rapport d'observations dÉfinitives sur la gestion de la communaute … · 2017-06-06 · 4...
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RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION
« DURANCE-LUBERON-VERDON-AGGLOMÉRATION »
(Alpes-de-Haute-Provence)
à compter de l’exercice 2010
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la communauté
d’agglomération « Durance-Lubéron-Verdon-Agglomération » à partir de l’exercice 2010.
Par lettre en date du 10 juillet 2015, le président de la chambre en a informé
M. JEANMET-PERALTA, ancien président de la communauté de communes « Lubéron-
Durance-Verdon" et actuel président de la communauté d'agglomération "Durance-Lubéron-
Verdon-Agglomération", ainsi que M. Jacques ECHALON, ancien président de la communauté
de communes « Intercommunalité Lubéron oriental » et Mme Dominique HERMITTE,
ancienne présidente de la communauté de communes « Sud 04 ». L’entretien de fin de contrôle
avec le rapporteur a eu lieu le 7 décembre 2015.
Lors de sa séance du 26 janvier 2016 la chambre a arrêté ses observations provisoires.
Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. JEANMET-PERALTA, ancien président
de la communauté de communes « Lubéron-Durance-Verdon" et actuel président de la
communauté d'agglomération "Durance-Lubéron-Verdon-Agglomération" et, pour les parties
qui les concernent, aux tiers cités dans le rapport.
M. JEANMET-PERALTA a répondu par courrier enregistré au greffe le 7 juin 2016.
La chambre a arrêté ses observations définitives et les recommandations auxquelles elles
donnent lieu le 20 septembre 2016.
Ce rapport d’observations définitives a été communiqué par lettre du 21 novembre 2016
à M. JEANMET-PERALTA, ancien président de la communauté de communes « Lubéron-
Durance-Verdon" et actuel président de la communauté d'agglomération "Durance-Lubéron-
Verdon-Agglomération".
A l’expiration du délai fixé par la loi pour recueillir les réponses de l’ordonnateur,
aucune réponse n’est parvenue au greffe.
Ce rapport sera consultable sur le site des juridictions financières (www.ccomptes.fr)
après sa présentation à l’assemblée délibérante.
2
SOMMAIRE
1. Présentation générale .................................................................................... 6
2. La création et la mise en place de la communauté d’agglomération DLVA....... 7
2.1. La création de DLVA ......................................................................................... 7 2.1.1. Éléments de contexte ....................................................................................................... 7 2.1.2. Le choix des compétences optionnelles et facultatives .................................................... 8 2.1.3. La définition de l’intérêt communautaire ......................................................................... 9 2.1.4. La gouvernance de DLVA au niveau du conseil communautaire .................................... 11
2.2. La mise en place de la communauté d’agglomération DLVA ............................. 12 2.2.1. Les opérations de transferts ........................................................................................... 12 2.2.2. Un outil d’intégration fiscale et de solidarité ................................................................. 15
3. La tenue et la fiabilité des comptes ............................................................... 22
3.1. Présentation des arborescences budgétaires ................................................... 22 3.1.1. Présentation d’ILO .......................................................................................................... 22 3.1.2. Présentation de Sud 04 ................................................................................................... 23 3.1.3. Présentation de la CCLDV................................................................................................ 23 3.1.4. Présentation de DLVA ..................................................................................................... 24 3.1.5. Agrégation des données ................................................................................................. 24
3.2. Exactitude et fiabilité des comptes ................................................................. 26 3.2.1. Contrôle de l'exactitude des comptes de DLVA .............................................................. 26 3.2.2. Contrôle de la fiabilité des comptes ............................................................................... 26 3.2.3. Un pilotage de l’exécution du budget, des procédures et des contrôles à améliorer .... 27
4. La situation financière de l’intercommunalité ............................................... 31
4.1. L’évolution générale des produits et charges de gestion .................................. 31 4.1.1. Les produits de gestion au niveau du bloc communal .................................................... 32 4.1.2. Les produits de gestion de DLVA..................................................................................... 32 4.1.3. Le détail des produits de gestion .................................................................................... 33 4.1.4. Les charges courantes ..................................................................................................... 37 4.1.5. Le détail des charges courantes ...................................................................................... 38 4.1.6. Les dépenses d’équipement ........................................................................................... 40
4.2. Les équilibres financiers ................................................................................. 41 4.2.1. L’excédent brut de fonctionnement ............................................................................... 41 4.2.2. La capacité d’autofinancement ....................................................................................... 42 4.2.3. Le financement des investissements .............................................................................. 43
4.3. La situation bilancielle .................................................................................... 44 4.3.1. Le fonds de roulement net global et le besoin en fonds de roulement .......................... 44 4.3.2. La trésorerie .................................................................................................................... 45 4.3.3. La gestion de la dette ...................................................................................................... 45
5. La mutualisation au sein du bloc intercommunal .......................................... 48
5.1. Définition ....................................................................................................... 48
5.2. Les objectifs de la mutualisation pour DLVA .................................................... 49
5.3. Cadre juridique des mutualisations de DLVA ................................................... 50 5.3.1. Cadre juridique des mutualisations mises en place au sein de DLVA ............................. 50 5.3.2. Les mises à disposition réciproque de services ............................................................... 52 5.3.3. Un schéma directeur de mutualisation qui fait défaut ................................................... 55
5.4. Les premiers effets des mutualisations ........................................................... 56 5.4.1. Une montée en puissance des charges faisant l’objet d’une mutualisation .................. 56 5.4.2. Le degré de mutualisation des services .......................................................................... 57
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SYNTHESE
La communauté d’agglomération « Durance-Luberon-Verdon-Agglomération » (DLVA)
s’est substituée, le 1er janvier 2013, aux communautés de communes « Luberon-Durance-
Verdon », « Intercommunalité-Luberon-Oriental » et « Sud 04 » et a intégré deux communes
isolées (Riez et Roumoules). DLVA constitue ainsi un ensemble de 26 communes regroupant 40
% de la population des Alpes-de-Haute-Provence (62 000 habitants) sur un territoire de
846 km2.
Outre l’examen de la tenue des comptes et de la situation financière de la communauté
d’agglomération, la chambre régionale des comptes s’est intéressée aux opérations de création
et de mise en place de l’intercommunalité, en particulier en termes de mutualisation de ses
moyens.
1. La création et la mise en place de la communauté d’agglomération
La communauté d’agglomération résulte d’un projet de territoire dont la mise en œuvre
a suivi un processus d’élaboration collaboratif sur les volets concernant les compétences, la
gouvernance et les finances de l’EPCI.
La détermination des compétences de la communauté d’agglomération a été réalisée
sur la base du plus grand dénominateur commun et l’intérêt communautaire, quand il a été
défini, l’a été avec précision.
La gouvernance politique de l’intercommunalité a été revue en 2014, permettant une
représentation plus resserrée et cohérente du territoire en fonction des enjeux autour de la ville
centre. Sur un plan administratif, la constitution de services communs et la mise à disposition
croisée de services entre les communes membres et l’agglomération ont conforté la place de la
mutualisation au cœur du projet communautaire.
Les opérations de transfert sont désormais achevées. Les flux réciproques entre
l’intercommunalité et ses communes membres n’appellent pas d’observations particulières,
sauf pour ce qui concerne la clarification des modalités de dévolution des attributions de
compensation et la solidarité intercommunale, qui pourraient faire l’objet d’une actualisation.
2. La tenue des comptes
La tenue des comptes étant réalisée par un service commun de la ville-siège et de
l’agglomération, l’identité d’agents, d’outils et de méthodes fait que les conclusions relatives
à l’exactitude et la fiabilité des comptes intercommunaux sont similaires à celles arrêtées dans
le cadre de l’examen de gestion de la commune de Manosque, à savoir :
- Une information budgétaire et financière de l’organe délibérant et une tenue des
comptes (existence de discordances comptables) qui pourraient encore être améliorée ;
- Une nécessaire mise en place d’outils de contrôle interne et de pilotage qui seraient de
nature à accroître la fiabilité des comptes de l’intercommunalité. A ce titre, la prévision
et l’exécution des investissements seraient les premiers bénéficiaires d’une gestion plus
conforme aux enjeux que porte désormais la collectivité.
3. La situation financière de l’intercommunalité
4
Par rapport aux budgets cumulés des intercommunalités préexistantes, la création de
la communauté d’agglomération s’est traduite par une hausse des produits de gestion de 7,3
M€ (+ 32 %) pour atteindre 31,8 M€ en 2014, alors que les charges de gestion ont augmenté
de 11,8 M€ (+ 76 %) pour s’élever à 29,75 M€ en 2014. Cet « effet de ciseaux » a entraîné une
diminution sensible de la capacité d’autofinancement de la communauté d’agglomération et
réduit son taux d’épargne, dont le niveau appelle une certaine vigilance au regard de la
politique d’investissement menée par la collectivité.
L’examen de la situation bilancielle, quant à elle, fait apparaître un niveau excessif du
fonds de roulement net global et de la trésorerie.
La capacité de désendettement de l’intercommunalité (6,1 ans), le volume de sa dette
(11,5 M€ en 2014), le taux de charge de son endettement (3,8 %) et le profil peu risqué de sa
structure permettent de qualifier la dette de la collectivité de soutenable et maîtrisée en termes
de risques.
4. La mutualisation au sein du bloc communal
La mutualisation au sein du bloc communal est réalisée dans le cadre des services
communs ville centre-intercommunalité sur les fonctions supports et transversales. A un degré
moindre, elle est effective sur le reste du territoire communautaire par le biais de mises à
disposition réciproques de services concernant le volet technique et opérationnel des missions
de l’intercommunalité.
Aussi, si le total des charges de gestion mutualisées ne représente encore que 3,39 %
des charges de gestion en 2014, ce taux est néanmoins plus de dix fois supérieur à ceux qui
étaient constatés au sein des intercommunalités préexistantes et suit une tendance
encourageante.
Enfin, le degré d’intégration des services fonctionnels (près de 90 %) et des services
transférés (45 % avec la ville centre) ainsi que la nature ascendante des mises à disposition
sont autant d’indicateurs traduisant la montée en puissance des mutualisations au sein de la
communauté d’agglomération.
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RECOMMANDATIONS
La chambre maintient ses six recommandations dans l’attente de pouvoir en examiner la
réalisation effective :
Recommandation n° 1 :
Établir un pacte financier entre les communes membres et l’intercommunalité déterminant
notamment des modalités objectives de dévolution des attributions de compensation, de la
dotation de solidarité communautaire et des fonds de concours.
Recommandation n° 2 :
Améliorer le taux d’exécution budgétaire de la section d’investissement par le recours à un outil
de programmation pluriannuelle des investissements.
Recommandation n° 3 :
Se doter d’un règlement budgétaire et financier en s’inspirant du guide élaboré à cette fin par
le Comité national relatif à la fiabilité des comptes publics locaux.
Recommandation n° 4 :
4-1 : Se doter d’outils de contrôle de gestion sous l’égide d’un service pilote permettant un suivi
et une évaluation de l’activité des services de la communauté aux regards des objectifs assignés.
4-2 : Élaborer des outils de contrôle interne communs.
Recommandation n° 5 :
Améliorer l’information du conseil communautaire en matière de gestion de la dette en
s’inspirant des dispositions de la circulaire interministérielle n° NOR IOCB1015077C du
25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs
établissements publics.
Recommandation n° 6 :
Se doter d’un schéma de mutualisation conformément aux dispositions de l’article L. 5211-39-
1 du code général des collectivités territoriales.
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1. PRESENTATION GENERALE
La communauté d’agglomération « Durance-Luberon-Verdon-Agglomération » (DLVA) a
été créée le 1er janvier 2013. Elle s’est substituée à trois communautés de communes :
« Luberon-Durance-Verdon » - ci-après « CCLDV », « Intercommunalité-Luberon-
Oriental » ci-après « ILO » et « Sud 04 ». Elle a également intégré deux communes isolées
(Riez et Roumoules1) pour constituer un ensemble de 26 communes2 regroupant 40 % de la
population des Alpes-de Haute-Provence (62 000 habitants) sur un territoire de 846 km2.
Le tableau suivant présente les principales caractéristiques des communautés de communes
et de la communauté d’agglomération née de leur fusion, ainsi que les compétences de DLVA.
ILO Sud 04 CCLDV DLVA
Création 2000 2002 2002 2013
Siège Villeneuve Sainte-Tulle Manosque Manosque
Membres 8 (3 à la création) 3 13 (3 à la création) 26
Population 14 150 habitants 7 910 habitants 35 500 habitants 61 200 habitants
Superficie 183,71 km2 64,03 km2 532 km2 846 km2
Densité 77 hab. / km2 124 hab. / km2 67 hab. / km2 73 hab. / km2
Fonctionnement 8,6 M€ 4,5 M€ 33, 3 M€ 53,5 M€
Investissement 2,9 M€ 2 M€ 15,1 M€ 20,6 M€
Compétences
obligatoires de
DLVA
- développement économique
- aménagement du territoire
- équilibre social de l'habitat
- politique de la ville
Compétences
optionnelles de
DLVA
- voirie d'intérêt communautaire
- assainissement
- eau potable
- environnement
- construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt
communautaire
Compétences
facultatives de
DLVA
- tourisme
- éclairage public
- massifs forestiers et rivières
- agenda 21
- enfance et jeunesse
- éducation
- système d'information géographique
Source : préfecture des Alpes-de-Haute-Provence et comptes de gestion.
L’ambition affichée de cette intercommunalité est de recentrer les communes sur leurs
missions de proximité et de faire exercer celles jugées structurantes à une échelle territoriale
pertinente de façon mutualisée selon un mode de gouvernance efficace.
Comme l’indique le schéma départemental de coopération intercommunale, « Le pôle
manosquin devrait permettre d’organiser durablement le sud du territoire des Alpes-de-Haute-
Provence » grâce à la création de cette intercommunalité et l’engagement de l’écriture d’un
schéma de cohérence territorial (SCOT) pour cette partie du territoire.
1 Les masses budgétaires des deux communes étant négligeables au regard de la masse totale des budgets considérés (recettes
de fonctionnement du budget principal de 2,1 M€ pour Riez - 1 819 habitants - et de 0,6 M€ pour Roumoules - 694 habitants
- au 31 décembre 2012), elles ne seront pas prises en compte dans le présent examen de gestion. 2 Dont une commune varoise, Vinon-sur-Verdon (4 000 habitants).
7
2. LA CREATION ET LA MISE EN PLACE DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DLVA
Cette partie est consacrée à la définition du projet de création de DLVA, aux opérations de
mise en place de la communauté d’agglomération (opérations de transfert) avant de traiter de
la gestion des flux réciproques en vigueur notamment sous l’angle de l’intégration fiscale et de
la péréquation.
2.1. La création de DLVA
Seront examinés ici le contexte de création de DLVA, le choix des compétences, la définition
de l’intérêt communautaire puis le mode de gouvernance politique et administrative.
Éléments de contexte
Le projet initial de la communauté d’agglomération visait à la fusion des quatre
communautés de communes de l’arrière-pays des Alpes-de-Haute-Provence : CCLDV, ILO,
Sud 04 ainsi que la communauté de communes du Pays de Forcalquier – Montagne de Lure
(CCPFML).
Une étude de faisabilité a été menée par un cabinet privé3 en décembre 2010. Cette dernière
présentait les données significatives de chaque intercommunalité (compétences, finances,
moyens humains), une projection financière consolidée dans la perspective de la création d’une
communauté d’agglomération et recensait les domaines relevant des compétences obligatoires
non encore exercées par les futurs membres de l’intercommunalité : la politique de la ville,
l’organisation des transports urbains et la politique du logement.
En raison du désistement de la CCPFML, le projet de création de la communauté
d’agglomération a vu son périmètre redimensionné en conséquence et la méthode de travail
révisée.
En 2012, les trois communautés de communes intéressées ont institué la méthodologie
suivante d’élaboration d’un projet de communauté d’agglomération :
- Un comité de pilotage composé de 13 élus et une conférence des maires ;
Le comité de pilotage était composé de quatre élus par communauté de communes et d’un
élu pour les deux communes isolées à rattacher (Riez et Roumoules). Ils avaient pour
mission de valider les propositions formulées par la commission du projet
d’agglomération ;
La conférence des maires associait l’ensemble des exécutifs communaux ;
- Une commission du projet d’agglomération constituée d’élus se répartissant en trois
groupes de travail (compétences, finances, organisation-gouvernance) qui se sont réunis
à plusieurs reprises entre janvier et juin 2012.
Le portage technique des études était réalisé par un groupe de pilotage composé des
directeurs généraux des intercommunalités et d’un groupe technique composé des directeurs
généraux des intercommunalités et des secrétaires de mairies.
Au final, l’ensemble des orientations a été arrêté à la fin du premier semestre 2012 et la
communauté d’agglomération a été créée par arrêté interpréfectoral n° 201.2275 bis du
16 novembre 2012.
3 Stratégie et gestion publiques.
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Le choix des compétences optionnelles et facultatives
Le travail de préfiguration réalisé par les communautés de communes en 2012 a permis
d’arrêter le contour des compétences optionnelles et facultatives et d’amorcer le travail sur la
définition de l’intérêt communautaire.
Le choix des compétences retenues par l’intercommunalité, hormis celles prévues par
l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales4, est celui d’une reprise du socle
de compétences déjà exercées par les communautés de communes ILO, Sud 04 et CCLDV.
