SYNTHESE TECHNIQUE

L’ORGANISATION DES SERVICES DE GESTION DES DECHETS ENALLEMAGNE ET AUX PAYS-BAS

AVEC UN ASPECT DE SON IMPACT SUR LE MARCHE NATIONAL

ZHANG Rui

E- mail : zhang@engref.fr

Janvier 2007

ENGREF Centre de Montpellier

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34086 MONTPELLIER CEDEX 4

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SUEZ Environnement

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France

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RESUMEEn Allemagne, la politique actuelle de gestion des déchets est basée sur les principes deprévention, récupération et traitement. Les déchets doivent être prétraités afin d’être admissur les sites d’enfouissement. Le Gouvernement fédéral adopte une loi cadre nationale surles déchets. La législation reste la compétence des Länder, qui sont aussi responsables ducontrôle et suivi de la gestion des déchets, de l’importation et de l’exportation des déchets,de la collection et du traitement des déchets. Les municipalités sont responsables de lacollecte et du traitement des déchets ménagers. Les plans municipaux pour le traitement desdéchets constituent la base du plan de gestion des déchets du gouvernement de Land. Lesinstallations de traitement dans le plan de gestion des déchets ont une responsabilité qui lesoblige à accepter ces déchets. Le chiffre d’affaires total du marché allemand des déchetss’élève à 37 milliards d’euros. La plupart des parts de ce marché appartiennent aux petites etmoyennes entreprises au niveau régional. Les opérateurs, dans le secteur du traitement desdéchets, sont principalement publics.

La stratégie de gestion des déchets du gouvernement néerlandais s’appuie sur la préventionet la récupération. Les règlements actuels empêchent les déchets d’être enfouis s’il estpossible d’effectuer le recyclage ou l’incinération. La politique actuelle vise à augmenterl’influence des forces du marché. Les rôles du gouvernement central comprennent lalégislation nationale, son application et l’élaboration d’un plan national de gestion desdéchets. Les provinces sont chargées de la délivrance des licences pour les installations degestion des déchets, de leur contrôle et de leur planification. Les municipalités sontresponsables de la réalisation, de l’implémentation et du développement des infrastructuresde services de gestion des déchets. La coopération entre le gouvernement central, lesprovinces et les autorités locales est assurée par le conseil de gestion des déchets. Lechiffre d’affaires total du marché néerlandais de déchets est estimé à 5.7 milliards d’euros.Les installations d’enfouissement, d’incinération et de compostage sont surtout publiques.Les autorités locales sont des acteurs majeurs dans le secteur de collection des déchetsménagers et dangereux.

MOTS CLESGestion des déchets ; politique ; gouvernement ; législation ; marché ; planification ; public ;privé ; Allemagne ; Pays-Bas

ABSTRACTIn Germany, the current waste management policy is based on the principles of avoidance,recovery and disposal. Wastes have to be pre-treated in order to be disposed of in thelandfill. The Federal Government adopts a national framework act on waste. Legislation isthe jurisdiction of the Länder, which are also responsible for waste managementenforcement, monitoring, waste import and export, waste collection and disposal. Themunicipalities have a duty to collect and dispose of household waste. The municipal plans forwaste disposal constitute the basis for the waste management plan of the Land government.Disposal facilities in the waste management plan have a duty to accept waste. The totalturnover of the German waste market amounts to 37 billion euros. The larger part of themarket is in the hands of small and medium-sized companies at a regional level. Operatorsare mainly public in the waste treatment sector.

The waste management strategy of the Dutch government has two main pillars: preventionand recovery. Current regulations prohibit wastes being landfilled when recycling orincineration is possible. The current policy aims to increase the influence of market forces.The roles of the central government include national legislation, its enforcement and nationalwaste management planning. The provinces are in charge of licensing waste managementfacilities, its enforcement and physical planning. The municipalities are responsible for the

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delivery, implementation and infrastructure development of waste management services.The cooperation of the central government, the provinces and the local authorities is carriedout through the Waste Management Administration. The total turnover of the Dutch wastemarket is estimated to be 5.7 billion euros. Public ownership of landfill, incineration andcomposting infrastructures is extremely high. The local authority is still a major player in thearea of collection of household and hazardous wastes.

KEY WORDSWaste management ; policy ; government ; legislation ; market ; planning ; public; private;Germany; Netherlands

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LISTE DES ABREVIATIONS

ACK Congrès des Chefs des Autorités (Allemagne)

AOO Conseil de la Gestion des Déchets (Pays-Bas)

BDE Fédération de l’Industrie allemande de la Gestion des Déchets

BMU Ministère Fédéral de l’Environnement, de la Préservation de la Nature et de la SécuritéNucléaire (Allemagne)

DSD Duales System Deutschland

EU Union européenne

IPO Association des Provinces des Pays-Bas

LAGA Groupe de Travail Déchet des Länders (Allemagne)

MBT1 Traitement Bio-Mécanique

MSW2 Déchets Municipaux

MSWI3 Incinérateur de Déchets Municipaux

NV4 Société Publique (Pays-Bas)

PPP Partenariat Public-Privé

SRI Indice de Respiration Statique

TO5 Chiffre d’Affaires

TOC Teneur Organique Total

UA Administration de la Gestion des Déchets (Pays-Bas)

UBA Agence Fédéral de l’Environnement (Allemagne)

UMK Congrès des Ministres de l’Environnement (Allemagne)

US Etats-Unis

VKS Association de Gestion des Déchets Municipaux et de Nettoyage Urbain (Allemagne)

VNG Association des Municipalités des Pays-Bas

VROM Ministère du Logement, de la Planification Spatiale et de l’Environnement (Pays-Bas)

1 En anglais: Mechanical Biological Treatment2 En anglais: Municipal Solid Waste3 En anglais: Municipal Solid Waste Incinerator4 En néerlandais: Naamloze Vennootschap.5 En anglais : Turnover

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ALLEMAGNE

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STRATEGIE NATIONALE ET TENDANCE DES POLITIQUES PUBLIQUES

Au cours des 25 dernières années, l’Allemagne est partie d’une politique de gestion desdéchets s’appuyant sur l’élimination vers une approche de cycle de vie, au cœur de laquellesont la réduction et le recyclage des déchets. Visant à un cycle fermé des substances, lapolitique allemande actuelle de gestion des déchets est basée sur trois piliers :

- Réduction

Grâce à la mise en œuvre des incitations juridiques6 telles que l’Ordonnance Allemanded’Emballage, une baisse dans le volume des déchets d’emballages a été atteinteà traversdes hauts objectifs de récupération pour les producteurs et les vendeurs.

- Récupération

En Allemagne, plus de 80% des déchets de construction, de démolition et d’emballagesconnaissent actuellement des procédures de récupération. Des stratégies futures viseront àrendre les fabricants responsables de la récupération des marchandises utilisées, en incitantles entreprises à recycler.

- Élimination

Après une période de transition de 12 ans7, les déchets biologiquement dégradables et non-traités ne sont plus admis dans les installations d’enfouissement à partir du 1er juin 2005.Ces déchets résiduels doivent passer par un traitement bio-mécanique ou l’incinération, afind’éviter les processus de transformation indésirables au niveau de ces installations. Enmême temps, d’autres options sont aussi attendues, telles que les activités de recyclage, laséparation de la collecte et du traitement des déchets biologiques, l’utilisation descombustibles solides récupérées, l’export et le stockage temporaire des déchets.

