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Agence Franaise de DveloppementDirection de la StratgieDpartement de la Recherche

5 rue Roland Barthes75012 Paris - Francewww.afd.fr

Biens publics mondiaux et dveloppement :De nouveaux arbitrages pour laide ?

Sarah Marniesse ([email protected])

documentde travail

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septembre 2005

Dpartement de la Recherche

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septembre 2005 3

AFD Document de travail - Biens publics mondiaux : de nouveaux arbitrages pour laide ? septembre 2005 / 3 2

Introduction 3

1. Dfinition 4

La communaut internationale ralise lentement que sa survie dpend de la production de BPM 4

Dune notion intuitive une dfinition robuste et consensuelle : un long chemin parcourir 5

2. Enjeux 10

Cooprer pour produire des BPM 10

Financer la production des BPM 11

Renforcer les complmentarits entre production de BPM et politiques de dveloppement 14

Apports pour dfinir le rle et les modalits dintervention de lAFD 17

3. Conclusions 19

Rfrences Bibliographiques 20

Notes 22

Cette note est en partie inspire dun rapport provisoire intitul Financing global public goods : issues & prospects ,

P. Jacquet et S. Marniesse, 2005 . Elle a bnfici des relectures scrupuleuses dE. Filipiak et V. Sauvat, ainsi que des

conseils aviss de J. Loup, H. Bougault, P. Brouillet, A. Blanc et J.P. Barral. Ils ne sont pas responsables des imperfections

qui demeurent.

Sommaire


Apparue dans les dbats internationaux la fin des

annes 1990, la notion de bien public mondial (BPM) en

constitue dsormais un thme important. Cette notion

renvoie des proccupations dintrts communs

lhumanit, dans un contexte marqu par des

interdpendances croissantes entre pays, souvent

dangereuses pour lavenir de la plante parce que ni les

marchs, ni les politiques nationales ne sont en mesure

de les grer correctement.

Intuitivement, on peroit limportance des BPM. Mais

cette notion reste abstraite et suspecte :

- abstraite, parce que la communaut internationale,

aprs avoir opt pour une dnomination complique et

peu explicite, est lente en donner une dfinition

consensuelle et la traduire en politique publique ;

- suspecte, parce que certains de ses dtracteurs ny

voient quune nouvelle invention de la mondialisation

librale drape de fausses bonnes intentions alors que

dautres, dans un registre diffrent, redoutent une

entreprise de dtournement de laide publique au

dveloppement (APD) au profit denjeux prioritaires pour

les pays dvelopps.

Cest dans ses relations avec lAPD que ce sujet soulve

le plus de controverses. Et cest en raison de ses

relations avec lAPD quil revt autant dimportance pour

une agence daide. En effet, lAPD sinscrit dans une

relation Nord/Sud encore mal dfinie mais clairement

empreinte de considrations globales2 . Elle a, par souci

de durabilit , besoin dtre accompagne dune

production de BPM. Rciproquement, une production

accrue de BPM passe souvent par un surcrot de

dveloppement. Ces deux politiques, non seulement

renforcent leur efficacit mutuelle, mais sont, en outre,

souvent insparables, en se confondant ou en se

compltant. Cela ne dmontre pas pour autant la

lgitimit dun financement systmatique des BPM par

lAPD, mais invite plutt analyser en profondeur les

relations entre ces deux politiques pour en tirer des

enseignements oprationnels.

Si lAgence Franaise de Dveloppement choisit

dinscrire dlibrment son action dans une optique de

dveloppement durable, qui passe par la production de

BPM, plusieurs volutions devraient en dcouler pour son

activit :

- en termes de secteurs dactivit : vers o rorienter

lactivit pour contribuer au dveloppement tout en se

proccupant de sa durabilit ?

- en termes de mthode : comment promouvoir

conjointement, lorsque cela est envisageable, BPM et

dveloppement ? quelles nouvelles approches adopter ?

- en termes de ressources : quand mobiliser des

ressources en APD pour produire des BPM ? comment les

utiliser efficacement ? comment complter ces ressources

par des ressources additionnelles pour financer la

production de BPM sans rapport avec le

dveloppement ?

Enfin, au-del de leurs consquences sur lactivit des

bailleurs, les BPM offrent galement lopportunit de

repenser la cohrence des politiques publiques

nationales et internationales en identifiant clairement les

logiques qui sous-tendent chacune dentre elles et leurs

complmentarits.

Ce texte revient sur le difficile processus de dfinition des

BPM, tente de rendre cette notion aussi limpide que

possible, et en analyse les enjeux en termes de

dlimitation dun champ consensuel, de production

(problmes institutionnels et financiers) et dappropriation

par une agence daide comme lAFD.

Introduction


La communaut internationale raliselentement que sa survie dpend de laproduction de BPM

Le besoin de coordination des Etats autour dintrts

communs est ancien, mais ne sest vritablement

dvelopp quavec la multiplication des changes

internationaux. Au XIXme sicle, les biens publics

rgionaux ou mondiaux taient dj nombreux, mme si

la dnomination nexistait pas encore : gestion commune

dun fleuve, lutte contre le cholra, gestion internationale

du courrier ou des tlcommunications, lutte contre la

variole ; puis, aprs la Premire Guerre mondiale,

tentatives pour prserver la paix mondiale, etc.

Ce nest qu la fin du XXe sicle que le terme BPM

est apparu pour attirer lattention de la communaut

internationale sur les risques encourus ds lors que ces

BPM taient produits en quantit insuffisante. Le premier

conomiste avoir vritablement parl de BPM est

Kindleberger (1973). Dans un ouvrage intitul The World

in Depression , 1929-1939, il montrait comment les

racines de la crise de 1929 se trouvaient dans

linsuffisante production de biens publics pour encadrer

les marchs mondiaux. Le systme conomique tant

incapable de sautorguler, les marchs ont besoin dtre

encadrs par des institutions internationales garantes

de leur stabilit. Ces dernires, qui surveillent et tentent

de prvenir les risques de dfaillance des emprunteurs,

contribuent renforcer les systmes financiers nationaux

et jouent le rle de prteur en dernier ressort. Elles

fournissent du service public international .

Paralllement, les travaux de Garrett Hardin ont fait

merger la notion de BPM dans le domaine

environnemental : Hardin, dans son essai The Tragedy of

the Commons (1968), analyse le drame des paysans

anglais qui, au XIXe sicle, sappauvrirent en

surexploitant et dtruisant les pturages communaux. Il

applique son concept aux problmes environnementaux

modernes : le bien communautaire (locan, latmosphre,

etc.) suscite des comportements parasitaires, en ce sens

que chacun croit pouvoir lexploiter pour lui, sans en payer

le prix. La question du dveloppement durable, inspire

des thses de Hardin, a mis en avant le problme du

rchauffement climatique, consquence dune

surproduction de gaz effet de serre dans le domaine

public quest latmosphre, ou celui de la surexploitation

des ressources naturelles, dans le cadre dune

mondialisation conomique mal rgule et peu soucieuse

des gnrations futures. La lutte contre le rchauffement

climatique ou la protection des ressources naturelles sont

devenues , dans le langage courant, des BPM, mme

si elles sont davantage apparentes, selon la dfinition

conomique prsente plus loin, des biens communs

mondiaux.

Les risques lis aux pandmies (SIDA, SRAS) et aux

catastrophes naturelles rgionales ou mondiales, ainsi

que la monte du terrorisme sont des proccupations de

nature similaire, qui illustrent la multiplication des enjeux

de production de biens publics lchelle mondiale.

Nanmoins, mme si limportance de ces questions est

internationalement reconnue, ladoption dune dfinition

consensuelle des BPM et la reconnaissance de la

prminence dune politique publique internationale de

production de BPM font problme. Que sont prcisment les

BPM ? Pourquoi sont-ils produits en quantit insuffisante

et comment peut-on y remdier ? Quels sont les obstacles

une position consensuelle sur ce thme ? Telles sont les

questions quil faut claircir pour apprcier lintrt de cette

notion.

1. Dfinition

Dune notion intuitive une dfinition robusteet consensuelle : un long chemin parcourir

La notion de bien public a t dveloppe par lanalyse

conomique. Elle a ensuite t tendue lchelle globale

sur la base de considrations de nature politique.

