notable qu’elle concer-nait la question, délicate, de l’aide des communes à l’en-seignement privé et qu’elle a été prise contrairement àl’analyse du ministre de l’Education nationale et de cer-taines chambres régionales des comptes : CRC Bretagne,avis CB, 16 mai 1983. – CRC Midi-Pyrénées, avis CB,8 juin 1983. – CRC Nord-Pas-de-Calais, avis CB, 22 juin1983).

414. Solution qui, au demeurant, n’avait pas vrai-ment besoin d’être formellement raccrochée à l’articleL. 2321-1 du CGCT (relatif, rappelons-le, aux seules

communes) car elle découle, somme toute, d’un mini-mum de bon sens (le rapporteur à l’Assemblée nationalesur l’article 11 de la loi du 2 mars 1982 avait d’ailleursémis des doutes sur l’utilité du terme « expressément »)et a, d’ailleurs, été appliquée aux départements et aux ré-gions, pour lesquels les articles L. 3321-1 et L. 4321-1 nefont pas, eux, mention de dépenses « mises à la charge »de ces collectivités : v. notamment CE 21 décembre 1994,req. 101923, Département de la Marne : Rec. Lebonp. 315, et 16 octobre 1996, Département de la Loire :Rec. Lebon, p. 567 (contribution des départements auxservices déconcentrés de l’État qu’ils utilisent). – CE10 janvier 1994, req. 138121, 138182 et 141441, Asso-ciation nationale des élus régionaux : Rec. Lebon p. 12 ;AJDA 1994. 244 et 191, chron. Christine Maugüé etLaurent Touvet ; Dr. adm. 1994, no 82 ; RFDA 1994.387 (équipements sportifs rattachés aux établissementsd’enseignement relevant de la région).

415. Mais solution qui a ses limites. Car l’adverbe « ex-pressément » utilisé en 1982 par le législateur est moinssuperfétatoire qu’il peut le paraître : s’il n’empêche pas,en effet, de déclarer obligatoires des dépenses non ex-pressément indiquées par la loi, il oblige à ne considérercomme obligatoires que les dépenses découlant directe-ment de la loi (et, en ce sens, l’esprit du législateur de1982 est respecté).

416. Le critère principal utilisé semble donc être (ou de-voir être) celui du caractère direct ou indirect de l’obliga-tion de dépense découlant de la loi, ce qui laisse, évidem-ment, place à plus d’une nuance dans la jurisprudence. –V. notamment la jurisprudence exposée au CGCT Dallozsous art. L. 2321-2.

417. Et ce qui rend, tout aussi évidemment, vaine toutetentative pour dresser une liste exhaustive des dépenseslégislativement obligatoires, révélées par la jurisprudenceau fur et à mesure des contentieux, eux-mêmes variables,qu’elle doit trancher.

Et dont les axes essentiels sont, notamment, retracés par lesannotations du Code des juridictions financières Le Moniteur(précité ci-dessus no 1) qui distinguent (p. 349, éd. 2001) les re-lations des communes avec les structures intercommunales, lesrépartitions des charges en matière d’enseignement, les relationsentre communes et écoles privées et les affaires concernant lepersonnel (v. également, et en ce sens, Christian Descheemae-ker et autres, Les risques de la gestion financière des collectivi-tés locales, précité ci-dessus no 1, p. 323).

B. – Les dettes exigibles418. L’article L. 1612-15 du CGCT (précité ci-dessus

no 403) fait, au moins en apparence, figurer à côté desdépenses expressément décidées par la loi une seconde

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catégorie de dépenses obligatoires : celles « nécessairesà l’acquittement des dettes exigibles », ce qui appelle, enréalité, plusieurs précisions, à la fois sur les sources et surla notion d’exigibilité.

1° Les sources d’exigibilité

419. Selon une formule jurisprudentielle désormaisconsacrée, les dettes exigibles sont celles « découlant dela loi, d’un contrat, d’un délit, d’un quasi-délit ou de touteautre source d’obligations » (v. par ex. CE 18 septembre1998, req. 171087, Chambre de commerce et d’industriede Dunkerque : Rec. Lebon, tables, p. 766 ; Ann. coll.loc. 1999, p. 336 ; Rev. Trésor 1999. 225. – 17 décembre2003, req. 249089, Soc. Natexis – Banques populaires :Ann. coll. loc. 2004, p. 574 ; BJCL no 5/2004, p. 354,concl. Laurent Vallée ; JCP A 2004. 229, note JacquesMoreau ; Rev. Trésor 2004. 404. – 6 avril 2007, req.284544, Syndicat intercommunal d’adduction d’eau etd’assainissement de la Vallée de la Béthune : AJDA2007. 1289, note Pierre Mouzet ; RFDA 2007. 636).Les sources d’exigibilité d’une dette peuvent donc êtreclassées en deux catégories.

a) La loi

420. Il est évident que la loi peut être source d’obliga-tions mais le fait de la mentionner dans la catégorie des« dettes exigibles » alors qu’existe déjà une catégorie de« dépenses imposées par la loi » (v. ci-dessus no 404 ets.) supprime, en l’espèce, toute distinction entre les deuxcatégories et signifie que le règlement des dettes « im-posées par la loi » ne peut être réclamé aux collectivi-tés locales que si ces dettes sont exigibles (v. par ex.CE 8 décembre 2003, req. 215705, Commune de Maure-pas c. Syndicat d’agglomération nouvelle de Saint-Quen-tin-en-Yvelines : Ann. coll. loc. 2004, p. 571 ; JCP A2004. 228, note Jacques Moreau ; Rev. Trésor 2004. 403.– 7 janvier 2004, req. 229042, Syndicat intercommunaldu Val-de-Sambre : Ann. coll. loc. 2005, p. 342 ; BJCLno 4/2004, concl. Emmanuel Glaser).

La notion de « dette exigible » n’est, donc, pas, ici, dis-tincte, mais est complémentaire, de celle de dette imposéepar la loi.

b) Les sources non législatives

421. Il en va différemment pour les sources non légis-latives qui engendrent, elles, des « dettes exigibles » dis-tinctes des dettes imposées par la loi et justifient alors ladistinction effectuée par l’article L. 1612-15 du CGCT(ainsi que par les articles L. 2321-2 : 32°, L. 3321-1 : 18o

et L. 4321-1 : 9°, qui mentionnent les « dettes exigibles »à la suite des autres dépenses imposées par la loi).

422. Ces dettes sont, évidemment, très variées, leur seultrait commun étant qu’elles existent du fait de la collecti-vité locale, que ce fait soit volontaire ou involontaire (lecritère de la volonté, parfois avancé, ne paraît pas opé-rant) et qu’il résulte d’actes matériels ou juridiques.

423. La formule jurisprudentielle vise ainsi les délits(de personnes morales) et quasi-délits, ce qui, pour cesderniers, englobe les cas de responsabilité.

Le quasi-délit est un « fait de l’homme illicite mais commissans intention de nuire, qui cause un dommage à autrui et obligeson auteur à le réparer » (Lexique des termes juridiques Dalloz).

424. Elle vise également les contrats (v. par ex. CE13 février 1985, Syndicat communautaire d’aménage-ment de l’agglomération nouvelle de Cergy-Pontoise :Rec. Lebon p. 37), qui sont une source très fréquented’obligations et de contestations, notamment en matièrede garanties d’emprunts (v. par ex. CAA Paris plén.,13 décembre 1994, req. 94PA00296, Antoine : AJDA1995. 63, concl. Antoine Mendras. – CE 10 mars 1999,Caisse des dépôts et consignations et Crédit local deFrance : Ann. coll. loc. 2000, p. 412 ; Rec. jurid. fin.1999, p. 117 ; Rev. Trésor 1999. 564).

425. Elle aurait pu également citer, parmi les « autressources d’obligations », les actes unilatéraux créateursde droits, notamment l’octroi de subventions (v. par ex.CRC Lorraine, avis CB, 2 mars 2000 : Rec. jurid. fin.,p. 165. – Rép. min. nos 58210, JOAN 26 avril 2005,p. 4336 ; 84399, JOAN 2 mai 2006, p. 4736).

2° La notion d’exigibilité

426. Quelle qu’en soit la source, une dette, pour pouvoirêtre considérée comme exigible, doit, selon une formuleégalement consacrée par la jurisprudence (v. par ex. lestrois arrêts cités au no 419), être « échue, certaine, liquide,non sérieusement contestée dans son principe et dans sonmontant ».

427. La contestation du fait qu’une dette soit échue nesoulève pas, semble-t-il, de difficulté majeure.

428. De même, la contestation du fait qu’elle soit li-quide c’est-à-dire précisément chiffrée (et vérifiable, carn’est pas exigible une dette dont les justificatifs ne per-mettent pas d’en vérifier la réalité et d’arrêter le montantde la dépense : v. par ex. CE 3 septembre 1997, req.154487, Ville de Montpellier).

429. Plus fréquente et diversifiée est l’appréciation ducaractère certain de la dette, car il faut en vérifier à la foisla « légalité interne » (v. par ex. CE 11 décembre 2000,

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Crédit foncier communal d’Alsace et Lorraine : Rev. Tré-sor 2002. 405) et la « légalité externe », ne serait-ce quel’absence d’erreur sur le débiteur (v. TA Grenoble 19 fé-vrier 1997, req. 96-790, Département de l’Isère : LPA4 août 1997, p. 16, note Jean Thévenot) ou le caractèreexécutoire de l’acte qui fonde la dette (v. par ex. CE 6 dé-cembre 1989, SA de crédit à l’industrie française CALIF :Rec. Lebon, tables, p. 901 ; Rec. jurid. fin., p. 163 ; AJ-DA 1990. 484, note Jacques Moreau ; LPA 23 janvier1991, note François Llorens) – l’existence d’un titre exé-cutoire devenu définitif n’étant pas, par ailleurs, la preuvede l’exigibilité de la dette (CE 8 décembre 2003, Com-mune de Maurepas c. Syndicat d’agglomération nouvellede Saint-Quentin-en-Yvelines, précité ci-dessus no 420).

430. L’appréciation la plus délicate à porter concerneprobablement la condition exigeant que la dette ne soit pas« sérieusement contestée ». Le principe est, en effet, quel’existence d’une contestation ne suffit pas à priver d’exi-gibilité une dette : ainsi, l’autorité de contrôle budgétairene peut refuser l’inscription d’office au seul motif d’un re-cours pendant devant le tribunal administratif (CE 16 oc-tobre 1996, req. 147534, Département de la Loire : Rec.Lebon p. 405 ; JCP 1997. II.22796, note Stéphanie Da-marey ; Rev. Trésor 1997. 145 et 316) ou lorsqu’il y a eupaiement indu en raison de l’absence d’entrée en vigueurd’un acte (CE 2 octobre 1992, req. 100933 et 101039, SACrédit immobilier de la Somme et Commune de La Cha-pelle-en-Serval : Rec. Lebon p. 352 ; Rev. Trésor 1992.810, concl. Marcel Pochard ; RFDA 1992. 1099) – le ca-ractère « non sérieux » pouvant même concerner (au de-meurant logiquement) la contestation d’une décision juri-dictionnelle tendant à reconnaître le caractère obligatoirede la dépense, a fortiori lorsqu’elle est passée en force dechose jugée (v. Henry-Michel Crucis, Droit des contrôlesfinanciers des collectivités territoriales, précité ci-dessusno 1, p. 264).

Il faut donc que la contestation soit « sérieuse », ce quisuppose généralement un « faisceau d’indices » tenant enparticulier à une attitude non équivoque, cohérente et/oupersistante de la collectivité locale supposée débitrice (v.par ex. CE 18 septembre 1998, req. 171087, Chambre decommerce et d’industrie de Dunkerque, précité ci-dessusno 419. – 21 mars 2007, req. 275167, Commune de Ples-tin-les-Grèves : AJDA 2007. 1262).

Mais, on en conviendra, la différence est parfois ténueentre une contestation « sérieuse » et une contestation« non sérieuse » (ce qui laisse, en réalité, un large pou-voir d’appréciation au juge administratif) et l’exercice estd’autant plus délicat pour l’autorité de contrôle budgétairequ’il s’agit d’apprécier le caractère sérieux de la contes-tation sans apprécier le bien-fondé de cette contestation(v. notamment l’arrêt, précité, Commune de Plestin-les-

Grèves : « lorsqu’une chambre régionale des comptesest saisie d’une demande d’inscription d’office, au bud-get d’une collectivité territoriale, d’une somme corres-pondant à une dette qui fait l’objet, de la part de la collec-tivité, d’une contestation sérieuse [...], elle ne peut que re-jeter cette demande, sans qu’il y ait lieu pour elle de s’in-terroger sur le bien-fondé de la contestation ». – v. éga-lement 14 octobre 2005, req. 255179, Commune de Pa-gny-sur-Moselle : Rec. Lebon, tables, p. 754 ; Ann. coll.loc. 2006. 384 ; BJCL no 11/2005, p. 768).

431. Exercice particulièrement délicat, semble-t-il,lorsqu’est en cause le principe de la dette, qui appellesouvent une appréciation juridique (v. notamment concl.Jean-Christophe Duchon-Doris s. CAA Marseille plén.,1er juillet 1999, req. 96MA00796 SA Daninvest : Rec.Lebon p. 526 ; RFDA 2001. 155 et CE 21 mars 2001,req. 212108, SA Daninvest : Ann. coll. loc. 2002,p. 527 ; Rev. Trésor 2001. 649. – CE 14 octobre 2005,req. 255179, Commune de Pagny-sur-Moselle, précitéci-dessus no 430).

432. Exercice généralement plus technique lorsque estcontesté le montant de la dette, les incertitudes et approxi-mations jouant souvent ici un rôle décisif (v. par ex. CRCBretagne, 23 septembre 1999, req. 99-14, Commune deLanester : CGCT Dalloz sous art. L. 1612-15, no 17 bis,éd. 2007).

§ 2. – Le règlement d’office des dépenses obligatoires433. Le règlement d’office des dépenses obligatoires

par l’autorité de contrôle budgétaire peut, conformémentau droit financier, comprendre deux grandes étapes :l’inscription d’office des crédits nécessaires lorsqueceux-ci ne figurent pas au budget local (A), le mandate-ment d’office de la dépense lorsque les crédits existentmais que l’ordonnateur local refuse de procéder au man-datement (B).

A. – L’inscription d’office des crédits434. On sait qu’en comptabilité publique il n’est pas

possible, sauf cas exceptionnels (qui concernent l’État)de payer une dépense sans crédits. De plus, les collecti-vités locales ne connaissent pas (sinon sous la forme in-directe de crédits pour dépenses imprévues) la techniquedes crédits évaluatifs permettant, comme pour l’État, depayer certaines dépenses au-delà du montant figurant aubudget. Aussi l’inscription d’office des crédits au budgetlocal est-elle un préalable nécessaire au règlement d’of-fice des dépenses lorsque ce budget ne comporte pas decrédits, ou de crédits suffisants, pour ce règlement.

Pour l’État, le paiement de dépenses sans crédits est autorisépour les opérations dites de trésorerie (comprenant notamment

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le remboursement des emprunts), en cas de refus persistant d’unordonnateur de payer certaines sommes découlant d’une déci-sion de justice (art. 1er-I de la loi 80-539 du 16 juillet 1980) eten cas de nécessités de la défense pour le paiement des person-nels militaires (art. 110 du règlement général de comptabilitépublique du 29 décembre 1962).

435. Jusqu’en 1982, cette inscription d’office était di-rectement opérée par l’autorité, préfectorale ou ministé-rielle, de tutelle.

Pour les communes, il s’agissait du préfet ou du sous-préfet(le président de la République pour les plus grosses communesjusqu’en 1938), qui inscrivait d’office les crédits après mise endemeure (demande de délibération spéciale) (et, jusqu’au dé-cret du 10 septembre 1926, consultation obligatoire du conseilde préfecture) et pouvait, éventuellement, créer d’office les res-sources nécessaires (v. notamment l’article L. 212-19 du Codedes communes avant 1982).

Pour les départements, l’inscription était effectuée par décret(simple) sur rapport des ministres des Finances et de l’Intérieur(avec possibilité de création d’une contribution extraordinairepour le financement) (v. loi du 10 août 1871, art. 62).

Le juge reconnaissait à l’autorité de tutelle un pouvoir discré-tionnaire en ce domaine (v. par ex. CE 26 mars 1941, Associa-tion syndicale des dessécheurs : Rec. Lebon p. 78).

Pour un exposé complet, v. les sources et la bibliographie citésci-avant p. 7135, no 74, éd. 2006-3.

436. La loi du 2 mars 1982 a, conformément au méca-nisme général prévu pour le nouveau contrôle budgétaire(v. ci-dessus nos 4 et s.), confié au seul préfet la compé-tence pour inscrire d’office les crédits mais après saisineet sur proposition de la chambre régionale des comptes(sauf dans le cas, particulier, de l’exécution de certainesdécisions de justice : v. ci-dessous nos 536 et s.).

437. Ce nouveau mécanisme est, s’agissant desdépenses obligatoires, actuellement décrit à l’articleL. 1612-15 (complété par les articles R. 1612-32 et s.) duCGCT, qui prévoit donc successivement une saisine dela chambre régionale des comptes, une décision de laditechambre et, éventuellement, une décision du préfet.


438. En matière de dépenses obligatoires, la saisine dela chambre présente, par rapport aux autres cas de contrôlebudgétaire, une double particularité, relative, d’une partaux personnes habilitées à opérer la saisine, d’autre partà certaines conditions de cette saisine.

a) Les personnes habilitées à saisir

439. Aux termes de l’article L. 1612-15, al. 2, duCGCT, trois catégories de personnes peuvent saisir lachambre (v. notamment Jean-Yves Bertucci et AlainDoyelle, Les questions de compétence et de recevabilité

soulevées par le contrôle des actes budgétaires, AJDA1995. 894. – Luc Saïdj, Les compétences mises en œuvredans le contrôle budgétaire, AJDA 1985. 61).

440. Le préfet. La première est « le représentant del’État dans le département » (chef-lieu pour la région),c’est-à-dire le préfet (de région pour la région). On re-trouve là le « droit commun » des saisines de contrôlebudgétaire, mais, à la différence des autres cas d’ouver-ture dudit contrôle (v. ci-dessus nos 75,151 et 255), lepréfet ne dispose pas, ici, de l’exclusivité de la saisine.Le législateur a, en effet, estimé que, en matière de dé-penses obligatoires, le préfet n’est pas toujours le mieuxplacé pour déceler les carences d’une collectivité localeet qu’il convenait donc d’ouvrir aux principaux intéressés(notamment les créanciers) la possibilité de saisir égale-ment la chambre – ce qui les met, par la même occasion,à l’abri de toute « mauvaise volonté » préfectorale. Laconséquence en est, cependant, que le préfet n’est pas te-nu de saisir la chambre lorsqu’une personne ayant intérêtà la dépense le lui demande, puisque cette personne peutelle-même saisir la chambre (ce qui rend irrecevable le re-cours pour excès de pouvoir qu’elle chercherait à exercercontre le refus du préfet de saisir : CE 9 septembre 1996,req. 151647, Syndicat CGTM des sapeurs pompiers dé-partementaux de la Martinique : Rec. Lebon p. 744 ; LQJ17 décembre 1996, p. 2).

Mais rien n’empêche qu’il le fasse (car il n’a pas, lui, à jus-tifier d’un intérêt à agir), ou qu’il transmette (sans instructionpréalable) la demande à la chambre (v. Les budgets locaux etla loi, précité ci-dessus no 1, p. 65), ou encore, pratique assezfréquente, qu’il adresse des observations à la collectivité locale(400 en 2001, 747 en 2002, 756 en 2003), ce qui conduit laplupart du temps au règlement de la dépense sans saisine de lachambre (v. XIXe Rapport sur les contrôle des actes des collecti-vités locales, www.dgcl.interieur.gouv.fr/publications/rapports,point 2.4.1.1., reproduit notamment dans la Gazette des com-munes du 14 février 2005).

441. Le comptable public concerné. La deuxième per-sonne mentionnée par le texte est « le comptable publicconcerné ». La formule, d’apparence simple, est, en réa-lité, d’une « obscure clarté », car elle est susceptible deconcerner plusieurs catégories de comptables (v. notam-ment Luc Saïdj, article précité ci-dessus no 439).

442. Il s’agit, normalement, et en premier lieu, ducomptable d’une collectivité publique créancière, que cesoit une collectivité territoriale ou établissement publiclocal (v. par ex. CE 7 janvier 2004, req. 229042, Syndi-cat intercommunal du Val-de-Sambre, précité ci-dessusno 420), d’un établissement public national (dont lescomptables sont astreints à une obligation particulière devigilance et de diligences : v. art. 159 et 196 du règle-ment général de comptabilité publique du 29 décembre

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1962) ou, en principe, de l’État (v. CRC Franche-Comté,avis CB, 6 novembre 1986, Commune de Belfort, citédans la chronique, précitée au no 439, de J.-Y. Bertucci etA. Doyelle à l’AJDA 1995.900).

443. Mais la solution n’est pleinement logique quelorsque le comptable était tenu de poursuivre le re-couvrement de la créance – ainsi que l’indiquent, trèsexactement, les auteurs du Code des juridictions finan-cières annoté (Le Moniteur, éd. 2001, p. 345), qui fontétat du comptable « qui doit poursuivre le recouvrementd’une créance ». Faute d’avoir saisi la chambre, ce comp-table pourrait, en effet, être mis en débet par le juge descomptes pour ne pas avoir exercé les diligences requises(v. par ex. CRC Île-de-France, 2 avril et 30 décembre1986, Demoiselle L... : Rev. Trésor 1987. 318. – et lajurisprudence citée dans la chronique, précitée au no 439,de J.-Y. Bertucci et A. Doyelle à l’AJDA 1995.900).

Mais encore faut-il que ce comptable ait été mis en me-sure de poursuivre le recouvrement de cette créance, cequi n’est pas le cas lorsqu’il n’a pas obtenu un titre exé-cutoire de l’ordonnateur (mais, dans les collectivités lo-cales et établissements publics, le comptable doit avoirinvité l’ordonnateur à émettre ce titre, en application del’obligation de vigilance et de diligences qui pèse surles comptables des collectivités publiques subordonnées :v. ci-avant p. 7125, nos 25 et s., éd. 2006-2) ou lorsquel’ordonnateur a suspendu le recouvrement (comme il ena le droit dans les collectivités locales et établissementspublics : v. ci-avant p. 7125, nos 35 et 102, éd. 2006-2).

Ainsi, l’instruction DCP 84-36-MO du 21 septembre 1984prescrit aux comptables publics locaux de saisir (ou faire saisir)la chambre « sauf opposition formelle de l’ordonnateur ».

Il est vrai que certaines chambres estiment que les« voies d’exécution administratives » que constituela saisine de l’autorité de contrôle budgétaire ne sontpas celles dont l’ordonnateur peut dispenser le comp-table (v. par ex. CRC Nord-Pas-de-Calais, avis CB,29 octobre 1998 : Rec. jurid. fin., p. 239. – CRCLanguedoc-Roussillon, 16 janvier 2001, Syndicat in-tercommunal d’électrification de la région Nord-Estde Montpellier et CRC Provence-Alpes-Côte-d’Azur,24 avril 2001, Commune de Monetier-les-Bains : RFDA2002. 621, chron. Michel Lascombe et Xavier Vanden-driessche). Le problème est alors de savoir jusqu’où vontles obligations du comptable, obligations qu’il convien-drait, semble-t-il, de cantonner à un niveau raisonnable,susceptible d’éviter des saisines systématiques de lapart du comptable et compatible avec la responsabilitélégislativement attribuée à l’ordonnateur.

444. Car, au-delà des obligations légales du comptable,la question est de savoir si le comptable peut, même s’il

n’y était pas obligé par son régime de responsabilité, sai-sir la chambre : rien n’est moins sûr, car le représentantqualifié d’un organisme public est normalement l’ordon-nateur. Ce que corroborent, d’ailleurs, d’autres décisionsdes chambres qui admettent la saisine de la part de comp-tables mais en tant que « personnes y ayant intérêt », cequi exclut toute saisine dans un intérêt autre que person-nel, notamment dans l’intérêt de la collectivité publiquecréancière (v. par ex. CRC Midi-Pyrénées, avis CB,25 novembre 1997 : Rec. jurid. fin., p. 335).

445. Peut-on, en deuxième lieu, considérer que lecomptable public concerné, habilité à saisir la chambre,est celui de la collectivité débitrice ?

Étant rappelé que les collectivités publiques débitrices autresque les collectivités locales ne sont pas, elles, soumises à uneprocédure faisant intervenir une chambre régionale des comptes.

Dans la pratique, de telles saisines ont parfois été ad-mises (v. par ex. CRC Picardie, avis CB, 6 décembre1985, Allaine : AJDA 1986. 630. – CRC Languedoc-Roussillon, avis CB, 2 février 1994, Commune de Mont-ferrier-sur-Luz : AJDA 1995. 900. – CRC Île-de-France,avis CB, 13 juillet 2000 : Rec. jurid. fin., p. 192).

Il peut, par ailleurs, arriver que le comptable saisissant soitcomptable à la fois de la collectivité communale créancière etde la collectivité communale débitrice (CE 3 décembre 1993,req. 95197, Commune de Luc-sur-Orbieu).

Cette solution n’est pas dénuée de tout argument, qu’ils’agisse de considérations pratiques (le comptable est par-ticulièrement bien placé pour connaître les dettes de lacollectivité auprès de laquelle il est accrédité) ou de jus-tifications de texte (avant son abrogation, l’article 52 dela loi du 2 mars 1982, relatif aux dépenses obligatoires dudépartement, indiquait que la chambre pouvait être saisie« par le comptable du département », c’est-à-dire de lacollectivité débitrice – la solution pouvant, par analogie,être étendue à toutes les collectivités locales).

Mais les arguments contraires paraissent dirimants. Laresponsabilité du comptable de la collectivité débitricene semble pas, en effet, pouvoir être engagée devant lejuge des comptes pour non-paiement d’une dépense (àcondition, bien sûr, que ce non-paiement soit involon-taire et ne soit pas imputable au seul comptable, dont lafaute pourrait alors engager la responsabilité) ; la ten-dance serait même à confier au comptable le soin de limi-ter la sortie de fonds de la collectivité locale (par exempleen pratiquant la compensation, en invoquant la prescrip-tion ou, plus généralement, en relevant toute irrégularité :v. ci-avant p. 7120, nos 77 et s., éd. 2005-3) ; d’autant quele comptable n’est pas la seule personne à pouvoir enga-ger la procédure... Aussi ne paraît-il pas obligé de saisirla chambre pour préserver son intérêt personnel. Dès lorsque cette saisine est facultative, on ne voit pas quelle se-rait la qualité qui pourrait la justifier : le comptable ne

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peut agir dans l’intérêt du créancier ou de toute autre per-sonne ayant intérêt à agir, puisque la saisine est ouverteà ces personnes (v. ci-dessous nos et s.) ; il n’est pas ha-bilité à agir dans l’intérêt de la collectivité locale, d’unepart parce que l’intérêt immédiat des finances locales estfavorisé, même si c’est illégalement, par le non-paiementdes dettes, d’autre part parce que, en tout état de cause(car qui paye ses dettes s’enrichit – en évitant notammentles pénalisations), le comptable n’est pas le représentantlégal de la collectivité locale (ni même l’autorité tutélairecar l’obligation de vigilance et de diligences qui pèse surle comptable concerne les créances, et non les dettes, dela collectivité) ; quant à permettre au comptable d’être lereprésentant de l’intérêt général, ou de la loi, c’est oublierque ce rôle est légalement réservé au préfet, qui peut sai-sir la chambre (v. ci-dessus no 440).

446. Qu’en est-il, en troisième lieu, du comptable su-périeur du comptable public directement intéressé ? Laquestion, en réalité, se dédouble.

447. Il s’agit, d’une part, de savoir si ce comptable su-périeur peut saisir la chambre indépendamment de toutesaisine par le comptable public directement concerné. Ilsemble ne pouvoir le faire que s’il y a un intérêt personnelc’est-à-dire s’il encourt une responsabilité subsidiaire decelle du comptable directement concerné. Ce peut être lecas pour certaines recettes d’État, ce qui justifierait alorsla possibilité d’une saisine de la Cour.

Ce n’est plus le cas pour les recettes locales car, de-puis l’abrogation, en 2000, de l’article R. 241-32 du Codedes communes (dont l’origine remontait à l’article 543du décret du 31 mai 1862 : v. ci-avant p. 7110, no 57,éd. 2004-3), le comptable supérieur n’est plus considé-ré comme subsidiairement responsable des carences descomptables publics locaux ainsi qu’il l’était auparavantpar la jurisprudence (v. Cour cptes, 4o ch., Coignet, comp-table de la commune d’Annot : Rec. jurid. fin. 1994,p. 62). Ce comptable supérieur du Trésor n’est donc plusadmis à saisir la chambre à titre autonome (v. par ex. CRCNord-Pas-de-Calais, avis CB, 3 juillet 1997 : Rec. jurid.fin., p. 293).

448. Il s’agit, d’autre part, de déterminer le rôle que peutjouer le comptable supérieur dans une saisine effectuéepar le comptable public directement intéressé.

S’agissant des collectivités locales, la question s’estsurtout posée avec l’instruction DCP 84-36-MO du21 septembre 1984, prescrivant aux comptables publicsdes collectivités locales créancières d’une autre collec-tivité locale de transmettre leur lettre de saisine de lachambre par l’intermédiaire du comptable supérieur duTrésor (trésorier-payeur général, receveur particulier desfinances) de leur circonscription. Il paraît évident que

cette procédure administrative, qu’aucun texte de droitpositif n’impose (mais dont la méconnaissance pourraitentraîner des suites internes à l’administration des fi-nances) n’est pas obligatoire en ce sens qu’une saisineopérée directement par le comptable local, sans passerpar le comptable supérieur, serait recevable.

Il paraît tout aussi évident que le comptable supérieurserait tenu de transmettre à la chambre un dossier de sai-sine qui lui serait adressé par un comptable local, qui en-court une responsabilité propre et, depuis 2000, exclusive(v. ci-dessus no 447) – un défaut de transmission étant sus-ceptible d’engager la responsabilité exclusive du comp-table supérieur.

S’agissant des créances de l’État, les réponses pa-raissent devoir être plus nuancées, au moins sur le planjuridique, car le comptable supérieur a un pouvoir hiérar-chique direct sur les comptables subordonnés et peut êtretenu pour responsable de leurs actes (v. notamment art.60-III de la loi de finances 63-156 du 23 février 1963).

Dès lors, si les comptables subordonnés paraissentadmis, en vertu de leur responsabilité propre de comp-tables « chargés du recouvrement » à saisir directementla chambre (v. en ce sens) – sauf au comptable supé-rieur à s’y opposer officiellement et sous son entièreresponsabilité – il n’est pas sûr que le comptable supé-rieur ait compétence totalement liée pour transmettreune saisine qui serait acheminée par ses soins mais àcondition d’endosser alors la responsabilité totale d’unenon-transmission.

449. Aux termes de l’article 1612-15, al. 2, du CGCT,« toute personne y ayant intérêt » peut saisir la chambre– cette troisième catégorie de personnes prenant ainsiplace à côté de celles qui ont « qualité » pour opérer unetelle saisine (v. notamment Jean-Yves Bertucci et AlainDoyelle, chron. précité ci-dessus no 439 et CGCT Dalloz,annotations sous art. L. 1612-15).

450. On pense tout naturellement au créancier de lacollectivité locale, lequel se voit ainsi ouvrir une procé-dure d’un intérêt pratique considérable puisqu’elle est à lafois gratuite, rapide et dénuée de formalisme (v. ci-des-sous no 455) et constitue ainsi une véritable voie d’exé-cution dont les créanciers avertis ont rapidement com-pris toute l’utilité dès les premières années suivant la ré-forme de 1982 : organismes de gestion des établisse-ments d’enseignement privé sous contrat d’association,établissements financiers pour la mise en jeu des garantiesd’emprunts accordées par les collectivités locales, institu-teurs pour leur logement, mais aussi collectivités territo-riales locales et établissements publics de coopération in-tercommunale pour les contributions, contingents et par-ticipations dus par d’autres collectivités locales... ; car

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les créanciers utilisant cette procédure (qui se sont beau-coup diversifiés par la suite) ne sont pas seulement despersonnes privées (fournisseurs, agents des collectivitéslocales...) mais peuvent aussi être des collectivités pu-bliques (v. ci-dessus no 442).

