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Le Partenariat Public-Privé : Enjeux, défis et risques de gestion

Bachir Mazouz, Bachir Mazouz, PhPh. D.. D.Professeur agrégé,

École Nationale d’Administration Publique,Université du Québec

7e Colloque de l’AGPI« Choisir pour… durer »Saint-Hyacinthe, 5 et 6 octobre 2004Association des gestionnaires des parcs immobiliers institutionnels

Plan de la conférence

• Modernisation de la gestion publique et PPP, quel lien ?h De la «Bureaucratie» au « NMP », l’arrivée du management au cœur

de l’Étath Le NMP à travers les pays de l’OCDE : DES paradigmes, DES

expériences et DES pratiques… toute une diversité à explorerh L’Administration québécoise : le souci de la méthode et de l’outilh Difficultés liées à la mise en oeuvre du NMP : quelques constatsh Les défis majeurs de la mise en œuvre de la gestion par résultats GPR

h Le PPP, un mode d’association entre l’intervention publique et l’entreprise privée : la prudence s’impose!h Enjeux stratégiquesh Défis de gestionh Risques de gestion

h Bâtir ensemble… sur des fondations solides !

Modernisation de la gestion publique et partenariat public-privé, quel lien ?

Imputabilité, reddition de

comptes

Qualité des services

aux citoyens et aux entreprises

Privatisation

Sous-traitance Impartition Partenariat

Évaluation des politiques, des programmes et des projets publics (optimisation des ressources disponibles)

MODERNISATION DE LA GESTION MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUEPUBLIQUE

GOUVERNANCE

ORGANISATION

Allègement réglementaire, Gestion par Résultats

DES paradigmes et DES pratiques de management public à travers le monde

Nouvelle-Zélande et France : dépolitiser la réforme• Le ‘‘Politique’’ est l’initiateur des changements

M.E.O. à coup de lois et de décrets gouvernementaux

Québec : mesurer les rendements• La contractualisation progressive des moyens et des résultats

M.E.O à travers l’autonomie de gestion

Australie et Canada : rehausser les compétences• La compétence des fonctionnaires au service de l’intérêt

publicM.E.O à travers la professionnalisation des employés du secteur public

R-U, U.S.A. : privatiser• Le marché orientera les réformes administratives

M.E.O. privatisation et partenariat

La tendance «La tendance « RésultatsRésultats »…au Québec»…au Québec

« Toute la fonction publique québécoise sera appelée à se réinve« Toute la fonction publique québécoise sera appelée à se réinventer (…) Nous comptons lancer une nter (…) Nous comptons lancer une profonde modernisation de la fonction publique qui mettra l'acceprofonde modernisation de la fonction publique qui mettra l'accent sur la qualité des services aux nt sur la qualité des services aux citoyens et sur l'atteinte de résultats mesurables. La réforme qcitoyens et sur l'atteinte de résultats mesurables. La réforme que nous proposons donnera ue nous proposons donnera davantage de liberté d'action à des gestionnaires imputables » davantage de liberté d'action à des gestionnaires imputables »

M. Lucien BouchardM. Lucien Bouchardle 3 mars 1999le 3 mars 1999

«« La modernisation de l’État québécois… vise d’abord et avant toutLa modernisation de l’État québécois… vise d’abord et avant tout l’amélioration constante de la l’amélioration constante de la qualité des servicesqualité des services aux citoyens, tout en maintenant le cap sur le aux citoyens, tout en maintenant le cap sur le contrôle rigoureux des contrôle rigoureux des dépensesdépenses publiques…publiques… »»

M. Bernard LandryM. Bernard LandryLe 22 mars 2001Le 22 mars 2001

«« Nous allons Nous allons passer en revue l’ensemble des ministères, sociétés d’État, organismes publics et , sociétés d’État, organismes publics et parapublics, ainsi que l’ensemble des programmes qu’ils administparapublics, ainsi que l’ensemble des programmes qu’ils administrent. Nous allons remettre à rent. Nous allons remettre à jour le fonctionnement de notre État. Nous procéderons avec méthjour le fonctionnement de notre État. Nous procéderons avec méthode et rigueur selon des ode et rigueur selon des principes de gestion qui seront les principes de notre administrprincipes de gestion qui seront les principes de notre administration…C’est sur la base de ces ation…C’est sur la base de ces principes de gestion que nous inaugurerons six grands travaux quprincipes de gestion que nous inaugurerons six grands travaux qui seront le cœur de lai seront le cœur de laréingénierieréingénierie de l’État québécoisde l’État québécois »»