Les biens publics et les externalits dans un Etat souverain

Avant toute chose, il convient de rappeler que ltude des

biens publics sinscrit dans le cadre thorique de

lconomie du bien-tre . On doit Arrow et Debreu le

premier thorme de lconomie du bien-tre selon lequel,

sur la base dhypothses strictes, le fonctionnement libre

des marchs permet daboutir une allocation efficace des

ressources maximisant le bien-tre global (Pareto-

efficacit). Lorsque ces hypothses ne sont pas vrifies, le

fonctionnement des marchs ne permet pas daboutir un

optimum social et lon parle de dfaillances de march,

justifiant une intervention publique. Ainsi, dans ce

paradigme, lEtat nest cens intervenir que lorsque le

march choue tirer le meilleur parti des ressources

disponibles. Dans ce cadre, les agents, supposs

rationnels et maximisateurs de leur propre bien-tre,

dterminent leur comportement sur la base dun calcul

cots/avantages. Une des hypothses simplificatrices

ncessaires la ralisation dune allocation optimale des

ressources suppose que les cots et avantages privs

concident avec les cots et avantages sociaux (au niveau

de la collectivit dans son ensemble). Or, cette hypothse

nest pas raliste. Lexistence dexternalits ou de biens

publics se traduit par une divergence entre les cots ou

avantages sociaux et les cots ou avantages privs : ainsi,

le prix de march dun bien trs polluant, qui est gal son

cot marginal priv de production, est infrieur son cot

social, qui intgre la nuisance marginale subie par les

riverains (pollution). Cette divergence compromet la

ralisation dune allocation optimale des ressources.

Les principaux cas de dfaillances de march (biens

publics et externalits), prsents ci-aprs, fondent le

besoin dintervention publique.

Lconomie publique aborde les principes fondamentaux de

la fourniture des biens publics, cest--dire les biens offerts

pour une consommation collective. Samuelson (1954) a le

premier identifi les critres lorigine du problme de

production qui fonde la notion de bien public : la non-rivalit

et la non-exclusion. La non-rivalit signifie que la

consommation du bien par un agent ne diminue pas la

possibilit de consommation de ce mme bien par un autre

agent. Lexemple classique est celui de la dfense

nationale. Si une arme protge le pays dune attaque

extrieure, tous les citoyens sont galement protgs. Le

bien non-rival est ainsi, dans la thorie conomique, un

bien ou service pour lequel le cot dextension de la

consommation une personne supplmentaire est nul. La

non-exclusion signifie quaucun consommateur ne peut

tre exclu de la consommation dun bien sans cots

dexclusion levs. Une arme qui protge un pays protge

sans exclusion lensemble des habitants.

La caractristique de non-rivalit est prdominante : les

biens publics sont de manire intrinsque non rivaux.

Quant la caractristique de non-exclusivit, elle dpend

de la possibilit ou non de rserver lusage exclusif du bien

certains consommateurs grce des mcanismes de prix

ou des rglementations.

Dtaillons les diffrents cas de figure et leurs implications

conomiques.

- Un bien non-rival induit un phnomne de passager

clandestin. En effet, une fois le bien produit, tout agent qui

nest pas exclu de sa consommation peut le consommer

dans la quantit souhaite quelle quait t son implication

dans le processus de production. Il a donc intrt

bnficier de leffort dautrui sans contribution personnelle 3.

Ce comportement individualiste conduit cependant un

niveau sous-optimal de production du bien.

- Peu de biens possdent la fois les deux caractristiques

de non-rivalit et de non-exclusion. Ce sont des biens

publics purs4.

- Un bien dont la consommation est non-rivale mais dont

certains consommateurs peuvent tre exclus est appel

bien club . Si des consommateurs sont exclus, le

march conduira une sous-consommation par rapport

la consommation optimale (puisque davantage de

consommateurs auraient pu bnficier de cette

consommation sans que le cot de production en soit

augment). Cette sous-consommation est une autre forme

dinefficacit.

Dfinition


- Un bien non exclusif dont la consommation est rivale nest

pas un bien public, cest un bien commun (ou ressources

naturelles puisables). La question des biens communs

renvoie aux analyses de Hardin. Il est impossible dexclure

quiconque de la consommation dun bien commun, do un

gaspillage de la ressource et un risque de non

renouvellement (cas de leau). Ce cas renvoie la notion

dexternalits ngatives : lentre dun consommateur

supplmentaire parmi les consommateurs dune ressource

commune limite se traduira par des externalits ngatives

pour les consommateurs dj prsents (diminution de leur

consommation) et pour la socit (disparition plus rapide de

la ressource). Il est dans ce cas ncessaire de crer des

droits de proprit prive ou bien de mettre en place des

rgles collectives de gestion dun bien commun.

Ajoutons que, de manire gnrale, le concept

dexternalits est li celui de biens publics ou communs.

Pour la thorie conomique, les externalits traduisent le fait

que laction de consommation ou de production dun agent

a des consquences sur le bien-tre dau moins un autre

agent sans que cette interdpendance soit reconnue par le

systme de prix, donc sans donner lieu compensation

montaire. En consquence, lacteur lorigine de leffet

externe nintgre pas dans son calcul cot/avantage la

nuisance sociale ou le bnfice social gnrs. A titre

dillustration de ces externalits, on peut citer les exemples

suivants : il y a surproduction de gaz polluant car lentreprise

mettrice ne paie pas pour la nuisance occasionne ; il y a

sous-production de forts car les propritaires ne sont pas

rtribus pour le bnfice global occasionn. Une perte

dutilit sociale en rsulte. Et la production dutilit sociale

peut difficilement rsulter dune seule action prive en

raison du phnomne de passager clandestin.

Il rsulte de cette dfinition que :

- une surconsommation de biens communs induit des

externalits ngatives (elle diminue les possibilits de

consommation) ;

- les externalits ngatives sont non rivales et non

exclusives : la rduction de ces externalits ne peut tre

prise en charge par le secteur priv cause du phnomne

de passager clandestin, personne ne pouvant tre exclu des

bnfices dune telle rduction ;

- la production de biens publics est lorigine dexternalits

positives (installation dun phare qui profite lensemble des

bateaux qui passent proximit) ;

- certaines externalits ont un impact direct sur des biens

publics (comme lair).

La dfinition des biens publics se complexifie ds lors que

lon cesse de lenvisager dun point de vue strictement

technique. Dans loptique technique , la dimension de

non exclusion repose sur la proprit physique du bien (par

exemple, aucun consommateur ne peut tre exclu de

lclairage public car, dun point de vue technique, il claire

tous ceux qui passent proximit). Dun point de vue

social , la non-exclusion est une caractristique qui peut

tre construite ou leve condition dy consacrer les

ressources ncessaires. Elle rsulte dun choix politique.

Ainsi, dans une socit donne, la collectivit peut souhaiter

que des biens lorigine privs deviennent publics, de

manire respecter des droits humains (on rend publique

lcole car laccs lducation est un droit humain ; on

construit un systme de sant publique ; etc.) ou pour

rduire la pauvret et remdier des ingalits daccs

(accs aux loisirs, accs au micro-crdit, etc.). LEtat prend

alors en charge le cot daccs de lensemble des

consommateurs au bien public socialement construit. Un

bien peut donc devenir public ou cesser de ltre selon

lvolution des techniques mais aussi des prfrences

sociales, des contraintes budgtaires, etc.

Au niveau national, un bien public est donc soit

techniquement non-exclusif, soit non-exclusif par

construction sociale. Cette difficult est amplifie lchelle

mondiale par les problmes que pose llaboration de choix

sociaux mondiaux.

Extension lchelle mondiale

La notion de Bien Public Mondial est encore en

construction. Lance par le PNUD (1999), elle fait

aujourdhui lobjet dun processus de dfinition et danalyse

par un groupe de travail (Groupe de travail international sur

les BPM5 (GTIBPM), dont le secrtariat est bas

Stockholm) qui doit rendre sa copie fin 2005. Si ses

caractristiques techniques ne posent pas trop de

problmes, en revanche sa construction sociale est

complique.

Dfinition


(i) La non-rivalit est une caractristique du bien public

indpendante de son caractre national ou mondial. Ce

nest pas elle qui permettra de fonder la discrimination

entre bien public national et bien public mondial.

(ii) Lchelle de la non-exclusion technique diffre pour

les biens publics locaux, nationaux, rgionaux ou

mondiaux : les externalits produire ou rduire ont une

limite gographique qui, dans certains cas, tend slargir

dans le cadre du processus de mondialisation actuel : du

fait de la mobilit des personnes, les pandmies ont une

porte mondiale ; du fait de linterdpendance des

systmes financiers nationaux, un dysfonctionnement

localis peut engendrer une crise financire mondiale.