Le choix de ce socle de compétences, réalisé sur la base du plus grand dénominateur
commun, répond au souhait de l’intercommunalité de se consacrer à un projet fondé sur la mise
à niveau (travail de remise aux normes des infrastructures dans le domaine de l’eau et de
l’assainissement par exemple) et la montée en gamme des compétences antérieurement gérées
par les anciennes communautés de communes.
S’agissant des compétences nouvelles (les transports et la politique de la ville),
l’intercommunalité leur a alloué dix postes. Les quatre postes dédiés à la compétence
« transports » représentent une masse salariale évaluée en janvier 2013 à 12 100 € par mois. La
masse salariale des six postes de la compétence « politiques de la ville » a été quant à elle
estimée à 14 928 € par mois.
En résumé, la collectivité a fait le choix d’approfondir les compétences déjà investies et
d’élargir son champ à de nouvelles compétences en se dotant des moyens nécessaires.
4 Au 1er janvier 2013 :
- exercice de plein droit aux lieu et place des communes membres des compétences développement économique,
aménagement de l’espace communautaire, équilibre social de l’habitat, politique de la ville, accueil des gens du voyage,
collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés.
- exercice en lieu et place des communes au moins de trois compétences parmi les suivantes : voirie d’intérêt communautaire,
assainissement, eau, environnement, équipements culturels et sportifs, action sociale, maisons de services au public.
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Le tableau ci-dessous synthétise les compétences reprises et nouvelles de la communauté
d’agglomération.
ILO Sud 04 CCLDV DLVA
Co
mp
éten
ces
ob
lig
ato
ires
- développement
économique
- aménagement de l'espace
communautaire
- développement
économique
- aménagement de
l'espace
communautaire
- développement
économique
- aménagement de l'espace
communautaire
- développement
économique
- aménagement du
territoire
- équilibre social de
l'habitat
- politique de la ville
ILO Sud 04 CCLDV DLVA
Co
mp
éten
ces
op
tio
nn
elle
s
- création, aménagement
et entretien de la voirie
d'intérêt communautaire
- logement (études et
diagnostic sur le foncier,
plan local de l’habitat)
- environnement
- activités et équipements
culturels
- création, aménagement
et entretien de la voirie
d'intérêt
communautaire
- collecte, élimination et
valorisation des
déchets des ménages et
déchets assimilés
- création, aménagement
et entretien de la voirie
d'intérêt communautaire
- politique du logement
social d'intérêt
communautaire et action
par des opérations
d'intérêt communautaire,
en faveur du logement
des personnes
défavorisées
- environnement
- élimination et
valorisation des déchets
- service public de
l’assainissement non
collectif
- voirie d'intérêt
communautaire
- assainissement
- eau potable
- environnement
- construction,
aménagement, entretien
et la gestion
d'équipements culturels
et sportifs d'intérêt
communautaire
Co
mp
éten
ces
facu
ltat
ives
- infrastructure
- tourisme
- énergies renouvelables
- rivières
- protection et mise en
valeur de
l’environnement
- massifs forestiers
- risque incendie de
forêt
- assainissement non-
collectif
- éclairage public
- tourisme
- restauration scolaire
- protection et mise en
valeur de
l’environnement,
soutien aux actions de
maîtrise de la demande
d’énergie
- développement culturel
- système d’information
géographique
- tourisme
- éclairage public
- massifs forestiers et
rivières
- agenda 21
- enfance et la jeunesse
- éducation
- système d'information
géographique
Source : préfecture des Alpes-de-Haute-Provence et comptes de gestion (autorisations budgétaires 2012 sauf DLVA
autorisations budgétaires 2013).
La définition de l’intérêt communautaire
L’exercice de certaines compétences des établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) à fiscalité propre est subordonné à la reconnaissance préalable de
leur intérêt communautaire. Afin que les EPCI exercent effectivement les compétences
qui leur sont transférées, l’article 164 de la loi 13 août 2004 relative aux libertés et
responsabilités locales a prévu un délai de deux ans au terme duquel l’intérêt communautaire
devait être défini. A défaut de définition à l’expiration de ce délai, les EPCI devenaient titulaires
de l’intégralité des compétences concernées (articles L. 5214-16 IV, L. 5215-20 I et L. 5216-
5 III du code général des collectivités territoriales).
S’agissant des communautés d’agglomération, l’intérêt communautaire est défini par
l’organe délibérant de l’établissement public, à la majorité des deux tiers de ses membres
(cf. respectivement le III de l’article L. 5216-5 et le I de l’article L. 5215-20 du code général
des collectivités territoriales).
10
La détermination de l’intérêt communautaire permet de moduler l’étendue des transferts de
compétences en fonction de la capacité de l’EPCI à les prendre en charge.
L’utilisation de critères objectifs permettant de fixer une ligne de partage stable, au sein de
la compétence concernée, entre les domaines de l'action communautaire et ceux qui demeurent
au niveau communal est à privilégier.
En effet, par leur précision et leur objectivité, ces critères permettent alors de sécuriser
juridiquement les interventions des EPCI et de leurs communes membres.
Aussi, le travail de préfiguration réalisé par les communautés de communes au premier
semestre 2012 a permis de définir l’intérêt communautaire pour la plupart des compétences
transférées. Il également mit en relief la nécessité de clarifier le contour des compétences
suivantes : la voirie d’intérêt communautaire, les eaux pluviales, la mise en œuvre des plans
massifs, la lutte contre la pollution de l’air et la lutte contre les nuisances sonores, les
équipements sportifs d’intérêt communautaire, l’accueil de loisirs sans hébergement sur le
territoire d’ILO, l’école publique internationale.
Un travail de clarification a alors été engagé, dès la création de DLVA, par les délibérations
suivantes :
- Délibération n° CC-34-04-13 du 15 avril 2013 portant reconnaissance de l’intérêt
communautaire d’aménagement et de sécurisation de la halte routière de la Villette
destinée aux transports scolaires ;
- Délibération n° CC-36-04-13 du 15 avril 2013 portant définition de l’intérêt
communautaire de la voirie ;
- Délibération n° CC-45-04-13 du 15 avril 2013 portant déclaration de l’intérêt
communautaire du centre aqua-ludique ;
- Délibération n° CC-22-06-13 du 25 juin 2013 portant déclaration d’intérêt
communautaire de la création d’un éco-campus sur la commune de Sainte-Tulle ;
- Délibération n° CC-22-12-13 du 17 décembre 2013 portant définition de l’intérêt
communautaire en matière de prévention de la délinquance ;
- Délibération n°CC-11-11-14 du 25 novembre 2014 portant définition de l’intérêt
communautaire en matière d’équilibre social de l’habitat ;
- Délibération n° CC-3-11-14 du 25 novembre 2014 portant définition de l’intérêt
communautaire de la compétence voirie ;
- Délibération n° CC-4-06-15 du 30 juin 2015 portant définition de l’intérêt
communautaire dans la compétence aménagement du territoire.
Aux cas d’espèces, les définitions de l’intérêt communautaire telles que rédigées reposent
sur une ligne de partage alliant souplesse et précision.
Ainsi, relève du niveau communautaire ce qui par son étendue, son contenu, sa dimension
politique, stratégique et financière ou son rayonnement, dépasse le niveau communal.
Pour compenser le caractère généraliste de ce critère, l’intercommunalité a privilégié des
définitions qui reposent sur des objectifs plus que sur des listes d’actions, d’équipements ou de
zonages (hormis, s’agissant du volet « culture », la compétence « construction, aménagement,
entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire »).
Elle a également pris le soin d’inclure un volet prospectif aux définitions arrêtées en
encadrant ce qui est susceptible de pouvoir être reconnu ultérieurement d’intérêt
communautaire, constituant ainsi la doctrine et la méthodologie de la collectivité en la matière.
11
Ainsi, à titre d’exemple, l’intérêt communautaire de la voirie est défini comme couvrant les
aménagements concourant à améliorer l’accès aux équipements dépassant l’intérêt communal
notamment les zones et secteurs d’activités artisanales, commerciales, industrielles, tertiaires
ou touristiques ainsi que les établissements scolaires du second degré ou les installations
émanant des compétences de DLVA.
Cette définition a, par la suite, été précisée et a posé les éléments d’éligibilité pour « les
voiries ou les aménagements structurants assurant un développement économique et social
majeur de la communauté, voirie à grande circulation, axe principal de desserte des
équipements stratégiques d’intérêt communautaire, parcs de stationnement de covoiturages,
accès à des équipements nationaux, régionaux, départementaux ». La reconnaissance de
l’intérêt communautaire dépendra alors d’une étude diagnostic préalable et d’une clé de
répartition sur le financement et l’usage du bien.
A contrario, les seules délibérations spécifiques de déclaration d’intérêt communautaire
concernent les grands projets des intercommunalités CCLDV, ILO et Sud 04 (centre aqua-
ludique, éco-campus) repris par DLVA ou des projets biens définis (comme par exemple,
l’aménagement et l’entretien de la gare de Manosque, déclaré d’intérêt communautaire au
regard du rôle de l’EPCI visant à favoriser le développement des liaisons ferroviaires pour
l’accès au territoire et à celui de la métropole).
En procédant ainsi, la communauté d’agglomération offre un cadre suffisamment précis et
évolutif à son action, réduisant ainsi le risque de maintien de la coexistence de services
identiques en son sein et dans les communes membres, comme cela peut être le cas lorsque les
définitions de périmètre sont faites par liste d’équipements.
Néanmoins, cette démarche ne pourra être considérée comme aboutie que lorsqu’elle
couvrira l’ensemble des compétences de DLVA, dont le tourisme et les massifs forestiers et les
rivières.
La collectivité veillera donc à privilégier une définition de l’intérêt communautaire par
objectifs, exclusive d’une démarche par liste d’équipements comme cela est, par exemple,
encore le cas en matière d’équipements culturels.
La gouvernance de DLVA au niveau du conseil communautaire
Lors de sa création, la communauté d’agglomération a été dotée d’un conseil communautaire
de 145 conseillers communautaires5 et d’un bureau composé de 38 vice-présidents et du
président de l’agglomération. Cette composition avait été constituée volontairement de manière
très large afin de recueillir un assentiment politique général à un an des élections municipales
de 2014.
Après le scrutin municipal de 2014, cette répartition a été mise en conformité avec la loi
dans une perspective resserrée à des fins de bonne gouvernance. Le nombre de conseillers
communautaires a été arrêté à 61 dont 15 vice-présidents.
5 Quatre délégués pour les communes de 1 à 799 habitants ; cinq délégués pour les communes de 800 à 999 habitants ; sept
délégués pour les communes de 1 000 à 9 999 habitants et 15 délégués au-delà.
12
Le tableau ci-dessous illustre le poids démographique et politique de la ville-centre dont la
représentation était minorée en 2013 et se trouve rééquilibrée en 2014.
Poids
démographique
de la ville
centre
(population
Manosque /
population
DLVA)
Poids politique de la ville centre
Avant 2014 Après 2014 Avant 2014 Après 2014
Nombre de délégués
communautaires
Manosque/ nombre de
délégués
communautaires
Nombre de délégués
communautaires
Manosque/ nombre
de délégués
communautaires
Nombre de vice-
présidences attribuées à
Manosque/ nombre
total de vice-
présidences
Nombre de vice-
présidences attribuées à
Manosque/ nombre total
de vice-présidences
36 % 10 % 33 % 13 % 20 %
Source : DLVA et retraitement CRC.
S’agissant des commissions, le groupe de travail en charge des sujets de gouvernance avait
préconisé, en 2012, la mise en place de cinq commissions thématiques (vie locale, cohésion
sociale, ressources, développement territorial, technique et environnemental) et d’une
commission transversale. Chacune de ces commissions relevant de l’autorité d’un vice-
président. Au final, ce sont 16 commissions qui ont été instituées en 2013, dont le nombre sera
ramené à 146 en 2014.
La gouvernance de DLVA est régie par un règlement intérieur approuvé par délibération
n°CC-38-04-13 du 15 avril 2013. Conformément aux dispositions des articles L. 2121-8 et
L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales, il a été établi dans les six mois qui ont
suivi l’installation du conseil communautaire. Ce règlement intérieur traite :
- Des réunions du conseil communautaire ;
- De la tenue des séances du conseil communautaire ;
- Des débats et votes des délibérations ;
- Des comptes rendus des débats et des décisions ;
- Du bureau communautaire ;
- Des commissions ;
- Des dispositions diverses.
Il n’appelle pas d’observation.
2.2. La mise en place de la communauté d’agglomération DLVA
La présente partie traite des opérations de transferts puis de la gestion des flux réciproques
entre DLVA et les communes membres depuis 2013, avant de s’intéresser aux aspects
d’intégration fiscale et de solidarité.
Les opérations de transferts
2.2.1.1. Les opérations de transferts de charges
Conformément aux dispositions de l’article 1609 nonies C du code général des impôts,
l’EPCI, par délibération du 29 janvier 2013, a mis en place une commission locale chargée
d'évaluer les transferts de charges (CLECT) composée d’un représentant titulaire et d’un
suppléant par commune.
6 Finances, aménagement du territoire-développement économique et développement durable-transports et mobilité,
communication et marketing territorial, environnement, travaux, prévention de la délinquance et politique de la ville, équilibre
social de l’habitat, jeunesse, développement culturel, massifs forestiers-rivières, tourisme, développement rural, prospective,
eau.
13
La CLECT s’est réunie le 7 mars 2013 pour l’élection de son président et arrêter la
méthodologie d’évaluation des transferts de charges et les principes directeurs de son action, à
savoir :
- Le refus d’une révision des charges qui avaient déjà été transférées aux communautés de
communes ILO, Sud 04 et CCLDV ;
- Le transfert des emprunts contractés par les communes pour les opérations relevant des
compétences de la communauté d’agglomération ;
- Le choix de retenir le compte administratif 2012 comme référence pour l’évaluation des
nouvelles charges transférées ;
- La décision d’estimer les charges de fonctionnement pour les équipements nouveaux
réalisés en 2012 en fonction de la surface des bâtiments ;
- La décision de solliciter une participation des communes concernées pour le
renouvellement et les gros travaux de restauration de bâtiments transférés soit par fonds
de concours, soit par emprunt avec retenue sur l’attribution de compensation.
L’évaluation des charges par compétences pour lesquelles l’intérêt communautaire a été
défini a été réalisée par la CLECT lors de sa séance du 20 mars 2013 et son rapport du
8 avril 2013 a été approuvé par le conseil communautaire, par délibération n°CC-7-04-13 du
15 avril 2013.
Le déroulé de l’exercice 2013 a néanmoins montré la nécessité de procéder à des ajustements
de l’évaluation de certaines compétences7.
Enfin, dans sa séance du 11 février 2015, la CLECT a travaillé d’une part sur le réajustement
des évaluations des compétences des communes de Corbières, Pierrevert et Sainte-Tulle non
exercées par DLVA et qui avaient été comptabilisées dans les transferts de charges, et d’autre
part sur le transfert à la communauté d’agglomération de la subvention d’intérêt communautaire
versée par la commune de Pierrevert à l’association « Les nuits photographiques de
Pierrevert ».
Les rapports successifs de la CLECT ont été approuvés par délibération n° CC-7-04-13 du
15 avril 2013, n° CC-8-2-14, celui de la CLECT 2014 et CC-2-03-15 du 10 mars 2015.
Le fonctionnement de la commission n’appelle pas d’observation.
2.2.1.2. Les opérations de transferts de patrimoine
Le patrimoine à disposition de DLVA est composé de bâtiments et ouvrages.
Le patrimoine « bâti » se compose de 43 bâtiments (médiathèques, salle de spectacle, école
de danse et de musique, déchèteries) pour une surface de plancher de 15 347,70 m2. Le
patrimoine « ouvrage » se compose de 87 ouvrages relevant de la compétence
« assainissement » (stations de pompage, réservoirs) pour une surface de 390 m2 et un cubage
de 14 170 m3.
Les opérations de transferts de biens du domaine privé des communautés de communes
préexistantes (zones d’activités8 par exemple) ont été réalisées l’année de création de DLVA
conformément aux dispositions de l’article L. 5211-17 du code général des collectivités
territoriales après avis du service des domaines.
7 Régularisation d’écarts constatés : compétences « rivières » (revalorisation de cotisation à un syndicat), « enfance-jeunesse »
(régularisation de charges transférées) et « culture » (régularisation de charges non retenues ou sous-estimées sur les
attributions de compensation) et intégration du coût de nouveaux investissements : compétences « éclairage public »
(investissements de renouvellement et de nouvel équipement sous la forme d’une participation) et « massifs forestiers » (plan
de financement sous forme d’une contribution de 5 € par habitant). 8 Zone d’activités du Moulin de Sud 04, zone d’activités du Technoparc de la CCLDV, zone d’activités de l’Argentière de
Roumoules, zone d’activités de la Condamine à Valensole.
14
Les opérations de transfert juridique et comptable des biens et équipements ont été achevées
en 2013.
2.2.1.3. Les opérations de transferts de personnel
Lors de sa séance du 20 mars 2013, la CLECT a fait état de la reprise intégrale du personnel
des communautés de communes ILO, Sud 04 et CCLDV.
Ainsi au 1er janvier 2013, DLVA comptait 246,9 équivalents temps plein (ETP) provenant
d’anciens EPCI ou de communes comme indiqué dans le tableau ci-dessous.