Selon Sigmar Gabriel, Ministre allemand de l’Environnement, le nouvel objectif dugouvernement est de changer les centres de préoccupation et de passer de la gestiondurable des déchets et de cycle fermé des substances à la gestion des matières. En 2020, leGouvernement fédéral compte rendre l’enfouissement des déchets obsolète à travers le tri,le prétraitement, le recyclage et la récupération. La mise en œuvre des dispositionsjuridiques d’appui est attendue, en plus d’une augmentation des tarifs des matières primairesà cause des ressources toujours en baisse. Cependant, le Ministère Fédéral del’Environnement, de la Préservation de la Nature et de la Sécurité Nucléaire (BMU) reconnaîtque les sites d’enfouissement joueront encore un rôle dans la politique de déchet à causedes exigences continuelles de la surveillance et des actions curatives. (Sigmar Gabriel,2006)

LEGISLATION NATIONALE SUR LA COLLECTE ET LE TRAITEMENT DES DECHETS

En Allemagne, la législation sur la gestion des déchets est officiellement la compétence desLänder8. Le Gouvernement fédéral a adopté une loi cadre, la « Loi pour la promotion de lagestion des déchets dans un cycle fermé des substances et l’assurance de l’élimination desdéchets de manière compatible avec l’environnement»9, suivant la législation européenne.La loi cadre sur les déchets stipule que, sous le Gouvernement fédéral, trois niveauxd’autorités ont des responsabilités statutaires dans la gestion des déchets:

6 VerpackV, BMU, 19987 01/06/1993 – 31/05/20058 États fédéraux9 KrW-/AbfG, BMU, 1994

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- État (Land)

- Région (Regierungsbezirke)

- Communes et communautés (municipalités)

Selon la loi cadre, les municipalités (communes et communautés) sont responsables nonseulement de la collecte des déchets ménagers mais aussi de l’élimination des déchetsrésiduels ménagers et commerciaux. L’élimination des déchets résiduels est considéréecomme une fonction d’intérêt public en Allemagne. Par conséquent, les autorités locales onta priori la responsabilité de mettre en place une capacité d’élimination suffisante. Ellesdoivent prendre en compte dans leurs plans de gestion des déchets les développementsfuturs attendus dans une période d’au moins 10 ans, et déclarer pour les 5 prochainesannées les moyens et les emplacements des infrastructures pour l’élimination des déchetsrésiduels. D’un autre côté, les déchets réutilisables ou recyclables sont traités dans le« marché libre ».

COLLECTE

Selon la loi cadre, la collecte et le traitement des déchets ménagers sont des responsabilitésconstitutionnelles des municipalités allemandes. Ces mêmes municipalités sontresponsables de la collecte des autres déchets ménagers « secs » dans des fractionsdifférentes, qu’ils font en collaboration étroite avec les organisations «green point » dont lerôle légal est l’élimination de la partie emballage.

TRAITEMENT

Les plans municipaux pour l’élimination des déchets constituent la base du plus importantplan de gestion des déchets que le gouvernement de Land est demandé à adopter. Le plande gestion des déchets, composé de plusieurs sous-plans soumis par Regierungsbezirke10

dans quelques Länder, détaille le contrôle des déchets résiduels. Selon la loi cadre : en plusde leur devoir légal d’attribuer les déchets ménagers et commerciaux aux soi-disant« organismes sollicitant le traitement », les installations de traitement en Allemagne qui sontinclues à ce titre dans le plan de gestion des déchets ont une obligation d’accepter cesdéchets résiduels. Ceci empêche que la capacité disponible soit perdue dans l’intérim àcause des offres plus intéressantes des autres opérateurs dans le marché.

Cependant, l’Allemagne a encore besoin de déployer des efforts pour développer sastructure de traitement, afin de pouvoir empêcher l’enfouissement des déchets non-traités.Par conséquent, le traitement des déchets ménagers est strictement contrôlé au niveaurégional par la planification de capacité d’incinération. Selon la loi cadre, les municipalités nedisposant pas de leur propre capacité de traitement peuvent conclure des contrats avec uneinstallation d’incinération des déchets ou d’enfouissement ailleurs (publique ou privée), ousous-traiter le traitement à des tiers (e. g. une agence de contrôle des déchets).

Au cours de la dernière décennie, de plus en plus d’arrêtés relatifs au traitement des flux dedéchets et aux procédés de traitement des déchets ont été adoptés à travers le pays par leGouvernement fédéral. Comme le marché est divisé en plusieurs fractions de déchetsdifférentes, différentes normes de recyclage et de traitement s’appliquent. La densité deréglementation dans le secteur allemand de gestion des déchets devient ainsi la plus élevéeen Europe. Le secteur étant fortement réglementé, le développement économique dépenddu cadre législatif.

Lorsque les Instructions techniques sur les Déchets Municipaux (TASi) sont entrées envigueur en juin 2005, les conséquences ont été:

10 Région

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- Les déchets transportés aux installations d’enfouissement doivent être prétraités afind’atteindre le critère d’admission : TOC11 < 5%, e. g. par traitement thermique oudans des installations de traitement bio-mécanique. Ce règlement a effectivementouvert la voie pour le développement de l’incinération des déchets en tant qu’optionalternative de récupération.

- Clôture de toutes les installations d’enfouissement qui ne répondent pas aux normestechniques de ces règlements (plus de 200 installations).

En 2001, une limite de biodégradabilité a été également introduite en tant que critèresupplémentaire d’admission des déchets dans les installations d’enfouissement: Indice deRespiration Statique (SRI) de plus de 4 jours (AT4). Cet ajout de politique permet auxinstallations de Traitement Bio-Mécanique (MBT) d’être considérées comme une autresolution potentielle pour l’élimination des déchets résiduels, d’où une augmentationsignificative de telles installations.

ORGANISATION VERTICALE ET LEGISTLATION REGIONALE

En Allemagne, il y existe un système fort de gouvernance de trois niveaux pour la gestiondes déchets :

- Gouvernement fédéral: responsable de l’élaboration du cadre national de législation.

- Land12: responsable de l’adoption des lois pas encore couvertes par la législationfédérale. Les Länder peuvent également imposer des incitations fiscales telles que latarification différentielle dans leur région spécifique.

- Municipalités: chargées de la mise en place de l’infrastructure de gestion des déchetspour tous les déchets ménagers et l’élimination des déchets industriels etcommerciaux, ce qui a conduit à un lien fort et permanent, entre MSW et d’autresdéchets. A travers la taxation locale directe sur les déchets, les municipalités peuventdevenir indépendantes lorsqu’elles rencontrent les législations régionale et fédérale.

Le Gouvernement fédéral de l’Allemagne et les Länder présentent les mêmes compétencesdans le domaine de gestion des déchets. Tous les deux peuvent légiférer dans ce domaine,bien que la législation des déchets des Länder doive être en accord avec la législationfédérale par le biais du Bundesrat13. La législation fédérale s’applique dans le cas où il yaurait un conflit.

BMU est le leader sur les questions de déchets. Les Länder sont responsables du contrôlede la gestion des déchets, de la surveillance, de l’import et de l’export des déchets, de lacollecte et du traitement des déchets. Les Länder coordonnent leur politique de déchet dansun groupe de travail sur les déchets (LAGA).

En Allemagne, chaque région est censée préparer les plans de déchets qui, suite à desconsultations avec les municipalités, sont obligatoires. Les municipalités sont sollicitées pourétablir leurs propres plans de déchets sur la base de ceux-ci. Historiquement, le traitement etla récupération des déchets ont été du ressort des municipalités, et la certitude se trouve auniveau local dans l’identification de la capacité future de l’infrastructure de déchets à traverstous les flux de déchets et pour tous les types d’installations des déchets. Les municipalitésou les sociétés « interrégionales » appartenant aux municipalités, sont propriétaires detoutes les installations d’enfouissement, et de la plupart des installations d’incinération, deMBT et de compostage, et à travers la taxation locale directe sur les déchets, les

11 Teneur Organique Total, utilisé en tant que limite de combustion.12 État fédéral13 Chambre haute

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municipalités peuvent devenir indépendantes lorsqu’elles rencontrent les législationsrégionale et fédérale. Ainsi, un système puissant de planification stratégique est visible auniveau municipal. Pour les installations identifiées dans un plan, il n’est souvent pas questionde savoir si une installation sera retenue dans la planification, mais plutôt de savoir quellessont les conditions probables à appliquer lorsqu’elle est retenue. La certitude dans leprocessus de planification et d’autorisation due à une planification intensive et prévoyanteaux niveaux municipal et régional diminue aussi la perception des risques financiers. Il estégalement important de noter que l’autorisation ne dépend pas de la disponibilité desvolumes de déchets, mais plutôt de l’usage des techniques de pointe qui répondent auxexigences de tous les règlements environnementaux. En Allemagne, il est ainsi courant quela planification et le processus d’autorisation se passent en même temps à cause de laprobabilité élevée d’un accord ultérieur. Les municipalités organisent leurs propresinstallations de gestion des déchets : soit elles possèdent et exploitent les installationsd’enfouissement et d’incinération de déchets, soit elles les sous-traitent au secteur privé.

