Droit administratif

europen

Pour Werner von Simson

JRGEN SCHWARZE P R O F E S S E U R D E D R O I T

U N I V E R S I T D E F R I B O U R G - E N - B R I S G A U

DROIT ADMINISTRATIF EUROPEN

VOLUME I

OFFICE DES PUBLICATIONS OFFICIELLES

DES COMMUNAUTS EUROPENNES

BRUYLANT

1994

Publi en 1994 par

Etablissements Emile Bruylant, SA. Rue de la Rgence 67, B-1000 Bruxelles

et Office des publications officielles des Communauts europennes

2, rue Mercier, L-2985 Luxembourg

Titre original : Europisches Verwaltungsrecht Nomos Verlagsgesellschaft, 1988

Waldseestrae 3-5, D-7570 Baden-Baden

Etablissements Emile Bruylant, S.A. Rue de la Rgence 67, B-1000 Bruxelles

ISBN 2-8027-0591-1 D / 1994 / 0023 / 10

Office des publications officielles des Communauts europennes 2, rue Mercier, L-2985 Luxembourg

ISBN 92-826-3930-4 N de catalogue CM-72-91-786-FR-C

Tous droits, mme de reproduction d'extraits, de reproduction photo-mcanique ou de traduction, rservs.

IMPRIM EN BELGIQUE

La prsente traduction CECA-CEE-CEEA, Bruxelles Luxembourg, 1994

AVANT-PROPOS

Cet ouvrage est le rsultat d'un projet de recherche qui a t gnreusement financ par la Fondation Volkswagen. La version originale en allemand (1988) est maintenant traduite en franais avec l'aide inestimable de la Commission de la Communaut europenne ; je lui en suis trs reconnaissant.

Ce travail est consacr l'volution d'un nouveau systme juridique : les origines et le dveloppement du droit administratif communautaire sur une base de droit compar dans le cadre de la Communaut europenne.

Ainsi qu'il est expliqu d'une manire dtaille dans l'introduc-tion, ce travail poursuit plusieurs objectifs. Il cherche montrer l'instar d'un manuel, l 'tat de dveloppement actuellement atteint en droit administratif communautaire. En plus, en tan t que contribution l'laboration d'un systme thorique, il rvle les possibilits en faveur et les limites au nouveau dveloppement du droit administratif communautaire. Enfin, comme programme de droit compar, il met en lumire non seulement les influences des principes nationaux de droit administratif sur le droit com-munautaire, mais il montre bien aussi les rpercussions du droit communautaire, rcemment labor, sur les systmes nationaux de droit administratif.

La question soumise notre investigation, les origines et le dveloppement du corpus de droit administratif europen, ne doit pas tre par consquent examine uniquement dans le sens troit du corpus de droit administratif commun pour la Commu-naut europenne, elle devrait tre aussi, autant que possible, lie l'application du droit communautaire. Mais en mme temps, dans un sens large, elle doit ouvrir une recherche sur l'ventuel dveloppement supplmentaire et la convergence des droits administratifs nationaux en Europe.

Cette vaste recherche n'aurait jamais pu tre mene bien sans le soutien dvou et qualifi de collaborateurs dans mon sminaire de Hambourg, parmi lesquels je tiens remercier, en

VI AVANT-PROPOS

particulier, le Dr. Armin Hatje, Hans-Holger Herrnfeld, le Dr. Jan-Peter Hix (LLM.), Klaus Rainer Kirchhoff, Ulrike von der Ohe et le Dr. Adrian Glaesner.

En outre, j'adresse toute ma gratitude mes nombreux coll-gues des instituts allemands et trangers. Afin de les reprsenter, je citerai mes collgues, le personnel et les tudiants de l'Institut Universitaire Europen de Florence qui ont rempli pleinement les objectifs de l'Institut en fournissant un large ventail d'ides et une aide pour la recherche dans une perspective europenne.

Fribourg en Brisgau, juillet 1993 Jrgen SCHWARZE

SOMMAIRE

VOLUME 1

CHAPITRE PREMIER. INTRODUCTION

CHAPITRE IL TRAITS SAILLANTS DES SYSTMES DE DROIT ADMINISTRATIF DES ETATS MEMBRES DE LA COMMUNAUT EUROPENNE

CHAPITRE I I I . SOUMISSION LA LOI ET LIBERT DE DCI-SION

CHAPITRE P7. L E PRINCIPE D'GALIT ET LE PRINCIPE DE NON DISCRIMINATION S'IMPOSENT TOUTE ACTION SOUVE-RAINE

VOLUME 2

CHAPITRE V. L E PRINCIPE DE PROPROTIONNALIT

CHAPITRE VI. SCURIT JURIDIQUE ET PROTECTION DE LA CONFIANCE LGITIME

CHAPITRE VII . PRINCIPES DE PROCDURE ADMINISTRATIVE INHRENTS L 'ETAT DE DROIT

CHAPITRE VIII . CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

INDEX ALPHABTIQUE

LISTE DES ARRTS

TABLE DES MATIRES

PAGES

VOLUME 1

CHAPITRE PREMIER INTRODUCTION

SECTION lre. La Communaut europenne en tant que C o m -munaut de droit administratif 7

SECTION 2. La notion d'administration europenne . . . 15 A. L A NOTION D'ADMINISTRATION DANS LES TATS MEMBRES . . 15

B. L A NOTION D'ADMINISTRATION DANS LA COMMUNAUT EURO-PENNE 25

SECTION 3. Les domaines de la m i s e en uvre administrat ive du droit communauta ire 29

A. L A MISE EN UVRE DIRECTE 29 I. L'administration communautaire interne 30 I I . L'administration communautaire externe 32

B. L A MISE EN UVRE INDIRECTE 40 I. Le march commun agricole 41 IL La protection extrieure du march commun par le tarif douanier

commun 42

SECTION 4. Sources du droit administratif gnral de la C o m -munaut europenne 44

A. L E DROIT CRIT 45

I. Droit primaire 45 I I . Droit driv 49

1. Inventaire 49 a) Mise en uvre directe 50 6) Mise en uvre indirecte 52

2. Fondements juridiques et comptences normatives . . . 55 a) Mise en uvre directe 55 6) Mise en uvre indirecte 58

3. Rsum 62 o) Texture lacuneuse de la rglementation 62 6) Admissibilit des analogies juridiques 63 c) Rsultat 64

B. L E DROIT COUTUMIER 64

X TABLE DES MATIERES

PAGES

C. L E DROIT PRTORIEN ET LES PRINCIPES GNRAUX DU DROIT . 69

I. Le droit prtorien 69 I I . Les principes gnraux du droit 75

1. Fondement de la validit 77 2. Rang 80 3. Mthodes d'analyse du contenu 83 4. Rsum 87

SECTION 5. La naissance d'un droit administratif europen sur la base du droit compar 88

A. PRINCIPES DE L 'TUDE COMPARATIVE DU DROIT . . . . 88 I. Concept 90 IL Objectifs et fonctions 90

1. L'laboration d'un droit nouveau par le lgislateur . . . 91 2. Unification du droit 91 3. Dveloppement prtorien du droit et interprtation des lois 93

III. Mthode 94 B. L A COMPARAISON EN DROIT PUBLIC 98

I. Particularits du droit public 98 IL La mthode comparative 100 I I I . Les chances d'une unification du droit 101

C. U N DOMAINE PARTICULIER : L 'TUDE COMPARATIVE EN DROIT ADMINISTRATIF 102

D. PRMICES D'UN JUS COMMUNE EUROPEN EN DROIT ADMINISTRA-TIF 106

CHAPITRE II T R A I T S SAILLANTS DES S Y S T M E S

DE D R O I T A D M I N I S T R A T I F DES T A T S MEMBRES DE LA C O M M U N A U T E U R O P E N N E

SECTION lrc. France

SECTION 2. Rpublique fdrale d'Allemagne

SECTION 3. Italie

SECTION 4. Royaume-Uni

SECTION 5. Belgique.

SECTION 6. Danemark .

SECTION 7. Grce

SECTION 8. Irlande .

SECTION 9. Luxembourg

113 127 142 153 168 174 180 186 193

TABLE DES MATIERES XI

PAGES

SECTION 10. P a y s - B a s 199

SECTION 11. Portugal 206

SECTION 12. E s p a g n e 211

CHAPITRE III S O U M I S S I O N LA LOI

ET LIBERT DE DCISION

PARTIE I. Introduction 219

P A R T I E IL Le principe de lgalit d e l 'administration 223

SECTION l r e . La lgalit de l 'administration dans les Etats m e m b r e s 223

A. T O U R D'HORIZON COMPARATIF 223

I. Le principe de lgalit en France 224 IL Le principe de lgalit en Rpublique fdrale d'Allemagne 225

1. Prminence de la loi 226 2. Domaine rserv de la loi 226

a) Champ d'application 226 6) Teneur des lois relevant du domaine rserv . . . . 229

3. L'administration face aux droits fondamentaux et aux prin-cipes gnraux du droit 230

4. L'action illicite de l'administration 231 a) L'acte administratif illicite 231 6) L'illicit en matire de rglementation dlgue . . . 232

I I I . Le principe de lgalit en Italie 232 IV. Le principe de lgalit en Grande-Bretagne 233 V. Le principe de lgalit en Belgique 235 VI. Le principe de lgalit au Danemark 236

1. Nature et tendue du principe de l'galit 236 2. Action illicite de l'administration 238

VIL Le principe de lgalit en Grce . . . 238 1. Application du principe de lgalit 238 2. Action illicite de l'administration 239

VIII . Le principe de lgalit en Irlande 239 IX. Le principe de lgalit au Luxembourg 240 X. Le principe de lgalit aux Pays-Bas 240

1. Prminence de la loi 240 2. Domaine rserv de la loi 241

XL Le principe de lgalit au Portugal 242 X I I . Le principe de lgalit en Espagne 243

B. CONCLUSION DE LA PRSENTATION SYNOPTIQUE PAR PAYS . . 244 I. Ancrage du principe de lgalit dans les systmes constitutionnels

nationaux 244

TABLE DES MATIERES

PAGES IL Les diffrentes modalits du principe de lgalit 244 I I I . L'action illicite de l'administration 245

SECTION 2. Le principe de lgalit dans le droit c o m m u n a u taire 246

A. INTRODUCTION TERMINOLOGIE 246 B. L E PRINCIPE DE LICIT DU DROIT COMMUNAUTAIRE STRUC

TURES FONDAMENTALES 247 I. La prminence du droit de rang suprieur 247

1. Principe 247 2. Vue d'ensemble du droit communautaire 248

a) Distinction entre les actes des institutions et les dclarations informelles 248

aa) Distinctions en droit positif 248 66) Critres distinctifs de la Cour de justice 249

6) Effet, nullit et invalidit des actes juridiques . . . . 252 aa) Effet des actes juridiques 252 66) Nullit en vertu des articles 33 du trait CECA, 173 du

trait CEE et 146 du trait CEEA 252 c) Habilitation agir et actes juridiques sources de la lga

lit 260 3. Hirarchie des textes dans le droit communautaire . 260

o) Hirarchie au sein du droit communautaire . . . . 260 6) Hirarchie des rgles dans le rapport entre la Communaut

et les ta t s membres 265 IL Le domaine rserv de la loi dans le droit communautaire . . 266

1. Terminologie 266 2. Le principe 266

a) Le domaine rserv de l'habilitation conventionnelle 266 6) Le domaine rserv des Traits dans la rglementation dri

ve 269 I I I . Principes d'interprtation 270

C. L'ACTION ADMINISTRATIVE ILLGALE 272 I. Sources des vices 272 IL Le principe du retrait des actes administratifs illgaux . . . 272

P A R T I E I I I . Assoup l i s sements de la soumiss ion au droit Notion juridique indtermine et pouvoir discrtionnaire 274

SECTION I ro . La libert de dcision de l 'administration dans le droit des Etats m e m b r e s 274

A. T O U R D'HORIZON COMPARATIF 274 I. Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en France . . . . 274

1. Aspects fondamentaux de la doctrine franaise du pouvoir discrtionnaire 274

2. Etendue du contrle des dcisions discrtionnaires . . 276

TABLE DES MATIERES xm

IL Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Rpublique fdrale d'Allemagne

1. Les caractristiques de la doctrine allemande du pouvoir discr-tionnaire

2. Le contrle juridictionnel des dcisions discrtionnaires I I I . Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Italie . IV. Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Grande-Bretagne

1. Gnralits sur le pouvoir discrtionnaire de l'administration en Grande-Bretagne

2. La doctrine de l 'ultra vires 3. Le principe de la natural justice

V. Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Belgique VI. Comptence lie et pouvoir discrtionnaire au Danemark . VIL Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Grce. VIII . Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Irlande . IX. Comptence lie et pouvoir discrtionnaire au Luxembourg X. Comptence lie et pouvoir discrtionnaire aux Pays-Bas . XL Comptence lie et pouvoir discrtionnaire au Portugal . XII . Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Espagne .

