république islamique du pakistan...

Coopération

Internationale et Développement

Evaluation de la coopération de

l’Union Européenne avec la

République islamique du Pakistan

(2007-2014)

Résumé

Juin 2016

___________

Evaluation commanditée

par la Commission européenne

Commission européenne

Ce rapport a été préparé par

Consortium composé d’ADE et COWI

Leader du Consortium: ADE s.a Personne de contact: Edwin Clerckx

[email protected]

Contrat No EVA 2011/Lot 4

No 2014/351585

Cette évaluation a été commanditée par

l’Unité Evaluation de la

Direction Générale Coopération Internationale et Développement

(Commission européenne)

Les points de vue exprimés dans ce rapport sont ceux des auteurs et ne reflètent pas

nécessairement les opinions de la Commission européenne

ni celles des autorités du pays concerné.

ADE SA

Rue de Clairvaux 40, Bte 101 1348 Louvain-la-Neuve (Belgique)

+32 10 45 45 10 [email protected] www.ade.eu

Membres de l’équipe d’évaluation ayant contribué à ce rapport :

Dr Tanguy de Biolley (Chef d’équipe)

Mme Juana de Catheu

M. Vincent Coppens

M. Fabrice Ferrandes

Mme Elizabeth Kiff

Mme Sarah Tirmazi

Dr Shahid Zia

L’équipe d’évaluation a été appuyée par Mme Virginie Morillon

L’évaluation a été gérée par

l’Unité Evaluation de la DG DEVCO.

L’auteur assume l’entière responsabilité de ce rapport,

rédigé pour le compte de la Commission européenne.

Le rapport ne reflète pas nécessairement les opinions de la Commission.

Illustration de couverture :

Auteur : M. Syed Salman Ahmad

Programme de Développement Communautaire au Balochistan

“En appuyant les organisations communautaires à travailler ensemble,

nous atteignons de plus hauts niveau de productivité et de succès”.

Hayatullah Khan – Président, Pattankot One

EVALUATION DE LA COOPÉRATION DE L’UNION EUROPÉENNE AVEC LA RÉPUBLIQUE ISLAMIQUE DU PAKISTAN ADE

Rapport Final Juin 2016 Résumé / 1

Résumé

Objectif

L’Union européenne (UE) a mandaté ADE pour faire une évaluation stratégique de sa coopération avec le Pakistan de 2007 à 2014. Les objectifs étaient de fournir une appréciation indépendante de la coopération passée et en cours de l’UE avec le Pakistan et d’identifier les principales leçons et recommandations pour améliorer la stratégie future et sa mise en œuvre ainsi que pour alimenter un possible exercice de programmation conjointe. L’évaluation s’est concentrée sur la mesure dans laquelle la stratégie de coopération de l’UE, les modalités d’intervention (en ce compris l’aide budgétaire fournie au niveau provincial) et les mécanismes de mise en œuvre ont constitué une réponse adéquate aux enjeux auxquels le Pakistan était confronté compte tenu de l’évolution du contexte du pays au cours de la période, en ce compris la décentralisation. L’évaluation s’est centrée sur les principaux secteurs d’intervention de l’UE en vue d’analyser leur contribution aux objectifs généraux de sa coopération: le développement rural, l'éducation, la formation technique et professionnelle, la démocratisation, les droits de l’homme, la règle de droit et le

commerce. Les questions transversales liées au genre et à l’environnement ont également été prises en compte.

Contexte

Le Pakistan est un pays à moyen revenu inférieur (PNB/tête 1330 $US en 2014) avec une population de 185 millions d’habitants en 2014 selon la Banque Mondiale et un fort taux de croissance démographique (1.7% par an au cours de la période d’évaluation). Il est affecté de plusieurs facteurs de fragilité, parmi lesquels des conflits d’origine domestique et sous-régionale ainsi que de fréquentes catastrophes naturelles. Le Pakistan est une république fédérale parlementaire