451. Au-delà même des créanciers, peut saisir lachambre toute autre personne justifiant d’un intérêt. Enprincipe, cet intérêt doit être personnel, direct et certain,pour reprendre l’expression utilisée par la jurisprudenceadministrative, ce qui exclut, en particulier, ceux quiprétendent agir concurremment avec un organisme quia saisi la chambre (par exemple une banque créancièred’une société d’économie mixte qui a saisi la chambre :CRC Île-de-France, avis CB, 21 mai 1992, Communede Limeil-Brévannes) ou à la place de personnes ayantle droit de saisir la chambre (par exemple réclamer àla place d’un syndicat de collectivités locales ou d’unorganisme de gestion une contribution due par une com-mune : CRC Picardie, avis CB, 2 février 1995, Communede Cocquerel ; CRC Bretagne, avis CB, 14 janvier 1998,SIGEP : Rec. jurid. fin., p. 161), à moins qu’une dispo-sition particulière ne le prévoie (se pose ici le problèmedu contribuable local autorisé par le tribunal adminis-tratif à exercer les actions appartenant à la collectivitélocale – CGCT, art. L. 2132-5, L. 3133-1, L. 4143-1et L. 5211-58), sauf si le requérant a renoncé à exercerune action oblique (ainsi d’une banque qui a renoncé àl’action oblique de l’article 1166 du Code civil qui luiaurait permis d’agir à la place d’une société d’économiemixte créancière d’une commune : : CRC Île-de-France,avis CB, 10 mai 2001 : Rec. jurid. fin., p. 199, avecconcl. du ministère public). De même, sont en principeexclues les personnes dont l’intérêt n’est pas suffisam-ment individualisé, par exemple celles qui ne peuventfaire état que de la qualité de résident (CRC Picardie, avisCB, 26 avril 1998, Commune de Saint-Nicolas-aux-Bois)ou d’usager d’un service public (CRC Rhône-Alpes, avisCB, 2 mars 2002, Commune de Grenoble). Mais sont,dans certains cas, admis à agir les organismes défendantun intérêt collectif : ainsi les associations ayant pourobjet social la défense des administrés d’une communeet des usagers d’un service public communal (CRCBasse-Normandie, avis CB, 9 juin 1995 : Rec. jurid. fin.,p. 231), les associations de parents d’élèves pour la miseen sécurité de bâtiments scolaires (CRC Franche-Comté,avis CB, 2 février 1995, Département du Jura), les co-mités d’entreprise pour défendre les intérêts des salariésde l’organisme auprès desquels ils sont institués (CRCCentre, avis CB, 9 août 2001 : Rec. jurid. fin., p. 233),les syndicats professionnels pour défendre les intérêts deleurs membres (CE 9 septembre 1996, Syndicat CGTM

des sapeurs pompiers départementaux de la Martinique,précité ci-dessus no 440, et CRC Centre, avis CB, 1er août2002, Syndicat national des sapeurs pompiers profes-sionnels CFTC, section du Loiret : Rec. jurid. fin.,p. 238).

De plus, sont évidemment admis à saisir la chambre lesreprésentants et/ou mandataires légalement et/ou dûmenthabilités (v. par ex. CRC Corse 5 octobre 1994, Com-mune de Crocicchia), ce qui ne manque d’ailleurs pas desoulever parfois difficulté, non seulement quand le man-dat n’est pas régulier (v. par ex. CRC Basse-Normandie,avis CB, 4 février 2003 : Rec. jurid. fin., p. 218 et RF-DA 2006. 817) mais encore quand il s’agit de déterminerqui peut être le représentant légal ; ainsi, seul le liquida-teur (et non le gérant) d’une société en liquidation peut re-présenter cette société (CRC Aquitaine, avis CB, 9 juillet2002 : Rec. jurid. fin., p. 223 et RFDA 2005. 656) ; demême, la représentation de la commune est assurée par lemaire (ou, pour les intérêts propres d’un arrondissement àLyon, Marseille et Paris, par le maire d’arrondissement :TA Paris 25 avril 1997, Madec : Rec. Lebon, tables,p. 752), cette représentation étant refusée ès qualités auxconseillers municipaux (v. par ex. CRC Lorraine, avisCB, 6 novembre 1989, Commune de Saint-Jean-de-Rohr-bach et les autres avis cités dans la chronique, précitée,à l’AJDA 1995. 900) ou aux agents municipaux, mêmedirecteurs généraux des services (CRC Champagne-Ar-dennes, avis CB, 30 mars 2001 : Rec. jurid. fin., p. 177et RFDA 2004. 809).

452. En dépit de ces exclusions et, plus généralement,des décisions tendant à éviter un envahissement deschambres, l’accès de ces dernières reste largement ouvertpuisque près de la moitié des saisines de contrôle bud-gétaire sont ou ont été effectuées au titre des dépensesobligatoires (v. les statistiques présentées à la fin decette étude) et émanent en majorité de « personnes yayant intérêt » (plus de 40 %) ou de « comptables publicsintéressés » (de l’ordre du tiers), les saisines préfectoralesétant minoritaires (de l’ordre du quart).

En 1985, sur 420 saisines au titre du contrôle budgétaire, 93émanaient du représentant de l’État, 56 du comptable publicconcerné, 271 des personnes y ayant intérêt (Sources diverses).En 1995, le pourcentage des saisines était de 16 % pour le pré-fet, 20,4 % pour le comptable et 62 % pour les personnes y ayantintérêt, dont (en pourcentage du total des saisines) les ordonna-teurs (4,8 %), les banques et établissements financiers (10,2 %),les entreprises (33,4 %), les autres personnes physiques ou mo-rales (15,2 %) (Source : B. Boyer et R. de Castelnau, Portraitdes CRC, précité ci-dessus no 1, p. 114). – En 1998, sur 572saisines au titre des dépenses obligatoires, 70 émanaient du pré-fet, 143 du comptable public et 359 des autres personnes, dont

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les ordonnateurs (39), les établissements financiers (41), les en-treprises (164), les associations (73), les agents publics locaux(24) et d’autres personnes physiques (18) (Source : Code desjuridictions financières, Le Moniteur, éd. 2001, p. 344).

b) Les conditions de la saisine

453. Mis à part le cas de certaines décisions de justice(v. ci-dessous nos 536 et s.), la saisine de la chambre descomptes ouvre la seule procédure possible pour faire ins-crire d’office les crédits nécessaires à une dépense obliga-toire ; ceci fait tout particulièrement obstacle à ce que « lepréfet, le comptable public ou les personnes intéressées[...] défèrent au juge de l’excès de pouvoir la délibéra-tion par laquelle un conseil municipal refuse d’inscrireune dépense au budget communal » (CE 13 mars 1989,req. 75138 Commune de Gardonne : Rec. Lebon p. 89 ;Ann. coll. loc. 1999, p. 235 ; Dr. adm. 1989, no 221 ;LPA 28 mai 1989, p. 17, note François Llorens ; RFDA1989. 377). – v. également, CE 27 septembre 1991, req.96329, Commune d’Uvernet-Fours (Alpes de Haute-Pro-vence) : Rec. jurid. fin., p. 155. – 30 janvier 1995, req.124676, Préfet des Côtes d’Armor. – 12 mai 1997, req.157625, Préfet de l’Hérault.

Sur le plan juridique, la solution est parfois expliquéepar le principe d’exception de recours parallèle, mais le« recours parallèle » étant ici, un recours administratif, etnon juridictionnel, il paraît plus logique et plus simple dele rattacher à l’obligation de recours administratif préa-lable (qui existe, notamment, en matière de contentieuxfiscal) (sur cette question, v. notamment Josiane Terci-net, Le retour de l’exception de recours parallèle, RFDA1993. 705 et Jean Thévenot, Les moyens d’annulation desactes budgétaires des collectivités locales, LPA 9 février1996, p. 12).

La conséquence aux stades ultérieurs de la procéduresera, d’ailleurs, que la chambre des comptes ne pourra in-voquer une instance en cours devant les juridictions pourrefuser de se prononcer sur le caractère obligatoire de ladépense (CE 29 décembre 2000, req. 76871, Départe-ment de la Moselle : Ann. coll. loc. 2001, p. 457) ou demettre en demeure la collectivité locale débitrice d’ins-crire les crédits nécessaires à la dépense (v. ci-dessousno 477).

454. La saisine de la chambre n’obéit à aucun délaispécifique et ne peut donc se voir opposer aucune déci-sion d’irrecevabilité fondée sur la forclusion. En particu-lier, la chambre ne serait pas fondée (comme elle l’a faitparfois : v. les avis mentionnés dans les chroniques pré-citées à l’AJDA 1985. 385 et 1995. 902) à invoquer leprincipe d’annualité budgétaire pour déclarer irrecevableune saisine intervenue en fin d’exercice (sous-entendu :une saisine qui ne serait pas intervenue en temps utile),

car ce serait à la fois poser des délais non prévus par lestextes et méconnaître gravement la distinction entre dette,qui n’est plus rattachable (comme sous l’Ancien Régime)à un exercice déterminé, a fortiori à un budget (primitif)déterminé (v., par analogie, CE 30 septembre 1987, req.47809, Lucas : AJDA 1988. 238, obs. Xavier Prétot) etdépense (qu’il convient de rattacher au premier exerciceutile, au cours de laquelle toute décision modificative est,au surplus, possible à tout moment).

En réalité, la seule limite temporelle à la demande estcelle de la prescription de la créance, qui obéit au ré-gime posé par la loi 68-1250 du 31 décembre 1968 (v.Les opérations d’exécution du budget communal : la dé-pense, ci-avant p. 7120, nos 211 et s., éd. 2005-3) maiselle concerne, alors, non la recevabilité, mais le bien-fon-dé de la demande et ne peut donc être appréciée qu’aumoment de l’examen au fond et à condition d’avoir étéinvoquée par l’ordonnateur de la collectivité locale pré-sumée débitrice – selon une jurisprudence constante duConseil d’État (v. par ex. CE 27 février 1981, req. 13906et 14001, Commune de Chonville-Malaumond : Rec. Le-bon p. 116 ; RDP 1982. 237. – req. 45877 et 45960, Com-munes de Sanary sur Mer et de Bandol : Dr. adm. 1985,no 133 ; RDP 1986. 935), que les chambres rappellent àl’occasion (v. par ex. CRC Franche-Comté, Avis de CB91-010, 19 avril 1991 : Rec. jurid. fin., p. 200).

455. Les modalités de saisine ont été conçues de ma-nière favorable au demandeur puisque la procédure estdénuée de formalisme, n’impose pas l’assistance d’unconseil et ne donne pas lieu à perception de frais. L’articleR. 1612-32 du CGCT indique cependant que la saisine« doit être motivée, chiffrée et appuyée de toutes justifica-tions utiles, notamment du budget voté et, le cas échéant,des décisions qui l’ont modifié ».

456. Si l’exigence de justifications précises est, évidem-ment, un élément substantiel de la requête, le succès decette dernière peut dépendre de l’analyse juridique, va-riable, qu’en font les chambres régionales des comptes (v.notamment Jean-Yves Bertucci et Alain Doyelle, chro-nique précitée à l’AJDA 1995. 901). Certaines d’entreelles estiment, en effet, que l’insuffisance de justifica-tions entraîne l’irrecevabilité de la demande. D’autres es-timent, semble-t-il à juste titre, que l’exigence de justifi-cations relève du domaine de la preuve de l’existence etdu montant de la créance/dette alléguée et que la demandedoit donc être reçue (à condition de contenir un minimumd’explications), à charge pour l’instruction d’en établir,au fond, la pertinence et le montant, surtout lorsque lacréance/dette est expressément imposée par la loi (ce quipermet plus aisément d’effectuer des recherches complé-mentaires : v. notamment Christian Descheemaeker et

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autres, Les risques de la gestion financière des collecti-vités locales, précité ci-dessus no 1, p. 329).

457. L’exigence de production du budget voté soulève,elle, au moins deux séries de difficultés.

458. La première est que la saisine peut intervenir audébut d’un exercice pour lequel le budget primitif n’a pasencore été voté, ce qui a engendré, ici aussi, des pratiquesdivergentes des chambres. Certaines ont déclaré irrece-vables les demandes en se fondant sur la lettre du texte ; orce texte, réglementaire, paraît critiquable, y compris surle plan juridique, car, destiné probablement à permettre devérifier l’absence ou l’insuffisance de crédits au budget,il oublie tout simplement que l’absence de budget est en-core la meilleure preuve de l’absence de crédits ; de plus,l’irrecevabilité d’une saisine sans production du budgettendrait à accréditer l’idée, fausse, selon laquelle le de-mandeur serait créancier d’un exercice, ce qui rendrait lasaisine prématurée (de même qu’elle serait tardive aprèsl’exercice : v. ci-dessus no 454), alors qu’il est à l’évi-dence créancier d’une collectivité locale. Aussi, la ma-jorité des chambres, fidèles à l’esprit du législateur (quine prévoit pas, lui, de telles restrictions), admettent-ellesla recevabilité de saisines opérées avant le budget pri-mitif et, en cas de requête fondée, demandent-elles à lacollectivité locale ou au préfet d’inscrire les crédits né-cessaires au budget primitif (v. notamment Éric Théve-non, Chambres régionales et territoriales des comptes, Ré-pertoire de Contentieux administratif, Dalloz, mars 2004,no 414).

459. Lorsque la nécessité d’une production d’un bud-get est établie, la seconde difficulté pour le demandeurpeut être d’obtenir copie des documents budgétaires, cequi n’est pas toujours facile (et gratuit) lorsque le requé-rant n’est ni préfet, ni comptable. Mais, depuis le décret92-1126 du 2 octobre 1992, la tâche est grandement faci-litée par l’actuel article R. 1612-33 du CGCT qui, repre-nant les termes du décret de 1992, dispose que « lorsquel’auteur de la demande n’a pu obtenir les documents bud-gétaires, le président de la chambre régionale des comptesse les fait communiquer par le représentant de l’État » (cequi tendrait, au demeurant, à prouver qu’il s’agit d’un pro-blème de fond et non de recevabilité).


460. Il peut arriver que la chambre soit saisie simultané-ment au titre des dépenses obligatoires (art. L. 1612-15)et des intérêts moratoires (art. L. 1612-18 : v. ci-dessousno 580) – elle accepte alors de traiter simultanément lesdeux saisines (CRC Antilles-Guyane, 26 novembre 1991)– ou au titre des dépenses obligatoires (art. L. 1612-15)et du déséquilibre du budget (art. L. 1612-5 : v. ci-dessus

no 166) – elle donne alors priorité à la procédure de réta-blissement de l’équilibre, qui est plus globale (elle permetd’inclure les dépenses obligatoires) et qui, dessaisissant leconseil de la collectivité locale de sa compétence budgé-taire (v. ci-dessus no 164), ne permettrait pas d’effectuerla mise en demeure prévue par la procédure de dépensesobligatoires (v. ci-dessous no 469) (CRC Île-de-France,avis CB, 21 mai 1991, Commune de Limeil-Brévannes).

Le tribunal administratif de Lyon a jugé que le préfet pou-vait utiliser la procédure prévue pour le déficit pour faire ins-crire un crédit pour dépense obligatoire car l’omission de l’ins-cription d’une dépense obligatoire ne permet pas d’affirmer quele budget a été voté en équilibre réel, les dépenses n’ayant pasété évaluées de façon sincère (CE 15 décembre 1988, résumé16-04-01-01-02 sur Légifrance sans no de requête).

461. Lorsqu’il s’agit de la procédure relative aux dé-penses obligatoires, la saisine de la chambre des comptesne dessaisit pas de sa compétence budgétaire la collec-tivité locale, qui peut donc à tout moment inscrire lescrédits nécessaires. Ainsi que l’expliquait notamment unprésident de chambre régionale, ceci « introduit un élé-ment de souplesse dans la procédure. Si cette possibi-lité n’était pas ouverte, le créancier verrait de façon pa-radoxale sa situation bloquée jusqu’à la formulation del’avis de la chambre, quand bien même la collectivité oul’établissement public aurait accepté entre-temps de mo-difier son attitude » (Jean Le Foll, Contrôle des budgetslocaux par les chambres régionales des comptes, J.-Cl.Adm., fasc. 1260, no 96, éd. 2001). Or, dans la pratique,il n’est pas rare qu’intervienne un tel changement d’at-titude, sous l’influence, notamment, des magistrats de lachambre qui, généralement, commencent par privilégierla conciliation (v. notamment Bénédicte Boyer et Ré-gis de Castelnau, Portrait des chambres régionales descomptes, précité ci-dessus no 1, p. 115 : les auteurs notentqu’en 1995, sur 628 saisines, seuls 354 avis de premierstade ont été émis par les chambres).

a) La procédure d’avis

462. En principe, la chambre dispose, pour se pronon-cer, d’un « délai d’un mois à partir de sa saisine » (CGCT,art. L. 1612-15, al.2).

Entendue comme saisine complète, le délai ne commençant,en principe, à courir que le lendemain du jour où ont été dépo-sées les dernières pièces jugées indispensables (v. Pierre Varaineet Daniel Malingre, Les délais dans les procédures de contrôledes budgets locaux, AJDA 1985. 588).

Le Conseil d’État a cependant estimé que ce délai« n’est pas imparti à peine de nullité » et ne pourraitdonc, en particulier, fonder un recours pour excès depouvoir du fait du retard (CE 21 décembre 1994, req.101923, Département de la Marne : Rec. Lebon p. 319 ;JCP 1995. IV.577 ; LPA 1996, no 83, p. 30 ; Rev. Trésor

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1995. 789 ; RFDA 1995. 213) – la réponse, traditionnellepour les décisions des juridictions, était moins évidentes’agissant d’une procédure de nature administrative, pourlaquelle les solutions dégagées par la jurisprudence sontbeaucoup plus nuancées (v. par ex. Jean-Marie Aubyet Roland Drago, Traité de contentieux administratif,LGDJ, 1984, tome 2, p. 332) et pouvaient laisser placeà d’autres voies (compte tenu, notamment, de la compé-tence du préfet pour inscrire d’office les crédits).

Mais la chambre est obligée de statuer (ou prendreune décision de non-lieu à statuer), ainsi que le confirmed’ailleurs l’article L. 1612-15 du CGCT qui, employantle mode indicatif à caractère juridiquement impératif,indique que la chambre « constate » l’absence de dépenseobligatoire et « opère cette constatation » dans le délaid’un mois – cette obligation subsistant alors même qued’autres actions seraient en cours devant les juridictions(v. ci-dessus no 453). De plus, un délai excessif pourraitéventuellement donner lieu à la mise en jeu de la respon-sabilité de l’État (v., par analogie, la jurisprudence citéeau no 104).

463. L’avis est rendu dans les conditions générales deprocédure prévues pour le contrôle budgétaire (v. ci-des-sus nos 10 et s.), comprenant notamment le droit pour lereprésentant de la collectivité locale ou de l’établissementpublic débiteur (informé par le président de la chambre :CGCT, art. R. 1612-32) de présenter ses observationsorales dans le délai (généralement huit jours) imparti parle président de la chambre (ce droit à l’audition n’étantpas ouvert au représentant d’une collectivité locale quiserait créancière : CE 7 janvier 2004, req. 229042, Syn-dicat intercommunal du Val-de-Sambre : Ann. coll. loc.2005, p. 342 ; BJCL no 4/2004, concl. Emmanuel Glaser)(la solution étant a fortiori applicable aux collectivités lo-cales indirectement concernées : TA Châlons-sur-Marne,30 septembre 1997, Département de l’Aube : CJF Le Mo-niteur éd. 2001, p. 346).

L’article R. 1612-32, al. 2, du CGCT précise que « le pré-sident de la chambre communique la demande au ministère pu-blic », l’article R. 212-20 du CJF indiquant, de son côté, que sontobligatoirement communiqués au ministère public les rapportsconcernant les demandes d’inscription d’office d’une dépense etque ledit ministère présente des conclusions écrites sur les rap-ports qui lui sont communiqués.

b) Le contenu de l’avis

464. Il peut arriver que la chambre prononce un non-lieu à statuer : ainsi lorsqu’une partie, malgré une dé-cision juridictionnelle définitive confirmant un avis anté-rieur de la chambre, présente une nouvelle demande avecle même objet (CRC Île-de-France, avis CB, 28 janvier2000 : Rec. jurid. fin., p. 152 et RFDA 2003. 602) ou,

parfois, lorsqu’une partie saisit la chambre d’une affairerelevant de la procédure spéciale prévue pour certainesdécisions juridictionnelles (v. ci-dessous nos 536 et s.)et excluant la compétence de la chambre (CRC Lorraine,avis CB, 15 juin 1999 : Rec. jurid. fin., p. 164). Onpeut, il est vrai, rattacher à cette catégorie toutes les dé-cisions d’incompétence de la chambre (dont un tableauest, tout particulièrement, fourni par Jean-Yves Bertucciet Alain Doyelle, dans leur chronique, précitée, à l’AJDA1995.894).

465. Pour le reste, les textes imposent expressément unedémarche en trois étapes.

466. En premier lieu, « la chambre régionale descomptes se prononce sur la recevabilité de la demande.Elle constate notamment la qualité du demandeur et, s’ily a lieu, l’intérêt qu’il a à agir » (CGCT, art. R. 1612-34)

On sait, en effet, que le préfet et le comptable public concernéont qualité pour agir (v. ci-dessus nos 440 et 441) alors que lesautres personnes doivent justifier d’un intérêt à agir (v. ci-dessusno 449).

On sait également que certaines chambres tranchent certainsproblèmes au niveau de la recevabilité alors que d’autres ré-solvent ces mêmes problèmes au niveau de l’appréciation aufond (v. notamment ci-dessus nos 454, 456, 458).

467. En deuxième lieu, « la chambre [...] se prononcesur le caractère obligatoire de la dépense » (CGCT, art.R. 1612-35, al. 1er).

C’est-à-dire s’il y a dépense imposée par la loi (v. ci-dessusnos 404 et s.) et/ou dette exigible (v. ci-dessus nos 418 et s.).

C’est à ce niveau que se situe la tâche la plus déli-cate, y compris sur le plan juridique car il s’agit, notam-ment, d’interpréter des textes sans en apprécier la légali-té (ce que ne peut, en principe faire la chambre : v. parex. TA Châlons-sur-Marne, 14 janvier 1986, SIVOM ducanton d’Asfeld : Rec. Lebon p. 8. – TA Lille 2 juillet1998, Commune de Saint-Amand-les-Eaux : Répertoirede comptabilité des maires, décembre 1999, p. 16 – CAAMarseille plén., 1er juillet 1999, req. 96MA00796 SA Da-ninvest : Coll. Terr. 2000, no 53 ; Rev. Trésor 1999.625,chron. Dominique Delarue et Pierre Rocca ; RFDA 2001.155, concl. Jean Christophe Duchon-Doris – Pierre Va-raine et Daniel Malingre, chron. à l’AJDA 1986.157 –Luc Saïdj, étude précitée à l’AJDA 1985.66. – CGCTDalloz, annotations sous art. L. 1612-15, nos 121 et 122,éd. 2007) ou d’apprécier le caractère « sérieux » d ’unecontestation (privant la dette d’exigibilité) sans apprécierle bien-fondé de cette constatation (v. ci-dessus no 430).

468. En troisième lieu, la chambre doit se prononcersur l’existence de crédits nécessaires à la dépense (v. TAStrasbourg 4 juillet 1985, Président du Conseil général dela Moselle : Rec. Lebon p. 431), car, contrairement à ce

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que tendrait à faire croire une présentation simplifiée de laquestion, l’existence d’une dépense obligatoire ne permetpas pour autant à la chambre de poursuivre la procédured’inscription d’office.

Encore faut-il que la chambre « constate qu’une dé-pense obligatoire n’a pas été inscrite au budget ou l’a étépour une somme insuffisante » (CGCT, art. L. 1612-15,al. 2, prolongé par l’article R. 1612-35, al. 2, qui permetet impose la poursuite de la procédure « si la dépense estobligatoire et si la chambre constate l’absence ou l’insuf-fisance des crédits nécessaires à sa couverture »).

L’exercice est, évidemment, facilité lorsqu’il n’y a pas encorede budget primitif (encore que certaines dépenses de fonction-nement puissent être payées par l’ordonnateur dès le début del’exercice : v. CGCT, art. L. 1612-1) ou lorsque la collectivitédébitrice a exprimé un refus formel d’inscrire les crédits au bud-get (encore que pourraient exister des crédits disponibles pourcette dépense). Mais, de façon générale, il n’est pas toujours fa-cile de déterminer les chapitres ou articles d’imputation de ladépense et de mettre en évidence l’absence ou l’insuffisancede dotations – au moment ou la dépense devra intervenir (v.Jean-Louis Chartier et Alain Doyelle, La notion de crédits dis-ponibles pour le mandatement d’une dépense obligatoire, AJDA1989. 684. – Christian Descheemaeker et autres, Les risques dela gestion financière des collectivités locales, précité ci-dessusno 1, p. 332).

Dans l’hypothèse de crédits suffisants, le règlement dela dépense obligatoire relèverait de la procédure de man-datement d’office des crédits (v. ci-dessous nos 504 et s.),qui exclut la compétence de la chambre.

Mais l’instruction éventuellement effectuée par lachambre facilite la tâche de l’autorité préfectorale, char-gée d’apprécier les demandes de mandatement d’office(v. CRC Languedoc-Roussillon, avis CB, 15 avril 1992,Commune de Méjeannes-lès-Alès). D’autant que l’exis-tence de crédits suffisants ne dispenserait pas la chambrede se prononcer sur le caractère obligatoire de la dépense :TA Versailles 2 avril 1996, req. 88425, Société NordFrance Entreprise (qui tendrait, par ailleurs, à prouverque l’appréciation de la demande ne doit pas être faite austade de la recevabilité).

c) L’avis négatif

469. Si elle estime qu’il y a non-lieu à statuer (ou in-compétence) (v. no 464), irrecevabilité de la demande (v.no 466), absence de dépense obligatoire (v. no 467) ouexistence de crédits nécessaires à la dépense (v. no 468),la chambre des comptes rend un avis négatif.

Qui semble intervenir relativement fréquemment : en 1989,on décomptait 151 rejets sur 580 saisines ; en 1998-1999, ondécomptait 178 rejets sur 725 saisines soit 25 % (selon l’étuded’Etienne Douat dans les actes du colloque de Marseille sur leschambres régionales des comptes – dir. G. Orsoni et A. Pichon

– précité ci-dessus no 1, p. 35) ; quant aux annotateurs du Codedes juridictions financières Le Moniteur (éd. 2001, p. 347), ilsestiment que les avis négatifs représentent environ 60 % des cas(ce qui inclut peut-être les cas de désistement engendrés par unaccord amiable : v. ci-dessus no 461).

470. Cet avis doit être motivé et notifié aux personnes concer-nées, ainsi que le rappelle, de façon quelque peu tronquée, l’ar-ticle R. 1612-36, disposant que « si la chambre [...] constate quela dépense n’est pas obligatoire ou que les crédits inscrits sontsuffisants pour sa couverture, elle notifie sa décision, qui est mo-tivée, à l’auteur de la demande, à la collectivité ou à l’établisse-ment public concerné et, s’il n’est pas l’auteur de la demande,au représentant de l’État » (la disposition vaut pour les autrescas d’avis négatif). Sous peine de ne pas être opposables, lesdélais de recours doivent être mentionnés dans la communica-tion (CAA Lyon 7 juillet 2004, req. 00LY02199, Commune deSaint-Victor-la-Rivière).

471. Cet avis met fin à la procédure d’inscriptiond’office des crédits (mais n’exclut pas une procédure demandatement d’office des dépenses en cas de crédits dis-ponibles : v. ci-dessus no 468 et ci-dessous nos 504 et s.).En effet, il ne sera pas possible au préfet d’inscrire d’of-fice les crédits en l’absence d’une proposition en ce sensde la chambre des comptes : CE 4 novembre 1988, req.69847, Syndicat mixte du collège de Val-de-Sarre : Rec.Lebon p. 395 ; AJDA 1988. 761 et 723, chron. MichelAzibert et Martine de Boisdeffre ; CJEG 1989. 171, noteV. Hétier ; D. 1989.Somm. 379, note François Llorens etPierre Soler-Couteau.

472. Mais, en contrepartie, cet avis négatif peut fairel’objet d’un recours pour excès de pouvoir, en applica-tion d’une décision de principe du Conseil d’État estimantque la décision de la chambre « ne constitue ni un juge-ment sur les comptes [...], ni une décision juridictionnelle(du contentieux administratif général) », mais « consti-tue une décision administrative, dont le tribunal admi-nistratif, juge de droit commun du contentieux adminis-tratif, est compétent pour connaître en premier ressort »(CE 23 mars 1984, req. 56053, Organisme de gestion desécoles catholiques de Couëron : Rec. Lebon p. 126 ; AJ-DA 1984. 390 ; Ann. coll. loc., 1985, p. 188 ; D. 1985.J. 261, note Jean-Pierre Duprat ; Grands arrêts de la ju-risprudence financière, éd. 1996, p. 26 ; Grands arrêts dudroit de la décentralisation, éd. 2001, p. 315 ; JCP 1985.II. 20339, note Jean-Claude Balat ; RDP 1984. 1125, noteJean-Marie Auby ; Rev. adm. 1984. 271, note FrancisJ. Fabre ; Rev. Trésor 1984. 550, note Robert Ludwig).

La Cour des comptes a elle-même eu l’occasion d’exclure toutrecours devant elle : Cour cptes, 10 mai 1984, École catholiqueSaint-Martin à Saint-Rémy de Provence : Rev. Trésor 1985.109, chron. Robert Ludwig.

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473. On notera que le préfet lui-même peut exercerun recours – et obtenir l’annulation de la décision de lachambre (v. par ex. TA Strasbourg 4 juillet 1985, Com-missaire de la République de la Moselle : AJDA 1985.728, note Joël-Yves Plouvin. – TA Strasbourg 4 janvier1986, Commissaire de la République de la Moselle : AJ-DA 1986. 446, note Joël-Yves Plouvin ; Rev. Trésor1987. 40, note Julien Vérot ; RFDA 1987. 988, note GuyMelleray) – ce qui a pu être discuté eu égard au principede l’unité de la personnalité juridique de l’État (ou, plusexactement, de l’administration d’État), d’autant que lachambre n’est pas admise à exercer elle-même un recourscontre la décision du tribunal administratif, ce recoursétant réservé au ministre de rattachement (CE 10 jan-vier 1986, req. 70253, Chambre régionale des comptesd’Île-de-France : Rec. Lebon p. 6 ; AJDA 1986. 187,obs. Jacques Moreau ; Ann. coll. loc. 1987, p. 241 ; RDP1986. 1175 ; RFDA 1986. 396, concl. Michel Roux).

À l’époque de l’arrêt, l’autorité ministérielle de rattachementétait le ministre des Finances ; elle est actuellement représentéepar le Premier ministre : v. ci-avant p. 7135, no 226, éd. 2006-3.

474. Il va de soi qu’une décision d’annulation par lejuge administratif (v. ci-dessous no 477) s’imposerait à lachambre, qui ne pourrait adopter à nouveau sa positioninitiale : CE 2 octobre 1992, req. 100933 et 101039,Commune de La Chapelle-en-Serval : Rec. Lebon p. 352 ;Ann. coll. loc. 1993, p. 276 ; JCP 1992. IV. 2859 ; Rev.Trésor 1992. 810, concl. Marcel Pochard.

Mais le juge prête parfois la main à la chambre en opérantune substitution de motifs permettant le maintien de l’avis né-gatif nonobstant l’illégalité du motif invoqué par la chambre :CE 6 décembre 1989, req. 75991, SA de Crédit à l’Industriefrançaise (CALIF) : Rec. Lebon, tables, p. 901 ; AJDA 1990.484, note Jacques Moreau ; Dr. adm. 1990, no 86 ; LPA 1991,no 10, p. 21, note François Llorens.

475. Par ailleurs, lorsque la chambre a été obligée derejeter la demande au motif (dirimant) qu’il y a contesta-tion sérieuse de la créance/dette (v. ci-dessus no 430), « lapersonne qui s’estime créancier de la somme litigieuseconserve la faculté de demander au juge administratif decondamner la (collectivité locale) à la lui verser », en exer-çant, à cet effet, un recours de plein contentieux devantle tribunal administratif (CE 6 avril 2007, req. 284544,Syndicat intercommunal d’adduction d’eau et d’assainis-sement de la vallée de la Béthune : AJDA 2007. 1289,note P. Mouzet ; BJCL no 6/2007, p. 407, concl. FrançoisSéners et obs. ; Dr. adm. 2007, comm. 82 ; JCP A 200.2218, note Lucienne Erstein ; RFDA 2007. 636).

d) La mise en demeure à la collectivité locale

476. Si la chambre des comptes estime qu’il y a dé-pense obligatoire (v. ci-dessus no 467), et que les crédits

pour y faire face sont absents ou insuffisants (v. ci-dessusno 468) elle émet un avis positif sous forme d’une miseen demeure à la collectivité locale d’inscrire les créditsnécessaires.

CGCT, art. L. 1612-15 : « Si la chambre régionale descomptes [...] constate qu’une dépense n’a pas été inscriteau budget ou l’a été pour une somme insuffisante, [...] elle[...] adresse une mise en demeure à la collectivité territorialeconcernée ». – Art. R. 1612-32, al. 2 : « Si la dépense estobligatoire et si la chambre constate l’absence ou l’insuffisancedes crédits nécessaires à sa couverture, elle met en demeure lacollectivité ou l’établissement public concerné d’ouvrir lesditscrédits par une décision modificative au budget ».

