Présenté par : Mademoiselle RAHERINOMENA Noroseheno

Encadreur pédagogique : Professeur Eric Thosun MANDRARA

Membre du jury : Monsieur Rivo John RAKOTOZAFY

Date de soutenance : 13 Avril 2015

Année Universitaire : 2013/2014

UNIVERSITE D’ANTANANARIVO

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

FACULTE DE DROIT, D’ECONOMIE, DE GESTION ET DE SOCIOLOGIE

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

DEPARTEMENT ECONOMIE

… …

Mémoire de fin d’étude pour l’obtention du diplôme de Maîtrise en es. Sciences

économiques

Option : ADMINISTRATION

RECHERCHE D’UNE FONCTION PUBLIQUE EFFICACE A MADAGASCAR :

INTRODUCTION DE LA GPEC

CAS DE LA SANTE PUBLIQUE

Remerciement

Gloire à Dieu tout Puissant car son aide est incontestable.

Ce mémoire n’a pas pu aboutir à sa fin sans l’entraide entre différentes personnes. Il est si

précieux de dédier mes vifs remerciements :

- au doyen de la faculté de Droit, d’Economie, de Gestion, et de Sociologie Monsieur

RAKOTO David ;

- au chef du département Economie, Monsieur Fanjava REFENO :

- a mon encadreur pédagogique, professeur Eric Thosun MANDRARA, qui m’avait

soutenu durant tout mon parcours universitaire ;

- Au membre du jury, Monsieur Rivo John RAKOTOZAFY

- a tous les enseignants et responsables du département Economie

Un grand merci à toute ma famille pour leurs précieuses aides aussi moral que financières.

Enfin je remercie mes amis pour leurs conseils et en particulier mon collaborateur Aina

ANDRIANARIVELO.

i

Sommaire

INTRODUCTION

Partie I : Concepts et Caractéristiques de la fonction publique

Chapitre I : La fonction publique : généralité et historique

Chapitre II : Caractéristiques de la fonction publique à Madagascar

Chapitre III : Recherche d’une fonction publique efficace

Partie II : La raison d’être de la GPEC

Chapitre IV : Définition des concepts de GPEC et de compétence

Chapitre V : Transposer dans la fonction publique les instruments et les démarches de la

gestion qualitative de l’emploi

Chapitre VI : La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences proprement dite

CONCLUSION

Annexe

ii

Liste des abréviations

CTD : Collectivités Territoriales Décentralisées

DRH : Direction des Ressources Humaines.

DGD : Direction Générale des Douanes.

ENAM : Ecole Nationale d’Administration de Madagascar.

EPS : Etablissement Public de Santé.

EPH : Etablissement Public Hospitalier.

GPEC : Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences.

GPPE : Gestion Prévisionnelle et Préventive de l’Emploi.

GRH : Gestion des Ressources Humaines.

HCC : Haute Cour Constitutionnelle.

OIT : Organisation Internationale du Travail.

RH : Ressources Humaines.

RP : Responsable Personnel.

iii

Liste des figures

Figure1 : Démarche de la GPEC…………………………………………………………..26

Figure 2 : Les phases de la GPEC………………………………………………………….32

Figure 3 : étude de poste pour déterminer un profil de titulaire………………………..36

Figure 4 : Les huit étapes de recrutement…………………………………………………39

Figure 5: Mise en place d’une formation adaptée………………………………………..41

Figure 6 : Liens entre les outils de GPEC…………………………………………………46

Figure 7 : Les acteurs de la GPEC…………………………………………………………47

iv

Liste des tableaux

Tableau 1 : les systèmes juridiques précoloniaux…………………………………………3

Tableau 2 : les catégories des fonctionnaires………………………………………………5

Tableau 3 : Cadres et échelle………………………………………………………………...6

Tableau 4 : Analyse de l’emploi……………………………………………………………34

Tableau 5 : Exemple de gestion de compétences………………………………………….34

Tableau 6 : Exemple de bilan d’état des lieux…………………………………………….48

v

PREFACE

En Afrique, les fonctions publiques présentent toutes à des degrés voisins les

symptômes d’une même crise d’efficacité qui, pour s’expliquer et se traduire par une crise de

financement, n’en atteint pas moins parfois les propositions d’une crise de légitimité. Si

l’histoire, la géographie et les contraintes du développement offrent leur part d’explication à

cet état de choses, il apparaît que bien des motifs de ce diagnostic sévère résident dans les

dysfonctionnements structurels des administrations elles-mêmes.

Pourtant, le mouvement du développement, que tant de besoins rendent si pressant, ne

peut s’interrompre pour la simple raison de remettre bon ordre dans ces systèmes, et force est

bien de rechercher une dynamique de redressement des administrations considérées qui

s’articule avec les politiques appelées par la réalité des situations économiques, humaines,

écologique des pays en développement.

C’est pourquoi des mesures quantitatives et qualitatives doivent être prises pours

redresser les fonctions publiques et assurer, dans la durée, leur efficacité au service du

développement. Prise dans une large gamme aujourd’hui bien connue, elles doivent être

assorties dans chaque cas d’une manière originale, l’important étant qu’il s’y applique

durablement une forte volonté politique soutenue par une adhésion générale que seul un

contexte de démocratisation est de nature à ménager. Une gestion prévisionnelle des emplois

et des compétences s’impose donc pour pouvoir, par des ajustements en douceur, anticiper ce

que sera la fonction publique et la structure générale de l’emploi dans le moyen et le long

terme. Ici, nous avions pris l’exemple de la santé publique qui fait partie prenante de la

fonction publique.

L’intéressée

p. 1

INTRODUCTION

« Il ne s’agit plus seulement d’administrer au quotidien…mais aussi d’anticiper sur

l’évolution des effectifs et des personnes dans la fonction publique d’aujourd’hui » disait

Serge Vallemont1. En effet, le développement économique exige de la compétence de la part

de tout un chacun et en particulier de la part des agents de la fonction publique dits

« fonctionnaires ». C’est à partir de cette vision que nous avons élaboré cette recherche

d’une fonction publique efficace à Madagascar dans l’intérêt de mettre en œuvre des

stratégies de recrutement, de formation, de promotion mais également d’évaluation et de

renouvellement des agents. C’est la raison pour laquelle nous avons aussi décidé de mener

une recherche sur LA GESTION PREVISIONNELLE DES EMPLOIS ET DES

COMPETENCES (GPEC).

La fonction publique regroupe les agents travaillant dans les services publics de l’Etat,

des collectivités territoriales et des établissements publics. Elle joue un rôle déterminant dans

le bon fonctionnement des affaires de l’Etat voire même dans le développement du pays. Les

différents secteurs dans la fonction publique offrent des possibilités de carrières multiples à

missions extrêmement diversifiées cependant ils poursuivent l’intérêt général.

Mais l’introduction de la GPEC rendra-t-elle cette fonction publique plus efficace?

Telle est la problématique sur laquelle nous essaierons d’apporter des explications à la fin de

ce livre. Ce travail suivra deux étapes. Dans un premier temps, nous présenterons les concepts

et caractéristiques de la fonction publique. En second lieu, nous développerons l’introduction

de la GPEC dans la fonction publique à Madagascar en prenant l’exemple de la santé

publique.

1 Serge Vallemont, « La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences ».

PREMIERE PARTIE

CONCEPTS ET CARACTERISTIQUES DE LA FONCTION

PUBLIQUE

p. 2

Chapitre I : La fonction publique : généralité et historique

I.1- L’éthique de la fonction publique

Contexte

Au lendemain de l’indépendance, les responsables politiques ont affirmé la nécessité

de mener des actions susceptibles d’améliorer les conditions de vie des populations et de

conduire le pays à un réel développement socio-économique. L’évolution politique récente,

vers un pluralisme politique représente un facteur d’émergence de l’Etat de droit indiscutable

qui appelle une réflexion institutionnelle profonde sur les missions fondamentales de la

fonction publique : être garant du droit et de l’équité et acteur performant, en même temps que

discret, du développement.

L’Afrique, et Madagascar en particulier, rencontre actuellement des problèmes

considérables en s’efforçant de réaliser un développement humain durable. Aujourd’hui,

l’Afrique prend conscience de la nécessité pour les fonctions publiques d’avoir un

comportement éthique et de faire preuve de responsabilité et de transparence. Il est à noter

que la région abrite une grande proportion de personnes vivant dans l’extrême pauvreté1. Le

revenu réel moyen par habitant est inférieur à celui enregistré à la fin des années 60 tandis que

la richesse est inégalement distribuée. Nous pouvons aussi constater que l’Afrique reste une

zone privilégiée à des maladies endémiques telles que le paludisme, le VIH/Sida, accuse des

taux de mortalités infantiles élevés et de faibles taux d’inscription dans l’enseignement

primaire. Ces données statistiques si décourageantes sont compensées par d’autres dans de

nombreux pays où le revenu par habitant et le taux de croissance ont augmenté et où la

pauvreté a diminué. Certes, il y a eu des progrès ici et là mais globalement les perspectives de

développement ne paraissaient pas particulièrement prometteuses compte tenu de l’intégration

de l’économie mondiale. Les mesures identifiées concernent toutes des domaines dans

lesquels les gouvernements et leur fonction publique ont un rôle critique à jouer.

L’importance de la fonction publique se trouve amoindrie à cause des programmes

d’ajustement structurel. Certains pays ont amélioré leur sienne, sous risque de l’érosion du

professionnalisme et de l’éthique.

1 Publication de la BAD (Banque Africaine de Développement)

p. 3

Toutefois, les caractéristiques d’une administration publique moderne sont visibles

dans tous les Etats Africains d’aujourd’hui. Il est généralement admis que des administrations

publiques modernes et fiables devant rendre des comptes sont un préalable au développement

économique et social.

A cause des héritages coloniaux, les membres de la fonction publique doivent

naviguer entre les loyautés, les obligations traditionnelles et la notion wébérienne

d’ « impersonnalité formelle » au titre de laquelle les normes administratives sont appliquées

sans considération d’ordre personnel et tout le monde est soumis à une égalité de traitement

formelle. Ci-dessous quelques systèmes juridiques précoloniaux :

Tableau 1 : Les systèmes juridiques précoloniaux

Pays Système juridique actuel Adoption de la constitution actuelle

Afrique du Sud Basé sur le droit romano-hollandais

et la common law

1996

Cameroun Basé sur le système de droit

romaniste français, avec une

influence de la common law

1972

Gabon Basé sur le système de droit

romaniste français et le droit

coutumier

1991

Ghana Basé sur la common law et sur le

droit coutumier

1993

Kenya Basé sur la common law, le droit

coutumier et le droit islamique

1964

Madagascar Basé sur le système de droit

romaniste français et le droit

malgache traditionnel

1992

Namibie Basé sur le droit romano-hollandais 1990

Nigeria Basé sur la common law, le droit

islamique et le droit

coutumier

1999

Ouganda Basé sur la common law et sur le

droit coutumier

1995

Sénégal Basé sur le système de droit

romaniste français

1963

Source: Economist Intelligence Unit Country Reports, Fischer World Almanac 1999

p. 4

La fonction publique se divise en trois catégories. Elle regroupe l’ensemble des agents

travaillant dans les services publics de l’Etat, les collectivités territoriales2 et les

établissements publics hospitaliers. La fonction publique d’Etat est administrée par le Premier

ministre, qui délègue ses pouvoirs au ministre chargé de la fonction publique.

Les agents de l’Etat, soumis aux règles du droit public, comprennent les agents civils et les

agents militaires. Tous n’ont pas la même situation juridique et tous ne sont pas

fonctionnaires ; c’est le cas notamment des personnels contractuels.

I.2- Quelques définitions importantes

Le fonctionnaire :

Il est défini par la nature publique de son employeur, sa titularisation et la permanence

de l’emploi occupé. Il travaille dans les administrations centrales de l’Etat, les services

extérieurs en dépendant, les établissements publics de l’Etat, ou dans les collectivités

territoriales.

La situation du fonctionnaire est obligatoirement définie par un statut législatif et

réglementaire qui ne peut pas être modifié par des actes contractuels.

Les statuts :

Les fonctionnaires sont soumis au statut général de la fonction publique, c'est-à-dire à

un ensemble de lois déterminant les principes communs du travail dans la fonction publique

(condition de recrutement, de travail, de rémunération, droits et obligations du

fonctionnaire…).