engagée depuis 1999 dans un processus de dévolution politique et financière en faveur des provinces consacré formellement par le 18e amendement constitutionnel de 2010. L’économie est dominée par les services et l’agriculture ; le commerce international est limité par le manque de diversification des exportations et l’absence quasi-totale d’intégration régionale. La faiblesse des indicateurs de développement humain entraîne une faible productivité de la main d’œuvre et contraint la croissance économique. Les femmes, les enfants, les minorités ethniques et les pauvres sont particulièrement vulnérables aux violations des droits de l’homme. Au cours de la période d’évaluation la stratégie du gouvernement a été cadrée par deux documents de réduction de la pauvreté. Elle est centrée sur une croissance économique reposant sur une large assise, l’amélioration de la gouvernance, l’investissement en capital humain et la protection des pauvres et des plus vulnérables. L’accord de coopération entre l’UE et le Pakistan de 2004 constitue la base légale et politique de la coopération actuelle. Il a été renforcé par le Plan d’engagement quinquennal UE-Pakistan de 2012. Au cours de la période 2007-2014 les engagements financiers de l’UE envers le Pakistan se sont élevés à 520 millions d’euros mis en œuvre à travers différents canaux : le gouvernement (30%), des ONG (31%), des agences des Nations Unies (17%), les Etats membres de l’UE (10%), des opérateurs privés et des institutions financières internationales. Plus de 75% des montants contractés ont été alloués à trois domaines prioritaires: le développement rural (33%), l’éducation (28%), la gouvernance démocratique, les droits de l’homme et la sécurité (15%). En outre, l’UE a fourni une aide humanitaire,



qui est toutefois en dehors du champ de la présente étude.

Méthodologie

L’évaluation a été menée selon les lignes directrices méthodologiques de l’Unité Evaluation de la Direction générale Coopération internationale et développement international de la Commission européenne. Elle a été accompagnée par un groupe de référence composé de représentants de divers services de l’UE et d’un membre de l’ambassade du Pakistan à Bruxelles en tant qu’observateur. Pour répondre aux questions d’évaluation, l’équipe d’évaluation s’est appuyée sur une série d’outils. Ainsi, plus de 350 documents ont été consultés, 150 personnes ont été rencontrées, à Bruxelles et au Pakistan, et une sélection de 21 projets ont été examinés plus en détail couvrant 73% des engagements totaux de l’UE. Outre les défis habituels posés par les évaluations de niveau pays, les questions de sécurité et un budget limité pour les visites de terrain, ont contraint l’évaluation et, en particulier, l’organisation de focus groups avec les bénéficiaires finaux.

Appréciation générale

Au Pakistan l’UE est un partenaire au développement de taille moyenne. Le Plan d’engagement quinquennal EU-Pakistan (2012) qui a suivi l’Accord de Coopération de 2004 a créé un environnement favorable pour la coopération et une plate-forme constructive pour des échanges de vue sur les progrès et les points préoccupants dans une série de domaines tels que le dialogue sur la politique, la sécurité, le contre-terrorisme, les droits de l’homme, les migrations, le commerce et la coopération au développement. Les secteurs de concentration de la coopération de l’UE ont été alignés sur ces domaines. Tant les résultats de la présente évaluation que les revues périodiques du Plan permettent de conclure que des progrès

ont été réalisés par rapport aux objectifs du Plan d’établir « une relation stratégique » et « un partenariat pour la paix et le développement ancré dans des valeurs, des principes et des engagements partagés ». En particulier, les interventions dans les domaines du développement rural, de l’éducation (en ce inclus la formation technique et professionnelle), des droits de l’homme et de la démocratisation ont permis de saisir les opportunités offertes par le retour du Pakistan à la démocratie depuis 2008. Ces actions ont contribué à répondre à des besoins importants et à promouvoir la parité des genres, la responsabilité descendante, la démocratie et la bonne gouvernance. Les liens économiques ont été renforcés avec l’adoption du régime commercial GSP+. Ces progrès restent des chantiers ouverts qui ont besoin d’être approfondis. L’approche souple de l’UE lui a permis d’être perçue par les parties prenantes pakistanaises comme un partenaire “neutre” ; sa coopération non-financière significative (notamment à travers le dialogue politique et stratégique de haut niveau tenu dans le cadre de la Commission Jointe EU-Pakistan) lui a en outre donné un poids plus que proportionnel à l’importance de sa seule coopération financière. L’UE a dirigé ses actions sur des besoins importants pour répondre aux objectifs de sa coopération en matière de réduction de la pauvreté et de croissance basée sur la stabilité, la cohésion sociale et la règle de droit. La pertinence de sa stratégie et son alignement sur les politiques du gouvernement ont par ailleurs été renforcées par la continuité de ses appuis aux mêmes secteurs de concentration, les synergies potentielles entre ces secteurs, l’utilisation pragmatique des modalités de gestion et l’apprentissage sur base de l’expérience passée. L’efficience a été inégale et a été affectée par des contraintes importantes. La réticence du gouvernement dans certains