Les Länder jouent également un rôle dans la planification stratégique. Ils doivent structurerleurs plans de gestion des déchets selon la demande locale dans le Land, et coordonnerleurs plans entre eux. Si dans le plan on exige d’étendre son périmètre au-delà de la limited’un Land, les Länder affectés doivent se mettre d’accord sur les conditions et les mesures àprendre en compte pour la préparation des plans de gestion des déchets. Le plan de gestiondes déchets doit montrer les objectifs de réduction et de récupération des déchets, en plusde détails de planification des installations d’enfouissement, y compris les emplacementspertinents pour les sites et les installations futurs d’élimination des déchets. La planificationdes sites et des installations nécessite typiquement une période de 10 ans afin d’assurerl’élimination des déchets à long terme et de se doter d’une marge de temps pour réagir sides besoins imprévus se présentent.

OPERATEURS PUBLICS ET PRIVES DANS LE MARCHE DE GESTION DES DECHETS

OPERATEURS

Aujourd’hui, le marché allemand de gestion des déchets est régi par 5000 sociétés environ,dont 3000 sont actives exclusivement dans ce secteur. Globalement, le volume de marchéde ce secteur s’élève à 37 milliards d’euros. (AOO, 2003b)

En Allemagne, les trois plus grandes sociétés sont allemandes. La fusion entre RethmannAG et RWE Umwelt en janvier 2005 a créé la plus grande société de gestion des déchets,Remondis, avec un chiffre d’affaires annuel de 3.3 milliards d’euros. Depuis sa prise decontrôle de Cleanaway Germany, Sulo Altvater est devenu la deuxième plus grande sociétéde gestion des déchets en Allemagne avec un chiffre d’affaires annuel de 1.2 milliardsd’euros. Alba est la troisième plus grande. (Hall David, 2006) Les cinq plus grandes sociétéssont estimées occuper 20% du marché tout au plus. La plus grande partie du marché estencore occupée par des petites sociétés qui opèrent au niveau régional. (AOO, 2003b)

La Fédération de l’Industrie allemande de la Gestion des Déchets14 est composée de 750sociétés-membre à elle seule. (BDE, 2006) La part pour les membres de BDE est d’environ50%15. En outre, 25%16 peut être attribué aux établissements municipaux. (AOO, 2003b) Les25% qui restent sont attribués aux sociétés extérieures à BDE et à de grandes sociétésindustrielles qui s’occupent de leurs propres déchets. Au sein de BDE:

- 33% du chiffre d’affaires total est représenté par les huit grandes sociétés de gestiondes déchets au premier niveau;

14 En allemand : Bundesverbandder Deutschen Entsorgungswirtschaft (BDE)15 18.5 milliards d’euros16 9.3 milliardsd’euros

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- 80 moyennes entreprises représentent l’autre tiers du chiffre d’affaires total;

- Le reste est réparti entre les autres petites sociétés de gestion des déchets. (AOO,2003b)

Par ailleurs, l’Association de Gestion des Déchets Municipaux et de Nettoyage Urbain estcomposée de 430 membres. Ces membres sont principalement des établissements publicsresponsables de la gestion des déchets, et les filiales et les services des entreprises ayantun lien avec ceux-ci.

Il est difficile de déterminer le nombre d’établissements de gestion des déchets appartenantau gouvernement au niveau d’une municipalité ou d’un district, mais en tout cas ilsreprésentent quelques centaines. Ces établissements sont soutenus par le gouvernement,qui leur assume une responsabilité financière.

Public ou privé, les opérateurs de gestion des déchets sont pour la plupart des petites etmoyennes entreprises en terme de chiffre d’affaires. Ces sociétés considèrent leur champ deservices, leur personnel et leur contrôle financier comme l’essentiel de leurs forces. Lastructure des coûts est considérée le domaine faible de ces sociétés. Les coûts enAllemagne sont relativement importants à cause des coûts élevés du personnel et du cadreréglementaire très complexe. Normalement, les sociétés privées ont des capitaux limités etsont vulnérables aux crises. Beaucoup de ces petites entreprises opèrent dans des marchésde « créneau ». Ceux-ci ne sont pas considérés viables à long terme, particulièrementlorsque les marchés individuels de déchets continuent à évoluer en matière de quantité et devaleur, et avec les conséquences des solutions de système spécialisées qui sont complexeset coûteuses. L’existence de telles sociétés est menacée par les concurrents appartenant augouvernement. Au mieux elles seraient susceptibles d’être phagocytées par des grandesorganisations et au pire elles deviendraient rapidement insolvables et sur le point de fairefaillite.

ACTIVITES EN GESTION DES DECHETS

Collecte

En Allemagne, les municipalités subviennent à la collecte des déchets ménagers par dessociétés appartenant aux municipalités ou par une société privée. Dans la collecte, 34% dumarché est couvert par les sociétés publiques, 9% par les sociétés sous partenariat public-privé (PPP) et 57% par les sociétés privées. (AOO, 2003b)

Traitement

Dans le traitement (par enfouissement et incinération), les opérateurs sont pour la plupartpublics. Les municipalités, ou les sociétés « interrégionales » appartenant aux municipalités,sont propriétaires de tous les sites d’enfouissement et la plupart des installationsd’incinération, de MBT et de compostage. La propriété municipale a diminué le risque etl’incertitude dans le développement d’infrastructures en fournissant la quantité minimumgarantie sur une base contractuelle à long terme. La taxation directe locale des déchetsreprésente aussi un élément considérable dans cette propriété publique. Le revenu généréassure efficacement contre le risque d’emprunt à régler pour les grands articles de fonds telsqu’une installation de déchets.17

17 Quelques Länder, tels que Baden Württemberg, a renforcé cette certitude par une exigence de l’autosuffisancerégionale, bien que ceci ne s’applique qu’aux déchets envoyés pour traitement. (SLR Consulting Limited, 2005)

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Recyclage

Cependant, le recyclage a été exigé par l’innovation dans le secteur privé, spécialement ence qui concerne l’emballage. L’introduction duGreen Dot18 depuis 1991 a conduit les niveauxde recyclage de MSW au-dessus de 25%. Ce système est autofinancé et pousséentièrement par le secteur privé. Il est mis en place par affiliation aux sociétés locales decollecte des déchets. Toutefois, il n’y a pas d’obligation, pour les sociétés, à participer à cesystème. Une initiative supplémentaire de recyclage en Allemagne existe à travers desgroupes de communautés locales (tels que les clubs de sports) qui participent activementdans la collecte des matériaux recyclés (papier et carton le plus souvent) en tant que moyende génération de revenus. De telles initiatives sont poussées par les prix du papier et descartons élevés et stables dans le marché, et la collecte par les groupes de communautéslocales est souvent subventionnée par les municipalités ou les Länders.