Les cadres :

Les fonctionnaires sont répartis en quatre catégories A, B, C. Les catégories sont

hiérarchisées, et correspondent à des niveaux de recrutement, de responsabilités et de

rémunérations différentes.

2 Collectivités territoriales : dotées de la personnalité morale, de l’autonomie administrative et

financière.

p. 5

Tableau 2 : catégories des fonctionnaires

Catégorie Fonctions Niveau de recrutement

demandé

A Fonctions d’études générales,

de conception et de direction

Diplôme de premier cycle de

l’enseignement supérieur

(Licence)

B Fonctions d’application

supposant un pouvoir

d’appréciation et d’initiative

Baccalauréat

C

Tâches d’exécution

Brevet de collèges ou

équivalent

Source : Madame Rakotonandrasana.N. Cours Gestion des Ressources humaines, 3ème

année économie, Année Universitaire : 2012-2013, Faculté DEGS

Le passage d’une catégorie à l’autre est possible par :

- Concours (externe ou interne)

- Promotion (inscription sur liste d’aptitude, examen professionnel)

Les corps et les cadres d’emplois :

Une catégorie de personnels peut comprendre un ou plusieurs corps ou cadre

d’emplois. Les corps sont des ensembles de personnels de la fonction publique de l’Etat

soumis aux mêmes statuts particuliers comme par exemple le corps des attachés

d’administration3 de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur.

Les cadres d’emplois sont des ensembles de personnels territoriaux soumis aux mêmes

statuts particuliers à caractère national, mais gérés localement. Citons à titre d’exemple, le

cadre d’emplois des conservateurs territoriaux du patrimoine4.

3 Attaché d’administration : fonctionnaire de catégorie A occupant des emplois de cadres intermédiaires

dans diverses administrations et/ou établissements publics. 4 Conservateurs territoriaux du patrimoine : exercent des responsabilités scientifiques et techniques

visant à étudier, classer, conserver, entretenir, enrichir, mettre en valeur et faire connaître le

patrimoine ». Ils ont une activité administrative et scientifique.

p. 6

Les grades/ classes et échelons :

A l’intérieur de chaque corps ou de chaque cadre d’emplois, il existe des grades ou des

classes, divisées à leur tour en échelons. Le grade confère le plus souvent à son titulaire une

vocation à occuper des fonctions spécifiques, alors précisées par le statut. La classe est

assimilée à un grade.

Chaque échelon est assorti d’une durée minimale (1, 2 ou 3 ans) pour le passage à

l’échelon supérieur. Le nombre d’échelons dans chaque grade ou classe, ainsi que leur durée,

varient en fonction du statut particulier du corps considéré.

A Madagascar, par exemple, les agents de l’Etat sont divisés en 10 catégories, en 4

cadres qui sont divisés en échelle, en 5 classes et 3 échelons.

La répartition par catégorie se fait suivant le diplôme ou la formation professionnelle

sanctionnée par un titre agréé. Les cadres de classement hiérarchiques des corps de

fonctionnaire comportent les échelles désignées ci-après :

Tableau 3 : Cadres et échelle

Cadre Echelle

A A1, A2, A3

B B1, B2

C C1, C2

D D1 ; D2, D3

Source : Madame Rakotonandrasana.N. Cours Gestion des Ressources humaines, 3ème

année économie, Année Universitaire : 2012-2013, Faculté DEGS

A chaque corps correspond une grille indiciaire fixant les salaires grade par grade et

échelon par échelon. Il existe des échelles types communes

- aux corps et cadres d’emplois de catégorie C

- aux corps et cadres d’emplois de catégorie B

- à une partie des corps et cadres d’emplois de catégorie A : ce sont les corps dits « A

type » mais cela ne concerne pas toute la catégorie A (et notamment pas la filière

bibliothèque).

p. 7

L’emploi :

L’emploi est une entité budgétaire. C’est aussi une fonction administrative permanente

et un ensemble de tâches déterminées que le fonctionnaire doit accomplir.

I.3- Les droits et obligations des agents titulaires de la fonction publique.

L’égalité de sexe et la non-discrimination à cause de la race, des opinions politiques,

philosophiques et religieuses sont garanties5.

Les droits et garanties :

Toutes les libertés publiques sont à la portée des fonctionnaires : liberté d’opinion,

droit syndical, droit de grève. Ils bénéficient en outre du droit à la participation qui leur

permet de participer à l’organisation et au fonctionnement des services publics, à l’élaboration

des règles statutaires, à l’examen des décisions individuelles relatives à leur carrière.

Les droits liés à la fonction :

Le fonctionnaire a droit à la protection dans l’exercice de ses fonctions, ainsi qu’à une

série d’autres droits : traitement, retraite, droit à la formation permanente, droit à la mobilité,

droit à l’emploi, droit aux congés, droit à certaines conditions d’hygiène et de sécurité.

Les devoirs et obligations :

On distingue :

- L’obligation de désintéressement, c'est-à-dire, interdiction en principe de toute activité

lucrative professionnelle autre que son service. Il ne doit en aucun cas exercer une

activité parallèle qui tend à mettre en désordre son service.

- L’obligation de service ; l’agent de l’Etat doit faire tout son maximum pour satisfaire

le besoin du public, d’une autre façon, il est contraint à tenir sa responsabilité à l’égard

des tâches confiées. Il est obligé, comme tout travailleur, de respecter les horaires de

travail, l’atteinte des objectifs. En tout cas, il ne doit pas remettre à demain ce qu’il a à

faire aujourd’hui.

- L’obligation d’obéissance hiérarchique : c’est un contexte mondial,

5 Cf. Article 5 de la loi portant Statut Général des fonctionnaires.

p. 8

Les agents publics doivent obéir aux ordres de leurs supérieurs. Le respect de

subordination de tous les fonctionnaires à tous les échelons est obligatoire.

Le statut des fonctionnaires à Madagascar, dans son article 2 précise que : « le fonctionnaire

chargé d’assurer la marche d’un service public est responsable à l’égard du Président de la

République ou de son délégué de l’exécution des ordres qu’il a donnés ».

« Tout fonctionnaire est tenu de se conformer aux ordres qu’il reçoit de ses supérieurs

hiérarchiques sauf si les ordres qu’il reçoit sont manifestement illégaux et, en outre, de

nature à compromettre gravement les services publics »6

- L’obligation de discrétion professionnelle. On parle ici de la neutralité et de

l’impartialité. Harizaka Raminomanana, Directeur des douanes à Madagascar, a osé

dire, lors de son colloque7, que : « nous demandons à travailler avec indépendance

dans le respect strict de la loi pour pouvoir atteindre les objectifs que l’Etat nous a

assignés ». Il a en effet souligné que les mauvaises pratiques et les formes

d’interventions et de pressions en matière douanière sont nombreuses. Un opérateur

faisant intervenir un agent de l’Etat, par exemple un ministre, pour faire pression sur

le patron de la douane fait partie des cas les plus fréquents.

- Le devoir de réserve, l’obligation de résidence, l’obligation d’informer : satisfaire aux

demandes d’informations du public.

I.4- Présentation de la carrière des agents de l’Etat

Les candidats à la fonction publique doivent être de nationalité du pays concerné. Ils

doivent jouir de leurs droits civiques et remplir les conditions d’aptitude physique exigées

pour l’exercice de l’emploi.

6 Services publics : Au sens matériel, une activité d'intérêt général, assurée sous le contrôle de la

puissance publique, par un organisme (public ou privé) bénéficiant de prérogatives lui permettant d'en assurer la mission et les obligations (continuité, égalité) et relevant de ce fait d'un régime juridique spécifique (en France : le droit administratif).

Au sens organique, l'organisme public gérant un service public (soit le plus souvent une administration ou un établissement public).

7 Colloque de l’administration douanière qui s’est tenue au Live Hôtel Andavamamba le 02 Février

2015.

p. 9

Les modalités de recrutement :

Le concours, organisé par l’autorité compétente, est le mode de recrutement normal de

la fonction publique. Ce mode de recrutement permet d’attribuer un nombre limité et

prédéterminé d’emplois publics au moyen d’épreuves permettant à une autorité indépendante,

le jury, d’établir un classement par ordre de mérite.

Il existe trois types de concours :

- le concours externe pour les candidats extérieurs à l’administration ayant les titres

requis ou les candidats internes à l’administration mais n’ayant pas l’ancienneté

requise ;

- le concours interne réservé aux agents de l’Etat, des collectivités territoriales ou des

organisations internationales ayant accompli une certaine durée de services publics ;

- le concours professionnel.

Chaque concours est dirigé par un jury qui choisit les épreuves, établit la liste de

classement des candidats et veille au respect du règlement du concours, généralement, issu du

statut particulier définissant le corps concerné.

Les concours de la fonction publique de l’Etat sont des concours de recrutement. Une

réussite équivaut à un recrutement sauf en cas de renoncement du bénéficiaire. De ce fait, les

candidats reçus sont nommés par ordre de mérite, et une liste complémentaire est établie.

Les concours de la fonction publique territoriale sont des concours de réserve : une

réussite implique l’inscription sur une liste d’aptitude qui donne vocation, et non droit, à être

recruté par une collectivité territoriale ou un établissement public territorial qui en décide

librement.

A titre dérogatoire, et dans certains cas expressément prévus par la loi, les fonctionnaires

peuvent être recrutés sans concours. C’est le cas pour les agents entrant dans le premier grade

du corps de catégorie C.

Nomination et titularisation :

Le fonctionnaire est d’abord nommé en qualité de stagiaire, pour une période

probatoire d’un an en général. Toute nomination dans un corps n’a qu’un caractère

p. 10

conditionnel. Certains peuvent effectués leur stage dans des écoles de formation telle que

l’ENAM pour Madagascar.

La titularisation est un acte juridique qui confère au fonctionnaire un grade dans la

hiérarchie administrative. Quand la titularisation n’est pas accordée, l’intéressé est, soit admis

à faire un deuxième stage, soit licencié ou réintégré dans son corps d’origine.

Les positions du fonctionnaire :

Ces positions sont au nombre de six (6):

- Activité à temps complet ou partiel qui consiste à un exercice effectif des fonctions

dans l’administration et dans le corps pour lequel l’agent a été recruté.

- La mise à disposition qui permet au fonctionnaire de demeurer dans son corps

d’origine mais d’effectuer son service à travers une autre administration que la sienne.

Par exemple les conservateurs d’Etat mis à disposition dans les bibliothèques

municipales classées.

- Détachement : placé dans son corps d’origine, le fonctionnaire continue à bénéficier

dans ce corps de ses droits à l’avancement et à la retraite.

- Position hors cadres : qui correspond à une prolongation du détachement.

- Disponibilité : le fonctionnaire perd ses droits à l’avancement et à la retraite hors de

son corps d’origine.

Les congés s’inscrivent dans la position d’activité et donnent en général à avancement et à

pension. Il existe différents types de congés : le congé annuel, congé bonifié, l’autorisation

d’absence (de droit ou facultative), congé de formation (formation professionnelle ou

syndicale), congé pour raison de santé, congé de maternité, de paternité ou d’adoption, congé

spécial8.

8 Cf. titre III de la loi portant statut général des fonctionnaires

p. 11

Chapitre II : Caractéristiques de la fonction publique à Madagascar

Après deux décennies, le secteur public à Madagascar a connu d’importantes réformes

dans leurs fonctions. Il faut distinguer trois composantes principales : la restructuration et la

privatisation des entreprises publiques, la gestion des dépenses publiques et la reforme de

l’administration.

II.1- Madagascar vers les années 1870

Les autorités malagasy décident, dès 1870, de consacrer leurs efforts à la

réorganisation de l’Administration « lorsqu’elles se rendirent compte que la situation évoluait

de mal en pis » (Selon Mme Razoharinoro Randriamboavonjy, archiviste-paléographe)9. La

réorganisation de l’Armée et des services publics s’impose. La restructuration de la fonction

publique est entamée après la réorganisation de l’Armée « par souci d’efficacité et de

célérité ».