B. EVALUATION RCAPITULATIVE

SECTION 2. La l iber t de dcis ion de l ' a d m i n i s t r a t i o n a u sein des C o m m u n a u t s e u r o p e n n e s

A. INTRODUCTION

I. La terminologie dans le droit communautaire I I . Pouvoirs discrtionnaires administratif et lgislatif . . . . I I I . Protection judiciaire contre les dcisions discrtionnaires . IV. Lien entre le pouvoir discrtionnaire et l'obligation de motivation . V. Expos de la dmarche

B. PRSENTATION ET ANALYSE DE LA JURISPRUDENCE

I. Droit de la fonction publique 1. Gnralits sur le droit de la fonction publique . . . . 2. La concrtisation de la soumission au droit dans le droit de la

fonction publique europenne, l'exemple d'espces slection-nes dans diffrents domaines

a) Contrle des conditions de forme d'une dcision 6) Contrle du fond des dcisions

3. Considrations rcapitulatives IL Communaut europenne du charbon et de l'acier . . . .

1. Libert de dcision de l'administration et cadre de son contrle juridictionnel

2. Les critres du contrle juridique des dcisions discrtionnaires. a) Le critre gnral des objectifs du Trait appliqu l'excu-

tif de la CECA 6) Le dtournement de pouvoir c) La mconnaissance patente d'une rgle de droit

PAGES

283

283 291 294 296

296 297 302 303 305 306 307 307 307 310 310 311

312 312 312 314 315 317 318 319 319 320

321 321 324 342 343

343 345

345 347 355

XIV TABLE DES MATIERES

PAGES

d) Les critres de contrle des autres moyens de recours . 358 3. Considrations rcapitulatives 380

III. Le droit de la concurrence dans la CEE 380 1. Introduction 380 2. Les qualifications des articles 85 et 86 du trait CEE . . . 381

a) L'interdiction des ententes (article 85 du trait CEE) . 381 6) L'abus de position dominante (article 86 du trait CEE). 392 c) Sanctions administratives 399

3. L'interdiction des aides (articles 92 et suivants du trait CEE) . 403 a) Introduction 403 6) L'interdiction des aides dans l'article 92, paragraphe 1, du

trait CEE 406 c) Conclusions rcapitulatives 411

IV. Le droit communautaire du commerce extrieur et plus spcifique-ment les dispositions antidumping 411

V. Le march commun agricole 418 1. Introduction 418 2. L'uvre normative du conseil en matire d'organistation du

march 419 a) La mission politique d'amnagement 420 6) Les limites lgales du pouvoir d'amnagement . . . . 421 c) Apprciation rcapitulative sur la libert d'action du Conseil

en droit agricole 465 3. La commission et ses textes d'application 467

a) Limitations issues du texte d'habilitation et du Trait . 468 6) Limitation du pouvoir d'application par les principes gn-

raux du droit 480 c) Conclusions rcapitulatives sur la libert mise en uvre dans

l'adoption de dispositions d'application 481 4. L'application du droit agricole par les E ta t s membres. . 482

a) Remarque prliminaire 482 6) Points d 'at tache du pouvoir de dcision au plan national . 483 c) Contraintes juridiques liant les ta t s membres dans le

domaine normatif 484 d) Exemples choisis de la jurisprudence en matire de pro-

blmes d'application du droit agricole par les autorits nationales 493

e) Analyse rcapitulative des liens juridiques imposs la mise en uvre indirecte (nationale) du droit agricole de la Com-munaut europenne 510

VI. L'union douanire 511 1. Importance de l'union douanire 511 2. Principe de lgalit appliqu aux douanes 512 3. Application de la nomenclature du tarif douanier commun. 514

a) Les notes explicatives fournies relativement au tarif doua-nier commun par la Communaut et par les ta t s membres . 515

TABLE DES MATIERES XV

PAGES

6) Contrle de l'application du tarif douanier commun par la Cour de justice 517

4. Considrations rcapitulatives 526 VIL Contraintes imposes l'administration dans le droit social de la

Communaut europenne 527 1. Introduction 527 2. Les comptences de la communaut en matire de politique

sociale et leur structure d'application 528 3. Libert de dcision de l'administration dans le droit social

europen, l'exemple du rglement n 1408/71 relatif la scurit sociale des travailleurs migrants 530

PARTIE IV. La responsabil it extracontractuelle de la c o m -munaut 536

SECTION lre. Dveloppement de la responsabil i t extracon-tractuelle dans le droit communauta ire 537

SECTION 2. Les conditions d'existence de la responsabil i t 540

A. ACTES ADMINISTRATIFS ILLICITES 540

I. Principe gnral 540 I I . Les conditions proprement dites 540

1. Exercice des fonctions 540 2. Comportement des institutions ou des agents . . . . 542 3. L' illicit du comportement 543 4. Caractre fautif du comportement dommageable . . . 545

III. Le prjudice indemnisable 547 1. Nature de l'indemnisation 548 2. Etendue de l'indemnisation 550

B. L E S CONDITIONS DE LA RESPONSABILIT DU FAIT D'ACTES ILLI-CITES CARACTRE NORMATIF 557

SECTION 3. Autres m c a n i s m e s de responsabil it. 563

A. RESPONSABILIT DU FAIT D'UN COMPORTEMENT ILLICITE SANS

FAUTE 563

B. RESPONSABILIT DU FAIT D'UN COMPORTEMENT LICITE . . 564

C. RESPONSABILIT POUR RISQUE 565

SECTION 4. Domaines respectifs des s y s t m e s de responsabi-lit de la Communaut et des Etats m e m b r e s . . . . 566

PARTIE V. Rcapitulation des rsultats de l'tude . . . 570

A. SITUATION ACTUELLE 570

B. PERSPECTIVES 574

XVI TABLE DES MATIRES

PAGES

CHAPITRE IV LE PRINCIPE D'GALIT ET LE PRINCIPE

DE NON DISCRIMINATION S'IMPOSENT TOUTE ACTION SOUVERAINE

A. INTRODUCTION 577 I. Problmatique gnrale et volution du principe ; organisation et

mthodologie de l'tude 577 II. La notion d'galit 580 III. Les orientations possibles du principe 582

1. Egalit formelle devant la loi 582 2. Egalit substantielle devant la loi 583

IV. La notion d'arbitraire 586 V. Le caractre obligatoire du principe d'galit en tant que principe de

droit 587 1. Valeur gnrale 588 2. Particularits nationales 589

a) Le droit franais 589 6) Le droit anglais 591 c) Le droit danois 593

VI. Principe d'galit et interdictions de discrimination . . . . 594 1. Notion de discrimination et interdiction gnrale de discrimina-

tion 594 2. Logique des interdictions de la discrimination dans le droit

communautaire 595 B. LA NOTION DE DISCRIMINATION 596

I. Elments constitutifs d'une discrimination 598 1. Traitement diffrent de situations similaires 598 2. Traitement gal de situations diffrentes 605

II. Discrimination et arbitraire 608 1. L'arbitraire et les faits 609 2. Arbitraire et justification 619

III. Autres caractristiques et formes de discrimination . . . . 637 1. Existence d'un prjudice 638 2. Mesures ou interventions faussant la concurrence . . . . 639 3. Diffrences naturelles 643 4. La faute contributive 648 5. Omission d'une mesure 652 6. Discriminations dissimules 655

IV. Rsum 664 C. RECONNAISSANCE DU PRINCIPE D'GALIT COMME PRINCIPE

GNRAL DU DROIT 665 I. Principe fondamental du droit communautaire 665 IL Principe de droit administratif 682 III. Rsum 686

TABLE DES MATIERES XVII

PAGES

D. LIMITES DE L'APPLICATION DU PRINCIPE D'GALIT . . . 686 I. Relations extrieures de la Communaut 686 IL Comptence rglementaire des tats membres 691 III. Rsum 700

E. GALIT DES TATS MEMBRES DEVANT LE DROIT COMMUNAU-

TAIRE 700

I. Application incomplte d'un acte juridique 701 1. Refus de l'application ou de l'excution 701 2. Retard dans l'application ou l'excution 704

IL Mesures complmentaires ou modificatives unilatrales . . . 706 1. Mesures formelles 706 2. Mesures relatives au fond 710

I I I . Rsum 713 F. CONCLUSION 713

VOLUME 2

CHAPITRE V LE PRINCIPE DE P R O P O R T I O N N A L I T

A. INTRODUCTION 721 B. LE CONCEPT DE PROPORTIONNALIT 722

I. Racines historiques 722 IL Fonction du principe de proportionnalit 723

C. L E PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT DANS LE DROIT DES TATS MEMBRES ET DANS LE DROIT INTERNATIONAL 724

I. Le droit des tats membres 724 1. France 724 2. Rpublique fdrale d'Allemagne 729 3. Italie 736 4. Grande-Bretagne 739 5. Belgique 741 6. Danemark 743 7. Grce 743 8. Irlande 743 9. Luxembourg 744 10. Pays-Bas 744 11. Portugal 746 12. Espagne 746

I I . Le principe de proportionnalit en droit international. . . . 747 1. Droit international gnral 747 2. Le principe de proportionnalit et la convention europenne

des droits de l'homme 749

XVIII TABLE DES MATIERES

PAGES

o) La jurisprudence de la Commission europenne des droits de l'homme 749

6) Le principe de proportionnalit dans la jurisprudence de la Cour europenne des droits de l 'homme 750

D. L E PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT DANS LE DROIT COMMUNAU-TAIRE 752

I. Introduction 752 II. La formtdation du principe de proportionnalit 755

1. Les dispositions expresses du trait 755 2. Le principe de proportionnalit driv de celui de l 'Etat de

droit 757 3. Elaboration du principe de proportionnalit, partir des dispo-

sitions normatives des E ta t s membres 759 4. L'laboration du principe de proportionnalit par voie de

dduction partir des dispositions des traits . . . . 760 5. Analyse rcapitulative 761

III. Le principe de proportionnalit peru comme norme objective . . 762 1. Rang 762 2. Effet assimilable celui d 'un droit fondamental . . . . 764

IV. Concrtisation du principe de proportionnalit dans la jurispru-dence de la Cour de justice des Communauts europennes . . 772

