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STRATÉGIES ET MANAGEMENT DES ORGANISATIONS TERRITORIALES

Jean-Pierre MARTINETTI, Cité européenne de la culture et du tourisme durable, et Daniel DUBOIS, ville de Gréoux les Bains

25-26 février 2014

Compte-rendu d'intervention

Luc PIERSON et Maria PIPIO ADROHER

Présentation des intervenants

• Jean-Pierre MARTINETTI est Administrateur Territorial

• Il est Délégué général de la Cité européenne de la Culture et du Tourisme Durable : www.cctd.eu

• Son parcours : cf compte-rendu du 16-17 déc. 2013

• Daniel DUBOIS est Ingénieur en Chef Territorial

• Il est le Directeur Général des Services (DGS) de la ville de Gréoux les Bains dans le département des Alpes-de-Haute-Provence (région Provence-Alpes-Côte d'Azur) : http://www.greoux-les-bains.com/

• Son parcours et ses fonctions :

– DG Affaire sociales (Marseille), SAN Ouest Provence

– DG Adjoint rénovation urbaine de « quartiers en difficulté » (Corbeil-Essonnes)

– Enseignant en droit sur la décentralisation et les associations

– Psychologue du travail / ergonome

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Le plan du cours

Chap. 1 : LE CADRE ET LES ENJEUX

1.1 Les principales notions et leur dimension opérationnelle

1.2 Le contexte : le système territorial français et son évolution

1.3 Les principaux enjeux et défis

Chap. 2 : LES STRATEGIES DES ORGANISATIONS TERRITORIALES

2.1 Un cadre peu normatif

2.2 La planification territoriale

2.3 Les politiques publiques locales

Chap. 3 : LE MANAGEMENT DES ORGANISATIONS TERRITORIALES

3.1 Culture et principes du management des organisations territoriales

3.2 L’évolution du management territorial

3.3 Les outils de contrôle et d’évaluation

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La notion de Stratégie

• Le mot stratégie est dérivé du grec stratos qui signifie « armée » et agein qui signifie « conduire »

– Il s’agit d’un terme militaire : art de planifier et de coordonner l’action des forces militaires pour attaquer ou pour défendre

– Le stratège travaille sur des cartes, contrairement au tacticien qui opère sur le terrain (fonction plus proche du management)

– Plus largement, il s’agit de l’art de diriger et de coordonner des actions pour atteindre un objectif

• Le terme stratégie a des utilisations multiples :

– Stratégie politique, d’entreprise, marketing…

– Stratégie des organisations territoriales

• Les stratégies des organisations territoriales sont :

– des politiques d’aménagement ou de développement (plan de développement, schéma d’aménagement)

– des politiques thématiques ou sectorielles (Agendas 21, urbanisme, transports, tourisme, éducation/formation, …)

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La notion de Management

• Le mot management vient de l’anglais to manage, issu du vieux français mesnager (13ème siècle) signifiant « l’art de gérer les affaires du ménage »

– autre origine : référence à l’italien maneggiare, qui signifie « tenir en main les rênes d’un cheval » (du latin manus, la main)

• Le terme management est le pilotage / la conduite de l’action collective au sein d’une organisation ; la notion de qualitatif s’oppose à la gestion (quantitatif)

• C’est un concept élargi et des utilisations multiples :

– Le domaine du management s’est constamment élargi dans les domaines privé et public

– Le management public concerne des activités d’intérêt général exercées sous la responsabilité des personnes publiques, fondé sur des valeurs de service public distinctes de celles du profit et du marché

• Le management public prend plusieurs formes :

– Le management de Projet : c’est le savoir-faire pour organiser les processus nécessaires au maintien et au développement de l’organisation ; il est le garant d’une démarche transversale, adaptant les moyens aux objectifs

– Le management opérationnel : autorise le meilleur pilotage des actions sur le terrain et au plus près de leur mise en œuvre.