(iii) Les problmes induits par la construction collective de

la non-exclusion sont galement trs spcifiques selon

lchelle o lon se situe. Alors quau niveau national, une

autorit lgitime fixe les frontires du public , au niveau

mondial, cette construction sociale repose sur la

conciliation des prfrences collectives, ce qui renvoie au

problme de construction dune action collective

mondiale. Le risque est quelle conduise une inclusion

beaucoup trop large, sans commune mesure avec les

ressources disponibles.

Dveloppons ce dernier point : les tenants dune dfinition

inclusive ou sociale des BPM se fondent sur le lien

entre droits humains6 et biens publics pour dfendre

linclusion de leau, de la sant, de lducation ou de

lalimentation dans la liste des BPM7. Dans de nombreux

pays en dveloppement, lEtat ne peut pas garantir

laccs aux services publics par manque de

ressources nationales pour les financer. En consquence,

de nombreux droits ne sont pas garantis. Linclusion des

droits dans la liste des BPM aurait la vertu de globaliser le

financement de leur application, dassurer quils seraient

financs par la communaut internationale et donc

appliqus de faon plus galitaire. Dans cette optique, la

production des BP dans les pays pauvres devrait tre

prise en charge par des financements globaux, au nom du

respect des droits humains ou des objectifs sociaux

approuvs par la communaut internationale (tels par

exemple, les Objectifs du Millnaire pour le

Dveloppement). Lexemple de la sant permet de

comprendre lenjeu de ce dbat : en incluant la sant dans

les BPM, en rfrence aux droits humains, on permet

nimporte quel malade, quelle que soit son origine, dtre

soign au mme titre quun malade de pays industrialis.

Mais, si la finalit est juste, les moyens pour latteindre ne

semblent pas les bons : ce nest pas en distordant la

dfinition des BPM que lon parviendra un meilleur

financement des droits mondiaux, cest peut-tre en leur

consacrant davantage dAPD.

Pourquoi globaliser laccs un service public national

alors quun gouvernement peut parfaitement le produire

ou le grer de manire indpendante (principe de

subsidiarit) si, tout au moins, on lui garantit les

ressources ncessaires. Or, ces ressources ont

davantage voir avec de lAPD (dveloppement humain

dun pays) quavec du financement de BPM. Cest le rle

de lAPD daider la construction de secteurs publics

nationaux, non celui des financements de BPM.

On le voit, une construction largie de la non-exclusion,

renvoyant la notion de droit ou dquit daccs, conduit

tendre indfiniment le champ des BPM, puisque

aucune autorit lgitime nen fixe les limites. Elle brouille

en outre les frontires entre les diffrentes politiques

publiques internationales (droit, dveloppement, biens

publics mondiaux) et rend impossible toute tentative de

hirarchisation des priorits, pourtant indispensable en

univers de ressources contraintes. Pour sortir de cette

impasse, il convient de fonder les caractristiques

discriminantes de la notion de BPM par rapport celles de

bien public national, de droit ou dobjectif de

dveloppement.

Vers loptique minimaliste

Lapproche inclusive ou sociale aboutit une

confusion entre des BPM, des biens publics nationaux,

des droits humains ou des objectifs de dveloppement,

effaant les frontires des politiques publiques censes

les produire. Elle est fonde sur des besoins de nature

trs diffrente (BP dont la socit a besoin pour

fonctionner de manire plus humaine ou BP que le

march ne peut techniquement pas produire). Elle

mobilise des modes dintervention trs diffrents

(financement de BP nationaux partir de ressources

nationales et internationales, sans coopration

Dfinition


ncessaire entre Etats dune part ; financements

globaliss de lautre).

Une dfinition restrictive vient dtre adopte par le

GTIBPM, qui vise distinguer les deux types de

politiques. La production de BPM concernerait

uniquement les BP que le march ne peut techniquement

pas produire et qui ncessitent une coopration

internationale.

On le voit, dans un contexte douverture des frontires

marche force, cette dfinition met plus particulirement

laccent sur la gestion des externalits, positives ou

ngatives, et le risque que reprsentent les passagers

clandestins qui ne jouent pas le jeu : il sagit de limiter

les risques lis la production, par certains pays non

coopratifs dexternalits ngatives (diffusion de

pandmies, instabilits financires ou conomiques,

menaces la paix, puisement des ressources naturelles)

ou linsuffisante production dexternalits positives

(diffusion de la connaissance, ouverture commerciale).

Trois postulats fondent alors la spcificit des BPM :

- un BPM recouvre, en raison des externalits qui

touchent lensemble des pays (ou un grand nombre

dentre eux), des enjeux importants pour la communaut

internationale. Ce postulat exclut les droits et la lutte

contre la pauvret de la liste des BPM, qui produisent

certes des externalits, mais peu visibles court terme au

niveau global. Il ne consiste pas faire passer au second

plan des objectifs comme le respect des droits ou la lutte

contre la pauvret, mais il vise signifier que le

financement de ces objectifs relve dun autre type de

politique publique internationale ;

- un BPM ne peut tre produit par un seul pays

individuellement, sauf si cest le seul producteur

dexternalits ;

- un BPM doit donc tre produit collectivement ou sur une

base multilatrale, pour rduire au maximum le niveau

des externalits. La non production dun seul pays peut

compromettre le rsultat final. La production requiert

donc, le plus souvent, une coopration au niveau global.

Cette dfinition soulve un certain nombre

dinterrogations : qui va dcider de limportance relative

dun BPM par rapport un autre ? Que signifie une base

multilatrale ? Que signifie collectivement ? La

question de la dmocratie mondiale est pose sans tre

rsolue.

Toutefois, cette dfinition a le mrite de cantonner la

production de BPM un domaine bien dlimit, qui

nempite pas sur la question des droits ou lAPD.

Prenons, titre dillustration, lexemple de leau potable,

que certains font figurer dans la liste des BPM. Laccs

leau potable est un droit humain, un objectif que sest fix

la communaut internationale dans le cadre des Objectifs

du Millnaire. Mais la logique qui prside sa fourniture

est celle de la production de bien public lchelle

nationale plus que celle dun BPM.

Les externalits lies la consommation deau potable

sont rduites. Le reste du monde peut souhaiter financer

laccs leau potable du plus grand nombre, mais

seulement en vertu du respect des droits humains

(proccupation de dveloppement), et non pour des

raisons de risques globaux induits. Si le bien nest pas

produit ou le service nest pas rendu dans un pays, le

reste du monde ira moins bien, mais lhorizon des

consquences est lointain et incertain. Seuls les cas o

leau est un enjeu entre deux ou plusieurs pays

(Isral/Palestine ou gestion de bassins rgionaux) sont

des questions qui touchent lintrt commun, rgional

en loccurrence.

La sous-production et la sous-consommation deau

potable sexpliquent par la pauvret et le retard de

dveloppement. Elles doivent tre inverses grce

laide publique internationale.

Dfinition


Dfinition du GTIBPM

IPGs are issues that (i) are deemed to be important to the

international community ; (ii) and cannot, or will not, be

adequately addressed by individual countries acting

alone ; and therefore, (iii) must be addressed collectively

on a multilateral basis by both developed and developing

countries.

Source : Secrtariat du GTIBPM, 2005.

Il ny a pas besoin dune production collective pour

fournir laccs ce BP, except en matire de financement,

mais cest lAPD de contribuer amliorer ce service dans

les pays o il est dfaillant.

Le GTIBPM donne une liste de BPM conformes sa

dfinition et quil juge prioritaires : la paix et la scurit, le

contrle des pandmies, les biens communs naturels,

louverture commerciale, la stabilit financire internationale

et la connaissance. Ces choix ne font pas lunanimit et sont

largement critiqus par la socit civile. Dune part, cette

dfinition est juge de coloration trop

librale : elle na pas pour objectifs de modifier la

rpartition des richesses mondiales, de faire avancer

lapplication des droits humains, ni de freiner la libralisation

des conomies mais plutt de prendre en compte

lexistence de dfaillances de march et dy remdier pour

rduire leurs consquences ngatives et optimiser les

bnfices attendus du fonctionnement des marchs.