COMPETITION DANS LE MARCHE DE GESTION DES DECHETS

La compétition dans le marché allemand est considérée comme particulièrement serrée. Lessociétés privées de gestion des déchets doivent non seulement se faire concurrence, maisaussi rivaliser avec les opérateurs municipaux. Soutenus par les paiements municipaux, cesderniers opèrent actuellement selon des principes d’entreprise et sont considérés commecandidats de la privatisation ou d’une solution de partenariat public-privé (PPP). Les grandesentreprises industrielles qui traitent leurs propres déchets sont considérées comme latroisième force dans le marché, parmi lesquelles il y a des candidats de la sous-traitance.L’augmentation des entreprises coopératives et des fusions entre les partenaires de gestiondes déchets est notée. Ce développement va probablement renforcer beaucoup plus leprocessus de consolidation dans ce secteur. Pour le futur, des changements importants etdes prises de contrôle sont attendus dans tous les trois groupes, dont les victimes sont lespetites unités.

La stratégie des sociétés multinationales essayant d’entrer dans le marché allemand19,consiste souvent en l’acquisition des sociétés actuelles plutôt qu’en la création de nouvellessociétés. Le marché de gestion des déchets attire aussi les sociétés financièrementpuissantes des autres secteurs. Au premier niveau se trouvaient et se trouvent encore lesinstallations d’approvisionnement de l’énergie. Les sociétés allemandes et étrangères deconstruction n’ont pas pénétré dans le marché par mesure de précaution. Des sociétés deconstruction telles que Bilfinger Berger & MVV Mannheim et Strabag & Holzspann avec desparticipations existantes les ont réduites à des petits invendus ou abandonnées entièrement.

70% des sociétés allemandes sont entrées dans un partenariat dans les cinq dernièresannées et 46% ont l’intention de le faire à l’avenir, la plupart ayant déjà des partenairespotentiels identifiés. Des dispositions coopératives entre les côtés privé et municipalindiquent une tendance future du marché vers des partenariats public-privé dans le secteurde gestion des déchets. Cette incitation à la coopération n’est pas limitée au secteur privé, etde plus en plus les opérateurs privés et municipaux de traitement des déchets combinerontleurs forces. Cependant, dans des cas isolés il y a une tendance à retourner vers la gestionmunicipale des déchets. (Tietz Hans-Peter, 2004)

18 Duales System Deutschland (DSD)19 e.g. sociétés françaises et américaines

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PAYS-BAS

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STRATEGIE NATIONALE ET TENDANCE DES POLITIQUES PUBLIQUES

La stratégie de gestion des déchets du gouvernement néerlandais est constituée de deuxaxes principaux : la prévention et la récupération, comme souligné dans son Plan de Gestiondes Déchets actuel, qui définit les objectifs suivants :

- Encourager la prévention des déchets, en impliquant les consommateurs et lessecteurs de commerce, de service et de gouvernement ;

- Encourager la récupération des déchets par leur tri ;

- Optimiser l’utilisation du contenu énergétique des déchets non-réutilisables;

- Limiter la quantité des déchets à traiter ;

- Promouvoir l’opération des forces de marché et encourager l’innovation.

En effet, la politique néerlandaise des déchets est basée sur un ordre de préférence20 pourgérer les déchets, lequel est établi dans la Loi de Gestion de l’Environnement :

1. La prévention

2. La conception pour la prévention et l’utilisation bénéfique

3. Le recyclage des produits (réutilisation)

4. Le recyclage des matières

5. La récupération pour l’utilisation en tant que combustibles

6. L’élimination par incinération

7. L’élimination par enfouissement

Basée sur cette hiérarchie de gestion des déchets, la politique néerlandaise de gestion desdéchets implique:

- La conception et l’adoption des outils pour encourager ou renforcer la prévention et lerecyclage et diminuer le volume des déchets à traiter par enfouissement

- La définition des contraintes environnementales et politiques pour la gestion desdéchets

- La création d’un cadre pour la planification de la gestion des déchets au niveaunational

- L’explication des responsabilités des producteurs pour l’élimination de leurs produitsen phase de déchet.

- La réglementation pour l’import et l’export des déchets

Durant les dernières décennies, les changements de l’organisation de gestion des déchetsétaient caractérisés par l’ajustement de l’échelle administrative aux développementstechnique et économique dans l’échelle de gestion et de traitement des déchets. Cesdéveloppements sont toujours le résultat de normes plus sévères.21 Résultant del’augmentation dans l’échelle administrative, de l’abandon des limites provinciales et, pourapplication utile, de la disparition plus ou moins effective des limites intérieures au sein del’Union européenne, la libéralisation a conduit à une situation dans laquelle les déchets font

20 L’échelle de Lansink (Section 10.4, VROM, 2004a)21 Les critères d’isolement, de maintenance, et de contrôle pour les décharges, la directive d’incinération pour lesusines d’incinération des déchets, la loi relative à la déficience pour les exigences des décharges en phase depost-clôture et la directive de décharge pour la protection de terre.

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de plus en plus l’objet des forces du marché. La politique nationale de gestion des déchetsvise donc à augmenter l’influence des forces de marché dans la gestion des déchets.

LEGISLATION NATIONALE SUR LA COLLECTE ET LE TRAITEMENT DES DECHETS

Aux Pays-Bas, la gestion globale des déchets et la plupart des pouvoirs législatifs relèventdu gouvernement central. Trois niveaux d’autorités ont des responsabilités statutaires dansla gestion des déchets :

- Le gouvernement central

- Les provinces

- Les municipalités

Les rôles principaux du gouvernement central comprennent la législation nationale, sonapplication et la planification nationale de la gestion des déchets. Le cadre juridique sur lagestion des déchets adopté par le gouvernement central est la Loi relative à la Gestion del’Environnement. Des aspects spécifiques relatifs à l’élimination des déchets sont inclus dansle chapitre 10 sur le déchet :

- L’enfouissement ou l’incinération des déchets peut être interdit;

- La fabrication ou l’importation de certains produits peut être interdit;

- Les producteurs et les importateurs peuvent être obligés de retirer un produit enphase de déchet et de l’éliminer ou de le faire éliminer d’une certaine manière;

- Les sociétés et les collecteurs de déchets peuvent être obligés de trier les déchets,de les garder triés, de les remettre séparément ou de les traiter d’une manièredifférente sur place ;

- Des règles sont en train d’être établies sur le transferts des déchets à l’intérieur de, àet à partir de l’Union européenne.

Le ministre du Logement, de la Planification Spatiale et de l’Environnement (VROM) peutadopter des règles pour inclure des dispositions dans les arrêtés environnementaux desprovinces ou dans les arrêtés des autorités municipales. Certains des textes majeurs relatifsaux déchets sont : le Décret indiquant les substances dangereuses, le Décret relatif àl’incinération des déchets (émissions atmosphériques) et le Décret relatif aux déchets(interdiction d’enfouissement). Une administration nationale de gestion des déchets(dansSenterNovem22) est chargée de la mise en œuvre des politiques, de l’administration et dusuivi. Les provinces sont principalement chargées de l’autorisation des installations degestion des déchets, de l’application de la loi et de la planification physique.

COLLECTE

Aux Pays-Bas seule la collecte des déchets ménagers est assignée comme une tâchestatutaire aux municipalités. Leurs responsabilités comprennent la collecte porte-à-porte desdéchets ménagers municipaux chaque semaine, le financement par la taxe sur les déchetsmunicipaux et l’offre des installations pour la livraison des déchets ménagers volumineux. LaLoi relative à la Gestion de l’Environnement exige que les municipalités établissent dessystèmes pour la collecte sélective des déchets ménagers de cuisine et de jardin23, ce qui astimulé la demande pour l’infrastructure de compostage lorsqu’elle entrait en vigueur.Cependant, dans ces dernières années, les grandes municipalités (e. g. Rotterdam) ont

22 SenterNovem est une agence sous la direction du Ministère néerlandais des Affaires économiques, chargée del’administration pluridisciplinaire en industrie, innovation et environnement.23 50% du flux de déchets ménagers aux Pays-Bas.