– Le contrôle de gestion : contrôle interne d’une organisation

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Les organisations territoriales

• Les collectivités territoriales de droit commun :

– Communes, Intercommunalités, Départements et Régions

• Les collectivités territoriales dérogatoires :

– Corse, Départements et Territoires d’Outre-Mer

• Ce sont des personnes morales de droit public distinctes de l’Etat, qui bénéficient à ce titre d’une autonomie juridique et patrimoniale. Elles ont un caractère constitutionnel : 1946/1958 – Alinéa de l’article 72 : « Les collectivités territoriales s’administrent librement dans les conditions prévues par la Loi. »

• De nombreuses catégories d’organisations territoriales :

– les chambres consulaires,

– les organismes consultatifs (CESR),

– les regroupements de collectivités sous la forme de Syndicat, d’Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI), ou d’Etablissement Public Industriel et Commercial (EPIC), d’Etablissement Public Administratif (EPA), de Groupement d’Intérêt Public (GIP)

• Au total, on recense en France plus de 50.000 collectivités et établissements publics locaux

• Gestion indirecte : délégation de service public (DSP), différent de la régie

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Le système territorial français et son évolution

• Illustration du mille-feuille territorial

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L’Etat Le préfet de Région et les préfets des Département

Les Sous-Préfets d’arrondissement

Les services déconcentrés (DREAL, DIRRECT, etc.)

Les collectivités territoriales Région, Département, Intercommunalités, Communes

Autres groupements territoriaux Les Pays (sous différentes formes)

Les Syndicats mixtes (PNR, Syndicat d’Aménagement …)

Les Structures spécialisées (CRT, CDT, OT, …)

Les étapes de la décentralisation (1/2)

• Les Lois Defferre ou Acte I de la décentralisation

– Loi du 2 Mars 1982 : droits et libertés Communes, Départements et Régions

– Loi du 31 décembre 1982 dite loi PLM (Paris-Lyon-Marseille) : fixe un statut administratif particulier applicable à ces trois villes

– Lois du 7 Janvier et 22 Juillet 1983 : transfert des compétences de l’Etat vers les Collectivités territoriales

– Loi du 26 Janvier 1984 : création de la Fonction Publique Territoriale

• Les Lois Raffarin ou Acte II de la décentralisation

– Loi constitutionnelle du 28 Mars 2003 : organisation décentralisée de la République => Article 1er de la Constitution (principe reconnu)

– Reconnaissance dans l’expérimentation législative et la possibilité de donner à une collectivité la qualité de chef de file pour gérer les compétences communes à plusieurs niveaux de collectivités,

– La Loi du 13 août 2004 : libertés et responsabilités locales ; qui ne répond pas aux ambitions initiales …

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Les étapes de la décentralisation (2/2)

• L’intermède 2007-2009 : entre rapports et réformes => le rapport Lambert (2007), l’effet RGPP (réglementation générale des politiques publiques), le nouveau cadre territorial pour les services de l’Etat

• Le Rapport Balladur pour la réforme des collectivités locales (2009)

• La réforme de 2010, Acte III décentralisation ou re-Acte I recentralisation :

– Loi du 16 Décembre 2010 : réforme des collectivités territoriales dont l’objectif est de réaliser des économies substantielles de gestion et de réduire le mille-feuille territorial ; oblige les communes à adhérer à une intercommunalité

• La Réforme de modernisation de l’action publique territoriale entreprise en 2012 :

– Mieux conjuguer les actions publiques locales et nationales. La question de la clause générale de compétence reste posée (concept juridique traduisant la capacité d'initiative d’une collectivité territoriale dans un domaine de compétences au-delà de celles qui lui sont attribuées de plein droit, sur le fondement de son intérêt territorial en la matière)

• Un chantier toujours en cours (février 2014) : le projet de Loi de réforme des collectivités territoriales

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Les enjeux financiers et de gestion

• Les dépenses des administrations publiques locales :

– 230 Mds € (20% de la dépense publique), dont 42 Mds € d’investissement (70% de l’investissement public)

– Concours de l’Etat : 60 Mds €

• Les collectivités et EPCI représentent 35% de la fonction publique sur le plan national, soit 250 métiers et 8 filières.

– Les enjeux financiers de la « Libre administration » : autonomie financière des collectivités territoriales, budget et instruments de comptabilité territoriale (M14, …)

– La crise des finances publiques et ses enjeux locaux : question de la dette , niveau d’endettement et des emprunts toxiques, dettes entre niveaux local et national ; investissement sur le plan local ; contrainte de l’équilibre réel des budgets locaux

– Les différents niveaux de contrôle des organismes locaux : contrôle politique des Elus et Citoyens ; contrôle des services de l’Etat, de la chambre régionale des comptes ; contrôle du juge administratif

• Le budget communal est la traduction comptable sur l’année de l’activité de la commune. Il est contrôlé par le Trésor Public. Il est voté par le Conseil Municipal de début Décembre à courant du premier trimestre de l’année civile, selon les collectivités, pour l’année suivante. ../..