1. Organisation des marchs agricoles 772 a) Introduction 772 6) Affaires de cautionnement 773 c) Affaires de lait crm en poudre 792 d) Autres arrts dans les secteurs d'intervention . . . . 798

2. Libre circulation des marchandises 818 a) Introduction 818 6) Domaine d'application de l'article 30 du trait CEE . . 821 c) Mesures restreignant les exportations (article 34 du trait

CEE) 828 d) La jurisprudence des exigences imperatives . . . 830 e) Article 36 du trait CEE 834

3. Droit communautaire du commerce extrieur . . . . 852 4. Libre circulation des personnes 860 5. Libert des services et d'tablissement 872 6. Droit de la concurrence 879

a) Introduction 879 6) Procdure administrative europenne en matire d'ententes . 880 c) Amendes 883 d) Droit matriel de la concurrence 887

7. CECA 888 a) Introduction 888 6) Affaires de prquation des ferrailles 889 c) Systme des quotas de production 890 d) Questions de procdure 895

TABLE DES MATIERES XIX

PAGES

8. Droit de la fonction publique 898 Y. Rsum 899

1. Contenu du principe de proportionnalit en droit communau-taire 900

a) Adquation 901 6) Ncessit 903 c) Proportionnalit au sens strict 904

2. Diffrenciations en fonction du domaine d'application et des formes d'action des autorits 906

E. CONCLUSIONS 910

CHAPITRE VI S C U R I T J U R I D I Q U E E T P R O T E C T I O N

DE LA C O N F I A N C E L G I T I M E

SECTION l r e . F o n d e m e n t s 913 A. INTRODUCTION 913

B. RECONNAISSANCE DES PRINCIPES 915 1. Reconnaissance en droit national 915 2. Reconnaissance en droit communautaire 917

SECTION 2. Les p r inc ipes d e s cu r i t j u r i d i q u e e t d e p r o t e c -t ion d e la confiance l g i t ime d a n s le d r o i t d e s E t a t s m e m b r e s . 920

A. FRANCE 920 I. Reconnaissance gnrale des principes 920 II. Caractrisations particulires 921

1. Excution des actes administratifs 922 a) Annulation d'actes administratifs 922 6) Rptition de prestations indment verses . . . . 930

2. Lgislation. Rtroactivit des lois et rglements . . . . 932 B. ALLEMAGNE 933

I. Reconnaissance gnrale des principes 933 IL Caractrisations particulires 934

1. Excution des actes administratifs 934 a) Abrogation et retrait d'actes administratifs . . . . 934 6) Garanties 941 c) Rptition de prestations accordes sans fondement juridique. 942

2. Lgislation rtroactivit des lois et r g l e m e n t s . . . . 945 3. Rtroactivit de dcisions judiciaires 947

C. GRANDE-BRETAGNE 948 I. Reconnaissance gnrale des principes 948

1. Legitimate expectations 949 2. Estoppel 951

II . Caractrisations particulires 952 1. Excution des actes administratifs 952

XX TABLE DES MATIERES

PAGES ) Annulation de dcisions administratives (rvocation) . . 952 6) Rptition de prestations accordes sans fondement juridi

que 955 2. Lgislation rtroactivit des lois et r g l e m e n t s . . . . 958

D. ITALIE 959 I . Reconnaissance gnrale des principes 959 I I . Caractrisations particulires 960

1. Excution des actes administratifs 960 a) Annulation d'actes administratifs 960 6) Rptition de prestations accordes sans fondement juridi

que . 963 2. Lgislation rtroactivit des lois 964

E. BELGIQUE 966 I. Reconnaissance gnrale des principes 966 IL Caractrisations particulires 966

1. Annulation d'actes administratifs 966 2. Rtroactivit d'actes et de normes a d m i n i s t r a t i f s . . . . 968 3. Rptition de taxes indment perues 969

F. DANEMARK 969 G. G R C E 971 H. IRLANDE 972 I. LUXEMBOURG 973 K. P A Y S B A S 974

I. Reconnaissance gnrale des principes 974 I I . Caractrisations particulires 976

1. Excution des actes administratifs 976 a) Annulation de dcisions administratives 976 6) Rptition de prestations tatiques accordes sans fonde

ment juridique 978 c) Rptition de taxes indment perues 979

2. Lgislation rtroactivit des lois et r g l e m e n t s . . . . 979 L. PORTUGAL 980 M. ESPAGNE 982

I. Reconnaissance gnrale des principes 982 IL Caractrisations particulires 982

1. Excution des actes administratifs annulation d'actes administratifs 982

a) Revocacin 983 6) Anulacin 983

2. Lgislation rtroactivit des lois et r g l e m e n t s . . . . 985 SECTION 3. Les p r i n c i p e s d e la s cu r i t j u r i d i q u e et de la p r o

tec t ion d e la confiance l g i t i m e en d r o i t c o m m u n a u t a i r e . 985 A. INTRODUCTION 985

TABLE DES MATIERES XXI

PAGES

I. L'laboration des principes dans la jurisprudence de la Cour de Jus-tice 985

I I . Scurit juridique et protection de la confiance lgitime en tant que principes de droit constitutionnel et administratif . . . . 988

III. Les domaines d'application des principes 990 1. Scurit juridique et protection de la confiance lgitime dans le

cadre de la gestion administrative directe 990 2. Scurit juridique et protection de la condiance lgitime dans

le cadre de la gestion administrative indirecte . . . . 992 3. Scurit juridique et protection de la confiance lgitime par

rapport aux actes du lgislateur communautaire . . 993 IV. Le concept des principes de la scurit juridique et de la protection

de la confiance lgitime 994 1. Le principe de la scurit juridique 994 2. Le principe de protection de la confiance lgitime. . . . 997 3. Droits acquis 1002

B. GESTION ADMINISTRATIVE DIRECTE 1005 I. L'acte administratif 1006

1. Conditions matrielles dfinissant l'acte administratif de droit communautaire 1006

2. Dmarcation entre acte administratif et rglement . . . 1014 3. Typologie des actes administratifs 1020

a) Actes administratifs crateurs de droits et actes administra-tifs dclaratifs 1020

6) Actes administratifs confrant des droits et actes administra-tifs imposant des obligations 1023

c) Actes administratifs illgaux et actes administratifs inexis-tants 1025

IL Rvocation d'actes administratifs 1030 1. Introduction 1030 2. Rgles crites relatives l'abrogation d'actes administratifs . 1031

o) Rvocation au titre de l'article 65 paragraphe 2 quatrime alina du trait CECA 1032

6) Abrogation au titre de l'article 8 paragraphe 3 du rglement n 17 (CEE) 1034

c) Abrogation dans le droit de la fonction publique . . 1036 3. Principes gnraux de droit relatifs l'abrogation d'actes

administratifs 1037 a) Abrogation d'actes administratifs lgaux 1038 6) Abrogation d'actes administratifs illgaux 1043 c) Particularits de l'abrogation d'actes administratifs imposant

des obligations 1061 d) Motifs spciaux d'abrogation 1063 e) Rsum 1077

4. Conditions gnrales de la lgalit de la dcision d'abrogation . 1079 a) Absence de dchance 1079

XXII TABLE DES MATIERES

PAGES

6) Principes de forme et de procdure 1081 c) Exercice d'un pouvoir discrtionnaire et obligation lgale 1082

5. Consquences juridiques de l 'atteinte porte un E ta t de confiance lgitime par suite de l'abrogation d'actes adminis-tratifs 1084

III. Dlais des voies de recours et des procdures administratives . 1086 1. Dlais de recours et efficacit dfinitive sur le plan formel . . 1086

a) Conditions et effets juridiques de l'efficacit dfinitive sur le plan formel 1089

6) Hypothses dans lesquelles le principe de l'efficacit dfini-tive sur le plan formel est bat tu en brche . . . . 1099

2. Les dlais dans la procdure administrative 1108 IV. Rptition et redressement 1115

1. Rptition de prestations indment octroyes . . 1116 a) Article 85 du s ta tut des fonctionnaires 1116 6) Principe de l'enrichissement sans cause 1123

2. Redressement d'impositions indment non perues . 1124 V. Rtroactivit d'actes administratifs 1127

1. Gnralits 1127 2. Exemples de rtroactivit d'actes administratifs . . . . 1128

a) Pouvoir de contrle en matire d'aides 1128 6) Habilitations prendre des mesures de sauvegarde . . 1130 c) Rglements attaquables en tant que dcisions au titre de l'ar-

ticle 173 deuxime alina du trait CEE 1133 VI. Soumission de l'administration ses propres dcisions et protection

de la confiance lgitime 1134 1. Principes 1134 2. Pratique administrative et actes administratifs en chane . . 1136 3. Renseignements et explications 1140 4. Promesses ou assurances 1145

C. GESTION ADMINISTRATIVE INDIRECTE 1150

I. Principes 1150 1. Introduction 1150 2. Jurisprudence de la Cour de Justice 1151

IL Porte des principes de la protection de la confiance lgitime et de la scurit juridique dans le cadre de la gestion administrative indirecte 1153

1. Introduction 1153 2. Rptition de sommes verses en violation du droit communau-

taire 1153 3. Recouvrement a posteriori de sommes non perues, en viola-

tion du droit communautaire 1158 o) Rglement (CEE) n 1697/79 1158 6) Application ti tre subsidiaire du droit national . 1159

4. Restitution de sommes perues en violation du droit commu-nautaire 1161

TABLE DES MATIERES XXIII

PAGES ) Rglement (CEE) n 1430/79 1161 6) Application titre subsidiaire du droit national . 1165

I I I . Rsum 1168 D. ACTES NORMATIFS 1170

I. Le lgislateur est tenu en principe au respect des principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime . . 1171

IL Protection de la confiance lgitime l'encontre de modifications de l'tat du droit Rtroactivit de normes 1175

1. Principes concernant la validit temporelle et matrielle de normes juridiques 1176

o) Rtroactivit vritable 1177 6) Pseudo rtroactivit 1178

2. Examen dtaill des conditions d'admissibilit d'une pseudo rtroactivit 1179

3. Les conditions d'admissibilit de la pseudo rtroactivit d'actes normatifs 1187

a) La protection de la confiance lgitime comme limite la libert de disposition du lgislateur 1187

6) Consquences juridiques 1202 c) Cas particulier : Rtroactivit de directives 1205

I I I . Soumission du lgislateur aux principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime. Autres hypothses . . 1208

1. Confiance dans une modification escompte de la situation juridique 1208

2. Clart et prvisibilit de la situation juridique . . . . 1210 SECTION IV. Syn thse 1211

A. SCURIT JURIDIQUE ET PROTECTION DE LA CONFIANCE LGITIME COMME PRINCIPES GNRAUX 1211

B. RVOCATION D'ACTES ADMINISTRATIFS 1213 C. RPTITION DE PRESTATIONS INDMENT OCTROYES . . 1217

I. Obligation de restitution en cas d'impositions publiques illgales. 1219 IL Rptition de prestations tatiques indment octroyes . . 1224