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arrêté la collecte sélective des matières organiques à cause de la difficulté et du coût del’opération. Les ordonnances environnementales des provinces exigent que les municipalitéss’arrangent pour la collecte du papier/des cartons, du verre, du textile et des déchetschimiques à petite échelle, triés à la source. Les municipalités peuvent définir un tarif pour lacollecte, sur la base de tarification variable selon la quantité collectée.

TRAITEMENT

La réglementation aux Pays-Bas vise à réduire l’enfouissement des déchets. Le Décretrelatif aux Substances des Déchets interdit l’enfouissement des déchets lorsque le recyclageou l’incinération est possible. Le Décret liste 32 catégories de déchets combustibles etorganiques et d’autres déchets sont à ajouter, bien qu’il y ait des exemptions lorsque lacapacité de recyclage ou d’incinération est insuffisante. Comme règle, l’enfouissement estune option peu attrayante à cause d’une taxe importante sur l’enfouissement24. Laplanification de la capacité d’enfouissement est pratiquée aux Pays-Bas.

Actuellement en vigueur, le plan national sur la gestion des déchets 2002 – 2012 annule lapolitique précédente pour limiter la capacité des incinérateurs des déchets solidesmunicipaux (MSWIs). Ceci est en réponse aux quantités des déchets municipaux en hausseet aux limites pratiques de la quantité de capacité de recyclage. Le Décret relatif auxincinérateurs des déchets (émissions atmosphériques) permet de contrôler les incinérateurspour les déchets ménagers et les déchets commerciaux de composition similaire. Ilcomprend des normes et des règlements relatifs aux émissions atmosphériques, auprocessus de combustion, au suivi et à l’enregistrement.

Les normes environnementales associées, avec les exigences techniques du Décret del’enfouissement et de la législation du compostage, ont aidé à remettre des nouvellesinfrastructures en offrant une certitude pour les développeurs de projets, en ce qui concerneles techniques de traitement qui doivent être adoptées.

Aux Pays-Bas, une responsabilité de l’élimination des déchets offerts peut être imposée surles sociétés de déchets. Selon la Loi de Gestion de l’Environnement25, le ministre del’environnement (VROM) peut préciser des restrictions ou des conditions pour lesinstallations d’élimination dans le certificat de non réserve26 qu’il remet. La révision pour laremise de ce certificat est basée sur le critère de la continuité de gestion des déchets et lacapacité appropriée des installations de gestion des déchets27. Le permis de ces installationsdoit être remis à condition des restrictions ou des conditions précisées. (VROM, 2004a)

ORGANISATION VERTICALE ET LEGISLATION REGIONALE

La coopération entre le gouvernement central, les provinces et les autorités locales est miseen œuvre grâce à l’Administration de la Gestion des Déchets (UA, précédemment AOO).Elle a été établie en 1990 et a largement renforcé le dialogue entre les niveaux municipal,provincial et national du Gouvernement. Elle a quatre représentants de chaque niveau del’administration publique et est dirigée par un président indépendant. Les trois niveaux duGouvernement qui participent à AOO, se sont mis d’accord dans un «Traité deCoopération » pour mettre en œuvre les programmes de gestion des déchets et respectertous les accords décidés par AOO, ce qui sécurise donc la confiance mutuelle et laresponsabilité pour la mise en œuvre des plans et des décisions.

24 84 euros par tonne pour les déchets combustibles < 1100 kg/m3; 13 euros par tonne pour les déchetscombustibles > 1100 kg/m3.25 Sections 8.35 et 8.36.26 En néerlandais : Verklaring van Geen Bezwaar27 Section 10.5 (2)

15

Les ordonnances environnementales des provinces comprennent des règles sur l’éliminationdes déchets commerciaux/industriels et des déchets dangereux, y compris: les règles pour lacollecte ; l’interdiction sur l’export de certaines catégories de déchets à d’autres provinces;et les règles sur la déclaration du transport et de la réception des déchetscommerciaux/industriels et des déchets dangereux. Les ordonnances environnementalesdes provinces peuvent également établir des règles supplémentaires pour gérer la collectedes déchets ménagers par les municipalités, qui s’appliquent seulement dans le cas oùl’élimination des déchets municipaux aurait des impacts plus larges.

Les ordonnances environnementales des municipalités comprennent aussi des règlesconcernant l’élimination des déchets ménagers, par exemple, quels composants doivent êtregardés séparés, la fréquence dont ils sont collectés et par qui. Les municipalités ont del’influence significative et sont entièrement responsables pour la remise, la mise en œuvre etle développement d’infrastructure des services de gestion des déchets. Les projets inter-municipaux sont courants à travers les Pays-Bas, où les municipalités peuvent développerdes contrats en commun, en distribuant leurs capacités à une seule installation. Ces projetsappartenant à plusieurs municipalités sont en général établis comme des entités non-lucratives, à partir desquels des mécanismes fiscaux sont développés, qui peuventintéresser ultérieurement les payeurs des taxes locales.

Un service municipal (ou provincial) fait partie du gouvernement. Il est sous la direction duconseil municipal (ou gouvernement provincial) et soutenu par le département de servicesexécutifs. L’engagement de l’autorité municipale (ou provinciale) dans les opérations estimportant. Les directeurs des services municipaux (ou provinciaux) peuvent être considéréscomme les chefs des départements au sein de l’organisation municipale (ou provinciale), etsont donc hiérarchiquement responsables au directeur du département des servicesmunicipaux (ou provinciaux). Dans ce type d’organisation, l’autorité gouvernementale peutdirectement influencer les opérations. L’usine d’incinération des déchets GDA à Amsterdamest actuellement une de quelques filiales municipales aux Pays-Bas dans laquelle l’autoritémunicipale peut directement influencer les opérations d’une usine d’incinération des déchetset en réalité c’est ce qu’elle fait. A cause de cela, l’usine d’incinération peut définir encoredes tarifs bas pour les habitants d’Amsterdam.

OPERATEURS PUBLICS ET PRIVES DANS LE MARCHE DE GESTION DES DECHETS

Le chiffre d’affaires total du marché de déchets aux Pays-Bas est estimé à 5.8 milliardsd’euros, y compris les coûts sur la gestion des déchets municipaux (la collecte et letraitement) estimés à 1.9 milliards d’euros. (UA, 2006) Le marché de déchets aux Pays-Basest encore en train de grandir en termes de volume et de revenu. F

Fig. 1 Organigramme d’AOO (SenterNovem, 2006b)

Service du Conseil deGestion des Déchets

Présidentindépendant

VNGMunicipalités4 membres

IPOProvinces4 membres

Ministère du VROMGouvernement national

4 membres

Conseil de Gestion des DéchetsAOO

16

La figure 2 présente les différents secteurs du marché de déchets. (Basé sur le chiffred’affaires en 2000).

La taxation directe locale pour la gestion des déchets a été omniprésente à travers les Pays-Bas depuis la fin des années 80. La taxe moyenne sur les déchets municipaux a augmentéet est passée à 242 euros par ménage par an en 2006. Les taxes sont payées à chaquemunicipalité pour financer entièrement les opérations des déchets, y compris ledéveloppement de la collecte, le traitement et l’infrastructure d’élimination des déchets. Acause de cela, la propriété publique des infrastructures d’enfouissement, d’incinération et decompostage est extrêmement importante. (SenterNovem, 2006)

OPERATEURS

Dans les dernières années, beaucoup de services du gouvernement néerlandais, y comprisles services des déchets, ont été transformés en sociétés publiques. Après la transformation,la propriété reste au gouvernement. Cependant, le contrôle politique direct n’est pluspossible après l’établissement d’une société publique : l’actionnariat public, spécialement ausein d’un NV (société publique) structuré ou d’un système de société ouvert, offre despossibilités limités d’influence. La majorité des sociétés aux Pays-Bas engagées dansl’élimination des déchets par incinération ou enfouissement sont organisées comme unesociété publique structurée. Le gouvernement détient souvent une majorité des actions dansces sociétés.