Origine ETP transférés En % Catégorie A Catégorie B Catégorie C Contractuel
CCLDV 140,23 56,8% 26,3 17,1 96,83 0
ILO 38,43 15,6% 3 1 32,43 2
Sud 04 20 8,1% 1 2 17 0
Manosque 25,4 10,3% 2 6 16,4 1
Montagnac 1 0,4% 0 0 1 0
Oraison 7,72 3,1% 0 5,99 1,73 0
Quinson 1 0,4% 0 0 1 0
Riez 3 1,2% 1 0 2 0
Sainte-Tulle 3 1,2% 1 0 2 0
Volx 1,5 0,6% 0 0 1.5 0
SIVOM 5,6 2,3% 0 0 5,6 0
Total 246,88 100% 33,3 32,09 178,49 3
En % 100% 13,5% 13% 72,3% 1,2%
Source : DLVA et retraitement CRC.
La majorité des agents ayant intégré DLVA à cette date provenait de la CCLDV (56,8 %),
le reste des agents provenant des deux autres anciennes communautés de communes (ILO :
15,6 % ; Sud 04 : 8,1 %) et de la commune de Manosque (10,3 %) et moins de 10 % d’entre
eux provenaient d’autres communes.
Sur ces 246, 88 ETP, plus de 70 % appartenait à la catégorie C, les nombres d’ETP de
catégories A et B étant quant à eux sensiblement identiques (environ 13 %). Les ETP concernés
étaient concentrés sur les compétences « développement culturel et socioculturel » (64,41 ETP
soit 47,8 % des effectifs) et « environnement et cadre de vie »9 (38,3 ETP soit 28,4 % des
effectifs) alors qu’ils n’étaient que de 16,3 ETP, soit 12 % des effectifs, sur les fonctions
transversales.
Il est à noter que, compte tenu des données disponibles, le nombre d’ETP cumulés des trois
communautés de communes était estimé10 à 221,63 ETP au 1er décembre 2012. De 246,88 ETP
au 1er janvier 2013, il est passé à 276,95 ETP au 1er décembre 2013, soit près d’un an après la
création de la communauté d’agglomération.
Ce différentiel de 55,32 ETP estimé entre les effectifs de DLVA et les effectifs cumulés des
communautés de communes préexistantes doit être mis en perspective avec le nombre d’ETP
transférés des communes pour un total de 48,22 ETP et les données relatives aux recrutements
nécessaires à l’exercice des nouvelles compétences de la communauté d’agglomération
(transports et politique de la ville), soit 10 postes. L’évolution générale du nombre d’ETP est
corroborée par l’évolution des charges de personnel puisque celles-ci ont augmenté de 62 %
entre 2012 et 2013, passant de 4,3 M€ à 7 M€.
9 Assainissement collectif, non collectif, autres actions environnementales, collectes des déchets des ménages et déchets
assimilés, eau. 10 Les données ILO et Sud 04 au 01/01/2012 sont estimatives compte tenu de l’absence de données transmises. Les données
connues au 01/01/2012 ont été reconduites dans la mesure où ILO et Sud 04 n’ont pas procédé à la mise en place de services
mutualisés comme la CCLDV.
15
Toutefois, il pourra être noté qu’entre 2013 et 2014, les ETP ont augmenté de 7,64 (+ 2,8 %),
alors que la rémunération totale des personnels est passée de 7 M€ à 7,3 M€ (+ 4,3 %).
La collectivité n’a pas apporté d’éléments de réponse sur le niveau des effectifs constatés en
2014 au regard notamment des effets attendus de la mutualisation.
Compte tenu de l’évolution précédemment constatée des charges de personnel, la chambre
ne peut qu’appeler la collectivité à être vigilante sur son niveau de recrutement et son corollaire
salarial pour l’avenir.
En termes d’organisation administrative, la création de DLVA n’a pas entraîné de situations
marquées de doublonnage des postes.
Au niveau de l’encadrement supérieur, compte tenu de l’absence de cadres supérieurs au
sein de Sud 04 et d’ILO, la constitution de DLVA n’a pas suscité de doublonnage. Les postes
ont été pourvus par l’encadrement supérieur de la CCLDV et par promotion interne.
Au niveau de l’encadrement intermédiaire, la constitution de DLVA s’est traduite par une
spécialisation accrue des cadres mais aussi par un dessaisissement partiel du degré de
responsabilité au profit de l’encadrement supérieur et cela sans incidence significative sur le
doublonnage de postes.
Au niveau subalterne, la situation est plus contrastée et devra être mise en perspective avec
les effets attendus de la mutualisation.
Au final, selon l’intercommunalité, 70 agents ont été reçus par le service des ressources
humaines pour évoquer leur situation professionnelle. Le parti pris de laisser en doublon un
nombre limité de postes a été arrêté afin de faciliter l’organisation de mobilités au sein de la
collectivité.
En conclusion, les opérations de transferts juridique et comptable des personnels ont été
achevées en 2013 sans qu’un bilan n’en soit toutefois effectué par la collectivité11.
Un outil d’intégration fiscale et de solidarité
2.2.2.1. Un outil d’intégration fiscale
La part de fiscalité conservée par DLVA se mesure au moyen de deux ratios : la part
conservée de la fiscalité levée par l’ensemble du bloc communal et la part conservée de la
fiscalité levée par le seul groupement.
Ainsi, au cours de la période 2010-2014, une augmentation progressive au profit de DLVA
peut-être constatée s’agissant de ces deux ratios :
- la part de fiscalité du bloc communal conservée par le groupement passe de 13,5 % à près
de 19 %12 ;
- la part de fiscalité du groupement conservée par le groupement passe d’environ 32 % à
45,5 %.
11 S’agissant de la compétence « culture », les dépenses afférentes aux transferts de personnel ont été comptabilisées dans les
transferts de charges correspondants. S’agissant de la compétence « eau et assainissement », seuls les agents travaillant à 100%
pour cette compétence ont fait l’objet d’un transfert et les charges de personnels correspondantes ont été intégrés au budget
annexe « eau et assainissement ». 12 Contributions directes (compte 731) et fiscalité reversée au titre de la péréquation au niveau national (compte 732 hors AC
et DSC+ compte 734) nette des prélèvements pour reversement de la fiscalité (compte 7392, à l’exception de l’AC et de la
DSC).
16
En 2014, le groupement a donc capté davantage de fiscalité qu’au cours des exercices
précédents.
Le taux de reversement de la fiscalité du bloc communal aux communes reste toutefois très
important puisqu’il s’établit à 81 % en 2014 contre 86,5 % en 2010 (cf. point 2.2.2.2 ci-
dessous).
Bien qu’également progressive, la baisse du taux de reversement de la fiscalité du
groupement aux communes est en revanche plus marquée puisqu’il est en 2014 de 54,5 %
contre 68 % en 2010.
Il est à noter par ailleurs que l’évolution de ces ratios au cours de la période est linéaire et ne
présente pas de rupture suite à la création de DLVA.
Le tableau ci-dessous reprend ces données.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Fiscalité levée par les communes (A) 27 026
467
30 165
118
30 412
248
32 793
263
33 713
397
Fiscalité levée par le groupement (B) 19 901
649
21 783
838
22 047
558
23 711
017
23 606
319
Total communes et groupement (C=A+B) 46 928
116
51 948
956
52 459
806
56 504
280
57 319
716
Fiscalité conservée par le groupement (D) 6 327 729 8 030 854 8 962 682 10 088
042
10 749
791
- Part fiscalité du bloc communal conservée par le
groupement (D/C) 13,48 % 15,46 % 17,08 % 17,85 % 18,75 %
- Part fiscalité du groupement conservée par le
groupement (D/B) 31,80 % 36,87 % 40,65 % 42,55 % 45,54 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) permet de mesurer l'intégration d'un EPCI au
travers du rapport entre la fiscalité qu'il lève et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire
par les communes et leurs groupements. Il constitue un indicateur de la part des compétences
exercées au niveau du groupement. Aussi, plus le CIF est élevé, plus la dotation
d’intercommunalité versée par l’État est élevée. Le tableau suivant retrace l’évolution constaté
du CIF.
2012 2013 2014
ILO Sud 04 CCLDV DLVA DLVA
Coefficient d’intégration fiscale 0,30 0,25 0,30 0,30 0,35
Coefficient d’intégration fiscale
moyen de la catégorie 0,33 0,33 0,33 0,33 0,34
Source : DGFiP.
Le CIF de DLVA est bien orienté depuis sa création et traduit une intégration plus poussée
que celle qui prévalait dans les intercommunalités préexistantes.
2.2.2.2. Un outil de solidarité : les attributions de compensation, la dotation de
solidarité communautaire et les fonds de concours
2.2.2.2.1. Les attributions de compensation et la dotation de solidarité
communautaire
Deux types de reversements au profit de leurs communes membres ou d’autres EPCI étaient
effectués par les groupements soumis aux régimes de la taxe professionnelle unique ou de la
taxe professionnelle de zone. Il s’agissait de l’attribution de compensation (AC) et de la dotation
de solidarité communautaire (DSC). Leur objectif était d’assurer la neutralité budgétaire du
passage à la taxe professionnelle unique et des transferts de compétences à la fois pour l’EPCI
et pour ses communes-membres.
17
18
Les modalités de calcul et de versement étaient fixées par l’article 1609 nonies C du code
général des impôts. Cet article prévoyait des possibilités de révision des attributions de
compensation par le conseil de l’EPCI soit lors de chaque nouveau transfert de charges, soit
après accord des conseils municipaux des communes intéressées, soit lorsqu’une diminution
des bases imposables de taxe professionnelle (cessation d’activité d’une entreprise importante,
fin d’activités à caractère temporaire, etc.) réduisait le produit disponible. Par ailleurs,
l’attribution de compensation pouvait être révisée à échéance régulière si le conseil
communautaire en a décidé ainsi.
L’attribution de DSC, quant à elle, était facultative mais elle devait, en cas de versement,
tenir compte prioritairement de l’importance de la population et du potentiel fiscal ou financier
par habitant afin de caractériser une situation désavantageuse et y pallier.
S’agissant des attributions de compensation, les règles en vigueur au sein d’ILO, Sud 04 et
la CCLDV étaient disparates et la proposition d’harmonisation du groupe de travail en charge
de préfigurer les finances de la future communauté d’agglomération consistait à :
- Supprimer l’existence de frais de gestion ;
- Ne pas réclamer les attributions négatives pour les communes de moins de
1 000 habitants ;
- Réintroduire dans l’attribution de compensation des communes qui étaient membres de
Sud 04 les frais de gestion qui leur étaient prélevés ;
- Instaurer une provision pour investissement de 3,5 % du montant de l’attribution de
compensation de la commune sauf pour celles ayant une attribution de compensation
négative ;
- Réintroduire dans le montant de l’AC des communes de Volx, Villeneuve, la Brillanne,
et Oraison, les montants des subventions qui étaient accordées par ILO à ces communes ;
- Réintroduire dans l’AC de Manosque le montant des mises à disposition de personnel qui
avait été retiré initialement.
DLVA a posé son cadre juridique d’attribution par délibérations n° CC-8-04-13 du
15 avril 2013, CC-9-02-14 du 4 février 2014 et CC-3-03-15 du 10 mars 2015.
S’agissant de la dotation de solidarité communautaire, seule la CCLDV avait mis en place
un dispositif pour les communes de moins de 1 000 habitants à faible potentiel fiscal (140 000 €
à répartir en 2011). Il est alors apparu équitable à la collectivité d’étendre cette dotation à
l’ensemble du territoire de l’agglomération selon les critères suivants :
- Une attribution aux communes de moins de 1 000 habitants ;
- A celles dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 820 € (montant fixé à 870 € en
2014) ;
- Une enveloppe globale limitative (280 000 € répartie sur 14 communes en 2013 et 2014
puis 13 communes en 2015) ;
- Un réajustement annuel du dispositif.
DLVA a posé le cadre juridique d’attribution de la dotation de solidarité communautaire
correspondant par délibérations n°CC-5-04-13 du 15 avril 2013, CC-21-04-14 du 29 avril 2014
et CC-7-04-15 du 7 avril 2015.
Les niveaux d’AC et de DSC figurant dans les comptes agrégés des communes et dans le
compte du groupement varient peu au cours de la période sous revue (13,3 M€ moyenne)
comme l’indique le tableau ci-dessous.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
19
Co
mm
un
es m
emb
res
7321 - Attribution de compensation
(AC) 12 893 541 13 875 270 13 657 692 13 566 810 12 848 404
7322 - Dotation de solidarité
communautaire (DSC) 31 800 134 174 121 164 165 974 220 966
739111 - Reversements et restitutions
sur contributions directes - AC 0 0 0 0 0
73921 - Prélèvements pour reversements
de fiscalité - AC 0 0 -173 809 -223 835 -219 114
Sous-total attributions reçues 12 925 341 14 009 444 13 605 048 13 508 949 12 850 256
Gro
up
emen
t
7321 - Attribution de compensation
(AC) 231 745 231 745 231 745 223 835 273 892
739111 - Reversements et restitutions
sur contributions directes - AC -13 665 664 -13 844 729 0 0 0
739112 - Reversements et restitutions
sur contributions directes - DSC -140 000 -140 000 0 0 0
73921 - Prélèvements pour reversements
de fiscalité - AC 0 0 -13 176 621 -13 566 810 -12 850 419
73922 - Prélèvements pour reversements
de fiscalité - DSC 0 0 -140 000 -280 000 -280 000
Sous-total attributions versées par le
groupement -13 573 920 -13 752 984 -13 084 876 -13 622 975 -12 856 528
Différence (Communes - Groupement) -648 579 256 459 520 171 -114 026 -6 271
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
L’examen des montants attribués par l’agglomération à ses communes membres au titre de
ces deux types de reversements pour l’année 2014 montre que Manosque se voit attribuer plus
de 50 % du montant total versé à l’ensemble des communes. Les autres communes n’en
reçoivent qu’au maximum 12 %, voire moins de 6 % pour la plupart d’entre-elles.
Par ailleurs, s’agissant de l’exercice 2014, les modalités de prise en compte de l’AC et de la
DSC de la commune de Pierrevert, commune membre de l’ancienne communauté de communes
de Sud 04, pose la question de la clé de répartition retenue par rapport à d’autres communes
membres de taille et de ressources comparables comme indiqué dans le tableau ci-dessous.
Libellé de
l'organisme
Population RRF
DGF
Attribution de
compensation
Dotation de solidarité
communautaire Total
Nombre % Montant
/hab.
Montant
(en €) %
Montant
(en €) %
Montant
(en €) %
Pierrevert 3 823 6,08% 968 € -273 892 -2,18% 0 0,00% -273 892 -2,13%
Sainte-Tulle 3 491 5,56% 1 359 € 1 549 576 12,27% 0 0,00% 1 549 576 12,06%
Valensole 3 292 5,24% 1 006 € 507 744 4,02% 0 0,00% 507 744 3,95%
Villeneuve 3 583 5,70% 1 151 € 724 140 5,73% 0 0,00% 724 140 5,64%
Volx 3 165 5,04% 923 € 400 724 3,17% 0 0,00% 400 724 3,12%
DLVA 62 830 100% 688 € 12, 6 M€ 100% 220 966 100% 12, 8 M€ 100,00%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
En effet, la commune de Pierrevert est déficitaire en attribution de compensation alors que
comparativement les communes de Sainte-Tulle, Valensolle ou Villeneuve sont surdotées.
Si, par délibération du 10 mars 2015, la collectivité a procédé à un nouvel ajustement de
l’évaluation des charges transférées pour les communes de Corbières, Sainte-Tulle et Pierrevert,
la situation marque un rééquilibrage limité au profit de Pierrevert comme l’illustre le tableau
suivant :
Commune Population RRF DGF 2014 Attribution de compensation
Dotation de solidarité
communautaire
Nombre % Montant/hab. Montant (en €) Montant (en €)
Pierrevert 3 823 6,08% 968 € 229 459 + 100 678 = 330 137 0
Sainte-Tulle 3 491 5,56% 1 359 € 1 597 262 +98 832 = 1 696 094 0
Valensole 3 292 5,24% 1 006 € 507 744 0
Villeneuve 3 583 5,70% 1 151 € 724 140 0
Volx 3 165 5,04% 923 € 400 724 0
DLVA 62 830 100% 688 € 12, 6 M€ 220 966
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
20
L’établissement public de coopération intercommunale n’a pas apporté d’éléments de
réponse sur cette différence de traitement aux observations provisoires de la chambre.
La commune de Pierrevert, en revanche, a fait état de demandes répétées entre 2008 et 2012
auprès de la communauté de communes SUD 04 dont elle était membre d’une révision des
conditions financières au sein de cet EPCI. Ces demandes sont restées sans suite et l’entrée de
la commune au sein de DLVA a été réalisée aux mêmes conditions financières qu’elle
connaissait dans la communauté de communes SUD 04.
La collectivité note que l’ajustement de l’évaluation des charges transférées par délibération
de DLVA du 10 mars 2015 ne rétablit pas un véritable équilibre entre l’ensemble des communes
membres du nouvel EPCI.
En conséquence, la commune de Pierrevert dit rester dans l’attente d’une révision globale,
des charges transférées afin de voir se réduire les disparités de charges et de recettes entre
l’ensemble des communes membres de DLVA.
Par ailleurs, la communauté d’agglomération, également interrogée sur l’absence de révision
globale et régulière de l’attribution des AC et DSC, a indiqué rester en attente des travaux du
législateur sur ce sujet dont elle souligne la sensibilité.