477. Cette mise en demeure est une obligation : dès lorsque la chambre a opéré les constatations ci-dessus elle nesaurait renoncer, même provisoirement, à poursuivre laprocédure (TA Châlons-sur-Marne, 29 juin 1993, Préfetde la Marne : Rec. Lebon, tables, p. 625 et 693), au mo-tif, par exemple, qu’une instance serait en cours devantune juridiction (TA Lyon 17 décembre 1992, Préfet de laLoire : Rev. Trésor 1994. 295 ; Gaz. Pal ; 1993. II.174.– CE 16 octobre 1996, req. 147534, Département de laLoire : Ann. coll. loc. 1997, p. 443 ; JCP 1997. II.22796,note Stéphanie Damarey ; Rev. Trésor 1997. 316) ou quela dépense obligatoire nécessiterait des crédits d’équipe-ment et non de fonctionnement (CE 10 juillet 1987, req.59259, Derez c. Commune d’Uvernet-Fours : Rec. Le-bon p. 254 ; AJDA 1988. 58, note Patrick Benoît ; RFDA1987, note Guy Melleray).

478. En principe, cette mise en demeure n’est pas sus-ceptible de recours pour excès de pouvoir car elle « neconstitue que le premier acte de la procédure administra-tive pouvant éventuellement aboutir à la décision du re-présentant de l’État d’inscrire cette dépense au budget »,seule cette décision (v. ci-dessus nos 439 et s.) pouvant, enprincipe, faire l’objet d’un recours (CE 30 janvier 1987,Département de la Moselle : Rec. Lebon p. 23 ; AJDA1987. 217, concl. Sylvie Hubac et note Jérôme Chapui-sat ; AJDA 1987. 486, étude Patrick Benoît ; AJDA 1988.36, obs. Pierre Paugam et Patrick Benoît ; RDP 1987.777, note François Llorens ; RFDA 1987. 978, note GuyMelleray et Jacqueline Rougié ; Rev. Trésor 1987. 494).

Cette décision de principe a mis fin à des divergences de ju-risprudence entre tribunaux administratifs, certains d’entre euxayant conclu à la recevabilité du recours (v. notamment TA Or-léans 29 novembre 1984, Commune de Ligueil : AJDA 1985.153, note Jérôme Chapuisat ; RDP 1984. 1125 ; RFDA 1985.134, concl. Hervé Couteau-Bégarie). Elle s’inscrit dans la lignede la jurisprudence qui, avant 1982, rendait irrecevables les re-cours contre une mise en demeure faite par le préfet dans le cadredu régime issu de l’article 149 de la loi municipale de 1884 (CE28 juin 1895, Commune de Batna : Rec. Lebon p. 524. – 22 no-vembre 1957, Commune de Villerupt : Rec. Lebon p. 633).

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La formule de l’arrêt de 1987 a été constamment reprise de-puis : v. par ex. CE 20 octobre 1995, req. 138057, Communede Beauchemin. – 11 mars 1998, Ministre délégué chargé duBudget et ministère de l’Intérieur : Rev. Trésor 1998. 613.

479. Il peut cependant exceptionnellement arriver que l’avispuisse être contesté ; ainsi du calcul de la dette, notammentlorsque celle-ci n’est que partiellement reconnue obligatoire,qu’il s’agisse des intérêts (CE 31 juillet 1992, req. 90024, Soc.Barchetta : Rec. Lebon p. 307 et 857) ou du principal (CE18 septembre 1998, req. 171087, Chambre de commerce et d’in-dustrie de Dunkerque : Rec. Lebon, tables, p. 766 ; Ann. coll.loc. 1999, p. 336 ; Rev. Trésor 1999. 225). – Noter, à pro-pos de la liquidation de la dette, que, sauf disposition contraire,les dépenses pluriannuelles n’ont pas à être évaluées en francs(euros) constants, mais doivent l’être en francs (euros) courants(CE 28 février 1996, req. 80930, Ministère de l’Intérieur).

480. Une des conséquences du caractère non décisoirede la mise en demeure est que, tant que le représentantde l’État n’a pas pris de décision, la chambre peut re-venir sur son avis et, éventuellement, lui substituer unavis négatif : CE 2 octobre 1992, Commune de La Cha-pelle-en-Serval, précité ci-dessus no 474.

481. La collectivité locale doit donner effet à la miseen demeure « dans un délai d’un mois » (CGCT, art.L. 1612-15, al. 3) à compter de la notification de l’avis(CGCT, art. R. 1612-37) et doit donc « procéder à l’ou-verture des crédits nécessaires » (CGCT, art. R. 1612-37)– « par une décision modificative au budget », précisel’article R. 1612-35 du CGCT, mais cette indication esttronquée, car il pourrait s’agir d’une inscription au bud-get primitif (v. ci-dessus no 458).

Rien n’empêche la chambre de proposer dès ce stade les me-sures nécessaires à maintenir l’équilibre du budget (v. par ex.CRC Poitou-Charente, 5 septembre 1990, Maison de retraite dela Ménardière) bien que cette proposition ne soit envisagée parles textes que pour la demande éventuellement adressée au pré-fet (v. ci-dessous no 486).

482. La décision budgétaire doit être transmise à lachambre et au requérant dans les huit jours de son adop-tion (CGCT, art. R. 1612-37). Elle est susceptible de re-cours dans les conditions du droit commun – ce qui pour-rait être l’occasion de faire indirectement apprécier par lejuge la pertinence des analyses de la chambre (hypothèseà laquelle fait d’ailleurs allusion le Conseil d’État dansCE 18 novembre 1998, req. 143007, Association d’édu-cation populaire Louis Flodrops : Rec. Lebon p. 422 ;Ann. coll. loc. 1999, p. 338 ; D. 1999. IR.14 ; LPA26 novembre 1999, p. 10, note Philippe Blachère).

483. Si la chambre estime la décision budgétaire cor-recte, elle s’abstient de saisir le préfet et peut, si néces-saire, refuser de le faire, ou bien par une décision implicite

(silence gardé à la suite d’une demande) ou bien, plus na-turellement, par une décision explicite qui peut (commepourrait d’ailleurs l’être la décision implicite) être l’ob-jet d’un recours pour excès de pouvoir, car il s’agit d’unavis négatif (ou d’un refus équivalent à un avis négatif)empêchant le préfet d’agir (CE 18 novembre 1998, sixespèces : req. 143007, Association Louis Flodrops, pré-cité ci-dessus no 482 ; req. 143008, Association OGECde l’école privée catholique mixte Notre-Dame de Ca-lais ; req. 143009, Association de gestion de l’école pri-vée catholique de l’institution Sainte-Germaine de Ca-lais ; req. 143010 ; Association de gestion du pensionnatSaint-Pierre ; req. 143011 : Association d’enseignementdu 11, rue Champallier ; req. 143012, Association de ges-tion de l’école privée du Sacré-Cœur, Rev. Trésor 1999.298).

e) La proposition au préfet

484. En revanche, « si, dans un délai d’un mois, (sa)mise en demeure n’est pas suivie d’effet, la chambre [...]demande au représentant de l’État d’inscrire (la) dé-pense au budget » (CGCT, art. L. 1612-15, al.3).

485. Aucun délai n’est imparti à la chambre pour cettedemande (ce qui a paru « surprenant » à certains com-mentateurs : v. Pierre Varaine et Daniel Malingre, chron.à l’AJDA 1985.589).

486. Mais le mode indicatif-impératif employé par lelégislateur souligne bien l’obligation pour la chambre desaisir le préfet en cas de silence ou de refus explicite de lacollectivité locale (qui ne peuvent être attaqués devant lejuge administratif en application de la jurisprudence Com-mune de Gardonne : v. ci-dessus no 453) et implique unetelle obligation pour les mesures qui resteraient à prendreaprès une décision jugée insuffisante par la chambre – lerefus de la chambre de faire des propositions au préfetétant susceptible de recours (v. ci-dessus no 483).

487. La chambre « propose, s’il y a lieu, la créationde ressources ou la diminution de dépenses facultativesdestinées à couvrir la dépense obligatoire » (CGCT, art.1612-15, al. 3).

Ainsi que le précisent les annotateurs du Code des juridictionsfinancières Le Moniteur (éd. 2001, p. 348), « dans la mesure oùl’avis interviendra le plus souvent tardivement dans l’année, lachambre proposera une diminution des dépenses non engagéesou un ajustement des évaluations de recettes à la hausse ou unereprise d’excédents sur exercices antérieurs ».

488. Comme l’avis positif de première phase constituépar la mise en demeure (v. ci-dessus no 478), cette propo-sition au préfet ne peut faire l’objet d’un recours pour

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excès de pouvoir (v. notamment, par a contrario, la ju-risprudence citée au no 483 et, par analogie, celle citée auno 478).


489. Le préfet, rappelons-le, ne peut inscrire d’office lescrédits sans une proposition en ce sens de la chambre descomptes (CE 4 novembre 1988, Syndicat mixte du collègeVal-de-Sarre, précité ci-dessus no 471).

490. Mais lui seul est habilité à opérer cette inscriptiond’office, car les avis de la chambre en ce sens n’ont pasde caractère décisoire (v. ci-dessus nos 478 et 488).

491. Pour prendre sa décision, il dispose en principed’un délai de vingt jours à compter de la notification del’avis de la chambre des comptes (CGCT, art. R. 1612-11). Mais ce délai « n’est pas imparti à peine de nullité dela procédure » (CAA Paris plén., 13 décembre 1994, req.94PA00296, Antoine : AJDA 1995. 63, concl. AntoineMendras ; RJF 5/1995, no 607. – CAA Paris 13 décembre1994, Albert : Rec. Lebon, p. 833 ; LPA 1995, no 44.– CE 8 février 1999, req. 168382, Beaune : RJF 4/99,no 421) et le préfet pourrait donc (sous réserve d’engageréventuellement la responsabilité de l’État) valablementprendre une décision après l’expiration de ce délai.

492. Mais il doit prendre une décision (explicite),faute de quoi son refus (implicite) d’agir (qui a, pour lescréanciers de la collectivité locale, le même effet qu’unrefus d’inscription d’office) pourrait être annulé par lejuge administratif (v. par ex. TA Basse-Terre 15 janvier1996, req. 931315, Préfet de la Région Guadeloupe)et engagerait la responsabilité indemnitaire de l’État(CE 26 juin 1987, req. 67726, OGEC La Providenceà Saint-Brieuc : AJDA 1988. 47, note Bernard Toule-monde ; Dr. adm. 1987, no 420).

« Le commissaire de la République n’a ni rectifié le budgetde la commune sur les bases des propositions de la chambrerégionale ni pris de décision motivée justifiant son refus de seconformer à ces propositions ; la décision qu’il a ainsi prise,en méconnaissance de l’article 11 de la loi du 2 mars 1982, estentachée d’illégalité ; c’est, dès lors, à bon droit que le tribunaladministratif en a prononcé l’annulation ».

a) La décision négative

493. Le préfet peut, par décision motivée, refuserl’inscription d’office des crédits (CE 10 février 1988,req. 78230, 78805 et 78806, Commune de Brives-Cha-rensac : Rec. Lebon p. 53 ; AJDA 1988. 279, concl.Michel Roux ; D. 1988.Somm.264, obs. François Llo-rens).

Cette solution découle d’une interprétation, par le Conseild’État, de l’article L. 1612-15, alinéa 3 du CGCT qui dispose

que, en cas de proposition de la chambre, « le représentant del’État [...] règle et rend exécutoire le budget rectifié en consé-quence » mais que « s’il s’écarte des propositions formulées parla chambre régionale des comptes, il assortit sa décision d’unemotivation explicite ». Jusqu’à l’intervention de cet arrêt, lamajorité des auteurs et des tribunaux administratifs (y comprisles premiers juges de l’espèce) estimaient cependant, non sansde bonnes raisons, qu’il fallait distinguer, comme le suggèrel’agencement des textes, le principe de l’inscription d’office,pour lequel le préfet était lié par l’avis de la chambre, et les mo-dalités de financement, pour lesquelles le préfet, conformémentau droit commun, peut s’écarter des propositions de la chambreen motivant sa décision : v. Luc Saïdj, Les compétences mises enœuvre dans le contrôle budgétaire, AJDA 1985. 68. L’arrêt duConseil d’État, qui accroît les pouvoirs du préfet, est conformeà la doctrine du ministère de l’Intérieur (v. Les budgets locauxet la loi, précité ci-dessus no 1, p. 67).

494. Mais la motivation du préfet ne saurait être gé-nérale (par référence, notamment, à des instructions mi-nistérielles elles-mêmes générales) et doit, au contraire,être précise et circonstanciée, pour permettre en particu-lier le contrôle du juge de l’excès de pouvoir qui pourraitannuler une décision insuffisamment motivée (CE Ass.31 mai 19985, req. 55925, Association d’éducation po-pulaire de l’école Notre-Dame d’Arc-lès-Gray : Rec. Le-bon p. 167 ; AJDA 1985. 451 et 402, chron. Sylvie Hubacet Jean-Eric Schoettl ; RFDA 1985. 637, concl. MichelRoux).

495. Bien sûr, il pourrait aussi annuler une décision derefus non fondée (la dépense étant, en réalité, obligatoire)(CE 21 novembre 1986, req. 64062, Association de ges-tion de Notre-Dame de Verneuil : Rec. Lebon, tables,p. 427 ; Ann. coll. loc. 1987, p. 241 ; RFDA 1987. 925).

496. De plus, la responsabilité de l’État pourrait éven-tuellement être engagée, en principe sur le terrain de lafaute lourde (v. CE 21 novembre 1986, Association degestion de Notre-Dame de Verneuil, ci-dessus. – 29 avril1987, req. 71430 et 71679, École Notre-Dame de Ker-nitron : Rec. Lebon p. 161 ; RFDA 1987. 989, concl.Michel Roux. – 27 mai 1988, req. 71437, École Jeanned’Arc à Plozevet : Dr. adm. 1988, no 358. – 26 juin 1988,OGEC La Providence à Saint-Brieuc, précité ci-dessusno 492).

b) La décision positive

497. S’il estime, comme la chambre des comptes, quela dépense est obligatoire, le préfet inscrit d’office les cré-dits. Mais il peut le faire de deux manières.

Le nombre d’inscriptions d’office, qui était de 255 en 1998(pour 573 saisines) a nettement décru par la suite : 21 en 2001(pour 501 saisines), le chiffre annuel n’ayant que légèrementaugmenté depuis (il est de l’ordre d’une trentaine) malgré, il est

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vrai, une baisse du nombre des saisines (331 en 2002, 336 en2003, 325 en 2004, 326 en 2005, 283 en 2006).

498. Il peut, en premier lieu, suivre entièrementles propositions de la chambre et, en ce cas, il peutreprendre de façon pure et simple les motifs exposéspar ladite chambre pour motiver son arrêté d’inscription(CE 21 décembre 1994, req. 101922, Département de laMarne : Rec. Lebon p. 567 ; Dr. adm. 1995, no 191 ;JCP 1995. IV.577 ; LPA 1996, no 83, p. 30 ; RFDA 1995.213).

499. Il peut, en second lieu, s’écarter des propositionsformulées par la chambre mais, dans ce cas, « il assor-tit sa décision d’une motivation explicite » (CGCT, art.L. 1612-15, al. 3). Cette motivation ne peut être généralemais doit être circonstanciée et reposer sur des considéra-tions directement liées à l’objet de la saisine (CE 3 avril1987, req. 57076, École privée Sainte-Anne au Bouscat).

Les divergences peuvent, en substance, porter sur le montant(ou l’existence : v. ci-dessus no 493) de la dépense obligatoireou/et sur les modalités de financement de la dépense.

500. Dans les deux cas, le préfet « règle et rend exé-cutoire le budget rectifié en conséquence » (CGCT, art.1612-15, al. 3). Le principe est que le préfet a les mêmespouvoirs que l’autorité budgétaire habituelle, mais il n’estpas tenu, pour la détermination des taux des impositions,par les délais impartis (par l’article 1639 A du CGI) pourfaire connaître ces taux aux services fiscaux (CAA Pa-ris plén., req. 94PA00296, 13 décembre 1994, Antoine :AJDA 1995. 63, concl. Antoine Mendras ; RJF 5/1995,no 607). En sens inverse, le préfet n’aurait pas, selon unejurisprudence à vrai dire curieuse, le pouvoir d’individua-liser les crédits par articles à l’intérieur des chapitres (CE25 mars 1998, req. 103290, Département de la Vendée :Rev. Trésor 1999. 564) : le motif invoqué dans cet ar-rêt est qu’il résulterait des textes – en l’espèce article 50de la loi du 2 mars 1982, ultérieurement codifié – « queles crédits du budget – en l’espèce du département – sontvotés par chapitre », alors qu’en réalité le texte invoqué(article 50 précité, dans sa rédaction issue de l’article 10de la loi 82-623 du 22 juillet 1982) disposait que « lescrédits sont votés par chapitre et, si le conseil général endécide ainsi, par article ».

À noter que l’autorité budgétaire locale pourrait, formelle-ment, modifier les crédits ainsi déterminés et l’ordonnateur opé-rer, sauf spécialisation totale par articles, des virements de cré-dits à l’intérieur des chapitres ; les préfets ont reçu instruction(circulaire interministérielle B-88-0073C du 20 octobre 1988)de déférer au tribunal administratif de tels actes et d’user, à l’oc-casion, de tout pouvoir de virement de crédits dont ils dispo-seraient (v. Code des juridictions financières Le Moniteur, éd.2001, p. 355).

501. « La décision par laquelle le représentant de l’Étatrègle le budget et le rend exécutoire est adressée [...] àla collectivité ou à l’établissement public intéressé ain-si qu’à son comptable, d’une part, à la chambre, d’autrepart » (CGCT, art. 1612-11) – ce courrier devant, en prin-cipe, être adressé « dans le délai de vingt jours à comp-ter de la notification de l’avis de la chambre » (mêmetexte) mais ce délai peut ne pas être respecté (v. ci-dessusno 491).

502. Cette décision peut faire l’objet d’un recours pourexcès de pouvoir par toute personne y ayant intérêt. Ce re-cours permettrait de contester, non seulement la décisionpropre du représentant de l’État, mais encore tout vice, deforme ou de fond, qui aurait entaché les « avis positifs »de la chambre des comptes, qui, on le sait, ne sont passusceptibles d’un recours direct (v. ci-dessus nos 478 et488) ; ces avis pourraient ainsi faire l’objet d’une censureindirecte par l’annulation de l’arrêté d’inscription d’officedes crédits : par exemple lorsque la dette n’était pas, enréalité, liquide (CE 3 septembre 1997, req. 154487, Villede Montpellier) ou lorsqu’elle était sérieusement contes-tée (CE 13 janvier 1995, req. 142049, Société nationalede construction Quillery : Rec. jurid. fin. 1995, p. 171(et commentaire tiré à part) ; Rev. française de décentra-lisation 1995, no 1, p. 107. – 8 février 1999, req. 170825,Ville d’Aubagne).

503. Par ailleurs, un contribuable local pourrait se prévaloirdes irrégularités ou de l’illégalité dont serait entaché un arrê-té préfectoral fixant le taux des contributions directes pour endemander décharge ou réduction – sans cependant pouvoir in-voquer l’irrégularité ou l’illégalité de la prise en charge par lacommune de la dépense inscrite d’office à son budget (CE 8 fé-vrier 1999, req. 168382, Beaune : Rev. Trésor 1999. 562).

B. – Le mandatement d’office de la dépense504. Le mandatement d’office de la dépense locale est

actuellement prévu, pour ce qui concerne le régime dedroit commun, à l’article L. 1612-16 du CGCT, dont l’ori-gine remonte aux articles 12 et 53 (avec renvoi par l’ar-ticle 83) de la loi du 2 mars 1982 (provisoirement codifiésà l’article L. 232-15 du Code des juridictions financières)(pour la procédure spéciale relative à l’exécution de cer-taines décisions de justice, v. ci-dessous no 559, et pourcelle relative aux intérêts moratoires des commandes pu-bliques, v. ci-dessous no 572).

Pour le régime antérieur à 1982, v. notamment l’articleL. 241-3 de l’ancien Code des communes.

505. Cet article donne au préfet le pouvoir de mandaterd’office certaines dépenses, en respectant cependant unminimum de règles de procédures.

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1° Les conditions de la dépense

506. Pour que ce mandatement d’office soit possible, ilfaut que des crédits existent au budget, que la dépense soitobligatoire et qu’il y ait carence de l’ordonnateur local.

a) L’existence de crédits

507. L’existence de crédits disponibles au budget estune condition essentielle de tout mandatement d’office :en l’absence de crédits, il ne serait pas possible de manda-ter d’office (étant précisé qu’il ne faut pas confondre ab-sence de crédits pour mandater et absence de fonds pourpayer : v. ci-dessous no 531).

508. Il s’agit là de la différence principale avec la si-tuation qui existe en cas de procédure d’inscription d’of-fice des crédits (v. ci-dessus nos 434 et s.) qui a, préci-sément, pour objet de faire ouvrir les crédits nécessairesau mandatement, éventuellement d’office – et qui doiventêtre disponibles au moment du mandatement, ce qui posele problème, et des crédits qui auraient fait l’objet d’unemodification après leur inscription d’office, et des man-datements à intervenir en fin d’exercice.

Les crédits devraient normalement être reportés au budget sui-vant par inscription, au besoin d’office, sur les restes à réaliseren dépense (v. Code des juridictions financières Le Moniteur,éd. 2001, p. 358) ; mais encore faudrait-il qu’ils soient suffi-sants (v. ci-dessus no 500).

509. Mais le mandatement d’office peut intervenir indé-pendamment de toute procédure d’inscription d’office (etde toute saisine corrélative de la chambre des comptes) :dès lors qu’existent des crédits au budget, il n’est pasnécessaire d’en inscrire de nouveaux (CE 17 décembre2003, req. 249089, Société Natexis-Banques populaires :Ann. coll. loc. 2004, p. 574 ; BJCL no 5/2004, p. 354,concl. Laurent Vallée ; JCP A 2004. 229, note JacquesMoreau ; Rev. Trésor 2004. 404) ni, en principe, de saisirla chambre des comptes (CE 9 avril 1999, Commune deKillem : Ann. coll. loc. 2000, p. 387 ; Rev. Trésor 2000.63).

Jugé qu’une simple erreur d’imputation (de crédits ouverts parl’organe délibérant pour la dépense) ne saurait faire obstacle àla dépense (CE 12 octobre 1994, req. 141938, Département desAlpes de Haute-Provence : Rec. Lebon p. 443 ; Ann. coll. loc.1995, p. 297).

510. Mais on sait (v. ci-dessus no 468) que, dans cer-tains cas, il est difficile de déterminer dans quelle mesureexistent des crédits. L’obstacle n’est pas insurmontablepour l’autorité préfectorale, qui peut notamment obtenirdes renseignements de la part du comptable de la collec-tivité présumée débitrice. La tâche est cependant moinsaisée pour les autres personnes, en particulier celles qui se

prétendent créancières et qui, souvent, saisissent alors, auprétexte de l’absence de crédits, la chambre des comptes,dont l’avis négatif (même d’irrecevabilité) les renseignenécessairement par sa motivation (obligatoire) (v. ci-des-sus nos 468-469 et Jean-Louis Chartier et Alain Doyelle,La notion de crédits disponibles pour le mandatementd’une dépense obligatoire, AJDA 1989. 684).

b) Le caractère obligatoire de la dépense

511. Il ne suffit pas qu’existent des crédits pour effec-tuer une dépense. Encore faut-il, ici, que cette dépensesoit obligatoire, faute de quoi le mandatement d’office nepourrait avoir lieu, ainsi que l’a, par exemple, indiqué leConseil d’État en rappelant qu’« une dépense ne peut êtreregardée comme obligatoire et faire l’objet d’un manda-tement d’office que si elle correspond à une dette échue,certaine, liquide, non sérieusement contestée dans sonprincipe et dans son montant » (CE 17 décembre 2003,Société Natexis – Banques populaires, précité ci-dessusno 509). Ainsi, une dette faisant l’objet d’une contesta-tion sérieuse ne pourrait donner lieu à mandatement d’of-fice (CE 13 janvier 1995, Société nationale de construc-tion Quillery, précité ci-dessus no 502. – 26 juin 1996,req. 168391, Narkissian. – 27 juillet 2005, req. 248811,Commune de Saint-Amand-les-Eaux : BJCL no 10/2005,concl. Laurent Vallée), étant rappelé (v. ci-dessus no 430)que toute contestation ne doit pas être considérée commesérieuse (v. par ex. TA Besançon 1er décembre 1994,Commune de La Chenalotte, cité dans CJF Le Moniteur,éd. 2001, p. 358), notamment lorsqu’une décision juridic-tionnelle ayant force de chose jugée a conclu au caractèreobligatoire de la dépense (CE 2 février 1998, req. 159751,Commune de Haget – Gers).

512. La date à laquelle doit intervenir l’appréciation estcelle du mandatement (CE 12 octobre 1994, Départementdes Alpes de Haute-Provence : Rev. Trésor 1995. 789. –17 décembre 2003, Société Natexis – Banques populaires,précité ci-dessus no 509) ce qui peut conduire à des déca-lages par rapport à des décisions antérieurement prises.

513. Les autorités chargées d’apprécier (sous lecontrôle du juge) le caractère obligatoire de la dépensesont successivement et éventuellement au nombre dedeux : il s’agit d’abord de l’ordonnateur local, qui, ayantune responsabilité propre, n’est pas automatiquement liépar la position de son conseil (CE 17 décembre 2003,Société Natexis – Banques populaires, précité ci-dessusno 509, notamment les conclusions Laurent Vallée auBJCL no 5/2004, p. 534) ; il peut s’agir, ensuite, dupréfet, qui, en cas de carence de l’ordonnateur, doit à sontour apprécier le caractère obligatoire (sans pouvoir, enprincipe, s’en remettre à l’appréciation de la chambre

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des comptes : v. CRC Nord-Pas-de-Calais, avis CB,27 janvier 1998 : Rec. jurid. fin., p. 163).

c) La carence de l’ordonnateur

514. La procédure de mandatement d’office sanction-nant un contrôle sur l’ordonnateur local (et non sur leconseil délibérant, comme dans la plupart des cas decontrôle budgétaire), elle ne peut être déclenchée que sil’ordonnateur n’a pas été mis à même de prendre unedécision de mandatement (ainsi lorsqu’il n’a été saisid’aucune demande : TA Poitiers 20 novembre 1996,Centre hospitalier général de Niort : Rev. Trésor 1998.378) ou s’il a refusé au créancier présumé, explicitementou implicitement, de mandater spontanément la somme.

2° La procédure de mandatement d’office

515. La procédure est donc déclenchée « à défaut demandatement d’une dépense obligatoire par le maire, leprésident du conseil général ou le président du conseil ré-gional » (CGCT, art. L. 1612-16) ou, plus généralement,l’ordonnateur de la collectivité ou de l’établissement pu-blic local intéressé, qui doit avoir reçu au préalable unedemande en vue du mandatement (v. ci-dessus no 514).

a) La compétence préfectorale

516. Il appartient alors au seul préfet de diligenter laprocédure – avec possibilité de délégation de signatureaux sous-préfets (CE 17 décembre 2003, req. 249089,Société Natexis – Banques populaires, précité ci-dessusno 509) ou même, s’agissant des mandats proprementdits, à un attaché de préfecture (CE 21 décembre 1994,req. 101923, Département de la Marne, précité ci-dessusno 498).

517. Le préfet peut engager la procédure de sa seuleinitiative.

518. Mais il peut agir sur demande de toute personne yayant intérêt : les textes ne l’indiquent pas expressémentmais l’impliquent nécessairement et on peut ici transpo-ser les solutions dégagées en matière d’inscription d’of-fice de crédits (v. ci-dessus nos 449 et s.) et qui permettenttout particulièrement l’action des créanciers de la collec-tivité locale – y compris les autres collectivités publiques,notamment locales, par l’intermédiaire du comptable lé-galement chargé des créances (v. ci-dessus nos 442 et s.).Ces personnes ne peuvent, en effet, attaquer directementdevant le juge administratif le refus de mandatement del’ordonnateur local (TA Rennes 3 novembre 1983, OGECSainte-Anne de Baud : Rev. Trésor 1985. 128). Iln’est pas de leur intérêt, sauf incertitude sur l’existencede crédits, de saisir la chambre des comptes (v. ci-dessusno 510) car cela retarderait d’autant le règlement de leur

créance ; elles seraient, en effet, obligées d’adresser par lasuite une demande au préfet. Aucun délai (sinon celui dela prescription de la créance) ne leur est imparti pour ef-fectuer cette demande mais elles ont intérêt à agir le plusvite possible car l’écoulement du temps augmente géné-ralement les risques d’indisponibilité des crédits (mais cen’est pas toujours vrai).

519. Si le préfet refuse, explicitement ou implicitement,d’agir, sa décision peut faire l’objet d’un recours pour ex-cès de pouvoir (v. notamment CE 4 février 1949, Villa-ret : Rec. Lebon p. 52 ; Rev. adm. 1949, p. 149, noteLiet-Veaux ; S. 1949. II. 38. – 2 décembre 1983, Brice :Rec. Lebon p. 471. – TA Marseille 11 mai 1995, req.93315, OGEC de Sainte-Marie. – TA Nantes 17 mars1996, Mme Grégoire c. Ville d’Angers : AJFP 1996, no 2,p. 23) – et, éventuellement, d’une action en responsabilitécontre l’État (v., par analogie, TA Basse-Terre 15 janvier1996, req. 931315, Préfet de la Région Guadeloupe).

520. Si le préfet décide d’agir, il ne peut, préalablementou concomitamment, saisir la chambre des comptes (CE9 avril 1999, req. 163973, Commune de Killem, précitéci-dessus no 509) qui, de son côté, ne paraît disposée àexaminer que les demandes des personnes autres que lepréfet, voire des seules personnes privées (v. ci-dessusno 510).

V. notamment les termes de l’avis de contrôle budgétaire du27 janvier 1998 de la chambre des comptes Nord-Pas-de-Calais(Rec. jurid. fin., p. 163), qui déclare sèchement irrecevable une« demande du préfet, formulée après ouverture d’une procédurede mandatement d’office (et) qui tend exclusivement à ce que lachambre se prononce sur le caractère obligatoire de la dépenseen cause ».

b) La mise en demeure à l’ordonnateur local

521. Si le préfet estime qu’il y a dépense obligatoireet crédits suffisants, il adresse une mise en demeure àl’ordonnateur local concerné (CGCT, art. L. 1612-16, al.1er).

522. Cette mise en demeure est un préalable obligatoireà tout mandatement d’office, car le législateur a décidé de« laisser une dernière chance » à l’ordonnateur local (de lamême façon qu’à l’égard du conseil délibérant en matièred’inscription d’office des crédits : v. ci-dessus no 476).

523. Elle n’est pas soumise à un délai prédéterminémais un retard pourrait amener la mise en jeu de la res-ponsabilité de l’État.

524. Cette mise en demeure n’étant que le premier acted’une procédure susceptible d’aboutir à un mandatementd’office, elle n’est pas susceptible de recours pour excèsde pouvoir (TA Grenoble 3 octobre 1990, Commune de

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Romans : Rec. TA, p. 63. – TA Lyon 18 mai 1993, Com-munauté urbaine de Lyon : Rec. Lebon, p. 546 et 625 ;Dr. adm. 1993, no 555. – CE 15 novembre 1995, req.138939, Commune de Franconville-la-Garenne : Rec.Lebon, tables, p. 689 ; Dr. adm. 1995, no 744 ; Gaz.Palm. 1996. I.4). Seule l’éventuelle décision ultérieuredu préfet pourrait faire l’objet d’un tel recours (v. ci-des-sous no 532).

525. L’ordonnateur dispose, pour mandater la dépense,d’un délai qui est, suivant les cas, d’un mois suivant lamise en demeure (CGCT, art. 1612-16, al. 1er) ou de deuxmois « si la dépense est égale ou supérieure à 5 p. 100 dela section de fonctionnement du budget primitif » (mêmetexte, al. 2).

c) L’arrêté de mandatement d’office

526. « À défaut de mandatement [...] dans le mois (oules deux mois) suivant la mise en demeure [...] le repré-sentant de l’État [...] y procède d’office » (CGCT, art.L. 1612-16, al. 1er).

527. Le mode indicatif – impératif employé par le légis-lateur implique qu’il s’agit d’une obligation pour le pré-fet (seules des considérations exceptionnelles pourraient,semble-t-il, justifier une abstention ou un refus, qui se-raient, évidemment, susceptibles de recours pour excèsde pouvoir).

528. La construction de phrase utilisée par le même lé-gislateur implique aussi que le préfet agisse sans délai(c’est-à-dire immédiatement), ce qui explique d’ailleursqu’aucun texte ne lui impartisse de délai préfixé ; un re-tard serait de nature à faire engager la responsabilité del’État – d’autant que le retard risquerait de réduire la dis-ponibilité des crédits.

Nonobstant le fait que le mandatement puisse intervenir pen-dant la période complémentaire (pour les dépenses de fonction-nement : CGCT, art. L. 1612-11) ou, sous certaines limites,avant le vote du budget primitif de l’exercice suivant (CGCT,art. L. 1612-1) ou sur des crédits reportés à l’exercice suivant(v. ci-dessus no 508).

529. L’arrêté de mandatement d’office doit, évidem-ment, être notifié au comptable assignataire de la collec-tivité locale débitrice chargé du paiement, ainsi, logique-ment, qu’à l’ordonnateur défaillant, au créancier de la col-lectivité locale et (peut-être moins logiquement) au pré-sident de la chambre des comptes.