En mars 1881, cette réorganisation amène à la formation de huit ministères chargés

respectivement de :

- de l’intérieur

- des affaires étrangères

- de l’armée

- de la justice

- de la Loi

- de l’Industrie

- des Finances Publiques

- et de l’Education Nationale

Une haute autorité est placée à la tête de chaque département. « Tous les officiers et les

courtisans devinrent indistinctement conseillers de la couronne ». Pour éviter tous

malentendus, la refonte des textes et des lois relatifs aux délits et crimes et aux peines

correspondantes est entreprise parallèlement à cette réorganisation de l’Administration. Le

texte comprend 305 articles d’où sa dénomination de Code des 305 articles »Dimy venty sy

telonjato ». « A vrai dire, ce code n’était pas seulement conçu pour définir et énumérer les

9 Express de Madagascar du 03 Février 2015 p.16, « Nécessaire réorganisation de l’Armée et de

l’Administration ».

p. 12

infractions ; il donnait des précisions sur les droits du citoyen et ceux des étrangers. En plus

de cela, ce nouveau recueil de lois était regardé comme une table de référence indiquant à tout

moment comment chaque ministère devait fonctionner »10.

II.2- La fonction publique malgache au moment de l'indépendance

C’était une priorité des Etats récemment indépendants d’établir et aménager une

fonction publique. A l’origine, la puissance coloniale avait implanté une administration qui

méritait d’exister. La fonction publique, à cette époque, avait des caractéristiques imposant

aux gouvernants une modification totale. La plupart des cadres venaient de la métropole et

rares étaient les originaires du pays qui avaient pu accéder à ces fonctions. L’Etat est placé

devant une situation irrévocable telle que les nationaux sont substitués aux fonctionnaires

étrangers. Le rôle de la fonction publique coloniale était bien délimité. Outil précieux, la

fonction publique assure non seulement le fonctionnement des services publics mais

également l’encadrement de la population. Le champ d’application de l’administration

s’avère très restreint. Le principal but était de créer des conditions d’échanges commerciaux

favorables et fructueux entre la métropole et les colonies. « Il s’agit donc de transformer

l’administration et non de l’improviser ». La politique est tellement différente que les agents

publics forment un corps qui doit participer à la bataille contre le sous développement. Le

progrès sous toutes ses formes est l'impératif numéro un ; il est impensable que les

fonctionnaires restent à l'écart de ce grand dessein national »11.

Le président Tsiranana disait que « administrer ne consiste pas à faire fonctionner

l'administration, mais à participer au développement, à la production». Le jeune Etat

malagasy se trouvait confronté à des problèmes. Le recul est déjà suffisant pour dresser un

bilan en ce qui concerne la fonction publique.

Les originalités sont réelles et la fonction publique malgache constitue un « modèle de

ce que peut faire un pays en voie de développement qui désire bâtir un ensemble digne d'un

Etat moderne mais qui doit faire face à d'implacables sujétions ». La spécificité de la fonction

publique malgache apparaîtra mieux une fois précisée la situation lors de l'indépendance et

présentée globalement cette fonction publique telle qu'elle apparaît aujourd'hui.

10 Revue : Express de Madagascar du 03 Février 2015 p.16.

11 Jean Claude MAESTRE dans les aspects originaux de la fonction publique malgache .

p. 13

La fonction publique malagasy héritait, sans hésiter, de celle de la période coloniale

toutefois avec les réformes apportées depuis la loi cadre à la notion de communauté.

Madagascar disposait, fin décembre 1960 de 50.344 agents publics. Ainsi, il y avait 88 agents

pour 10.000 habitants ; cette « densité administrative » était quatre fois inférieure à celle de la

France (345 agents pour 10.000 habitants)12. Entre les différentes personnes morales de droit

public, les effectifs se répartissaient ainsi : 45,7 % pour l'Etat ; 17,6 % pour les provinces ; 3

% pour les communes ; 22,4 % pour divers services publics personnalisés (Régie des chemins

de fer, Office des P.T.T.) ; 3 % pour divers services français. L'implantation géographique des

agents par provinces est également intéressante à relever. Celle d’Antananarivo vient

largement en tête avec 41,7 %! Suivent ensuite les provinces de Toamasina (17.9 %), de

Fianarantsoa (14,4 %), de Tuléar (9,3 %), de Mahajanga (9,2 %), de Diégo-Suarez (7,5 %).

Ainsi près de 60 % des agents publics sont concentrés dans les provinces d’Antanananarivo et

de Toamasina. La densité administrative est particulièrement hausse dans la province de

Fianarantsoa (48 habitants pour 10.000 habitants) et Tuléar (43 habitants pour 10.000

habitants). Il y avait donc un indéniable problème de sous-équipement en personnel

administratif; il n'a d'ailleurs été qu'en partie résolu car la province d’Antananarivo est

toujours sur-administrée par rapport aux autres provinces. Enfin, dernière constatation

notable : les fonctionnaires ne représentent que 32 % de l'effectif total du personnel de la

fonction publique (alors qu'en France la proportion est double). La diversification de ce

personnel était d'ailleurs déjà une caractéristique qui a laissé d'importantes séquelles

aujourd'hui. Le personnel se répartissait dans différentes catégories juridiques qu'il importe

de parcourir car, d'une part, certaines sont juridiquement fort intéressantes, d'autre part, cette

diversité a posé de sérieux problèmes aux nouveaux dirigeants.

L'effectif se décomposait ainsi :

- Fonctionnaires .............................. 32 %

- Personnel non encadré et non auxiliaire (NENA) 29 %

- Décisionnaires .............................. 23,5 %

A l’époque, les fonctionnaires malgaches et français se regroupaient dans des cadres

distincts. Les Français étaient des cadres métropolitains qui formaient les cadres locaux et les

12

«On ne doit pas pour autant présumer que le paysan est « sous-administré» .ou plus exactement que l'effectif total des agents de la fonction publique est insuffisant pour en assurer une administration normale - car la différence existant entre les revenus nationaux des deux Etats - lesquels traduisent le niveau de développement économique et social atteint par chacun d'eux - est bien supérieur. A titre indicatif on rappellera que le revenu annuel moyen du Malgache est environ dix fois inférieur à celui du Français» - Rapport de Mission d'Inspection mobile, p. 20.

p. 14

Malagasy étaient des cadres indigènes. La titularisation est acceptée, les carrières sont

réglementées et une pension de retraite était prévue. En 1949, avec l’arrêté du 25 juillet 1949,

les cadres locaux furent supprimés ainsi que les cadres indigènes. Il n’y aurait plus que des

cadres locaux uniques subdivisés en « cadres supérieurs » et en « cadres locaux). L’arrêté du

27 juin 1952 portera statut général des fonctionnaires à Madagascar : gouverneurs ;

administrateurs ; magistrats ; responsable de l’enseignement supérieur…13

13 Source : Les aspects originaux de la fonction publique malgache par Jean Claude Maestre.

p. 15

Chapitre III Recherche d'une fonction publique efficace

III-1. Fonction Publique et développement

La fonction publique doit jouer un rôle moteur dans le processus de développement.

Et pourtant, dans la plupart des Etats, l’administration a plus été un frein au développement

qu’un accélérateur, un obstacle qu’un facilitateur. Il est à rappeler que les administrations

africaines sont issues de l’administration coloniale et que, dès leurs accessions à

l’indépendance, elles étaient tenues de recruter du personnel qui n’était pas toujours qualifié ;

elles ont donc dû mettre en place un appareil d’Etat capable de conduire et de relever des défis

cumulés d’ordre économique, social, culturel.

L’analyse des administrations doit être vue sous deux angles : la géographie et la

démographie. En effet, soit un pays est trop petit, soit il est grand et dans les deux cas ce sont

des handicaps. Un pays trop grand pose un problème d’infrastructures, donc de couverture

du pays, du territoire, étant entendu que ce type de pays ne dispose pas de moyens suffisants.

L’aspect démographique est aussi à prendre en compte. Face à une forte croissance

démographique, il y a une croissance assez limitée des moyens permettant de satisfaire les

besoins essentiels des populations, engendrant quelque part une inadéquation.

Des facteurs socioculturels méritent d’être pris en compte tels que les problèmes

ethniques, les coutumes, les tares, héritages transmises de génération en génération.

Certes, la fonction publique a connu et connaît encore actuellement des crises, à savoir la

crise d’efficacité, la crise de financement et la crise de légitimité14.

a- Crise d’efficacité

La fonction publique éprouve des difficultés à appliquer les textes et les procédures aussi

bien au regard des usagers que des serviteurs de l’Etat. Cette crise porte également sur les

moyens matériels. Un autre problème d’efficacité porte sur l’absence de productivité.

Effectivement, l’administration ne s’est pas toujours souciée des effets induits de son action.

Elle a pratiquement fonctionné pour elle-même sans réellement tenir compte de

l’environnement dans lequel elle a été instituée. Enfin, on notera un quasi absence de contrôle

et d’évaluation à postériori.

14

Cf. « Réseau de dialogues sur la gouvernance en Afrique, pour une refondation de l’Etat »

p. 16

b- Crise de financement

La fonction publique, étant moteur de développement, aurait pu entraîner des effets

vertueux, notamment au niveau des régies financières. Mais malheureusement, les

fonctionnaires des régies financières s’enrichissent et l’Etat s’appauvrit. Ce qui signifie que la

fonction publique n’a pas pu être le véhicule de développement. Elle a plus pesé sur le produit

national brut qu’elle ne l’a fait croître, certains disent même qu’au lieu de parler de fonction

publique, on parle sans doute de « ponction publique ».

c- Crise de légitimité

Une mauvaise appréciation des prestations est due à l’absence des moyens efficients et a

pour effet de décourager les citoyens. Dans un pays où les citoyens ne croient plus en leur

administration, c’est l’Etat lui-même qui perd sa crédibilité. En effet, « l’administration est le

visage quotidien du pouvoir » (Mr Ayoun N’dah Côte d’Ivoire)15.

Tout cela entraîne d’énormes problèmes au niveau du fonctionnement de l’administration.

Si les administrations ne sont pas informées de ce qu’elles doivent faire, il est clair qu’aucune

action positive ne peut en sortir.

Ainsi, le diagnostic posé, voici quelques remèdes qui seraient susceptibles d’atténuer ces

maux, sinon les enrayer à long terme.

III.2- Une réforme administrative

Les fonctions publiques doivent adapter constamment leurs structures à leurs missions.

« Assainir la gestion, accroître la transparence et moraliser la vie publique ». La concertation

administrative/ usagers, une attention soutenue au problème de la formation des agents, la

responsabilisation des acteurs de développement par un transfert de compétences et de

moyens au niveau local ainsi qu’une plus forte intégration aux niveaux régional et national

sont à cet effet indispensables.

15

Mr Ayoun N’dah, Côte d’Ivoire dans « Réseau de dialogues sur la gouvernance en Afrique, pour une refondation de l’Etat »

p. 17

Madagascar, depuis son indépendance, ne cesse de trouver une fonction publique efficace

afin de mieux servir son public. Certes, ces reformes n’ont abouti qu’à des résultats que non

pérennes.

En 2003, le Premier Ministre, chef du gouvernement de l’époque a fait un discours pour la

réforme de la Fonction Publique. Ceci portant changement ou plus exactement amélioration

de l’ordonnance n°93_019 du 30 Avril 1993 portant Statut Général des fonctionnaires.

« L’objectif de la réforme, et partant, de la présente loi est :

- l’avènement d’une fonction publique de proximité, transparente et efficace à l’égard

des usagers et motivante pour les fonctionnaires qui seront évalués, jugés sur la base

de leur mérite et de leur performance. »

Voici les principes fondamentaux à la base de cette Loi :

Le rehaussement du prestige de la Fonction Publique Malagasy par une meilleure

protection des fonctionnaires ainsi que l’amélioration de la dignité des agents.

La conservation des droits acquis

Le renforcement des droits et obligations des fonctionnaires.

Prendre en compte les aspirations des usagers du service public.

Les idées forces de la présente loi sont :

La dépolitisation de l’Administration

Le respect de l’égalité à l’accès dans la fonction publique est important. En effet, la

discrimination concernant la conviction politique et l’appartenance à une organisation

syndicale est interdite16.

Tout fonctionnaire est obligé d’être neutre et il a une liberté d’association17.

La prise en considération des droits à la formation

- l’institution du congé éducation dans les domaines : social, civique, et syndicale en

application de la convention de l’Organisation Internationale du Travail du 5 juin

1974.

16

Cf article 5 de la loi portant statut général des fonctionnaires. 17

Cf articles 9 et 13 de la loi portant statut général des fonctionnaires.

p. 18

- l’obligation pour l’Administration de planifier les besoins en formation et d’élaborer

un plan de carrière en faveur des fonctionnaires.