D. RTROACTIVIT DE NORMES 1227 E. REMARQUES FINALES 1229

CHAPITRE VII PRINCIPES DE PROCDURE ADMINISTRATIVE

INHRENTS L'TAT DE D R O I T A. INTRODUCTION 1233

I. Quant l'objet de l'tude 1233 IL Quant l'importance accrue du droit de la procdure administrative . 1235

1. Quant au concept procdural dans les E ta t s membres . . . 1235

XXIV TABLE DES MATIERES

PAGES

2. Quant l'importance du concept procdural dans le droit com-munautaire 1246

I I I . Aperu 1259 B. COMPTENCE 1259

I. Comptence en tant qu'union 1259 IL Comptence des institutions 1264 I I I . Comptence du pouvoir dcisionnel 1270

C. L E RGIME LINGUISTIQUE 1274

D. L E S POUVOIRS ADMINISTRATIFS D'INVESTIGATION ET LEURS

LIMITES JURIDIQUES 1277

I. Pouvoirs d'investigation de la Commission 1277 1. Pouvoirs d'investigation en vertu du droit primaire . . 1277 2. Pouvoirs d'investigation en vertu du droit d r i v . . . . 1280

a) Rglement n 17/62 1280 6) Pouvoirs d'investigation dans le droit anti-dumping . 1284

I I . Obligation d'tablir les faits dans leur intgralit (dfinie par la CJCE) 1286

1. La jurisprudence ancienne 1286 a) Exemples particuliers tirs des diffrents domaines du droit . 1286 6) La problmatique particulire dans le domaine du droit rela-

tif aux droits de douanes et aux prlvements . 1295 2. La jurisprudence rcente 1301 3. Rsum 1303

III. Limites du pouvoir d'investigation 1303 1. Principe de proportionnalit et legal privilege . . . . 1303 2. Interdictions de la prise en compte de certains moyens de

preuve 1306 3. Diffrentes limites aux pouvoirs d'investigation dans le cadre

de la procdure en matire d'ententes et dans le cadre de la procdure anti-dumping 1307

E. L E S DROITS DE LA DFENSE 1308 I. Aperu 1308 IL Droit compar 1309

1. Les droit de la dfense en France 1309 a) L'laboration d'un principe gnral de droit . . . . 1310 6) L'expression des droits de la dfense par la loi . . . 1316

2. Le droit l'audition dans la procdure administrative alle-mande 1321

a) Gnralits 1321 6) Titulaire du.droit l'audition 1323 c) Exceptions l'obligation d'entendre les intresss . 1325 d) Mode et tendue de l'audition 1327 e) Droit de soulever des objections 1328 ) Droits complmentaires 1329 g) Consquences de l'omission ou du caractre vicieux de la

prise en considration des droits procduraux. . 1334

TABLE DES MATIERES XXV

PAGES

3. Les droits de la dfense en Italie 1336 4. Les rgles d e l a natural justice en Grande-Bretagne. . . 1340

o) Porte actuelle du principe gnral du droit . . . . 1345 6) Rglementations lgislatives 1352 c) Effets juridiques 1357

5. Les droits de la dfense en Belgique 1359 6. Le droit l'audition au Danemark 1364 7. Les droits de la dfense en Grce 1369 8. Le droit l'audition en Irlande 1374 9. Les droits de la dfense au Luxembourg 1379 10. Le droit l'audition aux Pays-Bas 1381 11. Les droits de la dfense au Portugal 1384 12. Le droit l'audition en Espagne 1386

III. Les droits de L dfense dans le droit communautaire. . 1390 1. Rgles normatives 1390 2. L'existence d'un principe gnral du droit 1394 3. Droit de la dfense des tiers 1395 4. Limites gnrales des droits de la dfense 1398

a) Mise en pril du but de la dcision 1398 6) Mesures relatives l 'administration de la preuve . . . 1400 c) Atteintes insignifiantes 1402 d) Pril en la demeure 1402 e) Impossibilit de procder l'audition 1404 ) Demande de l'intress 1404

5. Substance des droits de la dfense dans les diffrentes phases de la procdure 1405

a) Ouverture de la procdure 1405 6) Indication de l'objet des griefs formuls (Communication des

griefs) 1408 c) Consultation du dossier 1411 d) Mode et tendue du droit l'audition 1427

IV. Rsum 1440 F. LA PROCDURE DCISIONNELLE . 1441

I. L'adoption de la dcision 1441 1. Gnralits 1441 2. Possibilits d'une clture non-formelle de la procdure . 1443 3. Les possibilits d'arrter des mesures provisoires . . . . 1448 4. La procdure d'adoption de la dcision 1450 5. Rdaction de la dcision 1452 6. Indication des voies de recours 1453

IL Obligation de motivation 1455 1. Introduction 1455 2. L'obligation de motivation dans les ordres juridiques des E ta t s

membres 1456 a) L'obligation de motivation en France 1456

XXVI TABLE DES MATIERES

PAGES

6) L'obligation de motivation en Rpublique fdrale d'Alle-magne 1457

c) L'obligation de motivation en Italie 1459 d) L'obligation de motivation en Grande-Bretagne . . 1460 e) L'obligation de motivation en Belgique 1461 f) L'obligation de motivation au Danemark 1462 g) L'obligation de motivation en Grce 1463 h) L'obligation de motivation en Irlande 1464 i) L'obligation de motivation au Luxembourg . . . . 1466 k) L'obligation de motivation aux Pays-Bas 1467 l) L'obligation de motivation au Portugal 1469 m) L'obligation de motivation en Espagne 1470

3. L'obligation de motivation dans le droit communautaire euro-pen 1472

a) Quant l'importance de l'obligation de motivation . . 1472 6) Mesures soumises l'obligation de motivation . . . . 1475 c) Forme de la motivation 1477 d) Etendue de l'obligation de motivation 1478

I I I . Notification 1488 G. CONSQUENCES JURIDIQUES DES VICES DE PROCDURE . . 1492

H. R S U M 1501

CHAPITRE VIII CONCLUSION

I. Droit administratif europen en devenir 1505 IL L'interdpendance des ordres juridiques administratifs nationaux

(europens) et l'volution commune europenne du droit . . 1506 III. Le droit administratif europen entre droit prtorien et lgislation . 1520 IV. La fonction d'intgration du droit constitutionnel et administratif

europen 1530 V. Remarqua f inale 1541

ABRVIATIONS

AELE Association europenne de libre change AFDI Annuaire franais de droit international AG Avocat gnral AJDA Actualits juridiques de droit administratif AJIL American journal of international law AktG Aktiengesetz (Loi allemande relative aux socits anonymes) AME Accord montaire europen AMF Accord multi-fibres AO Abgabenordnung (Code allemand des impts) AR Archiv des ffentlichen Rechts Arch VR Archiv des Vlkerrechts AROB (Wet) Administratieve Rechtspraak Overheidsbeschikkingen art. article AUE Acte unique europeen AufenthG Aufenthaltsgesetz (Loi relative la rsidence) AWD Auenwirtschaftsdienst (Office du commerce extrieur) AWG Auenwirtschaftsgesetz (Loi allemande relative au commerce

extrieur)

BA Beitrittsakte (Acte d'adhsion) BAG Bundesarbeitsgericht (Cour fdrale du travail) BAGE Arrts de la Cour fdrale du travail BAnz Bundesanzeiger BArbBl. Bundesarbeitsblatt Bay V Bl. Bayerische Verwaltungsbltter BaZ Agent temporaire BB Der Betriebs-Berater BEI Banque europenne d'investissement BfA Bundesversicherungsanstalt fr Angestellte (Caisse fdrale de

retraite pour les employs et cadres) BFH Bundesfinanzhof (Cour fdrale des finances) BGB Brgerliches Gesetzbuch (Code civil allemand) BGBl. Bundesgesetzblatt BGH Bundesgerichtshof (Cour fdrale de justice) BGHZ Arrts de la Cour fdrale de justice en matire civile BRI Banque des rglements internationaux BSB Conditions d'emploi des agents des Communauts europennes BSG Bundessozialgericht (Cour fdrale du contentieux social) BT-Drucke. Drucksache des deutschen Bundestages BullCE Bulletin des Communauts europennes BVerfG Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fdrale)

ABREVIATIONS

BVerfGE Arrts de la Cour constitutionnelle fdrale BVerwG Cour fdrale administrative BVerwGE Arrts de la Cour fdrale administrative B Y IL British Yearbook of International Law

CDE Cahiers de droit europen CE Communauts europennes CECA Communaut europenne du charbon et de l'acier CEDH Convention europenne des droits de l'homme CEE Communaut conomique europenne CEEA Communaut europenne de l'nergie atomique CES Comit conomique et social cf. comparez CIJ Cour internationale de justice CJCE Cour de justice des communauts europennes CAEM Conseil d'assistance conomique mutuelle (COMECON) CMLR Common Market Law Review

DG Direction gnrale DV Die ffentliche Verwaltung DS Droit social DVB1. Deutsches Verwaltungsblatt DVO Durchfhrungsverordnung (rglement d'application)

EA Europa Archiv EAjD Europa Archiv (documents) ECLR European Competition Law Review ECU European Currency Unit d. dit par (diteur) EGBGB Einfhrungsgesetz zum Brgerlichen Gesetzbuch (Dispositions

prliminaires au Code civil allemand) ELR European Law Review EPZ Europische Politische Zusammenarbeit Etats Benelux Belgique, Pays-Bas, Luxembourg EuGRZ Europische Grundrechte-Zeitschrift EuR Europarecht Eur.-Arch. Europa-Archiv EurBSt. Europisches Beamtenstatut (Statut des fonctionnaires des Com-

munauts europennes)

FAO Organisation pour l'alimentation et l'agriculture FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung FCME Fonds de coopration montaire europen FED Fonds europen de dveloppement FEOGA Fonds d'orientation et de garantie agricole FG Tribunal comptent en matire fiscale FIDE Fdration internationale de droit europen Fin. Arch. Finanzarchiv FMI Fonds montaire international

ABREVIATIONS

FS Festschrift FusV Fusionsvertrag (Trait de fusion)

GATT General Agreement on Tariffs and Trade GG Grundgesetz (Loi fondamentale [Constitution] de la Rpublique

fdrale d'Allemagne) GO Geschftsordnung (Rglement d'ordre intrieur) GRUR Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht GRUR Int. Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht (section internatio-

nale) GU Gazetta Ufficiale GVB1. Gesetz- und Verordnungsblatt Gw. Grondwet GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschrnkungen (Loi contre les res-

trictions de la concurrence)

HER Handbuch fr Europisches Recht (antrieurement Handbuch fr Europische Wirtschaft)

HEW Handbuch fr Europische Wirtschaft (maintenant Handbuch fr Europisches Recht)

HGB Handelsgesetzbuch (Code allemand de commerce) HO Haushaltsordnung (Loi relative la comptabilit publique et

aux lois de finances) HZA Hauptzollamt (Bureau principal de douanes)

ibid. au mme endroit ICJ Reports International Court of Justice ; Reports of Judgment, Advisory

Opinions and Orders ICLQ International and Comparative Law Quarterly ILA International Law Association ILO International Labour Organization IPR Internationales Privatrecht

J BL Journal of Business Law JDI Journal du Droit International J IR Jahrbuch des Internationalen Rechts JOCE Journal officiel des Communauts europennes JOCECA Journal officiel de la Communaut europenne du charbon et de

l'acier JR Jahrbuch des ffentlichen Rechts der Gegenwart JR Juristische Rundschau JT Journal des Tribunaux JuS Juristische Schulung JWTL Journal of World Trade Law JZ Juristen-Zeitung

