3. finances publiques, evolution, réformes et innovations

Département formation de

CDP_3E 1302

Animation : Jean-Marc LEPAIN La Rochelle du 27 Juillet au 2 Août 2013

[email protected]

www.SlideShare.net/JeanMarcLepain/

3. Finances Publiques:

Évolution, Réformes et

Innovations

« La gestion budgétaire axée sur les résultats » Thème 3 : La Programmation (CMDT) et la préparation budgétaire

mailto:[email protected]

http://www.slideshare.net/JeanMarcLepain/

| 2 | « Gestion budgétaire » | 2013

Plan de la Session

A. Pourquoi les réformes?: Raisons et Evolutions

récentes

B. Typologie des réformes

C.Contenu des réformes

D.La LOFL française

E. Regard vers l’avenir


Première Partie

Pourquoi les Réformes?:

Raisons et Évolutions

Récentes


Les Grandes Étapes de l’Évolution des Finances

Publiques: Évolution des Problématiques (1)

• 1946-49: Première expérience de planification économique notamment en

Grande Bretagne, introduction des systèmes de comptabilité nationale

• 1949: la commission Hoover (nommée en 1947 par le Président Truman

pour réorganiser la branche de l’exécutif américain) recommande une

approche des procédures budgétaires orientée vers la performance. La

gestion budgétaire par programme est introduite au département de la

Défense;

• 1960: Mouvement de décolonisation: une réflexion naît sur la liaison entre

budget et développement;

• 1962: Le Planning-Programming-Budgeting-System est introduit aux États-

Unis par McNamara sous la présidence de Johnson pour contrôler le

budget du département de la Défense, puis est généralisé à l’ensemble du

gouvernement sous Johnson en 1965 – considéré comme un semi-échec

• 1965: Débat entre monétaristes et structuralistes concernant la maîtrise de

l’inflation dans les pays d’Amérique latine; recherche d’un cadre

d’intégration des politiques monétaires et budgétaires.


Les Grandes Étapes de l’Évolution des Finances

Publiques: Évolution des Problématiques (2)

• 1989: Chute du mur de Berlin, début de la transition des économies socialistes vers

les économies de marché et de leur intégration au marché mondial; problématique

de séquençage des réformes, articulation entre la réforme monétaire et celle de la

GFP.

• 1990: Début de la généralisation des Système de Gestion de l’Information Financière

(SGIF / FMIS)

• 1992: Crise au Japon: les deux décennies perdues, réflexion sur l’intégration des

cycles économique dans la politique budgétaire, importance de l’assainissement du

secteur financier, politiques de « réparation » du bilan des entreprises.

• 1992: La Nouvelle Zélande est le premier pays à produire des états financiers

audités sur la base de la comptabilité d’engagement.

• 1997: Crise financière asiatique; généralisation des études de soutenabilité de la

dette

• 1998: Introduction par le FMI du Code de Bonnes Pratiques sur la transparence

budgétaire et le Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC),

• 2002: Début des évaluations PEFA

• 2008: Crise financière: nécessité de renforcer la discipline budgétaire et d’assurer la

soutenabilité de la politique budgétaire à long terme en introduisant des règles de

responsabilité financière.


Pourquoi les réformes ?

• Relever les défis de l’économie nationale et internationale;

• Accompagner la transformation des services publics;

• S’adapter à l’accélération des cycles économiques; Interconnexion

toujours plus grande entre les acteurs de la politique publique:

administrations, banques centrales, MoF, Sécurité Sociale,

marchés financiers, etc.

• Gérer une masse toujours plus grande d’information;

• Faire face à la montée des risques systémiques;

• Face à la crise, constatation que les mécanismes de contrôle des

dépenses et de préservation des équilibres financiers se sont

avérés plus faibles que prévu;


Caractère des Réformes

• La qualité des systèmes de GFP est devenue un

élément de la compétition internationale;

• Importance prise par la macroéconomie et la politique

budgétaire;

• Recherche d’une plus grande efficacité de l’État et des

services publics;

• Développement de standards internationaux faisant

converger les modèles;

• Importance prise par la supervision internationale et

l’évaluation des systèmes


Conséquences des Réformes

• Intégration de domaines autrefois disjoints obligeant à considérer la GFP

comme un ensemble et non comme une collection de domaines propres;