- Le renforcement des attributions des structures de concertation au sein de la Fonction

Publique

L’instauration des sanctions positives et négatives par :

L’instauration des primes liées à la performance et au mérite. La distinction des

sanctions du premier degré prononcées par l’autorité dont relève l’agent fautif, des sanctions

du deuxième degré prononcées par l’autorité investie de pouvoir de nomination.

L’instauration du respect des droits de la défense et l’instauration des sanctions à l’encontre

des rapporteurs défaillants ou négligents pour accélérer le traitement des affaires

disciplinaires.

L’amélioration des congés spécifiques par l’augmentation de la durée du congé de maternité

à trois mois, qui auparavant, était de deux mois et l’instauration d’un congé de paternité de

quinze jours18.

La révision des dispositions relatives à la cessation de fonction. L’âge de retraite est

maintenu à 60 ans. La possibilité de départ à la retraite d’ancienneté (sur demande de

l’intéressé) après avoir accompli 25 ans de services effectifs avec jouissance immédiate est

acceptable. La possibilité de départ à la retraite proportionnelle après 15 ans de services

effectifs avec jouissance immédiate, l’allocation d’une indemnité d’installation, avant tout

départ à la retraite, calculée sur la base des années de services effectués et ne dépassant pas 12

mois du dernier salaire , sont maintenues.

Le statut des fonctionnaires, dans son titre II chapitre 2 portant sur les « obligations des

fonctionnaires », dispose que :

- le fonctionnaire est tenu à l’obligation de ponctualité, d’assiduité, de plein emploi,

d’honnêteté, et de neutralité.

- le fonctionnaire chargé d’assurer la marche d’un service est responsable, à l’égard de

ses supérieurs hiérarchiques, de l’exécution des ordres qu’il a donnés à ses

subordonnés ainsi que de l’autorité qui lui a été conférée.

18

Cf article 65 de la loi n°2003-011 portant Statut Général des fonctionnaires.

p. 19

- Indépendamment des règles instituées par le Code Pénal, en matière de secret

professionnel, tout fonctionnaire est lié par l’obligation de discrétion professionnelle.

Tout détournement et toute communication, contraire aux règlements, de pièces ou

documents de service à des tiers, sont formellement interdits et passibles de sanctions

disciplinaires jusques et y compris la révocation.

Ainsi, les paragraphes précédents retracent quelques extraits des obligations des

fonctionnaires mais du côté des suivis professionnels, les fonctionnaires subissent, selon le

titre V II chapitre 2 de cette présente Loi concernant l’Avancement :

Une appréciation générale chaque année suivie d’une note chiffrée exprimant sa valeur

professionnelle dans l’emploi occupé est attribuée au fonctionnaire. Le pouvoir de notation

appartient au supérieur hiérarchique direct de l’intéressé et au Ministre dont relève le service

auquel il est affecté, après avis des autorités hiérarchiques intermédiaires.

L’avancement des fonctionnaires comprend l’avancement d’échelon et l’avancement de

classe. Les fonctionnaires bénéficient d’un avancement automatique d’échelon au bord de

deux ans d’ancienneté.

La présente Loi annonce aussi, dans le chapitre III de ce même titre, que :

Article 51 : Tout service exceptionnel rendu à la Nation par le fonctionnaire dans l’exercice

de ses fonctions ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions ouvre droit, l’une des

récompenses suivantes :

- Lettre de félicitation ministérielle ;

- Majoration d’ancienneté d’échelon ;

- Surclassement d’échelon ;

- Avancement immédiat de classe.

Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions l’expose à une

sanction disciplinaire indépendamment, le cas échéant, des sanctions civiles, financières ou

pénales19.

19

Source : Loi n°2003-011 portant Statut Général des fonctionnaires

p. 20

III-3. Mesures quantitatives et qualitatives souhaitables

Les mesures quantitatives portent essentiellement sur les effectifs et la rémunération.

Au niveau des effectifs, il s’agit de voir comment les maîtriser en passant par une opération de

recensement. Au niveau des rémunérations, elles peuvent être vues sous l’angle de la maîtrise

des coûts pour freiner l’évolution de la masse salariale, ou de l’aspect qualitatif pour motiver

les agents qui, dans la plupart des fonctions publiques, sont mal payés.

Les mesures qualitatives sont liées à la fois aux fonctionnaires, à l’administration et à

la mission de l’Etat. Le cadre règlementaire doit être simplifié dans l’intérêt aussi bien des

usagers que des fonctionnaires eux-mêmes. Nous allons dans une deuxième partie donner un

exemple de mesure qualitative portant uniquement sur la compétence.

L’accent doit être mis sur la gestion rationnelle des ressources matérielles et

financières, par l’établissement d’un budget évolutif qui prend en compte cette considération

de certains responsables ; il faut avoir une vision globale de la gestion financière.

Il faudrait beaucoup prendre en compte de façon beaucoup plus importante les attentes

des usagers. Renforcer le contrôle et innover par une évaluation de l’action publique. En effet,

le contrôle n’a pas eu pour conséquence d’encourager l’action administrative parce qu’il y a

eu des plaisantins et les agents qui ont la charge de sanctionner n’ont pas toujours eu le

courage qui devait être le leur. « Il est clair, aujourd’hui, que, dans un souci de

modernisation, l’administration doit évaluer ses actions afin de pouvoir constater et corriger

les écarts ».

Il nous faut une « professionnalisation »20. Celle-ci doit conduire à une révision de la

gestion du personnel, en vue de dépasser par une mutation qualitative qui porte sur la gestion

des ressources humaines.

a- Mise en place d’une véritable gestion des ressources humaines

Actuellement, la gestion du personnel consiste seulement à gérer les actes, c'est-à-dire la

carrière des fonctionnaires, son recrutement, sa notation, sa retraite. Désormais, il faudrait

accorder une place particulière à la qualité, à la mise en place d’une gestion prévisionnelle et à

la formation : il mous faut des fonctionnaires bien formés et très compétents dans leurs

20

Professionnalisation : faire une chose par metiet

p. 21

domaines respectifs. Par exemple, un ministre de la santé doit être un leader dans le domaine.

Un ministre des travaux publics ne peut pas être un médecin ou un avocat.

Il s’avère nécessaire et même indispensable, au vu des erreurs passées et du fait des

contraintes actuelles et à venir, d’avoir une vision à long terme de la formation et de ses

enjeux. En effet, la situation risque de devenir tendue si des mesures appropriées ne sont pas

rapidement prises, tant au plan macro-économique qu’au plan macro-social.

Une nécessité des plus urgentes est de mieux gérer les richesses que constituent les

femmes et les hommes composant l’administration. Une véritable gestion prévisionnelle des

emplois et des compétences s’impose en vue d’une meilleure adéquation des fonctionnaires à

leur fonction. Cette gestion fera l’objet de la deuxième partie de ce livre.

Dans le déroulement de carrière, la gestion des ressources humaines doit permettre de

maîtriser non seulement le volume des effectifs, mais aussi la pyramide des différents corps

et grades. Il convient de revoir la structure des corps afin d’éliminer des structures tous les

échelons hiérarchiques qui peuvent être des freins au changement, et simplifier et clarifier les

organigrammes.

Il est par ailleurs, nécessaire de mettre en place un système d’évaluation pertinent et donc

adapté aux besoins et moyens. Enfin, les systèmes de rémunération doivent être conçus de

manière à assurer une meilleure motivation des fonctionnaires en sanctionnant l’absentéisme,

et, à l’inverse, en reconnaissant positivement la contribution des fonctionnaires à

l’amélioration de l’efficacité des services.

b- La révision de la gestion du personnel

Il convient de pouvoir affecter aux emplois correspondants les agents remplissant les

conditions permanentes nécessaires :

- mieux définir les emplois dans les administrations pour pouvoir y affecter les agents

les plus préparés à leur mission,

- mieux gérer les ressources humaines de l’administration, en valorisant la place des

services de gestion des personnels, en les motivant et en faisant évoluer vers un rôle

actif ces services,

- bien coordonner la gestion de la paye et la gestion du personnel, en simplifiant et

systématisant leur rapport,

p. 22

- responsabiliser et motiver les agents d’encadrement : pour être géré convenablement,

l’Etat doit faire appel à la responsabilité de ses personnels. A cette fin, il lui faut fixer

des objectifs à leur activité et confier aux chefs de service le contrôle de leur mise en

œuvre. L’Etat doit aussi sanctionner le non-respect des obligations personnelles et de

service des fonctionnaires pour restaurer, lorsque c’est nécessaire, l’autorité des

pouvoirs publics à l’égard des agents. Il faudrait des procédures disciplinaires simples.

L’administration doit s’attacher à encourager la recherche de la performance

individuelle par ses agents :

- en faisant émerger des responsables intègres, privilégiant le sens du service et de la

communication, capables de mener et de motiver des collaborateurs,

- en récompensant justement les responsabilités assumées par l’encadrement,

- en « écartant » les cadres de la fonction publique qui bloqueraient les évolutions.

c- Une révision du cadre institutionnel de la fonction publique

Sans remettre en cause le statut général des fonctionnaires dont l’existence constitue une

garantie pour les agents et dont la suppression serait douloureusement ressentie, une réforme

paraît possible pour assouplir le cadre institutionnel. Menée conjointement avec la réforme de

l’Etat, au besoin par un comité de pilotage, elle devrait s’attacher prioritairement aux points

suivants :

- développer la professionnalisation de la fonction publique, et notamment de la haute

fonction publique à l’égard de la politique

- limiter la prolifération des statuts, simplifier les corps des fonctionnaires et rapprocher

les statuts des principaux d’entre eux ; doter les non titulaires d’un cadre juridique

approprié. Afin de favoriser l’administration du développement, des gratifications

statutaires ou indemnitaires pourraient être associées à l’occupation de certains postes

territoriaux

- redéfinir les conditions de recrutement et d’avancement des fonctionnaires afin que

l’Etat puisse s’attacher et conserver à son service les personnes les plus compétentes,

notamment par la généralisation du concours comme mode de recrutement.

p. 23

III-4. Beaucoup de dysfonctionnements et d’incompatibilités

Vue les caractéristiques de la fonction publique à Madagascar, le statut des fonctionnaires,

nombreuses sont les difficultés qui surgissent. Peut être à cause de l’instabilité politique ou

pas mais celles-ci sont très remarquables. Selon, par exemple, la constatation de la

revue « l’Express de Madagascar », la HCC prévoit des fonctions incompatibles avec celui

des membres de l’exécutif. Or, selon la disposition de l’article 64 de la constitution : « les

fonctions des membres du gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat

public électif, de toute fonction de représentation professionnelle, de l’exercice de toute

fonction au sein d’institutions religieuses, de tout emploi public ou de toute autre activité

professionnelle rémunérée(…) ». Nous pouvons constater les problèmes au sein des

établissements universitaires. Lorsque les enseignants exercent une activité autre que

l’enseignement, le mauvais rendement de leur travail s’en ressent.

Il est vrai que le métier d’enseignant ne rapporte peu d’argent par rapport à d’autres

professions mais l’Etat (l’autorité compétente) doit miser strictement sur ce point.

L’amélioration des conditions professionnelle des enseignants doit être primordiale pour que

tout étudiant reçoive l’enseignement qu’il mérite.

Aujourd’hui, beaucoup sont les hauts personnages de l’Etat qui font exprès

d’enfreindre les règlements. Dans beaucoup de collectivités territoriales décentralisées, la

mauvaise gérance règne.

Nous pouvons aussi citer les disfonctionnements au sein du transport public. Ce n’est

ni un manque de savoir ni un manque de moyens mais c’est tout à fait une manque de

compétences au sein de l’Administration elle-même. Aujourd’hui, on dépense des centaines

de milliards d’Ariary pour la réhabilitation des routes aussi urbaines que rurales alors que les

problèmes au sein de la circulation routière persistent encore. Cela explique réellement la

mauvaise gérance des autorités compétentes. On parle encore de subventions. Toujours des

décisions et réactions à court terme. (Express de Madagascar p.7).