Compte tenu des éléments observés, la conclusion d’un « pacte financier et fiscal de
solidarité » pourrait se révéler utile pour objectiver les relations entre l’EPCI et ses communes
membres.
Son objectif serait de réduire les disparités de charges et de recettes entre communes
membres. Il prendrait en compte les diverses relations financières existant entre l'EPCI et ses
communes membres, comme par exemple :
- Des efforts de mutualisation des recettes et des charges déjà engagés ou envisagés à
travers les transferts de compétences ;
- Des règles d'évolution des attributions de compensation ;
- Des politiques communautaires poursuivies à travers les fonds de concours ou la dotation
de solidarité communautaire ;
2.2.2.2.2. Les fonds de concours
Par exception aux principes de spécialité et d’exclusivité qui régissent les EPCI, l’article
L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, a autorisé le versement de fonds de
concours entre un groupement à fiscalité propre et ses communes membres. Il dispose, en effet,
en son paragraphe VI : « Afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement,
des fonds de concours peuvent être versés entre la communauté d’agglomération et les
communes membres […]. Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du
financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours. ».
S’agissant des fonds de concours, les règles en vigueur au sein d’ILO, Sud 04 et la CCLDV
étaient disparates. Aussi, dans le cadre des ateliers de préfiguration de DLVA, il a été proposé
d’établir un règlement d’attribution des fonds de concours sur la base de critères de population
et de domaine d’intervention :
Le critère démographique :
- 300 € par habitant pour les communes de moins de 300 habitants ;
- 200 € entre 300 et 600 habitants ;
- 100 € entre 601 et 2 000 habitants ;
- Un versement minimum de 30 000 € par commune sur la durée du mandat ;
- Pour les communes de plus de 2 000 habitants : une aide équivalant à 30 % de
l’autofinancement plafonnée à 150 000 € sur la durée du mandat.
21
Le critère par domaine d’intervention :
- Les aides à l’investissement immobilier concernant les établissements scolaires publics,
les cantines, les crèches, les centres de loisirs, les équipements sportifs ;
- Les aménagements touristiques ;
- La réhabilitation ou la mise en valeur du patrimoine ancien ;
- La voirie et les réseaux divers communaux ;
- La création et l’aménagement de locaux pour mise en place de service à la population ;
- Les réserves foncières pour les équipements publics communaux.
Il n’a été donné aucune suite à ce projet de règlement des attributions de fonds de concours.
De façon générale, les flux réciproques relatifs aux fonds de concours subsistent et se sont
amplifié avec la création de DLVA.
Sous réserve de la fiabilité relative des comptes pour les mouvements considérés, dans le
sens groupement - communes, les flux concernent davantage les dépenses d’équipement
(170 875 € en 2014) que les dépenses de fonctionnement (52 716 € sous forme de
participations). S’agissant des flux dans le sens communes - groupements, il n’y a pas eu de
flux en dépenses d’équipement en 2014 alors que le flux constaté en 2013 était de l’ordre de
0,5 M€ soit dix fois plus qu’en 2012.
Recommandation n° 1 :
Établir un pacte financier entre les communes membres et l’intercommunalité
déterminant notamment des modalités objectives de dévolution des attributions de
compensation, de la dotation de solidarité communautaire et des fonds de concours.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la communauté d’agglomération a
indiqué avoir décidé d'établir un pacte financier et fiscal dont l'objectif sera d'assurer le
financement du projet de territoire. Il décrirait notamment les leviers d'actions à mettre en œuvre
pour financer les programmes d'investissements prévus au plan pluriannuel d’investissement.
Il définirait également le degré de solidarité financière qui pourrait être mis en œuvre avec les
communes membres.
Toutefois, elle indique que la réussite d'un pacte financier et fiscal doit au préalable s'appuyer
sur un diagnostic financier et fiscal solide des communes et de la communauté et qu’à cet effet,
et dans un but de neutralité, elle a décidé de faire appel à un bureau d'études pour réaliser ce
diagnostic.
La chambre prend acte de l’intention de la communauté d’agglomération.
22
3. LA TENUE ET LA FIABILITE DES COMPTES
La fonction financière est assurée par un service composé de neuf agents encadrés par une
cheffe de service sous l’égide d’un directeur général adjoint.
Après une présentation de l’arborescence budgétaire de l’intercommunalité, cette partie
traite du périmètre de contrôle de la fiabilité des comptes et de l’analyse financière avant
d’aborder la question de l’exactitude et de la fiabilité des comptes puis celle du pilotage de
l’exécution du budget, des processus et des contrôles.
3.1. Présentation des arborescences budgétaires
L’arborescence budgétaire de DLVA est une émanation de l’architecture budgétaire des trois
communautés de communes et des deux communes rattachées qui la composent.
Aussi, à titre liminaire, est-il apparu nécessaire de présenter chacune des arborescences des
communautés de communes afin d’en apprécier le poids relatif pour chacune de ses
composantes (budget principal et annexes) dans l’ensemble qui deviendra DLVA et de cibler
les masses qui feront l’objet de l’analyse financière.
Présentation d’ILO
La cartographie budgétaire d’ILO est la suivante :
Recettes de fonctionnement au 31/12/12
Budget principal 7 198 588 €
Budgets annexes 3 617 481 €
dont zone artisanale (ZA) 1 279 733 €
eau 1 298 861 €
assainissement 1 038 887 €
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
Budget principal
67%
Budgets annexes
33%
Répartition entre budget principalet budgets annexes d'ILO
(recettes de fonctionnement 2012)
ZA35%
Eau36%
Assainissement29%
Poids des budgets annexes d'ILO(recettes de fonctionnement 2012)
23
Présentation de Sud 04
La cartographie budgétaire de Sud 04 est la suivante :
Recettes de fonctionnement au 31/12/12
Budget principal 4 054 413 €
Budgets annexes 585 668 €
dont lotissement industriel et artisanal 128 529 €
assainissement non collectif (SPANC) 8 091 €
ZA du Moulin 341 322 €
ZA des Grands Jardins 107 726 €
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
Présentation de la CCLDV
La cartographie budgétaire de la CCLDV est la suivante :
Recettes de fonctionnement au 31/12/12
Budget principal 25 899 228 €
Budgets annexes 2 727 447 €
dont ZA du Pas de Menc 396 915 €
ZAC Chanteprunier pôle santé 157 500 €
ZA Technoparc Grandes Terres 1 981 605 €
Parc d’activités 4 chemins 0 €
ZAC Chanteprunier II 185 037 €
SPANC 6 391 €
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
Budget principal
87%
Budgets annexes
13%
Répartition entre budget principal et budgets annexes de Sud 04
(recettes de fonctionnement 2012)
Lotist
industriel et artisanal
22%
SPANC1%
ZA du Moulin
58%
ZA des Grands Jardins
19%
Poids des budgets annexes de Sud 04(recettes de fonctionnement 2012)
Budget principal
90%
Budgets annexes
10%
Répartition entre budget principal etbudgets annexes de la CCLDV
(recettes de fonctionnement 2012)
ZA du Pas de Menc
14%
ZAC Chanteprunier pôle
santé6%
ZA Technoparc Grandes
Terres 73%
Parc activité 4 chemins
0%
ZAC Chantepru
nier II7%
SPANC0%
Poids des bugdets annexes de la CCLDV(recettes de fonctionnement 2012)
24
Présentation de DLVA
La cartographie budgétaire de DLVA est la suivante :
Recettes de fonctionnement au 31/12/12
Budget principal 44 107 251 €
Budgets annexes 14 708 771 €
dont lotissement l’Argentière Roumoules 5 767 €
eau en régie directe 3 080 380 €
assainissement en régie directe 2 213 096 €
eau affermage 947 445 €
assainissement affermage 1 362 675 €
SPANC 45 985 €
ZAC Chanteprunier pôle santé 1 725 057 €5
ZAC Chanteprunier II 187 685 €
ZA du Pas du Menc 297 784 €
Technoparc Grandes Terres 3 627 758 €
ZAE Bastide Blanche Rive Droite 130 375 €
ZA du Moulin 137 881 €
ZA des Grands Jardins 107 725 €
ZA Logissons Villeneuve 0 €
ZA Oraison 839 151 €
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
Agrégation des données
3.1.5.1. Les intercommunalités préexistantes à DLVA
Le tableau et graphique suivants illustrent le poids relatifs des communautés de communes
entre elles.
Recettes de fonctionnement au
31/12/12 Budget principal Budgets annexes
Budget principal +
budgets annexes
ILO 7 198 588 € 3 617 481 € 10 816 069 €
Sud 04 4 054 413 € 585 668 € 4 640 081 €
CCLDV 25 899 228 € 2 727 447 € 28 626 675 €
Total 37 152 229 € 6 930 596 € 44 082 825 €
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
Budget principal
75%
Budgets annexes
25%
Répartition entre budget principal et budgets annexes de DLVA
(recettes de fonctionnement 2013)
Eau régie directe
21%
Assainissement régie
directe15%
Technoparc Grandes
terres25%
Poids des budgets annexes de DLVA(recettes de fonctionnement 2013)
25
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
Il en ressort que la CCLDV disposait d’un poids relatif significatif qui en a fait le barycentre
de ce que sera la communauté d’agglomération.
3.1.5.2. Comparaison avec DLVA
La création de DLVA a entraîné des recettes de fonctionnement supplémentaires de l’ordre
de 7 M€ pour le budget principal (+ 18,7 %) et 7,8 M€ (+ 112 %) pour les budgets annexes,
comme indiqué dans le tableau ci-dessous.
Recettes de fonctionnement au
31/12/12 et 31/12/13 Budget principal Budgets annexes
Budget principal +
budgets annexes
CCLDV+Sud04+ILO (2012) 37 152 229 € 6 930 596 € 44 082 825 €
DLVA (2013) 44 107 251 € 14 708 771 € 58 816 022 €
Recettes nouvelles 6 955 022 € 7 778 175 € 14 733 197 €
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
Une approche en masses relatives permet de constater que la CCLDV représente alors près de
60 % du budget de DLVA en termes de budget principal et près de 50 % de façon consolidée
budget principal et budget annexes. Cette approche confirme le poids relatif significatif de la
CCLDV comme cela est illustré dans le graphique ci-dessous.
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
CCLDV70%
ILO19%
Sud 0411%
Poids des budgets principaux des intercommunalités
(recettes de fonctionnement 2012)
CCLDV65%
ILO25%
Sud 0410%
Poids des budgets principaux et budgets annexes des intercommunalités
(recettes de fonctionnement 2012)
ILO16%
Sud 049%
CCLDV59%
Recettes nouvelles
16%
Décomposition du budget principal de DLVA
(recettes de fonctionnement 2012-13)
ILO18%
Sud 048%
CCLDV49%
recettes nouvelles
25%
Décomposition du budget consolidé de DLVA
(recettes de fonctionnement 2012-2013)
26
3.2. Exactitude et fiabilité des comptes
Précaution méthodologique :
Afin de mettre en perspective les données budgétaires de DLVA disponibles sur les exercices
2013 et 2014, il a été procédé à la consolidation des données budgétaires et financières 2010 à
2012 des trois communautés de communes13 qui composeront la communauté d’agglomération.
Contrôle de l'exactitude des comptes de DLVA
L’examen de l’exactitude des comptes n’a pas révélé d’anomalies significatives.
Le contrôle de cohérence des principales opérations d’ordre n’appelle pas non plus
d’observation.
Contrôle de la fiabilité des comptes
3.2.2.1. La tenue de l’inventaire devrait être améliorée
Si l’intercommunalité dispose d'un inventaire comptable des immobilisations, celui-ci ne fait
pas l'objet d'un contrôle physique des biens. En conséquence, la collectivité ne dispose pas
d’une connaissance fiable de son patrimoine.
Le suivi des immobilisations, quant à lui, n’appelle pas d’observation.
CCLDV + ILO + Sud 04 DLVA
Immobilisations en cours (en €) 2010 2011 2012 2013 2014
Immobilisations corporelles en cours - Solde (A) 5 543 597 6 532 279 3 800 731 11 089 166 12 205 091
Immobilisations corporelles en cours - Flux (B) 1 049 470 3 478 342 3 743 271 7 288 435 6 280 877
Immobilisations corporelles - Solde (C) 11 248 807 15 002 635 22 126 326 22 614 227 44 595 510
Solde des immobilisations en cours / dépenses
d'équipement de l'année (y c. travaux en régie) 2,97 années 1,61 année 0,84 année 1,39 année 1,47 année
Flux des immobilisations en cours/Solde des
immobilisations en cours [(B) / (A)] 0,19 0,53 0,98 0,66 0,51
Solde des immobilisations en cours/Solde des
immobilisations corporelles [(A) / (C)] 49,3% 43,5% 17,2% 49,0% 27,4%
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
3.2.2.2. Les opérations à classer ou à régulariser
Les recettes ou dépenses à classer ou à régulariser en pourcentage des produits de gestion
sont très faibles sur l’ensemble de la période, avec un maximum à 0,6 % en 2014 pour les
recettes et 0,6 % en 2011 pour les dépenses.
En € CCLDV + ILO + Sud 04 DLVA
Opérations à classer ou à régulariser 2010 2011 2012 2013 2014
Recettes à classer ou à régulariser 6 095 21 389 0 35 660 181 239
Produits de gestion 19 834 589 21 295 863 22 774 630 30 066 207 31 804 764
Recettes à classer ou régulariser en % des produits
de gestion 0,0% 0,1% 0,0% 0,1% 0,6%
Dépenses à classer ou à régulariser 29 309 88 681 0 6 763 49 350
Charges de gestion 15 353 423 15 661 947 15 879 024 27 634 461 29 575 685
Dépenses à classer ou à régulariser en % des
charges de gestion 0,2% 0,6% 0% 0% 0,2%
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
En conclusion, la tenue des comptes étant réalisée par un service commun ville-siège /
agglomération et dans la mesure où il y a identité d’agents, d’outils, de méthodes et de moyens,
13 Les deux communes (Riez -2,1 M€ de recettes de fonctionnement au budget principal au 31/12/12- et Roumoules - 0,6 M€
de recettes de fonctionnement au budget principal au 31/12/12) qui ont adhéré à la communauté d’agglomération en 2013 n’ont
pas été intégrées à ces données compte tenu de leurs faibles masses budgétaires.
27
les conclusions relatives à l’exactitude et la fiabilité des comptes dégagées de
l’intercommunalité ne sont pas différentes de celles arrêtées dans le cadre de l’examen de
gestion de la commune de Manosque14.
Il sera toutefois noté que les flux financiers entre les communes et l’agglomération font
apparaître, s’agissant des attributions de compensation et de la DSC, des discordances
comptables dont l’origine reste indéterminée mais dont les montants sont peu significatifs
(cf. premier tableau du paragraphe 2.2.2.2.1 ci-dessus).
Un pilotage de l’exécution du budget, des procédures et des contrôles à améliorer
Compte tenu des masses budgétaires en jeu, seules sont analysées l’exécution du budget de
la CCLDV puis celle de DLVA.
3.2.3.1. L’exécution de la section d’investissement n’est pas satisfaisante
Les tableaux ci-dessous présentent les taux de réalisation budgétaire, d’annulation de crédits
et de restes à réaliser de la section d’investissement.
CCLDV DLVA
En € 2010 2011 2012 2013 Taux moyen
Dép
ense
s ré
elle
s
d’i
nv
esti
ssem
ent
Total crédits ouverts (a) 5 962 888 11 640 566 15 136 193 20 577 430
Mandats émis (b) 960 665 1 917 295 4 324 464 8 760 656
Restes à réaliser (c) 1 737 064 3 691 787 5 311 466 8 991 639
Crédits annulés (d) 3 265 160 6 031 485 5 500 263 2 825 136
Taux de réalisation budgétaire
(b/a*100) 16,11% 16,47% 28,57% 42,57% 25,93%
Taux de crédit annulés /crédits ouverts
(d/a*100) 54,76% 51,81% 36,34% 13,73% 39,16%
Taux de restes à réaliser/crédits ouverts
(c/a*100) 29,13% 31,71% 35,09% 43,70% 34,91%
Rec
ette
s ré
elle
s
d’i
nv
esti
ssem
ent
Total crédits ouverts (a) 1 457 299 2 164 933 2 123 010 12 870 266
Titres émis (b) 2 670 467 1 411 816 1 114 880 7 771 673
Restes à réaliser (c) 52 537 671 688 1 255 647 3 875 165
Crédits annulés (d) - 1 265 705 81 429 - 247 517 1 223 429
Taux de réalisation budgétaire (b/a*100) 183,25% 65,21% 52,51% 60,38% 90,34%
Taux de crédit annulés /crédits ouverts
(d/a*100) -86,85% 3,76% -11,66% 9,51% -21,31%
Taux de restes à réaliser/crédits ouverts
(c/a*100) 3,61% 31,03% 59,14% 30,11% 30,97%
Source : comptes administratifs CCLDV (200à 2012) et DLVA (2013).
Exclusion faite de l’exercice 2010 du fait de son atypisme, le taux moyen de réalisation
budgétaire en matière de recettes d’investissement est de l’ordre de 60 % et non de 90,34 %. Le
taux moyens de crédits annulés est de 21,31 % et le taux de restes à réaliser de l’ordre de 30 %
(40 % si l’on exclut l’exercice 2010).
14 Cf. Rapport d’observations définitives relatif à la commune de Manosque rendu public le 25 février 2016
(http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Commune-de-Manosque-Alpes-de-Haute-Provence-Rapport-d-
observations-definitives).