M. Jean M. Jean CharestCharestLe 4 juin 2003Le 4 juin 2003

La tendance «La tendance « RésultatsRésultats »…au Canada»…au Canada

««Nous devons faire davantage pour améliorer la Nous devons faire davantage pour améliorer la qualité des servicesqualité des services à à la population canadienne, ce qui exige souvent une meilleure la population canadienne, ce qui exige souvent une meilleure collaboration entre les ministèrescollaboration entre les ministères. Je suis toutefois convaincu que si . Je suis toutefois convaincu que si nous nous concentrons sur nos priorités, si nous faisons preuve nous nous concentrons sur nos priorités, si nous faisons preuve d’imagination et de créativité, si nous établissons un d’imagination et de créativité, si nous établissons un partenariatpartenariatentre les élus politiques et les fonctionnaires de carrièreentre les élus politiques et les fonctionnaires de carrière, nous , nous pourrons réaliser des choses spectaculaires dans notre payspourrons réaliser des choses spectaculaires dans notre pays.» »

L’hon. Jean ChrétienL’hon. Jean ChrétienDiscours prononcé au Forum des SMA,Discours prononcé au Forum des SMA,

le 30 octobre 1997le 30 octobre 1997

2000

L’Administration québécoise et ses organisations de 1981 à 2002 : une dynamique adaptative prudente

Bisaillon

LFP

« Pour une rénovation de l’administration publique »

Amélioration du service aux citoyens

La rationalisation, responsabilisation,

organisation du travail, UAS

1981 19831985 1991

Cadre de gestion Cadre de gestion gouvernementalegouvernementale

1992

Réalignement : Qualité des SAC-

efficacité de la gestion

Établissement des règles et contrôle des moyens.

Économie, efficience et efficacité : GPR

AdministrationAdministration LAP Gestion publiqueGestion publique

1993

Imputabilité des Sous-ministres et dirigeants d’organismes publics

1994 1997

Évaluation,allègement

réglementaire, Résultats

1998

GIRES, Inforoute

LAP (loi 82)

Les défis de la mise en œuvre : Constat 1Les défis de la mise en œuvre : Constat 1

Le passage d’une gestion bureaucratique vers une gestion axée sur les résultats est

souvent accompagné de difficultés surmontables.

en Europe sur des entreprises d’État (SNCF et La Poste) et des organisations publiques (ex. CEA et CNRS),

en Amérique du nord (Département Californien du Transport et la SCDP),

en Afrique (modernisation de la BAfD),

au Royaume Uni (création d’agences, mise en œuvre de PPP, privatisation de certaines entreprises publiques ex. British Airways).

Les défis de la mise en œuvre : Constat 2Les défis de la mise en œuvre : Constat 2

La mise en œuvre d’une gestion moderne au sein d’une organisation publique est facilitée par une compréhension des enjeux stratégiques suivie d’une acquisition rapide d’outils et de méthodes de gestion et d’organisation du travail.

Le cas de la Société canadienne des postes (Canada)

Le Centre de conservation du Québec, la CARRA, la RRQ et de nombreuses agences et Unités

autonomes de service (Québec)

Les défis de la mise en œuvre : Constat 3Les défis de la mise en œuvre : Constat 3

La volonté de soumettre les organisations publiques à l’épreuve du marché est un catalyseur des changements organisationnels et managériaux. Cela dit, une utilisation prudente des textes de la Loi sur l’administration publique contribuerait à une mise en œuvre salutaire de la modernisation de la gestion publique

Au Québec, la souscription volontaire de certains organismes gouvernementaux à l’élaboration de déclarations de services aux citoyens (hors UAS et Agences).