• Leadership pris par la politique budgétaire;

• Transformation du rôle des départements du budget qui devient de plus en

plus centré sur les politiques sectorielles, l’efficacité des dépenses, le

contrôle de la performance et l’analyse budgétaire;

• Importance prise par les normes internationales et les mécanismes

d’évaluation tels que FMI Revue au titre de l’Article IV, DSA (Debt

Sustainability Analysis), PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability),

ROSC, PER (Public Expenditure Review), ETS (Expenditure Tracking Survey),

CFAA (Country Financial Accountability Assessment), BTA (Budget

Transparency Assessment), OCDE Comprehensive joint Evaluation

Framework , PNUD macro et micro evaluation, etc.

• Rôle central pris pas les systèmes informatiques;

• Besoin de plus en plus grand de décentralisation financière et

administrative.


Comment les Réformes ?

• Problème de la liaison réforme de la GFP, réforme de la

fonction publique et décentralisation au sein de la

Réforme de l’État.

• Importance pris par le séquençage;

• Débat sur le moment opportun d’introduire un SGIF;

• Introduction de nouvelles techniques: Analyse de la

croissance et du développement, analyse économique de l’État,

outils de programmation budgétaire, analyse budgétaire, outils

d’analyse et de contrôle de la performance;

• Nécessité d’une gestion Actif/Passif


En quoi cette vague de réforme est-elle différente du

passé?

• Volume des réformes

• Rythme des réformes

• Ampleur des réformes

• Globalisation des réformes et convergence vers des

normes internationales

• Pressions des « pairs » plus importantes que les

pressions nationales


Deuxièmes Partie

Typologie des Réformes


Objectifs Généraux des Réformes

Objectifs primaires:

1. Assurer la soutenabilité de la position budgétaire

2. Renforcer l’efficacité de l’allocation des ressources;

3. Renforcer l’offre de services publics

Objectifs secondaires

1. Renforcer la transparence budgétaire et le contrôle par la société civile;

2. Intégrer politique économique, politique monétaire et politique budgétaire;

3. Développer une vision à moyen et long terme de la soutenabilité

budgétaire;

4. Renforcer la crédibilité du budget et la discipline fiscale;

5. Améliorer la qualité de l’information et son utilisation

6. Parvenir à une maîtrise des risques systémiques;

7. Gérer les risques fiduciaires dans une perspective à moyen terme


Principales Réformes en Cours

1. Nouvelles normes de transparence

2. Nouvelles normes comptables

3. Bilan financier, gestion Actif/Passif

4. Gestion budgétaire par programme

5. Introduction des outils de programmation budgétaire à moyen

terme;

6. Liaison entre politique budgétaire et planification économique à

travers la stratégie budgétaire à long terme;

7. Règles budgétaires et cadrage de la responsabilité financière;

8. Normes budgétaires;

9. Cadre de la performance et gestion budgétaire par objectif ou

résultat;

10. Conseil de politique budgétaire/financière;

11. Outils de gestion des risques systémiques et fiduciaires.


Typologies et Problématiques

• Renforcement du contrôle démocratique et de la

supervision internationale – crédibilité du budget;

• Outils de liaison entre la politique économique et la

politique fiscale;

• Outils d’alignement entre les dépenses réelles et les

objectifs économiques et budgétaires;

• Renforcement de l’efficacité des dépenses publiques et

amélioration des services;


L’Ampleur des Réformes

• Nombre de pays ayant un CMTB: 1990: 18 → 2008: 130

• Pays publiant un bilan financier: 2004: 21 → 2011: 41

• Pays de l’OCDE ayant adopté en 2011 un Cadre de la

Performance: 70%

• Pays faisant l’objet d’une évaluation PEFA en 2012: 135

• Pays faisant l’objet d’une évaluation ROSC en 2013: 94

• Pays ayant adopté des règles budgétaires: 1990: 5 →

2012: 76

• Pays s’étant dotés d’un Conseil Budgétaire: 1990: 6 →

2013: 25


Troisième Partie

Le Contenu des Réformes


(1) La Transparence Budgétaire: Définition

Définition:

« La transparence budgétaire est la volonté de donner à la

société civile une information détaillée sur l’élaboration

du budget et son exécution à travers huit documents de

base qui doivent suivre des normes internationales, et

cela afin de permettre à la société civile de participer au

débat budgétaire de manière informée et d’être associée

au processus de décision. »


(1) Les Normes de Transparence Budgétaire

• La publication des huit documents soumis aux normes

de transparence: La Déclaration de Politique Budgétaire / Rapport Préalable

au Budget , le Projet de Budget de l’Exécutif / Projet de Loi Budgétaire, le Budget

Adopté, le Budget Citoyen, les Rapports en cours d’année, La Revue de Milieu

d’Année, Le Rapport de Fin d’Année / États Financiers / Loi de Règlement, Le

Rapport de l’Auditeur Général / Cour des Comptes;

• Qui établit les normes de transparence? Le législateur national,

le Secrétariat PEFA, le FMI, l’OCDE, les organisations régionales, l’UE pour les

États membres ou pour le soutien budgétaire aux Etats non-membres, l’Open

Budget Initiative pour l’Open Budget Index;

• Les critères: la publicité, l’exhaustivité, la sincérité, le respect des

normes de classification, la qualité de l’information, la présentation en brut

et en net, les comparaisons biannuelles.

(Voire session sur la Transparence Budgétaire)


(2) Les Objectifs de la Politique Comptable et les

Nouvelles Normes Comptables

La Politique Comptable détermine les éléments suivants:

• Les normes comptables qui s’appliquent à la

comptabilité de l’État

• La structure de la nomenclature budgétaire

• La structure du plan comptable

• La principes de codification des opérations comptables

• Les règles comptables

• Les comptabilités auxiliaires et les balances à produire

• La forme des états financiers de fin d’année


(2) Les Trois Types de Comptabilité

(Rappel)

A.La Comptabilité Budgétaire: retracer l’utilisation des

autorisations parlementaires et les rapprocher des flux

monétaires;

B.La Comptabilité Générale; retracer l’impact de

l’exécution du budget sur l’actif et le passif de l’État,

permettre une analyse des dépenses selon les quatre

types de classification;

C.La Comptabilité Analytique: Suivre la performance (a)

des différentes structures / entités de l’Etat et (b) des

différentes politiques mises en place.


(2) Les Trois Types de Comptabilité

Suivre

l’autorisation

et l’exécution

budgétaire

Connaître

le patrimoine

de l’État,

ses charges et

ses produits

Mesurer

le coût de

chaque

politique

publique

Comptabilité

budgétaire

Comptabilité

générale

comptabilité

d’analyse des

coûts


(2) Les Normes IPSAS

Normes de Comptabilité du Secteur Public (International Public Sector

Accounting Standards) développées par IPSAS un comité de

l’IFAC:

• Renforcent l’importance de la comptabilité générale par rapport à la

comptabilité budgétaire;

• Imposent le basculement vers la comptabilité d’exercice ou vers une base

caisse modifiée;

• Imposent de tenir compte de tous les engagements, y compris des

engagements précédemment hors budget;

• Imposent de provisionner certains engagements futurs (retraites des

fonctionnaires, service de la dette, etc.)

• Donnent une vision économique et financière de l’État fondée sur les

résultats et la performance;

• Doivent permettre de déterminer si les flux positif futurs vont couvrir les flux

négatifs;

• Imposent des normes dans la présentation des états financiers.


(3) Bilan Financier et Gestion Actif / Passif

• La présentation des comptes de l’État est une question

au cœur de la GFP parce qu’il ne saurait y avoir de

présentation standard;

• De plus en plus, les États sont amenés à présenter non

seulement un récapitulatif de leur dette, mais des états

retraçant les flux de liquidité et leurs engagements;

• Les états financiers de l’État n’ont pas besoin d’un

équilibre Actif-Passif car la situation patrimoniale de

l’État est sans intérêt. Par contre, ils doivent permettre

de déterminer comment l’État fera face au passif à court

terme, moyen terme, long terme.


(3) La Consolidation des Engagements de l’État

La consolidation des engagements de l’État dépend de la

définition du périmètre de l’État et de l’Administration

Publique. Elle couvre:

• Le budget de l’État en recette et dépense

• Les budgets des administrations locales

• La sécurité sociale et les caisses de retraite

• Les garanties données à des entreprises d’État, des

sociétés commerciales, des organisations

internationales, etc.