28
Le taux moyen de réalisation budgétaire en matière de dépenses d’investissement est de
25,93 % bien qu’il soit de près de 43 % pour DLVA en 2013. Le taux moyen de crédits annulés
est de près de 40 % et le taux de restes à réaliser de 34,91 %.
Ce faisant, la collectivité affiche un effort d’investissement soutenu qui ne correspond pas à
la réalité de l’exécution. Cette surévaluation récurrente des prévisions porte atteinte à la fiabilité
et la sincérité des budgets votés en investissement et pose la question pour la collectivité de se
doter d’un outil de programmation pluriannuel des investissements ainsi que d’un recours plus
généralisé au dispositif des autorisations de programme et des crédits de paiement (AP/CP).
Tandis que le taux de réalisation budgétaire est en augmentation depuis la création de DLVA,
la collectivité poursuit son effort et s’est engagée sur la voie de la programmation pluriannuelle
de ses investissements sous la forme de fiches d’actions priorisées et valorisées tant en termes
d'investissement que de fonctionnement.
En outre, afin de faciliter son pilotage, le seuil de mise en place des AP/CP a été ramené de
un million d'euros à 600 000 € à compter de 2015.
Recommandation n° 2 : Améliorer le taux d’exécution budgétaire de la section
d’investissement par le recours à un outil de programmation pluriannuelle des
investissements.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la collectivité a indiqué avoir chargé
ses services du montage et du suivi d'un programme pluriannuel d’investissement. Ce
programme serait en cours de finalisation et devrait prochainement être présenté au bureau
communautaire pour arbitrages.
3.2.3.2. Un règlement budgétaire et financier en gestation
La collectivité s’est dotée de procédures portant sur des tâches et opérations comptables
constituant un ou plusieurs maillons de l’engagement de la dépense jusqu’à son paiement. Elle
produit également une note annuelle de planification budgétaire traitant de la clôture de
l’exercice avec la définition d’une date de fin d’engagement de dépenses et du cadrage de la
préparation budgétaire de l’exercice suivant.
Par note interne du 14 août 2015 adressée aux chefs de services et directeurs généraux
adjoints, la collectivité a mis en place une démarche de dialogue de gestion. La démarche est la
suivante :
- Diagnostic et définition des priorités (juillet-août 2015) ;
- Elaboration de propositions d’économies budgétaires par les services (juillet à septembre
2015) ;
- Présentation des projets de service (septembre-octobre 2015) ;
- Arbitrage par le comité de pilotage des projets des services (fin octobre 2015) ;
- Intégration des décisions dans le cadre de la préparation budgétaire 2016 (novembre-
décembre 2015).
La collectivité a indiqué qu’une fois cette démarche bien avancée, elle travaillera à
l’élaboration d’un règlement budgétaire et financier.
Elle est donc encouragée, au-delà des procédures déjà existantes mais insuffisantes, à se
doter d’un outil unique et commun de pilotage au travers d’un règlement budgétaire et financier
comme le recommande le Comité national relatif à la fiabilité des comptes publics locaux. Cet
outil lui permettrait notamment de :
29
- Décrire ses procédures, les faire connaître avec exactitude et se donner pour objectif de
les suivre le plus précisément possible ;
- Créer un référentiel commun de gestion que les directions et les services de la collectivité
s’approprieraient ;
- Rappeler les normes et respecter le principe de permanence des méthodes ;
- Combler les lacunes, notamment en matière d’autorisations d’engagement,
d’autorisations de programme et de crédits de paiement.
Recommandation n° 3 : Se doter d’un règlement budgétaire et financier en s’inspirant du
guide élaboré à cette fin par le Comité national relatif à la fiabilité des comptes publics
locaux.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la collectivité a indiqué partager
l’analyse de la juridiction. Elle reconnaît, selon ses propres termes, qu’un règlement budgétaire
et financier constitue un très bon outil de mise en œuvre et de contrôle de l'ensemble des
activités financières de la communauté d'agglomération. Elle précise toutefois que la mise en
place d’un tel règlement nécessite un important travail qui demande de la disponibilité à la
direction des finances.
Elle envisage donc de l’élaborer à court terme, à l’issue du dialogue de gestion avec les
services pour rechercher des diminutions des dépenses de fonctionnement afin de pouvoir
maintenir une capacité d'autofinancement et après définition de la programmation pluriannuelle
des investissements.
3.2.3.3. Une démarche de pilotage par indicateurs et de contrôle interne à développer
De façon générale, les services de la collectivité sont dotés d’indicateurs et de tableaux de
bord.
Toutefois, leur élaboration est laissée à l’initiative des services sans que la pertinence des
objectifs et des indicateurs ne fassent l’objet, au niveau de l’équipe de direction, d’une
procédure d’harmonisation, de validation et d’évaluation.
S’agissant de la direction des finances, ses indicateurs ne couvrent pas l’ensemble de son
activité notamment au niveau de l’exécution du budget. À titre d’exemple, la collectivité
n’établit pas de tableau de suivi des délais de paiement.
Si la collectivité est dotée depuis 2010 d’une nouvelle version de son progiciel de gestion
comptable et budgétaire, la fréquence trimestrielle et la définition aléatoire de l’échantillon des
dépenses contrôlées ne lui permettent pas d’opérer un suivi optimal du circuit de la dépense.
Afin de pallier cette situation, elle a décidé de mettre en place une procédure de suivi et de
relance pour les factures au visa des services gestionnaires (relance dans un délai de cinq jours)
et s’oriente, à l’horizon 2016, vers la dématérialisation totale des pièces notamment comptables
et le recours à la signature électronique.
De façon plus générale, la collectivité a décidé de confier au service du contrôle de gestion,
créé en 2013, l’élaboration de tableaux de bord de pilotage d'activités par service dans le cadre
de sa démarche de dialogue de gestion amorcée à l’été 2015.
Dans l’attente de la réalisation effective de ces tableaux de bord, la collectivité s’est privée
jusqu’ici d’un moyen de sécuriser ses procédures budgétaires et financières.
La chambre souligne l’intérêt pour la collectivité de s’appuyer sur son service « contrôle de
gestion », service commun avec la commune de Manosque, pour se doter d’une série
d’indicateurs de suivi de l’activité de ses services.
30
Ce service pourrait être en charge d’organiser la collecte et la valorisation des informations
relatives à l’activité des services au regard des objectifs assignés et dont les analyses et
propositions viendraient nourrir le dialogue de gestion mis en place par la collectivité.
Par ailleurs, si chaque service de la collectivité y compris la direction des finances a mis en
place, à son initiative, des contrôles internes, leurs règles (nature, autorité de contrôle,
fréquence, traçabilité) ne font pas l’objet d’un cadrage au niveau de la collectivité et leur suivi
ne fait pas l’objet d’une remontée d’informations auprès de l’équipe de direction.
En conséquence, la cartographie des risques est incomplète et son exploitation ne peut être
que partielle.
La collectivité, soucieuse de revoir les procédures pour les rendre plus opératoires, a décidé
de traiter ce sujet par la mise en place programmée de 2015 à 2017 de la dématérialisation de
ces procédures.
Recommandation n° 4 :
4-1 : Se doter d’outils de contrôle de gestion sous l’égide d’un service pilote permettant
un suivi et une évaluation de l’activité des services de la communauté aux regards
des objectifs assignés.
4-2 : Élaborer des outils de contrôle interne communs.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la collectivité a précisé que la mise
en œuvre des travaux de dématérialisation et de gestion électronique des documents était en
cours et qu’elle devrait permettre de revoir les procédures des services, plus particulièrement
ceux des finances, de la commande publique et du secrétariat général. Elle a ajouté qu’avant la
fin de l'année 2016, les travaux de ces trois services seraient dématérialisés avec les procédures
informatiques assurant la mise en place des outils de contrôles internes.
La chambre souligne que si la dématérialisation des procédures est un vecteur de changement
et de mise en place de contrôles notamment automatisés, elle ne dispense pas la collectivité
d’opérer un travail d’élaboration des contrôles à mettre en place et d’organiser leur suivi, de
manière dématérialisée ou non.
La communauté d’agglomération a également indiqué qu’elle travaillait à la mise en œuvre
d'outils de mesures et de contrôles pour améliorer l’efficacité de son fonctionnement. Toutefois,
elle n’a pas précisé la méthodologie ni le calendrier de réalisation de ce chantier. La chambre
ne peut donc que prendre acte de son engagement à se doter de tels outils.
3.2.3.4. Une information financière et budgétaire conforme à la réglementation depuis
2015
Les exercices 2013 et 2014 n’ont pas donné lieu à un débat d’orientation budgétaire.
La collectivité explique le défaut de débat d’orientation budgétaire en 2013 par la création
cette année-là de DLVA et, en 2014, par l’absence de règlement intérieur suite à l’installation
de la nouvelle assemblée délibérante en 2014.
Depuis 2015, l’information présentée lors du débat d’orientation budgétaire répond aux
exigences de la réglementation en vigueur. Les annexes obligatoires (dette et engagements hors
bilan) sont servies conformément à cette réglementation.
En conclusion, l’examen de la fiabilité des comptes a mis en relief des marges d’amélioration
relatives au suivi des immobilisations, à la qualité de la prévision budgétaire en matière
d’investissement et au renforcement des dispositifs de pilotage (indicateurs, contrôle interne).
31
4. LA SITUATION FINANCIERE DE L’INTERCOMMUNALITE
La présente partie est consacrée à l’examen des recettes et charges de la collectivité avant de
traiter de l’équilibre de la situation financière et de la situation bilancielle de la collectivité.
4.1. L’évolution générale des produits et charges de gestion
En 2012, les produits de gestion cumulés des trois intercommunalités s’établissaient à
22,7 M€. La variation annuelle moyenne consolidée était de 4,7 % de 2010 à 2012 avec une
dynamique plus soutenue pour la CCLDV (8 % de variation annuelle moyenne).
A ce titre, il est rappelé que sur la période de 2010 à 2012, les produits de gestion de la
CCLDV représentaient 70 % des produits cumulés des trois intercommunalités et lissaient
l’évolution plus modérée d’ILO qui représentait 20 % des produits de gestion cumulés et de
Sud 04 (10 %).
À compter de 2013, le niveau des produits de gestion s’est établi à 30 M€ et a connu une
évolution modérée en 2014 (2,9 %).
En 2012, les charges de gestion des trois intercommunalités cumulées s’établissaient à
15,8 M€. La variation annuelle moyenne consolidée était de 1,12 % de 2010 à 2012. Si la
dynamique était soutenue pour ILO (4,1 % de variation annuelle), celle-ci était sans incidence
compte tenu de sa faible masse. En effet, sur la période 2010-2012, les charges de gestion,
étaient imputables à 66 % à la CCLDV, 24 % à ILO et 10 % à Sud 04.
À compter de 2013, le niveau des charges de gestion s’est établi à 27,6 M€ et a connu une
évolution modérée en 2014 (3,45 %), toutefois plus élevée que celle précitée des recettes.
La création de la communauté d’agglomération s’est traduite par une hausse des produits de
gestion de 7,3 M€ (32 %) alors que les charges de gestion ont augmenté de 11,8 M€ (76 %).
Cette amorce d’effet de ciseaux, résultant du décalage d’évolution entre les recettes et les
dépenses de fonctionnement, a entraîné une diminution de la capacité d’autofinancement de la
communauté d’agglomération en 2013 et 2014 (cf. point 4.2.2 ci-dessous). Le tableau ci-
dessous reprend ces données.
CCLDV+ILO+SUD04 DLVA
En € 2010 2011 2012
Variation
annuelle
moyenne
2013 2014
Variation
annuelle
moyenne
Produits de gestion 19 834 589 21 295 863 22 774 630 4,7% 30 066 207 31 804 764 2,9%
dont CCLDV 13 741 481 14 708 409 16 016 450 8,0%
dont ILO 4 116 437 4 556 401 4 632 109 6,1%
dont Sud 04 1 976 671 2 031 052 2 126 070 3,7%
Charges de gestion 15 353 423 15 661 947 15 879 024 1,12% 27 634 461 29 575 685 3,45%
dont CCLDV 10 314 169 10 203 499 10 486 472 0,8%
dont ILO 3 538 640 3 918 743 3 835 392 4,1%
dont Sud 04 1 500 614 1 539 706 1 557 160 1,9%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
La collectivité souhaitant préserver sa capacité d’action au travers d’une capacité
d’autofinancement suffisante, celle-ci s’est engagée sur des orientations du budget 2015
marquées par la maîtrise des dépenses de fonctionnement et d’investissement.
Ne souhaitant pas recourir à une hausse de ses taux de fiscalité, elle a fixé, dans sa
délibération n° CC-1-03-15 relative au débat d’orientation budgétaire 2015, ses champs
d’action à moyen terme et qui sont rédigés comme suit :
- « L’approfondissement de la mise en place de financements les plus adaptés et les plus
efficients au regard de chaque compétence exercées ;
32
- L’analyse du transfert de nouvelles compétences de la part des communes afin de doper
notre coefficient d’intégration servant au calcul des dotations de l’État ;
- L’examen de conditions d’une mutualisation renforcée avec les communes membres,
sachant que ce dispositif sera un facteur essentiel dans la détermination des aides futures
accordées par l’État aux EPCI ;
- L’étude des axes de développement économique (endogènes ou exogènes) qui nous
permettront d’assurer une croissance dynamique de nos ressources fiscales ».
Les produits de gestion au niveau du bloc communal
En 2014, l’ensemble constitué par la communauté agglomération et ses communes membres
génère 120 M€ de recettes réelles de fonctionnement.
Exception faite de Manosque, qui représente 25,8 % des recettes de l’ensemble considéré, et
de DLVA, qui en représente 35,7 %, les 25 autres communes voient leur part globale limitée à
38,5 % soit 46,5 M€.
De façon plus précise, 25 communes génèrent chacune moins de 6 % du total des recettes de
fonctionnement dont 16 génèrent chacune moins de 1 % de ces recettes.
Si l’on s’en tient aux seules communes composant l’intercommunalité, Manosque génère
40 % des recettes réelles de fonctionnement de l’ensemble, ce qui traduit le rôle de barycentre
de la ville-siège dans l’ensemble considéré.
Le poids de Manosque est donc significatif puisque ses recettes réelles de fonctionnement
représentent près de 70 % de celles la communauté d’agglomération ou des 25 autres
communes réunies. Cette prédominance est d’autant plus marquée en valeur relative que sa
population représente 37 % de l’ensemble communautaire.
Le montant par habitant des recettes de fonctionnement témoigne d’une disparité
relativement marquée entre les communes, puisque celui-ci oscille entre 666 € et 2 615 €. La
moyenne de ces recettes par habitant sur l’ensemble des 26 communes est de 1 243 €.
Les produits de gestion de DLVA
En 2014, les produits de gestion sont de 31,8 M€ qui se répartissent comme suit : 21,5 M€
(68 %) de produits flexibles (ressources fiscales propres et ressources d’exploitation) et
10,2 M€ (32 %) de produits « rigides » (ressources institutionnelles et fiscalité reversée).
Les ressources fiscales propres (18,6 M€), nettes des restitutions, représentent 86 % des
« produits flexibles » alors que les ressources institutionnelles (dotations et participations)
représentent 91 % des « produits rigides ».
33
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Variation
annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions) 11 825 062 12 222 971 13 772 137 17 682 942 18 666 302 12,1 %
+ Ressources d'exploitation 951 423 684 640 797 164 2 175 964 2 864 300 31,7 %
= Produits "flexibles" (a) 12 776 485 12 907 611 14 569 301 19 858 906 21 530 602 13,9 %
Ressources institutionnelles
(dotations et participations) 6 826 360 7 020 117 7 232 566 9 300 192 9 387 646 8,3 %
+ Fiscalité reversée par l'État 231 745 1 368 135 972 763 907 109 886 516 39,9 %
= Produits "rigides" (b) 7 058 105 8 388 252 8 205 329 10 207 301 10 274 162 9,8 %
Production immobilisée, travaux
en régie (c) 0 0 0 0 0 N.S.
= Produits de gestion (a+b+c) 19 834 589 21 295 863 22 774 630 30 066 207 31 804 764 12,5 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
Le détail des produits de gestion
4.1.3.1. La fiscalité levée par le groupement et les communes
Au cours de la période sous revue, la fiscalité levée par les communes, d’une part, et DLVA
d’autre part, a progressé de façon relativement linéaire. Entre 2010 et 2014, le produit de la
fiscalité levée par les communes a augmenté de 25 % et celle de l’intercommunalité de 19 %.