Les défis majeurs de la modernisation de la gestion publiqueLes défis majeurs de la modernisation de la gestion publique

Le défi des Le défi des assouplissementsassouplissements des règles et de des règles et de l’aplanissementl’aplanissement des structuresdes structuresComplexité croissante des structures publiquesComplexité croissante des structures publiquesComplexité des protocoles, des règles et des procédures administComplexité des protocoles, des règles et des procédures administratifsratifsComplexité croissante de la Complexité croissante de la missionmission publiquepublique

Le défi de la Le défi de la performanceperformance et la joie des réalisationset la joie des réalisationsSystématisation progressive de la mesure et de l’évaluationSystématisation progressive de la mesure et de l’évaluation

Le défi de l’Le défi de l’innovationinnovation et du et du leadershipleadership publicpublicPrise d’initiative / Culture protocolaire, un binôme à équilibrePrise d’initiative / Culture protocolaire, un binôme à équilibrerrResponsabilisation /Budgétisation annuelleResponsabilisation /Budgétisation annuelleValorisation du personnel : Formation, engagement, autonomie, imValorisation du personnel : Formation, engagement, autonomie, imputabilitéputabilité

Le défi de la Le défi de la contractualisation institutionnellecontractualisation institutionnelle (l’engagement)(l’engagement)Équipe de gestion Équipe de gestion versusversus département, fonction, unité et service administratifsdépartement, fonction, unité et service administratifsGestion sous contraintes négociées Gestion sous contraintes négociées versusversus mandat (autoritaire)mandat (autoritaire)

Le partenariat… dans tout ça ?

«« le partenariat est un système le partenariat est un système associantassociant des des partenaires sociaux ou économiquespartenaires sociaux ou économiques » »

Dic. Le petit Larousse, 2003, p. 750Dic. Le petit Larousse, 2003, p. 750

En théorie, le partenariat…

«« …est une forme d’association durable entre deux …est une forme d’association durable entre deux entités juridiquement distinctes dont les finalités entités juridiquement distinctes dont les finalités ne pourraient être atteintes avec efficience de ne pourraient être atteintes avec efficience de manière unilatérale »manière unilatérale »

Des soubassements idéologiques importants : ‘‘préjugés’’Des soubassements idéologiques importants : ‘‘préjugés’’

Une base Une base juridicojuridico--administrative compliquée : AOP, PSP, Ententeadministrative compliquée : AOP, PSP, Entente--cadre…cadre…

Une multitude de formes et des pratiques financières déployées àUne multitude de formes et des pratiques financières déployées à l’échelle l’échelle internationale : la réduction des coûts et des délais de livraisinternationale : la réduction des coûts et des délais de livraison de biens on de biens et serviceset services

Des conséquences sur la culture et l’organisation du travail : lDes conséquences sur la culture et l’organisation du travail : la charge de a charge de travail, le transfert des activités et des employés vers le parttravail, le transfert des activités et des employés vers le partenaire privé, enaire privé, la mesure du rendement, la gestion du régime de retraite.la mesure du rendement, la gestion du régime de retraite.

Des enjeux stratégiques, des défis et des risques de gestionDes enjeux stratégiques, des défis et des risques de gestion

La complexité des partenariats public-privé

Quelques cas de PPP

Au Québec1. Urbanisme et infrastructure routières

Ville de Montréal /Promoteurs privés : ville intérieure (dès 1964) ; le réseau routier de St-Louis de Fr. (1999)

2. Tourisme : Québec – Bell : Bonjourquebec.com

3. Énergie : Hyd.Qc. /Axor et HydromégaPetites centrales hydrauliques

4. Finance : Placement Qc. / BNC5. Santé : H. LaSalle-CHVerdun / CGI6. Eau potable: en étude (SCT /BPR)

Dans le monde1. Urbanisme et infrastructures routières au RU

et en France : R-U/ Yorshire Link Ltd. / R-U/Connect A50 Ltd. / UK Highways Ltd. ; Gouv. Fr. /Cofiroute (depuis 70’); le pont de la Confédération

2. E-gouvernement : E-Indiana / Nation.info.consor.; Gouv. Aust /EDS

3. Énergie et ressources : SEM /Gouv. PVD4. Santé : Ville de Stockholm / Caprio AB ;

LSRCanada /Brookfield LePage Johnson Controls

5. Service d’eau potable : NB-USF Canada Inc. (ville de Moncton)

Les PPP, une classification pour guider la pratiqueLes PPP, une classification pour guider la pratique

Proximité de la cibleProximité de la cible

Capacité Capacité de gestion de gestion de projetsde projets

ÉlevéeÉlevée

FaibleFaible

FaibleFaible ÉlevéeÉlevée

PPP de circonstancePPP de circonstanceDicté par des impératifs de gestion, Dicté par des impératifs de gestion, d’expertise, d’injection de capitaux d’expertise, d’injection de capitaux

privésprivés

PPP adhésifPPP adhésifDécoule d’une communauté de Découle d’une communauté de

pratiques, de convergence de valeurpratiques, de convergence de valeur

PPP élémentairePPP élémentaireDicté par la recherche Dicté par la recherche

d’économie, de maîtrise des d’économie, de maîtrise des coûts et délais de réalisationcoûts et délais de réalisation