Ensuite, les dtracteurs de lapproche dnoncent les

difficults analytiques et oprationnelles qui accompagnent

ces choix. Le choix de louverture commerciale suscite, plus

que les autres BPM, des leves de bouclier. Dans lesprit du

GTIBPM, il sagit dinflchir les rglementations

internationales dans le sens dun accs plus libre aux

marchs, cens profiter aux PED8. Pour prendre en compte le

retard accumul par les pays pauvres, un volet de soutien

leur intgration dans le commerce mondial est prvu9. Dans

les faits, beaucoup jugent faibles les chances quils ont de

tirer profit de louverture, limage de leur

potentiel commercial. Do les inquitudes qui

accompagnent linclusion de ce domaine dans la liste

officielle des BPM. Par ailleurs, une fois dfinis, les BPM

restent trs complexes produire. Des biens comme la paix

ou la scurit, par exemple, recouvrent de nombreuses

dimensions, difficiles identifier et traduire en

interventions de terrain.

Loptique retenue est donc celle de la gestion des

externalits lchelle globale, en privilgiant court terme

la gestion des risques lis la prsence dexternalits

ngatives ou linsuffisance dexternalits positives. La

dfinition inclusive par construction sociale de BPM

est carte car elle ralentirait le processus de dfinition et,

surtout, conduirait brouiller les spcificits des diffrentes

politiques internationales.

Bien sr, et paralllement, lenjeu du financement dun

dveloppement quitable, qui implique lapplication des

droits humains et la redistribution de ressources, doit rester

au coeur des proccupations des politiques internationales : les

Objectifs du Millnaire en sont une manifestation. Cest un

enjeu majeur qui ne peut tre abandonn au profit de la

production de BPM. Mais cest un enjeu qui relve dun

autre type de politique, complmentaire (comme nous le

verrons plus loin) mais diffrent.

Dfinition



Une fois dfinis, les BPM restent produire. Or, la

production des BPM se heurte diffrents types

dobstacles selon les caractristiques des BPM en

question. Chaque situation prsente ses difficults propres

et appelle des solutions spcifiques.

Cooprer pour produire des BPM

Cooprer efficacement et quitablement

La question de la coopration est au coeur de la

problmatique de production des BPM. Les types de

coopration dpendent de ce que Hirschleiffer (1983) a

qualifi de technologie de production :

(i) les processus additifs (sommation), comme la lutte

contre leffet de serre, atteignent un volume total qui

dpend de la somme des productions individuelles. Les

aspects institutionnels sont donc dterminants dans la

russite de tels processus, et ils seront dautant plus

efficaces quun accord ou un trait aura pu tre sign,

incitant le plus grand nombre y participer. Sandler (2001)

montre que ce type de biens exige une coopration

multilatrale, quivalent lchelle globale de lintervention

publique, sans quoi la contribution dun pays peut inciter les

autres ne pas participer ;

(ii) pour un BPM de type maillon faible , comme

lradication dune maladie, le niveau de BPM fourni est

dtermin par leffort le plus faible. En effet, la non

coopration dun seul pays peut mettre en pril le succs

de lensemble de la production, do la ncessit daider

financirement et techniquement le maillon faible sil ne

peut pas prendre en charge la production. Les BPM de type

maillon faible seraient ceux qui posent le moins de

problmes de financement, les incitations former des

partenariats bilatraux ou multilatraux pour complter la

contribution la plus faible tant fortes ;

(iii) les BPM de type niveau du meilleur sont

caractriss par le fait que les efforts les plus importants

dterminent le niveau de leur production (exemple de la

recherche mdicale). Un seul producteur est alors

ncessaire et il suffit de concentrer les efforts son niveau.

Mais lidentification et le choix de ce producteur posent

quelquefois problme, en particulier lorsquil prsente les

avantages comparatifs les plus vidents alors quil nest pas

incit produire le bien en question.

La distribution des gains attendre de la production dun

BPM peut parfois amener un pays assumer le rle de

leader prt prendre en charge, partiellement ou

entirement, les cots de production et capable de gnrer

de fortes incitations la participation des autres nations

lorsque celle-ci est requise. Cest, bien sr, le cas pour les

BPM de type niveau du meilleur , mais pas uniquement.

Les Etats-Unis, du fait de leur puissance hgmonique,

jouent parfois ce rle particulier, y compris pour des BPM

de type additif, comme dans le cas du protocole de

Montral sur la rduction de la couche dozone, par

exemple.

Lorsque aucun leader nmerge, laction collective se

cristallise plus facilement sur des enjeux circonscrits, o les

gains sont bien identifiables pour les bnficiaires (cas de

BPM de type maillon faible par exemple, avec un intrt

immdiat agir). Laction collective rallie alors dautant plus

de participants que les possibilits de jouer les passagers

clandestins sont limites (biens partiellement exclusifs).

Dans le cas de lUnion Postale Universelle, par exemple,

les bnfices de lacheminement fiable du courrier

international sont forts pour tous les pays ; un cadre de

production de ce bien public mondial a ainsi pu tre mis en

place de manire prcoce et durable (lUnion, fonde sur

une rpartition quitable des charges, compte aujourdhui

190 pays membres).

2. Enjeux

Les institutions multilatrales peuvent galement prendre

en charge la production de BPM dans leur domaine propre.

Mais deux critiques lies leur sont adresses : (i) leurs

interventions dans ces domaines reprsentent-elle

rellement un choix collectif mondial ? (ii) la production de

BPM par des institutions non cres cet effet ne se

fait-elle pas au dtriment dautres productions qui

constituent leur mission premire et sont davantage

souhaites par les pays bnficiaires ?

Par ailleurs se pose la question de lincitation des pays

rticents cooprer en vue de lintrt collectif ( supposer

que lintrt collectif soit reconnu par tous). Il sagit de

concilier des prfrences par la coopration, plutt que par

la contrainte, car il ny a pas de mcanisme lgal par lequel

des majorits de pays peuvent contraindre des pays free

rider entrer dans des mcanismes de production des

BPM : ce que Nordhaus (2001) appelle le dilemme

westphalien. Dans quelles conditions les acteurs de la

coordination prfreront-ils adopter des rgles

contraignantes pour lintrt collectif plutt que de se replier

sur des stratgies non-coopratives ? Lvaluation

convaincante des risques encourus, lexistence de

solutions acceptables pour tous, les incitations et les

sanctions (ou la carotte et le bton dans les analyses

de S. Barret) et la structure des ngociations sont

dterminants (voir Severino et Tubiana, 2002).

Grer la complexit des processus de production

Certains BPM ont des contours bien dlimits et requirent

des interventions cibles. Dautres, loppos, sont

complexes, ncessitant des actions de diffrents types,

diffrentes chelles gographiques, diffrents moments

dans le temps et mobilisent de nombreux acteurs.

La lutte contre les CFC ou la protection des ressources

halieutiques sont des BPM dont les contours sont assez

facilement dessins, induisant un problme doffre simple

et requerrant des actions cibles. Leurs caractristiques

permettent didentifier assez rapidement les outils de

production et de financement les mieux adapts et le

montant des ressources requis pour financer leur

production. En revanche, des BPM comme la lutte contre le

SIDA impliquent un grand nombre dinterventions dans des

domaines qui vont du global au local ; ils induisent la fois

des actions directement orientes vers la production du

BPM et des actions complmentaires 10 qui relvent

souvent de la production de biens publics nationaux

(constructions dinfrastructures socio-conomiques,

formations, etc.), des actions ponctuelles et massives et

des actions sur le long terme (entretien dinfrastructures de

sant, maintenance, etc.). Pour cette raison, ils ncessitent

de faire appel plusieurs types de financements et

requirent souvent un inflchissement, voire une

redfinition, des politiques sectorielles nationales.

Financer la production des BPM

Enjeux et modalits de financement

Concernant la question du financement des BPM, une

premire distinction doit tre faite entre la gestion

dexternalits dun ct et la production physique de biens

et services de lautre. Dans le cas de la gestion

dexternalits, la question du financement est souvent

secondaire. La production du BPM est peu coteuse pour

les ressources publiques car on peut envisager soit une

rglementation des externalits assortie de marchs de

droits, soit une taxe, qui consiste internaliser les

externalits . Les cots sont ainsi transfrs du domaine

public au domaine priv, incitant les acteurs privs

modifier leurs comportements. Bien sr, les cots ne sont

pas nuls. Les pays perdants et, au sein de ces pays, les

acteurs perdants, peuvent bnficier dun systme de

compensations11. Outre les compensations, un systme

dincitations accompagne parfois le dispositif. Enfin, dans

tous les cas, linstauration dune rglementation ou dune

taxation induit des cots dorganisation, de gestion, de

contrle, etc. Mais, plus que le financement, cest

essentiellement la dfinition dobjectifs communs et la

rpartition des cots indirects qui pose problme. La lutte

contre le rchauffement climatique illustre ce constat : le

point dachoppement est celui du partage du fardeau long

terme (impact dune forte rduction des GES sur la

croissance long terme). Cest la raison principale de la

non ratification par les Etats-Unis du protocole de Kyoto.