Sur un total cumulé de 57,3 M€ de fiscalité levée, le groupement en perçoit 23,6 M€ en 2014
et les communes membres 33,7 M€.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Co
mm
un
es m
emb
res
731 - Contributions directes 26 953
612
29 970
006
30 355
363
32 629
736
33 639
958
7323 - Fonds national de garantie individuelle
des ressources (FNGIR) 0 191 314 164 397 205 474 221 458
7324 - Fonds de solidarité des communes de la
région Ile de France (FSRIF) 0 0 0 0 0
7325 - Fonds de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC) 0 0 62 435 66 831 99 846
7328 - Autres reversements de fiscalité 72 855 3 798 11 744 38 107 120
743 - Fonds de solidarité des communes de la
région Ile-de-France 0 0 0 0 0
73924 - Prélèvements pour reversement de
fiscalité - FSRIF 0 0 0 0 0
73925 - Prélèvements pour reversements de
fiscalité FPIC 0 0 -181 691 -146 885 -247 985
73928 - Autres reversements de fiscalité 0 0 0 0 0
Sous-total (A) 27 026
467
30 165
118
30 412
248
32 793
263
33 713
397
Gro
up
emen
t
731 - Contributions directes 19 901
649
20 468
182
21 020
584
23 027
743
22 993
695
7323 - Fonds national de garantie individuelle
des ressources (FNGIR) 0 1 315 656 1 072 656 752 046 752 046
7324 - Fonds de solidarité des communes de la
région Ile de France (FSRIF) 0 0 0 0 0
7325 - Fonds de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC) 0 0 0 0 0
7328 - Autres reversements de fiscalité 0 0 0 0 0
743 - Fonds de solidarité des communes de la
région Ile-de-France 0 0 0 0 0
73924 - Prélèvements pour reversements de
fiscalité - FSRIF 0 0 0 0 0
73925 - Prélèvements pour reversements de
fiscalité - FPIC 0 0 -45 682 -68 772 -139 422
73928 - Autres reversements de fiscalité 0 0 0 0 0
Sous-total (B) 19 901
649
21 783
838
22 047
558
23 711
017
23 606
319
Total communes et groupement (C=A+B) 46 928
116
51 948
956
52 459
806
56 504
280
57 319
716
34
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
35
4.1.3.2. Les produits de DLVA issus de la fiscalité
La création de la communauté d’agglomération a eu peu d’impact sur le niveau des produits
des impôts locaux puisque ceux-ci sont passés de 21 € M à 23 M€. Le produit net des impôts
locaux conservés par l’intercommunalité est de l’ordre de 9,5 M€ en moyenne depuis 2013.
Les ressources fiscales propres de l’intercommunalité connaissent une hausse marquée, de
l’ordre de 4 M€, en raison de l’augmentation entre 2012 et 2013 des taxes sur les activités
industrielles de 0,9 M€ et de l’attribution des taxes liées à l’environnement et l’urbanisation de
l’ordre de 1 M€. Au final, le montant des ressources fiscales propres est passé de 13,7 M€ en
2012 à 17,6 M€ en 2013 et 18,6 M€ en 2014.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Variation
annuelle
moyenne
Impôts locaux 19 901 649 20 468 182 21 020 584 23 027 743 22 993 695 3,7%
- Restitution et reversements sur
impôts locaux
(hors péréquation)
13 817 061 13 984 729 13 814 244 13 846 810 13 139 193 -1,2%
= Impôts locaux nets des
restitutions 6 084 588 6 483 453 7 206 340 9 180 933 9 854 502 39,4%
+ Taxes sur activités de service
et domaine 5 740 474 5 739 518 6 565 797 7 480 442 7 630 501 7,4%
+ Taxes sur activités
industrielles 0 0 0 0 0 N.C.
+ Taxes liées à l'environnement
et l'urbanisation 0 0 0 1 021 567 1 181 300 N.C.
+ Autres taxes
(dont droits de mutation à titre
onéreux, DMTO)
0 0 0 0 0 N.C.
= Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions) 11 825 062 12 222 971 13 772 137 17 682 942 18 666 302 12,1%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Par délibération du 15 janvier 2013, le conseil communautaire a instauré la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) sur l’ensemble du territoire de DLVA. La
délibération n° CC 3-04-13 du 15 avril 2013 a fixé, pour l’exercice 2013, les taux de TEOM
avec un lissage de cinq ans. Ces taux n’ont pas été augmentés en 2014.
Par délibération n° CC-4-04-13 du 15 avril 2013, la redevance d’enlèvement des ordures
ménagères sur les terrains de camping a été étendue sur l’ensemble du territoire de DLVA et
par délibération n° CC-2-04-13 du 15 avril 2013, le conseil communautaire a fixé pour l’année
2013 les taux de la cotisation foncière des entreprises, de la taxe d’habitation et de la taxe
foncière non bâti et fixé la durée de lissage de la cotisation foncière des entreprises à six ans.
L’examen du volume total des recettes fiscales rapporté aux recettes réelles de
fonctionnement permet d’apprécier l’autonomie financière de la collectivité, c’est-à-dire les
marges de manœuvre dont elle dispose sur ses recettes. Le tableau ci-dessous retrace l’évolution
du taux d’autonomie financière dont le niveau et l’orientation ne font pas apparaître de point de
vigilance.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Ressources fiscales propres (a) 11 825 062 12 222 971 13 772 137 17 682 942 18 666 302
Recettes réelles de fonctionnement (b) 19 834 589 21 295 863 22 774 630 30 066 207 31 804 764
Autonomie financière (%) [a/b*100] 59,62 57,40 60,47 58,81 58,69
Source : données logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
36
4.1.3.3. Les produits de DLVA issus de la fiscalité reversée
Les produits issus de la fiscalité reversée se sont élevés à 0,8 M€ en 2014. Ils présentent un
profil en décroissance depuis 2012 (- 9 %).
A paysage institutionnel inchangé, cette tendance devrait se poursuivre, à charge pour la
collectivité d’intégrer ce paramètre dans ses prévisions de recettes. Le tableau ci-dessous retrace
ces éléments.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Attribution de compensation brute 231 745 231 745 231 745 223 835 273 892
+ Dotation de solidarité communautaire brute 0 0 0 0 0
+ Fonds de péréquation et de solidarité 0 0 -45 682 -68 772 -139 422
+ Contribution nette des fonds nationaux de garantie
individuelle des ressources 0 1 136 390 786 700 752 046 752 046
= Fiscalité reversée par l'État 231 745 1 368 135 972 763 907 109 886 516
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
4.1.3.4. Les dotations et participations de DLVA
Les ressources institutionnelles présentent un profil stable à hauteur de 9,3 M€ par an depuis
2013.
La création de la communauté d’agglomération a entraîné une forte revalorisation de la
dotation globale de fonctionnement (DGF) entre 2013 et 2014 (62 %) en raison de l’évolution
de la dotation d’aménagement. Elle s’établit ainsi à 4,2 M€ en 2014.
Toutefois, l’attention de la collectivité est appelée sur la diminution progressive et continue
de cette dotation sur les exercices à venir (de l’ordre de 30 % en valeur absolue en 2017 par
rapport à 2013) conformément au plan de réduction des dotations de l’État de 11 milliards
d’euros en trois ans (2015-2017).
Le tableau suivant fournit le détail de ces éléments.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Variation
annuelle
moyenne
Dotation globale de fonctionnement 2 214 508 2 164 258 2 064 707 2 616 897 4 262 428 17,8 %
Dont dotation forfaitaire 1 671 941 1 674 226 1 581 306 2 616 897 1 529 623 -2,2 %
Dont dotation d'aménagement 542 567 490 032 483 401 0 2 732 805 49,8 %
Autres dotations 0 0 0 0 0 N.C.
Dont dotation générale de décentralisation 0 0 0 0 0 N.C.
Participations 204 196 197 491 270 993 1 647 497 1 779 871 71,8 %
Dont État 948 0 19 773 15 936 29 000 135,2 %
Dont régions 0 5 375 35 420 40 280 20 277 N.C.
Dont départements 0 0 0 1 446 125 1 485 663 N.C.
Dont communes 0 0 0 38 760 125 560 N.C.
Dont groupements 0 0 2 517 50 0 N.C.
Dont fonds européens 20 000 14 400 5 000 2 100 0 -100,0 %
Dont autres 183 248 177 716 208 283 104 246 119 370 -10,2 %
Autres attributions et participations 4 407 656 4 658 368 4 896 866 5 035 797 3 345 347 -6,7 %
Dont péréquation 4 407 656 4 973 187 4 896 647 5 035 797 3 345 347 -6,7 %
Dont autres 0 -314 819 219 0 0 N.C.
= Ressources institutionnelles
(dotations et participations) 6 826 360 7 020 117 7 232 566 9 300 192 9 387 646 8,3 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
37
4.1.3.5. Les ressources d'exploitation
Le produit des ressources d’exploitation est de 2,1 M€ en 2013 et 2,8 M€ en 2014 alors qu’il
était de l’ordre de 0,8 M€ en moyenne de 2010 à 2012.
Cette variation est principalement imputable à la refacturation des personnels mis à
disposition par la communauté d’agglomération qui a plus que triplé, passant de 0,7 M€ en 2012
à 2,4 M€ en 2014, et dans une moindre mesure à la hausse des revenus locatifs et redevances
(hors délégations de service public), qui sont passés de 0,01 M€ en 2012 à 0,3 M€ en 2013 puis
à 0,4 M€ en 2014.
Les charges courantes
En 2014, les charges courantes sont de 30 M€ et se répartissent principalement en 14,6 M€
(49 %) de charges à caractère général et 11 M€ (37 %) de charges de personnel.
La création de la communauté d’agglomération a entraîné une forte augmentation des
charges courantes, qui sont passées de 16,1 M€ en 2012 à 28,2 M€ en 2013 (+ 12,1 M€, soit
+ 76%) et 30 M€ en 2014.
Les principaux postes concernés sont les charges à caractère général (passées de 6,87 M€ en
2012 à 13,8 M€ en 2013, soit 100 % d’augmentation, puis à 14,6 M€ en 2014) et les charges de
personnels (passées de 6,2 M€ en 2012 à 10,1 M€ en 2013, soit une hausse de 62 %, puis à
11 M€ en 2014), comme indiqué dans le tableau ci-dessous.
En € 2010 2011 2012 2013 2014 Structure moyenne
Charges à caractère général 7 320 552 7 385 553 6 895 529 13 858
622
14 694
727 47,2%
+ Charges de personnel 4 950 131 5 483 781 6 232 979 10 156
291
11 063
287 35,7%
+ Subventions de fonctionnement 1 632 871 1 130 630 1 128 241 1 550 308 1 702 464 6,7%
+ Autres charges de gestion 1 449 868 1 661 984 1 622 275 2 069 240 2 115 207 8,4%
+ Charges d'intérêt et pertes de change 367 131 394 176 225 497 654 496 436 479 2,0%
= Charges courantes 15 720
554
16 056
123
16 104
521
28 288
958
30 012
163
Charges de personnel / charges
courantes 31,5% 34,2% 38,7% 35,9% 36,9%
Intérêts et pertes de change / charges
courantes 2,3% 2,5% 1,4% 2,3% 1,5%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
De façon plus générale, les charges doivent être rapportées aux recettes réelles de
fonctionnement de manière à apprécier les marges de manœuvre dont disposerait la collectivité
pour réduire éventuellement ses dépenses.
Au cas d’espèce, le niveau et l’orientation du taux de rigidité budgétaire de la collectivité ne
font pas apparaître dans l’immédiat de point de vigilance particulier, même si la création de la
communauté d’agglomération marque une inflexion vers plus de rigidité liée à la masse des
charges de personnel.
Taux de rigidité en % 2010 2011 2012 2013 2014
Charges de personnel (€) (a) 4 950 131 5 483 781 6 232 979 10 156 291 11 063 287
Frais financiers (€) (b) 367 131 394 176 225 497 654 496 436 479
Recettes réelles de fonctionnement (€) (c) 19 834 589 21 295 863 22 774 630 30 066 207 31 804 764
Rigidité budgétaire (%) [(a+b)/c*100] 26,81 27,60 28,36 35,96 36,16
Source : données logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
38
Le détail des charges courantes
4.1.5.1. Les charges à caractère général
Le doublement des charges à caractère général (de 6,87 M€ en 2012 à 13,8 M€ en 2013) est
principalement imputable aux postes « contrats de prestations de services avec des entreprises »
(de 4,2 M€ en 2012 à 10,6 M€ en 2013) et au poste « achats » (de 0,9 M€ en 2012 à 1,7 M€ en
2013).
Toutefois, hormis ces deux postes, l’évolution du poste des charges à caractère général
recouvre des évolutions contrastées :
- Quasi doublement du poste « locations et charges de copropriété » (de 0,1 M€ à 0,2 M€
entre 2012 et 2013) ;
- Hausse soutenue d’au moins 20 % de certains postes entre 2013 et 2014 (« assurances et
frais bancaires », « autres services extérieurs », « remboursement de frais », « honoraires,
études et recherches ») ;
- Baisse très marquée et continue du poste « transports collectifs et de biens », qui est passé
de 172 803 € en 2012 à 18 045 € en 2013 et 452 € en 2014 ;
- Baisse marquée de 66 % entre 2012 et 2013 du poste « entretien et réparations » avant un
retour à la situation d’avant 2012 ;
- Baisse également marquée de 69 % du poste « remboursements de frais », avant un
ressaut en 2014 ;
Ces éléments sont repris dans le tableau ci-dessous.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Variation
annuelle
moyenne
Charges à caractère général dont : 7 320 552 7 385 553 6 895 529 13 858 622 14 694 727 19,0%
achats autres que les terrains à
aménager (y c. variations de stocks) 804 257 848 351 896 688 1 746 306 2 405 144 31,5%
crédit-bail 0 0 0 0 0 N.C.
locations et charges de copropriétés 66 199 102 931 108 508 195 100 245 513 38,8 %
entretien et réparations 319 577 327 323 327 741 216 963 337 201 1,4 %
assurances et frais bancaires 98 160 57 616 58 480 62 496 80 595 -4,8 %
autres services extérieurs 110 654 109 988 131 365 180 795 231 419 20,3 %
remboursements de frais
(budgets annexes, CCAS, organismes
de rattachement)
528 001 518 026 507 962 355 416 432 737 -4,9 %
contrats de prestations de services avec
des entreprises 4 672 427 4 908 537 4 238 119 10 665 724 10 317 686 21,9 %
honoraires, études et recherches 295 308 48 999 154 232 111 658 374 450 6,1 %
publicité, publications et relations
publiques 183 702 177 903 177 146 197 413 154 884 -4,2 %
transports collectifs et de biens
(y c. transports scolaires) 130 870 146 402 172 803 18 045 452 -75,8 %
déplacements et missions 41 022 57 592 52 530 36 310 36 973 -2,6 %
frais postaux et télécommunications 53 078 57 362 54 555 58 814 60 130 3,2 %
impôts et taxes (sauf sur personnel) 17 299 24 523 15 400 13 582 17 542 0,3 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
39
4.1.5.2. Les charges de personnel
En termes de masse, les charges totales de personnel de la communauté d’agglomération
représentent désormais près de 23 % de l’ensemble des charges de personnel du bloc communal
en 2013 et 2014, soit une augmentation de 8 points par rapport à la situation cumulée des
intercommunalités préexistantes. Le tableau ci-dessous reprend ces éléments.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Charges de personnel des communes-
membres (chapitre 012) 31 686 881 33 421 252 34 681 008 33 755 710 37 700 684
En % des charges de personnel totales 86,49% 85,90% 84,77% 76,87% 77,31%
Charges de personnel de l’intercommunalité
(chapitre 012) 4 950 131 5 483 781 6 232 979 10 156 291 11 063 287
En % des charges de personnel totales 13,51% 14,10% 15,23% 23,13% 22,69%
Total charges de personnel 36 637 012 38 905 033 40 913 987 43 912 001 48 763 971
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
En valeur absolue, cette situation n’appelle pas d’observation. Toutefois, le régime
indemnitaire applicable aux agents de DLVA15 étant bâti sur les mêmes principes que celui
applicable aux agents de la commune de Manosque, la chambre appelle l’attention de la
communauté d’agglomération sur le niveau de ses charges de personnel et leur dynamique.
De façon plus précise, la création de la communauté d’agglomération a engendré une
augmentation de la rémunération du personnel (hors charges) de 62 % entre 2012 et 2013, dont
le montant total est passé de 4,3 M€ à 7 M€, comme indiqué dans le tableau ci-dessous.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Variation annuelle moyenne
Rémunération principale 2 485 848 2 649 848 3 078 321 4 744 359 5 093 143 19,6 %
+ Régime indemnitaire voté par
l'assemblée 350 158 366 994 522 093 1 312 471 1 324 439 39,5 %
+ Autres indemnités 61 044 66 066 73 272 112 921 117 146 17,7 %
= Rémunérations du personnel
titulaire (a) 2 897 051 3 082 907 3 673 687 6 169 750 6 534 728 22,6 %
Rémunération principale 676 486 737 694 753 065 909 119 906 288 7,6 %
+ Régime indemnitaire voté par
l'assemblée 3 372 2 992 944 0 0 -100,0 %
+ Autres indemnités 0 0 0 0 0 N.C.
= Rémunérations du personnel non
titulaire (b) 679 857 740 686 754 009 909 119 906 288 7,5 %
Autres rémunérations (c) 12 548 10 483 8 386 0 0 -100,0 %
= Rémunérations du personnel
hors atténuations de charges
(a+b+c)
3 589 456 3 834 077 4 436 082 7 078 869 7 441 016 20,0 %
Atténuations de charges 90 455 66 093 90 115 33 080 70 126 -6,2 %
= Rémunérations du personnel 3 499 001 3 767 984 4 345 966 7 045 789 7 370 890 20,5 %
* Hors atténuations de charges
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Cette hausse est principalement imputable à l’augmentation de 56 % de la rémunération du
personnel titulaire liée à la mise en place du nouveau régime indemnitaire adopté par la
collectivité à l’occasion de la création de la communauté d’agglomération. Les dépenses
correspondantes sont passées de 3,67 M€ en 2012 à 6,1 M€ en 2013 puis 6,53 M€ en 2014.