domaines, de faibles capacités institutionnelles et managériales de certaines agences de mise en œuvre et/ou bénéficiaires, des chocs (catastrophes naturelles, conflits), des évolutions internes (par exemple, la décentralisation) ont retardé plusieurs interventions, mais en général les activités prévues ont été menées à bien et la plupart de leurs produits attendus ont été livrés. Les modalités de mise en œuvre et les modes de gestion ont joué un rôle important pour obtenir des résultats. Un constat important de cette évaluation est que l’UE n’a pas toujours suffisamment inscrit son action dans les dynamiques de la société pakistanaise: en cherchant à mieux identifier les acteurs engagés dans la promotion de la démocratie, de l’inclusion et de la cohésion sociale; et les initiatives qui sont déjà appropriées par et bénéficient d’engagements des autorités nationales et/ou de la société civile locale. Un autre constat est qu’un facteur de succès des appuis aux réformes est la convergence d’une approche ascendante et d’une approche descendante : d’une part, contribuer à la mobilisation des citoyens et des opérateurs économiques pour obtenir de meilleurs services et institutions publics, et, d’autre part, viser à améliorer la couverture, la qualité et l’accès équitable à ces services. Accompagner l’approche ascendante en s’appuyant notamment sur les ONG du Programme de Développement Rural (RSP), et l’approche descendante avec des appuis budgétaires et/ou des projets de renforcement des capacités institutionnelles, s’est avéré être une méthode qui donnait des résultats prometteurs. Bien que la convergence souhaitée ne se soit encore réalisée que de manière très limitée, la mise en œuvre de la stratégie de l’UE a tracé la voie dans la bonne direction : des progrès ont été observés dans le fonctionnement des institutions, la formulation des politiques, l’amélioration de la gouvernance et de la gestion des

secteurs économiques et sociaux qui ont bénéficié des appuis, la mobilisation des organisations de communautés de base, et l’amélioration de l’offre de services d’éducation. Les impacts sur les bénéficiaires finaux sont encore peu visibles. Ceci est en particulier dû au fait que plusieurs interventions sont encore en cours de mise en œuvre et que les liens étaient parfois trop ténus avec les utilisateurs des institutions appuyées, tels que les citoyens et des opérateurs économiques.

Conclusions

L’évaluation permet de tirer trois groupes de conclusions spécifiques recouvrant la stratégie, les appuis sectoriels et les questions transversales.

Conclusions sur la stratégie de l’UE et les modalités d’intervention

Bien que l’UE soit un partenaire au développement de taille moyenne au Pakistan, elle a pu s’imposer comme un partenaire central en accompagnant des initiatives de développement endogène et des moteurs locaux du changement (gouvernement et/ou société civile). Ses stratégies et programmes de coopération ont généralement visé à transformer les dynamiques complexes et interconnectées qui ont joué au cours de la période d’évaluation. Ses interventions ont contribué à des améliorations et des réformes institutionnelles. Néanmoins, les analyses de politique économique n’ont pas suffisamment identifié les forces motrices locales et les motivations nécessaires pour assurer une contribution réelle des réformes aux impacts globaux attendus en matière de réduction de la pauvreté, de croissance inclusive et de stabilité (C1, C2). Les appuis de l’UE ont ciblé les populations vulnérables, les zones géographiques les plus défavorisées et celles qui ont été frappées par des chocs externes. Différentes approches



ont été combinées avec cohérence en vue de favoriser un continuum entre l’aide humanitaire gérée par la Direction générale pour l’aide humanitaire et la protection civile (DG ECHO) et l’aide au développement gérée par la Direction générale Coopération internationale et développement international (DG DEVCO), et d’exploiter les synergies potentielles entre les interventions dans les secteurs du développement rural, du commerce et des droits de l’homme (C3, C4). L’appui budgétaire sectoriel a été utilisé pour accompagner les stratégies provinciales de réforme dans les domaines de l’éducation et du développement rural dans le Sindh et le Khyber Pakhtunkhwa. Cela s’est avéré pertinent et opportun compte tenu du processus de décentralisation qui a transféré aux provinces la pleine responsabilité des principales politiques sociales. Cela a imposé une importante prise de risques et de nombreux défis : (i) la décentralisation étant en cours les capacités institutionnelles et managériales des provinces étaient encore largement à parachever; (ii) des faiblesses importantes du système de gestion des finances publiques ont exigé et, continuent à exiger, d’importants efforts de renforcement aux niveaux fédéral, provincial et sous-provincial ; et (iii) les ressources limitées de la Délégation de l’UE ont été mises sous pression et ont dû faire face au manque de compréhension de la modalité d’appui budgétaire par les gouvernements partenaires. Afin de surmonter ces difficultés et d’atténuer les risques, de l’appui budgétaire sectoriel (ABS) a été fourni de manière très pragmatique ; l’éligibilité était fragile mais l’ABS a permis de l’améliorer. Dans l’ensemble, l’ABS, fourni conjointement avec d’autres partenaires au développement1, a créé une opportunité d’engager un dialogue technique et