Dans une société publique, le conseil d’administration dirige la société et doit rendre compteà la Commission de Supervision. Bien que l’actionnaire (gouvernement) puisse exercer soninfluence en désignant des membres de la Commission de Supervision, ces commissairessont obligés par loi de servir les intérêts de la société. Dépendant des statuts de la société,l’actionnaire (gouvernement) peut continuer à exercer son influence à travers l’Assembléegénérale des Actionnaires. A cause d’une concentration croissante, un grand nombred’autorités gouvernementales sont souvent engagées dans une seule société. Dans unesociété structurée, le rôle joué par l’Assemblée générale des Actionnaires est plus limité quedans une société normale. L’influence des actionnaires28 peut être renforcée par l’inclusiondes actionnaires-représentants dans la Commission de Supervision. Cependant, comme lesmembres de la Commission de Supervision sont tenus par la loi de protéger les intérêts de lasociété, l’influence du gouvernement n’a que faiblement augmenté.

28 e.g. les provinces ou les municipalités

Collecte (Public)12%

Incinération14%

Traitement desdéchets dangereux

7%

Tri/séparation5%

Autre traitement5%

Compostage/fermentation

3% Enfouissement7%

Collecte (Privé)31%

Récupération16%

Fig. 2 Secteurs du marché des déchets aux Pays-Bas (SenterNovem, 2006b)

17

Après plusieurs années de consolidation, cette industrie est dominée par des grandsopérateurs tels que SITA (Privé), Essent Milieu (Public), AVR (Privé), Van GansewinkelGroup (Privé) et Shanks (Privé). Le chiffre d’affaires de ces 5 grandes sociétés étaitd’environ 1.9 milliards d’euros en 200529. (UA, 2006) Essent apparaît dominer encore lesmarchés de l’élimination, de l’enfouissement et du compostage. Dans le marché del’incinération, AVR est la société la plus importante.

Classement Société Chiffre d’affaires 2005 en milliond’euros (UA, 2006)

Actionnaire (HallDavid, 2006)

1 AVR 499 CVC (capitalfinancier)

2 SITA 417 SUEZ3 Van Gansewinkel 354 ING/De Graekt

4 Essent Milieu 335 Provinces 74%,municipalités 26%

5 Shanks 297 Shanks Group

Tab. 1 Classement et chiffres d’affaires des grandes sociétés de déchets aux Pays-Bas

Il y a aussi un groupe de moyennes sociétés qui opèrent principalement dans le marchérégional (part de marché environ 30%), y compris des sociétés comme ARN, Twence (TO 53millions €), HVC (TO 68 millions €) Afvalzorg (TO 46 millions €), GP Groot, Van Kaathoven,RD4, Dusseldorp et Afvalsturing Friesland, pour lesquelles les chiffres d’affaires sont entre40 à 120 millions d’euros. Le reste du marché est réparti sur un groupe d’environ 500 petitessociétés. (AOO, 2003b)

Société Description Chiffre d’affaires 2001en million d’euros

Midwaste Joint venture de 7 sociétés sous contrôle public 120GDA Usine d’incinération des déchets à Amsterdam 91

Delta

Subsidiaires comprenant Phoenyx, OLAZ, DeJong, Verstraeten & Verbruggen et installations

de compostage Leeuwenakker et ReceptCompostering

87

Tab. 2 Principales moyennes sociétés de déchets aux Pays-Bas (AOO, 2003b)

SITUATION DU MARCHE

Les autorités locales représentent toujours un acteur majeur dans le domaine de la collectedes déchets ménagers et dangereux.

29 33% du marché total de déchet.

18

Fig. 3 Marché de la collecte des déchets ménagers (Huisman Herman, 2006)

Coopérationmunicipale

9%

Municipalité voisine1%

Service municipal36%

Société publique31%

Société privée19%

Autres; mixte (PPP)4%

Dans plusieurs secteurs du marché, la fragmentation se présente : il y a de nombreuxprestataires de services, chacun avec une part de marché relativement petite. Ceci estprincipalement le cas, par exemple, dans la collecte des déchets industriels, du papier, desdéchets dangereux, des déchets de construction et de démolition, des déchets ménagers, etdes déchets de broyeurs des véhicules. Dans d’autres secteurs, un nombre limité d’acteursdétiennent une grande part du marché : l’incinération des déchets, le traitement des déchetsorganiques, la collecte et le traitement du verre, le traitement du papier, le traitement dutextile.

Fig. 4 Marché de l’incinération des déchets ménagers30 (Huisman Herman, 2006)

La capacité pour entrer dans le marché de l’élimination sous forme d’enfouissement etd’incinération a été limitée par la planification de la capacité. Les moratoires sontactuellement applicables à l’extension de la capacité d’élimination, ce qui signifie qu’aucune

30 Janvier 2003.

Nombre Actionnairespublics (%)

Tarif seuil(euro/tonne)

Chiffre d’affaires(million d’euros)

Capacité d’incinération5.5 millions de tonnes

11 63 61-125 557

Capacité d’enfouissement49 millions de m3

27 86 45-135 258

Capacité de compostage1.5 millions de tonnes

24 75 35-80 120

Tab. 3 Secteurs du marché du traitement des déchets (SenterNovem, 2006a)

Essent (public)21%

AEB (public)16%

Autre public26%

SITA1%

AVR36%

19

nouvelle partie ne peut entrer dans le marché sauf par acquisition. La partie offrant lacapacité d’élimination décide qui sera «autorisé » à quel taux, et qui sera exclu.31

Les sociétés publiques ne se positionnent plus principalement comme des sociétés d’intérêtpublic, mais opèrent de la même manière comme une société privée en ce qui concerne lesacheteurs de leur prestation. Les sociétés d’intérêt public, toutefois, ont été «placées » dansle marché pour agir comme des sociétés privées. Même le GDA, un service municipal, estactif dans le marché privé de déchets, en cherchant à établir de la nouvelle capacitéd’incinération pour les déchets municipaux et commerciaux confondus afin de se positionnerclairement comme un acteur de marché.

Les contrats à long terme, de 15 à 25 ans, ont été au centre du développement del’infrastructure de déchets aux Pays-Bas pour la réduction des risques financiers. Comme laplupart des infrastructures sont mises en place, une grande part de la capacité de traitementa été placée dans des contrats à court terme (typiquement de 1 à 10 ans) pour créer plus decompétition et diminuer donc les tarifs seuil.

31 Il y a des exemples connus pour ses situations dans lesquelles, après qu’une usine d’incinération ait étéabsorbée, le tonnage alloué aux grands collecteurs de déchets existants a été réduit de manière remarquable etles taux applicables ont été augmentés considérablement.

20

ANNEXES

21

ANNEXE 1

ADMINISTRATION ENVIRONNEMENTALE EN ALLEMAGNE

La République fédérale d’Allemagne est une démocratie parlementaire avec deux chambresde parlement, le Bundestag32 et le Bundesrat33. L’Allemagne est un état fédéral avec unsystème de gouvernement à trois niveaux: la Fédération (niveau national), les Länders (lesétats fédéraux, niveau provincial ou régional) et les municipalités (autorités locales). Il y aseize Länders en Allemagne.

Le système du gouvernement de l’Allemagne est basé sur la règle de loi et le partage depouvoir entre les divisions législative, exécutive et judiciaire du gouvernement. L’Allemagnea une économie de marché sociale développée, avec une base industrielle importante et uneinfrastructure de transport majeure. Avec 232 habitants par kilomètre carré (2005),l’Allemagne est un des pays européens les plus peuplés.