(3) Les Standards Internationaux pour la Publication

des États Financiers et les Nouvelles Normes

Selon les standards internationaux (OCDE), les états

financiers doivent couvrir:

• La situation économique du pays en relation avec la position

budgétaire;

• La performance financière de l’État en matière d’exécution du

budget avec comparaison prévisions /réalisations;

• La variation des actifs liquides, tableaux des flux, position de

trésorerie;

• L’état de la dette et l’explication des variations

• La variation du portefeuille d’engagement de l’État

• La position financière globale du gouvernement (valeur nette / net

worth)


(3) Étude de Cas: Les Etats Financiers de la Nouvelle

Zélande et de l’Australie

1. La déclaration de responsabilité

2. La déclaration de politique budgétaire (déclaration

ministérielle)

3. Les commentaires sur les états financiers

4. Les états financiers

5. États financiers complémentaires

6. Informations supplémentaires

(Voire documents remis en cession)


(4) La Gestion Budgétaire par Programme

• Définition de la gestion par programme: une organisation des

ministères fondée sur la décomposition de la mission principale en

missions, programmes et sous-programmes, et bénéficiant d’une

autonomie de gestion, d’une nouvelle classification budgétaire,

introduits dans le but d’une allocation plus efficace des ressources.

• Programme: Ensemble d’activités et de projets regroupés dans

une structure managériale bénéficiant d’ne autonomie de gestion

afin d’atteindre un objectif déterminé formulé dans le cadre d’une

stratégie sectorielle.

• Objectifs de la gestion par programme: efficacité d’allocation des

ressources, alignement des allocations de ressources en fonction

des objectifs de politique sectorielle, priorisation des activités,

flexibilité de gestion, etc.

(voir session sur la Gestion Budgétaire par Programme)


(5) Objectifs de la Programmation Budgétaire

à Moyen Terme

• Assurer l’intégration de la formulation du budget dans

une stratégie budgétaire et macroéconomique

• Intégrer l’horizon moyen terme grâce à une formulation

pluriannuelle du budget;

• Renforcer la discipline budgétaire et la crédibilité du

budget

• Parvenir à un meilleur alignement des allocations

budgétaires sur les objectifs de politique économique

• Préparer la gestion budgétaire par objectif

(voire cession sur le cadrage budgétaire)


De la Stratégie au Budget 15-20 ans

5 ans

3-4 ans

1 -3 ans

15-20 ans


(6) Stratégie Budgétaire à Long Terme

L’objectif des Stratégies Budgétaires à Long terme est de

pallier les insuffisances des Cadres à Moyen Terme

Macroéconomique:

• En intégrant les évolutions à long terme (population, retraite,

compétitivité, évolutions industrielles, etc. (après-pétrole, après-main

d’œuvre à bas coût, évolution vers la haute valeur ajoutée, etc. );

• En intégrant la politique économique à long terme dans la politique

budgétaire, notamment les plans de consolidation budgétaire, les

stratégies de réduction de la pauvreté (Exemple: les objectifs du

millénium) et les stratégies économiques (intégration régionale,

etc.);

• En s’assurant de la soutenabilité à long terme des stratégies

économiques et budgétaires.


(7) Les Règles Budgétaires

Définition

« Les règles budgétaires sont un mécanisme institutionnel

visant à renforcer la crédibilité et la discipline budgétaire

en limitant le pouvoir discrétionnaire des politiques et

des gestionnaires, en définissant des contraintes

budgétaires permanentes ou en mettant des limites

quantifiées (plafond ou plancher) à certains agrégats

budgétaires. »


(7) Taxonomie des Règles Budgétaires

A. Règles d’équilibre budgétaire: règles d’équilibre absolu,

règles d’équilibre à l’intérieur du cycle économique, règle de

soutenabilité à long terme, règle d’équilibre avec lien ou sans lien

avec la dette, en tenant compte ou non des dépenses

d’investissement (Exemple: interdiction d’emprunter pour financer

les dépenses courantes);

B. Règles de gestion de la dette: imposent des limites à la

croissance de la dette en terme absolu (plafond de la dette comme

aux USA, ou relatif (en relation au PIB) ou règles relatives au

service de la dette;

C.Règles concernant les dépenses

D.Règles concernant les revenus


(7) Les Cadres de Responsabilité Budgétaire

• Les cadres de responsabilité budgétaire et financière

sont une méthode de formalisation des règles

budgétaires consistant à dessiner un cadre

réglementaire et législatif (Loi de Responsabilité

Budgétaire).