1 DfID, la coopération australienne et la Banque

Mondiale.

d’appuyer un renforcement des capacités qui s’est avéré au moins aussi important que l’espace budgétaire inhérent à la mise en œuvre de cette modalité. Dans des régions affectées de facteurs de fragilité et de conflits, l’ABS a également permis aux gouvernements une utilisation plus flexible des ressources de l’aide (C5, C6). La diversité des instruments et modalités déployés par l’UE a permis une modulation fine des appuis par rapport aux besoins ciblés, mais certaines opportunités ont été manquées, par exemple un rapprochement entre les dialogues de politique et sur les politiques et les projets dans le domaine de la gouvernance démocratique. En outre, une correspondance insuffisante entre les caractéristiques requises par certains types d’interventions et le profil des partenaires chargés de leur mise en œuvre a été un facteur contraignant la réalisation des résultats attendus de quelques projets (cas du programme RAHA) (C7, C8).

Conclusions sectorielles

L’approche de l’UE dans le secteur du développement rural a été pertinente et a contribué à renforcer l’autonomisation des communautés locales. La valeur ajoutée en termes de démocratisation, de redevabilité descendante, de confiance entre l’Etat et le citoyen, ou de mobilisation des jeunes, ne peut pas être démontrée. Néanmoins des signes d’évolution favorable vers une réponse à ces attentes sont avérés lorsque la formulation et la mise en œuvre des programmes ont entraîné une plus grande participation, l’organisation, la motivation et le sens des responsabilités des citoyens (cas du programme PEACE, par exemple) (C9, C10).



Dans le secteur de l’éducation l’appui budgétaire sectoriel a produit des résultats visibles en ce qui concerne la clarification des programmes de réformes et la gestion de l’offre de services, mais l’exécution budgétaire reste extrêmement faible et l’évolution des indicateurs en matière d’éducation est très modeste, voire négative. Dans le secteur de la formation technique et professionnelle l’appui de l’UE a permis un renforcement institutionnel réellement nécessaire, mais les résultats restent limités ou nuls en termes d’employabilité des bénéficiaires. Le principal facteur explicatif est un biais dans l’offre de services en faveur de la demande sociale (souhaits des étudiants) par rapport à la demande économique (besoins du marché) (C11, C12). Dans le secteur de la démocratisation, des droits de l’homme et de la règle de droit l’évaluation conclut que l’UE a contribué à faire progresser la démocratie notamment grâce à ses missions d’observation des élections. Le lien établi entre l’offre du régime commercial préférentiel GSP+ et les droits de l’homme a conduit à un niveau d’engagement avec le gouvernement suffisant pour conclure qu’ en toute vraisemblance l’UE a contribué à limiter la détérioration des droits de l’homme grâce à son dialogue politique de haut niveau. Dans tous ces différents domaines des fondations solides ont été posées favorisant la collaboration future (C12, C14). Dans le secteur du commerce l’appui fourni pendant 12 ans a contribué à des renforcements institutionnels importants mais les bénéfices en matière d’expansion et de diversification des exportations ne sont pas encore perceptibles (C15).

2 Haute, moyenne ou basse selon leur caractère

critique pour atteindre les objectifs de développement de l’UE

3 Haute: la recommandation est nécessaire pour structurer la coopération future ou est une

Conclusions relatives aux questions transversales

L’UE a intégré le genre dans la formulation et la mise en œuvre de tous ses programmes avec des résultats substantiels mais il existe peu d’indications de retombées en dehors des communautés bénéficiaires. L’environnement, les ressources naturelles et le changement climatique ont été pris en compte dans plusieurs programmes de développement local qui ont été bénéfiques pour les communautés dans lesquels ils ont été mis en œuvre mais il est peu probable qu’ils aient un impact plus global en l’absence de réformes structurelles (C17, C18).