Une deuxime distinction doit tre faite selon quil est

possible ou non dexclure des consommateurs potentiels

de la consommation dun bien : dans laffirmative, les

comportements de passagers clandestins disparaissent, ce

qui permet au secteur priv de produire ce bien et de le

Enjeux


vendre sur la base dun prix ngoci, qui suppose une

rvlation des prfrences des consommateurs. Mais

mme dans le cas des biens non-exclusifs, loffre prive est

envisageable si elle est ngocie ex ante, avec mise au

point dun dispositif dexclusion en cas de comportement de

passager clandestin. Lexistence de facteurs de rivalit (par

exemple ressources limites en voie dextinction)

conduit mettre en place un droit dusage, de manire

viter la surconsommation.

Une troisime distinction porte sur les montants mobiliser

et lhorizon temporel de la mobilisation. Dans le cas dun

processus de production continu dans le temps (protection

de la biodiversit ou du patrimoine mondial de lhumanit),

les ressources ncessaires doivent sinscrire dans la dure

pour viter des ruptures. Des modalits de financement

telles que des contributions annuelles ou une taxe

internationale simposent. Dans dautres cas de figure,

comme la recherche dun vaccin, le processus avance de

manire discrte ou binaire (il existe un seuil de

production au-del duquel le bien est fourni et en de

duquel il ne lest pas, comme pour lradication dune

maladie). Dimportants montants devraient alors tre

mobiliss court terme, pour rduire la dure du processus

de production.

Dans tous les cas, la communaut internationale devrait

tre incite mobiliser des ressources suffisantes de

manire produire des BPM discrets le plus rapidement

possible ou des BPM continus de la manire la plus

efficace possible. En investissant aujourdhui dans la

production dun BPM, on rduit lensemble des cots,

prsents et venir, dans les domaines sociaux,

conomiques ou environnementaux, qui rsultent de la

non-production de ce BPM. On prvient en outre le risque

que la nuisance ne devienne hors de contrle.

Une question transversale dimportance concerne le

partage du fardeau entre les diffrents pays, sur des bases

quitables. Idalement, le financement des biens publics

devrait se faire sur le principe de la participation des pays

hauteur de la valeur (satisfaction) quils en retirent. Cest le

cas pour certains biens publics mondiaux spcifiques, pour

lesquels le financement repose sur la participation des

bnficiaires. Mais ce mode de financement ne peut tre

gnralis car, outre la question pineuse de la rvlation

des prfrences, beaucoup de pays ne disposent pas des

ressources ncessaires pour financer leurs besoins. Des

fonds sont parfois prvus dans le systme de financement

de certains biens publics mondiaux pour financer la

participation des pays pauvres. Aliments par les

contributions des pays riches, ils prennent en charge la

production du BPM (ou des activits complmentaires de la

production) dans les PED : FEM12, fonds de lUnion

Postale, fonds SIDA, etc. Cette dmarche rejoint la logique

de la capacit payer .

Plus gnralement, les fonds sont des vhicules de

financement trs adapts la production de BPM. Crs

selon une logique de centralisation (de ressources

publiques ou prives, ventuellement emprunts et recettes

dune taxe internationale) et de spcialisation, ils

contribuent des programmes globaux et rgionaux

hauteur de 2 milliards de dollars13 par an (soit 4 % de lAPD

annuelle), distribus sous forme de dons. Ils jouent le rle

de vhicules de ressources dans le cadre daccords

globaux. La Banque mondiale gre le plus grand nombre

de fonds (1,3 milliards de dollars en 2000, dont 700 millions

affects des programmes rgionaux et globaux). Ainsi

rassembles, les ressources peuvent tre employes plus

efficacement que si elles taient disperses, mme si

lexprience montre que les faibles capacits dabsorption

des pays rcipiendaires, allies des problmes

organisationnels au sein des fonds, font souvent obstacle

une dpense efficace et rapide. Bien que globaux dans leur

intention, les fonds sont en effet souvent dirigs vers des

projets court terme dans des pays cibls, ce qui peut

engendrer un parpillement incompatible avec lide de

coordination des interventions.

Chercher de nouveaux financements

Dans un contexte de ressources insuffisantes, les

gouvernements comme les organismes internationaux et

autres bailleurs ont cherch impliquer le secteur priv

dans la production de biens publics mondiaux, en

particulier dans des domaines novateurs et profitables.

Limplication des entreprises dans la production de BPM

repose sur deux schmas :

(i) lentreprise simplique sans incitation externe car le

calcul cot-avantage prenant en compte les diffrentes

contraintes auxquelles elle fait face (qui incluent les

Enjeux


contraintes dimage et de rputation), la conduisent

produire le BPM. Cest par exemple le cas de la prise en

charge croissante par les entreprises prives des

traitements contre le SIDA de leurs employs en Afrique

subsaharienne. Cest galement le cas dentreprises qui

investissent dans la lutte contre leffet de serre ou dans le

dveloppement durable, notamment pour des raisons de

rputation ou par anticipation de rglementations futures ;

cest aussi videmment le cas dentreprises maximisant

leur profit dans un cadre rglement, la rglementation

internalisant les effets externes ngatifs ;

(ii) lentreprise simplique la suite dune incitation externe

(taxes et pnalits dun ct ; de lautre, soutiens publics et

innovations dans le domaine de lingnierie financire et le

dveloppement de partenariats public-priv, qui peuvent

rduire le risque entrepreneurial ou assurer une taille

minimale de march ou encore amliorer lenvironnement

des affaires).

Les ONG et fondations jouent galement un rle essentiel

dans la fourniture de biens publics mondiaux. Les ONG

contribuent la formation des prfrences collectives et

la mobilisation de lopinion. Elles contribuent aussi au

financement et la production de BPM par leur capacit

mettre en oeuvre des actions sur le terrain et par leurs

budgets oprationnels. Les ONG internationales ont

apport, en 2002, 95 millions de dollars la lutte contre le

SIDA (UNAIDS, 2004). Dans le domaine de

l'environnement, elles jouent un rle essentiel de

surveillance et participent activement au dbat politique.

Quant aux fondations, souvent de tradition amricaine

(pour des raisons de rgimes fiscaux notamment et parce

que la politique sociale et lassistance publique aux plus

pauvres y sont peu dveloppes), ce sont des partenaires

de plus en plus prsents dans le financement des BPM, soit

directement, soit en alimentant les fonds et structures

supranationales en ressources. Au dbut de la dcennie

1990, les dons internationaux des fondations prives

atteignaient moins de 1% de lAPD. Dix ans plus tard, ils

dpassaient 2 % et reprsentaient 20 % des transferts des

ressources internationales sur les BP. En 2002, leur

contribution sest leve 4 milliards de dollars14 .

Laide publique au dveloppement finance galement une

part importante de la production de biens publics mondiaux.

Lutilisation de lAPD pour financer des biens publics

mondiaux sexplique certes par lintersection des domaines

(paix et dveloppement par exemple), mais aussi par

facilit , parce que des bailleurs internationaux

interviennent dans les deux domaines. Les ressources

dAPD consacres par les bailleurs la production de

BPM15 sous la forme de financement concessionnel ou

non, se seraient leves en 2000 2 milliards de dollars

(biens publics nationaux ayant des implications

transfrontalires), alors que 11 milliards supplmentaires

auraient t consacrs des projets destins

accompagner la fourniture de BPM (systmes de sant qui

sont dterminants dans la lutte contre le SIDA ; appui aux

capacits commerciales ; soutien aux systmes financiers

nationaux, etc.). La question de la lgitimit de lemploi de

lAPD pour financer des BPM est dveloppe plus loin.