A vrai dire, le modèle de développement de Madagascar reste encore à construire, non

à copier, mais il pourra s’inspirer des réformes institutionnelles, de stratégies et de politiques

publiques qui ont fait leurs preuves dans différents pays d’Asie ou d’ailleurs disaient le

Professeur Jean Pierre Lehmann et le Docteur Lyla Herimanitra lors de leur conférence au

sein de l’Institut Supérieur de la Communication, des Affaires et du Management, ISCAM21.

21

Conférence débat qui s’est tenue à l’IFM Analakely le Lundi 02 Février 2015 portant sur « l’environnement des affaires et le développement humain » par le Professeur Jean P. Lehmann et le Docteur Lyla Herimanitra.

p. 24

Prenons par exemple le modèle de l’Allemagne, son modèle administratif.

III-5. Le modèle administratif allemand

Les syndicats :

Il n’existe en Allemagne qu’un nombre réduit d’organisations syndicales, mais elles

représentent des effectifs considérables. La plus importante est la confédération des syndicats

allemands DGB. Les syndicats ont des caractéristiques qu’ils souscrivent au principe du

syndicat industriel à savoir qu’ils accueillent les ouvriers et les employés d’une branche de

l’industrie quelle que soit la profession qu’ils exercent.

C’est ainsi, par exemple, qu’un chauffeur et un comptable employés dans une même

imprimerie peuvent être membres du Syndicat industriel de l’imprimerie et du Papier. Ainsi,

en règle générale, les employeurs d’un secteur économique donné n’ont en face d’eux, comme

interlocuteur, qu’un seul syndicat.

La fédération des fonctionnaires allemands est la plus puissante organisation des

fonctionnaires. Certes, en raison des particularités du statut des fonctionnaires, elle ne

participe pas à des négociations sur les salaires, pas plus qu’elle ne peut lancer des appels à la

grève, mais elle possède néanmoins toutes les caractéristiques d’un syndicat.

En Allemagne, les syndicats sont indépendants vis-à-vis des partis politiques et de

diverses confessions. Personne ne peut être contraint à adhérer à un syndicat. Le système,

répandu dans de nombreux pays, qui veut que les usines n’emploient que du personnel

syndiqué (closed shop) est inconnu22.

Les associations patronales :

La fédération des syndicats patronaux allemands couvre l’ensemble des secteurs

économiques : l’industrie, l’artisanat, le commerce, les banques, les assurances, l’agriculture

et les transports. Toutefois, elle ne représente les chefs d’entreprises que dans leur fonction

d’employeur, c'est-à-dire en tant qu’interlocuteur des syndicats. La défense de tous les autres

intérêts, notamment les intérêts économiques et fiscaux, est assurée par d’autres associations.

22

Karl Römer, 1987, « Les réalités allemandes »

p. 25

En cas de conflits sociaux :

Si les partenaires salariaux ou les fonctionnaires ne peuvent pas se mettre d’accord, un

conflit social peut se produire. Diverse mesures de sécurité sont destinées à empêcher le

recours prématuré à de tels moyens. On s’efforce fréquemment de confier le règlement des

litiges à un médiateur impartial. Lorsque l’arbitrage échoue, la grève n’éclate pas pour autant

tout de suite. Ainsi, conformément aux directives du DGB, une fédération syndicale

régionale ne peut lancer un ordre de grève qu’avec l’autorisation de la direction centrale. Dans

le cas où cette autorisation est accordée, une consultation ouvrière doit être organisée, en règle

générale, parmi les adhérents du syndicat intéressé. Ce n’est qu’avec une majorité des ¾ que

la grève peut être décidée.

Si l’objectif initial des établissements de formation, tel que l’ENAM à Madagascar,

était de pourvoir l’administration en « fonctionnaires compétents » pour une formation initiale

et de base solide, le contexte économique actuel prescrit certains rééchelonnements. Une

formation continue, un recyclage ainsi qu’un perfectionnement permanent des agents de l’Etat

sont très indispensables. Une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ainsi que

des effectifs mérite d’être reconsidérée afin de prévenir la future de la fonction publique et

la structure générale de l’emploi à moyen et à long terme. La deuxième partie de ce livre en

fera une esquisse.

DEUXIEME PARTIE

LA RAISON D’ETRE DE LA GPEC

CAS PRATIQUE : LA SANTE PUBLIQUE

p. 26

Chapitre IV- Définition des concepts de GPEC et de compétence

La GPEC essaie de répondre à la question suivante : comment positionner une bonne personne au bon endroit et à un bon moment ?

IV .1- Définition de la GPEC La Gestion Prévisionnelle de l’Emploi et des Compétences est une gestion anticipative

et préventive des Ressources Humaines, en fonction des contraintes de l’environnement et des

choix stratégiques de l’entreprise. C’est aussi une obligation de négociation triennale1 qui doit

permettre d’éviter des restructurations brutales.

La GPEC est composée par l’ensemble des démarches, procédures, et méthodes ayant

pour objectif de décrire et d’analyser les divers avenirs possibles de l’entreprise en vue

d’éclairer, d’analyser et d’anticiper les décisions concernant les ressources humaines.

a- La GPEC dans la littérature : une représentation selon les auteurs

Il convient, tout d’abord, de s’attarder sur le concept même de Gestion Prévisionnelle

des Emplois et des Compétences (GPEC). De la façon la plus simple, la GPEC peut être

définie comme une gestion anticipative et préventive des ressources humaines (Anact, 2007).

La représentation (cf. schéma 1) élaborée par Mallet (1991) nous permet ainsi de mieux

visualiser les étapes d’une démarche de GPEC.

Figure 1. Démarche de la GPEC

Source : d’après Mallet (1991)

1 Triennale : qui dure trois ans

RESSOURCES ACTUELLES

RESSOURCES FUTURES

ANALYSE DES ECARTS POLITIQUES D’AJUSTEMENT

EMPLOIS ACTUELS EMPLOIS FUTURS

p. 27

Nous pouvons aussi citer la définition de Citeau (2000) : « la GPEC consiste, à partir

d’une stratégie définie en termes d’objectifs, à élaborer des plans d’actions destinés à

neutraliser de façon anticipée les inadéquations quantitatives et/ou qualitatives entre les

besoins futurs (emploi) et les ressources humaines (compétences disponibles) ».

Cette définition rejoint celle de Thierry et Sauret (1993) qui proposent, sur le

fondement du diagnostic stratégique de l’entreprise, une GPEC consistant en « la conception,

la mise en œuvre et le suivi de politiques et de plans d’action cohérents dans le but de réduire,

de façon anticipée, d’éventuels écarts entre les besoins et les ressources humaines de

l’entreprise ».

On retrouve, par conséquent, dans les conceptualisations proposées, une démarche

GPEC en six (6) étapes :

- une analyse exogène des tendances de l’environnement ;

- un diagnostic stratégique interne ;

- un inventaire des ressources disponibles (ressources humaines, compétences),

- une définition des besoins (emplois) ;

- une analyse des écarts issus de la confrontation emplois / besoins ;

- la mise en œuvre de plans d’actions et scénarii successifs pour pallier ces décalages.

Pour synthétiser, nous pouvons donc dire qu’« une démarche de GPEC vise à anticiper des

changements et demande une projection dans le futur » (Bellini, 2009)2.

La Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences (GPEC) prend une nouvelle

dimension au sein des entreprises.

La GPEC a connu historiquement quatre (4) étapes dans son développement. La

première étape correspond à la fin des années 1960, où sont apparus les premiers modèles de

gestion

prévisionnelle sociale. La seconde étape correspond, dans les années 1970 / 1980, au

développement de la gestion prévisionnelle (et préventive) de l’emploi (GPE ; GPPE). La

troisième étape, au cours des années 1990, a été marquée par la naissance, avec la

généralisation du concept de compétences, de GPEC en tant que tel. Enfin, une quatrième

étape voit le jour, depuis 2005 : la GPEC revient en force dans les entreprises sous

l’impulsion, d’une part, de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier

2 Bellini 2009 : chercheur de l’institut d’études économiques « nomisma » à Bologne. Depuis 2012, il travaille comme expert de la Commission Européenne, D.G.Politique Régionale et Urbaine sur les stratégies régionales de « smart specialisation ».

p. 28

2005 qui donne à l’employeur obligation de négocier sur cette dernière et, d’autre part, de la

prise de conscience du vieillissement de la population active (papy boom).

Après avoir défini la notion de Gestion Prévisionnelle des Emplois et des

Compétences (GPEC), nous présenterons la manière dont la compétence elle même est

abordée en économie, en sociologie et en sciences de gestion avant de développer les enjeux

actuels de la GPEC.

b- Une approche de la compétence : des économistes aux sociologues en passant

par les gestionnaires

La GPEC est une notion inséparable de la compétence. Qu’entend-on par

« compétence » ? L’accord « ACAP 2000 »3 des entreprises de sidérurgie définit ce terme

comme « un savoir-faire opérationnel validé ».

Nous citons aussi celle de Meignant4, qui fut notamment DRH à Sollac5, qui stipule

que : « la compétence est un savoir-faire opérationnel validé, savoir-faire c'est-à-dire

capacité à faire et pas seulement à connaître, opérationnel, c'est-à-dire mis en œuvre

concrètement en situation de travail, et validé, c'est-à-dire reconnu par l’environnement »

Cette définition appréhende la compétence en tant que concept situationnel. Alors que

les Anglo-Saxons, notamment, envisagent cette dernière d’un point de vue motivationnel

(Guerbette, 2009), l’approche en termes situationnel a l’avantage de permettre de gérer la

compétence de son apparition à sa mise en œuvre. Effectivement, comme le souligne Louart

(2006) « à partir du moment où l’on considère les compétences comme du savoir agir en

situation, on ne peut les déterminer à l’avance. Ce sont des combinatoires de ressources qui

dépendent autant des acteurs (de leur formation ou de leur expérience) que des contextes de

leur activation. Gérer les compétences, c’est donc en accompagner la construction ou les

19ACAP 2000 4 Meignant : Président du cabinet de conseil en management qui porte son nom. Il intervient, en France et à l'étranger, pour faciliter et accompagner le changement des politiques et des pratiques de management des ressources humaines et de formation, en cohérence avec la stratégie des organisations. Il a acquis son expérience en étant tour à tour formateur, Directeur de Centres de Formation, Directeur des Ressources Humaines dans un grand groupe industriel et consultant. Il enseigne la Gestion des Ressources Humaines dans diverses institutions comme l'ESSEC, Reims Management School, le CNAM, l'ENOES.

5 Sollac : acronyme de Société Lorraine de Laminage Continu, est une société sidérurgique qui a marqué l'histoire industrielle de la Lorraine après la Seconde Guerre mondiale.

p. 29

usages, par des dispositifs obéissant à des rationalités procédurales et contingentes, en

rapport avec des espaces temps particuliers ».

Dubar souligne aussi que : « ce n’est ni l’école, ni l’entreprise qui produisent les

compétences dont les individus ont besoin pour accéder au marché du travail, obtenir un

revenu et se faire reconnaître : ce sont les individus eux-mêmes ». La compétence appartient

donc à tout un chacun. Chaque individu la développe et la met en œuvre. On parle de

compétence individuelle. Il y a un accord sur ce qu’est une compétence individuelle : une

combinaison de multiples ressources liées à l’expérience ou à la formation de la personne,

mais aussi à la situation de travail à laquelle elle se trouve. Elle rend une personne capable de

faire quelque chose dans un contexte précis affirment Defélix, Klarsfeld et Oiry6.

Cependant, si les individus sont responsables de l’acquisition et du développement de

leurs compétences individuelles entendues comme « l’interaction entre l’individu et la

situation qu’il rencontre » (Guerbette, 2009)7 à laquelle il convient d’ajouter la motivation

comme «source d’énergie indispensable à ce que l’individu fasse acte de compétence »

(Guerbette, 2009), il ne faut pas oublier qu’en entreprise se rencontre également le concept de

compétence collective définie comme « la capacité reconnue à un collectif de travail de faire

face à une situation qui ne pourrait être assumée par chacun de ses membres seul » (Bataille,

2001) ou, plus précisément, comme se situant « dans l’interaction entre un collectif de travail

et un contexte organisationnel donné (…), au sein de laquelle les individus manifestent de la

coopération » (Guerbette, 2009). Dans le même esprit, Retour et Krohmer (2006), soulignent

que la gestion des compétences collectives « vise un triple objectif : amélioration de la

performance collective, de la performance organisationnelle et de la performance

individuelle »8. Dans le même temps, les entreprises mettent également en avant, notamment

au sein des référentiels métiers, les notions de compétences relationnelles et humaines, d’une

part, qu’elles qualifient de transversales ou de douces (« soft skills ») dans la mesure où elles

sont orientées vers les interactions humaines (les qualités personnelles, l'attitude face au

travail, les aptitudes dans le domaine des relations avec les autres) et les compétences

techniques, d’autre part, attachées à un poste ou à un emploi (encore dites « hard skills »).