Aux termes de l’instruction M 14 (éd. 2005, p. 326) « en casde mandatement d’office, le mandat (ou l’arrêté) de mandate-ment est adressé directement au comptable par le représentant del’État. Il appartient au comptable d’informer l’ordonnateur de

la prise en charge de ce mandat et de lui demander de l’inscriresur le prochain bordereau-journal. En cas de refus, le comp-table reporte directement le montant du mandatement d’officesur le dernier bordereau-journal de l’exercice ; le total généraldes mandatements de l’exercice fait alors l’objet d’un arrêté cer-tifié par le représentant de l’État ».

530. Il doit, bien sûr, indiquer le montant (et les réfé-rences) de la dépense mais le préfet n’est pas obligé demotiver son arrêté (TA Amiens 25 novembre 2005, req.0101158, Commune de Dampleux : AJDA 2006. 563. –CE 17 décembre 2003, req. 249089, Société Natexis –Banques populaires, précité ci-dessus no 509) ou d’indi-quer les bases de la liquidation de la dépense – car il s’agitd’un ordre de dépense et non de recette (CE 16 octobre1999, req. 146936 et 147244, Département de la Loire :Ann. coll. loc. 1997, p. 443 ; JCP 1997. II.22796, noteStéphanie Damarey ; Rev. Trésor 1997. 316. – 14 avril1999, req. 169317, Département de la Vendée : Ann. coll.loc. 2000, p. 389 ; Dr. adm. 1999, n° 156, note L. T.).

531. Il peut arriver que le comptable suspende le paiement,comme son statut et sa responsabilité l’y obligent (v. ci-avantp. 7120, no 131, éd. 2005-3), en cas d’insuffisance de fonds dis-ponibles. Dans cette hypothèse, c’est, d’habitude, l’ordonnateurqui est « seul qualifié pour fixer l’ordre dans lequel il convientde procéder au paiement au fur et à mesure de la rentrée des dis-ponibilités » (instruction M 14, éd. 2005, p. 329) ; mais, en casde mandatement d’office, on doit considérer qu’il appartient aupréfet d’y intercaler, à la place de son choix (au besoin la pre-mière), la dépense mandatée d’office.

532. La décision de mandatement d’office peut fairel’objet, notamment lorsque la somme en jeu est impor-tante, d’un référé-suspension (CE 29 juin 2001, req.231867, Compagnie nationale du Rhône : Rev. Trésor2002. 313 ; RFDA 2002. 620. – 27 juillet 2001, req.234120, Région Languedoc-Roussillon : Rev. Trésor2002. 314 ; RFDA 2002. 62) et d’un recours pourexcès de pouvoir – à l’occasion duquel le juge exerceun « contrôle normal » (CE 3 octobre 1990, req. 90679,Commune de Lignières. – 12 octobre 1994, Départementdes Alpes de Haute-Provence : Rec. Lebon, p. 443 ;Ann. coll. loc. 1995, p. 297. – 21 décembre 1994, req.101922, Département de la Marne, précité ci-dessusno 498).

533. D’autant que, dans la pratique, les cas de manda-tement d’office sont en augmentation.

Selon le XIXe Rapport sur le contrôle des actes des collecti-vités locales (point 2.4.2), ils sont passés de moins de 200 en1996 à plus de 600 en 2003 (année qui semble cependant excep-tionnelle) pour environ 800 mises en demeure en 1996, environ1 400 en 1998, environ 1 200 en 2002 et moins de 1 000 en 2003.

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SECTION 5LES CAS PARTICULIERS DE CONTRÔLE

BUDGÉTAIRE

534. Le régime général de contrôle budgétaire connaîtcertaines dérogations ou adaptations sous forme de procé-dures particulières (§ 1) ou de dispositions spéciales ap-plicables à certaines personnes publiques particulières (§2) – le cas des avis particuliers rendus par les chambresdes comptes en matière financière (délégations de ser-vice public, sociétés d’économie mixte, etc.) est étudiéci-après avec le contrôle de la gestion.

§ 1. – Les procédures particulières535. Dans la pratique, les procédures particulières

concernent principalement l’exécution de certaines déci-sions de justice (A) et, plus accessoirement, le règlementdes intérêts moratoires (B) ou, de façon plus originale, lerecouvrement de recettes obligatoires (C).

A. – L’exécution de certaines décisions de justice536. Bibliographie. Se reporter à l’abondante littéra-

ture relative aux astreintes et à l’exécution des décisionsde justice par les personnes morales de droit public ain-si qu’aux rapports publics annuels du Conseil d’État. –v. également, s’agissant du cas spécifique des collectivi-tés locales, Pascal Planchet, L’exécution des décisions dejustice par les collectivités territoriales et leurs établisse-ments publics, thèse, Lyon 2, 1993. – Alain Doyelle, Lesdifficultés budgétaires et comptables de l’application desdécisions de justice, Gazette des communes 9 novembre1992, p. 70.

537. Aux termes de l’article L. 1612-17 du CGCT, dontla substance remonte à l’article 98 de la loi du 2 mars1982, « les dispositions des articles L. 1612-15 et L. 1612-16 (v. ci-dessus nos 434 et s. et 515 et s.) ne sont pas ap-plicables à l’inscription et au mandatement des dépensesobligatoires résultant, pour les collectivités territoriales,leurs groupements et leurs établissements publics, d’unedécision juridictionnelle passée en la force de chose ju-gée. Ces opérations demeurent régies par l’article 1er dela loi 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes pro-noncées en matière administrative et à l’application desjugements par les personnes morales de droit public et lesarticles L. 911-1, L. 911-2, L. 911-5 à L. 911-8 du Codede justice administrative » (ces dispositions ayant été pré-cisées par le décret 81-501 du 12 mai 1981 modifié parle décret 88-336 du 11 avril 1988. – V. instruction DCP89-9-B2 du 19 janvier 1989, circulaire du 7 juin 1989 duministre du Budget et circulaire NOR/INT/B89/00312/Cdu 16 octobre 1989, JO 20 février 1990, p. 2143, annexéeà l’instruction 90-8-MO du 17 janvier 1990, BOCP).

La procédure antérieure à 1988 est commentée dans le Ma-nuel de contrôle budgétaire, précité ci-dessus no 1, p. 68 et dansune circulaire du ministre de l’Intérieur du 23 juin 1987, JO 2 dé-cembre 1987, p. 14026.

538. Le souci de respecter l’autorité juridictionnelle aainsi conduit le législateur à écarter les procédures dedroit commun applicables aux dépenses obligatoires, defaçon à accélérer le règlement de dépenses découlant dedécisions de justice, notamment en écartant l’interventiondes chambres des comptes.

Au cours des travaux préparatoires de la loi du 2 mars 1982,le Sénat avait envisagé de rendre inapplicable la loi du 16 juillet1980 mais l’Assemblée nationale avait maintenu l’applicabilitéde cette loi.

539. Mais les termes employés, tant dans l’article 98 dela loi du 2 mars 1982 (actuel article L. 1612-17 du CGCT)que dans celle du 16 juillet 1980, ne rendent la procédureprévue applicable qu’à certaines décisions de justice.

1° Le domaine d’application de la procédure spéciale

540. L’article 1er de la loi du 16 juillet 1980 ne rend, eneffet, la procédure spéciale applicable que « lorsqu’unedécision juridictionnelle passée en force de chose jugéea condamné une collectivité locale ou un établissementpublic au paiement d’une somme d’argent dont le montantest fixé par la décision elle-même ». Il faut donc que deuxconditions soient réunies.

En plus de celle exigeant qu’il s’agisse d’une décision juridic-tionnelle et non administrative (par exemple, l’ordonnance d’unprésident de tribunal administratif liquidant et taxant des fraisd’expertise est une décision administrative : CE 10 avril 1996,Le Nestour : Dr. adm. 1996, no 233, obs. Guillaume Goulard).

541. Il faut, en premier lieu, que l’on soit en présenced’une décision juridictionnelle passée en force de chosejugée. Cette notion est précisée de façon (désormais)concordante pour les deux ordres de juridictions. S’agis-sant des décisions des juridictions de l’ordre judiciaire,l’article 500 du nouveau Code de procédure civile dis-pose que « a force de chose jugée le jugement qui n’estsusceptible d’aucun recours suspensif d’exécution. Lejugement susceptible d’un tel recours acquiert la mêmeforce à l’expiration du délai de recours si ce dernier n’apas été exercé dans le délai » ; c’est à ce texte que ren-voient, non seulement la Cour de cassation, mais aussi leConseil d’État (CE 23 décembre 1988, req. 90014, Villede Romans-sur-Isère : Rec. Lebon p. 471 ; AJDA 1989.267, obs. Jean-Bernard Auby ; D. 1989. IR. 51 ; Gaz. Pal.1989. II.435 ; JCP 1989. IV.34). S’agissant des décisionsde l’ordre administratif, le Conseil d’État, s’alignant surla position de la Cour de cassation et considérant commeéquivalentes les décisions passées en force de chose ju-gée et les décisions définitives, a estimé que « la décision

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d’une juridiction qui a statué en dernier ressort présente,même si elle peut faire l’objet ou est effectivement l’objetd’un pourvoi en cassation, le caractère d’une décision pas-sée en force de chose jugée » (CE Ass. 27 octobre 1995,req. 150703, 156020, 157736, 157737, 157738, 157793,Ministre du Logement c. Mattio et autres : Rec. Lebonp. 359 ; AJDA 1996. 57, concl. Jacques Arrighi de Casa-nova).

On rappellera qu’il ne faut pas confondre autorité de la chosejugée (acquise dès que la décision est prononcée), autoritéd’une décision passée en force de chose jugée (qui n’est ac-quise qu’aux conditions ci-dessus) et caractère exécutoire (quipeut exister si l’appel n’est pas suspensif, bien que cet appelempêche la décision de passer en force de chose jugée).

542. Sont donc passées en force de chose jugée :– les décisions de premier ressort qui ne peuvent faire

l’objet d’un appel (par exemple les décisions rendues enpremier et dernier ressort par le Conseil d’État et certainesdécisions rendues par les tribunaux d’instance),

– les décisions de premier ressort (émanant notammentdes tribunaux administratifs et des tribunaux de grandeinstance) qui n’ont pas fait l’objet d’un appel (à l’issuedes délais impartis par les textes) ou qui ont été confir-mées en appel (v., pour les tribunaux administratifs, CEAss. 10 février 1961, Chauche : Rec. Lebon p. 108. –CE Sect. 9 juin 1995, req. 90504, Lesprit. – CE 9 mai1980, req. 14512, ONIC, rendu à propos d’une décisionde sursis à statuer avant décision de la Cour de justice desCommunautés européennes).

Mais l’appel maintient l’autorité de chose jugée (v. ci-dessusno 541) et, sauf caractère suspensif (v. ci-dessous no 544) oudécision du juge d’appel, le caractère exécutoire.

– les décisions du juge d’appel (cours administra-tives d’appel, cours d’appel...), même frappées d’unrecours/pourvoi en cassation (CE Ass. 27 octobre 1995,Ministre du Logement c. Mattio et autres, précité ci-des-sus no 541. – CAA Lyon 20 mars 1998, req. 97LY02539,Ausset : RGCT nov.-déc. 1998, p. 189).

Le juge d’appel conservant d’ailleurs (en cas de recoursen cassation) le pouvoir d’assurer l’exécution de ses arrêts,en particulier par des astreintes (CAA Paris 26 octobre 2000,req. 99PA00748, Syndicat de copropriété « Les NouveauxHorizons » : Dr. adm. 2001, n° 24).

Est-il, par ailleurs, besoin de préciser que les décisions dujuge de cassation (qui n’est pas juge du fond) ont force de chosejugée ?

À noter que l’opposition est une voie de recours ordinaire sus-pensive d’exécution mais n’est pas applicable devant certainesjuridictions, notamment les tribunaux administratifs (de mêmeles juridictions de sécurité sociale, les cours d’assises, les tri-bunaux paritaires des baux ruraux) ou contre certains actes (or-donnances de référé en premier ressort, ordonnances du juge demise en état, sentences arbitrales).

À rappeler également que le recours en révision constitue,comme le recours en cassation, une voie de recours extraordi-naire et n’est pas susceptible de mettre fin à la force jugée d’unedécision.

543. De même, par disposition législative spéciale(confirmant une interprétation de la Cour de cassation),bénéficient de la procédure spéciale les « décisions dujuge des référés accordant une provision » (loi du16 juillet 1980, art. 1er-1, dans sa rédaction issue del’article 17 de la loi 2000-321 du 12 avril 2000 : v. Pro-cédures juin 2000, p. 10).

544. Ne sont donc pas passées en force de chose jugéeles décisions de premier ressort qui (à l’issue des délaisimpartis) ont fait l’objet d’un appel, que cet appel soit sus-pensif (ce qui est la règle pour les juridictions judiciaires)ou non suspensif (ce qui est la règle pour les juridictionsadministratives, notamment les tribunaux administratifs).

Ce qui, s’agissant des tribunaux administratifs, n’empêchecependant pas le caractère exécutoire, sauf texte contraire oudécision de sursis accordée par le juge d’appel : v. ci-dessusno 542. Le juge d’appel pourrait même prononcer une astreintepour assurer l’exécution du jugement frappé d’appel (CAALyon 4 mars 1999, Société Sogea Rhône-Alpes c. Commune deMontrottier : Rec. Lebon, p. 967. – CAA Bordeaux 11 juin2001, req. 00BX01549, Société Spie Batignolles c. Région deLa Réunion : AJDA 2001. 982, note Jean-Louis Rey).

545. Pour que la procédure spéciale s’applique, il faut,en second lieu, que le montant de la somme d’argent duepar la collectivité débitrice ait été fixé par la décisionelle-même : il s’agit généralement d’un jugement de pleincontentieux (principal et/ou intérêts) mais il peut s’agirde toute décision à connotation répressive, condamnantla collectivité au paiement des frais irrépétibles (v. CJA,art. L. 761-1 et s., nouveau Code de procédure civile,art. 700), à une amende ou à une astreinte (v. ci-dessousno 571 et par ex. CE 17 mai 1985, req. 51592, Menneret :Rec. Lebon p. 149. – 27 mai 1987 et 2 mars 1988, req.74522, Société Les Tennis Jean-Becker. – 24 avril 1992,req. 102486 et 113049, Mme Tuques, M. Marcaillou.– CAA Versailles 29 septembre 2006, req. 05VE0228,Mme Letailleur : AJDA 2006. 2471).

Mais il faut que le montant soit fixé dans le dispositifmême de la décision et non dans les seuls motifs qui « neconstituent pas le support nécessaire du dispositif » et nepeuvent donc, à eux seuls, conférer autorité de la chosejugée (CE 9 mai 2005, req. 256912, Société nouvelle deconstruction et de travaux publics : une condamnation auprincipal d’une dette, précisée dans le dispositif, a autoritéde la chose jugée mais la mention des intérêts, effectuéedans le seul énoncé des motifs, n’a pas ce caractère).

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Le principe est donc que la décision ne doit pas ren-voyer à une liquidation – mais certains avis des chambresdes comptes ajoutent (pour décliner la compétence de cesdernières) les décisions dont le dispositif permet de dé-terminer avec précision le montant dû : ainsi la condam-nation à payer une somme égale à la rémunération d’unagent ou une décision fixant tous les éléments du calculdes intérêts (v. notamment Jean-Yves Bertucci et AlainDoyelle, chron. précité, AJDA 1995. 899) ou une dé-cision rendue sur recours contre un jugement fixant pré-cisément la somme (CRC Picardie, avis CB, 18 février2003 : Rec. jurid. fin., p. 228) – (on pourrait y adjoindrela condamnation aux dépens : v. notamment CJA, art.L. 761-2).

On rappellera qu’une condamnation pécuniaire par décisionde justice fait courir l’intérêt légal et que ce taux d’intérêt légalest lui-même majoré de cinq points à l’expiration d’un délai dedeux mois à compter du jour ou la décision de justice est devenueexécutoire, fut-ce par provision, le juge de l’exécution pouvantcependant exonérer le débiteur de tout ou partie de cette majo-ration (Code monétaire et financier, art. L. 313-3).

546. Si une de ces conditions n’est pas remplie, il fautrecourir aux procédures de droit commun applicables enmatière de dépenses obligatoires (CE avis 344-769 de laSection de l’Intérieur, 5 janvier 1989 : RFDA 1990. 513)impliquant notamment saisine de la chambre des comptespour l’inscription d’office des crédits (v. ci-dessus nos 434et s.).

547. Si, en revanche, ces deux conditions sont remplies,il faut recourir à la procédure spéciale, qui interdit le re-cours à la procédure générale (CE 23 décembre 1988,req. 90014, Ville de Romans-sur-Isère, précité ci-des-sus no 541) et qui exclut l’intervention de la chambre descomptes pour l’inscription d’office des crédits.

548. Mais l’exclusion ne peut être que relative : d’unepart la chambre des comptes devra bien statuer sur la re-cevabilité (ou plutôt l’irrecevabilité) d’une demande quilui serait adressée à tort ; d’autre part la chambre estcompétente pour les décisions qui ne fixent pas elles-mêmes le montant des sommes dues ainsi que pour lesdécisions dont une partie seulement serait passée en forcede chose jugée et qui relèvent donc des deux procédures :v. par ex. CE 9 mai 2005, req. 256912, Société nouvellede construction et de travaux publics, précité ci-dessusno 545 (le principal de la dette relevait de la procédurespéciale, les intérêts, simplement évoqués dans les mo-tifs, relevaient de la procédure générale) ou CRC Picar-die, avis CB, 18 février 2003 : Rec. jurid. fin., p. 228 (lesdépens relevaient de la procédure générale, l’objet prin-cipal de l’arrêt relevant de la procédure spéciale).

549. Système qui, on le constate, peut s’avérer compliquéet qui a parfois fait l’objet de propositions tendant à unifier lacompétence en matière de décisions de justice, en en attribuantla totalité au préfet (v. Rapport du Conseil d’État sur l’exécutiondes décisions administratives, RFDA 1990. 492 – mais l’Étatresterait soumis à un régime particulier, déterminé par l’article1er-I de la loi de 1980) ou en faisant intervenir la chambre descomptes dans tous les cas d’inscription d’office des crédits (v.Rapport public 1991 de la Cour des comptes, p. 241 – mais ceserait oublier que la procédure spéciale est également applicableaux établissements publics nationaux, qui ne relèvent pas desprocédures de contrôle budgétaire).

2° Les modalités de la procédure spéciale

550. Les modalités de la procédure spéciale sont mar-quées par l’exclusivité de la compétence du préfet pourinscrire d’office les crédits, mandater d’office la dépenseet, si besoin, prendre certaines mesures exceptionnelles.

On remarquera que cette procédure est a priori moins favo-rable que celle prévue à l’encontre de l’État par l’article 1er,I de la loi du 16 juillet 1980 (développé par le décret 81-501du 12 mai 1981 modifié) puisque, s’agissant de l’État, la dé-cision de justice vaut ordonnancement et permet au créancierimpayé au bout de deux ou quatre mois de saisir le comptableassignataire, qui « doit... procéder au paiement ». Il est vraique l’extension de cette procédure aux collectivités publiquessecondaires, discutée au moment du vote de la loi du 16 juillet1980 (v. notamment concl. Boulouis sur CE Sect. 18 novembre2005, Société fermière de Campoloro, ci-dessous no 565), sou-lèverait plusieurs difficultés, dont celle tenant au fait que, à ladifférence de l’État, peuvent ici manquer les fonds nécessairesà la dépense.

a) La compétence du préfet

551. Seul le préfet est, en effet, compétent pour diligen-ter la procédure : non seulement la chambre des comptesn’a pas, en principe, à intervenir (v. par ex. CAA Paris30 décembre 1997, req. 96PA02349, Mlle Iban : Cahiersde la fonction publique avril 1998, p. 26), mais le créan-cier ne peut pas plus s’adresser au tribunal administratifpour faire prononcer injonctions et astreintes (CE 6 mai1998, req. 141236, Lother : Rec. Lebon, tables, p. 1115 ;Ann. coll. loc. 1999, p. 308 ; Dr. adm. 1998, n° 255.– 24 novembre 2003, req. 250436, Société Le Cadoret :Rec. Lebon, tables, p. 945).

L’article L. 911-9 du CJA, inclus dans le livre IX surl’exécution des décisions, dispose ainsi que « lorsqu’unedécision passée en force de chose jugée a prononcé lacondamnation d’une personne publique au paiementd’une somme d’argent dont elle a fixé le montant, lesdispositions de l’article 1er de la loi 80-539 du 16 juillet1980 [...] sont applicables ».

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552. Le créancier doit donc s’adresser au préfet, dont unrefus éventuel, explicite ou implicite, pourrait faire l’ob-jet d’un recours pour excès de pouvoir (CE Sect. 18 no-vembre 2005, req. 271898, Société fermière de Campo-loro : références ci-dessous no 565. – TA Nice 20 juin2006, req. 0303563, SARL Montlaur-Grasse : pour le re-fus de mandatement d’office) et, éventuellement, engagerla responsabilité de l’État (v. ci-dessous nos 564 et s.).

553. Le principe est que la somme fixée dans la décisionde justice « doit être mandatée (par l’ordonnateur local)dans un délai de deux mois à compter de la notificationde la décision de justice » (loi du 16 juillet 1980, art. 1er

II, al. 1er, modifié par l’article 17 de la loi 2000-321 du12 avril 2000, qui a substitué le délai de deux mois audélai de quatre mois initialement applicable) ; la date dumandatement est portée, le jour de l’émission du titre, àla connaissance du créancier (par lettre commandée avecavis de réception), avec désignation du comptable assi-gnataire de la dépense (décret du 12 mai 1981, art. 1er-I).

Ce décret continue de faire référence au délai de quatre moisantérieur à la loi du 12 avril 2000.

554. Le créancier qui n’aurait pas reçu cette lettre dansles deux mois de la notification de la décision de justice« peut saisir le représentant de l’État [...] d’une demandede paiement de la somme due, sur présentation d’une ex-pédition de la décision revêtue de la formule exécutoire »(décret du 12 mai 1981, art. 3-1, al. 1er).

Ce décret continue de faire référence au délai de quatre moisantérieur à la loi du 12 avril 2000.

555. À compter de cette saisine, le préfet dispose d’unmois pour vérifier l’existence, au budget de la collectivitélocale, de crédits suffisants (décret du 12 mai 1981, art.3-I, al. 2).

b) L’inscription d’office des crédits

556. En cas d’insuffisance de crédits, le préfet adresseà la collectivité locale une « mise en demeure de créerles ressources nécessaires » (loi du 16 juillet 1980, art.1er-II, al. 2), cette formalité étant obligatoire (CE 23 dé-cembre 1988, req. 90014, Ville de Romans-sur-Isère, pré-cité ci-dessus no 541) – mais non, semble-t-il, suscep-tible d’un recours pour excès de pouvoir (v., par analogie,ci-dessus no 524).

557. L’organe délibérant de la collectivité dispose alors(comme doit le préciser la notification) d’un délai d’unmois ou de deux mois (dette égale ou supérieure à 5 p. 100du montant de la section de fonctionnement du budget dela collectivité) pour se conformer à la mise en demeure(décret du 12 mai 1981, art. 3-1, al. 3).

558. Si l’organe délibérant n’a pas dégagé ou créé lesressources nécessaires, le représentant de l’État « y pour-voit » (loi du 16 juillet 1980, art. 1er-II, al. 2) ; il « pro-cède à l’inscription de la dépense au budget de la collec-tivité [...] (et) dégage, le cas échéant, les ressources né-cessaires, soit en réduisant les crédits affectés à d’autresdépenses et encore libres d’emploi, soit en augmentantles ressources » (décret du 12 mai 1981, art. 3-1, al. 4)– au besoin en aliénant certains biens de la commune (v.ci-dessous no 565).

Mais le préfet ne peut imposer une provision pour litige oudégager un excédent reportable (CE 10 novembre 1999, Sociétéde gestion du port de Campoloro et Société fermière de Campo-loro : Rec. Lebon p. 34 ; Ann. coll. loc. 2000, p. 390 ; RFDA2000. 1096, note Pierre Bon).

Cette décision est susceptible de recours pour excès depouvoir.

c) Le mandatement d’office

559. Le mandatement d’office de la dépense doit inter-venir, rappelons-le (v. ci-dessus no 553), dans les deuxmois de la décision de justice (loi du 16 juillet 1980, art.1er-II, al. 1er) ; lorsque les crédits disponibles existaientdéjà au budget, aucun préalable n’est requis ; en revanche,lorsque les crédits ont été inscrits d’office (v. ci-dessusno 558), l’ordonnateur local dispose d’un délai de huitjours à dater de la notification de l’inscription du créditpour mandater la dépense, faute de quoi le préfet « y pro-cède d’office dans le délai d’un mois » (décret du 12 mai1981, art. 3-1, al. 5).

560. Les modalités de ce mandatement sont identiquesà celles du mandatement d’office de droit commun (v.ci-dessus nos 529 et s.).

561. Ce mandatement est susceptible de recours pourexcès de pouvoir (v. ci-dessus no 532).

562. Il a été relativement fréquent.De 1991 à 1995, il s’établissait ainsi (avec, entre parenthèses,

le nombre d’inscriptions d’office des crédits) : 1991 : 19 (8) /1992 : 15 (9) / 1993 : 23 (12) / 1994 : 21 (11) / 1995 : 15 (7)(Source : Henry-Michel Crucis, Droit des contrôles financiersdes collectivités territoriales, précité ci-dessus no 1, p. 64). –Les recours à la procédure spéciale étaient de l’ordre d’une cen-taine en 1996-1997, d’un peu plus d’une cinquantaine en 1998et 1999, d’une quarantaine en 2000, d’environ 80 en 2001, d’en-viron 90 en 2002 et 2003 (Source : 19o Rapport sur le contrôledes actes des collectivités locales, point 2.4.3.).

d) La vente des biens de la collectivité locale

563. Il est de principe, et de jurisprudence habituelle,que la responsabilité de l’État peut être engagée (en prin-cipe pour faute lourde) si, compte tenu des circonstances,

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le préfet (comme toute autre autorité administrative habi-litée) ne faisait pas tout ce qui était en son pouvoir pourassurer l’exécution des décisions de justice, en particulieren mettant en œuvre les prérogatives qui lui sont confé-rées par la loi du 16 juillet 1980 (v. par ex. TA Bastia30 mars 1995, Société de gestion du port de Campoloro: D. 1995. J. 555, note J.-P. Pastorel ; Rev. Trésor 1996.133. – CAA Paris 6 juin 2006, req. 03PA032529, SociétéEpson France SA : Dr. adm. 2006, n° 141).

564. Mais, en ce dernier domaine, la question est, préci-sément, de savoir jusqu’où vont les pouvoirs du préfet et,en particulier, s’ils permettent, dans le cadre de la loi du16 juillet 1980, la vente forcée des biens d’une collectivitélocale débitrice, de façon à « créer les ressources néces-saires » à la dépense obligatoire (v. ci-dessus no 558).

565. Dans un « grand arrêt », rendu le 18 novembre2005, le Conseil d’État a répondu par l’affirmative en ju-geant qu’au nombre des mesures permises au préfet parl’article 1-II de la loi du 16 juillet 1980 « figure la possi-bilité de procéder à la vente de biens appartenant à lacollectivité dès lorsque ceux-ci ne sont pas indispensablesau bon fonctionnement des services publics dont elle a lacharge » (CE Sect. 18 novembre 2005, Société fermièrede Campoloro et autres, req. 271898 :; AJDA 2006. 137,chron. Claire Landais et Frédéric Lenica ; AJDA 2007.1218, étude Paul Cassia ; Ann. coll. loc. 2006.390 ; BJ-CL no 1/2006, concl. Nicolas Boulouis et note LaurentTouvet ; Dr. adm. 2006, n° 33, note Christophe Guet-tier ; Gazette communes 5 décembre 2005, p. 47 ; JCPA 2005. 1738, note Marie-Christine Rouault, et p. 1869,concl. Nicolas Boulouis ; Rép. fin. loc. février 2006,p. 39, note X. ; Revue Lamy Coll. Terr. février 2006,p. 15, note E.G. ; Rev. Trésor 2006. 331, note PierreMouzet ; RFDA 2006. 341, note Pierre Bon).

566. Ce « grand arrêt » a été rendu dans une « drôle d’af-faire », devenue célèbre par le caractère à tous égards atypiquedu cas d’espèce et par la longueur d’un « feuilleton » (bientôtvingt-cinq ans) dont les péripéties sont, notamment, retracéesdans les conclusions du commissaire du Gouvernement NicolasBoulouis, sur l’arrêt du 18 novembre 2005 et dans le Rapportpublic annuel publié en février 2007 par la Cour des comptes(p. 571, avec réponse du ministre de l’Intérieur p. 571 et réponsedu maire de Santa-Maria Poggio p. 582). Était (et demeure) encause la commune de Santa-Maria Poggio (Haute-Corse), col-lectivité de moins de 1 000 habitants qui, avec la décentralisa-tion des années 1980, avait « hérité » en 1984 d’une concessionpour l’exploitation du port de Campoloro, faite en 1972 à unSIVOM, avec contrats de subdélégation et d’amodiation à unesociété fermière et une société de gestion. Mécontent des ré-sultats et souhaitant reprendre la gestion en régie directe (ce quifut fait le 1er février 1985), le conseil municipal avait décidé, le

25 août 1984, de résilier unilatéralement la concession, mettantpar là même fin aux contrats de subdélégation et d’amodiation :« décision unilatérale, juridiquement hasardeuse », selon la Courdes comptes (Rapport public 2007, p. 583), « erreur d’apprécia-tion », selon le maire de la commune (Rapport précité, p. 583),« erreur on ne peut plus funeste » sur le plan financier : par deuxjugements du 10 juillet 1992 (qui ne furent pas frappés d’ap-pel), le tribunal administratif de Bastia condamna la communeà payer aux sociétés victimes de cette décision des sommes (prèsde 5 millions d’euros) qui, dès le départ, étaient largement supé-rieures aux possibilités financières de la commune (ces sommesreprésentaient huit années de recettes de fonctionnement de lacommune) et qui, par la suite, finirent, avec l’accumulation desintérêts, par représenter « une dette abyssale à l’échelle de lacommune » (termes de la Cour des comptes, qui la chiffrait, au31 décembre 2005, à 26,9 millions d’euros pour des recettes defonctionnement annuelles moyennes de 800 000 euros).

Le préfet (saisi en 1993 et chargé, annuellement, depuis cettedate, avec l’aide de la CRC, du règlement du budget) avait utili-sé toutes les possibilités légales qu’il estimait avoir, notammenten portant au maximum les taux des impôts directs (trois foissupérieurs à la moyenne nationale du groupe démographique),allant même jusqu’à mettre le budget en déséquilibre (ce qui ex-plique qu’un mandatement d’office n’ait pu être suivi d’effet),mais les résultats obtenus restèrent sans commune mesure avecles sommes qui restaient dues ; les sociétés créancières tentèrentdonc de mettre en jeu la responsabilité de l’État, ce qu’elles ob-tinrent du tribunal administratif de Bastia, qui estima que le pré-fet avait commis une faute lourde dans l’exercice (ou plutôt lenon-exercice) du contrôle budgétaire (TA Bastia 30 mars 1995,Société de gestion du port de Campoloro, précité), mais l’appré-ciation fut infirmée par la Cour administrative d’appel de Lyon(CAA Lyon 6 juin 1995, req. 95LY00935, Société de gestiondu port de Campoloro et Société fermière de Campoloro) puispar le Conseil d’État, qui estima (à l’époque) qu’il résultait « del’ensemble des diligences accomplies, dans la limite des com-pétences légales de l’autorité préfectorale » que « le préfet n’acommis aucune faute dans l’exercice des pouvoirs dévolus parla loi du 16 juillet 1980 » (CE 10 novembre 1999, req. 181538,Société de gestion du port de Campoloro et Société fermière deCampoloro : Ann. coll. loc. 2000, p. 390 ; RFDA 2000. 1096,note Pierre Bon) ; les sociétés demandèrent alors au préfet deprocéder à la vente des biens communaux, ce qu’il refusa parlettre du 24 décembre 1996, aux motifs qu’il n’en avait pas lepouvoir et que, de toute façon, ce ne serait pas suffisant ; saisid’un recours pour excès de pouvoir contre ce refus, le tribunaladministratif de Bastia, tout en admettant le motif tiré de l’in-suffisance de la mesure, considéra que le préfet avait le pouvoirde procéder à la vente forcée (TA Bastia 5 octobre 2000) maiscette interprétation fut (sur ce point) censurée par la Cour admi-nistrative d’appel de Marseille (CAA Marseille 5 juillet 2004,req. 00MA02718, Société fermière de Campoloro et Sociétéde gestion du port de Campoloro) ; c’est cette censure qui futelle-même censurée par le Conseil d’État dans sa décision du18 novembre 2005 (qui « censure » également la décision du...Conseil d’État du 10 novembre 1999 : v. ci-dessus).

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L’affaire n’est d’ailleurs pas totalement close car la Cour eu-ropéenne des droits de l’homme, saisie entre-temps par les re-quérants, a estimé, le 26 septembre 2006, que l’État était respon-sable de l’absence d’exécution totale de la décision de justice etl’a condamné à verser aux requérantes « les sommes dues en ver-tu du jugement du tribunal administratif de Bastia du 10 juillet1992, y compris les intérêts jusqu’au jour du prononcé du pré-sent arrêt, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt surlesdites sommes, ainsi que 28 600 euros pour frais et dépens »(v. références ci-dessous no 568).