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Le cadre peu normatif des stratégies des organisations territoriales

• Le Schéma régional d’aménagement et développement durable des territoires (SRADDT) :

– Issu de la Loi Voynet, revu par LOI du 10/07/2010: documents cadres prospectifs et indicatifs

– Précise les orientations fondamentales et à moyen terme du développement durable d’un territoire régional et principes d’aménagement

• Le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC) : plan unique pour cadrer l’aménagement du territoire sur l’Ile (adopté en 2014)

• Une série de documents spécialisés :

– SRT : Schéma Régionaux des Transports

– SDRE (et PRDF) : Economie et Formation, Plan Régional de Dvpt et de Formation

– PREDIS : Plan Régional d’Elimination des Déchets Industriels et Spéciaux ; PREDAS : Plan Régional d’Elimination des Déchets d’Activités de Soins

– SRCE : Schémas régionaux de cohérence écologique

– SRCAE : Schémas Régionaux Climat-Air-Energie

• Les Agendas 21 : régionaux, départementaux et locaux, communaux et intercommunaux

• La Charte Européenne du Développement Durable des Espaces protégés

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Les politiques publiques locales (1/2)

• Une politique publique est un ensemble cohérent et organisé de prestations publiques articulées autour d’un objectif stratégique défini par la collectivité pour un territoire donné

• Les politiques publiques constituent le cadre de la gouvernance

• Ainsi, on peut aborder les questions de la transversalité et de la lisibilité des politiques publiques :

– La transversalité : créer des passerelles entre les services, les acteurs, où la mutualisation des compétences prend tout son sens, dans un objectif commun, et notamment celui de la prise en compte globale de l'individu en tant que citoyen, et ce du plus jeune âge au plus grand âge

– Cette idée rejoint la notion de travail d'équipe, celle d'ouverture vers l'extérieur

– La transversalité est le propre de toute institution en son sein et au sein de la société dans laquelle elle existe, elle prend place

– La lisibilité est la compréhension partielle ou complète de cette politique par les citoyens qui leur paraît cohérente ou non

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Les politiques publiques locales (2/2)

• Le tandem Elu / DGS (Directeur Général des Services) trouve son équilibre, du fait de l’évolution du rôle du DGS :

– de l’intendant soumis au chef de l’État-major, il passe de simple gestionnaire à coproducteur de l’action

– Une nouvelle alliance stratégique se dessine donc pour ce « couple de force »

– C’est un duo de confiance et de soutien mutuels

• Le DGS est recruté par le Maire

• C’est un statut à part, car il s’agit d’un emploi fonctionnel (comme DGS, DGA, directeur CCAS, …), donc une double carrière

• Son statut est celui de fonctionnaire, mais sa fonction peut varier au cours du mandat

• Le DGS communique avec toutes les directions : il favorise la transversalité

• Il favorise aussi la transparence de l’action publique

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Culture et principes du management des organisations territoriales (1/2)

• Le management public territorial est au service d’une stratégie et d’un projet politique :

– Approche globale et transversale

– Gérer la diversité des cultures : les cultures managériales des organisations

– Gestion directe et gestion déléguée

• Au niveau de l’état, on trouve 2 types de cultures managériales :

– Les administrations de gestion : plutôt lourde, effectif important ; c’est l’« infanterie lourde » ; mode guichet (le dossier arrive ici), type « subventions », spécialisation

• Par exemple : DREAL

– Les administrations de mission : plutôt légère, petit effectif ; type « commando » ; mode projet ; pluri-disciplinaire ; type « conseil »

• Par exemple : DATAR (national), les SGAR (régional)

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Culture et principes du management des organisations territoriales (2/2)

• Gestion directe : le DGS et les services

• Gestion indirecte : personnalité morale, budget autonome, CA formé en partie par élu

– Les EPCI : cimetière, tourisme, sport ; dont président est un élu (adjoint)

– Les EPA = établissement public administratif : CCAS ; maire président d’office, vice-président est un élu nommé par le maire et validé par Conseil municipal

– DSP (délégation service public)

– SEM = société d’économie mixte : sociétés HLM, …

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