L’Allemagne a établi un système d’administration environnementale bien développé depuisles années 70. Le Gouvernement fédéral s’efforce d’obtenir une grande diversité entre lesrégions et une grande liberté de décision pour les Länder et les municipalités en allégeant laréglementation fédérale. Le système doit se baser sur une administration efficace etefficiente, qui utilise la compétition, le benchmarking et les solutions de meilleurs options. Lagestion de l’environnement en Allemagne est basé sur trois principes: le principe deprévention, le principe de « pollueurs payeurs » et le principe de coopération entre l’Etat, lesecteur privé et les citoyens.

RESPONSABILITES DE LA GESTION DES DECHETS

Les responsabilités de la protection de l’environnement sont établies dans la Constitution, leslois et d’autres réglementations. Dans la pratique, la Fédération joue un rôle principal dans ladéfinition des politiques et la législation. Les Länders participent dans le processus législatifpar le biais du Bundesrat. Ils ont des pouvoirs législatifs dans certains domaines, e. g. lapréservation de la nature et la gestion de l’eau. Selon la Constitution, les Länders sontprincipalement responsables de l’application de la loi environnementale. Les municipalitésont une autonomie pour la solution des problèmes locaux à moins qu’il y ait desréglementations contradictoires entre la Fédération et les Länder. Ceci s’applique égalementaux comtés (Art. 28.2 du Basic Law), qui constituent l’unité territoriale la plus petite d’unLand. Les secteurs autonomes des municipalités comprennent l’élimination des déchets. Enplus de leurs fonctions autonomes, les municipalités sont chargées de certainesresponsabilités par les autorités de Länder. Dans la gestion des déchets, ces responsabilitéscomprennent :

- Le concept de réduction des déchets (dans le contexte d’un concept de gestion desdéchets)

- Le registre des volumes/des contenus des déchets ; le registre des sites contaminés

- Les plans/usines d’élimination

- La planification de l’élimination des déchets

- La mise en œuvre

- L’information aux ménages; la conscience des mesures de construction.

32 Chambre basse élue par les citoyens.33 Chambre haute avec les représentants des Länder.

22

Législation

Selon la Constitution, les Länders ont le droit de légiférer si la Constitution ne confère pas lespouvoirs législatifs à la Fédération (Art. 70). La Constitution établit des domaines de pouvoirslégislatifs exclusifs de la Fédération, de pouvoirs législatifs concurrentiels de la Fédération etdes Länders, et de lois cadre de la Fédération. En matières de pouvoirs législatifsconcurrentiels, les Länders ont le pouvoir de légiférer tant que la Fédération n’a pas exercéson pouvoir législatif en promulguant une loi. La Fédération a le droit de légiférer sur cesmatières si et dans la mesure où l’établissement des conditions de vie égales à travers leterritoire fédéral ou la maintenance de l’harmonie juridique ou économique nécessite uneréglementation fédérale à l’intérêt du pays (Art.72). La loi cadre ne contient pas en généraldes provisions détaillées ou applicables directement. Lorsque la Fédération promulgue la loicadre, les Länders sont obligés d’adopter les lois nécessaires de Länder dans un délairaisonnable prescrit par la loi (Art. 75). La loi fédérale a la priorité sur la loi de Länder (Art.31).

Planification

Les Länders sont responsables des plans de gestion des déchets, et de l’approbation desplans des usines d’élimination des déchets34. Les municipalités sont responsables des plansd’élimination des déchets.

Exécution et application

Les Länder sont en général responsables de l’autorisation, de la supervision et de la mise enœuvre. Par exemple, ils autorisent les usines d’enfouissement et de traitement des déchetset le transport des déchets dangereux. Les municipalités participent aux études des impactsenvironnementaux pour des projets importants sur leurs territoires. Ils sont en généralresponsables de la supervision de gestion des déchets.

Services publics

La collecte, le transport et l’élimination des déchets municipaux sont effectués par lesmunicipalités. Les responsabilités pour les déchets sont en général partagées entre lescomtés, les communes non appartenant aux comtés, les communes-comté principales, etles communes. Les communes-comté principales dans certains Länder sont des communesappartenant à un comté mais effectuent des tâches pour leurs zones de la part del’administration du comté. Le partage spécifique des responsabilités est différent danschaque Land. Les sociétés privées peuvent demander à être payées pour l’élimination desdéchets par les municipalités.

34 Ils peuvent délivrer une permission de planification au lieu d’une approbation de plan; cette approbation necouvre pas l’autorisation de l’opération de l’élimination des déchets.

23

STRUCTURE DE L’ADMINISTRATION EN ALLEMAGNE

Fédération

Une administration fédérale, où la Fédération est responsable de l’établissement desautorités et de la mise en œuvre de la loi, existe seulement dans certains domaines, e. g. lescours d’eau et la navigation.

Les ministères sont les autorités suprêmes au niveau fédéral. Ils sont engagés dansl’élaboration de la politique et la loi environnementale et octroient des fonds pour laprotection de l’environnement.

L’administration au niveau fédéral est réalisée à travers les autorités spéciales qui ont étécréées pour un secteur spécifique de l’administration. La plupart des ministères ont établides autorités fédérales supérieures dans leurs portefeuilles pour fournir l’assistancetechnique à l’administration et pour mettre en œuvre la loi environnementale.

Länder

La partie principale de l’administration de la protection de l’environnement est réalisée parles autorités de Länder. Les Länders définissent les responsabilités des autorités et lesprocédures administratives de leurs autorités. Les Länders ont une administration générale,qui est responsable de plusieurs secteurs, et ils peuvent utiliser des administrationsenvironnementales spéciales. Les plus grands Länders ont souvent trois niveaux d’autoritéspour leur administration générale : ministères35, autorités intermédiaires36 et autoritésinférieures37.

35 En allemand: Ministerien

Ministère Ministère MinistèreMinistère

Autoritésupérieure

Autoritésupérieure

Autoritéinférieure

Autoritésupérieure

Autoritésupérieure

Autoritésupérieure

Autoritéintermédiaire

(administrationspéciale)

Autorité inférieure(administration

spéciale)

Autorité inférieure(administration

spéciale)

Comté

Mun

icip

alité

s

Com

mun

es-

com

tépr

inci

pale

s

Com

mun

esno

nap

part

enan

tàun

com

té

Fédération Länder Municipalités

Autoritéintermédiaire

(administrationgénérale)

Ministère

Autoritéintermédiaire

Fig. A1 Structure de l’administration en Allemagne (UBA, 2004)

24

Les ministères de l’environnement, comme les autorités suprêmes des Länder, sont engagésdans l’élaboration de la loi environnementale et octroient des fonds pour la protection del’environnement.

Administration générale

En ce qui concerne la mise en œuvre de la loi environnementale, les autorités intermédiairesdans la plupart des cas se décident pour les projets environnementaux de l’importancesupra-locale. Les autorités intermédiaires sont souvent aussi responsables de la planificationde la protection de l’environnement à leur niveau. Les autorités inférieures sont lesadministrations de comté. Les administrations de comté comprennent comtés38, communesnon appartenant aux comtés39, et communes-comté40 principales. Ils sont principalementresponsables des décisions individuelles en ce qui concerne l’application de la loienvironnementale sur le territoire du comté.