Depuis quelques annes, un dbat sinstaure sur la

fiscalit internationale (rapport Zedillo puis rapport Landau

sur la taxation internationale). Un parallle avec la fiscalit

nationale (impt prlev pour financer, entre autres choses,

la production de biens publics) dmontre quune taxe

mondiale se justifierait pleinement pour le financement de

BPM. Cest loutil le mieux adapt au financement

dobjectifs communs mme si, en labsence dun

gouvernement mondial, la lgitimit de la taxe comme celle

de son affectation doivent tre bien fondes. Cest, dans ce

cas, le respect de lobjet et lefficacit de laction

correspondante qui fonderaient la lgitimit de la taxe ainsi

prleve. Reste la lgitimit du choix de laffectation : on en

revient toujours au mme point dachoppement. Un objectif

la fois global et fortement local ferait plus facilement

lunanimit. Avec une taxe mondiale, les ressources

financires seraient prennes, protges des alas de

politique interne qui gouvernent les choix budgtaires de

chaque pays. La taxation internationale serait donc

particulirement adapte la production continue de biens

publics qui ncessite des ressources prvisibles et

prennes.

Enfin, la mobilisation de ressources sur les marchs

financiers est un moyen de financement qui permet de

rassembler des ressources importantes, concentres dans

le temps. Mcanisme de financement par endettement,

lInternational Financial Facility (IFF) a t propose par le

gouvernement britannique et soutenue par la France, avec

Enjeux


lobjectif premier de financer les OMD. Il consiste

titriser les promesses daugmentation future des flux

dAPD faites Monterrey, de faon pouvoir anticiper sur

la disponibilit de ces flux et tre capable dengager

rapidement des montants importants. Ainsi, les bnfices

conomiques et sociaux dune aide bien rpartie et bien

cible seraient nettement suprieurs au cot des emprunts.

Si ce mcanisme soulve de nombreuses interrogations,

en particulier sur les conditions de gouvernance et

daffectation efficace de fonds importants, il prsente

cependant un double intrt : montrer que des innovations

dingnierie financire peuvent permettre de disposer de

ressources importantes et que linsuffisance de ces

dernires ne saurait donc tre invoque pour expliquer le

non-financement dobjectifs sur lesquels la communaut

internationale a marqu son accord ; montrer aussi que lon

peut, toujours par lingnierie financire, sparer lopration

de collecte des fonds et celle de lutilisation de ces fonds.

Ce systme pourrait-il financer des BPM ? La production de

BPM est un investissement pour lavenir, pouvant tre

partiellement pris en charge par les gnrations futures

(avec, toutefois, un dbat plus complexe sur la question

des responsabilits dans la production de nuisances, qui

peut se rsumer par la question suivante : les pollueurs ne

devraient-ils pas tre les payeurs ?). Lemprunt se

justifierait donc, mais pas par lIFF qui est gage sur des

ressources futures dAPD : seuls les BPM qui se

superposent avec des objectifs de dveloppement

devraient tre finanables de cette faon, comme la lutte

contre le SIDA.

Une question connexe se pose cependant : lIFF ou une

taxation internationale ne risquent-elles pas de freiner

laugmentation des flux dAPD ?

Renforcer les complmentarits entre production de BPM et politiques dedveloppement

Aux yeux de leurs dtracteurs, les BPM sont perus comme

des rivaux de lAPD. LAPD ne se porte pas bien, son

efficacit est conteste et les pays donateurs seraient la

recherche de dbouchs plus convaincants. Ils se

tourneraient ainsi volontiers vers la production de BPM,

dont les bnfices devraient apparatre plus directement

utiles aux yeux des contribuables. Les protestations

frquentes des PED lgard de la thmatique BPM

montrent combien la production de BPM est clairement

identifie comme une menace pour lAPD, un

dtournement de flux financiers vers des enjeux qui sont

certes majeurs pour la plante mais secondaires par

rapport des proccupations de court terme.

Ce dbat nous semble vain : les deux politiques sont en

ralit complmentaires. De nombreux BPM ne peuvent

tre produits sans les PED, cest--dire sans une adhsion

de ces pays cette politique et une contribution leur

production, souvent dpendante de leur niveau de

dveloppement. Symtriquement, le dveloppement est

renforc par la production deffets externes positifs et nest

durable que sil sinscrit dans un cadre de gouvernance

soucieux de limiter les risques globaux majeurs.

Dveloppement et BPM sont complmentaires

Il existe plusieurs manires daborder cette question : (i) en

analysant limpact de la production de BPM sur le

dveloppement ; (ii) en montrant que la production de BPM

renforce lefficacit de lAPD ; (iii) en montrant le rle que

joue le dveloppement dans la production de BPM ; (iv) en

montrant que plus que le dveloppement, cest le

dveloppement durable qui importe, conditionn par la

production de BPM en quantit suffisante :

(i) la fourniture de BPM influence le dveloppement,

notamment par le biais de la production dexternalits

positives qui renforcent la croissance (diffusion de la

connaissance) ou le dveloppement social (production de

vaccins). La lutte contre les externalits ngatives est

galement porteuse de dveloppement. Ainsi en est-il de la

rduction des risques de crises financires, ces dernires

tant lorigine de dpressions conomiques dvastatrices

dans les pays mergents. De mme, la lutte contre le SIDA

permet de prserver des vies en premier lieu, mais aussi du

capital humain, indispensable au dveloppement

conomique. Enfin, le maintien de la paix est bien

videmment une condition sine qua non du dveloppement ;

(ii) la fourniture de BPM renforce lefficacit de lAPD : elle

permet notamment que des projets de dveloppement

soient mis en oeuvre dans des contextes plus stables,

augmentant leur prennit. Elle permet galement que des

projets de dveloppement puissent sinscrire dans des

programmes daction coordonns, abordant diffrentes

Enjeux


dimensions dun mme problme et renforant lefficacit

globale des interventions : par exemple, le dveloppement

conomique de sites historiques, sil ne prend pas en

compte la protection du patrimoine, ne sera pas durable ;

(iii) Le dveloppement conditionne la production de certains

BPM. On la vu, la chane de production dun BPM peut tre

complexe et trs imbrique dans les secteurs nationaux.

Les politiques sectorielles nationales jouent un rle crucial

dans la russite du processus de production. La

construction de centres de sant ou la formation dun

personnel mdical comptent constituent un maillon

indispensable des politiques de lutte contre le SIDA ;

symtriquement, lorsque ces maillons nationaux ne

sont pas financs ou correctement organiss, la production

du BPM est rendue plus difficile, voire impossible. Autre

exemple, sans un renforcement des systmes financiers

nationaux, la stabilit financire internationale ne peut tre

assure. Plus gnralement, sans les capacits

dabsorption minimales requises pour produire les BPM, les

ressources destines leur production ne seront pas

dpenses efficacement ; (iv) La production de BPM

conditionne la ralisation dun dveloppement durable. Or,

cest bien le dveloppement durable, plus que le

dveloppement, qui est vis. Le dveloppement dune

rgion sur des bases fragiles et instables est source de

gaspillages humains tout autant que dinefficacit de la

dpense publique. Ainsi, contribuer au dveloppement de

petites les qui seront bientt submerges par la monte des

eaux cause du rchauffement climatique sans,

paralllement, prendre lensemble des mesures

requises pour limiter le rchauffement climatique, voil qui

occulte les vraies priorits.

Parce quils sont complmentaires, ces deux types

dintervention doivent tre envisags conjointement. Deux

conditions devraient fonder leurs relations sur une base

juste :

(i) pour des raisons dquit, la production de BPM ne doit

pas rduire les opportunits de dveloppement des pays du

Sud, tout au moins tant quils nont pas atteint le niveau de

dveloppement des pays du Nord (lexemple de la

consommation nergtique des pays en transition est un

exemple rcurrent : si, au nom de la lutte contre leffet de

serre, on impose une limitation des missions de CO2 dans

les pays en dveloppement, les pays du Nord, en grande

partie responsables du stock de CO2 actuel, devraient

prendre en charge financirement les surcots de cette

limitation) ;

(ii) le financement de la production de BPM par lAPD nest

lgitime que si le pays receveur considre ce financement

comme entrant dans ses priorits, cest--dire sil rejoint des

objectifs de dveloppement. Il sagit donc de trouver dautres

sources de financement pour les BPM entrant dans la

fonction de prfrence des seuls pays dvelopps.

Il reste que le principe de ralit nest pas toujours en phase

avec ces recommandations : certaines priorits des PED

peuvent tre parfois inflchies dans le sens souhait par le

bailleur de fonds.