Cette réforme a également eu pour effet d’augmenter la part indemnitaire de leur
rémunération, qui a progressé de sept points entre 2012 (14,2%) et 2013 (21,2%). Les dépenses
correspondantes sont passées de 0,52 M€ en 2012 à 1,32 M€ en 2014, soit un accroissement de
153 %.
15 Les agents transférés ont conservés leurs avantages acquis (prime annuelle) et, s’agissant des cadres supérieurs de
l’intercommunalité, ils bénéficient de la prime de fonctions et de résultats.
40
La rémunération des personnels non-titulaires a connu, quant à elle, une évolution à la hausse
moins marquée et uniquement imputable à la rémunération principale, dont les dépenses sont
passées de 0,75 M€ en 2012 à 0,9 M€ (soit une hausse de 20,5%) en 2013 avant de se stabiliser
à ce niveau.
De façon globale, charges sociales incluses, les charges totales de personnel sont passées de
6 M€ en 2012 à 8,5 M€ en 2013 avant d’atteindre 8,9 M€ en 2014. Par ailleurs la création de la
communauté d’agglomération a entraîné une hausse mécanique du remboursement des
personnels mis à disposition, dont le montant est passé de 0,18 M€ en 2012 à 1,59 M€ en 2013
puis 2,1 M€ en 2014, comme indiqué dans le tableau ci-dessous.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Variation annuelle moyenne
Charges totales de personnel 4 950 131 5 483 781 6 232 979 10 156 291 11 063 287 22,3 %
- Remboursement de personnel mis à
disposition 712 313 179 869 180 637 1 594 800 2 134 494 31,6 %
= Charges totales de personnel nettes
des remboursements pour MAD 4 237 818 5 303 911 6 052 342 8 561 491 8 928 793 20,5 %
En % des produits de gestion 21,4 % 24,9 % 26,6 % 28,5 % 28,1 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
La chambre invite donc la collectivité à contenir l’évolution de sa masse salariale.
Les dépenses d’équipement
De 2010 à 2014, 26,6 M€ de dépenses d’équipements ont été réalisées, dont 60 % depuis la
création de DLVA. Le montant de 16,2 M€ de dépenses d’équipement réelles nettes qui ont été
réalisées en deux ans par la communauté d’agglomération est à mettre en regard avec celui de
10,4 M€ correspondant aux dépenses cumulées par les trois intercommunalités précédentes de
2010 à 2012, dont 57 % par la CCLDV.
Le tableau ci-dessous récapitule ces éléments.
En € 2010 2011 2012 2013 2014 Cumul sur
les années
Dépenses d'équipement
réelles nettes (j) 1 868 337 4 057 582 4 502 027 7 950 213 8 294 200 26 672 359
dont CCLDV 493 222 1 578 694 3 972 630 6 044 546
dont ILO 1 114 103 2 269 362 308 779 3 692 244
dont Sud 04 261 012 209 525 220 618 691 155
+ Subventions
d'équipement versées en
numéraire nettes
556 268 -544 143 728 537 90 623 175 875 1 007 159
+ Désinvestissements ou
annulations de mandats 25 205 804 262 0 7 500 14 844 851 811
= Dépenses d'équipement
inscrites au compte
administratif
2 449 809 4 317 700 5 230 564 8 048 336 8 484 919 28 531 329
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Le financement de ces investissements a été réalisé par le biais de l’autofinancement et le
recours à l’emprunt. Ces deux postes sont décrits ci-après dans le cadre de l’examen des
équilibres financiers.
41
4.2. Les équilibres financiers
L’excédent brut de fonctionnement
L’excédent brut de fonctionnement (EBF ou épargne de gestion) est la capacité financière
de la collectivité à générer un surplus sur son fonctionnement pour financer l’annuité de dette
et financer l’investissement. Le tableau ci-dessous retrace la formation et l’évolution de
l’excédent brut de fonctionnement sur la période 2010-2014.
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
La création de la communauté d’agglomération s’est traduite par une augmentation des
charges plus élevée que celle des produits. L’excédent brut de fonctionnement s’est donc réduit
à due concurrence mais présente un profil stable depuis 2013.
Son niveau, passé de près de 30 % en 2012 à 8 % en 2013 et 7 % en 2014, est jugé a priori
insuffisant au regard des seuils de référence retenue par les juridictions financières16 et appelle
une vigilance certaine de la collectivité dans la mesure où il peut traduire des difficultés à
générer un surplus sur son fonctionnement pour financer l’annuité de la dette et
l’investissement.
16 Le niveau d’EBF en pourcentage des produits de gestion est considéré comme insuffisant en deçà de 18 %.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Variation
annuelle
moyenne
Produits de gestion (a) 19 834 589 21 295 863 22 774 630 30 066 207 31 804 764 12,5 %
Charges de gestion (b) 15 353 423 15 661 947 15 879 024 27 634 461 29 575 685 17,8 %
EBF (a-b=c) 4 481 166 5 633 915 6 895 606 2 431 745 2 229 079 -16,0 %
dont CCLDV 3 427 312 4 504 910 5 529 978
dont ILO 577 797 637 658 796 718
dont Sud 04 476 057 491 347 568 910
Taux d’épargne de gestion
consolidé (c/a)*100 22,6 % 26,5 % 30,3 % 8,1 % 7,0 %
42
La capacité d’autofinancement
La capacité d’autofinancement (CAF ou épargne) est le flux de liquidités récurrent dégagé
par le fonctionnement de l’exercice qui est disponible pour couvrir tout ou partie des dépenses
d’investissement. Elle donne un éclairage sur l’aisance de la section de fonctionnement et sur
la capacité de la collectivité à se désendetter ou investir. Le tableau ci-dessous retrace la
formation et l’évolution de la CAF brute et nette au cours de la période examinée.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Variation
annuelle
moyenne
Excédent brut de
fonctionnement 4 481 166 5 633 915 6 895 606 2 431 745 2 229 079 -16,0 %
+/- Résultat financier
(réel seulement) -367 131 -393 999 -204 474 -654 496 -436 479 4,4 %
- Subventions exceptionnelles
versées aux services publics
industriels et commerciaux
0 0 800 000 0 0 N.C.
+/- Solde des opérations
d'aménagements de terrains (ou
+/- values de cession de stocks)
0 0 0 0 0 N.C.
+/- Autres produits et charges
exceptionnelles réels -25 998 -649 510 -60 831 15 555 91 177 N.C.
= CAF brute 4 088 037 4 590 407 5 830 301 1 792 804 1 883 777 -17,6 %
dont CCLDV 3 162 549 3 569 545 5 353 374
dont ILO 520 977 601 190 -63 154
dont Sud 04 404 511 419 672 540 081
En % des produits de gestion 20,6 % 21,6 % 25,6 % 6,0 % 5,9 %
- Annuité en capital de la dette 602 125 535 214 875 065 709 069 761 212 3 482 685
= CAF nette ou disponible 3 485 912 4 055 193 4 955 236 1 083 735 1 122 565 14 702 641
dont CCLDV 2 793 944 3 267 567 5 040 077
dont ILO 371 616 473 570 -215 125
dont Sud 04 320 352 314 056 130 285
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
La capacité d’autofinancement brute est de 1,8 M€ en 2013 et 1,9 M€ en 2014 grâce à une
amélioration du résultat financier.
La CAF nette ou épargne nette représente le solde disponible une fois payés les charges
courantes, les charges exceptionnelles, les frais financiers et le remboursement normal de
l’annuité en capital de la dette. Il s’agit de l’autofinancement réellement disponible pour
financer les dépenses d’équipement. Elle est de l’ordre de 1 M€ en 2013 et 1,1 M€ en 2014
alors qu’elle était de l’ordre de 3 M€ à 5 M€ auparavant.
En conséquence, le taux d’épargne brute est de l’ordre de 6 % des produits de gestion depuis
2013 et appelle une vigilance certaine de la part de la collectivité compte tenu du niveau
généralement attendu au regard des seuils de référence retenue par les juridictions financières
qui est a minima de 15 %.
Le taux d’épargne nette, quant à lui, est de l’ordre de 3,6 % des mêmes produits depuis 2013.
S’il est faible, il reste néanmoins positif mais appelle également de la vigilance de la part de
l’intercommunalité.
Le tableau ci-dessous reprend ces éléments.
2010 2011 2012 2013 2014
CAF brute (€) (a) 4 088 037 4 590 407 5 830 301 1 792 804 1 883 777
CAF nette (€) (b) 3 485 912 4 055 193 4 955 236 1 083 735 1 122 565
Recettes réelles de fonctionnement (€) (c) 19 834 589 21 295 863 22 774 630 30 066 207 31 804 764
Taux d'épargne brute [a/c*100] 20,61 % 21,56 % 25,60 % 5,96 % 5,92 %
Taux d'épargne nette [b/c*100] 17,57 % 19,04 % 21,76 % 3,60 % 3,53 %
Source : données logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
43
Pour mettre en perspective la CAF de DLVA, il convient de noter que de façon consolidée,
la CAF brute cumulée des communes et de l’intercommunalité a augmenté de 2010 à 2012,
passant de 11,8 M€ à 18,1 M€, avant de diminuer également au cours des deux derniers
exercices pour atteindre en 2014 un niveau plus bas (9 176 259 €) qu’en 2010.
Le financement des investissements
Trois programmes d’investissement sont gérés en autorisations de programme et crédits de
paiement :
- La construction du centre des congrès (Gréoux-les-Bains) pour 0,9 M€ ;
- La restauration du couvent des Observentins (Manosque) pour 1 M€ ;
- La construction du bâtiment Eco-Campus (Sainte-Tulle) pour 2,3 M€.
Pour 2015, hors programme pluriannuel, le montant des crédits alloués aux nouveaux
investissements est de 5,3 M€. Ils sont consacrés notamment à des travaux d’éclairage public
(1,1 M€), à des acquisitions foncières (0,78 M€), à des acquisitions de logiciels, de matériels
de bureau et techniques et de mobiliers (0,54M€).
L’effort d’investissement de la collectivité doit être apprécié au regard de son train de vie
courant mais aussi en fonction de sa capacité à autofinancer, pour partie, ses investissements et
à pouvoir s’endetter de façon soutenable.
L’effort d’investissement de la collectivité est de l’ordre de 26 % depuis 2013, comme
indiqué dans le tableau ci-dessous. Il doit être mis en perspective avec les capacités désormais
réduites de l’intercommunalité à s’autofinancer.
Effort d’investissement 2010 2011 2012 2013 2014
Investissement hors dette (€) (a) 1 868 337 4 057 582 4 502 027 7 950 213 8 294 200
Recettes réelles de fonctionnement (€) (b) 19 834
589
21 295
863
22 774
630
30 066
207
31 804
764
Investissement hors dette / Recettes réelles de
fonctionnement (€) (%) [a/b*100] 9,42 % 19,05 % 19,77 % 26,44 % 26,08 %
Source : données logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
Le taux d’autofinancement de l’investissement est passé de 110 % en 2012 (avant la création
de la communauté d’agglomération) à 13,6 % en 2013 pour se stabiliser à ce faible niveau en
2014. La collectivité devra donc surveiller cet indicateur dont la faiblesse est susceptible de
favoriser le recours à l’endettement.
Source : données logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
Sur la période 2010-2014, la collectivité a dégagé un financement propre disponible oscillant
entre 3,8 M€ à 6,4 M€, comme indiqué dans le tableau ci-dessous.
En € 2010 2011 2012 2013 2014 Cumul
CAF nette (a) 3 485
912
4 055
193
4 955
236
1 083
735
1 122
565
14 702
641
Recettes d'investissement hors emprunt *
(b) 344 889
2 072
771
1 473
126
3 033
812
4 035
910
10 960
509
= Financement propre disponible (a+b) 3 830
801
6 127
964
6 428
362
4 117
548
5 158
475
25 663
150
dont CCLDV 2 896
126
3 910
925
6 154
957
dont ILO 547 751 1 631
947
76 076
dont Sud 04 386 924 585 092 197 329
2010 2011 2012 2013 2014
Épargne nette (€) (a) 3 485 912 4 055 193 4 955 236 1 083 735 1 122 565
Investissement hors dette (€) (b) 1 868 337 4 057 582 4 502 027 7 950 213 8 294 200
Autofinancement de l'investissement (%)
[a/b*100] 186,58 % 99,94 % 110,07 % 13,63 % 13,53 %
44
* : Taxes locales d'équipement et d'urbanisme, Fonds de compensation de la TVA, subventions d'investissement reçues,
produits de cession notamment.
Source : données logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
Ce financement propre, diminué des dépenses et subventions d'équipement17, fait apparaître
un besoin de financement annuel de la collectivité depuis la création de la communauté
d’agglomération. De l’ordre de 3,8 M€ en 2013, ce besoin de financement n’a pas été couvert
par l’emprunt et a donné lieu à la mobilisation du fonds de roulement net global à due
concurrence. En 2014, le besoin de financement était de l’ordre de 2,6 M€ et a partiellement été
couvert par un emprunt de 2 M€ et une mobilisation du fonds de roulement net global de
0,6 M€.
Le tableau ci-dessous reprend ces éléments.
En € 2010 2011 2012 2013 2014 Cumul
Besoin (-) ou capacité
(+) de financement (a) 1 402 196 2 610 525 594 448 -3 897 692 -2 636 706 -1 927 228
dont CCLDV 2 304 066 3 064 065 2 143 790
dont ILO -913 782 -685 107 -1 322 704
dont Sud 04 11 911 231 567 -226 638
Nouveaux emprunts de
l'année * (b) 3 419 285 700 000 2 072 000 0 2 000 000 8 191 285
dont CCLDV 2 568 285 0 0
dont ILO 101 000 700 000 1 672 000
dont Sud 04 750 000 0 400 000
Mobilisation (-) ou
reconstitution (+) du
fonds de roulement net
global (a-b)
4 821 481 3 310 525 2 666 448 -3 897 692 -636 706 6 264 057
dont CCLDV 4 872 351 3 064 065 2 143 790
dont ILO -812 782 14 893 349 296
dont Sud 04 761 911 231 567 173 362
* : Y compris pénalités de réaménagement.
Source : données logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
En conclusion, si le niveau de l’épargne nette de DLVA a diminué, l’augmentation des
recettes d’investissement hors emprunt a néanmoins permis à la collectivité de disposer d’un
niveau de financement propre disponible de 4,1 M€ en 2013 et 5,1 M€ en 2014. Le besoin de
financement est désormais couvert par le recours à l’emprunt en plus de la mobilisation du
fonds de roulement net global.
4.3. La situation bilancielle
Le fonds de roulement net global et le besoin en fonds de roulement
Le fonds de roulement net global représente une ressource durable destinée à financer les
investissements et les emplois nets du cycle d'exploitation. Son évolution est donc tributaire du
niveau des ressources propres élargies, des dettes et autres emprunts obligataires déduction faite
des emplois immobilisés.
Depuis 2013, les ressources stables étant en augmentation moins rapide que les emplois
immobilisés, le fonds de roulement net global a tendance à diminuer. Il couvrait 144,4 jours de
charges courantes en 2013 et 128,3 jours en 2014. Ce niveau, bien qu’excessif, tend à diminuer.
Le besoin en fonds de roulement global diminue depuis 2012 et représente 26,2 jours de
charges courantes en 2014.
17 Le besoin ou la capacité de financement est égale au financement propre disponible - dépenses et subventions d'équipement,
+/- dons, subventions et prises de participation en nature, reçus ou donnés, participations et investissement financiers nets, +/-
variation de stocks de terrains, biens et produits, charges à répartir, +/- variation autres dettes et cautionnements, +/- solde des
affectations d'immobilisations, +/- solde des opérations pour compte de tiers, - reprise sur excédents capitalisés.
45
La trésorerie
Les évolutions du fonds de roulement net global et du besoin en fonds de roulement global
déterminent le niveau de la trésorerie, qui s’est établie à 6,5 M€ en 2013 et 8,3 M€ en 2014,
comme indiqué dans le tableau ci-dessous. Elle couvre encore 102,1 jours de charges courantes,
ce qui est un niveau ici encore excessif.
Au 31 décembre en € 2010 2011 2012 2013 2014
Fonds de roulement net global 8 924 603 12 369 523 15 037 431 11 189 723 10 553 017
dont CCLDV 7 764 710 10 777 545 12 921 335 29,0 %
dont ILO 517 827 718 345 1 069 101 43,7 %
dont Sud 04 642 066 873 633 1 046 995 27,7 %
- Besoin en fonds de roulement
global 739 566 -1 496 187 5 191 348 4 648 425 2 154 236
dont CCLDV 1 199 331 -1 092 197 4 544 649 94,7 %
dont ILO -431 626 -337 849 259 467 N.C.
dont Sud 04 -28 139 -66 142 387 232 N.C.
=Trésorerie nette 8 185 036 13 865 710 9 846 083 6 541 298 8 398 781
dont CCLDV 6 565 379 11 869 742 8 376 686 13,0 %
dont ILO 949 452 1 056 194 809 634 -7,7 %
dont Sud 04 670 205 939 775 659 763 -0,8 %
En nombre de jours de charges
courantes 190,0 315,2 223,2 84,4 102,1
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
La gestion de la dette
4.3.3.1. L’endettement du bloc communal
L’endettement global (intercommunalité et communes membres) est de 80,2 M€ en 2014
réparti essentiellement entre Manosque (32 M€ soit 40 %) et DLVA (11,5 M€ soit 14,2 %). La
part d’endettement des autres communes membres ne dépasse pas 5 % pour 22 d’entre elles,
trois autres communes se situant entre 5,5 % et 7 %.