• L’objectif est de responsabiliser les politiciens et pas

seulement les fonctionnaires.

• Les lois de responsabilité budgétaire imposent d’adapter

la politique budgétaire au cycle économique.


(7) Les Trois Types de Lois de Responsabilité

Budgétaire

A. Type 1: les lois orientées vers le principe de

responsabilité budgétaire (transparence, acomptabilité,

et soutenabilité): elles n’ont pas d’objectifs ou d’indicateurs

quantifiés (Australie, Nouvelle Zélande)

B. Type 2: Les lois instaurant des règles procédurales: obligent à prendre des engagements devant le parlement,

impliquent la publication d’objectifs quantifiés, imposent des règles

de discipline fiscale (enveloppes budgétaires, règles de déviation),

peuvent fixer un plafond autorisé de la dette (USA).

C.Type 3: Les lois imposant des limites quantitatives aux

agrégats budgétaires (règle d’or: en 2012, sur 76 pays s’étant

dotés de règles budgétaires, 70 possèdent de telles lois)


(8) Les Normes Budgétaires

Les normes budgétaires sont une application particulière

des règles budgétaires et visent comme elles à

renforcer la discipline budgétaire. Cependant, elles se

distingues de celles-ci par deux aspects fondamentaux:

A. Elles visent non à diminuer mais au contraire à

augmenter certaines dépenses au nom de l’efficacité

des services publics.

B. Elles sont mise en œuvre non par voie législative, mais

par voie réglementaire.


(8) Les Types de Normes Budgétaires

A. Les normes de dépenses: exemple, dépenses récurrentes

non-salariales représentent 20% des dépenses salariales

B. Les règles d’affectation de l’espace budgétaire et les

objectifs de dépenses sectorielles

C.Les normes de transferts intergouvernentaux ou les

normes dites d’équilibre horizontal


(9) Cadre de la performance et gestion budgétaire par

objectif ou résultat

Objectifs:

• Renforcement de l’alignement des dépenses budgétaires sur les

objectifs de développement économique

• Efficacité des dépenses: réduction des charges de fonctionnement de

l’État, efficacité administrative, amélioration des services publics,

augmentation du taux d’investissement, rationalisation de la gestion de la

dette, etc.

• Priorisation des dépenses en fonction (a) de leur caractère

stratégique et (b) de leur taux d’efficacité

• Acomptabilité des gestionnaires et de l’État

Moyens:

• Système de mesure de la performance ou Cadre Moyen Terme de

la Performance


(9) Le Cadre Moyen Terme de la Performance

• La Cadre Moyen Terme de la Performance (CMTP) est

l’intégration du système d’indicateurs de performance

avec le CMTD.

• Il s’agit d’introduire une perspective pluri-annuelle dans

les objectifs de performance et leur mesure.

• Il permet un meilleur liaison entre (a) les performances

des indicateurs, (b) l’évolution à moyen terme des

dépenses budgétaires et (c) les performances de

l’économie.


(9) Les Éléments d’un Système de Gestion de la

Performance

1. Le système d’indicateur de la performance

- L’établissement des indicateurs

- La gestion des indicateurs

2. Le système incitatif et la responsabilité des gestionnaires

3. Un mécanisme de contrôle de la performance


(9) Les Quatre mesures de la performance

(Canada)

A.L’efficacité: mesure du rapport entre les résultats

obtenus et les cibles déterminées.

B.L’efficience: mesure du rapport entre les biens produits

et les ressources utilisées. Ce rapport est établi en

fonction du niveau de services requis.

C.La performance: degré d’atteinte des cibles d’une

organisation.

D.Le résultat: réalisations constatées à la fin d’une

période précise et comparées à des cibles énoncées au

début de la dite période.