L’État a donc versé les sommes dues mais envisage une actionrécursoire (sur quelles bases juridiques ? la discussion prometd’être fournie) contre la commune, dont les difficultés semblentd’autant moins terminées qu’elle a, par ailleurs, d’autres dettes(plus de 9 millions d’euros, auxquels s’ajouteraient les montantsde l’action récursoire) et que « l’évaluation du patrimoine ces-sible (effectué dès le début de 2006) est loin d’atteindre les mon-tants dus par la commune » (réponse du ministre de l’Intérieur àla Cour des comptes, Rapport précité, p. 581) ; ce « patrimoinecessible » peut-il, par ailleurs, comprendre les biens du domainepublic ? (v. ci-dessous no 569).

Le feuilleton ne semble donc pas terminé. Pour les pistes deredressement suggérées par la chambre régionale des comptes,v. Rapport public 2007 précité, p. 576.

567. Sur le plan des principes, la solution (renduecontrairement aux conclusions du commissaire du Gou-vernement, à l’analyse de l’autorité préfectorale ainsiqu’à celle du juge d’appel : v. ci-dessus no 566) a puêtre justifiée nonobstant les principes d’autonomie descollectivités locales et d’insaisissabilité des biens publics.

On a pu, notamment, faire valoir, et en substance :– que le préfet a, en l’espèce, un pouvoir de substitution qui

lui permet d’exercer les mêmes pouvoirs que ceux de l’autorité àlaquelle il se substitue ; or l’autorité locale a le pouvoir d’aliénercertains biens (comme le lui recommandent parfois les chambresrégionales des comptes) et le préfet possède donc ce pouvoir ;

– que le principe d’autonomie des collectivités locales n’avaitpas empêché le législateur de prévoir expressément (et dans deslois de décentralisation) que « la vente de biens mobiliers et im-mobiliers des communes autres que ceux servant à un usage pu-blic, peut être autorisée sur la demande de tout créancier porteurde titre exécutoire, par un décret du Président de la République(ultérieurement un arrêté du préfet) qui détermine les formes dela vente » (article 46 de la loi municipale du 18 juillet 1837,repris par l’article 110 de la loi municipale du 5 avril 1884, l’ar-ticle 297 du Code de l’administration communale et, en dernierlieu, l’article L. 311.9 du Code des communes – mais en le limi-tant aux seuls biens mobiliers) ; il est vrai que la libre adminis-tration des collectivités locales a, depuis 1946, valeur constitu-tionnelle, que la Constitution de 1958 (art. 34 et 72) prévoit queles collectivités s’administrent dans les conditions prévues parla loi, que depuis 1982, cette loi ne prévoit plus la possibilité devente forcée et qu’elle ne pourrait peut-être plus le prévoir euégard au principe constitutionnel de libre administration ; maison pourrait considérer que cette libre administration ne sauraitjustifier une méconnaissance (par la collectivité locale et, encore

plus, par l’État) des décisions de justice, dont le respect est im-posé par un autre principe de valeur constitutionnelle, celui deséparation des pouvoirs, exigé par l’article 16 de la Déclarationde 1789 ;

– que le principe d’insaisissabilité des biens publics, en l’es-pèce des biens de la collectivité locale, n’est qu’un « principegénéral du droit » actuellement posé par la jurisprudence (Cass.1re civ. 21 décembre 1987, Bureau de Recherches géologiques etminières, GAJA, 15e éd. 2005, p. 666), qu’il n’a probablementpas valeur constitutionnelle (v. Cons. const., décisions 79-105DC du 25 juillet 1979 et 2005-513 DC du 14 avril 2005, sem-blant ne reconnaître cette valeur qu’au principe de continuité duservice public) et qu’il ne saurait prévaloir contre les exigencesconstitutionnelles ci-dessus ; à moins de considérer qu’il ne soitpas ici mis en cause (v., en ce sens, note précitée de ChristopheGuettier à Dr. adm. 2006, n° 33), ce qui le réduirait à un principeuniquement opposable aux personnes privées, mais inopposableentre personnes publiques, en tout cas à l’État (question, en finde compte, de souveraineté, a fortiori dans un État unitaire).

Le Conseil d’État l’a également justifiée par les risquesde mise en jeu de la responsabilité de l’État.

« Si le préfet s’abstient ou néglige de faire usage des préroga-tives qui lui sont conférées par la loi, le créancier de la collec-tivité territoriale est en droit de se retourner contre l’État en casde faute lourde commise dans l’exercice du pouvoir de tutelle ;en outre, dans l’hypothèse où, eu égard à la situation de la col-lectivité, notamment à l’insuffisance de ses actifs, ou en raisond’impératifs d’intérêt général, le préfet a pu légalement refuserde prendre certaines mesures en vue d’assurer la pleine exécu-tion de la décision de justice, le préjudice qui en résulte pour lecréancier de la collectivité territoriale est susceptible d’engagerla responsabilité de la puissance publique s’il revêt un caractèreanormal et spécial » (CE 18 novembre 2005, Société fermièrede Campoloro..., précité ci-dessus no 565).

Mais il oubliait peut-être que c’est à lui qu’il appartenaitgénéralement de déterminer et de mettre en jeu cette res-ponsabilité, du moins jusqu’à ce qu’intervienne une juris-prudence de la Cour européenne justifiant formellementcette crainte.

568. Sa position a, en effet, été confortée par la Coureuropéenne des droits de l’homme (CEDH, 26 septembre2006, no 57516/00, Société fermière de Campoloroc. France : D. 2007. 545 , note Christine Hugon ; Dr.adm. 2006, n° 175 ; Revue Lamy Coll. Terr. nov. 2006,p. 14, note Nathalie Merley ; Rev. Trésor 2007. 587,étude Pierre Mouzet).

Arrêt dans la ligne de sa jurisprudence antérieure, qui pro-tège le droit d’accès à un tribunal garanti par l’article 6-1 de laCEDH (décision Hornsby c. Grèce du 19 mars 1997) et consi-dère comme inopérant l’argument tiré de l’autonomie des col-lectivités locales (décision 71503/01 du 8 avril 2004, Assanid-zé c. Géorgie) ou d’une insuffisance de ressources (décision59498/00 du 7 mai 2002, Bourdov c. Russie).

La Cour de Strasbourg a estimé que, nonobstant leprincipe d’autonomie des collectivités locales et l’insuf-fisance alléguée de ressources, l’État était pleinement

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responsable de la non-exécution d’une décision de jus-tice, tant sur le fondement du droit à un tribunal (art. 6-1de la CEDH) que sur celui du droit au respect des biens(des créanciers impayés) (art. 1er du Protocole addition-nel no 1) ; elle a donc, en l’espèce, condamné l’État àpayer les (importantes) sommes dues par la collectivitélocale aux requérants (v. ci-dessus no 566) – ce qui, surle plan interne, pose dès lors le problème de l’action ré-cursoire de l’État contre la collectivité locale défaillante,surtout quand elle paraît insolvable (v. ci-dessus no 566et André Delion, L’insolvabilité des entités publiquesautres que l’État, Rev. internationale de droit comparé2002, p. 603).

Décision à rapprocher de l’arrêt de la Cour administratived’appel de Lyon du 6 juin 1996 (req. 95LY00935), aux termesduquel « la loi du 16 juillet 1980, éclairée par les travaux pré-paratoires, n’a ni pour objet, ni pour effet de transférer à l’Étatla charge d’une dette d’une commune née d’une condamnationprononcée par une décision de justice, lorsque l’inexécution decette décision est imputable aux difficultés financières de cettecollectivité ».

569. Sur le plan pratique, il s’agit là de déterminer quelssont les biens qui peuvent être aliénés, c’est-à-dire ceuxqui, selon la formule employée par le Conseil d’État (v.ci-dessus no 565), « ne sont pas indispensables au bonfonctionnement des services publics » dont la collectivitéa la charge (la formule n’est pas sans rappeler celle utili-sée, en 1984, par la Cour d’appel de Paris qui, par un arrêtultérieurement censuré par la Cour de cassation, admettaitla saisie de biens de l’établissement public SNCF mais enréservant « le cas où une telle procédure serait de natureà compromettre le fonctionnement régulier et continu duservice public » dont l’établissement public était chargé :CA Paris, 11 juillet 1984, SNCF c. Groupement régionaldes Assedic de la région parisienne : AJDA 1984. 625 et615, chron. Michel Bazex ; D. 1985. J. 175, note RenaudDenoix de Saint-Marc ; Gaz. Pal. 1984. 2.565, chron.Yves Gaudemet ; JCP.I.3236, chron. Paul Amselek ; RDP1988. 1516, étude Paul Amselek ; RFDA 1985. 85, notePierre Delvolvé). La formule ne réduit en tout cas pas lesbiens cessibles aux biens du domaine privé.

e) Les sanctions personnelles

570. Depuis la loi 93-122 du 29 janvier 1993 (art. 78),un ordonnateur local qui n’aurait pas mandaté dans lesdélais impartis (v. ci-dessus no 559) les sommes fixéesdans une décision de justice passée en force de chose ju-gée, pourrait être jugé (y compris sur saisine du créancier)par la Cour de discipline budgétaire et financière et sevoir condamné à une amende (de 150 € au traitement brutannuel) (la procédure paraissant également applicable aupréfet qui aurait négligé de mandater d’office).

Le montage juridique est complexe : l’article L. 911-10 duCode de justice administrative déclare applicable aux décisionsde justice régies par la loi du 16 juillet 1980 les dispositionsde l’article L. 312-12 du CJF qui réprime les manquements àl’article 1er de la loi du 16 juillet 1980, en rendant passiblesde l’amende prévue à l’article L. 313-1 (150 € au traitementbrut annuel) les personnes visées à l’article L. 312-1 ; cet ar-ticle exclut en principe les exécutifs locaux de la compétencede la Cour, mais ceux-ci y sont attraits par l’article L. 312-2qui, « par dérogation » à l’article L. 312-1, les rend justiciablesde la Cour lorsqu’elles ont commis (entre autres) les infractionsdéfinies par l’article L. 313-12, qui dispose qu’en cas de man-quement aux dispositions de l’article 1er de la loi du 16 juillet1980 « les personnes visées à l’article L. 312-1 sont passiblesde l’amende prévue à l’article L. 313-1 »... Étant entendu que,pour les personnes habilitées à saisir la Cour, figurent, en ver-tu de l’article L. 314-1, « les créanciers pour les faits visés àl’article L. 313-12 »... Belle illustration du principe anticonsti-tutionnel d’inintelligibilité de la loi.

571. La procédure a été appliquée, semble-t-il, unefois aux collectivités locales : CDBF, 20 décembre 2001,Mme Michaux-Chevry, présidente du conseil régional dela Guadeloupe : Rec. jurid. fin., p. 1125 ; Rec. Lebonp. 775 ; AJDA 2003. 1223, chron. N. Groper ; BJCLjuillet-août 2002, p. 155, obs. Christian Descheemae-ker ; Rev. Trésor 2004, p. 41, note M. Lascombe et X.Vandendriessche (amende de 4 573,47 euros pour ne pasavoir mandaté une astreinte liquidée par le Conseil d’Étatet ultérieurement mandatée d’office par le préfet). – Pourun établissement public, v. CDBF, 11 février 1998, HoirieO. c. établissement public : Rec. jurid. fin., p. 131.

B. – Le mandatement des intérêts moratoiredes commandes publiques

572. Bibliographie. Bernard Perrin, Le mandatementd’office des intérêts moratoires, AJDA 1988. 526.

573. Une procédure de mandatement des intérêts mora-toires de commandes publiques est actuellement prévuepar l’article L. 1612-18 du CGCT (complété par le décret86-429 du 14 mars 1986 modifié), qui a repris la teneurdes articles 12-1 et 53-1 (auquel renvoyait l’article 83 dela loi du 2 mars 1982), introduits par la loi 86-29 du 9 jan-vier 1986 (art. 223).

574. Elle ne bénéficie (ou n’est censée bénéficier)qu’aux destinataires de « commandes publiques » (es-sentiellement dans le cadre des marchés publics) et nes’applique donc pas aux autres contrats ou aux autresdettes des collectivités locales.

575. Cette procédure est destinée, dans l’esprit dulégislateur, à donner toutes garanties aux titulaires decommandes publiques, en les dispensant (pour leur éviter

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d’éventuelles « représailles ») de demander aux mêmes lepaiement d’intérêts moratoires qui leur seraient dus parles collectivités locales pour retard de paiement (v. Lesopérations d’exécution du budget communal : ci-avantp. 7120, nos 193 et s., éd. 2005-3 et, par exemple, An-tony Taillefait, Paiement du marché, J.-Cl. Contrats etmarchés publics, fasc. 150, nos 118 et s., éd. 11/2006.).

Rien n’empêcherait cependant les créanciers de mettre enœuvre les procédures habituelles d’inscription d’office decrédits et de mandatement d’office : CRC Haute-Normandie,avis CB, 21 octobre 1987 et CRC Corse 17 mars 1988 et 22 dé-cembre 1988, cités par Jean-Louis Chartier et Alain Doyelledans leur chronique à l’AJDA 1988.685.

576. Ces intérêts, qui sont dus de plein droit à l’expira-tion du délai global de paiement, doivent être mandatésen même temps que le principal (v. ci-avant p. 7120,no 195, éd. 2005-3).

577. Si tel n’est pas le cas et que le principal dépasse unseuil fixé par voie réglementaire (en 2007 : 4 573 euros enapplication du décret du 14 mars 1986 adapté), le comp-table assignataire qui reçoit le mandat de paiement (in-complet) doit, dans les dix jours de la réception, en infor-mer l’ordonnateur et le préfet (CGCT, art. L. 1612-18, al.1er) (cette constatation n’étant pas susceptible de recourscontentieux : CE 15 novembre 1995, req. 138939, Com-mune de Franconville-la-Garenne : Rec. Lebon, tables,p. 689 ; Dr. adm. 1995, no 744 ; Gaz. Pal. 1996. I.4).

Mais le comptable n’a pas le pouvoir de payer les sommesen l’absence d’un mandatement par l’ordonnateur local (ou lepréfet) (Rép. min. no 22095, JO Sénat 24 août 2006, Répertoiredes finances locales septembre 2006, p. 26).

578. Le préfet doit alors adresser, dans un délai dequinze jours, à l’ordonnateur intéressé une mise en de-meure de mandatement (CGCT, art. L. 1612-18, al. 1er)(qui n’est pas non plus susceptible de recours : même dé-cision qu’au no 577).

579. « À défaut d’exécution dans un délai d’un mois,le représentant de l’État procède d’office, dans un délaide dix jours, au mandatement de la dépense » (CGCT,art. L. 1612-18, al. 1er) (sans avoir à saisir la chambredes comptes : CE 9 avril 1999, req. 163973, Commune deKillem : Ann. coll. loc. 2000. 387 ; Rev. Trésor 2000.63)– cet acte est soumis aux règles habituelles du mandate-ment d’office et aux recours de droit commun contre cetype de décision (v. ci-dessus nos 529 et s.) – une « contes-tation sérieuse » empêchant ainsi la procédure (TA Nancy28 novembre 2000, req. 99435, SARL SOGEDEC).

580. « Toutefois, si dans le délai d’un mois dont il dis-pose, l’ordonnateur notifie un refus d’exécution motivé

par une insuffisance de crédits disponibles, ou si, dansce même délai, le représentant de l’État constate cette in-suffisance, celui-ci, dans un délai de quinze jours à comp-ter de cette notification ou de cette constatation, saisitla chambre régionale des comptes dans les conditionsfixées à l’article L. 1612-15 » (CGCT, art. L. 1612-18, al.2).

581. La procédure applicable est donc régie, à partir dela saisine, par le droit commun d’inscription d’office descrédits (v. ci-dessus nos 460 et s. et CGCT, art. R. 1612-38).

La chambre régionale acceptant, à l’occasion, d’examiner si-multanément une saisine au titre de l’article L. 1612-15 et unesaisine au titre de l’article L. 1612-18 (CRC Antilles Guyane,avis CB, 26 novembre 1991).

582. « Le représentant de l’État procède ensuite aumandatement d’office dans les quinze jours suivant laréception de la délibération inscrivant les crédits ou sa dé-cision réglant le budget rectifié » (CGCT, art. L. 1612-18,al. 2), sans avoir, ici, à envoyer une (nouvelle) mise endemeure à l’ordonnateur local (contrairement au droitcommun : v. ci-dessus no 521).

Le mandatement d’office obéissant, pour le reste, aux règleshabituelles et aux recours de droit commun (v. ci-dessus no 529et s.).

583. Précaution peut-être dérisoire car le passage parla procédure habituelle d’inscription d’office des créditsrallonge beaucoup la procédure et ne permet pas, du coup,la célérité et la sûreté recherchées par le législateur.

Les annotateurs du CJF Le Moniteur notent ainsi (p. 364, éd.2001) que « la durée de la procédure dépassant six mois en casd’insuffisance de crédits, si elle ne peut être engagée en débutd’année, elle s’étalera sur deux exercices budgétaires, avec lesproblèmes liés aux reports de crédits ».

584. D’autant que mandatement ne vaut pas paiement,ce dernier n’intervenant qu’avec décalage dans le tempset à condition que le comptable n’ait pas fait obstacle aupaiement (v. ci-avant p. 2170, no 198, éd. 2005-3).

585. Ceci explique probablement, ou en tout cas, par-tiellement, que la procédure ne semble pas avoir eu le suc-cès escompté.

Dès 1991, la Cour des comptes estimait cette procédure « trèsincomplètement appliquée » (Rapport public 1991, p. 247) et lesannotateurs du CJF Le Moniteur n’en relevaient que « quelquescas par an », en soulignant l’existence de cas de non-paiementd’intérêts moratoires (éd. 2001, p. 364) – ces cas étant probable-ment beaucoup plus nombreux qu’officiellement admis (ques-tion de combinaison de rapports d’ordre commercial et de règlesde la comptabilité publique...).

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C. – Les recettes obligatoires586. La législation prévoit, hypothèse plus originale

qu’en matière de dépenses, au moins deux cas dans les-quels une collectivité locale peut être contrainte à recou-vrer ses créances.

1° Les créances résultant de certaines décisions de justice

587. La première catégorie est actuellement prévue parl’article 1er-IV de la loi 80-539 du 16 juillet 1980, issu dela loi 94-504 du 22 juin 1994 (art. 9) – commenté, notam-ment, par la circulaire INT/B/9500041C du 7 février 1995et l’instruction codificatrice 05-050-MO du 13 décembre2005 relative au recouvrement des recettes des collectivi-tés territoriales et des établissements publics locaux (p. 9,38, 41 et annexes10 et 11).

588. Elle concerne le recouvrement d’une créanced’une collectivité territoriale ou d’un établissement pu-blic « résultant d’une décision juridictionnelle passéeen force de chose jugée » (loi du 16 juillet 1980, art.1er-IV, al. 1er) : la délimitation de ce type de décision estexposée ci-dessus nos 541 et s.

Les autres décisions de justice (exécutoires) obéissent au ré-gime habituel de recouvrement des jugements exécutoires (v.Les opérations d’exécution du budget communal : la recette,ci-avant p. 7125, nos 184 et s., éd. 2006-2), dont la mise enœuvre peut d’ailleurs donner lieu à astreinte de la part du juge :v. CAA Paris 25 janvier 2001, req. 99PA03945, Haut-Commis-saire de la République en Nouvelle-Calédonie c. Commune deSarraméa : Dr. adm. 2001, n° 201, ordonnant sous astreinte àune commune de faire reverser dans les trois mois des sommes(frais de déplacement) indûment payées car versées en applica-tion d’une délibération annulée par le tribunal administratif.

589. Dans cette hypothèse, l’ordonnateur local « esttenu d’émettre l’état nécessaire au recouvrement [...]dans le délai de deux mois à compter de la notification dela décision de justice » (loi du 16 juillet 1980, art. 1er-IV,al. 1er). Il devra donc liquider la somme et aura la possibi-lité (sous contrôle du juge) de suspendre les poursuites enapplication des articles R. 2342-4 et D. 3342-10 du CGCT(v. ci-avant p. 7125, no 102, éd. 2006-2).

590. On notera cependant, hypothèse que, semble-t-il, le lé-gislateur n’a pas envisagée, que lorsque la décision de justicefixe elle-même le montant de la créance, le recouvrement decette dernière peut être poursuivi directement sur le fondementdu jugement, ce qui dispense d’un état exécutoire et ne donnepas effet suspensif à une éventuelle opposition du débiteur (v.ci-avant p. 7125, no 185, éd. 2006-2). Faudrait-il donc que l’or-donnateur soit tenu de poursuivre le recouvrement (mais avecpossibilité de suspendre lui-même les poursuites...) ou qu’il soittenu d’émettre un état exécutoire qui reprendrait la somme fixéedans la décision de justice (v. ci-dessus no 589) mais qui pour-rait voir son exécution arrêtée par une opposition du débiteur

(CGCT, art. L. 1617-5-1o : v. ci-avant p. 7125, nos 153 et 185,éd. 2006-2) ?

591. À défaut d’état exécutoire émis dans ce délai, « lereprésentant de l’État adresse à la collectivité territorialeou à l’établissement public local une mise en demeured’y procéder dans le délai d’un mois » (loi du 16 juillet1980, art. 1er-IV, al. 2).

592. Si l’ordonnateur émet dans ce délai un état exé-cutoire, le représentant de l’État « peut [...] autoriser lecomptable à effectuer des poursuites en cas de refus ulté-rieur de l’ordonnateur » d’autoriser les poursuites (loi du16 juillet 1980, art. 1er-IV, al. 3) – mais, en l’absence dedécision contraire du préfet, l’ordonnateur peut (sous lecontrôle du juge) suspendre les poursuites (v. ci-dessusno 589).

593. Si l’ordonnateur ne s’exécute pas dans le délaid’un mois de la mise en demeure, le préfet « émet d’of-fice l’état nécessaire au recouvrement » (loi du 16 juillet1980, art. 1er-IV, al. 2).

594. « L’état de recouvrement émis d’office par le représen-tant de l’État est adressé au comptable de la collectivité terri-toriale ou de l’établissement public local pour prise en chargeet recouvrement, et à la collectivité territoriale ou à l’établisse-ment public local pour inscription budgétaire et comptable » (loidu 16 juillet 1980, art. 1er-IV, al. 4). C’est le préfet qui, dansce cas, est compétent pour autoriser les poursuites (circulaire du7 février 1995, précitée au no 588).

595. Dans tous les cas d’état exécutoire, ce dernier pourraitfaire l’objet d’une opposition suspensive de la part du débiteur(v. ci-dessus no 590).

596. On ne dispose pas, semble-t-il, de statistiques en ce do-maine.

2° La récupération d’aides publiques illicites

597. L’article L. 1511-1-1 du CGCT, issu de la loi 2004-809 du 13 août 2004 (art. 1er-I-3°), dispose, en son ali-néa 2, que « toute collectivité territoriale, tout groupe-ment de collectivités territoriales ayant accordé une aideà une entreprise est tenu de procéder sans délai à sa ré-cupération si une décision de la Commission européenneou un arrêt de la Cour de justice des Communautés euro-péennes l’enjoint, à titre provisoire ou définitif. À défaut,après une mise en demeure restée sans effet dans un délaid’un mois à compter de sa notification, le représentant del’État territorialement compétent y procède d’office partout moyen ».

598. Cette disposition qui, à l’été 2007, n’a pas,semble-t-il, été suivie de dispositions réglementaires

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d’application, a, notamment, été commentée dans la cir-culaire 5132/SG du Premier ministre du 26 janvier 2006(JO 31 janvier, p. 1602) et la circulaire MCTB 0600060Cdu ministère de l’Intérieur en date du 3 juillet 2006,qui ont largement calqué le régime prescrit à l’autoritépréfectorale sur celui prévu par l’article 1er-IV de la loidu 16 juillet 1980 pour les créances résultant de certainesdécisions de justice (v. ci-dessus nos 587 et s.).

599. Aux termes de ces circulaires, l’ordonnateur doitdonc émettre un titre de recette dans les délais fixés parl’autorité communautaire.

600. À défaut, le préfet territorialement compétent doitlui adresser une mise en demeure d’y procéder dans ledélai d’un mois.

601. En cas de carence de l’ordonnateur local, le préfetémet d’office un titre aux place et nom de l’ordonnateur,adresse ce titre au comptable assignataire et aux autoritésde la collectivité locale.

602. Si l’ordonnateur refuse d’autoriser les poursuites,le préfet peut autoriser le comptable à poursuivre.

§ 2. – Les personnes publiques particulières603. Parmi les personnes publiques particulières, il est

possible de distinguer les établissements publics (A) descollectivités territoriales (B).

A. – Les établissements publics particuliers604. Le contrôle budgétaire sur les collectivités locales

n’est, sauf disposition législative contraire, pas applicableaux établissements publics nationaux (dont les chambresconsulaires), ce qui peut d’ailleurs créer la confusionlorsque certains établissements nationaux ont le mêmeobjet que certains autres établissements publics locaux :ainsi pour les établissements publics d’aménagement(v. ci-dessous no 607 et, pour une déclaration d’incom-pétence : CRC Île-de-France, avis CB, 7 janvier 1993,Établissement public d’aménagement du secteur IV de laville nouvelle de Marne-la-Vallée). – v. cependant le casdu Centre national de la fonction publique territoriale,ci-dessous no 611.

605. Il ne l’est pas plus aux établissements publics lo-caux non rattachés à une collectivité locale, essentielle-ment (v., pour le reste, ci-dessous no 669, les agencesd’insertion dans les départements d’outre-mer) les asso-ciations syndicales (de statut public) de propriétaires, éta-blissements publics administratifs rendus célèbres par unarrêt du Tribunal des conflits (Trib. confl. 8 décembre1899, Association syndicale du canal de Gignac : GAJA,

15e éd. 2005, p. 45) mais qui, considérés par le Conseild’État comme non rattachés à une collectivité (v. par ex.,CE 12 juillet 1995, Tatin : LQJ no 4/1996 et Rapportpublic 2005, p. 53), entraînent inapplicabilité des textessur le contrôle budgétaire (remplacés par un contrôle ac-tuellement prévu par l’ordonnance 2004-632 du 1er juillet2004 et le décret 2006-504 du 3 mai 2006) et, corrélati-vement, incompétence des chambres des comptes (v. no-tamment les avis recensés par Jean-Yves Bertucci et AlainDoyelle dans leur chronique à l’AJDA 1995. 899 et, parexemple, CRC Picardie, avis CB, 22 juillet 1999, Mémo-rial des percepteurs no 1/2000, p. 24).

Pour la notion de rattachement d’un établissement public,v. notamment CE Rapport public 2005, p. 53.

606. S’agissant, en revanche, des établissements pu-blics locaux rattachés à une collectivité locale, le prin-cipe posé par l’article L. 1612-20 du CGCT est que lecontrôle budgétaire de droit commun leur est applicable– sous la seule réserve qu’une disposition spécifique auxcommunes (l’article L. 1612-7 du CGCT : v. ci-dessusno 110) ne concerne que les établissements publics com-munaux ou intercommunaux.

En visant le chapitre 1612 du CGCT, qui contient les dispo-sitions relatives au contrôle budgétaire de droit commun (art.L. 1612-1 à L. 1612-20), l’article L. 1612-20 dudit CGCT pré-cise : « I. Les dispositions du présent chapitre sont applicablesaux établissements publics communaux ou intercommunaux. –II. Elles sont également applicables, à l’exception de l’articleL. 1612-7 : – aux établissements publics départementaux et in-terdépartementaux ; – aux établissements publics communs auxcommunes et aux départements ; – aux établissements publicscommuns à des collectivités locales ou groupements de ces col-lectivités et à des établissements publics ; – aux établissementspublics régionaux et interrégionaux. »

L’article L. 3241-1 du CGCT confirme expressément et di-rectement l’applicabilité des règles du contrôle budgétaire auxétablissements publics départementaux ; de son côté, l’articleL. 5622-2 le confirme indirectement en désignant le préfet et lachambre des comptes responsables du contrôle budgétaire surles ententes interrégionales.

607. Cette similitude concerne d’abord les établisse-ments statutairement régis par le CGCT. Il peut s’agird’établissements publics spécialisés, notamment les ré-gies personnalisées (CGCT, art. L. 2221-4 et L. 2221-10) qu’elles soient à caractère administratif (CGCT, art.L. 1412-2 et L. 2221-2 ; CE avis de la Section de l’Inté-rieur, no 359409, 1er octobre 1996 : Rapport public 1996,p. 305) ou à caractère industriel et commercial, ce der-nier caractère ayant cependant, et nécessairement, une in-cidence sur l’appréciation des principes applicables, no-tamment celui de l’équilibre prévisionnel et de l’unité dubudget (v. ci-dessus no 117), ainsi que des services dépar-tementaux d’incendie et de secours (pour lesquels l’article

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L. 3241-1 du CGCT confirme expressément l’applicabi-lité des règles du contrôle budgétaire de droit commun) etles établissements publics interdépartementaux d’incen-die et de secours (CGCT, art. L. 1424-51).

Il peut aussi s’agir des « établissements publics ter-ritoriaux » classiques de coopération (régis par la cin-quième partie du CGCT) au premier rang desquels les EP-CI et comprenant, notamment, les agences départemen-tales (CGCT, art. L. 5511-1) et les syndicats mixtes, dontles syndicats de syndicats.

En matière de dépenses obligatoires, les syndicats de syndi-cats sont alors créanciers, non des communes mais des établis-sements de coopération participants (v. TA Strasbourg 4 janvier1990, req. 85/1935, Préfet de la Moselle c. Commune de Tréme-ry. – CE 10 octobre 1994, req. 116277, Syndicat intercommu-nal d’exploitation des services publics de Cournon d’Auvergneet Lempdes : Rec. Lebon p. 440 ; Dr. adm. 1995, no 25).

Sur la compétence de contrôle budgétaire vis-à-vis des EPCIdébiteurs (et non plus créanciers), v. par ex. TA Lyon 17 dé-cembre 1992, Préfet de la Loire : Gaz. Pal. 1993. 2.174.

Il peut s’agir d’organismes, intermédiaires, de coopéra-tion spécialisée (par exemple pour la protection de la fo-rêt méditerranéenne : CGCT, art. L. 1424-59), dont ceuxauxquels peut participer l’État : établissements publics lo-caux de coopération éducative (CGCT, art. L. 1441-1 etL. 1441-2) et établissements publics de coopération cultu-relle (auxquels l’article L. 1431-7 du CGCT déclare lecontrôle budgétaire applicable « sous réserve de dispo-sitions (de) décrets en Conseil d’État »).

608. Mais l’applicabilité de l’article L. 1612-20 duCGCT concerne également certains établissements pu-blics statutairement régis par d’autres dispositions quecelles du CGCT.

609. Certaines d’entre elles font un renvoi, direct ouindirect, aux dispositions du CGCT : ainsi le Code del’éducation qui, à propos de la caisse des écoles (art.L. 212-10), indique que « les règles du contrôle budgé-taire annuel auxquelles sont soumises les décisions du co-mité de la caisse des écoles [...] sont celles applicablesà la commune dont relève la caisse » (art. R. 212-30) ;de même le Code de l’urbanisme qui indique que les éta-blissements publics fonciers locaux (art. L. 324-1) etles établissements publics locaux d’aménagement (qu’ilne faut pas confondre avec les établissements nationaux)sont soumis à la première partie du livre II du Code desjuridictions financières (art. L. 324-9 et L. 326-7), le-quel renvoie lui-même (art. L. 232-1) aux dispositionsdu CGCT, ou que l’établissement public local de ges-tion du quartier d’affaires de La Défense (art. L. 328-1)connaît un contrôle budgétaire « dans les conditions pré-vues par le Code général des collectivités territoriales »

(art. L. 328-8) ; de même encore l’article 21 (auparavant27) de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonc-tion publique territoriale, qui indique que « le contrôlebudgétaire des centres de gestion (départementaux ou in-terdépartementaux) est exercé [...] suivant les modalités »initialement prévues par la loi du 2 mars 1982 (v. éga-lement instruction M 832 annexée à l’arrêté du 28 sep-tembre 1999).

610. D’autres se contentent d’énoncer la qualité d’éta-blissement public local de l’organisme concerné, qui, enl’absence de dispositions contraires, entre donc dans lechamp d’application de l’article L. 1612-20, précité (auno 604) du CGCT : ainsi le Code de l’action sociale et desfamilles, qui fait du centre communal ou intercommunald’action sociale un « établissement public administratifcommunal ou intercommunal » (art. L. 123-6), le Codedu tourisme, lorsqu’il permet aux conseils municipaux dedonner aux offices de tourisme la forme d’un « établisse-ment public industriel et commercial » (art. L. 133-2) oule Code monétaire et financier, lorsqu’il fait des caissesde crédit municipal des « établissements publics commu-naux de crédit et d’aide sociale » (art. L. 514-1) (que lajurisprudence a assimilés à des établissements publics ad-ministratifs : Trib. confl. 22 septembre 2003, no 3349,Crédit municipal de Dijon : Rec. Lebon p. 576 ; BJCL2/2004, p. 108, concl. Dominique Commaret, obs. X ;JCP A 2003. 1697, note Antony Taillefait ; RFDA 2004.413. – CE 10 janvier 2005, req. 261446, Caisse de créditmunicipal de Paris : AJDA 2005. 566. – 28 décembre2005, req. 265089, Caisse de crédit municipal de Reims :JCP A 2006. 58, chron. Marie-Christine Rouault).