La fourniture de BPM est loccasion de repenser les

spcificits de lensemble des politiques publiques

internationales

De la mme manire que lconomie publique englobe la

fourniture de biens publics et dautres politiques publiques

(redistribution, stabilisation, etc.), la fourniture de BPM doit

tre conue comme un sous-ensemble de politiques

publiques nationales ou internationales orientes vers le

dveloppement durable. Il est important de dfinir,

relativement aux autres politiques, ses objectifs et ses

modalits propres.

Etant donn la dfinition dun BPM qui a t adopte ici, une

politique de production des BPM se distingue aisment dune

politique de production de biens publics nationaux :

(i) la premire ncessite une action collective pralable et un

mode dintervention dpendant des rsultats des

ngociations internationales ;

(ii) la seconde relve des finances publiques nationales et

peut ventuellement tre prise en charge par lAPD dans les

PED lorsque les gouvernements locaux le demandent.

De manire gnrale, un financement en APD est orient

vers des actions de dveloppement, qui peuvent englober la

production de biens publics nationaux, dans les PED qui le

souhaitent. Ces interventions peuvent galement intgrer la

production de BPM lorsque ces derniers rpondent des

priorits de dveloppement des gouvernements locaux.

Un financement en APD est souvent de type redistributif

(transfert de ressources vers les PED pour lutter contre la

pauvret, rduire les ingalits de conditions de vie, contribuer

Enjeux


au respect des droits humains). Il peut galement financer des

actions de soutien la croissance conomique. Tout lenjeu

est alors de parvenir initier des dynamiques de

dveloppement quitable (croissance et quit) et durable

(quit et BPM).

Pour conclure, amliorer la cohrence des politiques publiques

internationales permet : (i) de renforcer leur complmentarit ;

(ii) de repenser la question de leur financement, en identifiant

les types de ressources les plus adapts aux diffrentes

politiques.

Le graphique 1 permet de clarifier les objectifs,

complmentarits et types de ressources requis :

- dun ct laide au dveloppement, qui est lgitime pour

financer les diffrents axes dune politique publique daide au

dveloppement : soutien la croissance (conformment la

logique dinvestissement qui a longtemps prvalu sans

toujours porter ses fruits), amlioration des conditions de vie

(selon une logique de redistribution lchelle

mondiale, qui se dessine aujourdhui) et respect des droits

humains ;

- de lautre, des ressources additionnelles globales ou

nationales, publiques ou prives pour financer les volets

non dveloppement de la production de BPM dans le cadre

de programmes daction coordonns, comme la lutte contre

leffet de serre. Mme si la lutte contre leffet de serre

conditionne le dveloppement moyen/long terme de

certaines rgions du monde (sans inflchissement de la

production de GES, certaines rgions disparatront de la carte),

certains volets de la lutte contre leffet de serre ont peu dimpact

sur le dveloppement court et moyen termes des pays et, en

ce sens, profitent autant au Nord (amlioration du climat

mondial) quau Sud : des ressources additionnelles sont donc

requises ;

- lintersection des deux, des interventions en APD sur des

domaines qui recouvrent des proccupations la fois globales

et de dveloppement national, comme la lutte contre le SIDA

ou le maintien de la paix ;

- lAPD peut enfin, et doit aussi souvent que possible, venir en

appui de la production de BPM, en finanant des actions de

dveloppement intgres la chane de production de

BPM, comme le financement de dispensaires dans la lutte

contre le SIDA ou le soutien lactivit conomique

dacteurs touchs par des programmes de lutte contre le

rchauffement climatique.

Enjeux


Amlioration desconditions de vie /

potentialits

Droits humains

Croissance

BPM

Biens publicsmondiaux

Dveloppement(croissance quitable)

Non APDAPD

Dveloppement Durable

Appui

industriel

Accs au

micro crdit

Education

Sant

Lutte contre le

rchauffement

climatique

Lutte contre le Sida

Zone o le financement de BPM par l'APD est lgitime :- les BPM contribuent directement au dveloppement (actions communes)- la production de BPM ncessite des actions de dveloppement (actions conjointes)

Actions conjointes

Actions communes

Paix

Graphique 1. BPM et dveloppement : Similarits, complmentarits ou spcificits

Apports pour dfinir le rle et les modalitsdintervention de lAFD

Une agence comme lAFD peut repenser son rle et

replacer ses modalits dintervention dans un cadre de

politiques publiques internationales qui positionne les

diffrents acteurs, objectifs et moyens les uns par rapport

aux autres, aide mieux dfinir la coordination des actions,

renforce leur efficacit et leur pertinence et redonne du

sens et de la cohrence des projets bilatraux en les

rattachant des actions globales.

Quatre questions mritent dtre souleves :

- Quel est le rle dun bailleur bilatral dans la production

de BPM ?

- Quelles sont les consquences en matire dvolution des

secteurs dintervention ?

- Quelles sont les consquences en matire de mthodes

de travail ?

- Quelles sont les consquences en matire de ressources

mobiliser ?

Rle dun bailleur bilatral

Un bailleur bilatral peut difficilement se positionner en

promoteur de la production dun BPM. Ce nest pas son

rle. En revanche, il a intrt contribuer llaboration

conceptuelle et aux rflexions oprationnelles lances par

le GTIBPM et autres promoteurs de la notion.

Il lui revient galement de repenser nombre de ses

interventions par rapport aux interventions sectorielles

globales qui se profilent : les projets qui en offrent

lopportunit devraient sinscrire dans des programmes

coordonns qui associent production de BPM et

dveloppement, de manire renforcer les synergies entre

BPM et APD, donc augmenter les retombes de chaque

euro daide dpens.

Quels secteurs dintervention pour lAFD ?

Pour amliorer les synergies entre BPM et dveloppement,

il faudrait promouvoir des projets lintersection des BPM

et de lAPD ou intervenir en APD dans le cadre de

programmes joints BPM/Dveloppement. Plusieurs types

dinterventions sectorielles sont ainsi envisageables

lAFD.

Lutter contre les grandes pandmies (BPM) en amliorant

laccs aux services de sant et laccs leau potable,

chanons indispensables des stratgies globales

Du fait de contraintes budgtaires fortes, de plans

dajustement structurel exigeants et dun accroissement de

la demande, de nombreux Etats ne peuvent pas assurer la

fourniture de biens publics de base. Laide a un rle jouer

dans ce domaine, que ce soit en participant au

renforcement des secteurs de sant nationaux (centres de

sant, formation de personnel mdical, etc.) ou en

dveloppant laccs leau potable. Il est crucial de

contribuer des programmes aussi importants que la lutte

contre le SIDA en renforant les services publics locaux qui

conditionnent ses progrs.

Allier protection de lenvironnement (BPM) et

dveloppement

Les stratgies de protection de la biodiversit, pour tre

viables, doivent veiller ce que les populations locales en

retirent des avantages directs. Deux pistes sont en voie

dexploration pour allier protection de la biodiversit et

dveloppement : compenser par des transferts la perte de

revenu lie au choix dactivits respectueuses de la

biodiversit ; ou dvelopper localement des activits

profitables reposant sur les enjeux cologiques. Dans le

domaine de la lutte contre leffet de serre, le problme se

pose en ces termes : comment limiter les missions de

GES et, paralllement, contribuer au dveloppement des

PED. Il sagit de promouvoir des projets qui combinent les

deux dimensions, grce notamment aux mcanismes de

dveloppement propre dont il serait important dtendre les

points dapplication (aux cultures prennes, par exemple).

Contribuer prserver la paix (BPM) en intervenant dans

la prvention et le post-conflit

Le maintien de la paix est dune extrme complexit. Il est

ncessaire de mobiliser diffrentes approches (historique,

politique, conomique, sociologique, etc.) pour parvenir

un diagnostic peu prs crdible. La gestion post conflit est

tout aussi complexe, et dterminante puisquelle

conditionne le maintien de la paix. Les bailleurs bilatraux,

par leur connaissance privilgie de certaines rgions en

dveloppement, peuvent avoir un rle jouer dans ce

domaine. Des interventions de ce type sont typiquement

Enjeux


lintersection de proccupations de dveloppement

nationales (la paix conditionne le dveloppement) et

globales.