(10) Conseil de politique budgétaire/financière

• Deux types de Conseils: les Conseils intergouvernementaux, et les

conseils incluant des personnalités indépendantes;

• Rôles possibles: coordination, conseil, validation des décisions et des

politiques, surveillance, etc.

• Besoin d’intégrer la Banque Centrale et diverses agences

économiques dans l’élaboration de la politique budgétaire.

• Besoin de s’assurer (a) de l’objectivité des programmateurs et (b) de

l’acomptabilité des politiciens.

• Leur rôle est de s’assurer de la crédibilité des prévisions

macroéconomiques et des prévisions fiscales, ainsi que de

l’alignement de la programmation budgétaire sur la politique

budgétaire.

• L’existence de ces Conseils est liée à l’existence de règles

budgétaires et de cadre de responsabilité budgétaire.


(11) La gestion des risques systémiques et fiduciaires

Définition: Un risque budgétaire est défini comme la possibilité à

court ou moyen terme d’une déviation des variables budgétaires par

rapport au budget ou au prévision budgétaire.

Objectifs:

• Assurer la capacité du pays à résister aux chocs

endogènes et exogènes

• Intégrer la gestion des risques dans la politique

budgétaire

• Mettre en place une stratégie d’atténuation des risques

• Mettre en place une politique de transparence et de

publicité


(11) Typologies des Risques Systémiques et

Fiduciaires

• Risques directs et indirects

• Risques explicites et implicites

• Risques systémiques endogènes

• Risques macro-économiques et risque exogènes

• Risques budgétaires découlant d’engagements pris

dans le passé (subventions, retraites, retrait du nucléaire, prix

agricoles)

• Risques de catastrophes écologiques

• Risques de catastrophes naturelles et sanitaires


(11) Techniques d’Analyse des Risques

1. Analyse de sensitivité

2. Analyse de scénarios

3. Tests d’efforts

4. Analyse stochastique et probabilité de distribution des

risques


(11) Outils de gestion des risques systémiques et

fiduciaires

A. Inventaire des risques (base de donnée) • Doit être basé sur une typologie précise

• Les risques doivent être quantifiés

B. Matrice de Gestion des Risques • Typologie

• Coefficients de probabilité

C. Les politiques d’atténuation des risques

D. Le Tableau de Gestion Actif/Passif

E. Le provisionnement des risques • Les réserves pour risques contingents

• Les provisions réglementées


Quatrième Partie

La LOLF Française


Pourquoi la LOLF ?

• La Loi Organique sur les Lois de Finance de 2001 remplace

l’Ordonnance de 1959 qui substitue à 850 enveloppes cloisonnées

35 missions.

• Une logique de résultats remplace une logique de moyens afin

d’augmenter l’efficacité des dépenses et d’améliorer la qualité des

services publics.

• La loi vise à réduire le retard de la France en matière de GFP dans

le contexte de l’intégration européenne (pressions OCDE et EU).

• Nécessité d’aligner le budget sur une vision stratégique de l’avenir

de la France.

• Selon l’ordonnance de 59, le rôle du parlement est limité à l’examen

des dépenses nouvelles soit 6% du budget en moyenne.


Principales Innovations de la LOLF

• La gestion par programme introduit une nouvelle structure

budgétaire en associant aux programmes des objectifs précis dont

les résultats sont quantifiables.

• Les décisions budgétaires sont déterminées par le rapport

coût/efficacité des crédits et non plus par des évolutions

quantitatives;

• La Loi introduit de nouvelles règles de gestion plus souples qui

autonomisent les programmes et responsabilisent les

gestionnaires.

• La loi introduit une plus grande transparence de l’affectation des

crédits.

• Le rôle du Parlement est renforcé.


Méthodologie de Mise en Œuvre

(5 ans de préparation)

• Définir les programmes

• Définir les stratégies des programmes

• Définir les objectifs stratégiques des programmes et les

hiérarchiser

• Recenser les indicateurs possibles et établir une

sélection

• Établir une hiérarchie d’indicateurs

• Établir les moyens de vérification et d’audit


Trois Niveaux de Programmation

MISSION (35)

Programme 1 Programme 2 Programme 3

Action 1

Action 2

Action 3

Action 1 Action 1

Action 2 Action 2

Action 3 Action 3


Les grandes questions au cœur du débat français

• Comment trouver une démarche ou une méthodologie commune permettant de définir programmes, objectifs, indicateurs pour tous les secteur d’intervention de l’État français?