611. À noter, par ailleurs, le cas du Centre national dela fonction publique territoriale (CNFPT), qui est « unétablissement public à caractère administratif » non rat-taché mais que la loi 84-53 du 26 janvier 1984 (art. 12-3,actuellement codifié à l’article L. 232-8 du CJF) a sou-mis au contrôle budgétaire de la chambre des comptes(dans le ressort de laquelle est situé le siège : actuelle-ment l’Île-de-France, avec compétence du préfet du dé-partement où est situé ce siège : actuellement Paris).

Aux termes de l’article L. 232-8 du CJF, ce contrôle est exercé« dans les conditions prévues aux articles L. 1612-1 à L. 1612-16et L. 1612-18 du CGCT », ce qui exclut formellement l’articleL. 1612-17, relatif à certaines décisions de justice, mais n’exclutpas l’application de la loi du 16 juillet 1980. Les cas de contrôlede la chambre sont rares car l’abondance des crédits limiteraitle contrôle aux seuls cas de mandatement d’office par le préfet(v. CJF Le Moniteur, éd. 2001, p. 394).

612. D’autres dispositions extérieures au CGCT pré-voient, en revanche, un contrôle budgétaire dérogatoire

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au droit commun, qui concerne les offices de l’habitat,les établissements publics locaux d’enseignement, les éta-blissements publics de santé et les établissements publicssociaux et médico-sociaux.

1° Les offices publics de l’habitat (OPH)

613. Les offices publics de l’habitat (OPH) ont étéinstitués par l’ordonnance 2007-137 du 1er février 2007(dont les dispositions ont été incluses dans le Code dela construction et de l’habitation – CCH) et succèdent(dans les conditions fixées aux articles 6 et 12 de l’ordon-nance) aux offices publics d’habitation à loyer modéré(OPHLM), établissements publics administratifs (crééspar la « loi Bonnevay » du 23 décembre 1912), et aux of-fices publics d’aménagement et de construction (OPAC),établissements publics industriels et commerciaux (insti-tués par la loi 71-579 du 16 juillet 1971).

Sur l’ancien statut, v. notamment le Code de la construction etde l’habitation, éd. Dalloz, commentaires sous articles L. 421-1et s., avec la bibliographie. – Sur la réforme de 2007, v. Lau-rence Jégouzo, Un statut unique pour les offices d’habitat, JCPA 2007. 3. – Paule Quilichini, La réforme statutaire des officesd’HLM, BJCL no 6/2007, p. 378.

À la date de la réforme, existaient 154 OPHLM et 127 OPAC.

614. Les OPH sont « des établissements publics lo-caux à caractère industriel et commercial » (CCH, art.L. 421-2) qui peuvent être rattachés à un EPCI (compétenten matière d’habitat), un département ou une commune(n’appartenant pas à un EPCI compétent en matière d’ha-bitat) (CCH, art. L. 421-6). Ils peuvent être soumis, auchoix de leur conseil d’administration, aux règles de lacomptabilité publique ou aux règles applicables aux en-treprises de commerce (CCH, art. L. 421-17), ce qui in-flue sur les modalités du contrôle budgétaire (de toute fa-çon dérogatoire) qui pèse sur eux.

Sur le régime antérieur du contrôle budgétaire, v. notammentle CJF Le Moniteur, éd. 2001, p. 390 et Cour des comptes,Rapport au Président de la République, juin 1994, Enquêtes surle logement – II : les organismes d’habitation à loyer modéré,p. 155.

Les OPHLM, qui étaient nécessairement soumis aux règlesde la comptabilité publique, le demeurent jusqu’à éventuelledécision contraire de leur conseil. Les OPAC, qui, depuis la« loi Méhaignerie » du 26 décembre 1986, étaient soumis, se-lon les cas, à la comptabilité publique ou à la comptabilité pri-vée, gardent leur régime antérieur jusqu’à éventuelle décisioncontraire de leur conseil.

a) Les OPH soumis aux règles de la comptabilité publique

615. Pour les OPH soumis aux règles de la comptabilitépublique, les cas d’ouverture et les procédures de contrôle

budgétaire sont tous applicables mais le caractère indus-triel et commercial des OPH a conduit à une adaptationdes notions à mettre en œuvre.

616. La première concerne les crédits qui, en raison del’activité marchande, ont, en principe, un caractère éva-luatif, sauf cas déterminés par arrêté interministériel (art.L. 421-19, 5°) et sauf cas de règlement d’office par le pré-fet, les crédits concernés ayant alors un caractère limitatif(art. L. 421-19, 6°).

Une des conséquences du caractère évaluatif est que la sectionde fonctionnement est ici représentée par le compte de résultatprévisionnel du budget et la section d’investissement par le ta-bleau de financement prévisionnel (art. L. 421-19, 2°, 3o et 5°).

617. Par ailleurs, la notion équilibre réel du budget doitêtre définie par décret en Conseil d’État (art. L. 421-19,4°).

618. S’agissant, en revanche, des procédures propre-ment dites de contrôle budgétaire, aucune dérogation par-ticulière n’est prévue (v. par ex., pour les dépenses obli-gatoires, TA Paris 26 septembre 1984, sans indication deréférence à Légifrance).

b) Les OPH soumis aux règles de la comptabilitédu commerce

619. Aux termes de l’article L. 232-7 du CJF (dans sarédaction issue de l’article 4 de l’ordonnance du 1er février2007), « le contrôle des actes budgétaires des offices pu-blics de l’habitat soumis aux règles applicables aux entre-prises de commerce s’exerce dans les conditions prévuespar l’article L. 421-21 du code de la construction et del’habitation ». Ledit article L. 421-21 du CCH déclare enprincipe applicables « les dispositions financières, budgé-taires et comptables prévues par le code général des col-lectivités territoriales » mais dans les conditions spécialesqu’il énonce et qui peuvent être classées par cas d’ouver-ture du contrôle budgétaire.

620. La procédure d’établissement d’office du budgetprimitif en cas de retard, prévue par l’article L. 1612-2 duCGCT (v. ci-dessus nos 556 et s.), est, en principe, appli-cable (l’article L. 1612-2 n’est pas déclaré inapplicableet il est même visé) mais avec, semble-t-il, quelques pro-blèmes tenant aux termes du délai : l’article L. 421-21, 3o

du CCH indique que « le budget est adopté au plus tard le31 mars de l’exercice auquel il s’applique », sans prendreen compte les cas de report des délais prévus par l’articleL. 1612-2, le cas de création de nouvelles communes, pré-vu par l’article L. 1612-3, étant, lui, expressément écarté(l’article L. 1612-3 est déclaré inapplicable, de même que

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l’est l’article L. 1612-1, relatif aux pouvoirs de l’ordon-nateur entre le 1er janvier et la date d’adoption du budgetprimitif).

621. La procédure d’établissement d’office de l’équi-libre du budget, prévue par l’article L. 1612-5 du CGCT(v. ci-dessus nos 112 et s.) est également applicable (l’ar-ticle L. 1612-5 est expressément visé) – y compris pour lebudget résultant de décisions modificatives, qui doiventêtre transmises au préfet dans les quinze jours de leuradoption (CCH, art. L. 421-21, 3°), et à la chambre régio-nale des comptes lorsqu’elle a été précédemment saisie(CCH, art. L. 421-21, 6°). Mais ne sont pas applicablesles dispositions relatives à la suspension des pouvoirs del’organe délibérant (l’article L. 1612-10 du CGCT est dé-claré inapplicable – comme l’article 1612-11, relatif auxpouvoirs de l’organe délibérant pendant la période com-plémentaire). Par ailleurs, le caractère industriel et com-mercial conduit à préciser que « le budget de l’office estconstitué d’un compte de résultat [prévisionnel, présentécomme le compte de résultat prévu à l’article L. 123-12 ducode de commerce] et d’un tableau de financement prévi-sionnels à fin d’exercice » (CCH, art. L. 421-21, 2°), quela définition habituelle de l’équilibre ne s’applique pas(les articles L. 1612-4, L. 1612-6 et L. 1612-7 du CGCTsont déclarés inapplicables) et que « le compte de résul-tat prévisionnel est en équilibre lorsque les charges sontentièrement couvertes par les produits. N’est pas considé-ré comme étant en déséquilibre le budget dont le comptede résultat prévisionnel apparaît en excédent » (CCH, art.L. 421-21, 5°).

622. La procédure de droit commun de résorption d’undéficit d’exécution (v. ci-dessus nos 222 et s.) est juridi-quement écartée (les articles L. 1612-12 à L. 1612-14 duCGCT sont déclarés inapplicables) au profit d’une pro-cédure adaptée décrite à l’article L. 421-21, 7o et 8o duCCH : les comptes constatant les résultats doivent êtreadoptés par le conseil d’administration au plus tard le30 juin de l’année suivant l’exercice et transmis dans lesquinze jours de leur adoption au préfet, faute de quoi cedernier saisit la chambre des comptes « du plus prochebudget voté par l’office » (la procédure applicable étantcelle prévue par l’article L. 1612-5 du CGCT pour le ré-tablissement de l’équilibre). Si les comptes ont été adop-tés, ils font l’objet d’un contrôle de la part de l’autoritépréfectorale ; « lorsque, après vérification de leur sincé-rité, les comptes de l’office font apparaître un déficit, lachambre régionale des comptes, saisie par le préfet, pro-pose à l’office les mesures nécessaires à son rétablisse-ment financier, dans le délai d’un mois à compter cette

saisine. Dans ce cas, le préfet transmet à la chambre ré-gionale des comptes le budget afférent à l’exercice sui-vant ». Une procédure (directe) de résorption d’office dudéficit par le préfet n’est pas, ici, prévue.

623. S’agissant des dépenses obligatoires, la procédurede droit commun d’inscription d’office des crédits pré-vue à l’article L. 1612-15 du CGCT (visé dans le CCH)est applicable (v. ci-dessus nos 434 et s.). En revanche,les procédures de mandatement d’office (v. ci-dessusnos 504 et 572) ne s’appliquent pas (les articles L. 1612-16et L. 1612-18 du CGCT sont déclarés inapplicables) –sauf pour l’exécution de certaines décisions de justice (v.ci-dessus no 559), car la loi du 16 juillet 1980 n’est pasécartée (bien que l’article L. 1612-17 du CGCT, qui y ren-voie, ait été déclaré inapplicable).

624. Distinction peut-être paradoxale car, s’agissant descrédits disponibles, il ne faut pas oublier que « le budgetprésente un caractère évaluatif » (CCH, art. L. 421-21,2°), sauf lorsque le préfet règle le budget, ce qui donnealors aux crédits un caractère limitatif (CCH, art. L. 421-21, 4°).

625. L’ensemble du régime applicable devrait être pré-cisé par les textes réglementaires d’application à paraîtreet par la pratique.

2° Les établissements publics locauxd’enseignement (EPLE)

626. Bibliographie. V. notamment Code des juridic-tions financières Le Moniteur, précité ci-dessus no 1, éd.2001, p. 371. – Code de l’éducation Dalloz, commen-taires et annotations Marc Debène, Françoise Dupont-Marilla et Christelle de Gaudemont sous art. L. 421-1et L. 421-11 et s. – Cour des comptes, La gestion dusystème éducatif, Rapport public particulier, avril 2003,éd. des JO. – Yvon Foltzer, L’établissement public locald’enseignement, Rev. Trésor 1987. 627. – Jean Gavard,Jean Beurton, Anne-Marie Grosmaire, Nicole et JacquesStirnemann, La gestion des établissements scolaires lo-caux du second degré, Berger-Levrault, coll. Les Indis-pensables, 12o éd., 2006. – Danièle Lamarque et GillesMiller, Les chambres régionales des comptes et l’école,AJDA 2001. 551. – André Legrand, Le rattachementdes établissements publics locaux d’enseignement à unecollectivité territoriale et le contrôle de leurs actes, AJ-DA 2005. 825. – Pierre Varaine et Daniel Malingre, Lecontrôle des budgets des établissements d’enseignement,AJDA 1987. 643.

627. La plupart des établissements publics d’ensei-gnement secondaire (lycées, collèges...) sont devenus,depuis la loi 85-97 du 25 janvier 1985 (introduisant dans

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la loi 83-663 du 22 juillet 1983 les articles 15-9 à 15-11)des « établissements publics locaux d’enseignement »(EPLE) (considérés comme « rattachés » à une collectivi-té locale – la plupart du temps les régions pour les lycées,les départements pour les collèges) (v. par ex. avis de lasection de l’Intérieur du Conseil d’État, Rapport public2005, p. 53 et André Legrand, article précité ci-dessusno 626, avec la bibliographie).

628. Le contrôle budgétaire qui pèse sur eux résulteactuellement des articles L. 421-11 à L. 421-13 du Codede l’éducation, auxquels renvoie l’article L. 232-4 du CJFet qui sont complétés, sur certains points, par le décret85-924 du 30 août 1985 modifié (l’ordonnance 2004-631du 1er juillet 2004 ayant très peu modifié les dispositionsen ce domaine).

Avant leur codification (partielle), les textes relatifs aux EPLEétaient, notamment, rassemblés dans un recueil des textes de ré-férence, sélectionnés et présentés par Daniel Mallet dans l’ou-vrage Lycées et collèges, 1995, Berger-Levrault, coll. Guidespratiques. – v. également, Ministère de l’Éducation nationale,Guide de la réglementation financière et comptable des établis-sements publics locaux d’enseignement, Centre national de do-cumentation pédagogique, 1re édition en 1996.

629. Cet article s’efforce d’adapter les principes conte-nus dans le CGCT (dont plusieurs articles sont expres-sément visés) avec la situation bien particulière (et fortcomplexe) dans laquelle sont placés les EPLE, qui dé-pendent à la fois de leur collectivité locale de rattache-ment (conseil délibérant ou, sur délégation, quand elle estpossible, commission permanente) et de l’autorité acadé-mique (recteur et, sur délégation, inspecteur d’académie),auxquelles se juxtapose l’autorité habituelle de contrôlebudgétaire (préfet et chambre des comptes) dont, cepen-dant, le pouvoir de règlement d’office est limité par l’im-possibilité de majorer librement les contributions finan-cières des collectivités de rattachement.

Code éducation, art. L. 421-13, I : « lorsqu’il règle le budgetde l’établissement, en application des dispositions du troisièmealinéa de l’article 1612-5 du Code général des collectivités ter-ritoriales [rétablissement de l’équilibre du budget] et du troi-sième alinéa de l’article 1612-15 du même code [dépenses obli-gatoires], le représentant de l’État ne peut, par rapport à l’exer-cice antérieur, sauf exceptions liées à l’évolution des effectifsou à la consistance du parc de matériels ou des locaux, majo-rer la participation de la collectivité de rattachement que dansune proportion n’excédant ni l’évolution du produit de la fisca-lité directe de la collectivité de rattachement ni l’évolution desrecettes allouées par l’État et destinées à pourvoir aux dépensespédagogiques de cet établissement ». – Même formule à l’ar-ticle L. 421-11, e, al. 2 pour l’établissement d’office du budgeten cas de retard. – v. CE 3 septembre 1997, req. 154486, Villede Montpellier : ; Rec. Lebon p. 316 ; D. 1999, Som. com. 86,J.-F. Lachaume ; Droit adm. 1997, n° 376 ; RFDA 1997. 1328 ;Rev. Trésor, 1998, p. 61.

630. L’adoption d’office du budget en cas de retard estl’illustration la plus nette de ce particularisme. Le prin-cipe d’une adoption d’office, similaire à celui qui présideau droit commun du contrôle budgétaire (v. ci-dessusnos 56 et s.) est bien maintenu, mais l’article L. 1612-2du CGCT, habituellement applicable, est ici écarté pourtenir compte des procédures spéciales d’adoption du bud-get de l’EPLE, qui peuvent aboutir à confier à l’autoritéacadémique et à la collectivité locale de rattachement lesoin de régler conjointement le budget.

Le conseil d’administration de l’EPLE doit adopter le budgetdans les trente jours de la notification (au plus tard le 1er no-vembre) de la participation financière de la collectivité de ratta-chement.

À défaut, le budget devra être réglé conjointement (dans ledélai d’un mois de la saisine effectuée par le préfet) par la col-lectivité de rattachement et l’autorité académique, puis transmisau préfet pour devenir exécutoire.

Le budget adopté dans les délais par le conseil d’administra-tion est transmis (dans les cinq jours) au préfet, à l’autorité aca-démique et à la collectivité locale de rattachement et devientexécutoire trente jours après, sauf si l’académie ou la collecti-vité locale fait connaître son désaccord ; dans ce cas, l’autori-té académique et la collectivité locale règlent conjointement lebudget (dans un délai de deux mois) et le transmettent au préfetpour qu’il devienne exécutoire (Code éd., art. L. 421-11, a, b, c,d, e, f. – CJF, art. R. 232-3).

Si les deux autorités de tutelle (académie/collectivité lo-cale) n’arrivent pas à se mettre d’accord dans les délaisimpartis par les textes, « le budget est réglé par le repré-sentant de l’État après avis public de la chambre régionaledes comptes » (Code éd., art. L. 421-11, e, al. 2).

La procédure est calquée sur la procédure habituelle : le préfetsaisit (sans qu’un délai préfix lui soit imparti, mais il doit lefaire « sans délai ») la chambre des comptes qui formule alors(dans le délai d’un mois et par avis public) des propositions surla base desquelles le préfet règle lui-même le budget (dans lalimite des augmentations permises de la contribution financièredes collectivités locales : v. ci-dessus no 629), avec pouvoir des’écarter des propositions de la chambre par décision motivée.

Les cas de saisine de la chambre sont peu nombreux : en 1997,sur 7754 budgets d’EPLE, 357 n’ont pas été adoptés à temps,311 ont fait l’objet d’un règlement conjoint par les autorités detutelle, 4 ont fait l’objet d’une saisine de la chambre des comptes(1 en 1998) (CJF Le Moniteur, éd. 2001, p. 374-375).

Entre le 1er janvier et la date d’adoption du budget, le chefd’établissement a les pouvoirs déterminés par l’article L. 1612-1du CGCT (visé par l’article L. 421-13, II, du Code de l’éduca-tion), mais les limites posées par ce texte peuvent être relevéesavec accord de la collectivité de rattachement et de l’autoritéacadémique pour tenir compte de l’incidence des mesures prisesau titre de la dernière rentrée scolaire (CJF, art. R. 232-5).

631. Le règlement d’office en cas de déficit du budgetobéit, lui, aux conditions de droit commun fixées par leCGCT (v. ci-dessus nos 108 et s.), notamment son article

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L. 1612-5 (visé par l’article L. 421-13 du Code de l’édu-cation). Comme pour les collectivités locales, il ne s’agitpas seulement du budget primitif mais aussi de tout bud-get résultant de décisions modificatives (v. Code éd., art.L. 421-12). Ce budget doit être adopté (ou modifié) « enéquilibre réel » (Code éd., art. L. 421-11, c).

Ce budget comprend une section de fonctionnement (compre-nant elle-même un service général et des services spéciaux à ca-ractère fonctionnel) et une section d’investissement, auxquelless’ajoutent des budgets annexes (dont celui du service d’héber-gement, et, éventuellement, du GRETA) (décret du 85-294 du30 août 1985, modifié, al. 35). Sont exigés non seulement unéquilibre global et un équilibre de chacune des sections (v. art.L. 1612-5 du CGCT) mais encore un équilibre du service d’hé-bergement (v. circulaire interministérielle du 27 décembre 1985sur les EPLE, titre IV, point 4.2). On rappellera que, s’agissantd’un établissement public, l’équilibre peut être réalisé par pré-lèvement sur le fonds de roulement mais, ainsi que le précisenotamment la circulaire ci-dessus « il convient de veiller à ceque les propositions de prélèvement sur le fonds de roulementn’aient pas pour effet de priver les établissements de moyens né-cessaires à leur bon fonctionnement ».

À défaut d’équilibre, le préfet saisira, selon la procé-dure habituelle (v. ci-dessus no 150), la chambre descomptes qui, s’il y a lieu, adressera des propositions deredressement à l’autorité qui a adopté le budget, c’est-à-dire, selon les cas, le conseil d’administration de l’EPLEou les autorités de tutelle conjointe (Code éd., art. L. 421-13, II), dont les pouvoirs sont, pour le reste, suspendusdans les conditions fixées à l’article L. 1612-9 du CGCT(visé et précisé par l’article L. 421-13, II, du Code del’éducation) ; le préfet pourra, ensuite, régler le budgetdans les conditions de droit commun (propositions de lachambre, motivation expresse en cas de décisions diffé-rentes...) mais avec limitation du pouvoir d’augmenter laparticipation financière de la collectivité locale (v. ci-des-sus no 629). Comme pour les collectivités locales, lesdécisions budgétaires suivantes seront placées sous sur-veillance (dans les conditions de l’article L. 1612-9 duCGCT).

632. La procédure de résorption d’office d’un déficitd’exécution, prévue par l’article L. 1612-14 du CGCT(v. ci-dessus nos 222 et s.) n’est pas, ici, applicable (lesarticles L. 1612-14 et L. 1612-12, al. 2, du CGCT étantexpressément écartés par l’article L. 421-13, III, du Codede l’éducation).

L’article L. 421-13, III, du Code de l’éducation dispose que,« par dérogation aux dispositions du premier alinéa de l’articleL. 1612-12 » du CGCT, « le compte financier est soumis par lechef d’établissement au conseil d’administration avant l’expira-tion d’un délai fixé par décret en Conseil d’État ». Ce délai a, endernier lieu (décret du 27 avril 2004, art. 10-I) été fixé à quatremois (art. 55 modifié du décret précité du 30 août 1985).

Mais cela ne signifie pas que le déficit d’exécution soittoléré. Le Code de l’éducation précise que « le bud-get de l’établissement est exécuté en équilibre réel » (art.L. 421-13, III) et un déficit doit donc être comblé par pré-lèvement sur le fonds de roulement, dont l’insuffisancepourrait conduire à un déséquilibre du budget, qui seraitalors réglé d’office.

633. En ce qui concerne les dépenses obligatoires,les procédures prévues au CGCT sont applicables,qu’il s’agisse de l’inscription d’office des crédits (art.L. 1612-15, visé par l’article L. 421-13, II et III du Codede l’éducation) (v. ci-dessus nos 434 et s.) ou du manda-tement d’office des dépenses (art. L. 1612-16, visé parl’article L. 421-13, III du Code de l’éducation) (v. ci-des-sus nos 504 et s.) y compris celle relative aux intérêtsmoratoires des commandes publiques (art. L. 1612-18 :v. ci-dessus nos 518 et s. et B. Perrin, étude précitée àl’AJDA 1988. 528) – mais, s’agissant de l’inscriptiond’office des crédits, elle ne permet pas de majorer libre-ment la participation financière de la collectivité localede rattachement (v. ci-dessus no 629).

Les dispositions de la loi du 16 juillet 1980 sont, auxtermes mêmes de cette loi, applicables, qu’il s’agisse del’exécution de certaines décisions de justice (art. 1er-II :v. ci-dessus nos 536 et s.) ou des recettes obligatoires dé-coulant de ces décisions (art. 1er-IV : v. ci-dessus nos 587et s.).

634. C’est d’ailleurs dans ce domaine des dépensesobligatoires que l’intervention du contrôle budgétairesemble la plus fréquente.

Sur cette pratique et la jurisprudence corrélative (en ce qu’elleconcerne les chambres des comptes), v. notamment Pierre Va-raine et Daniel Malingre, chron. précité à l’AJDA 1987. 643.– Danièle Lamarque et Gilles Miller, chron. précité à l’AJDA2001. 551. – CJF Le Moniteur, éd. 2001, p. 373 et s., en parti-culier p. 380 : les annotateurs relèvent que la procédure d’ins-cription d’office des crédits est la plus utilisée (22 en 1997, 34en 1998 mais 24 pour une seule chambre) et analysent les diffi-cultés le plus souvent rencontrées.

3° Les établissements publics de santé (EPS)

635. Les établissements publics de santé (EPS) sont,parmi les établissements publics locaux (ou présuméstels), ceux dont le particularisme est le plus accentué enmatière de contrôle budgétaire, car ces établissementsont été d’emblée placés hors du champ d’applicationde la loi du 2 mars 1982 (art. 16 et 56 de ladite loi) etsont donc soumis à un régime entièrement autonome,ainsi que l’indique l’actuel article L. 6141-7, al. 1er, duCode de la santé publique (CSP), aux termes duquel ces

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établissements « sont soumis à un régime administratif,budgétaire, financier et comptable particulier » défini parledit CSP et qui ne donne aux chambres régionales descomptes qu’une compétence d’attribution.

636. Cette compétence (en matière de contrôle budgé-taire) n’a été acquise qu’à partir de la loi 84-5 du 3 jan-vier 1984 (art. 6 et 10, modifiant les articles 22 et 41de la loi 70-1318 du 31 décembre 1970) mais elle est de-meurée très limitée, puisque les chambres ont été amenéesà intervenir d’abord en cas de retard dans l’adoption dubudget (CSP, art. L. 714-9 ancien puis L. 6145-3 ancien)(v. Pierre Varaine et Daniel Malingre, Le contrôle bud-gétaire des hôpitaux publics et des établissements et or-ganismes sociaux et médico-sociaux, AJDA 1987. 640),puis, à partir de la loi 91-748 du 31 juillet 1991 portantréforme hospitalière, en cas de délibération de nature àmenacer l’équilibre budgétaire d’un établissement (CSP,art. L. 714-5 ancien puis L. 6143-4 ancien. – Jean-YvesBertucci et Alain Doyelle, Le contrôle sur les établisse-ments publics de santé, AJDA 1997. 44. – DominiquePeljak, Le droit budgétaire des établissements public desanté, Les études hospitalières, 2003. – CJF Le Moniteur,éd. 2001, p. 383) ; cette compétence a complètement dis-paru avec l’ordonnance 2005-406 du 2 mai 2005, puis aété timidement réintroduite par l’ordonnance 2005-1112du 1er septembre 2005 (art. 1er-VII).

637. Elle se limite, depuis ce dernier texte, au seulcas, visé par l’article L. 232-5 du CJF, aux termes du-quel « les chambres régionales des comptes exercent lecontrôle des actes budgétaires et des budgets des établis-sements publics de santé [...] conformément aux dis-positions de l’article L. 6143-3 » du Code de la san-té publique (dans sa rédaction résultant de l’ordonnance2005-1112 du 1er septembre 2005), cette disposition s’ap-pliquant aussi, en principe, aux syndicats interhospitaliers(CJF, art. L. 232-6).

Il s’agit de l’hypothèse du redressement financier d’unEPS.

En effet, « le directeur de l’agence régionale de l’hos-pitalisation peut (éventuellement à la demande du direc-teur de la caisse régionale d’assurance-maladie : CSP,art. L. 6143-3-2) demander au conseil d’administration(de l’EPS) de présenter un plan de redressement lors-qu’il estime que la situation financière de l’établissementl’exige » (CSP, art. L. 6143-3, al. 1er).

Il fixe dans la demande le délai imparti qui ne peut être supé-rieur à trois mois (CSP, art. R. 6145-62, al. 1er).

À défaut d’adoption par la conseil d’administrationd’un plan de redressement adapté à la situation et si ladégradation financière répond à des critères définis par

décret, le directeur de l’agence régionale de l’hospitali-sation saisit la chambre régionale des comptes (CSP, art.L. 6143-3, al. 2. – v. également art. R. 6145-62, al. 1er).

Les critères de dégradation de la situation financière ont étédéterminés par le décret 2007-47 du 10 janvier 2007, introdui-sant dans le CSP un article D. 6145-63, qui, en substance, prenden compte le résultat comptable déficitaire du compte de résul-tat principal lorsqu’il dépasse, selon la catégorie d’EPS, 2,5 %ou 3, 5 % du total des produits de l’exercice.

La saisine de la chambre doit intervenir « sans délai » (CSP,art. R. 6145-62, al. 1er), être motivée et accompagnée des do-cuments énoncés à l’article R. 6145-62, al. 2 du CSP.

« Dans le délai de deux mois suivant sa saisine (com-plète) », la chambre des comptes « évalue la situationfinancière de l’établissement et propose, le cas échéant,des mesures de redressement » (CSP, art. L. 6143-3, al.2.).

Pour l’instruction, « le président de la chambre régionale descomptes informe le directeur de l’établissement de la date li-mite à laquelle peuvent être présentées ses observations, soit parécrit, soit oralement. L’avis motivé de la chambre est (ensuite)transmis à l’agence régionale de l’hospitalisation et à l’établis-sement » (CSP, art. R. 6145-62, al. 4 et 5).

« Le directeur de l’agence régionale de l’hospitali-sation peut alors mettre en demeure l’établissement deprendre les mesures de redressement appropriées » (CSP,art. L. 6143-3, al. 2).

« Le directeur de l’ARH peut procéder à la mise en demeure[...] en l’absence d’adoption par le conseil d’administration d’unplan de redressement adapté à la situation financière de l’établis-sement, dans le délai de quatre mois suivant la demande d’un telplan » (CSP, art. R. 6145-11).

Puis, innovation importante introduite par l’ordonnance2005-406 du 2 mai 2005, le directeur de l’ARH « peut,par décision motivée et pour une durée n’excédant pasdouze mois, placer l’établissement sous [...] administra-tion provisoire [...] lorsque la mise en demeure [...] estrestée sans effet pendant plus de deux mois ou lorsquele plan de redressement adopté n’a pas permis de redres-ser la situation financière de l’établissement » (CSP, art.L. 6143-3-1, al. 1er, qui prévoit également une telle me-sure « lorsque, après mise en demeure demeurée sans ef-fet depuis plus de deux mois, le conseil d’administrations’abstient de délibérer sur » certaines matières, non bud-gétaires, prévues à l’article L. 6143-1).

638. La chambre des comptes n’intervient pas dans lesautres cas de tutelle budgétaire, qui relèvent du seul re-présentant de l’État, lequel est, dans la généralité descas, le directeur de l’ARH (depuis l’ordonnance 96-46 du24 avril 1996. – v. CSP, art. R. 6145-28).

Pour l’Assistance publique-hôpitaux de Paris, il s’agit d’unconseil de tutelle (v. CSP, art. L. 6147-4).

Cette tutelle demeure stricte, malgré la transforma-tion du régime budgétaire et comptable des EPS opérée

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en 2005 et 2006 (ordonnances précitées, au no 636, du2 mai 2005 et du 1er septembre 2005 et décret 2005-1474du 30 novembre 2005 relatif notamment à l’état pré-visionnel des recettes et des dépenses, commentés, enparticulier, par les circulaires du 30 novembre 2005 etdu 2 décembre 2005, arrêté du 19 octobre 2006 relatifau compte financier des EPS, instruction budgétaire etcomptable M 21 annexée à l’arrêté du 30 octobre 2006.– v. Bernard Bonnici, L’hôpital. Obligation de soins,contraintes budgétaires, Doc. française, 2007. – PierreVilleneuve, Nouveau régime juridique des établissementsde santé, JCP A 2005. 887).

Les EPS adoptent désormais un « état des prévisions derecettes et de dépenses » (EPRD), dont les crédits présententun caractère évaluatif, à l’exception de ceux inscrits sur uneliste de chapitres déterminés par arrêté interministériel (CSP,art. R. 6145-14) et de ceux qui résulteraient d’un règlementd’office du budget (CSP, art. L. 6143-1 et L. 1645-2), lecaractère limitatif s’appréciant alors au niveau du chapitre (art.R. 6145-14) sans possibilité de virement de chapitre à chapitre(art. R. 6145-5).

L’EPRD et ses décisions modificatives peuvent, éventuelle-ment, être arrêtés d’office en cas de retard (art. L. 6145-2) – ladate limite pour l’EPRD primitif étant en principe le 31 mars(art. R. 6145-34) –, de refus de tenir compte des observationsdes autorités de tutelle (art. L. 6145-1, L. 6143-3, L. 6145-4) oude prendre certaines décisions modificatives (art. R. 6145-40)– de même que peuvent être établis d’office les résultats (art.L. 3145-2 et R. 6145-46).

L’EPRD et ses décisions modificatives adoptés par le conseilne sont pas exécutoires de plein droit et peuvent faire l’objetd’une approbation tacite (art. L. 6143-40 et R. 6145-29) oud’une opposition du représentant de l’État (art. R. 6145-31 ets.), qui peut alors conduire à une rectification d’office (v. ci-des-sus).

Le représentant de l’État peut, après mise en demeure (art.R. 6145-42), mandater d’office les dépenses obligatoires (art.L. 6145-3), y compris celle relative aux intérêts moratoires descommandes publiques (art. L. 6145-5), au besoin en imposantune décision modificative pour obtenir les crédits nécessaires(art. L. 6145-5) ; il peut aussi recouvrer d’office les créances(art. L. 6145-3).

La loi du 16 juillet 1980 relative à l’exécution de certainesdécisions de justice est, par ailleurs, applicable.