KSE Klner Schriften zum Europarecht

LIEI Legal Issues of European Integration

ABREVIATIONS

MDR Montanunion n.F. NIC NIMEXE

NJW OCDE OCEE OEA para. Pays ACP

PE pp. RabelsZ RdA Ree. Recueil

RGBl. RIDC Riv. dir. eur. Riv. dir. int. RiW RLT

RMC RMT RTDE RVO s. SE SEW SME SonstBed. sp. ss. StGB StPO

Monatsschrift fr deutsches Recht Communaut europenne du charbon et de l'acier nouvelle dition Nouvel Instrument Communautaire Nomenclature des marchandises pour les statistiques du commerce extrieur de la Communaut et du commerce entre Etats membres Neue Juristische Wochenschrift Organisation de coopration et de dveloppement conomique Organisation de coopration conomique europenne Organisation des Etats amricains page paragraphe Pays d'Afrique, des Carabes et du Pacifique (Pays membres des accords de Lom) Parlement europen pages Rabeis Zeitschrift fr auslndisches und internationales Privatrecht Recht der Arbeit Recueil des Cours de l'Acadmie de Droit International de La Haye Recueil des arrts de la Cour de justice des Communauts europennes Reichsgesetzblatt Revue internationale de droit compar Rivista di diritto europeo Rivista di diritto internazionale Recht der internationalen Wirtschaft Raccolta delle lezioni Trieste, dit par l'Istituto per lo studio dei Trasporti nell'integrazione economica europea Revue du March commun Rechtsgeleerd Magazijn Themis Revue trimestrielle de droit europen Reichsversicherungsordnung (Code d'assurance sociale du Reich) suivante Societas Europaea Sociaal Economische Wetgeving Systme montaire europen Sonstige Bedienstete (autres agents) spcialement suivantes Strafgesetzbuch (Code pnal allemand) Strafprozeordnung (Code de procdure pnale)

TDC Tarif douanier commun

ABREVIATIONS

UC Unit de compte UCE Unit de compte europenne UEO Union europenne occidentale UEP Union europenne de paiement UNO United Nations Organisation UWG Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (Loi allemande contre

la concurrence dloyale) VerfO Rglement de procdure VG Verwaltungsgericht (Tribunal administratif allemand) VGH Verwaltungsgerichtshof (Tribunal administratif d'instance sup

rieure) VO Verordnung (Rglement) Vol. volume WDStRL Verffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsreehtslehrer VWD Vereinigter Wirtschaftsdienst WB Wettbewerbsbericht WHO World Health Organization WiR Wirtschaftsrecht WRP Wettbewerb in Recht und Praxis WRV Weimarer Reichsverfassung (Constitution de Weimar) WUW Wirtschaft und Wettbewerb ZaRV Zeitschrift fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht ZBeamtenrecht Zeitschrift fr Beamtenrecht und Beamtenpolitik ZGR Zeitschrift fr Unternehmens und Gesellschaftsrecht ZgS Zeitschrift fr die gesamte Staatswissenschaft ZHW Zeitschrift fr das gesamte Handels und Wirtschaftsrecht ZPO Zivilprozeordnung (Code allemand de procdure civile) ZRP Zeitschrift fr Rechtspolitik ZStaatsw. Zeitschrift fr die gesamte Staatswissenschaft ZVerglRW Zeitschrift fr vergleichende Rechtswissenschaft ZV Zeitschrift fr Verbraucherpolitik ZZP Zeitschrift fr Zivilproze

CHAPITRE PREMIER INTRODUCTION

SECTION lre. La Communaut europenne en tant que communaut de droit administratif

En tant que domaine du droit et discipline scientifique, le droit administratif s'est essentiellement limit, par le pass, l'ordre juridique administratif de l'tat, conu comme systme et source de connaissances, enclos qu'il tait dans les frontires nationales. Cette constatation fondamentale n'est gure affecte par le fait qu'Otto Mayer, considr comme le pre du droit administratif allemand moderne, avant mme d'avoir rdig son Deutsches Ver-waltungsrecht (1), a crit un ouvrage sur le droit administratif franais (2) et mis profit les travaux de prcurseurs franais (3) pour la formulation de la doctrine du droit administratif alle-mand, de mme que, d'une manire gnrale, des principes du droit administratif franais, labors et prciss de manire dterminante par le Conseil d'tat (4), ont exerc un pouvoir de rayonnement particulier sur les autres droits administratifs d'Eu-rope (5).

Cependant, le droit administratif, sous l'effet du droit com-par, ne s'est affranchi qu'aprs bien des hsitations de son cadre

(1) 0 . MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht, 2 volumes, premire dition Leipzig, 1895/96. (2) 0 . MAYER, Theorie des franzsischen Verwaltungsrechts, Strasbourg, 1886, p. 2. (3) V. aussi sur ce sujet J . SCHWARZE, Der Schutz der Gemeinschaftebrgers durch allge-

meine Verwaltungsrechtagrundstxe im EG-Recht, NJW, 1986, pp. 1067 et es. (4) Sur le pouvoir dterminant du Conseil d ' ta t dans l'laboration du droit administratif

franais, l'un des derniers travaux publis est celui de M. FROMONT, in H.-U. ERICHSEN (d.), Mlanges F.C. Menger, Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1985, pp. 886 et ss.

(5) Sur le rayonnement du droit administratif franais, labor de faon dterminante par le Conseil d 'tat , v. par exemple l'ouvrage fondamental Le Conseil d'tat, Livre jubilaire, Paris 1949, pp. 481 et ss., ( Le rayonnement du Conseil d ' ta t et le droit administratif l'tranger ).

8 INTRODUCTION

national troit. Et il n'a acquis des perspectives dpassant les frontires qu'avec l'institution de la Communaut europenne (6).

En premier lieu, le droit de la Communaut europenne est avant tout constitu de rgles de droit administratif, et notamment de droit administratif conomique (7). Sur ce point, en prcisant le terme de communaut de droit (8) utilis par la Cour de justice des communauts europennes pour caractriser la Communaut europenne, on peut parfaitement qualifier celleci de communaut de droit administratif.

D'autre part, au sein de l'ordre juridique europen, il apparat ncessaire de regarder pardel les frontires et de se poser la question des points communs et des diffrences dans les solutions retenues par les droits administratifs, non seulement en raison d'un intrt heuristique thorique inspir par le droit compar moderne, mais aussi et surtout pour des ncessits pratiques. Ordre juridique qui reste en devenir, le droit communautaire europen a, de ce fait, particulirement besoin d'tre complt et dvelopp de faon pertinente (9). Certes, quelques principes essentiels, comme l'obligation de motivation des actes juridiques communautaires (article 190 du trait CEE) ou les motifs de recours inclus dans les dispositions assurant une protection juridictionnelle, sur le modle des conceptions juridiques franaises (article 33 du trait CECA et article 173 du trait CEE) (10), sont dj mentionns dans le texte mme des Traits. Par ailleurs, un nombre apprciable de rgles crites de droit administratif est

(6) V. ce sujet essentiellement J . R I V E R O , Vers un droit europen : nouvelles perspectives en droit administratif, in M. CAPPELLETTI (d.), New perspectives for a Common Law of Europe, Publications of the European University Institute, vol. 1, Florence 1978, pp. 389 et ss. L'article publi sous le mme nom par H. BLCK tn Mlanges H. Kraus, Wurtzbourg 1964, pp. 29 et ss., est galement instructif sur l'volution doctrinale du droit administratif europen.

(7) Cf. H.P . IPSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, 1/1112. (8) Pour la jurisprudence, . ce sujet en dernier lieu CJCE, Les Verts, aff. 294/83, arrt

du 23 avril 1986, n 23 dans le texte hectographi (non encore publi dans le liecueil officiel) qui fait mention d' une communaut de droit . Pour la doctrine, v. ce sujet principalement W. HALLSTEIN, Die Europische Gemeinschaft, 5" dition, DsseldorfVienne 1979, pp. 51 et ss. V. aussi C.D. EHLERMANN, in Mlanges K. Carstens, tome I " , CologneBerlinBonnMunich 1984, pp. 81 et ss.

(9) A ce sujet, v. pour plus de dtails J . SCHWARZE, in Mlanges K. Carstens, tome I, ibid. (note 8), pp. 253 et ss.

(10) Cf. sur ce point P . BECKER, Der Einflu des franzsischen Verwaltungsrechts auf den Rechtsschutz in den Europischen Gemeinschaften, Hambourg, 1963, pp. 55 et ss. ; H.W. D AIO, Nichtigkeits und Unttigkeitsklagen im Recht der Europischen Gemeinschaften, BadenBaden, 1985, pp. 21 et es.

C O M M U N A U T D E D R O I T A D M I N I S T R A T I F 9

apparu entre-temps dans le droit driv, dans certains domaines de la politique communautaire (11).

L'immense majorit des principes juridiques gnraux qui sont reconnus aujourd'hui dans le droit communautaire comme appli-cables aux actes de l'administration a de toute vidence t la-bore par la Cour de justice europenne, par voie de cration pr-torienne (12).

A l'instar des systmes de droit administratif nationaux (13), le droit administratif europen s'est donc dvelopp tout d'abord, l'intrieur de la Communaut europenne, sous forme jurispru-dentielle (14).

C'est certainement la clbre affaire Algera (15) qui constitue le point de dpart et le jalon essentiel de la jurisprudence de la Cour de justice europenne en matire de droit administratif gn-ral. Dans cette espce, la Cour a en effet expos sa propre mthode d'laboration jurisprudentielle, suivie dans le dvelop-pement des principes de droit administratif. Place devant la ncessit de se prononcer sur l'abrogation d'actes administratifs, ce qui, comme elle l'nonce elle-mme expressment dans les motifs de son arrt, constitue un problme bien connu de la juris-prudence et de la doctrine de tous les pays de la Communaut, mais pour lequel le Trait ne prvoyait pas de solution, elle concluait :

(11) Certains textes fondamentaux du point de vue du droit administratif sont reproduite en annexe du volume Europisches Verwaltungsrecht im Werden (J. SCHWARZE, d.), Baden-Baden, 1982, pp. 125 et ss.

(12) Cf., pour plus de prcisions, J . SCHWARZE, Die Befugnis zur Abstraktion im europis-chen Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1976, pp. 224 et ss.

(13) Pour la signification du droit prtorien, par exemple en droit administratif alle-mand, cf. H. SENDLER, in J .H. K A I S E R (d.), Verwaltung und Verwaltungswissenschaften in der Bundesrepublik Deutschland, Schriften der Deutschen Sektion des Internationalen Instituts fr Verwaltungswissenschaften VIII, 1983, pp. 29 et ss. ; F . OSSENBHL, in H U . ERICHSEN et W. MARTENS (d.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 7 dition Berlin-New York 1986, pp. 107 et ss. ; H. MAURER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5" dition, Munich 1986, pp. 55 et s. ; R. MussoNUO, Das allgemeine Verwaltungsrecht zwischen Richterrecht und Gesetzesrecht , in Festschrift der Juristischen Fakultt zur 600-Jahr-Feier der Ruprecht-Karls-Universitt Hei-delberg, Heidelberg 1986, pp. 203 et ss.

(14) Pour la fonction et la signification du droit prtorien dans la Communaut euro-penne dans son ensemble, v. en particulier U. EVERLINO, in J . SCHWARZE (d.), Der EuGH als Verfassungsgericht und Rechtsschutzinstanz, Baden-Baden 1983, pp. 137 et ss.

(15) ff. 7/56 et 3-7/57 (Algera e/ Assemble commune), Recueil 1957, pp. 81 et ss.

10 INTRODUCTION

La Cour, sous peine de commettre un dni de justice, est donc oblige de le rsoudre en s'inspirant des rgles reconnues par les lgislations, la doctrine et la jurisprudence des pays membres (16).

Depuis cette poque, la Cour de justice a reconnu en droit communautaire un grand nombre de tels principes gnraux du droit administratif : le principe fondamental de la lgalit de l'administration (17), l'interdiction de la discrimination (18), le principe de la proportionnalit (19), les principes de la scurit juridique (20), et de la protection due la confiance lgitime (21) ainsi que l'obligation d'tre dment entendu antrieurement tout acte administratif imposant des charges (22).