• Combien d’indicateurs faut-il?

• Quels sont les indicateurs pertinents pour le débat public?

• Quelles informations fournir au Parlement et quelle peut être l’implication des élus dans un débat non plus axé sur les moyens financiers, mais sur les indicateurs et l’efficacité financière?

• Comment acclimater cette nouvelle approche dans l’administration française sans susciter son rejet par les fonctionnaires?

• Sur quelle base l’audit peut-elle juger de la conformité de l’exécution des programmes aux objectifs définis et à leurs indicateurs?


Le Constat d’échec de la Cour des Comptes (2011)

• 894 indicateurs de performance ( !), pas un de moins, tracent l’action des

services publics; parmi eux, seulement 18% mesurent la qualité de service. Ils

n’ont que peu d’impact sur la distribution des crédits (pas de CMTP).

• « La LOLF a aussi manqué, sur la durée, de quatre clés indispensables à la

réussite de toute réforme : une stratégie clairement affichée, un plan d’action

construit, un pilote bien identifié et une conduite du changement adaptée. »

(dixit)

• « L’État intervient sur un champ de plus en plus minoritaire des finances

publiques. Il représentait au moment du vote de la LOLF 39 % des dépenses

publiques et 35 % en 2010. » (dixit)

• « La promesse d'un assouplissement de la gestion n'a pas été tenue »;

« …certaines administrations centrales ont rapidement repris une partie du

pouvoir qu'ils avaient déléguée».

• « Les marges d'action des responsables administratifs, locaux et même

nationaux [est] fortement limitées par une gestion des ressources humaines

très centralisée et une mobilité des agents très faible »,


Les raisons d’un échec:

Les causes structurelles

• La LOLF n’a pas été associée à une réforme de l’État

• La LOLF ne concerne que l’État central et non les

collectivités territoriales; forme rampante de

décentralisation peu cohérente;

• La LOLF n’a pas été associée à une réforme de la

fonction publique.


Les raisons d’un échec: Des Faiblesses conceptuelles dans la conception de la

réforme (1) • Le manque de clarté des objectifs poursuivis par la loi: réduction des coûts,

réduction du déficit budgétaire, modernisation de l’administration, réduction des

effectifs, gain de productivité, meilleure efficacité de l’administration, satisfaction

du public, etc.;

• Un trop grand nombre de missions réduisant clarté et lisibilité;

• Un trop grand nombre d’indicateurs; ceux-ci sont rarement liés à des objectifs

stratégiques ou qualitatifs; ils ne sont pas hiérarchisés; il n’y a pas de cadre

moyen terme de la performance.

• Il n’y a pas de distinction entre l’évaluation de l’efficacité des politiques

publiques dont les gestionnaires ne sont pas responsables et l’amélioration de la

qualité des services publics.

• Il existe un conflit entre augmenter l’efficacité et réduire les coûts, mais pas de

mécanismes pour produire des arbitrages.

• Contradiction entre la LOLF et la Révision Générale des Politiques Publiques

(RGPP) de 2007 qui annule de fait certaines dispositions de la LOLF réduisant

l’autonomie de gestion et impose un cadre de reporting différent de celui des

programmes.


Les raisons d’un échec: Des Faiblesses conceptuelles dans la conception de la

réforme (2)

• Il existe un manque de coordination avec les autres réformes

(problème de séquençage des réformes), notamment en ce qui

concerne les problèmes de décentralisation et la rénovation de la

programmation macroéconomique, la politique d’investissement et

la formulation de la politique budgétaire;

• L’autonomie de gestion des programmes reste théorique et n’est

pas assise sur de nouveaux mécanismes de gestion codifiés par

une réglementation liée à un cadre législatif contraignant;

• Les problèmes de coordination entre ministères et administrations

territoriales pour atteindre les objectifs des missions et programmes

transversaux ne sont pas résolus;

• Les mécanismes d’incitation des fonctionnaires sont trop faibles.