639. Une partie de cette tutelle est même exercée sur cer-tains établissements de santé privés. Les établissements à butnon lucratif admis à participer à l’exécution du service hospita-lier ou ayant opté pour le financement par dotation globale sont,en cas de déséquilibre financier, soumis à un pouvoir d’injonc-tion dont le non-respect peut entraîner la suspension du contratconclu avec eux (CSP, art. L. 6161-3-1). Les établissements desanté privés qui bénéficient d’un financement par dotation glo-bale sont, pour ce qui concerne leurs activités de participation au

service public, soumis aux articles L. 6143-4 (approbation préa-lable) et L. 6145-1 (pouvoir d’établissement d’office) du CSP(art. L. 6161-7 du CSP).

640. Le nombre de cas d’intervention de la chambre descomptes reste donc « particulièrement faible » (CJF LeMoniteur, éd. 2001, p. 383).

4° Les établissements publics locaux sociauxet médico-sociaux (EPSMS)

641. Les services sociaux et médico-sociaux relèvent,tantôt de personnes morales de droit privé (la majori-té), tantôt de personnes morales de droit public ; s’agis-sant de cette seconde catégorie, les services sont, selonles cas, non personnalisés ou personnalisés sous formed’établissements publics sociaux et médico-sociaux ; cer-tains de ces derniers sont nationaux, d’autres sont locaux,plus exactement « communaux, intercommunaux, dépar-tementaux (ou) interdépartementaux » aux termes de l’ar-ticle L. 315-9 du Code de l’action sociale et des familles(CASF).

642. S’agissant des établissements publics locaux (et,peut-être nationaux), la seule disposition de la partielégislative du CASF qui mentionne les chambres descomptes est l’article L. 315-14 (dans sa rédaction is-sue de l’article 70 de la loi 2002-2 du 2 janvier 2002),qui, rendant exécutoire de plein droit la plupart desdélibérations transmises au préfet, dispose (alinéa 2) :« Le représentant de l’État dans le département saisit lachambre régionale des comptes des délibérations dontil estime qu’elles entraînent des dépenses de nature àmenacer l’équilibre budgétaire de l’établissement, dansles quinze jours suivant leur transmission. Il informesans délai l’établissement de cette saisine, qu’il peutassortir d’un sursis à exécution. Sur avis conforme de lachambre régionale des comptes, rendu dans un délai detrente jours suivant la saisine, le représentant de l’Étatpeut annuler la délibération ».

Cette disposition est peut-être applicable aux établissementspublics nationaux car elle figure dans un article (L. 315-14) in-clus dans une section consacrée à l’ensemble des établissementspublics, nationaux et locaux (v. art. L. 315-9), et qui ne dis-tingue pas (dans l’article L. 315-14) les deux catégories d’éta-blissements.

643. Hormis ce cas spécifique de contrôle (qui peutaboutir à une annulation et non à une substitution), lapartie législative du CASF ne fait pas allusion aux cashabituels de contrôle budgétaire, notamment ceux impli-quant l’intervention de la chambre des comptes. Ce si-lence a été interprété de deux façons, tant par la doctrine

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que par les chambres régionales des comptes dans leursavis de contrôle budgétaire (v. notamment Jean-Yves Ber-tucci et Alain Doyelle, chron. précité à l’AJDA 1995.896. – Claude Chaumet-Riffaud, Les établissements etles services publics sociaux et médico-sociaux, éd. duPapyrus, 2002, p. 49 et s. – Code des juridictions fi-nancières Le Moniteur, éd. 2001, p. 383. – J.-F. Davidet F. Dessaint, L’aménagement du statut des établisse-ments publics locaux à caractère social ou médico-so-cial, RDSS 1990. 176. – Jean-Pierre Hendy, Renfor-cement des contrôles, Rev. hospitalière de France sep-tembre-octobre 2002, p. 24 ; Le décret no 2003-1010 du22 octobre 2003 relatif à la gestion comptable, budgétaireet financière des établissements et des services sociauxet médico-sociaux, RDSS 2004. 819. – Éric Thévenon,Chambres régionales et territoriales des comptes, préci-té ci-dessus no 1, nos 301 et s. et 437. – Pierre Varaineet Daniel Malingre, Le contrôle budgétaire des hôpitauxpublics et des établissements et organismes sociaux et mé-dico-sociaux, AJDA 1987. 640).

D’autant que les services sociaux et médico-sociaux gérés parun EPS, par une collectivité locale ou par un centre communalou intercommunal d’action sociale demeurent, pour l’essentiel,régis par le CASF (v. CASF, art. R. 314-75 et R. 314-78).

644. Pour les uns, le contrôle budgétaire de droit com-mun ne s’applique pas et les chambres des comptes sontdonc incompétentes car elles n’ont qu’une compétenced’attribution, que n’établit, ici, aucun renvoi, direct ou in-direct, de dispositions législatives du CASF au CGCT ouau CJF (alors que tel est, par exemple, le cas en matière dedépôt des fonds au Trésor : CASF, art. L. 315-19), situa-tion qui comporterait une certaine similitude avec le casdes EPS (v. ci-dessus no 635), qu’il s’agisse de l’exclu-sion de ces établissements du champ d’application de laloi du 2 mars 1982 (v. Pierre Varaine et Daniel Malingre,chron. précité à l’AJDA 1987.640), de la procédure spé-ciale d’annulation des délibérations menaçant l’équilibrebudgétaire (v. ci-dessus no 642), visiblement inspiréedes anciens articles L. 714-5 puis L. 6143-4 du CSP (v.ci-dessus no 636) ou, plus généralement, de l’existence,pour ces établissements, d’une tutelle spécifique, à la-quelle se surajouterait, sans la remplacer, le contrôle bud-gétaire.

L’article L. 315-14 du CASF déclare bien exécutoires sansapprobation préalable les délibérations des conseils d’adminis-tration, mais « sans préjudice de l’application des dispositionsprévues à l’article L. 314-7 » (et R. 314-46), qui soumet à appro-bation préalable par l’autorité compétente en matière de tarifi-cation (préfet, président du conseil général) les prévisions ayantdes conséquences sur les tarifs à prendre en charge par l’État,le département et/ou les organismes de sécurité sociale, selonune procédure détaillée aux articles L. 314-16 (et R. 314-21) et

suivants et qui donne à l’autorité compétente le pouvoir de réfor-mation des budgets (v. notamment CASF Dalloz, commentairesMichel Borgetto et Robert Lafore sous art. L. 314-5), sans in-tervention des chambres régionales.

645. Pour d’autres, le contrôle budgétaire de droit com-mun et la compétence des chambres des comptes résultenttout simplement de l’article L. 1612-20 du CGCT, qui lesdéclare, notamment, applicables aux établissements pu-blics communaux et intercommunaux, départementaux etinterdépartementaux (v. ci-dessus no 606) – d’autant queles EPSMS constituent une catégorie distincte des EPS (v.notamment avis de la section sociale du Conseil d’État,no 358832, 17 février 1996, Rapport public 1996, p. 431).

646. Cette interprétation a été en partie corroborée parle décret 2006-422 du 7 avril 2006 modifiant l’articleR. 314-68 du CASF qui dispose désormais que « les ar-ticles L. 1612-1, L. 1612-2, L. 1612-11, L. 1612-15 etL. 1612-16 à L. 1612-19-1 du code général des collecti-vités territoriales sont applicables aux établissements pu-blics sociaux et médico-sociaux ».

Auparavant, deux articles réglementaires du CASF fournis-saient des indices en ce sens depuis le décret 2003-1010 du22 octobre 2003. Il s’agit d’une part de l’article R. 314-65 quiprécise que le respect des règles particulières requises (par l’ar-ticle R. 314-15) pour l’équilibre réel du budget s’impose « in-dépendamment de celui des règles relatives à l’équilibre bud-gétaire réel, au sens de l’article L. 1612-4 du code général descollectivités territoriales » ; il s’agit d’autre part de l’articleR. 314-70, indiquant que « conformément aux dispositions com-binées des articles L. 1612-1 et L. 1612-20 du code généraldes collectivités territoriales », l’ordonnateur dispose de certainspouvoirs (énoncés au texte) lorsque le budget n’a pas été renduexécutoire au 1er janvier de l’exercice. Mais restait (et reste en-core) à savoir s’ils constituaient une exception ou, au contraire,une application d’un principe général d’applicabilité du CGCT.

647. Sont donc exclues du contrôle budgétaire de droitcommun les procédures de rétablissement de l’équilibredu budget (art. L. 1612-4 du CGCT, pourtant visé àl’article R. 314-65 du CASF... et art. L. 1612-5 et s.)(v. ci-dessus nos 112 et s.) ainsi que celle de résorptiondu déficit d’exécution (art. L. 1612-12 à L. 1612-14 :v. ci-dessus nos 222 et s.) car les EPSMS sont soumis àun « équilibre réel » particulier (v. CASF, art. R. 314-14,R. 314-15, R. 314-65) et à un pouvoir de tutelle per-mettant de rétablir d’emblée cet équilibre (v. ci-dessusno 644) (avec, dans le cas prévu à l’article L. 315-14du CASF, l’avis conforme de la chambre des comptes :v. ci-dessus no 642).

CASF, art. R. 314-15 : « Pour être en équilibre réel, le bud-get d’un établissement ou service social ou médico-social doitrespecter les quatre conditions suivantes :

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1o La section d’investissement, la section d’exploitation dubudget général et les sections d’exploitation des budgets princi-pal et annexes lorsqu’il en existe, doivent être présentées cha-cune en équilibre ;

2o Les produits et les charges doivent être évalués de façonsincère ;

3o Le remboursement de la dette en capital ne doit pas êtrecouvert par le produit des emprunts, sauf dans le cas de renégo-ciation de ceux-ci ;

4o Les recettes affectées doivent être employées à l’usage au-quel elles sont prévues

Toutefois, en vue de financer des investissements sans recou-rir à l’emprunt ni mobiliser des comptes de liaison, si les dis-ponibilités de l’établissement ou du service excèdent le niveaucumulé des dépenses courantes d’exploitation et des dettes exi-gibles à court terme, la section d’investissement peut présenterun déséquilibre à hauteur de cet excédent ».

648. Sont donc, et en revanche, applicables les articlesrelatifs au retard dans l’adoption du budget (art. L. 1612-1et L. 1612-2 : v. ci-dessus nos 56 et s.), à l’inscription d’of-fice des crédits pour dépenses obligatoires (art. L. 1612-15 : v. ci-dessus nos 434 et s.), y compris pour l’exécu-tion de certaines décisions de justice (art. L. 1612-17 :v. ci-dessus nos 556 et s.) et au mandatement d’officedes dépenses obligatoires (art. L. 1612-17 : v. ci-dessusnos 504 et s.), y compris pour l’exécution de certaines dé-cisions de justice (art. L. 1612-17 : v. ci-dessus nos 559 ets.) et le paiement des intérêts moratoires de commandespubliques (art. L. 1612-18 : v. ci-dessus nos 572 et s.).

L’article L. 1612-11 concerne les pouvoirs de l’instance déli-bérante pendant la période complémentaire ; l’article L. 1612-19-1 concerne les délibérations d’utilité publique en cas de ges-tion de fait.

649. Sur le plan des principes et de la méthode, mieuxaurait peut-être valu indiquer que les dispositions duCGCT sur le contrôle budgétaire étaient applicables àl’exception des articles mentionnés au no 646, car celaaurait posé un principe général d’applicabilité, que nepermet pas d’établir à coup sûr la liste des dispositionsapplicables.

650. Par ailleurs, on pourrait s’interroger sur le point desavoir si des dispositions à caractère réglementaire pou-vaient, en l’absence d’habilitation du législateur, déclarerdes dispositions législatives applicables à des établisse-ments publics locaux.

Une considération favorable à la compétence réglementairepourrait être que les établissements publics locaux ne bénéfi-cient pas directement du principe constitutionnel de libre admi-nistration mais une considération défavorable tiendrait au faitque ces établissements sont rattachés à des collectivités bénéfi-ciaires d’un tel principe.

651. Il appartiendra donc à la jurisprudence ou au légis-lateur d’éclairer la pratique.

B. – Les collectivités territoriales particulières652. Au sein des collectivités territoriales, la catégorie

des communes se distingue des autres catégories par lefait qu’une des dispositions relatives au contrôle budgé-taire lui est spécifiquement applicable : il s’agit de l’ar-ticle L. 1612-7 du CGCT, introduit à l’occasion de l’ap-plication, en 1997, de l’instruction M 14 et qui donne del’équilibre du budget une définition un peu différente decelle applicable aux autres collectivités territoriales (envertu de l’article L. 1612-6), en mentionnant expressé-ment les dotations aux amortissements et provisions entant que recettes permettant l’équilibre ou l’excédent dela section d’investissement.

CGCT, art. L. 1612-7 : « À compter de l’exercice 1997, pourl’application de l’article L. 1612-5, n’est pas considéré commeétant en déséquilibre le budget de la commune dont la section defonctionnement comporte ou reprend un excédent reporté pardécision du conseil municipal ou dont la section d’investisse-ment comporte un excédent, notamment après inscription desdotations et aux provisions exigées. »

À rapprocher de CGCT, art. L. 1612-6 : « Toutefois, pourl’application de l’article L. 1612-5, n’est pas considéré commeétant en déséquilibre le budget dont la section de fonctionne-ment comporte ou reprend un excédent et dont la section d’in-vestissement est en équilibre réel, après reprise pour chacunedes sections des résultats apparaissant au compte administratifde l’exercice précédent. »

Cette différence explique que l’article L. 1612-20 du CGCTdéclare applicables aux établissements publics locaux non com-munaux les dispositions du chapitre 1612 « à l’exception del’article L. 1612-7 ». – Par ailleurs, les subventions exception-nelles d’équilibre que peut accorder l’autorité ministérielle sontréservées aux communes : v. CGCT, art. L. 2335-2 et ci-dessusno 363.

653. Au sein des communes, existent, on le sait, descommunes associées, qui comportent chacune, de pleindroit, « une section du centre d’action sociale dotéede la personnalité juridique » (CGCT, art. L. 2113-13,3°), obéissant donc au régime applicable aux CCAS (v.ci-dessus no 610) ; surtout, l’article L. 2113-20 du CGCTdéclare applicables aux communes issues d’une fusionet comptant plus de 100 000 habitants les dispositionsrelatives aux arrondissements à Paris, Marseille et Lyon(v. ci-dessous no 663) et qui garantissent donc aux com-munes associées un minimum d’autonomie.

654. De même, existent quelque 27 000 sections decommunes, dotées de la personnalité juridique (CGCT,art. L. 2411-1) et, pour certaines d’entre elles, d’une com-mission syndicale (CGCT, art. L. 2411-2 et s.). Auxtermes de l’article L. 2412-1 du CGCT, ces sections sont,selon les cas, dotées d’un budget annexe (qui doit être« établi en équilibre réel en section de fonctionnementet en section d’investissement ») ou, en cas d’absence

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de commission syndicale, d’un « état spécial annexé aubudget de la commune » ; le même article déclare appli-cables au budget annexe ou à l’état spécial les procéduresde contrôle budgétaire prévues pour le budget de la com-mune. Ces procédures de contrôle budgétaire ne s’ap-pliquent pas de façon autonome en ce sens que le budgetcommunal est considéré comme incomplet en l’absencedu budget annexe ou de l’état spécial annexé relatif à lasection de commune ; cette absence peut éventuellementfaire considérer que le budget communal n’a pas été adop-té dans les délais et peut donc être réglé d’office pour re-tard (v. ci-dessus nos 55 et s.), notamment dans sa partierelative à la section de commune (TA Clermont-Ferrand9 novembre 1995, req. 92-1893, Section de commune deCoheix. – CE 14 janvier 1998, req. 160660, Section decommune d’Antilly : applicabilité de la procédure prévueen cas de retard et non de celle prévue en cas de déséqui-libre).

655. S’agissant des autres collectivités particulières, lescritères de distinction sont géographiques.

1° Les collectivités de France continentale

656. S’agissant de la France continentale, il est possiblede distinguer trois localisations.

a) Les communes d’Alsace-Moselle

657. Aux termes de l’article L. 232-2 du CJF, « les dis-positions des articles L. 1612-1 à L. 1612-20 du code gé-néral des collectivités territoriales sont applicables auxcommunes des départements de la Moselle, du Bas-Rhinet du Haut-Rhin dans les conditions prévues par l’articleL. 2543-1 du même code ». En réalité, le régime appli-cable en matière de contrôle budgétaire résulte de la com-binaison des articles L. 2541-22, L. 2543-1 et L. 2543-2(complétés par l’article R. 2543-1) du CGCT. Ce régimese situe à deux niveaux.

Rappelons, par ailleurs, l’existence, en Alsace-Moselled’établissements publics particuliers : les fabriques des églises,chargées d’administrer les paroisses (v. sur le sujet Rép. min.no 21762, JO Sénat 30 mars 2006, p. 926).

658. Le premier concerne toutes les communesdes trois départements susvisés. Il résulte de l’articleL. 2543-1 (et de l’article R. 2543-1, al. 1er) du CGCT, quidéclare applicables les dispositions sur le contrôle bud-gétaire « à l’exception de celles des articles L. 1612-12et L. 1612-14 », c’est-à-dire celles relatives à la résorp-tion d’office d’un déficit du compte administratif (v.ci-dessus nos 222 et s.). La portée de cette exclusion estcependant atténuée par l’article L. 2543-8, aux termes

duquel « avant la délibération du budget, les comptes dudernier exercice sont présentés au conseil municipal » –la notion de budget devant, selon la jurisprudence, êtrecomprise comme incluant budget primitif et décisionsmodificatives (TA Strasbourg 21 juin 1988, Salermo :Rép. jur. Alsace-Lorraine 1989, no 1, p. 8). On nepourrait donc pas, semble-t-il, considérer comme étanten équilibre réel un budget qui, après connaissance desrésultats d’exécution du dernier exercice, ne ferait pasdisparaître un éventuel déficit – même si, dans certainscas, les procédures à utiliser peuvent être différentes desprocédures habituelles.

659. Le second niveau de dérogations concerne, en ef-fet, les grandes communes, plus exactement celles viséespar l’article L. 2543-2 du CGCT (dont le contenu est restéapplicable après la loi du 2 mars 1982 : CE 28 juillet 1989,req. 74950, Ville de Metz : Rec. Lebon p. 171 ; AJDA1989. 793, concl. Michel de Guillenchmidt ; Rev. jur. Est1989, no 4, p. 13, note Bartmann). Il s’agit des communesde 25 000 habitants et plus, des chefs-lieux d’arrondisse-ment dans lesquels le conseil municipal a choisi ce régimeet des communes qui, par décret pris sur la demande deleur conseil municipal et après avis du conseil général, ontété autorisés à ce placer sous ce régime. Les budgets deces communes « sont exécutoires de plein droit dès leuradoption par le conseil municipal » (art. L. 2543-2, al.1er), mais doivent être transmis au préfet pour que ce der-nier puisse exercer le contrôle de légalité et le contrôlebudgétaire (CE 28 juillet 1989, Ville de Metz, précité).Le préfet ne pourrait exercer le contrôle budgétaire pré-vu pour le rééquilibrage du budget (v. ci-dessus nos 150et s.) car, aux termes de l’article L. 2541-22, al. 2, duCGCT, « les dispositions relatives au rétablissement del’équilibre budgétaire ne sont pas applicables aux com-munes » déterminées par l’article L. 2543-3 ci-dessus (v.également art. R. 2543-1, al. 2 et CRC Alsace 20 fé-vrier 1994, Commune de Wissemburg) ; mais la néces-sité d’équilibre budgétaire demeurant, et constituant une« condition de légalité » du budget (v. ci-dessus no 213),une délibération approuvant un budget déficitaire pourraitêtre déférée, pour annulation, au juge administratif.

Dans ces grandes communes, les autres procédures decontrôle budgétaire (à l’exception de celle prévue pour larésorption d’office d’un déficit d’exécution) demeurent ap-plicables (ainsi en cas de retard ou de dépenses obligatoires).Dans les communes autres que celles indiquées ci-dessus laprocédure habituelle de rééquilibrage du budget est égalementapplicable.

L’autorité ministérielle considère que les dispositions appli-cables aux grandes communes le sont aussi aux groupementscomprenant une grande commune (v. Rép. min. au JOAN20 novembre 1989).

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b) Les villes de Paris, Marseille et Lyon

660. La ville de Paris connaît, on le sait, une organisa-tion particulière (v. CGCT, art. L. 2512-1 et R. 2512-1 ets.) qui se manifeste principalement par la coexistence,sur un même territoire, d’une commune (la communede Paris) et d’un département (le département de Paris),administrés par un seul conseil (le conseil de Paris) etun seul exécutif (et le maire de Paris), qui exercent, se-lon les cas, les compétences communales ou départemen-tales, mais en les partageant parfois avec les autorités del’État, notamment le préfet de police qui dispose d’unbudget spécial rattaché au budget de la commune de Pa-ris mais dont il est ordonnateur (art. L. 2512-22 et s.).La ville connaît, par ailleurs, une organisation particulièrede ses services de secours et de lutte contre l’incendie (labrigade des sapeurs-pompiers, dont les opérations finan-cières sont inscrites au budget spécial de la préfecture depolice : v. CGCT, art. L. 2512-18), de son centre d’actionsociale, réparti par section d’arrondissement (v. CGCT,art. L. 2512-10 et R. 2512-4 ; CASF, art. R. 123-39 ets.) et de son établissement public hospitalier, l’Assistancepublique – Hôpitaux de Paris, qui est, notamment, soumisà un contrôle d’État plus centralisé, par l’intermédiaired’un conseil de tutelle et du ministre de la Santé (CSP,art. L. 6147-1 et R. 716-3-1 et s.).

661. De son côté, la ville de Marseille connaît éga-lement un rattachement particulier de ses services delutte contre l’incendie (le bataillon des marins-pompiers,dont les dépenses émargent au budget de la commune :v. CGCT : art. L. 2513-4 et L. 2513-5), une organisa-tion particulière du centre d’action sociale (CASF, art.L. 123-4 et R. 123-62) et, à un degré moindre qu’à Paris,de son établissement public hospitalier, l’Assistance pu-blique de Marseille (v. CSP, art. L. 6147-1 et R. 716-3-39et s.).

662. Quant à la ville de Lyon, elle connaît égalementune organisation particulière du centre d’action socialeauquel sont rattachés des centres d’arrondissement(CASF, art. L. 123-4 et R. 123-64) et, à un degré moindrequ’à Paris, de son établissement public hospitalier, lesHospices civils de Lyon (v. CSP, art. L. 6147-1 etR. 716-3-39 et s.).

663. S’agissant des procédures de contrôle budgétaire,elles ne connaissent cependant de spécificités notablesqu’à propos des arrondissements de Paris, Marseille etLyon dans leur organisation issue de la loi 82-1169 du31 décembre 1982 et actuellement régis par les articlesL. 2511-2 et s. et R. 2511-2 et s. du CGCT.

Les arrondissements (vingt à Paris, seize à Marseille etneuf à Lyon) ont été dotés de conseils et de maires qui

disposent, en matière financière, d’états spéciaux d’ar-rondissement (retraçant une dotation de fonctionnementallouée par le conseil communal). Ces états spéciaux d’ar-rondissement doivent être adoptés (« en équilibre réel » :CGCT, art. L. 2511-41, al. 1er) par les conseils d’arrondis-sement mais doivent être approuvés par le conseil muni-cipal qui peut demander une seconde délibération, notam-ment lorsqu’il estime « que l’état spécial n’a pas été adop-té en équilibre réel ou ne comporte pas toutes les dépensesobligatoires qui doivent y figurer », et qui peut, ensuite,arrêter d’office les états spéciaux si les dispositions néces-saires n’ont pas été adoptées ; les états spéciaux sont an-nexés au budget de la commune et deviennent exécutoiresà la même date que la délibération du conseil municipalqui les a approuvés ou établis. Le principe posé par la loiest que « les procédures de contrôle prévues pour le bud-get de la commune [...] s’appliquent également aux étatsspéciaux d’arrondissement, y compris lorsque ceux-ci nedeviennent pas exécutoires en même temps que le bud-get de la commune » (CGCT, art. L. 2511-41, dernieralinéa) mais les procédures, décrites ci-dessus, de « tu-telle interne » à la commune font que les états spéciauxd’arrondissement ne peuvent être transmis au préfet quepar l’intermédiaire d’une délibération du conseil munici-pal. Par ailleurs, cette « tutelle interne » se poursuit avecle mandatement des dépenses obligatoires d’un état spé-cial d’arrondissement : ce mandatement peut être effec-tué d’office par le maire de la commune après mise en de-meure du maire d’arrondissement, non suivie d’effet dansle mois.

c) La région d’Île-de-France

664. La région d’Île-de-France est, en tant que collecti-vité territoriale, soumise au contrôle budgétaire de droitcommun mais dispose d’un établissement public admi-nistratif régional particulier : l’Agence des espaces verts(CGCT, art. L. 4413-2 et R. 4413-1 et s.) qui « estsoumise aux dispositions financières et comptables appli-cables à la région d’Île-de-France » (art. R. 4413-6).

665. De plus, son territoire abrite un établissement pu-blic chargé de l’organisation des transports publics de per-sonnes en Île-de-France, dénommé Syndicat des trans-ports d’Île-de-France et qui est constitué entre la région,la ville de Paris et les départements de la région parisienne(Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Es-sonne, Yvelines, Val-d’Oise, Seine et Marne). Cet éta-blissement, constitué exclusivement de collectivités lo-cales, est, conformément à l’article L. 1612-20 du CGCT(v. ci-dessus no 606) soumis au contrôle budgétaire dedroit commun, ainsi que le confirme indirectement l’or-donnance 59-151 du 7 janvier 1959 modifiée, notammentpar la loi 2004-809 du 13 août 2004 et la loi 2006-438 du

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14 avril 2006, dont l’article 1er-V dispose que « le contrôlede légalité et le contrôle budgétaire des actes du syndicatsont exercés par le représentant de l’État dans la régiond’Île-de-France » (avec, dans les cas habituellement pré-vus, l’intervention de la chambre régionale des comptesd’Île-de-France).

2° La collectivité territoriale de Corse

666. La collectivité territoriale (régionale) de Corse, ré-gie par les articles L. 4421-1 et s. et R. 4421-1 et s. duCGCT, est soumise au contrôle budgétaire de droit com-mun, ainsi que l’impliquent ou l’indiquent à la fois l’ar-ticle L. 4421-1, qui déclare applicables les dispositions dela première partie du CGCT (non contredites par des dis-positions spéciales, qui n’existent pas en ce domaine) etl’article R. 4425-8, aux termes duquel « la chambre ré-gionale participe au contrôle des actes budgétaires de lacollectivité territoriale de Corse et de ces établissementspublics [...] dans les conditions prévues au livre VI de lapremière partie » (livre VI qui contient les dispositionssur le contrôle budgétaire).

La mention des établissements publics n’est pas for-tuite, car la collectivité de Corse dispose d’établissementspublics spécifiques destinés à lui permettre d’exercer descompétences particulières, et particulièrement variées,qui lui ont été confiées – et qui conduisent, ainsi, à unOffice des transports (CGCT, art. L. 4444-20), un Officede développement agricole et rural et un Office d’équipe-ment hydraulique (CGCT, art. L. 4424-33) ou, sous uneforme juridique qui peut être différente, à une Institutionspécialisée dans le tourisme (CGCT, art. L. 4424-31).

C’est, d’ailleurs, cette variété qui a conduit le légis-lateur à attribuer à la chambre régionale des comptesquelques compétences particulières en matière decontrôle de la gestion, notamment sous forme d’unavis que peut lui demander le préfet au cas où la déli-bération du conseil d’administration d’un établissementpublic paraîtrait présenter des conséquences financièresnéfastes (v. CGCT, art. L. 4444-20, al. 2 à 4 et, ci-aprèsles attributions de la chambre en matière de contrôle dela gestion).

3° Les collectivités de l’article 73 de la Constitution(départements et régions d’outre-mer)

667. Les collectivités régies par l’article 73 de laConstitution (dans sa rédaction issue de l’article 9 dela loi constitutionnelle 2003-276 du 28 mars 2003) sontactuellement les départements et régions d’outre-mer,institués sur le territoire de la Guadeloupe, la Guyane,la Martinique et la Réunion.

668. Conformément au « principe d’assimilation » posépar cet article (qui dispose notamment que les lois et rè-glements y sont applicables de plein droit, v. ci-avant p.1905, Le régime constitutionnel des départements et ré-gions d’outre-mer), les dispositions législatives (notam-ment celles codifiées à l’article L. 3441-1 du CGCT pourles départements et à l’article L. 4431-1 du CGCT pourles régions) prévoient que seules des dispositions expres-sément dérogatoires peuvent écarter l’application du droitcommun. S’agissant du contrôle budgétaire, il n’y en a,semble-t-il, pas.

Mais l’organisation des chambres régionales des comptes pré-sente quelques spécificités ; en particulier, les chambres régio-nales des comptes des régions de la Martinique, de la Guade-loupe et de la Guyane ont le même président, les mêmes as-sesseurs et les mêmes commissaires du Gouvernement ; parailleurs, les conditions de fonctionnement sont parfois adaptées(v. CJF, art. L. 212-12 et L. 212-15, dans leur rédaction issuede la loi 2007-224 du 21 février 2007).

669. Bien sûr, le contexte est différent, ne serait-ce queparce qu’une région et un département coexistent ici surun même territoire (comme à Paris coexistent une com-mune et un département) – et les actes que contrôlent lepréfet et la chambre régionale des comptes peuvent éma-ner d’organes spécifiques au territoire concerné.

Ainsi que l’implique, notamment, l’article L. 4433-2 duCGCT, aux termes duquel « les conseils généraux (des quatreterritoires intéressés) peuvent créer des établissements publicsdénommés agences, chargés d’assurer la réalisation des projetsintéressant la région ainsi que le fonctionnement des servicespublics régionaux ». De même, dans chaque territoire, existeun office de l’eau, établissement public local à caractère ad-ministratif rattaché au département (Code de l’environnement,art. L. 213-13) – ainsi qu’une agence d’insertion, établisse-ment public départemental à caractère administratif (CASF, art.L. 522-1), qui est « soumise aux régimes administratif, financieret budgétaire », prévus, notamment, par les articles L. 1612-1à L. 1612-20 du CGCT (CASF, art. L. 522-9). S’agissantdes communes, on relèvera simplement ici que le régime desfusions de communes (et des communes associées : v. ci-dessusno 653) n’est pas, ici, applicable (v. CGCT, art. L. 2561-1, quiexclut, notamment, les articles L. 2113-1 et s. et L. 2114-1 et s.).

4° Les collectivités de l’article 74 de la Constitution(« collectivités d’outre-mer »)

670. Les collectivités concernées par l’article 74 de laConstitution (dans sa rédaction issue de l’article 10 de laloi constitutionnelle 2003-276 du 28 mars 2003) sont, àcôté du cas particulier de la Polynésie française (v. ci-des-sous nos 678 et s.), celles dont le statut a été modifié à lasuite de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, par la loiorganique 2007-223 du 21 février 2007 portant disposi-tions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer,

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introduisant notamment dans le CGCT une sixième par-tie (intitulée « Collectivités d’outre-mer régies par l’ar-ticle 74 de la Constitution » et comprenant les articlesL.O. 6111-1 et suivants) et modifiant, en conséquence(article 11 de la loi organique) le titre V du Code des juri-dictions financières (art. L. 250-1 et s.). Des dispositionslégislatives ordinaires complémentaires ont été édictéespar la loi (ordinaire) 2007-224 du 21 février 2007 por-tant dispositions statutaires et institutionnelles relatives àl’outre-mer, qui modifie notamment (art. 13) certainesdispositions du Code des juridictions financières.

On rappellera qu’aux termes de l’article 74 de la Constitutionle statut des collectivités d’outre-mer est défini par une loi orga-nique. V. ci-avant p. 1940, Le régime général de l’article 74 dela Constitution.

671. Ces collectivités sont, en 2007 :– la « collectivité départementale de Mayotte » (CGCT,

art. L.O. 6111-1), dotée d’un conseil général et d’un pré-sident du conseil général, d’une commission permanentedu conseil général et d’un conseil de la culture, de l’édu-cation et de l’environnement ;

– la « collectivité de Saint-Barthélemy » (CGCT,art. L.O. 6211-1), dotée d’un conseil territorial, d’unprésident du conseil territorial, d’un conseil exécutif etd’un conseil économique, social et culturel ;

– la « collectivité de Saint-Martin » (CGCT, art.L.O. 6311-1), dotée d’un conseil territorial, d’un pré-sident du conseil territorial, d’un conseil exécutif et d’unconseil économique, social et culturel ;

– la « collectivité territoriale de Saint-Pierre et Mique-lon » (CGCT, art. L.O. 6411-1), dotée d’un conseil ter-ritorial, d’un président du conseil territorial, d’un conseilexécutif et d’un conseil économique, social et culturel.