Ainsi, nous avons galement caractris, sommairement en tout cas, les thmes essentiels de la recherche qui va suivre. Elle se propose notamment, en tirant exemple de principes slec-tionns du droit administratif, d'tablir dans quelle mesure un droit administratif europen s'est actuellement dj constitu et comment se prsentent les possibilits et les limites de son volu-

(16) CJCE, ibid. (note 15), p. 115. La rfrence au principe qui interdit au juge de com-mettre un dni de justice laisse apparatre clairement l'influence de la conception juridique franaise. La clbre formulation de l'interdiction du dni de justice figurant l'art. 4 du Code civil dispose que : Le juge qui refusera de juger, sous prtexte du silence, de l'obscurit ou de l'insuffisance de la loi, pourra tre poursuivi comme coupable de dni de justice.

(17) Cf. aff. 42 et 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil 1961, pp. 101 et ss. (159) ; aff. 113/77 (NTN Tokyo Bearing Company c/ Conseil), Recueil 1979, pp. 1185 et ss. (1209).

(18) Cf. aff. 117/76 et 16/77 (Ruckdeschel c/ Hauptzollamt Hambourg-St. Annen), Recueil 1977, pp. 1753 et ss., (1770) ; aff. 138/78 (Stolting c/ Hauptzollamt Hambourg-Jonas), Recueil 1979, pp. 713 et ss. (722) ; aff. jointes 241, 242, 245-250/78 (DVG c/ Conseil et Commission), Recueil 1979, pp. 3017 et ss. (3038) ; aff. 52/79 (Debauve c/ Procureur du roi), Recueil 1980, pp. 833 et ss.

(19) Cf. aff. 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft c/ Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide), Recueil 1970, pp. 1125 et ss., (1138) ; aff. 5/73 (Balkan Import-Export c/ Haupt-zollamt Berlin-Packhof), Recueil 1973, pp. 1091 et ss., (1110); aff. 114/76 (Bela-Mhle c/ Grows Farm), Recueil 1977, pp. 1211 et ss. (1221) ; aff. 122/78 (Buitoni e/ FORMA), Recueil 1979, pp. 677 et ss. (684) ; aff. 136/79 (National Panasonic c/ Commission), Recueil 1980, pp. 2033 et ss. (2059) ; aff. 299/84 (K. H. Neumann c/ BALM), Recueil 1985, pp. 3663 et ss (3687 et ss.) ; aff. 181/84 (Man (Sugar) e/ IBAP), Recueil 1985, pp. 2889 et ss. (2902).

(20) Cf. aff. 13/61 (Kledingverkoopbedrijf de Geus en Uitdenbogerd c/ Bosch et al.) Recueil 1962, pp. 89 et ss. (104), aff. jointes 15-33, 52, 53, 57-109, 116, 117, 123, 132 et 135 137/73 (Kortner Schots et al. c/ Conseil, Parlement europen et Commission), Recueil 1974 pp. 177 et ss. (190) ; aff. 98/78 (Racke c/ Hauptzollamt Mainz), Recueil 1979, pp. 69 et ss (86).

(21) Cf. aff. 111/63 (Lemmerz-Werke c/ Haute Autorit), Recueil 1965, pp. 835 et es (853) ; aff. 81/72 (Commission c/ Conseil), Recueil 1973, pp. 575 et ss. (584) ; aff. 1/73 (West zucker c/ Einfuhr- und Vorratsstelle Zucker), Recueil 1973, pp. 723 et ss. (729) ; aff. 74/74 (CNTA c/ Commission), Recueil 1975, pp. 533 et ss. (548).

(22) Cf. aff. 17/74 (Transocean Marine Paint Association c/ Commission), Recueil 1974, pp. 1063 et ss. (1081) ; aff. 85/76 (Hoffmann-La Roche c/ Commission), Recueil 1979, pp. 461 et ss. (511) ; aff. 136/79 (National Panasonic c/ Commission), Recueil 1980, pp. 2033 et ss. (2058).

C O M M U N A U T D E D R O I T A D M I N I S T R A T I F 1 1

tion ultrieure (23). Notre tude se borne ici aux douze tats membres de la Communaut europenne, lesquels, par l'effet de leur association, prsentent une imbrication qui s'tend gale-ment au plan administratif (24).

Conformment aux principes rglementaires impratifs des droits administratifs nationaux, on a vu se rvler comme fonda-mentaux, galement au plan europen, les principes de la lgalit de l'administration, de l'quit et de la non-discrimination de l'action administrative, de la proportionnalit, de la scurit juri-dique et de la protection due la confiance lgitime, ainsi que d'une procdure administrative ordonne et quitable. Ils consti-tuent le noyau et le point de cristallisation pour le dveloppe-ment d'un droit administratif europen et nous fournissent par l mme le cadre de l'analyse dtaille qui va suivre.

Le prsent travail poursuit plusieurs buts. Il se propose d'abord de montrer l'ampleur que le droit administratif a dj acquise au plan europen, mme si le processus est rest large-ment inaperu (25). Dans ce but, paralllement l'expos du droit codifi, prsent ici dans ses traits essentiels, il est nces-saire de procder un examen aussi dtaill que possible des rgles de droit administratif qui ressortissent au droit prtorien. Comme il s'agit cet gard d'une jurisprudence qu'il devient pra-tiquement difficile d'embrasser, notre expos sera galement

(23) Cf. dj J . SCHWARZE (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden 1982.

(24) Ce qui ne signifie certainement pas que le prsent travail ait ignor les efforts du Conseil de l 'Europe en matire d'unification du droit ni qu'il ne tienne pas compte des sys-tmes de droit administratif d'autres ta ts d'Europe occidentale. A l'occasion, dans certains des domaines qui intressent notre recherche, nous tablirons galement des parallles avec le droit administratif des tats-Unis d'Amrique.

(25) Cf. cependant dj U. EVERLINO, Elemente eines europischen Verwaltungsrechts , DVBl. 1983, pp. 649 et ss. ; H.-W. RENOELING, Rechtsgrundstze beim Verwaltungsvollzug des Europischen Gemeinschafterechts , KSE. vol. 27, Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1977 ; v. du mme auteur, Fragen zum allgemeinen Verwaltungsrecht in der Europischen Gemeinschaft , in Mlanges H.U. Scupin, Berlin 1983, pp. 475 et ss. ; du mme auteur, Die Entwicklung verwaltungsrechtlicher Grundstze durch den Gerichtshof der Europischen Gemeinschaften , EuR 1984, pp. 331 et ss. ; J . SCHWARZE (d.), Europisches Verwaltungs-recht im Werden, Baden-Baden 1982 ; du mme auteur, t Der Schutz des Gemeinschaftsbr-gers durch allgemeine Verwaltungsrechtsgrundstze im EG-Recht, NJW 1986, pp. 1067 et ss. ; V. GTZ, Probleme des Verwaltungsrechts auf dem Gebiete des gemeinsamen Agrar-markts , EuR 1986, pp. 29 et ss. ; A. W E B E R , Verwaltungskollisionsrecht der Europischen Gemeinschaften im Lichte neuerer Rechtsentwicklungen, EuR 1986, pp. 1 et es. ; M. A K E -HURST, The Application of General Principles of Law by the Court of Justice of the Euro-pean Communities , in BY IL 1981, pp. 29 et ss. ; H . G. SCHERMERS, Algemene rechtsbegin-selen als bron van gemeenschapsrecht, SEW 1983, pp. 514 et ss.

12 INTRODUCTION

conu, la manire d'un manuel, de manire faciliter l'applica-tion pratique du droit dans ce domaine dont l'importance est croissante, tout en contribuant identifier plus rapidement les rgles de droit applicables.

Notre recherche se place ainsi au service d'une systmique thorique dans le domaine du droit administratif (26). En cette matire, elle se laisse guider par le principe selon lequel, sans la-boration d'un systme, il est impossible d'assurer, dans le domaine du droit administratif, tant l'efficacit ncessaire des mesures administratives que la transparence et la comparabilit des actes administratifs, indispensables pour la protection juridi-que du citoyen.

Un relev systmatique des lments essentiels d'un droit administratif europen comporte paralllement une indication sur son tat actuel, et ouvre des perspectives pour l'avenir (27).

Une valuation plus prcise des possibilits futures de dvelop-pement ne peut tre effectue que sur la base d'une analyse fiable de la situation juridique actuelle. Dans ce contexte, des perspec-tives favorisant le dveloppement du droit administratif dans la Communaut europenne constituent un impratif spcifique et immanent au systme considr. Si le droit communautaire euro-pen, en tant qu'ordre juridique nouveau, tient assurer sa pr-minence, son effet immdiat et l'galit de traitement de tous les citoyens de la Communaut (28), il doit en principe disposer ga-lement de principes de mise en uvre qui lui soient propres (29). Cette ncessit s'impose d'autant plus que le droit communau-taire n'est directement appliqu que pour une faible part par la Commission en tant qu'instance communautaire, mais est en revanche mis en uvre de faon tout fait prpondrante par les autorits administratives nationales (30).

(26) A cet gard, cf. en particulier E. SCHMIDT-ASSMANN, Das allgemeine Verwallungsrecht als Ordnungsidee und System, Heidelberg 1982. Cf. aussi J . SCHWARZE, Zum Nutzen einer Systembildung fr die Kontrolle der Staategewalt, DVBl. 1983, pp. 893 et ss.

(27) U. EVERLINO, Elemente eines europischen Verwaltungsrechte, DVBl. 1983, pp. 649 et ss. (658).

(28) Sur ces principes constitutionnels du droit communautaire, v. H. P. IPSEN, Euro-pisches Gemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, 2/29-57.

(29) V. ce sujet H.-W. RENGELING, ibid, (note 25). (30) Pour plus de dtails, M. H I L F , Die Organisationsstruktur der Europischen Gemein-

schaften, Berlin-Heidelberg-New York 1982 ; M. SCHWEITZER, Die Verwaltung der Europi-schen Gemeinschaften , Die Verwaltung 1984, pp. 137 et es.

COMMUNAUT DE DROIT ADMINISTRATIF 13

Enfin, notre recherche poursuit des objectifs dans le domaine du droit compar, mais avec ceci de particulier qu'elle n'entend pas seulement faire la clart sur les influences exerces par les principes des droits administratifs nationaux sur le droit de la Communaut europenne, mais aussi sur les rpercussions du droit europen, de formation rcente, sur les systmes de droit administratif des ta t s membres (31). La problmatique fixe notre tude, qui est celle de la gense et de l'volution d'un droit administratif europen, ne doit donc pas s'entendre au sens troit d'un droit administratif aussi uniforme que possible pour la Com-munaut europenne dans la mise en uvre du droit communau-taire mais aussi, dans un sens plus large, comme une interroga-tion sur les possibilits d'volution future et de convergence des droits administratifs nationaux en Europe. Malgr la trs grande force d'inertie que conserveront certainement l'avenir les droits administratifs nationaux face aux tendances unificatrices (32), la question fondamentale qui se pose est de savoir dans quelle mesure, dans le cadre des dfis et des problmes au moins simi-laires que connaissent les administrations publiques dans les ta t s membres de la CEE, des principes juridiques identiques en matire d'action administrative ont t labors ou peuvent en tout cas tre dvelopps (33), principes qui doivent, comme c'est toujours le cas en droit administratif, tablir un quilibre ad-quat entre une administration puissante et efficace, d'une part, et les droits subjectifs et les revendications de protection juridi-que de l'individu.