PPP prospectifPPP prospectifDicté par les enjeux stratégiques Dicté par les enjeux stratégiques

de la Nationde la Nation

PPP, ni trop beau pour être vrai… ni trop laid pour être PPP, ni trop beau pour être vrai… ni trop laid pour être répudié !répudié !

1. Économie de ressources à court ou moyen terme;

2. Réduction des coûts unitaires ;

3. Et dans certains cas, une amélioration de services aux citoyens. 3. A-t-on vraiment préservé comme

il faudrait l’intérêt public, le bien commun et l’intérêt général ?

4. Peut-on affirmer avec certitude que l’association avec les entreprises privées ne se fera pas au détriment de la chose publiqueet des intérêts supérieurs de la Nation ?

5. Les arguments liés aux coûts et aux économies justifieraient-ils les risques sous-jacents à toute forme d’association avec les firmes privées ?

Contraintes financières (à court terme) versus objectifs stratégiques : la recherche du profit doit être conditionnée par l’obtention d’avantages compétitifs durables pour l’économie nationale.

Enjeux liés au transfert progressif du savoir-faire acquis par les fonctionnaires vers l’entreprise privée : cas de la gestion des eaux en Europe et aux USA.

Enjeux liés à la capitalisation des savoirs et à leur transfert : le savoir étant le moteur de l’économie et des sociétés de demain

Enjeux techniques et technologiques : des entreprises de plus en plus soucieuses de protéger leur savoir et leur savoir-faire.

Enjeux stratégiques

• Définir ensemble un cadre général de gestion ;

• Arrimage des méthodes et des processus de travail ;

• La gestion des conflits et des différends : culture de travail, performance au travail, processus de travail… différents ;

• Le suivi, le contrôle et la maîtrise des coûts ;

• La gestion au quotidien des droits de propriétés et des revenus ;

• La gestion au quotidien des informations protégées par la Loi sur l’accès à l’information ;

• La prise de décision : loyauté politique, lenteur procédurale, marge de manœuvre pour la résolution des problèmes.

Les défis de gestion

Les risques de gestion

Risques liés à la gestion des ressources clés du projet

Climat de méfiance à l’égard de l’arrivée du « privé »

Craintes de perte d’emploi, surcharge de travail et menaces sur les acquis sociaux

Pressions électorales et fluctuation des marchés : instabilité des partenaires

Changement d’équipe dirigeante (gouvernement et entreprise) : impacts sur les résultats attendus du PPP.

Situation économique, financière et/ou concurrentielle du partenaire privé : risque de faillite, de Cession, de prise de contrôle

Risques asymétriques pour les partenaires

Souvent plus grand pour l’Entreprise que pour l’État

Définir ensemble un cadre général de gestion

Un partage éclairé des risques et des retombées de chaque projet ;

Un montage financier ingénieux et transparent : la crédibilité financière des partenaires = solidité du montage financier = taux avantageux (voir obligataires) ;

Des relations durables entre les partenaires = confiance = maîtrise des coûts de suivi et de coordination (ex. en construction, 20% de la facture) ;

Des projets à valeur ajoutée quasi certaine pour le partenaire public (ex. au R-U, 12 % seulement des projets publics sont réalisés en PPP) ;

L’obtention d’allègement réglementaire (AOP, PSP, autorisations diverses)

Conseil et expertise technique jumelés à des compétences en négociation

Expertise confirmée en gestion de projet

Les conditions favorables à la réussite d’un PPP

Et si l’aventure gouvernementale devait Et si l’aventure gouvernementale devait échouer ?échouer ?

pour paraphraser Théodore Monodpour paraphraser Théodore Monod

……ThereThere are a are a thousand reasons thousand reasons for for failure failure but not a single excusebut not a single excuse !!

nous dira Mike Reidnous dira Mike Reid

Pour durer, continuons à bâtir ensemble… sur des Pour durer, continuons à bâtir ensemble… sur des fondations solides !!!fondations solides !!!

Merci de votre attention !Merci de votre attention !