672. Ces collectivités relèvent chacune d’une nouvelle« chambre territoriale des comptes » mais chacune deces nouvelles chambres territoriales « a le même pré-sident, les mêmes assesseurs, le ou les mêmes commis-saires du Gouvernement et le même siège » que, selonles cas, la chambre régionale des comptes de la Réunion(pour Mayotte), la chambre régionale des comptes d’Île-de-France (pour Saint-Pierre et Miquelon) ou la chambrerégionale des comptes de la Guadeloupe (pour Saint-Bar-thélemy et pour Saint-Martin) (CJF, art. L. 252-13).

673. Cette chambre territoriale des comptes participe aucontrôle budgétaire des collectivités intéressées sur desfondements juridiquement différents mais pratiquementidentiques.

a) Le contrôle sur la collectivité centrale

674. S’agissant des institutions centrales, la chambreterritoriale des comptes « concourt au contrôle budgétaire

de la collectivité d’outre-mer sur laquelle elle a compé-tence et de ses établissements publics [...] » (CJF, art.L.O. 252-10), dans des conditions qui (spécialité légis-lative oblige) sont formellement propres à chaque col-lectivité et que rappellent bien les articles L.O. 253-8 àL.O.253-11 du CJF en visant séparément les dispositionsapplicables au « contrôle des actes budgétaires et de l’exé-cution des budgets de la collectivité [...], de ses établisse-ments publics administratifs et des établissements publicslocaux d’enseignement ».

CGCT, Art. L.O. 253-8 : « Le contrôle des actes budgétaireset de l’exécution des budgets de la collectivité départementalede Mayotte, de ses établissements publics administratifs et deses établissements publics locaux d’enseignement en relevants’exerce dans les conditions prévues aux articles L.O. 6171-9 àL.O. 6171-27 du code général des collectivités territoriales.

Le présent article est applicable à compter du prochain renou-vellement du conseil général. »

Art. L.O. 253-9 : « Le contrôle des actes budgétaires et del’exécution des budgets de la collectivité de Saint-Barthélemy,de ses établissements publics administratifs et de ses établisse-ments publics locaux d’enseignement en relevant s’exerce dansles conditions prévues aux articles L.O. 6262-1 à L.O. 6262-19du code général des collectivités territoriales. ».

Art. L.O. 253-10 : « Le contrôle des actes budgétaires etde l’exécution des budgets de la collectivité de Saint-Martin,de ses établissements publics administratifs et de ses établisse-ments publics locaux d’enseignement en relevant s’exerce dansles conditions prévues aux articles L.O. 6362-1 à L.O. 6362-19du code général des collectivités territoriales. ».

Art. L.O. 253-9 : « Le contrôle des actes budgétaires etde l’exécution des budgets de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, de ses établissements publics administratifs et deses établissements publics locaux d’enseignement en relevants’exerce dans les conditions prévues aux articles L.O. 6471-4 àL.O. 6471-22 du code général des collectivités territoriales. ».

675. Mais, s’agissant du contrôle budgétaire (commed’ailleurs des autres types de contrôle relevant deschambres des comptes), ce particularisme formel s’ac-compagne d’une grande uniformité dans le régime appli-cable, non seulement outre-mer, mais sur l’ensemble duterritoire national puisque les règles juridiquement parti-culières applicables à chaque collectivité (et aux établis-sements publics en dépendant : CGCT, art. L.O. 6161-27,L.O. 6262-19, L.O. 6362-19, L.O. 6471-22) sont (à d’in-évitables nuances près) le décalque de celles figurant auchapitre 1612 du CGCT (contrôle budgétaire de droitcommun). Est donc transposé, mais avec des référencestextuelles différentes, le régime applicable :

– au retard dans l’adoption du budget primitif :v. ci-dessus nos 56 et s. et CGCT, art. L.O. 6171-9 ets. (Mayotte), L.O. 6262-1 et s. (Saint-Barthélemy),L.O. 6362-1 et s. (Saint-Martin), L.O. 6471-4 et s.(Saint-Pierre et Miquelon) ;

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– au déficit du budget : v. ci-dessus nos 112 et s. etCGCT, art. L.O. 6171-11 et s. (Mayotte), L.O. 6262-3 ets. (Saint-Barthélemy), L.O. 6362-3 et s. (Saint-Martin),L.O. 6471-6 et s. (Saint-Pierre et Miquelon) ;

– au retard et au déficit du compte administratif :v. ci-dessus nos 222 et s. et CGCT, art. L.O. 6171-18et s. (Mayotte), L.O. 6262-10 et s. (Saint-Barthélemy),L.O. 6362-10 et s. (Saint-Martin), L.O. 6471-13 et s.(Saint-Pierre et Miquelon) ;

– aux dépenses obligatoires : v. ci-dessus nos 400 ets. et CGCT, art. L.O. 6171-21 et s. (Mayotte), L.O. 6262-13 et s. (Saint-Barthélemy), L.O. 6362-13 et s. (Saint-Martin), L.O. 6471-16 et s. (Saint-Pierre et Miquelon).

Ces articles incluent les procédures spéciales en matière dedépense, notamment celle concernant les intérêts moratoires descommandes publiques (v. ci-dessus nos 572 et s.) mais comptetenu du principe de spécialité législative applicable à ces collec-tivités, la référence expresse à la loi du 16 juillet 1980, qui ré-git certaines décisions de justice (en dépense comme en recette)(v. ci-dessus nos 536 et s. et 587 et s.) est remplacée par uneformule plus adaptée, aux termes de laquelle référence est faiteaux « dispositions législatives relatives aux astreintes pronon-cées en matière administrative et à l’exécution des jugementspar les personnes morales de droit public et (au) Code de jus-tice administrative » (CGCT, art. L.O. 6171-23, L.O. 6262-15,L.O. 6362-15 et L.O. 6471-19).

b) Le contrôle sur les collectivités communales

676. Pour les communes (lorsqu’elles existent), et lesétablissements publics en dépendant, le régime applicableest même purement et simplement le régime de droit com-mun fixé au chapitre 1612 du CGCT ; l’article L. 253-13du CJF dispose, en effet, que « le contrôle des actes bud-gétaires et de l’exécution des budgets des communes descollectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon etde leurs établissements publics s’exerce dans les condi-tions prévues au chapitre II du titre Ier du livre VI de lapremière partie du code général des collectivités territo-riales » (chapitre 1612).

677. On peut relever quelques discordances (au moins for-melles) concernant notamment les établissements publics lo-caux d’enseignement, qui, lorsqu’ils dépendent de la collec-tivité centrale, semblent relever du régime de droit commun(v. CGCT, art. L.O. 6171-27, L.O. 6262-19, L.O. 6362-19et L.O. 6471-22) alors qu’aux termes de l’article L. 253-17 duCJF, « le contrôle des actes budgétaires des établissements pu-blics d’enseignement relevant des communes s’exerce dans lesconditions définies aux articles L. 421-11 à L. 421-13 du codede l’éducation » (v. ci-dessus nos 626 et s.).

Par ailleurs, le principe de spécialité législative implique quene soit pas toujours transposable le régime spécial appliqué àcertains établissements publics particuliers (v. ci-dessus nos 604et s.).

5° La Polynésie française

678. Après la réforme constitutionnelle du 28 mars2003, la Polynésie française doit être rangée dans la caté-gorie juridique des « collectivités d’outre-mer » régies parl’article 74 de la Constitution (v. notamment Jean-YvesFaberon, Nouvelle-Calédonie et Polynésie française :des autonomies différentes, RFDC 2006. 691). Maiscette collectivité a un statut qui, à de nombreux égards, eten particulier du point de vue du contrôle budgétaire, ladistingue à la fois des autres « collectivités d’outre-mer »et, plus généralement, des autres collectivités françaises.

679. Cette différence concerne aussi bien le régime ap-plicable au territoire qu’à celui relatif aux communes.

a) Le territoire de Polynésie

680. S’agissant du territoire, un contrôle budgétaire as-sociant la chambre territoriale des comptes (instituée parla loi 90-612 du 12 juillet 1990) est organisé par les ar-ticles L.O. 273-1 et suivants du CJF mais il n’est que par-tiellement calqué sur le régime de droit commun.

681. S’agissant du retard, l’assemblée territorialedoit adopter un budget primitif avant le 31 mars, fautede quoi c’est le conseil des ministres du territoire quiétablit le budget (« sur la base des recettes de l’exerciceprécédent ») après avis du haut-commissaire et de lachambre des comptes. « La décision doit être motivéesi elle s’écarte de l’un au moins de ces avis » (CJF, art.L.O. 273-1).

682. S’agissant du déficit du budget, le haut-commis-saire et la chambre territoriale des comptes interviennent,en revanche, selon le schéma habituel (transposé à l’ar-ticle L.O. 273-2 du CJF).

Lorsque le budget du territoire ne paraît pas en équilibre réel,le haut-commissaire saisit, dans les trente jours de la notificationqui doit être faite de la délibération, la chambre territoriale. Sicelle-ci constate un déficit, elle demande, sans les trente jours dela saisine, une nouvelle délibération à l’assemblée territoriale enproposant les mesures nécessaires au redressement. Si l’assem-blée territoriale n’a pas délibéré dans le mois ou si elle a adoptédes mesures jugées insuffisantes par la chambre des comptes(qui se prononce dans les quinze jours de la transmission dela délibération), le budget est réglé et rendu exécutoire par lehaut-commissaire, qui doit assortir sa décision d’une « motiva-tion explicite » s’il s’écarte des propositions de la chambre.

683. S’agissant du déficit du compte administratif,aucun dispositif visant à le faire disparaître d’office n’estici prévu.

684. S’agissant des dépenses obligatoires, un disposi-tif inspiré du régime de droit commun est prévu (à l’article

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L.O. 273-3 du CJF) mais il présente deux particularitésnotables. D’une part, le déclenchement de la procédured’inscription d’office des crédits est précédé d’une « de-mande de seconde lecture » adressée par le haut-commis-saire à l’assemblée territoriale.

« Si une dépense obligatoire a été omise ou si le crédit cor-respondant à cette dépense a été insuffisamment doté au budgetdu territoire, le haut-commissaire demande une seconde lecture.Si, dans les quinze jours de la demande de seconde lecture, l’as-semblée territoriale n’a pas rétabli les inscriptions de crédits né-cessaires, le haut-commissaire saisit la chambre territoriale descomptes » (CJF, art. L.O. 273-3, al. 1er).

D’autre part, seul le haut-commissaire peut saisir lachambre territoriale des comptes, ce qui donne, évidem-ment, une « philosophie » toute différente de celle qui ins-pire le régime de droit commun, très largement axé surl’intérêt du créancier.

Le reste de la procédure ne comporte pas de particularité no-table. Si la chambre territoriale constate, dans le mois de sa sai-sine, qu’il y a dépense obligatoire et que les crédits sont absentsou insuffisants, elle adresse une mise en demeure au présidentde l’assemblée territoriale. Si, dans un délai d’un mois, « cettemise en demeure n’est pas suivie d’effet », la chambre demandeau haut-commissaire l’inscription d’office des crédits, en propo-sant s’il y a lieu les mesures nécessaires. Si le haut-commissaires’écarte des propositions de la chambre, il assortit sa décisiond’une motivation explicite.

Le mandatement d’office d’une dépense obligatoire neprésente pas de particularité notable (il est effectué parle haut-commissaire après mise en demeure – restée sanssuite un mois – au président du gouvernement du terri-toire), sinon l’absence de référence à l’exécution des dé-cisions de justice (v. ci-dessus nos 536 et s. et 587 et s.) etl’absence de procédure spéciale pour intérêts moratoires(v. ci-dessus nos 572 et s.).

685. De façon générale, le dispositif est d’autant plussommaire que n’existent pas, ici, de dispositions régle-mentaires incluses au CJF, et d’autant plus... particulierque la chambre territoriale des comptes n’a pas compé-tence à l’égard des collectivités locales autres que le ter-ritoire (situation unique dans les collectivités françaisesdécentralisées).

b) Les communes de Polynésie

686. Les communes de Polynésie sont, en effet, restéesau stade antérieur à la loi du 2 mars 1982, qui ne leura pas été étendue. Elles ne devraient se voir appliquerles dispositions (adaptées) du CGCT que dans les pro-chaines années (l’article 7, II de l’ordonnance 2007-1434du 5 octobre 2007 prévoit l’application des dispositionssur le contrôle budgétaire à compter de l’exercice 2012,

sauf pour les communes qui en demanderaient une appli-cation anticipée à dater de l’année suivant le renouvelle-ment des conseils municipaux de 2008). Dans l’attente,les communes demeurent régies (même après l’instaura-tion du CGCT et le vote des différents « statuts », dontle dernier résulte de la loi organique 2004-192 du 27 fé-vrier 2004) par la loi 77-1460 du 29 décembre 1977 mo-difiée, qui, en matière financière, leur rend applicable leCode des communes dans les limites et sous les réservesqu’elle énonce (en son article 7). Le régime applicable estdonc celui de la tutelle financière exercée par l’« autoritésupérieure » (le haut-commissaire) sans le concours de lachambre territoriale des comptes.

Code des communes, art. L. 212-1 : « Le budget de la com-mune est proposé par le maire et voté par le conseil municipal.Il est éventuellement réglé par l’autorité supérieure ».

687. S’agissant du retard, le budget primitif doit êtrevoté avant le 31 mars (ou le 15 avril), à défaut de quoi« le budget est réglé par l’autorité supérieure » (Codecommunes, art. L. 212-1, rédaction loi du 29 décembre1977 modifiée).

Dans l’attente, le maire a des pouvoirs similaires à ceux at-tribués par le CGCT (v. Code des communes, art. L. 212-11,rédaction loi du 29 décembre 1977).

688. S’agissant du déficit du budget, le défaut d’équi-libre réel (défini à l’article L. 212-4-1 du Code des com-munes dans sa rédaction issue de la loi du 29 décembre1977 modifiée) entraîne le renvoi (dans les quinze joursde sa réception) au maire qui doit le soumettre (dans lesquinze jours) à une nouvelle délibération de l’assembléecommunale. Si le budget n’a pas été rectifié ou retourné àl’autorité supérieure dans les trente jours (de sa réceptionen mairie pour sa nouvelle délibération), « il est réglé parl’autorité supérieure » (Code communes, art. L. 212-4).

689. S’agissant du déficit du compte administratif, ilentraîne, lorsqu’il dépasse un certain seuil (10 % des res-sources ordinaires dans les communes de moins de 20 000habitants, 5 % dans les autres cas), la réunion d’une com-mission spéciale (comprenant des délégués de la munici-palité et des représentants de l’État : v. Code communes,art. L. 212-15 et R. 212-2) qui examine le budget (sui-vant) voté par l’assemblée municipale et qui « doit véri-fier si le conseil municipal a adopté toutes mesures sus-ceptibles d’assurer l’équilibre rigoureux du budget votéet de résorber le déficit du dernier exercice » (Code com-munes, art. L. 212-7). Si tel n’est pas le cas, le représen-tant de l’État adresse au maire les propositions de la com-mission et, si le conseil n’a pas adopté dans les délais (lemois) « les mesures de redressement suffisantes », « ces

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mesures sont arrêtées et le budget est réglé par l’autori-té supérieure, après nouvel examen » par la commissionspéciale (art. L. 212-8).

En cas de déficit inférieur au seuil, il faudrait, semble-t-il,considérer, ainsi que l’indiquait l’article R. 212-5 du Code descommunes, que « lorsque l’exécution du dernier exercice connua fait apparaître un déficit, l’équilibre du budget n’est réputéassuré que s’il prévoit les mesures nécessaires pour assurer larésorption de ce déficit ».

690. S’agissant, enfin, des dépenses obligatoires, lescrédits nécessaires peuvent être inscrits d’office par l’au-torité supérieure après demande de délibération spécialeau conseil, au besoin en créant les nouvelles ressourcesque le conseil se serait refusé à dégager (Code communes,art. L. 212-9).

Le mandatement d’office sur crédits disponibles n’est pas ex-pressément prévu par cette partie du Code mais il va de soi dansun système de tutelle.

691. Il n’est, évidemment, pas impossible que soit unjour étendu aux communes le contrôle budgétaire d’undroit commun plusieurs fois envisagé (v. notamment CJFLe Moniteur, éd. 2001, p. 519) – et qui, en fait, et bienparadoxalement, existe même en Nouvelle-Calédonie (v.ci-dessous no 701).

6° La Nouvelle-Calédonie

692. Sur le plan constitutionnel, la Nouvelle-Calédonietient, on le sait, une place particulière (qui n’en fait pasune « collectivité territoriale de la République » au sensde l’article 72 de la Constitution : CE 23 décembre2006, req. 279323, M. G.). Sur le plan des mécanismesde contrôle financier applicables, notamment ceux ducontrôle budgétaire, l’originalité est, en revanche, peumarquée, du moins depuis la loi 88-1028 du 9 novembre1988, instaurant notamment (art. 73) une chambreterritoriale des comptes (qui concourt, avec le haut-com-missaire, au contrôle), et la loi 90-1247 du 29 décembre1990 portant suppression de la tutelle administrative etfinancière sur les communes de Nouvelle-Calédonie (etdispositions diverses relatives à ce territoire).

693. Les dispositions applicables sont actuellementcodifiées dans le Code des juridictions financières qui,conformément aux exigences constitutionnelles, dis-tingue des dispositions ayant valeur de loi organique (art.L.O. 263-1 à L.O. 263-7), applicables aux provinces etau territoire, qui sont des institutions spécifiques à laNouvelle-Calédonie, et des dispositions ayant valeur deloi ordinaire (art. L. 263-8 à L. 263-27), applicables auxcommunes, qui sont des institutions ayant leur équivalentdans la majeure partie du territoire français (l’ensemblecomplété par les articles R. 263-1 à R. 263-49 du CJF).

S’agissant des communes, le code applicable en dehors duCJF est le Code des communes de la Nouvelle-Calédonie créépar la loi 99-210 du 19 mars 1999 (art. 4), publié par le décret2001-579 du 29 juin 2001 et modifié, notamment par l’ordon-nance 2007-1134 du 25 juillet 2007.

a) Les provinces et le territoire de Nouvelle-Calédonie

694. Pour les trois provinces (Îles Loyauté, Nord, Sud)et le territoire de Nouvelle-Calédonie (ainsi que pour leursétablissements publics administratifs et les établissementspublics interprovinciaux : CJF, art. L.O. 263-6), le dispo-sitif de contrôle budgétaire est inspiré du droit communmais adapté, dans son expression comme, parfois, danssa substance.

695. S’agissant du retard dans l’adoption du bud-get primitif d’une province (CJF, art. L.O. 263-2 etR. 263-1 à R. 263-3) « si le budget n’est pas voté avantle 31 mars », le haut-commissaire saisit (avec toutes in-formations financières indispensables) la chambre terri-toriale des comptes qui formule des propositions (par unavis publié sous la responsabilité du président de l’assem-blée de province) ; le budget est ensuite « arrêté par lehaut-commissaire » (par décision qui doit être motivée sielle s’écarte des propositions de la chambre) mais « sur labase des recettes de l’exercice précédent » (la marge demanœuvre étant ici moindre que dans le régime de droitcommun, qui permet la création de recettes nouvelles).

Dans l’attente du budget, le président de l’assemblée de pro-vince « peut mettre en recouvrement les recettes et engager, li-quider et mandater par douzièmes les dépenses de la sectionde fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budgetde l’année précédente. Il est en droit de mandater les dépensesafférentes au remboursement en capital des annuités de la dettevenant à échéance avant le vote du budget » (art. L.O. 263-3,al.3).

696. S’agissant du retard dans l’adoption du budgetprimitif du territoire (CJF, art. L.O. 263-3 et R. 263-1à R. 263-3), « si le congrès n’a pas voté le budget avantle 31 mars », le haut-commissaire saisit non seulementla chambre territoriale des comptes (v. no 695) mais en-core le gouvernement du territoire (les avis de l’une etde l’autre étant publiés au JO de la Nouvelle-Calédoniesous la responsabilité du gouvernement du territoire) ; lehaut-commissaire peut ensuite établir d’office le budgetmais « sur la base des recettes de l’exercice précédent »(v. no 695) et en motivant sa décision si elle s’écarte del’un au moins des avis requis.

Dans l’attente du budget, le président du gouvernement a lesmêmes pouvoirs que ceux indiqués au no 695.

697. S’agissant du déficit du budget du territoire oud’une province (CJF, art. L.O. 263-1, L.O. 263-4 et

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R. 263-4 à R. 263-8), le schéma est celui du droit com-mun, tant en ce qui concerne la définition de l’équilibreréel (CJF, art. L.O. 263-1) qu’en ce qui concerne la pro-cédure : saisine de la chambre, avis négatif ou positifde cette dernière et, en cas d’avis positif, propositions aucongrès du territoire puis, en cas de défaillance, proposi-tions au haut-commissaire qui règle d’office en motivantsa décision si cette dernière s’écarte des propositions dela chambre, qui ne peuvent porter que sur des mesuresse la seule responsabilité de la collectivité (v. CJF, art.L.O. 263-4 et R. 263-4 à R. 263-8 et ci-dessus nos 108 ets.).

698. S’agissant du déficit du compte administratif(du territoire ou d’une province), aucune procédurespéciale de résorption d’office n’est ici prévue.

699. S’agissant des dépenses obligatoires (des pro-vinces et du territoire) – dont la définition générique estidentique à celle du droit commun (CJF, art. L.O. 263-1)– un dispositif inspiré du régime de droit commun est pré-vu (CJF, art. L.O. 263-5 et R. 263-9 à R. 263-17) mais ilprésente deux particularités notables.

D’une part, le déclenchement de la procédure d’inscrip-tion d’office des crédits est précédé d’une « demande deseconde lecture » adressée par le haut-commissaire à l’as-semblée intéressée.

« Si une dépense obligatoire a été omise ou si le crédit corres-pondant à cette dépense a été insuffisamment doté au budget duterritoire ou d’une province, le haut-commissaire demande uneseconde lecture à l’assemblée intéressée. Si, dans les quinzejours de la demande de seconde lecture, cette assemblée n’apas rétabli les inscriptions de crédits nécessaires, le haut-com-missaire saisit la chambre territoriale des comptes » (CJF, art.L.O. 263-5, al. 1er).

D’autre part, seul le haut-commissaire peut saisir lachambre territoriale des comptes, ce qui donne, évidem-ment, une « philosophie » toute différente de celle qui ins-pire le régime de droit commun, très largement axé surl’intérêt du créancier.

Le reste de la procédure ne comporte pas de particularité no-table. Si la chambre territoriale constate, dans le mois de sa sai-sine, qu’il y a dépense obligatoire et que les crédits sont absentsou insuffisants, elle adresse une mise en demeure au présidentde l’assemblée territoriale. Si, dans un délai d’un mois, « cettemise en demeure n’est pas suivie d’effet », la chambre demandeau haut-commissaire l’inscription d’office des crédits, en propo-sant s’il y a lieu les mesures nécessaires. Si le haut-commissaires’écarte des propositions de la chambre, il assortit sa décisiond’une motivation explicite. Les mesures nécessaires peuventintervenir « soit par prélèvement sur le crédit ouvert pour lesdépenses diverses et imprévues, soit par réduction de dépensesfacultatives, soit par majoration de taxes, soit par imputation res-pectivement sur les fonds territoriaux ou provinciaux » (CJF, art.L.O. 263-5, al. 2).

Quant au mandatement d’office d’une dépense obli-gatoire, il présente la particularité de n’être prévu quevis-à-vis du président d’une assemblée de province (CJF,art. L.O. 263-5, al. 3, qui dispose, classiquement, quele haut-commissaire mandate d’office après mise en de-meure, restée sans suite un mois, audit président).

Les textes ne font pas référence à l’exécution des décisionsde justice (v. ci-dessus nos 536 et s. et 587 et s.) et ne prévoientpas de procédure spéciale pour intérêts moratoires (v. ci-dessusnos 572 et s.).

700. De façon générale, similitudes ou différences avecle régime de droit commun doivent, évidemment, être ap-préciées à la lumière d’une pratique que le contexte so-cio-politique rend certainement particulièrement délicate.

b) Les communes de Nouvelle-Calédonie

701. Pour les communes de Nouvelle-Calédonie (ain-si que pour les établissements publics communaux et in-tercommunaux : CJF, art. L. 263-24), le dispositif decontrôle budgétaire est purement et simplement calquésur le droit commun. On y retrouve donc, références tex-tuelles et dénomination des autorités en moins, le régimede droit commun applicable :

– au retard dans l’adoption du budget primitif :v. ci-dessus nos 56 et s. et CJF, art. L. 263-8 à L. 263-10et R. 263-18 à R. 263-20 ;

– au déficit du budget : v. ci-dessus nos 112 et s. et CJF,art. L. 263-11 et s. et R. 263-21 à R. 263-27 ;

– au retard et au déficit du compte administratif :v. ci-dessus nos 222 et s. et CJF, art. L. 263-18 à L. 263-20et R. 263-28 à R. 263-33 ;

– aux dépenses obligatoires : v. ci-dessus nos 400 ets. et CJF, art. L. 263-21 à L. 263-23 et R. 263-34 à R. 263-46.

Les articles incluent la procédure spéciale de mandatementd’office en matière d’intérêts moratoires (v. ci-dessus nos 572et s. et CJF, art. L. 263-23) mais ne font aucune référence à laloi du 16 juillet 1980, qui régit certaines décisions de justice (v.ci-dessus nos 536 et s. et 587 et s.).

702. De façon générale, cette similitude appelle lamême remarque que celle faite au no 700.

7° Les territoires particuliers

703. On rappellera que les mécanismes de contrôle bud-gétaire instaurés en 1982 ne sont pas applicables sur toutle territoire national, puisqu’y échappent, non seulementles communes de Polynésie française (v. ci-dessus nos 685et s.) mais encore une collectivité particulière (Wallis etFutuna) et des territoires particuliers (les Terres australeset antarctiques françaises et l’Île de Clipperton).

(2007-3)


704. La loi 61-814 du 29 juillet 1961 (ultérieurement mo-difiée) a conféré à Wallis et Futuna le statut de « territoired’outre-mer doté de la personnalité morale et de l’autonomie fi-nancière » (art. 1er) dont les fonctions de chef sont exercées parun administrateur supérieur (art. 9), sur avis d’un conseil territo-rial comprenant, notamment, les trois chefs (rois) traditionnels(v. art. 10), et qui est juridiquement l’exécutif d’une assembléeterritoriale (v. art. 11 et s.). Elle comprend trois circonscrip-tions territoriales (Uvea, Alo, Sigave) dotées de la personnalitémorale, dont le chef est l’administrateur supérieur, avec déléga-tion à chacun des chefs de circonscription, dotées d’un « conseilde circonscription dont les membres sont élus dans les condi-tions prévues par la coutume » (art. 18). Lorsque le budget(primitif) n’a pas été voté en équilibre réel (défini à l’article 25)ou lorsque l’assemblée territoriale a refusé de le voter (avantle 31 décembre), l’administrateur supérieur invite l’assemblée àdélibérer à nouveau dans les quinze jours et, en cas d’absencede budget ou de persistance du déficit, le budget est réglé pararrêté interministériel (Outre-mer/Budget) (art. 26). Quant aubudget des circonscriptions (qui doit être en équilibre réel), ilest arrêté par l’administrateur supérieur (art. 28). Le budget des

établissements publics administratifs du territoire, obéit, muta-tis mutandis, à la procédure prévue pour le budget du territoire(art. 29).

705. Font, par ailleurs, l’objet de textes particuliers, n’im-pliquant pas les chambres des comptes, les Terres australeset antarctiques françaises (Terre Adélie et « îles éparses »de l’Océan indien) et l’Île de Clipperton qui, depuis la loi2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires etinstitutionnelles relatives à l’outre-mer, sont régies par un textecommun : la loi 55-1052 du 6 août 1955 modifiée. Dans lesTerres australes et antarctiques françaises, l’administration estdirigée par un administrateur supérieur représentant l’État, as-sisté d’un conseil consultatif. Quant à l’Île de Clipperton, elleest placée sous l’autorité directe du Gouvernement. Le ministrede l’Outre-mer est chargé de l’administration de l’île mais peutdéléguer ses attributions.

SECTION 6

LA PRATIQUE DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE(TABLEAUX STATISTIQUES)

706. Tableau 1.

Saisines pour contrôle budgétaire des chambres régionales et territoriales des comptes (1983 à 2006)Répartition par cas d’ouverture du contrôle budgétaire

Année Retard Déficit dubudget

Déficit im-portant ducompte ad-ministratif

Rejet ou ab-sence du

compte ad-ministratif

Dépensesobligatoires(inscriptionde crédits)

Total dessaisines

Total desavis (1985

à 2006)

1983 1087 205 53 322 1667

1984 889 248 127 497 1761

1985 341 216 118 420 1095 1231

1986 417 215 99 464 1195 1345

1987 244 165 92 494 995 1169

1988 144 128 81 549 902 1000

1989 102 164 93 580 939 1131

1990 150 175 110 400 835 979

1991 144 167 106 633 1050 1223

1992 145 201 147 607 1100 1258

1993 151 203 172 831 1357 1401

1994 149 242 178 795 1364 1525

1995 135 226 148 632 1141 1371

1996 77 217 211 711 1216 1490

(2007-3)


1997 132 187 154 650 1123 1314

1998 140 158 175 573 1062 1177

1999 153 160 119 48 461 989 1245

2000 129 131 150 48 467 924 1165

2001 72 197 189 56 501 1015 1161

2002 83 185 175 33 331 807 989

2003 125 134 190 58 336 843 866

2004 146 153 160 57 325 841 862

2005 159 142 143 103 326 873 986

2006 129 115 119 84 283 740 825

Total 1983-2006

et % du total

5443(21,06 %)

4334(16,77 %)

3309(12,80 %)

478(1,88 %)

12188(47,17 %)

25834(100 %) 25713

Moyenneannuelle 226,79 180,58 137,87 60,87

(sur 8 ans) 507,83 1076,41 1168,77

(Source : Rapports publics annuels de la Cour des comptes)

707. Tableau 2.

Activités de contrôle budgétaire par chambre régionale ou territoriale des comptes (1995 à 1999)

Chambres régionales etterritoriales des comptes

Nombrede saisines(1995-1999)

Moyenneannuelle desaisines

Nombred’arrêtéspréfectoraux(1995-1999)

Moyenneannuelled’arrêtéspréfectoraux

Nombre dejugements desjuridictionsadministratives(1995-1999)

Alsace 50 10 7 1,4 0

Aquitaine 190 38 46 9,2 0

Auvergne 142 28,4 39 7,8 3

Bourgogne 92 18,4 33 6,6 0

Bretagne 102 20,4 36 7,2 3

Centre 108 21,6 27 5,4 1

Champagne-Ardenne 101 20,2 29 5,8 0

Corse 360 72 49 9,8 2

Franche-Comté 191 38,2 40 8 2

Île-de-France 431 86,2 80 16 8

Languedoc-Roussillon 265 53 53 10,6 4

(2007-3)


Limousin 46 9,2 6 1,2 0

Lorraine 132 26,4 46 9,2 4

Midi-Pyrénées 226 45,2 48 9,6 1

Nord-Pas-de-Calais 206 41,2 38 7,6 3

Basse-Normandie 144 28,8 35 7 0

Haute-Normandie 90 18 19 3,8 1

Pays de la Loire 103 20,6 2 0,4 0

Picardie 217 43,4 86 17,2 0

Poitou-Charentes 93 18,6 23 4,6 0

Provence-Alpes-Côted’Azur

416 65 69 13,8 11

Rhône-Alpes 554 110,8 57 11,4 0

Guadeloupe-Guyane-Martinique

1079 215,8 111 22,2 2

La Réunion 293 58,6 15 3 0

Nouvelle-Calédonie 34 6,8 12 2,4 1

TOTAL 5665 1133 1006 201,2 46

(chiffres établis à partir des Statistiques annuelles d’activité des chambres régionales et territorialesdes comptes ; Résultats détaillés, Cour des comptes)

708. Tableau 3.

Répartition par collectivité locale mise en cause des saisines de contrôle budgétaire des chambresrégionales ou territoriales des comptes (1995 à 1999)

Régions 59 (1,08 %)

Départements 111 (2,04 %)

Communes 4018 (74,09 %)

Groupements 727 (13,40 %)

Total communes et groupements 4745 (87,49 %)

EPLE 99 (1,82 %)

Établissements publics de santé 7 (0,12 %)

Établissements publics locaux sociaux et médico-sociaux 44 (0,81 %)

Établissements publics de l’habitat 69 (1,27 %)

Autres établissements publics locaux 289 (5,32 %)

(chiffres établis à partir des Statistiques annuelles d’activité des chambres régionales etterritoriales des comptes, Cour des comptes)

(2007-3)


709. Pour mémoire.

Nombre de collectivités locales et groupements en 1999 en 2007

Régions, territoires d’outre-mer, collectivités à statut particulier 32 32*

Départements 100 100

Communes- dont métropole

36 77936 565

36 78336 569

Groupements- dont syndicats- dont communautés de communes- dont communautés d’agglomération- dont communautés urbaines- dont syndicat d’agglomération nouvelle

20 17718 5041 652

-129

18 98716 3992 400169145

(Source : Ministère de l’Intérieur, Les collectivités locales en chiffres 2007)* auxquels s’ajoutent désormais Saint-Barthélémy et Saint-Martin

(2007-3)

chapitre 2 - le contrÔle budgÉtaire€¦ · – et équilibre budgétaire : 387 et s. annulation...

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