La prsente recherche ne doit cependant pas passer sous silence les rserves et les oppositions spcifiques auxquelles seront confronts dans un avenir prvisible tous les efforts visant rele-ver de faon systmatique les prmices d'un droit administratif europen tel que nous venons de le dfinir. Nous avons dj vo-qu la rsistance traditionnelle du droit administratif tous les

(31) Sur les interactions du droit administratif europen et des droits administratifs nationaux, v. l'tude particulirement pntrante d'O. BACHOF, Die Dogmatik des Verwal-tungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung , VVDStRL, vol. 30, pp. 193 et ss. (236).

(32) V., trs dtaill, U. SCHEUNER, Der Einflu des franzsischen Verwaltungsrechts auf die deutsehe Reehtsentwieklung, DV 1963, pp. 714 et ss.

(33) J. RrvERO, Vers un droit commun europen ; nouvelles perspectives en droit admi-nistratif, in M. CAPPELLETTI (d.), New perspectives for a Common Law of Europe, Publica-tions of the European University Institute, vol. 1, Florence 1978, pp. 389 et ss.

14 INTRODUCTION

efforts d'unification. Une autre rserve spcifique se fonde sur les techniques juridiques que l'on peut observer dans le domaine de la pratique prtorienne du droit communautaire europen, laquelle est ici au cur de l'analyse juridique.

Dans la tentative d'laborer une dogmatique du droit adminis-tratif europen, il faut tenir compte du fait que la jurisprudence de la Cour de justice ne se fonde pas sur un systme rigoureux, perceptible et permettant sans plus de dgager des conclusions par voie deductive. C'est l le rsultat de cette position juridique et de cette fonction spcifiques qui sont celles de la Cour de jus-tice. Dans sa jurisprudence, elle doit en cas de conflit mettre en quilibre les conceptions juridiques diffrentes des droits franais, allemand, et depuis peu anglais, ainsi que celles des droits des autres ta t s membres. En outre, les dcisions de la Cour de jus-tice peuvent revtir, au moins dans les effets ponctuels de cer-taines espces, une porte politique considrable. On voit bien apparatre ici les parallles qui existent avec la pratique bien connue du Conseil d ' ta t franais, qui accorde sa protection juri-dique avant tout en fonction des ncessits concrtes de l'espce et non pas par rfrence un systme que l'on pourrait aisment apprhender.

C'est pourquoi la mthode qui s'impose, pour l'analyse de la jurisprudence de la Cour de justice, est celle d'une observation axe sur les cas d'espce. C'est la condition indispensable pour que les fondements de la formation d'un systme n'apparaissent dans la jurisprudence qu'aux endroits o ils sont effectivement discernables (34).

Nous sommes donc conscients qu'une dogmatique ou une sys-tmique du droit administratif europen ne peuvent s'difier que progressivement, partir d'une compilation, d'un examen et d'une diffrenciation des cas d'espce, ainsi que l'avocat gnral Gand l'a formul avec pertinence dans l'une de ses conclusions devant la Cour, o il s'exprimait de la manire suivante : Comme dans toute uvre jurisprudentielle, la thorie ne peut se

(34) V. pour plus de dtails J. SCHWARZE, Die Befugnis zur Abstraktion im europischen Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1976, pp. 22 et s.

LA NOTION D'ADMINISTRATION EUROPENNE 15

construire que par touches successives et rsulte du rapproche-ment des arrts ; elle est un aboutissement (35).

Afin d'largir et d'approfondir les bases thoriques de l'analyse des diffrents principes juridiques administratifs qui va suivre, nous allons exposer de manire plus prcise les problmes fonda-mentaux qui se posent dans l'laboration d'un droit administratif europen. Pour un tel droit, il va de soi que la question dcisive est de savoir tout d'abord quelle est l'instance responsable de l'administration europenne. Le concept d'administration euro-penne, pour cette raison, doit donc tre dfini de faon plus pr-cise par comparaison avec les concepts nationaux dfinissant l 'administration. On trouvera ensuite un expos des diverses formes que peut prendre aujourd'hui la mise en uvre du droit communautaire au sein de la Communaut europenne. De cette manire, l'tude aborde la fois les principaux domaines de la politique communautaire ; elle est suivie par une vue d'ensemble des sources juridiques communautaires revtant une importance significative pour le droit administratif. Nous exposons finale-ment les problmes qui se posent pour le droit compar, consi-dr comme moyen de cration d'un droit unifi en gnral et d'un droit administratif europen en particulier. En raison de la liaison troite entre les droits administratifs nationaux des ta t s membres et le droit administratif de la Communaut europenne, un chapitre particulier est consacr aux traits essentiels des sys-tmes de droit administratif des ta t s membres.

SECTION 2. La not ion d ' a d m i n i s t r a t i o n e u r o p e n n e

A. L A NOTION D'ADMINISTRATION DANS LES TATS MEMBRES

La notion d'administration publique trouve son origine dans le domaine tatique. Avistte distinguait dj trois manifestations de l'acte de souverainet, que l'on peut traduire par les notions modernes de pouvoir lgislatif, de pouvoir excutif et de pouvoir

(35) Avocat gnral Gand, aff. jointes 5, 7 et 13 24/66 (Kampffmeyer c/ Commission), Recueil 1967, pp. 347 et ss. (352).

16 INTRODUCTION

judiciaire (1). Or, l'tat absolutiste runissait les trois fonctions en une seule main, si bien que leur distinction ne prsentait qu'un intrt thorique (2). La distinction aristotlicienne entre les diffrentes fonctions de l'tat n'est devenue pertinente qu'avec l'poque des Lumires qui, outre l'ide fondamentale de l'galit et de la libert de l'individu, revendiquait de dfendre la libert individuelle face l'tat absolu et toutpuissant, grce une sparation structurelle des trois pouvoirs (3). Alors que l'tat absolutiste qualifiait l'ensemble de l'activit publique d' administration ou de gouvernement (4), la sparation structurelle entre les pouvoirs a abouti une restriction du concept d'administration (5). Par la suite, l'administration est devenue une partie intgrante du pouvoir excutif, qui fut spar des pouvoirs lgislatif et judiciaire.

Dans la structure de cette organisation, il n'y avait plus de place pour le gouvernement en tant que pouvoir autonome, et il ne lui restait plus qu' s'instituer comme direction suprme de l'tat, proche de l'administration (6).

Le principe de la sparation des pouvoirs fut intgr, aux XVIIIme et XIXme sicles, dans les constitutions europennes (7). Il faut cependant nuancer ce principe de manire restrictive en ajoutant que, dans les faits, il n'a pas t mis en uvre chaque fois avec le mme degr de rigueur. Par la suite, il est arriv frquemment que le fonctionnement matriel et l'organisation des pouvoirs ne concident pas, ce qui aboutit la cration de notions diffrentes dfinissant l'administration, l'une matrielle et l'autre structurelle : l'administration publique, au

(1) Cf. W. J E L U N E K , Verwaltungsrecht, 3im' d., Offenburg 1931, pp. 6 et ss. (2) Cf. F . F L E I N E R , Institutionen des Verwaltungsrechts, rimpression de la 8*" d., Tbin

gen 1928 (1960), pp. 9 et ss. (3) Cf. sur la distinction des pouvoirs et leur sparation structurelle, E. FORSTHOFF, Ver

waltungsrecht I, 10me d., Munich 1973, pp. 2 et ss. ; sur la fonction de dfense des liberts : K. H E S S E , Grundzge des Verfassungsrechte, 15m d., Karlsruhe 1985, pp. 184 et ss.

(4) . MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht, vol. 1, 3*" d., Munich, Leipzig 1924, pp. 2 et ss. ; v. aussi F . F L E I N E R , ibid. (note 2), pp. 3 et ss.

(5) Cf. W. M E R K , Deutsches Verwaltungsrecht, vol. 1, Berlin 1962, pp. 24 et ss. (25); R. MAYNTZ, Soziologie der ffentlichen Verwaltung, HeidelbergKarlsruhe 1978, pp. 3 et ss.

(6) . MAYER, ibid. (note 4), pp. 2 et ss. Cf. aussi F . FLEINEII , ibid, (note 2), pp. 4 et ss., qui englobe le gouvernement, avec l'excutif, dans l'administration au sens strict ; L. VON STEIN, Handbuch der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts, Stut tgart 1870, p. 21 : La fonction du gouvernement est tout simplement, conformment sa dfinition, l'accomplissement de la volont de l 'tat . Se rfrant lui, E. FORSTHOFF, ibid, (note 3), pp. 16 et ss.

(7) Cf. H. P E T E R S , Lehrbuch der Verwaltung, BerlinGttingenHeidelberg 1949, pp. 7 et

LA NOTION D'ADMINISTRATION EUROPENNE 17

sens matriel, est la fonction d'administration ; la notion mat-rielle d'administration se rfre donc la spcificit de la fonc-tion administrante de l 'tat . En revanche, l'administration publique, au sens structurel, est l'ensemble des organes adminis-tratifs, par opposition aux organes lgislatifs, judiciaires et de gouvernement (8). Dans tous les droits europens, on note la ten-dance englober dans une seule dfinition les diverses manifesta-tions de la puissance publique et, par tant , donner galement l 'administration des contours conceptuels. Les tentatives de dfinition les plus nettes sont sans doute celles faites en France et en Allemagne (9). Le point de dpart du concept matriel de l'administration est, en France, la subdivision de la puissance publique en lgislation , administration et gouvernement , et enfin juridiction . La lgislation fixe les rgles gnrales de la communaut tatique : Lgifrer, c'est poser les rgles gn-rales qui rgissent dans la communaut nationale l'ensemble des activits, prives ou publiques (10). Pour ce qui concerne l'ad-ministration, par contre, l 'auteur poursuit : L'administration, elle assume une gestion : administrer, c'est accomplir la srie des actes que requiert, au fil des jours, la poursuite d'un certain but. L'action administrative est donc, tout la fois, continue et concrte, deux traits par lesquels elle se distingue de l'activit lgislative (11).

Enfin, la juridiction se distingue de l'administration dans son rapport au droit : Le juge a pour fonction d'appliquer le droit la solution de litiges, ... L'administration est, elle aussi, soumise au droit, mais, contrairement au juge, elle agit de son propre mouvement, en dehors de toute contestation. D'autre part, le droit constitue pour elle une limite, non un but ; elle agit dans le cadre du droit, mais non pas seulement comme le juge pour faire respecter le droit (12). En d'autres termes, la prati-

(8) En outre, on distingue encore parfois une notion d'administration au sens formel, qui comprend toutes les activits prises en charge par les organes d'une collectivit appels prin-cipalement exercer une fonction administrative au sens matriel, qu'ils aient sur le plan matriel une action d'administration, de gouvernement, de lgislation ou de juridiction. Cf. H. J . W O L F F et 0 . BACHOF, Verwaltungsrecht I, 9mo d., Munich 1974, pp. 16 et ss. ; H. MAU-RER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5om" d., Munich 1986, pp. 1 et ss.

(9) Sur les causes, d'un point de vue de sociologie administrative, v. R. MAYNTZ, Soziolo-gie der ffentlichen Verwaltung, Heidelberg-Karlsruhe 1978, pp. 3 et ss.

(10) J . RrvERO, Droit administratif, H4"1" d., Paris 1985, pp. 12 et ss. (11) J . RrvERO, ibid. (12) J . RrvERO, ibid.

18 INTRODUCTION

que du droit est, pour le judiciaire, un but en soi ; pour l'administration, le droit constitue une limite dans la ralisation de buts extrajuridiques.