6Defelix, Klarsfeld, Oiry, 2010 : « Gestion des compétences, nouvelles relations, nouvelles dimensions » 7 Guerbette, 2009 : « Le sens de la compétence de collectif : positionnement théoriques et construction d’une question recherche sur le concept » . Cahiers de recherche n°2009-14-E1. 8 Retour et Krohmer, 2006, « Attention organisationnelle et compétences collectives en environnement complexe »

p. 30

Enfin, aux concepts de compétence individuelle ou collective, de compétence humaine

ou encore technique, il convient d’ajouter et de distinguer le concept, somme toute très récent,

de compétence environnementale entendu comme « la gestion des compétences des parties

prenantes et multiples acteurs hors du champ de contrôle direct des entreprises, à savoir les

clients, fournisseurs, partenaires institutionnels et tous les acteurs dont l’action peut influer

sur l’entreprise ou le groupe » (Sanséau, 2009)9. Ce concept met en avant un nouveau type

de compétence au sein de l’entreprise dénommée également d’inter-organisationnelle car il

s’agit d’une « capacité de l’organisation à identifier, à capter, à utiliser et à optimiser les

ressources qui gravitent dans son environnement, à gérer les relations avec les acteurs de son

environnement, ressources et processus dont elle a besoin pour sa survie et son

développement ».

En résumé, force est de constater que le concept de compétence recouvre une réalité

complexe et multiple en cela qu’elle intègre des savoirs, des habiletés, des capacités etc. De

plus et en conséquence, la compétence n’est jamais atteinte en soi puisqu’elle est amenée à se

développer et doit, en outre, se travailler afin de se maintenir et de se peaufiner.

IV.2- Objectifs et moyens de la GPEC a- Les objectifs de la GPEC

L’objectif numéro un de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences

consiste à procéder à un recensement organisé des compétences existantes. En effet pour

toutes organisations, il s’agit de tenir compte de la nature des emplois, des qualifications

requises, des métiers que ces emplois recouvrent et les savoirs détenus par ceux ou celles qui

les exercent. L’objectif numéro deux est l’anticipation sur les évolutions prévisibles afin

d’être en mesure d’ajuster les compétences requises et les compétences réelles. Ce deuxième

objectif, très ambitieux, doit s’inscrire dans une approche stratégique qui, aujourd’hui, est

rarement développée. Même dans le secteur privé, cette anticipation des évolutions pour

définir une stratégie est loin d’être une réalité.

La GPEC permet :

- Une meilleure anticipation de l’adaptation des compétences aux emplois

9 P.Yves Sanséau, 2009 : proféssseur du département Homme, Organisations et Sociétés. Ecole de Management Grenoble

p. 31

- Une meilleure maîtrise des conséquences, des changements technologiques et

économiques

- Une meilleure synthèse entre facteurs de compétitivité, organisation qualifiante et

développement des compétences des salariés

- Une meilleure gestion des carrières

- Une réduction des risques et des conséquences liés au déséquilibre

- De meilleures sélections et programmation des actions d’ajustement nécessaire

b- Les moyens de la GPEC

La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences se manifeste en deux volets

distincts : la gestion quantitative et la gestion qualitative.

Plusieurs entreprises pratiquent une gestion prévisionnelle de l’emploi sur la quantité.

Elle porte sur la pyramide des âges, sur l’âge moyen, sur les flux de sorties et d’embauches

par qualifications. On parle d’un cadrage démographique qui assure que l’entreprise ne

manquera pas de ressources humaines nécessaires à son exploitation. Par ce moyen donc, la

société encadre vivement ses employés et gère en toute confiance le flux d’entrée et de sortie

de ses personnels.

Les moyens utilisés pour développer une approche qualitative de la gestion prévisionnelle

reposent sur deux logiques : la première consiste à développer les compétences individuelles,

et la seconde vise à connaître et à faire évoluer les compétences collectives. C’est-à-dire que

le niveau de qualifications existantes s’appuiera :

- au niveau individuel, sur un état de compétences effectivement développées par

chacun des agents : l’entretien d’évaluation et le recueil de besoins de formation

- au niveau collectif, sur le recensement des profils de l’emploi et des compétences faits

de façon anonyme par familles d’emplois.

Par tous ces moyens, la gestion prévisionnelle des compétences s’effectue en trois phases

telles que montre le schéma suivant :

- Phase 1 : le bilan individuel et collectif des compétences.

- Phase 2 : la cible : les métiers ; l’organisation ; les profils d’emploi ;

- Phase 3 : les plans d’action : réorganisation ; formation ; gestion des carrières.

p. 32

Figure 2 : Les phases de GPEC

Source : S. Vallemont, « la Gestion Prévisionnelle des effectifs, des emplois et des

compétences»

PLAN STRATEGIQUE : bilan individuel et collectif des compétences

ANALYSE DES BESOINS RESSOURCES : la cible, les métiers, l’organisation, les profils d’emplois

MOYENS COLLECTIFS D’ADAPTATION : plans d’action

ORGANISATION DU TRAVAIL

MOBILITE ET RECONVERSION

RECRUTEMENT FORMATION DEPARTS ETRECONVERSIONS EXTERNES

p. 33

Chapitre V- Comment transposer dans la fonction publique les instruments et les

démarches de la gestion qualitative de l’emploi

Dans l’administration d’aujourd’hui, la gestion des ressources humaines est en train de

devenir une des fonctions essentielles et sa bonne prise en charge conditionne une propre

adaptation. Mais cette gestion ne se limite pas à la seule administration du personnel. Il ne

s’agit pas seulement d’administrer au quotidien, bien que ce soit important, mais aussi

d’anticiper sur l’évolution des personnes. On sait la très forte inertie qui affecte la gestion des

effectifs et des compétences dans l’Administration, plus encore que dans toute autre

organisation, en raison même des principes sur lesquels est fondé le statut général de la

fonction publique : recrutement par concours, garantie de l’emploi, principe de la carrière.

V.1- L’organisation d’un recensement de compétences

La compétence est définie comme : « la somme globale de toutes les qualités et

connaissances, quel que soit leur mode d’acquisition, nécessaire pour occuper un poste d’une

façon satisfaisante » (Christian A. Razafimbahiny)10.

Pourquoi faut-il recenser les compétences ? Parce que la fonction publique a besoin de

personnels compétents dans l’accomplissement des services publics pour la nation toute

entière. Pour dresser le bilan de ressources humaines disponibles dans l’Administration, on

peut procéder de deux manières. La première examine les activités développées par chaque

agent et analyse en regard les compétences démontrées pour les assumer. La seconde consiste

à distinguer la gestion collective de la gestion individuelle pour ne pas faire des

superpositions de fonctions.

Pour recenser les compétences, les trois tâches suivantes doivent être présentes dans un agent

de l’Administration qui que ce soit :

- Le savoir : l’ensemble des connaissances qu’il est nécessaire de posséder dans des

disciplines et, à un certain niveau, pour réaliser la tâche ;

- Le savoir-faire : la maîtrise d’outils, de procédures, de méthodes requis pour la

réalisation de la tâche (utilisation d’un micro-ordinateur, application des procédures

comptables par exemple).

10 Christian A. Razafimbahiny, « les dix commandements du management des ressources humaines ».

p. 34

- Et le savoir-être : les attitudes et les comportements, les façons d’agir exigés pour la

réalisation de la fonction.

Lestableaux ci-après illustrent l’organisation d’un recensement de compétences.

Tableau 4 : Analyse de l’emploi

Intitulé de l’emploi

Mission La contribution caractéristique de l’emploi à une

ou plusieurs fonctions de la structure : direction,

production commerciale,

administrative/gestion…

Activités et tâches Activités : ensemble des tâches concourant à un

résultat observable

Tâches : opérations gestuelles ou intellectuelles

faisant appel à des techniques

Délimitation de l’emploi Frontière : domaine de l’emploi en question

Matériel utilisé équipements

Instructions Qui et quoi déclenche le travail ?

Contrôle Qui contrôle le travail ?

Voies d’accès

Orientations possibles Quels sont les emplois de débouchés possibles

Tableau 5 : Exemple de gestion de compétences

Voici un exemple sur le travail de gestion de la caisse

Activités Tâches Connaissances Techniques Comportements

Gestion de caisse S’assurer de la

sérénité de la

caisse, des entrées

et des sorties de

caisses, des pièces

justificatives

Connaître la

nature des entrées

et des sorties de

caisse, connaître

le jeu de débits et

crédits

Utiliser des

logiciels

conformes à la

gestion de caisse

Honnête ; sincère

Source : S. Vallemont, « la Gestion Prévisionnelle des effectifs, des emplois et des

compétences

p. 35

V-2. Evaluation du personnel administratif

Dans l’évaluation du personnel se trouve la compétence et les aptitudes physiques,

intellectuelles, relationnelles et personnelles.

Aptitude physique

- Caractéristiques physiques (taille, présentation personnelle, aisance…)

- Santé et dynamisme (tonus, résistance, capacité de varier les actions…)

- Utilisation du potentiel physique

- Aptitudes sensorielles et motrices (fonctionnement des organes de sens, coordination

motrice…)

Aptitude intellectuelle

- Intelligence concrète (bon sens, sens pratique, intelligence technique…)

- Intelligence abstraite et verbale (compréhension des idées, capacité d’analyse…)

- Aptitude générale à la créativité (ouverture d’esprit, imagination et spontanéité…)

- Aptitudes mentales spécifiques (attention, mémoire, aptitudes spécifiques…)

Aptitude relationnelle

- Facilité et goût pour l’expression personnelle (expression orale, écrite)

- Volonté, dynamisme, esprit de décision (volonté de réussite, ténacité, persévérance)

- Equilibre personnel (stabilité émotionnelle, optimisme, résistance aux agressions)

- Confiance en soi (force du sentiment d’identité, sens de ses propres limites)

V-3. Analyse du poste et du titulaire Elle consiste à décrire les tâches principales permettant d’atteindre un but ainsi que les

moyens dévolus au titulaire du poste.

L’analyse de poste permet de décrire les attributions et les activités liées à un emploi (pourvu

ou à pourvoir) pour en déduire les qualifications qu’il exige en tenant compte des conditions

de travail qu’il impose. Cette analyse, cruciale, permet à l’entreprise d’atteindre dans les

meilleures conditions de coût, de délai, de qualité, les objectifs qu’elle s’est fixés, au niveau

de chaque poste de travail.

p. 36

Il est important de :

- Placer l’employé dans des conditions propices à un travail efficace

- Concevoir le poste de travail de façon à éviter tout gaspillage de main d’œuvre, de

temps, d’équipement.

La description du poste comprend les éléments suivants :

- Titre du poste

- Libellé des missions et responsabilités

- Description des travaux aux tâches

- Identification des relations hiérarchiques et fonctionnelles.

Figure 5 : étude de poste pour déterminer un profil de titulaire

Qualification Description du poste

Condition de travail

Autres

Niveau de responsabilité niveau

d’autonomie

Niveau de compétence

Niveau de complexité des tâches

Niveau de connaissances

théoriques et pratiques

Potentiel formation

Tout ce qui ne relève pas d’une

analyse ou d’un relevé

systématique

Aptitude physique,

Aptitude caractérielle, physique

et nerveuse

Aptitude sociale et intellectuelle.

Potentiel développement

ANALYSE

EVALUATION

EXPLORATION DU PROFIL

Source : Christian A. Razafimbahiny, « les dix commandements du Management de Gestion

des Ressources Humaines »

p. 37

Chapitre VI. La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences proprement dite

Les trois définitions suivantes sont à bien retenir :

La gestion prévisionnelle des effectifs

La GPEC anticipe ici des évolutions quantitatives du personnel à l’échelon collectif.

La gestion prévisionnelle des effectifs anticipe ainsi les départs à la retraite, les besoins de

recrutement importants créés par des objectifs de croissance …

La gestion prévisionnelle des compétences

La GPEC anticipe ici des évolutions qualitatives du personnel à l’échelon individuel.