Le manque d’implication des fonctionnaires

• Un agent sur 3 seulement (35%) est tout à fait d’accord ou plutôt d’accord

avec l’affirmation suivante : « le service ou l’établissement dans lequel vous

travaillez dispose des marges de manœuvre suffisantes pour atteindre les

objectifs qui lui sont assignés ». Ceux qui sont tout à fait d’accord ne sont

que 6% (page 217 du rapport de la Cour des Comptes).

• 65% de ceux qui sont soumis à des indicateurs de performance estiment

que ces indicateurs ne sont pas adaptés pour apprécier la qualité de leur

travail (80% à l’éducation nationale).

• 68% des agents ont entendu parler de la LOLF mais, parmi ceux-là, 83%

n’ont pas personnellement participé à sa mise en œuvre.

• 15% pensent que la LOLF a des conséquences positives sur leur travail et

44% qu’elle a des effets négatifs.

• A la question, « et d’une manière générale, diriez vous que la LOLF a

permis de mobiliser votre administration pour atteindre ses objectifs ? » la

réponse est « oui, tout à fait » pour 6% et « oui, plutôt » pour 30%.



L’absence de volonté politique

• La réflexion sur les politiques publiques et leur justification demeure

insuffisante par peur de remettre en cause les situations acquises

et les privilèges.

• Le gouvernement ne tient pas compte de la performance dans

l’affectation de nouveaux crédits (promesse de campagne, groupe

de pression, etc.).

• Le Parlement n’a pas su s’adapter à son nouveau rôle. Il consacre

trop de temps à l’examen du budget et pas assez à l’examen des

comptes en fin de gestion.

• La Loi de Règlement n’est pas devenue une loi de résultat.

• Pas d’association des usagers à la démarche de performance.

• Absence d’une démarche de communication conduisant à un

manque d’information du public.


Conséquences de l’Échec

• Le déficit budgétaire demeure non-maîtrisé.

• Les gains de productivité sont faibles.

• La baisse du nombre de fonctionnaires dans l’administration centrale est largement compensée par l’augmentation de leur nombre dans les administrations territoriales.

• L’augmentation de l’efficacité et de la qualité des services résulte souvent de démarches qui ne s’inscrivent pas dans la mesure de la performance.

• Pas de lisibilité pour le public donc pas de présence dans le débat politique.


Les Leçons à tirer de l’expérience française

• La Gestion Budgétaire basée sur la performance n’est pas un

instrument destiné à réduire les déficits budgétaires. Il vaut mieux

assainir les finances publiques avant de mettre en place la GBO;

• Le séquençage des réformes et leur coordination sont

fondamentaux;

• L’association des usagers à la conception et la mise en œuvre de

la GBO sont essentielles à son succès, tout comme un fort

contrôle politique;

• Le nombre de missions doit être réduit tout comme les

indicateurs primaires qui doivent être connus du grand public.

• L’existence d’indicateurs doit être accompagnée d’un nouveau

système de gouvernance qui fait défaut en France.


Cinquième Partie

Regard vers l’Avenir

La Prochaine Vague de Réformes


Les Réformes de l’Avenir (1)

• Recherche d’une meilleure intégration du cadrage à moyen terme

et du cadrage à long terme;

• Au-delà des règles budgétaires, recherche de nouveaux

mécanismes qui assurent la soutenabilité des politiques

budgétaires à long terme tout en préservant leur flexibilité;

• Développement de nouveaux outils permettant de lier les réformes

structurelles à la politique budgétaire et aux réformes de GFP

• Intégration de la recherche de la performance dans une nouvelle

approche des politiques publiques et des services, et une

transformation de la fonction publique;

• Système de comptabilité permettant (a) de distinguer entre coûts

fixes et coûts variables et (b) entre coûts variables et coûts

marginaux;


Les Réformes de l’Avenir (2)

• Reforme de la comptabilité nationale, introduction de nouveaux

indicateur de richesse et d’indicateur de soutenabilité économique;

• Toujours plus de décentralisation et une meilleure intégration des

politiques nationales et sous-nationales;

• Meilleure utilisation de l’information à travers une intégration des

systèmes informatiques et un reporting ad hoc;

• Étendre les principes de la comptabilité budgétaire à la préparation

du budget en tenant compte des variations du coût des ressources.


MERCI DE VOTRE ATTENTION

3. finances publiques, evolution, réformes et innovations

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