L' administration , distingue ainsi de la lgislation et de la juridiction , est flanque d'un autre pendant, sous la forme du gouvernement (13). Celuici n'est pas compris comme un pouvoir au sens propre, mais comme une instance politiquement suprieure l'administration, qui, sans pouvoir s'en dmarquer prcisment en termes juridiques (14), dtermine l'action de l'administration sous forme de directives.

En France, la notion d'administration publique est prcise essentiellement en considrant le champ d'application du droit administratif et elle a surtout t utilise de cette manire pour dlimiter la comptence des tribunaux administratifs par rapport celle des juridictions de droit commun.

Au XIXeme sicle, c'est la notion de puissance publique qui prvaut. On distingue entre les actes d'autorit , qui relvent de la puissance publique , et les actes de gestion , accomplis par des moyens de droit priv. A partir de l'arrt Blanco (1873) (15), dans lequel le Tribunal des Conflits se rfre pour la premire fois au critre de service public pour fonder la comptence de la juridiction administrative, l'influence de cole du service public (Duguit, Jze, Bonnard, Rolland, etc.) s'affirme vers la fin du XIXeme sicle : on considre comme caractristique de l'administration, non plus la notion de puissance publique , mais celle de service public ; sa mission se recoupe de plus en plus avec l'accomplissement d'objectifs d'assistance relevant de l'tat. Cependant, le critre de service public a connu lui aussi une crise, ce qui a eu pour consquence la rhabilitation partielle du critre de puissance publique (Hauriou, Berthlmy). S'il existe aujourd'hui une large unanimit pour dire que le service public ne recouvre pas tous les aspects de l'administration

(13) J. RrvERO, ibid. (note 10), p. 12 ; C. EISENMANN, Cours de droit administratif, vol. 1, Paris 1982, pp. 139 et ss.

(14) J. RrvERO, ibid, (note 10), p. 12. (15) T.C. 8 fvr. 1873, G.A. n" 1, p. 5.

LA NOTION D'ADMINISTRATION EUROPENNE 19

publique, ce concept n'en continue pas moins d'tre le point de dpart des tentatives de dfinition (16).

L'expression service public dsigne (au sens matriel) une activit assume par une collectivit publique en vue de donner satisfaction un besoin d'intrt gnral (17). L'exigence d'un intrt gnral ou public comme but de l'action administrative tablit un lien avec les dfinitions de l'administration qui se fon-dent sur la notion de puissance publique . C'est ainsi que Rivero (18) crit : L'administration apparat donc comme l'acti-vit par laquelle les autorits publiques pourvoient, en utilisant le cas chant les prrogatives de la puissance publique, la satisfaction des besoins d'intrt public. Alors que cette notion matrielle d' administration met l'accent sur les activits admi-nistratives, la notion structurelle se rfre aux organes chargs de missions administratives : L'administration est l'ensemble des organismes qui, sous l'autorit du Gouvernement, participent l'excution des multiples tches d'intrt gnral, qui incombent l 'tat (19).

D'un point de vue allemand, l'approche de Carr de Malberg (1920) qui, sur la base de la Constitution de la Troisime Rpu-blique (en opposition flagrante avec le droit constitutionnel alle-mand), apparat tout au moins historiquement trs difiante lors-qu'il constate que : la Constitution franaise, en effet, ne dfinit pas la lgislation mais seulement l'administration, dont elle dit que le domaine concide avec l'excution des lois ; de l se dduit alors la dfinition de la puissance lgislative : celle-ci comprend tous les actes qui ne rentrent pas dans la fonction d'excu-tion (20).

La technique qui consiste, en un premier temps, dfinir posi-tivement la notion d'administration pour regrouper ensuite nga-tivement, en tan t que lgislation, tout ce qui ne fait partie ni de l'excution de la lgislation ni de la juridiction, a t pendant

(16) Pour l'volution historique et l'importance actuelle de ce concept, prcisions chez A. DE LAUBADRE, J.-C. VENZIA et Y. GAUDEMET, Trait de droit administratif, 9e""' d., vol. 1, Paris 1984, pp. 41 et ss., 643 et ss.

(17) Ibid., p . 644. (18) J . RrvERO, ibid, (note 10), p . 14. (19) J.-M. A U B Y et R. DUCOS-ADER, Institutions administratives, 4m d., Paris 1978,

pp. 2 et ss. (20) R. CARR DE MALBERG, Contribution la Thorie gnrale de l'tat, vol. 1, Paris 1920,

pp. 500 et ss. (501). Cf. cet gard C. EISENMANN, ibid, (note 13), p. 169.

2 0 I N T R O D U C T I O N

longtemps pratique en sens inverse par le droit administratif allemand. C'est ainsi que administration , dans la doctrine essentielle d'Otto Mayer, est l'activit de l'tat visant raliser ses objectifs dans le cadre de son ordre juridique, en dehors de l'ordre judiciaire (21). Se rattachant cette conception, Walter Jellinek a dfini l'administration comme l'activit de l'tat ou d'un autre organisme investi de la puissance publique, exerce en dehors de l'activit lgislative et juridictionnelle (22). En opposition avec cette dfinition par voie d'limination (23), qui a longtemps prvalu et a encore cours aujourd'hui, Wolff et Bachof veulent dsormais dfinir de faon positive la notion matrielle d'administration : L'administration au sens matriel est (donc) la mise en uvre multiple, dfinie conditionnellement ou par son seul but et donc extrinsquement, cratrice, planificatrice mais seulement de manire partielle, s'excutant sur des dcisions o elle intervient ellemme des affaires de la collectivit publique et de ses membres en tant que tels, par les agents de la collectivit commis cet effet (24).

En dpit de cette dfinition ample et suffisamment abstraite, Wolff et Bachof concdent qu'il n'existe pas de dfinition universellement utilisable de l'administration (25). Forsthoff part mme du principe qu'on ne peut pas dfinir, mais seulement dcrire l'administration (26). Mais mme une conceptualisation purement descriptive suppose, pour le choix du phnomne dcrire, une conception abstraite des grandes lignes de la notion apprhender exhaustivement. C'est pourquoi s'est impose aujourd'hui dans le droit administratif allemand, pour la dfinition de l'administration au sens matriel, une approche combine d'laboration de contours conceptuels abstraits et d'un recensement descriptif dtaill des phnomnes. C'est ainsi que H. Maurer, par exemple, cite les caractristiques typiques suivantes de l'administration :

(21) 0 . MAYER, ibid, (note 4), p . 13 ; v. aussi F . F L E I N E R , ibid, (note 2), pp. 7 et s. (22) W. J E L L I N E K , ibid, (note 1). (23) Cf. I . VON MUNCH, in H.U. ERICHSEN et W. MARTENS (d.), Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7m" d., BerlinNew York 1986, pp. 3 et sa. (24) Verwaltungsrecht I, p. 12 ; cf. aussi L. VON STEIN, Handbuch der Verwaltungslehre und

des Verwaltungsrechts, Stut tgart 1870, p. 14 : Elle (l'administration) est comme telle la grande mdiatrice, traversant tout l 'tat et agissant en tout point, entre la volont de l 'tat et ses situations relles, naturelles et personnelles.

(25) Verwaltungsrecht I, p . 7. (26) Lehrbuch des Verwaltungsrechts, vol. I, Partie gnrale, p. 1.

LA NOTION D'ADMINISTRATION EUROPENNE 2 1

C'est une ralisation sociale , axe sur l'intrt public ; C'est avant tout une ralisation dynamique, oriente vers

l'avenir . L'administration arrte des mesures concrtes visant

rglementer les cas d'espce (27). L'administration publique au sens structurel regroupe tous les

services qui exercent, titre principal, une activit administra-tive. On peut dire, en se fondant sur cette nonciation, que font partie de l'administration publique au sens formel toutes les acti-vits qui sont prises en charge par l 'administration au sens struc-turel (28). A cet gard, le tableau que l'on trouve dans le droit administratif allemand est similaire la conception dfendue dans le droit franais.

La situation est diffrente au Royaume-Uni, car l'administra-tion publique y est devenue un objet autonome d'tude juridique plus tardivement que dans les pays europens continentaux. L' administrative law , dont A. V. Dicey niait encore l'existence dans son principal ouvrage, paru en 1885 qui a fait autorit pen-dant une bonne partie du XX e m e sicle (29), est une discipline relativement jeune au Royaume-Uni. Ce fait peut, ct des traits gnraux de caractre propres la pense juridique anglaise, avoir contribu ce que la discipline du droit adminis-tratif propose des tentatives de dfinition plus pragmatiques que dogmatiques pour cerner son objet. C'est ainsi que E.C.8. Wade et A.W. Bradley dcrivent le droit administratif comme the law relating to public administration (30). On distingue la fonction administrative ou executive de la fonction lgislative : The functions of government have often been divided into three

(27) H. MAURER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5 m c d., Munich 1986, pp. 4 et ss. Cf. aussi H. P E T E R S , Lehrbuch der Verwaltung, Berlin-Gttingen-Heidelberg 1949, p. 5 : Mme s'il est difficile de fournir une dtermination conceptuelle concise de l'administration, on doit pourtant parvenir une dfinition qui fasse au moins ressortir l'aspect typique de l'adminis-tration.

(28) Cf. H. MAURER, ibid, (note 27), pp. 1 et ss. ; H. J . W O L F F et 0 . BACHOF, ibid. (note 8), p. 16 ; I . VON MNCH, ibid, (note 23), p. 2 ; W. THIEME, Verwaltungslehre, iim' d., Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1984, p . 4, sur la notion fonctionnelle d'administration.

(29) A.V. DICEY, Introduction to the Law of the constitution, 9*""' d., pp. 203 et 330. (30) E.C.S. W A D E et A.W. BRADLEY, Constitutional and administrative law, 10 i m e d.,

Londres-New York 1985, p. 593 : Administrative law is a branch of public law which is concerned with the composition, powers, duties, rights and liabilities of the various organs of government which are engaged in administration. Or, more concisely, the law relating to public administration.

2 2 I N T R O D U C T I O N

broad classes legislative, executive (or administrative) and judicial (31). La notion de government englobe donc ici l'ensemble de la puissance publique, alors qu'elle ne dsigne de manire occasionnelle que le pouvoir excutif ou aussi le gouvernement au sens strict, qui exerce la fonction executive conjointement avec son pendant complmentaire, c'estdire l'administration. Sur le plan de l'organisation, la lgislation est en principe rserve au Parlement et prime sur l'excutif comme sur le judiciaire : Parliament as the legislature is sovereign and beyond legal control (32). La suprmatie du Parlement est la caractristique dominante du principe anglais de la sparation des pouvoirs.

En ce qui concerne la distinction entre l'excutif et le judiciaire, 0. Hood Phillips crit : The executive or administrative function is the general and detailed carrying on of government according to law, including the framing of policy and choice of the manner in which the law may be made to render that policy possible. Par contre, la fonction judiciaire consiste ... in the interpretation of the law and its applications by rule or discretion to facts of particular cases (33).

La classification des pouvoirs de l'tat et notamment la distinction entre actes administratifs et actes judiciaires avait essentiellement deux fonctions en Angleterre, du moins dans le pass (34). Premirement, cette distinction tait importante pour le domaine d'application des deux voies de recours que sont le certiorari et la prohibition (35). Ces prerogative writs ne servaient initialement qu' contrler les tribunaux ou autres organes juridictionnels de niveau infrieur. Deuximement, les garanties procdurales de la natural justice (36) ne s'imposaient qu'aux organes qui exeraient des fonctions juridictionnelles. Tant en ce qui concerne la recevabilit des voies de recours qu'en ce qui

(31) Ibid., p. 47. (32) H.W.R. W A D E , Administrative Law, {me d., Oxford 1982