Administration spéciale

Les Länders ont établi des administrations spéciales pour des missions spécifiques.Lorsqu’une fonction particulière de mise en œuvre exige un haut degré de connaissancestechniques ou de procédures spéciales dans la mise en œuvre de la loi environnementale,de telles fonctions sont souvent séparées de l’administration générale et assignées à desautorités spéciales. L’autorité suprême de supervision est toujours le ministère de Länder,qui a l’autorité dans son portefeuille. Au-dessous, il y a souvent des autoritésintermédiaires41. Sous les autorités intermédiaires, il y a des autorités inférieurescorrespondantes comme des autorités spéciales42. Les limites spatiales des autoritésspéciales ne sont pas forcément identiques avec celles des municipalités, des comtés et desdistricts administratifs. Dans certains Länder moins peuplés ou plus petits, comme Berlin,Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-West Pomerania, Schleswig-Holstein,Saarland et Thuringia, il y a une structure plus légère de l’administration générale et leniveau intermédiaire n’existe pas. Les Länders utilisent aussi les universités ou lesinstitutions privées pour des missions environnementales qui constituent en soi unemodernisation de leur administration.

Municipalités

Les responsabilités administratives des municipalités et des comtés sont partiellementfondées sur leur droit d’autonomie selon la Constitution et partiellement déléguées par lesautorités de Länder. L’autonomie municipale s’applique au personnel (sélection,engagement, licenciement), à l’organisation (structure administrative), à la planification(établissement des plans, e. g. sur l’utilisation de terrain), à la réglementation (établissementdes arrêtés), au financement (revenu et dépense) et à la taxation (droit de prélever leurspropres taxes). Dans le domaine de l’autonomie, les municipalités sont seulement soumisesà la régulation juridique par l’autorité responsable de Länder mais pas à la supervisiontechnique. L’administration municipale est considérée comme un organisme individuel, lesdifférents départements ou agences de la municipalité ne sont pas des autorités autonomes.

36 En allemand: Mittlere Landesbehörden37 En allemand: Untere Landesbehörden38 En allemand: Kreise.39 En allemand: Kreisfreie Städte.40 En allemand: Kreisstädte.41 e.g. directions supérieures de finance, agences supérieures de mines, directions supérieures de forêts42 e.g. agences de mines

25

C’est souvent le bureau de nettoyage urbain qui est chargé de l’élimination des déchetsmunicipaux, y compris la collecte et le transport des déchets43.

De plus, certains aspects et fonctions de la protection de l’environnement sont mis en placepar plusieurs organisations/sociétés qui ne relèvent pas directement de l’administration maisqui appartiennent à la municipalité ou sont sous le contrôle d’une municipalité. Lesmunicipalités peuvent également créer des associations pour effectuer des missionscommunes. Par exemple, les associations de déchets pour l’opération des usines del’élimination des déchets.

Coopération

Le partage de responsabilité entre la Fédération, les Länders et les municipalités exige unecoopération et coordination intensive entre les acteurs. Le Groupe de Travail Déchet desLänders (LAGA) est créé en 1963. Les organismes suprêmes de Länder pour la gestion desdéchets sont membres de ce groupe ; la Fédération y participe comme un invité. Le groupede travail doit rendre compte au Congrès des Ministres de l’Environnement (UMK) et auCongrès des Chefs des Autorités (ACK). Les commissions permanentes suivantes setrouvent au sein du LAGA: loi des déchets ; technique des déchets ; sites contaminés.

43 Dans les communes non appartenant aux comtés, également le traitement et l’enfouissement des déchets,l’autorisation et le contrôle de conformité de l’élimination des déchets.

26

ANNEXE 2

POUVOIRS ET RESPONSABILITES DES AUTORITES DANS LA GESTION DES DECHETSAUX PAYS-BAS44

Gouvernement central

Les pouvoirs et les responsabilités du gouvernement central, en la personne du ministre duLogement, de la Planification Spatiale et de l’Environnement en ce qui concerne la gestiondes déchets, s’articulent comme suit:

1. Établir et adopter le Plan national de Gestion des Déchets. Le plan sert de cadre derévision pour la mise en œuvre de la politique de déchets par le gouvernement central,les autorités provinciales et les autorités locales. Suite à son adoption, les autoritéssont obligées à prendre en compte le plan de gestion des déchets en exerçant leurspouvoirs. Pour cette raison, les autorités provinciales et locales, les communautés decommerce et les organisations dans la communauté sont étroitement engagées enétablissant ce plan.

2. Définir les règlements pour la prévention et la récupération. Ceci est lié auxréglementations et aux décisions concernant la gestion des flux de déchetsspécifiques, e. g. les batteries, les marchandises blanches et brunes, les emballages etles pneus des véhicules.

3. Diriger les autorités locales en ce qui concerne la gestion des déchets ménagers etdes eaux usées.

4. Préparer un schéma pour donner la notification des déchets et les enregistrer.

5. Accorder les permis pour la collecte des trois catégories de substances de déchets :pétrole utilisé, déchets des navires et déchets dangereux.

6. Établir et mettre à jour la liste d’enregistrement des transporteurs des déchets, descollecteurs des déchets, des marchands et des agents des déchets pour les déchetscommerciaux, institutionnels et dangereux45.

7. Remettre les certificats de non réserve pour les installations où :

A. les déchets sont incinérés en guise d’élimination46;

B. les déchets sont enfouis;

C. les déchets sont injectés profondément;

D. les déchets sont stockés en permanence dans des cavités géologiquesprofondes.

8. Remettre les certificats d’exemption de l’interdiction de l’enfouissement à l’extérieurdes établissements.

9. Assurer le contrôle approprié.

10. Mettre en œuvre la Réglementation européenne relative à l’Expédition desDéchets.

44 Selon le Plan national de Gestion des Déchets (VROM, 2004b)45Aucun permis n’est exigé.46 Dans une usine de traitement conçue pour éliminer les déchets mais pas pour la récupération des déchetscomme combustibles, e.g. les usines d’incinération des déchets et la chaudière rotative pour les déchetsdangereux.

27

Autorités provinciales

Les pouvoirs statutaires et non-statutaires et les responsabilités des autorités provincialescomprennent :

1. Remettre et contrôler les permis pour les établissements où les déchets sontstockés et traités (y compris l’incinération comme une méthode d’élimination etl’enfouissement).

2. Accorder les exemptions dans des cas clairement définis pour l’enfouissement àl’extérieur des établissements.

3. Assurer que les réglementations couvrant la prévention et le tri des déchets(autorisation et contrôle) sont à un niveau suffisant dans des établissements pourlesquels les autorités provinciales sont les autorités compétentes.

4. Mettre en œuvre les activités incitatives pour les établissements pour lesquels ilssont eux-mêmes autorités compétentes et pour ceux où les autorités locales sont lesautorités compétentes.

5. Fournir le soutien pour les autorités locales en encourageant la prévention et le trides déchets ménagers. Les autorités provinciales peuvent élaborer des politiquessupplémentaires s’il est désirable pour des situations locales spécifiques. S’ils le font,ils doivent prendre en compte les limites du Plan national de Gestion des Déchets etl’uniformité poursuivie dans ce plan.

Autorités locales

Les pouvoirs et les responsabilités des autorités locales comprennent:

1. La collecte, sélective ou autrement, des déchets ménagers.

2. Prendre des mesures pour optimiser la prévention et le tri des déchets ménagers.

3. La collecte et le transport des eaux usées produites sur les terrains se situant àl’intérieur de la municipalité.

4. Accorder les exemptions pour l’incinération des déchets à l’extérieur desétablissements.

5. Assurer que les réglementations couvrant la prévention et le tri des déchets(autorisation et contrôle) sont à un niveau suffisant dans les établissements pourlesquels les autorités locales sont les autorités compétentes. A part l’autorisation et lecontrôle, les établissements couverts par les règles généraux (Ordres dans le Conseilsous Section 8.40 de la Loi relative à la Gestion de l’Environnement) ont aussi del’importance. Environ 75% des établissements aux Pays-Bas sont régis par ces règleset les autorités locales sont en général les autorités compétentes.

6. Entreprendre les activités incitatives pour améliorer la réglementation.

28

BIBLIOGRAPHIE

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AOO, 2003a. Separate collection of hazardous household waste in the Netherlands. Utrecht(NL), AOO, 32p.

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