Recommandations

Cette section présente une sélection des recommandations qui découlent des conclusions. Leur degré d’importance2 et de priorité3 est spécifié. En vue d’accroître l’efficacité il est recommandé de poursuivre une approche ciblée tant sur l’offre que sur la demande en matière de politiques sectorielles, et d’adapter en conséquence la sélection des modalités et des partenaires de mise en œuvre. Du côté de la demande il est recommandé de renforcer la mobilisation, l’autonomisation et les capacités professionnelles et organisationnelles des citoyens (étudiants, producteurs, communautés locales) ; du côté de l’offre, de promouvoir la bonne gouvernance et un environnement (politiques, budget) qui favorise la fourniture et l’accès aux services publics, en utilisant quand c’est possible de l’appui budgétaire sectoriel (R4 et R9. Basée sur C7, C8; Importance: haute; Priorité: moyenne).

précondition pour la mise en œuvre d’autres recommandations ; Moyenne : elle est nécessaire pour améliorer l’efficience ou l’efficacité d’interventions spécifiques.



Actualiser la logique d’intervention dans le domaine des droits de l’homme et de la règle de droit. Il est recommandé que le Service Européen pour l'Action Extérieure et la Direction générale Coopération internationale et développement international entreprennent une analyse conjointe de manière à mieux comprendre les moteurs et les freins au changement et ceci aux niveaux domestique, régional et global. Ils devraient articuler la stratégie de l’UE sur les principaux moteurs de changements identifiés. (R16. Basée sur C14; Importance: haute; Priorité: haute) Travailler en amont sur les politiques et normes en matière de sécurité et de règle de droit. La Délégation de l’UE et le Service Européen pour l'Action Extérieure devraient approfondir les dialogues de politique et sur les politiques en matière de sécurité et de droits de l’homme (limités à un nombre restreint de droits de l’homme fondamentaux) en conduisant des travaux techniques sur les politiques et les normes, avec l’appui des services centraux de la Direction générale Coopération internationale et développement international (R18. Basée sur C14; Importance: haute; Priorité: Haute). Les appuis budgétaires sectoriels au niveau provincial doivent intégrer la nécessité d’un dialogue de politique sur les réformes en matière de taxes provinciales. C’est un élément important pour améliorer la viabilité financière des politiques sectorielles provinciales et pour réduire la dépendance des provinces par rapport aux transferts intergouvernementaux et à l’aide extérieure. (R6. Basée sur C5, Importance : haute, Priorité: moyenne) Dans la province de Khyber Pakhtunkhwa, il importe d’assurer la consolidation et la poursuite des acquis des appuis passés et en cours de l’UE au secteur du développement rural. L’UE a contribué à d’importants résultats, par exemple en termes de

soutien à la création de communautés locales de femmes, en termes de politique et de gouvernance sectorielle. Ces réalisations sont encore fragiles et peuvent nécessiter la poursuite d’une aide extérieure pour devenir durables. Il est dès lors essentiel que si l’UE envisage de se désengager de cette province elle ne le fasse qu’après s’être assurée que les efforts entrepris peuvent être poursuivis avec l’appui d’autres partenaires. (R8. Basée sur C9, C10; Importance: haute; Priorité: haute) Poursuivre l’appui à la décentralisation et l’amélioration de la gestion des finances publiques aux niveaux sous-provinciaux. (R11. Basée sur C5, C11; Importance: haute; Priorité: haute) Poursuive l’appui au secteur de la formation technique et professionnelle mais en adoptant une approche systémique plus orientée sur les besoins du marché (R14. Basée sur C12; Importance haute; Priorité: moyenne) Combiner les analyses des pénuries de compétences et les analyses de filières et privilégier l’extension des services de formation technique et professionnelle dans les zones où des programmes de développement de filières sont mis en œuvre (R15. Basée sur C15; Importance: Moyenne; Priorité: moyenne) Dans le secteur du commerce si un appui institutionnel est poursuivi il conviendra d’assurer son orientation prioritaire sur les besoins au préalable identifiés des « clients » potentiels sur les services à fournir par les institutions ciblées. (R22. Basée sur C15; Importance: haute; Priorité: moyenne) Enfin, plusieurs recommandations insistent sur l’importance de capitaliser les leçons des expériences passées et d’assurer le maintien des acquis (R1, R8, R20).

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