La gestion prévisionnelle des compétences permet de programmer des actions de

développement des compétences ciblées et destinées à faire considérer les compétences avec

des postes qui seront à pourvoir dans le futur (poste existant ou à créer).

La gestion prévisionnelle des emplois

La GPEC anticipe les changements de la structure et les contenus des métiers, par

exemple, pour préparer le lancement d’un nouveau service, la diversification des activités ou

une nouvelle organisation interne.

La gestion prévisionnelle de l’emploi permet une meilleure adéquation dans le temps

entre les besoins et les ressources nécessaires au bon fonctionnement de l’entreprise. Elle

permet de prévoir les emplois dont l’entreprise aura besoin à l’horizon choisi

La gestion prévisionnelle des carrières

La GPEC cherche à proposer des parcours d’évolution professionnelle aux employés.

Ainsi, la GPEC intègre tous les parcours ressources humaines : le recrutement, la

gestion des compétences, la gestion des carrières,… et dans une moindre mesure, la

rémunération.

p. 38

La réalisation de cette GPEC proprement dite nécessite l’accomplissement des points

suivants :

VI-1. La transparence de recrutement

L’objectif de relèvement des capacités des agents de l’Etat, ne peut être atteint et

entretenu, si parallèlement on ne combat pas le favoritisme11 et le clientélisme dans la gestion

des carrières des agents de l’Etat.

Au niveau du recrutement, les mécanismes de contrôle doivent être développés à

plusieurs niveaux. D’abord, une définition plus claire et moins sujette à interprétation des

profils de postes ainsi que des critères de sélection attachés à cette poste. Ensuite, une

composition des commissions de recrutement, plus équilibrée et ouverte aux organisations de

la société civile. Enfin, la publication, non seulement des appels de candidature, mais aussi la

publication systématique des PV sanctionnant les travaux de commissions de recrutement.

Les promotions internes doivent faire l’objet de compétition entre tous les agents

réunissant les critères requis pour le poste (ancienneté, compétences,…). Ainsi, des

commissions indépendantes doivent être formées à cet effet. Et les PV des travaux de

sélection devront systématiquement être rendus publics.

A noter que, selon les lois et règlements portant statut du fonctionnaire, le mode de

recrutement au sein de la fonction publique se fait par voie de concours (ceci a bien été

expliqué dans la partie précédente) et qu’il mérite bien d’être mis en place en bon et du forme

pour ne pas faire des erreurs dans sa réalisation.

11 Favoritisme : tendance à accorder des faveurs injustes ou illégales

p. 39

La figure suivante présente un type de démarche de recrutement :

Figure 6 : Les huit étapes de recrutement

Base pour l’appréciation

Gestion de carrières

Répétition du processus

si nécessaire

Source : Christian A. Razafimbahiny, « les dix commandements du Management de Gestion

des Resources Humaines »

En général, le mode de recrutement doit toujours se dérouler comme précédemment.

De ce fait, l’autorité compétente ne risque pas de rencontrer des erreurs ou de faux espoirs

concernant le candidat recruté.

Définition du poste

Définition du profil

Identification des sources de recrutement

Mise en place des moyens de recrutement

Campagne de recrutement

Sélection des candidatures

Décision d’embauche

Intégration

p. 40

VI-2. L’évaluation du personnel

Une évaluation vise à déterminer :

- les finalités du poste, c’est-à-dire l’étendu et l’impact des résultats attendus de son

fonctionnement ;

- les aptitudes nécessaires dans le poste : connaissances pratiques et théoriques,

expériences, capacité de direction, aptitude au commandement.

Cette évaluation est importante car elle permet :

- d’analyser le comportement de l’intéressé et de contrôler son efficacité à son poste de

travail ;

- de remédier certaines insuffisances par des conseils, une mutation mieux adaptés ou

un complément de formation ;

- de procéder à la promotion des agents manifestant des capacités supérieures exigées

dans le poste.

VI-3. La formation du personnel

Le nombre d’agents de l’Etat compétents, déjà très peu élevé et insuffisamment

reparti sur le territoire national, a subi une saignée importante durant les sombres années de

l’ajustement structurel. Le gèle de recrutement dans la fonction publique, l’incitation aux

départs volontaires, ont contribué à appauvrir la qualité des ressources humaines publiques. Il

a fallu refondre toute la politique de formation et d’entretien de la formation des agents de

l’Etat au regard des enjeux internes régionaux et internationaux

La formation doit s’effectuer tous les jours pendant l’exercice de l’emploi, elle est la

condition première du maintien de la vitalité du personnel, quel que soit son âge.

Elle est occasionnée au bénéfice du personnel. Les actions de formation qui peuvent être

organisées au profit du personnel sont des actions :

• de prévention

• d’adaptation

p. 41

• de promotion professionnelle

• d’acquisition, d’entretien ou de perfectionnement des connaissances

« Ces actions doivent revêtir la forme de stage c’est-à-dire de périodes d’études théoriques

et/ou pratiques. Elles peuvent être organisées dans l’entreprise ou en dehors de l’entreprise

dans le cadre de convention avec des organismes de formation » disait Michel

Christolhomme12.

Une démarche type de la mise en place d’une formation adaptée sera illustrée par la figure

suivante.

Figure 7 : Mise en place d’une formation adaptée

Source : Christian A. Razafimbahiny, « les dix commandements du Management de Gestion

des Ressources Humaines »

12 Michel Christolhomme, « les exercices d’administration du personnel »

Analyse des disponibilités en

compétence

Besoins de formation professionnelle

permanente

Étude prospective des besoins en compétence

Plan de formation pertinent

Quota de formation par catégories

professionnelles

Action de formation

p. 42

VI-4. La motivation du personnel

Toute politique de relations humaines se fonde sur la connaissance des motivations de

l’homme au travail et de ses attitudes à l’égard du travail.

Les théories de motivation ont beaucoup évolué :

- Selon la théorie de motivation économique13, l’homme a des vues rationnelles. Il

est, par tout les cas, motivé par l’argent. C’est là qu’entre en jeu la notion de salaires et

de ses compléments. Il revient même à dire que « salaire élevé, travail motivant ».

Mais cette théorie reste à vérifier.

- L’école des relations humaines avec E. Mayo14 a mis en évidence l’existence de

motivations autres que financières. On peut citer le sentiment d’appartenance à un

groupe, la nature des relations avec l’encadrement.

- F. Hertzberg15 distingue les facteurs de satisfaction tels que la réalisation, la

reconnaissance, la responsabilité, l’avancement, le travail en lui-même comme sources

de motivation des facteurs de mécontentement telles que la surveillance, les conditions

de travail, les relations humaines, le salaire, la sécurité de l’emploi qui contrarient les

motivations.

Cette motivation du personnel est occupe une place importante dans la démarche GPEC si

l’on veut un service public bien soigné et de qualité. Imaginons, par exemple, un agent de

l’Etat qui travaille dans les meilleures conditions qui soient. Il n’aura plus à chercher autre

chose à faire, ni autre source financière pour salir son travail.

VI-5. Cas pratique : la santé publique

Le secteur de la santé connait depuis longtemps des grands changements (progrès des

techniques médicales, restructuration de l’offre de soins, réorganisation des modes de prise en

charge…) qui influent directement sur les évolutions des métiers des établissements de santé

et médico-sociaux.

13 Amartya Sen, 1987, « Ethique et Economie ». Majeure alternative Management HEC 2008-2009 14 E. Mayo, « l’Ecole des relations humaines » 15 F. Hertzberg, 2010, « The Motivation to Work »

p. 43

Le domaine de la santé, à Madagascar, reste encore à débattre. Nous constatons beaucoup

de mauvaises gérances et l’incapacité des agents hospitaliers à satisfaire les besoins des

usagers, étant donné que ces agents font partie prenante de la fonction publique.

a- Une reforme hospitalière à Madagascar.

Les enquêtes faites auprès des différents responsables et praticiens hospitaliers livrent les

constats suivants:

- une insuffisance d’encadrement et de formation ;

- une insuffisance de cadre réglementaire appliqué au secteur sanitaire privé non lucratif

et lucratif ;

- une insuffisance sur le plan logistique (vétusté des infrastructures et des plateaux

techniques, problème de maintenance,…), sur le plan financier, sur le plan ressources

humaines (nombre, qualification, organisation de la formation…), sur le plan

processus de planification/ programmation.

Ces situations ont entraîné les établissements hospitaliers publics dans une spirale de

dégradation. Ainsi, les usagers se font de plus en plus une image négative des établissements

hospitaliers publics. Ce qui explique le faible taux de fréquentation des hôpitaux.

Par conséquent, la réforme du secteur hospitalier public et privé s’avère indispensable afin

de mieux répondre aux exigences d’une politique nationale de santé orientée vers la santé

pour tous et aux exigences de la société malagasy qui demande une médecine plus juste et

plus efficace.

Ci-joint quelques articles portant sur le régime du personnel hospitalier :

La loi n° 2001_00316 stipule dans son titre II, chapitre VII :

Article 64 : Le personnel des Etablissements publics hospitaliers (EPH) comprend :

• des agents relevant du statut de la fonction publique ;

• des agent « non encadrés » de l’Etat ;

• le personnel enseignant des facultés des Sciences de la santé ;

• des agents contractuels à plein temps ou à temps partiel régis par le Code de travail ;

• des agents mis à disposition de l’établissement par les CTD ;

16 Loi n°2001-003 portant sur La réforme hospitalière à Madagascar

p. 44

• des agents mis à la disposition de l’établissement dans le cadre de partenariats ou

d’accords de coopération.

Article 67 : La direction centrale met en place en collaboration avec la Direction des

Ressources Humaines du Ministère chargé de la Santé une politique de développement des

ressources humaines axée sur la planification du recrutement, l’amélioration de la formation,

la mise en place d’un régime particulier du personnel hospitalier et visant à l’amélioration des

différents corps des professions de santé existants et à créer. Les textes régissant les différents

corps sont pris par voie règlementaire.

Article 71 : Chaque Etablissement Public de Santé se met en œuvre une politique

d’intéressement de son personnel aux résultats de l’exercice écoulé.

Article 72 : Les modalités d’organisation de l’intéressement dans les Etablissements Publics

de Santé (EPS) sont de la compétence des Conseils d’Administration (CA) dans le cadre de

règles fixées par voie règlementaire.

Du fait de l’article 67 précédemment cité, la GPEC est un axe de développement clé des

ressources humaines pour ces établissements, dans le sens où elle nécessite de mettre en

adéquation : stratégie, contraintes de l’environnement et besoins en ressources. Au vu des

défis à relever par les établissements (pénurie de compétences rares, création de nouveaux

métiers, organisation territoriale de la santé…), la GPEC doit être un outil au service des

professionnels.

b- Les objectifs de la GPEC dans les établissements de santé et médico-sociaux

Dans le domaine sanitaire, la GPEC est une démarche à la fois prévisionnelle et

opérationnelle permettant d’anticiper et gérer les besoins en Ressources Humaines pour

assurer et développer les activités des établissements sanitaires et médico- sociaux afin de

répondre au mieux aux besoins de prise en charge des patients.

Les objectifs d’une démarche GPEC dans ces établissements sont les suivants :

- anticiper les évolutions d’activités de l’établissement et leurs effets sur les emplois et

les compétences, et agir par des actions de GRH et d’encadrement coordonnées ;

- faire du sur-mesure en s’inscrivant dans le projet d’établissement, en partant de son

organisation, de ses effectifs et de sa culture ;

p. 45

- s’appuyer sur des actions qui servent la performance de l’établissement, et qui font

aussi évoluer les membres du personnel sur le développement de leurs compétences ;

- assurer l’employabilité des salariés et permettre d’identifier les passerelles possibles ;

- être capable de réactivité face aux évolutions techniques, organisationnelles, légales,

environnementales ;

- développer l’attractivité de l’établissement dans un environnement de plus en plus

concurrentiel.

La GPEC dans les établissements de santé consiste à :

- réduire de façon anticipée les écarts entre les besoins et les RH de l’établissement en

fonction de son plan stratégique (ou au moins d’objectifs à moyen terme biens

identifiés) et ce en anticipant l’évolution des métiers, en quantité (nombre d’emplois

nécessaires) et en qualité (compétences requises) ;

- réparer collectivement et individuellement l’établissement et son personnel à ces

évolutions.