Contribuer prserver la stabilit financire

internationale (BPM) en renforant les systmes financiers

locaux

Les systmes financiers locaux sont un chanon dcisif de

la stabilit financire mondiale, surtout lorsque

dimportants flux de capitaux y circulent. Les bailleurs ont

un rle important jouer dans lassainissement des

secteurs financiers locaux (transferts de comptence,

gestion des crances douteuses, normalisation, etc.), pour

amliorer la croissance locale mais galement pour

prserver la stabilit financire internationale.

Contribuer promouvoir une ouverture commerciale

quitable (BPM) par des programmes de renforcement des

capacits commerciales ou de mise niveau industrielle

Louverture des frontires met en concurrence directe des

conomies qui ne sont pas capables de profiter de la

mme faon des opportunits commerciales induites :

louverture est inquitable en ce quelle pnalise les

conomies en retard de dveloppement. Au lieu de

favoriser leur rattrapage conomique, cette ouverture va

en ralit creuser les carts de dveloppement. Do

lintrt de promouvoir des programmes daide au

dveloppement qui contribuent mieux prparer les PED

louverture des frontires et favoriser leur insertion

dans ce systme. Ces interventions en APD sont

ncessaires la ralisation dune ouverture commerciale

plus quitable, mme si rien nindique quelles sont

suffisantes.

Allier protection du patrimoine mondial de lhumanit

(BPM) et dveloppement

La protection du patrimoine culturel mondial est un thme

qui se rapproche de la protection de la biodiversit. Il est

possible dallier dveloppement local et protection du

patrimoine, par le biais de canaux comme la cration

demplois directe (rhabilitation de patrimoine) ou indirecte

(dveloppement du tourisme), tout en veillant ce que le

dveloppement du tourisme ne dtruise pas, dans un

second temps, le patrimoine mondial.

Quelles mthodes dintervention ?

Une coordination des interventions sur des programmes

joints BPM/dveloppement aurait probablement un

impact important sur lefficacit et la durabilit des

interventions. La coordination des interventions est, de

toute manire, toujours profitable. Elle lest

particulirement dans ce type de combinaisons o les

interventions sont complmentaires. Elle impliquerait un

travail entre parties prenantes (bailleurs, ONG, secteur

priv, etc.) de dfinition de programmes cohrents et de

rpartition des responsabilits.

Quelles sources de financement ?

Une APD qui financerait des domaines lintersection de

proccupations des pays industrialiss et en

dveloppement, avec une relle incidence sur le

dveloppement pour conserver sa vocation premire,

pourrait mobiliser davantage de ressources auprs des

contribuables du Nord quune APD sans retombes court

terme sur les pays donateurs.

Par ailleurs, il est important de mobiliser des ressources

dorigine prive : un bailleur devrait ainsi exprimenter les

techniques dingnierie financire sa disposition pour

accrotre leffet de levier des ressources en APD. Le

dveloppement de PPP, dans des domaines aussi divers

que la lutte contre le SIDA ou la protection du patrimoine a

montr que des ressources prives pouvaient contribuer

la fois au dveloppement et la production de BPM.

La promotion dune taxe internationale se justifie

pleinement pour financer des BPM dont la production

sinscrit dans la dure et qui ncessitent des ressources

prennes. Quant lendettement, il permet de mobiliser

rapidement dimportantes ressources pour financer des

objectifs cibls, mme sil se heurte toutefois aux faibles

capacits dabsorption des pays pauvres.

La qute de nouveaux financements doit sinscrire dans un

schma qui diffrencie les ressources en APD et les

ressources additionnelles, destines aux BPM sans

incidence sur le dveloppement. A ce titre, un bailleur peut

grer des fonds non APD destins des objectifs globaux.

Il peut intervenir sur la base de ressources additionnelles,

provenant demprunts (donc en prts) ou de ressources

globales, en production directe de BPM dans les pays le

souhaitant (en particulier des pays mergents).

Enjeux



Plusieurs problmes font du champ des BPM un domaine

opaque et controvers :

- le terme est mal choisi, pompeux, trop thorique ;

- la dfinition tarde tre prcise, ce qui laisse penser que

cette notion est fourre-tout ;

- le champ du public est au coeur de controverses

politiques, portes par les tenants dune politisation

(ou humanisation ) de la notion de BPM qui souhaitent en

faire un instrument privilgi de rduction des ingalits. Or,

lapproche par les BPM ne doit pas avoir pour objectif

dinflchir le modle conomique actuel vers un modle

moins libral : ce nest pas son rle, cest celui de politiques

de dveloppement orientes vers un dveloppement plus

quitable. La production de BPM doit plutt limiter les

risques inhrents limperfection des marchs du modle

actuel.

Un enjeu consiste harmoniser lensemble des politiques

publiques pour les orienter vers un objectif commun de

dveloppement quitable et durable. Une politique de

production de BPM doit tre complte par une politique

dAPD efficace et dote de suffisamment de ressources

pour promouvoir le respect des droits humains et lquit

dans les pays o les conditions de vie des mnages en sont

loignes.

Il convient dinsister sur la complmentarit des objectifs de

dveloppement et de production de BPM. LAPD, quand elle

le peut, a intrt financer des BPM qui sont

paralllement des objectifs de dveloppement ou

sinscrire dans des programmes mixtes

BPM/dveloppement, de manire avoir un double impact

en termes de dveloppement et de production de BPM. Son

efficacit se trouvera renforce si lon dveloppe des

complmentarits avec une politique de production de BPM.

Enfin, un bailleur bilatral est lgitime dans son rle de

fournisseur de BPM, mais certaines conditions seulement :

- que le pays receveur accepte cette dmarche, ce qui

suppose gnralement une intersection non nulle avec un

objectif de dveloppement,

- ou que les ressources utilises soient additionnelles

lAPD.

3. Conclusions


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2. Severino et Charnoz, 2005.

3. On fait lhypothse que les agents sont non-coopratifs , adoptant des stratgies individualistes sur le mode du

dilemme du prisonnier .

4. Goods for which there is no rivalry in consumption and for which exclusion is impossible , in Stiglitz, 2000.

5. Cre en 2003 la suite dun accord bi-gouvernemental franco-sudois avec pour mandat de clarifier la notion de BPM,

didentifier les BPM essentiels du point de vue de la rduction de la pauvret et de lintrt commun au dveloppement

durable, de formuler des recommandations lintention des responsables et des autres intervenants sur la manire de les

fournir et les financer. La France y est reprsente par Y. Thibault de Silguy.

6. Le droit sur lequel on peut dfinir et poser lexigence des biens communs et publics mondiaux est ldifice croissant des

droits universels, de la dclaration de 1948 au foisonnement des conventions, en passant par les deux pactes gnraux sur

les droits civils et politiques dune part, conomiques, sociaux et culturels de lautre. Bien incomplet encore, peu appliqu

surtout... Et le droit cologique reste pour lessentiel btir, pour laisser autre chose nos descendants quun champ de

ruines . F. Lille, association Biens publics lchelle mondiale , www.bpem.org.

7. Les biens publics mondiaux sont des choses auxquelles les gens et les peuples ont droit, produites et rparties dans les

conditions dquit et de libert qui sont la dfinition mme du service public, quels que soient les statuts des entreprises qui

assurent cette mission. Les droits universels humains et cologiques en sont la rgle, les institutions internationales lgitimes

le garant, la dmocratie lexigence permanente, et le mouvement social la source." F. Lille, association Biens publics

lchelle mondiale , www.bpem.org.

8. La thorie no-classique dfend en effet les vertus du libre-change pour tous, conduisant linstauration dun commerce

optimal, fond sur les avantages comparatifs de chacun.

9. Secretariat of the International Task Force on Global Public Goods, 2005.

10. It is necessary to differentiate between the core component of the delivery system, which should be taken care of by the

international community, from the complementary activities that are the primary responsibility of the national and local entities,

for its provision and existence , Ministry for Foreign Affairs, Sweden, 2001.

11. When countries are strongly asymmetric, co-operation may make one kind of country worse off, even while it makes

another kind substantially better off. In these situations, co-operation will require more than enforcement to stand. It will also

require money transfers - in the jargon of economics, "side payments". Usually, these are compensating payments , S.

Barrett, 2004.

12. Fonds pour lEnvironnement Mondial.

13. Sweden Ministry for Foreign Affairs, 2001.

14. Sweden Ministry for Foreign Affairs, 2001 ; Sagasti and alii (2004).

15. Banque mondiale, 2001, sachant que la dfinition dun BPM tait probablement trs diffrente de celle adopte

aujourdhui.

Notes

agence française de développement document de … · sur la base de considérations de nature...

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