GESTION : AGIR : mener des actions

Prévisionnelle : PREVOIR : anticiper à 3-5 ans

Emplois : QUANTIFIER les évolutions

Compétences : QUALIFIER les évolutions.

c- Les outils utilisés

Ces outils sont soit des outils d’analyse quantitative, soit des outils d’analyse qualitative

tels que :

• La cartographie des métiers : sur cette base, l’ensemble des outils de la GPEC va

permettre de recueillir des données.

• Le contexte de l’établissement : l’analyse quantitative et qualitative des données

concernant les métiers permettra de déterminer des actions RH de GPEC.

Les liens entre ces types d’outils d’analyse sont donnés par la figure ci-après.

p. 46

Figure 8 : Liens entre les outils de GPEC

CONTEXTE

Source : Florence Chappert , « Les points clés du dispositif de GPEC »

Cependant, la mise en place de la démarche GPEC nécessite l’entraide entre différents acteurs qui sont notamment la direction, les IRP, l’encadrement, le personnel, la DRH. Ces entités doivent, sans exception, donner leur part dans l’accomplissement de cette démarche. La figure suivante annonce les actions qui doivent être menées par chacune des entités suscitées.

Outils analyse quantitative

Outils analyse qualitative

Priorisation des actions GPEC

Flux entrées/sorties

Pyramide des âges

Référentiels compétences

Fiche métier

Formation Recrutement Evaluation Mobilité Parcours professionnel

p. 47

d- Acteurs de la GPEC et rôles des associés

Figure 9 : Les acteurs de la GPEC

La DRH : partenaire et support de la dynamique des acteurs

Source : ANAP (Appui santé médico-social)

Le personnel

• Développer son employabilité

• Bénéficier des actions de GPEC pour se développer professionnellement

L’encadrement

• S’approprier les enjeux

• Organiser le travail au quotidien pour favoriser la performance de l’établissement et le développement des compétences

• Repérer les besoins en compétences, évaluer les compétences et les potentiels des agents

Les IRP

• Proposer des parcours professionnels sécurisés pour les salariés

• Proposer des formations adaptées aux besoins de l’entreprise et des salariés

La direction

• Fixer les tendances d’évaluation de l’établissement

• Promouvoir la démarche GPEC

• Préparer tous les acteurs aux enjeux de demain

• Donner de sens aux actions mises en place

Partager les tendances d’évaluation des

métiers et des compétences

p. 48

e- Les facteurs clés de succès

• Préparer et travailler le projet social avec les différents acteurs afin que celui-ci soit

porté par tous au sein de l’établissement (mieux vaut deux qu’un).

• Définir l’organisation, les ressources et les moyens nécessaires en lien avec la mise en

œuvre du projet.

• Se fixer des objectifs factuels et réalisables.

Tableau 6 : Exemple de bilan d’état des lieux

Thématiques Points forts Points à améliorer Recommandations

Relations sociales

Communication

Gestion de

compétences

Commentaires

Source : support FHP LR

f- Proposition de pistes d’actions Ressources Humaines

Poursuivre et pérenniser les actions en cours17

Recrutement et fidélisation

- Poursuivre les actions auprès des écoles de médecines - Renforcer les processus d’intégration - Proposer sur la base de volontariat des parcours d’évolution interactive

Formation

- Encourager les agents pour les services administratifs (maintenance, assistance formation)

- Accompagner la promotion professionnelle - Développer les contrats de professionnalisation

17 Christian A. Razafimbahiny « les dix commandements du management des ressources humaines »

p. 49

Evaluation

- Systématiser les entretiens annuels et suivre leur réalisation effective - Organiser un retour aux évalués

Prévention de pénibilité

- Exploiter les résultats issus des groupes de travail en cours (recensement des risques professionnels, identification des personnes en difficulté)

Ainsi, le domaine de la santé prend une grande place dans la fonction publique. On parle notamment de « santé pour tous ». Il doit être en bon et du forme afin de répondre au mieux les besoins des usagers. Cela commencera, à cet effet, par la mobilisation des personnels de la santé.

p. 50

CONCLUSION

Ainsi, pour répondre au mieux aux besoins des citoyens, les administrations publiques

doivent effectuer des reformes de profondeur dans leur système de gestion des ressources

humaines. Le paramètre principal pour qu’une fonction publique soit efficace est la

compétence des agents qu’elle comprend. Ils doivent être bien préparés à leurs tâches. A

Madagascar et plus qu’ailleurs, la fonction publique est malmenée du fait des caractères

communs suivant : népotisme, tribalisme, politique du ventre, distribution de prébendes. Or

ces caractères freinent la fonction publique dans l’accomplissement de ces actions pour le

développement de la nation.

Les flux d’entrée et de sortie des fonctionnaires dans leurs fonctions devraient être

bien gérer afin d’éviter le problème de sureffectif qui entraînera un problème financier et

voire un problème économique.

La GPEC doit s’intégrer dans la stratégie de l’Etat dans le recrutement des

fonctionnaires ; elle ne peut se limiter à de simples calculs quantitatifs des emplois. En effet,

elle est intégrée et construite en fonction des différentes politiques que l’Etat souhaite mettre

en place. La GPEC peut ainsi soutenir les décisions en matière de GRH.

La nécessité d’anticiper les évolutions majeures et son impact sur les emplois et de

s’adapter en permanence redonne à la GPEC toute sa légitimité. Afin de faire face à

l’évolution des métiers et à la pénurie des ressources, l’Etat devrait prendre conscience de

l’importance d’une telle démarche et utiliser ses outils pour connaître les ressources et les

compétences des agents à travers une approche qualitative (appréciation de la performance

des compétences ; potentiel ; fusée des compétences) ou quantitative (connaître la structure

des emplois et les évolutions en nombre ; élaborer la pyramide des âges et des anciennetés).

p. 51

Bibliographie Ouvrages

Bouloc.P., « Manuel de droit de travail et de droit social », Les Editions d’Organisations.

Christolhomme.M., 1979. « Exercices d’administration du personnel » les éditions

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De Boislandelle.H.M., 1991. « Gestion des ressources humaines par l’exemple » Editions

CHOTARD.

Evequoz G., 2003. « Les compétences clés : pour accroître l’efficacité et l’employabilité de

chacun ». Editions Liaisons, Paris.

Guerlet.A., « Le bilan de l’Etat, étude critique du système financier et comptable de l’Etat ».

Le Boterf G., 1999. « L’ingénieurie des compétences ». Les éditions d’Organisation, Paris.

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COM.PLEXE.

Lannérée.S et Isselé.I.L., « Principes et pratiques du droit de travail », J. Delmas et Cie.

Massiot.M., 1971. « L’Administration publique à Madagascar : Evolution de l’organisation

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Perroux.F., 1967. « Economies et Sociétés » Série : Croissance et Progrès (Institut de science

économique appliquée).

Razafimbahiny.C.A., « Les dix commandements du management, Gestion des Ressources

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Römer.K, Ulrich K. Dreikandt , Willenkord.C., 1987, “ Les réalités Allemandes” La

République fédérale d’Allemagne.

Vallemont.S., « Gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences »

collection : Gestion publique.

p. 52

Textes juridiques

Ministère de la fonction publique (France), bilan 2011, « Bonnes pratiques de gestion des

ressources humaines ».

Repoblikan’i Madagasikara, Présidence de la République, « Loi n°2003-011, portant statut

général des fonctionnaires »

Code du travail. Dalloz

Rapports d’activités et revues

ANAP Appui santé et médico-social, « Améliorer la gestion des ressources humaines, la

gestion provisionnelle des emplois et des compétences ».

La revue libérale (revue trimestrielle) Economique, philosophique, Scientifique

Mémento social pratique, Editions Francis Lefebvre.

Nations Unies, département des affaires économiques et sociales. Division de l’économie et

de l’administration publique, 2001, « Ethique de la fonction publique en Afrique » Volume 1

2003, « Réseau Dialogues sur la Gouvernance en Afrique » Pour une refondation de l’Etat

en Afrique

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Table des matières INTRODUCTION ................................................................................................................................... 1

Chapitre I : La fonction publique : généralité et historique ..................................................................... 2

I.1- L’éthique de la fonction publique ................................................................................................ 2

I.2- Quelques définitions importantes ................................................................................................ 4

Le fonctionnaire : .................................................................................................................................. 4

Les statuts : ............................................................................................................................................ 4

Les cadres : ............................................................................................................................................ 4

Les corps et les cadres d’emplois : ....................................................................................................... 5

Les grades/ classes et échelons : ........................................................................................................... 6

L’emploi : ............................................................................................................................................... 7

I.3- Les droits et obligations des agents titulaires de la fonction publique. ........................................ 7

Les droits et garanties : ......................................................................................................................... 7

Les droits liés à la fonction : ................................................................................................................. 7

Les devoirs et obligations : ................................................................................................................... 7

I.4- Présentation de la carrière des agents de l’Etat ............................................................................ 8

Chapitre II : Caractéristiques de la fonction publique à Madagascar .................................................... 11

II.1- Madagascar vers les années 1870 ............................................................................................. 11

II.2- La fonction publique malgache au moment de l'indépendance ................................................ 12

Chapitre III Recherche d'une fonction publique efficace .................................................................... 15

III-1. Fonction Publique et développement ....................................................................................... 15

III.2- Une réforme administrative ...................................................................................................... 16

III-3. Mesures quantitatives et qualitatives souhaitables ................................................................... 20

III-4. Beaucoup de dysfonctionnements et d’incompatibilités .......................................................... 23

III-5. Le modèle administratif allemand ............................................................................................ 24

Chapitre IV- Définition des concepts de GPEC et de compétence ....................................................... 26

IV .1- Définition de la GPEC ...................................................................................................... 26

IV.2- Objectifs et moyens de la GPEC ...................................................................................... 30

Chapitre V- Comment transposer dans la fonction publique les instruments et les démarches de la gestion qualitative de l’emploi ...................................................................................................... 33

V.1- L’organisation d’un recensement de compétences .................................................................... 33

V-2. Evaluation du personnel administratif ....................................................................................... 35

V-3. Analyse du poste et du titulaire ................................................................................................ 35

Chapitre VI. La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences proprement dite .................... 37

p. 54

VI-1. La transparence de recrutement .............................................................................................. 38

VI-2. L’évaluation du personnel........................................................................................................ 40

VI-3. La formation du personnel ....................................................................................................... 40

VI-4. La motivation du personnel ..................................................................................................... 42

VI-5. Cas pratique : la santé publique ............................................................................................... 42

CONCLUSION ..................................................................................................................................... 50

Nom : RAHERINOMENA

Prénom : Noroseheno

Adresse : lot 077 E Ambohibao Antehiroka

Titre : « Recherche d’une fonction publique efficace à Madagascar : introduction de la GPEC, cas de la santé publique »

Nombre de pages : 50

Nombre de figures : 8

Nombre de tableaux : 4

RESUME

L’objectif de ce mémoire est de proposer des réaménagements et corrections dans le

fonctionnement de l’administration. Les fonctionnaires doivent être partie prenante à l’effort

de développement. On pourrait songer à une véritable recomposition des fonctions publiques,

par exemple la reconversion de certains agents en direction des secteurs déficitaires, favoriser

la professionnalisation des fonctionnaires afin de mieux coller aux besoins, assurer l’égalité

d’accès aux emplois de la fonction publique en fonction du mérite. L’introduction de la

Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences (GPEC) serait une démarche

favorable pour assurer ces améliorations à long terme.

Mots clés : Professionnalisation, réaménagements, corrections, fonctionnaires, fonction

publique, mérite, GPEC, emploi, compétence, améliorations, long terme.

ABSTRACT

The objective of this memory is to propose refitting and corrections in the operation of

the administration. The civil servant must be recipient with the effort of development. One

could think of a true recombining of the public office, for example the reconversion of

certain agents in direction of the overdrawn sectors, to support the professionalization of the

civil servant in order to better stick to the needs, to ensure equal access to the uses of the

public office according to the merit. The introduction of the Estimated Management of

Employment and Competences (GPEC) would be a favorable step to ensure these long-term

improvements.

Key Word: Professionalization, refitting, corrections, civil servant, public office, deserve,

GPEC, employment, competence, improvements, long term.