La capacité de désendettement consolidée s’est progressivement dégradée au cours de la
période sous revue, passant d’un peu moins de 6 ans en 2010 à près de 9 ans en 2014.
L’approche par habitant est plus nuancée puisque en valeur relative, DLVA est peu endettée
(183 € / habitant pour une moyenne de 1 277 € / habitant).
4.3.3.2. Le stock de dette de DLVA
L’encours de dette atteignait 11,5 M€ au 31 décembre 2014. Le niveau de la dette connaît
un profil relativement stable marqué par une variation annuelle moyenne de 6,7 % de 2010 à
2014.
Cependant, ce niveau marque des évolutions contrastées puisque la CCLDV et Sud 04
voyaient leurs dettes connaître un mouvement de réduction de l’ordre de 3 % à 5 % en moyenne
par an jusqu’à leur dissolution alors qu’ILO connaissait un mouvement inverse avec une hausse
de son endettement de 84 % entre 2011 et 2012.
Toutefois, le poids relatif de la dette d’ILO dans l’ensemble considéré (32%) n’a pas obéré
la capacité de la nouvelle intercommunalité à faire face à son endettement.
Le tableau ci-dessous reprend ces éléments.
en € 2010 2011 2012 2013 2014
Variation
annuelle
moyenne
Encours de dette du BP au
31/12 8 849 161 9 110 728 10 304 313 10 250 384 11 467 938 6,7 %
dont CCLDV 5 772 470 5 470 492 5 157 195 -5,5 %
46
dont ILO 1 123 842 1 797 004 3 317 032 71,8 %
dont Sud 04 1 952 849 1 843 232 1 830 086 -3,2 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
4.3.3.3. La soutenabilité de la dette de DLVA
En termes de soutenabilité de la dette, il convient de considérer la capacité de désendettement
de la collectivité, son volume d’endettement et le taux de charge de son endettement.
La capacité de désendettement d’une collectivité mesure la rapidité avec laquelle cette
dernière serait en capacité de se désendetter si elle en faisait le choix exclusif en y consacrant
l’intégralité de son épargne brute.
Au cas d’espèce, compte tenu du niveau d’autofinancement dégagé annuellement et de la
durée de vie moyenne des équipements, cette capacité était bien orientée de 2010 (2,2 ans) à
2012 (1,8 an) avant que la tendance ne s’infléchisse en 2013 (5,7 ans) et 2014 (6,1 ans).
Le volume d’endettement mesure l’ampleur du volume de la dette au regard de ses recettes
récurrentes. Au cas d’espèce, il est de 36,1% en 2014 et ne soulève pas d’observation.
Enfin, le taux de charge de l’endettement mesure l’ampleur du service de la dette au regard
de ses recettes récurrentes. Au cas d’espèce, il est de 3,8% et marqué par sa stabilité durant la
période sous revue.
L’examen de la couverture du service de la dette complète cette analyse en mesurant
l’aisance de la collectivité à dégager un niveau d’excédent brut de fonctionnement suffisant
pour honorer ses engagements contractuels au titre de sa dette. Le tableau ci-dessous retrace
l’évolution du taux d’autonomie financière de la collectivité.
2010 2011 2012 2013 2014
Recettes réelles de fonctionnement (€) (a)
19 834
589
21 295
863
22 774
630
30 066
207
31 804
76
4
Dépense réelles de fonctionnement (€) (b)
15 353
423
15 661
947
15 879
024
27 634
461
29 575
68
5
Épargne de gestion (€) (a-b=c)
4 481 166 5 633 915 6 895 606 2 431 745 2 229
07
9
Annuité de la dette (€) (d) 602 125 535 214 875 065 709 069 761 212
Taux de couverture du service de la dette
[c/d*100]
7,44 10,53 7,88 3,43 2,93
Source : données logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
Si le niveau et l’orientation de cet indicateur sont à la baisse, ils ne font pas apparaître de
difficulté de la collectivité pour couvrir son service de la dette.
Sous réserve de ce qui a été indiqué plus haut en ce qui concerne la capacité
d’autofinancement, la dette de la collectivité apparaît comme soutenable.
4.3.3.4. La structure de la dette
La création de l’intercommunalité a donné lieu au transfert de contrats d’emprunts souscrits
par les anciennes communautés de communes ou certaines communes à DLVA.
Par délibération n° CC-17-01-13 du 15 janvier 2013, le conseil communautaire a procédé à
la reprise de 26 emprunts pour un montant de capital restant dû au 1er janvier 2013 de
10 318 346,15 €18.
18 25 emprunts au titre des anciennes communautés de communes à hauteur de 10 277 726,13 € et un au titre de la commune
de Vinon-sur-Verdon à hauteur de 40 620,02 €.
47
Par délibérations n° 20-01-13 du 29 janvier 2013, n° CC-20-01-13 du 29 janvier 2013,
n° CC-9-04-13 du 15 avril 2013, n° CC-10-04-13 du 15 avril 2013, le conseil communautaire
a procédé à la reprise de différents contrats d’emprunts souscrits par les communes de Sainte-
Tulle et de la Brillanne ainsi que par le syndicat mixte de défense des berges de l’Asse pour un
montant de capital restant dû au 1er janvier 2013 de 705 764,76 €.
Les modalités des transferts n’appellent aucune observation.
Depuis sa création, la communauté d’agglomération n’a souscrit directement qu’un seul
contrat pour un montant de 2 M€.
DLVA a ainsi en gestion 30 contrats d’emprunt pour un montant cumulé de 13 024 110,91 €,
dont 29 lui ont été transférés (représentant 85 % des emprunts souscrits en volume).
Ces emprunts ont été souscrits auprès de six établissements de crédit pour une durée
moyenne de 142 mois soit près de 12 ans.
Ils relèvent de la classification 1A (risque faible) telle que définie par la circulaire du 25 juin
2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs
établissements publics.
Aucun réaménagement de dette n’est intervenu depuis 2013. Aucune analyse sur la gestion
de la dette n’a été réalisée en interne ou par des cabinets privés.
4.3.3.5. L’information de l’organe délibérant pourrait être améliorée
La rédaction générale de l’arrêté de délégation du conseil communautaire à son président
(délibération n° 11-1-04-14 du 29 avril 2014), d’une part, et les modalités succinctes de compte
rendu de l’exécutif à l’assemblée délibérante (opportunité de recourir à l’emprunt, sur le
contenu de la négociation et sur les conséquences qu’emportent les contrats conclus en termes
de volume global de dette), d’autre part, plaident pour une amélioration des conditions
d’information de l’organe délibérant.
S’agissant plus particulièrement de la délégation du conseil communautaire, celle-ci
n’encadre qu’à la marge la délégation consentie au président en le chargeant « de procéder,
dans les limites fixées par les budgets, à la réalisation des emprunts destinés au financement
des investissements prévus par le budget, et aux opérations financières utiles à la gestion des
emprunts, y compris les opérations de couverture des risques de taux de change ainsi que de
prendre les décisions mentionnées au III de l’article L. 1618-219 et au a de l’article
L. 2221-5-1, sous réserve des dispositions du c de ce même article, et de passer à cet effet les
actes nécessaires. »
La régularité d’une telle délégation est subordonnée à un contenu suffisamment précis
(Conseil d’État, 2 février 2000, commune de Saint-Joseph, n° 117920). Il y a lieu de constater
que la délibération précitée ne répond pas à cette condition.
En outre, l’article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales dispose que le
président doit rendre compte à chacune des réunions obligatoires de l’organe délibérant des
décisions qu’il a prises en vertu des délégations qui lui ont été consenties par le conseil
communautaire, dont la réalisation des emprunts.
Le fait de rendre compte implique de dépasser le cadre de l’information formelle de
l’engagement d’une négociation avec un établissement bancaire ou de la signature d’un contrat
d’emprunt.
19 Les articles L. 1618-2 et L. 2221-5-1 du code général des collectivités territoriales traitent des dérogations à l’obligation de
dépôts de fonds auprès de l’État pour les collectivités locales, leurs établissements publics et leurs régies.
48
A cet égard, les circulaires du 4 avril 2003 relative aux régimes des délégations de
compétences en matière d’emprunt, de trésorerie et d’instruments financiers et du 25 juin 2010
relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements
publics précisent que l’obligation d’information va au-delà de la seule présentation des annexes
budgétaires des budgets primitifs et des comptes administratifs. Il s’agit, en effet, de rendre
compte de la façon dont l’exécutif a mis en œuvre la délégation qui lui a été consentie et, de
façon plus générale, de la politique de financement suivie.
La commune pourrait s’inspirer des préconisations de la circulaire du 25 juin 2010 précitée
et qui visent à :
- Définir le champ de la délégation de pouvoir de l’assemblée délibérante à l’exécutif
(conformité à la stratégie d’endettement et fixation des caractéristiques essentielles des
contrats) et sa durée effective ;
- Permettre un contrôle effectif de l’assemblée délibérante sur les actes de l’exécutif
effectués en son nom au travers d’une information obligatoire suivant une périodicité et
des conditions définies dans la délégation, mais aussi par l’établissement d’un rapport
annuel sur l’état et l’évolution de la dette.
La collectivité est donc invitée à améliorer l’information du conseil communautaire en
s’inspirant des dispositions de la circulaire interministérielle du 25 juin 2010 précitée.
Recommandation n° 5 : Améliorer l’information du conseil communautaire en matière
de gestion de la dette en s’inspirant des dispositions de la circulaire interministérielle
n° NOR IOCB1015077C du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux
collectivités territoriales et à leurs établissements publics.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la communauté d’agglomération a
indiqué avoir amélioré l'information des membres du conseil communautaire en apportant des
précisions sur les décisions prises en matière d'emprunt, notamment à l’occasion de la réunion
du conseil communautaire du 30 novembre 2015, d’une part, et en précisant, par délibération
n°CC-1-05-16 du 24 mai 2016, les délégations du conseil communautaire au président de la
communauté d'agglomération en matière de réalisation d'emprunts et de recours à des
opérations de couverture, d’autre part.
Elle a précisé qu’elle s'était dotée d'un outil de gestion dynamique de la dette.
5. LA MUTUALISATION AU SEIN DU BLOC INTERCOMMUNAL
La présente partie traite de la définition de la mutualisation pour DLVA, des objectifs
poursuivis, de leur cadre juridique et de leur cartographie au sein de DLVA avant de traiter des
effets de leur mise en place.
5.1. Définition
Le code général des collectivités territoriales ne comporte pas de définition juridique des
mutualisations. Celles-ci, pour reprendre la définition arrêtée par l’inspection générale des
finances et l’inspection générale de l’administration20, consistent en la mise en commun de
moyens ou de compétences entre différentes structures.
Au sein du bloc communal, les mutualisations correspondent à des mises en commun de
moyens entre un EPCI à fiscalité propre, les communes adhérentes ainsi que leurs
établissements publics.
20 Rapport relatif aux mutualisations au sein du bloc communal (décembre 2014).
49
Elles varient selon leurs modalités pratiques et juridiques mais également en fonction de
leur degré d'intensité (volume des ressources mutualisées). De manière schématique, la
mutualisation peut prendre cinq formes différentes, selon des degrés d'intégration croissants :
- Une action est effectuée de manière coordonnée par deux ou plusieurs
partenaires, sans création de structure commune (par exemple, dans le cadre d'un groupement
de commandes) ;
- Un partenaire confie à un autre le soin de réaliser une mission pour lui (par exemple,
dans le cadre d'une prestation de service) ;
- Un partenaire met ses moyens au service des autres (mise à disposition de services ou
d'équipements par voie de convention) ;
Un des partenaires crée en son sein un service mutualisé spécifique qui intervient pour tous
les participants (création de service commun) ;
- Les partenaires (communes) transfèrent une ou plusieurs de leurs compétences vers un autre
(EPCI) qui les met en œuvre pour tout le territoire concerné.
Afin de rendre compte des différentes modalités de mutualisation, il convient de distinguer :
- La mutualisation verticale qui associe l’EPCI et ses communes membres. Elle peut être
ascendante lorsqu’une commune réalise des services pour l’intercommunalité ou
descendante lorsque l’intercommunalité réalise des services pour une ou plusieurs
communes membres ;
- La mutualisation horizontale qui concerne plusieurs collectivités territoriales, en
l’occurrence plusieurs communes.
Les mutualisations les plus abouties correspondent donc au modèle le plus intégré à savoir
des mutualisations verticales descendantes.
Les mutualisations peuvent donner lieu à une multiplicité de flux financiers entre l'EPCI et
ses communes membres. Ils sont observables en cas de mise à disposition de service ou de
personnel et d'existence de services communs.
Ces flux croisés reflètent par conséquent une partie significative des mutualisations à l'œuvre
au sein du bloc communal. Ils sont retracés, en principe, sur des comptes spécifiques des plans
comptables applicables aux EPCI et aux communes.
Néanmoins, deux limites remettent en cause la fiabilité des données à ce stade :
- Certaines actions mutualisées peuvent ne pas donner lieu à une refacturation : il s'agit
de prestations informelles, souvent de conseil (juridique, financier) ou des activités de
pilotage stratégique ;
- L'inscription des montants correspondants aux flux croisés dans les comptes dédiés
correspondant aux activités mutualisées n'est pas obligatoire.
L’approche la plus objective de la mutualisation consiste alors à étudier le ratio de dépenses
de l'EPCI sur les dépenses du bloc.
5.2. Les objectifs de la mutualisation pour DLVA
Dans le cadre de son projet d’agglomération, le groupe de travail « organisation-
gouvernance » avait, lors de sa réunion du 11 janvier 2012, traité du volet mutualisation. Il avait
défini les attendus de la mutualisation dans les termes suivants :
« La mutualisation, outre les économies d’échelle entre commune et communautés, permet
une meilleure planification des tâches, une meilleure connaissance du travail des uns et des
autres et une meilleure réactivité auprès des usagers.
50
Ainsi qu’une perspective de carrière plus intéressante pour les agents. Elle constitue un
facteur d’enrichissement, de dynamisme pour le personnel. Elle est également motivante car les
grands projets structurants sont le plus souvent portés par la communauté d’agglomération. Elle
permet une culture commune de projet de développement du territoire tout en gardant la
spécificité de la commune ».
Les avantages recensés par la collectivité par rapport au scénario de la juxtaposition des
communautés ou de la création d’une communauté d’agglomération sans mutualisation sont
retracés dans le tableau ci-dessous.
Juxtaposition des communautés Mutualisation des communautés
avec la ville-centre
Création d’une communauté
d’agglomération sans
mutualisation
Avantages
- Simplicité et rapidité de mise
en œuvre
- Lisibilité
- Rassurant pour les personnels
- Coûts de fonctionnement
faibles
- Expertise des services
- Perspectives de carrière
intéressantes pour les
personnels
- Simplicité et lisibilité
Inconvénients
- Pas d’appropriation d’une
entité communauté
d’agglomération
- Risque de doublons et de
cloisonnement
- Perturbant pour le personnel
lors de la mise en place
- Coûts de fonctionnement
élevés
- Services doublonnés : ville +
communauté d’agglomération
Source : relevé de décision du groupe de travail « organisation-gouvernance ».
La décision de placer la mutualisation au centre du projet d’agglomération a emporté comme
choix structurant que les services fonctionnels financier, juridique, ressources humaines et
informatique deviendraient des services communs relevant de la communauté d’agglomération
et seraient dirigés par un directeur général des services unique pour la ville centre et la
communauté d’agglomération, étant précisé que la mutualisation « n’implique pas
obligatoirement une centralisation géographique des services sur la ville-centre. Ceux-ci
peuvent être décentralisés ».
Au final, le projet d’agglomération « 26 communes au carrefour des réussites » (2012)
présentait la synthèse de cette réflexion en mettant l’accent sur le choix d’« une mutualisation
des services pour une meilleure intégration communautaire ».
5.3. Cadre juridique des mutualisations de DLVA
Cadre juridique des mutualisations mises en place au sein de DLVA
Sur le plan administratif, les principes retenus par les communautés de communes
préfiguratrices en 2012 ont été mis en œuvre lors de la création de DLVA, à savoir :
- L’unicité de la direction générale des services ;
- La mise en place de cinq pôles thématiques (vie locale et culturelle, cohésion sociale,
finances, développement territorial, technique) ;
- La mise en place d’un pôle transversal (cabinet, direction générale des services,
secrétariat général-services aux communes).
Ces choix sont motivés, selon la collectivité, par la recherche d’une meilleure planification
des tâches entre la ville centre et l’agglomération afin de permettre une meilleure réactivité
auprès des usagers et favoriser la mise en place d’une culture administrative commune.
Les effectifs de DLVA sont répartis entre, d’une part, les services communautaires, qui
interviennent au titre des compétences transférées à l’agglomération et, d’autre part, les services
mutualisés, qui sont principalement les services fonctionnels et concernent à la fois
l’agglomération et la ville de Manosque.
51
La mutualisation s’opère par le canal de services communs, de mises à disposition de
services et de mises à disposition individuelles dans le cadre d’une mutualisation descendantes
conformément à la réglementation qui a été renforcée en 2010.
Par délibération n° BD-8-10-13 du 15 octobre 2013, la communauté d’agglomération a créé
des services communs dans les domaines suivants :
- Gestion des ressources humaines ;
- Finances ;
- Commande publique ;
- Conseil de gestion ;
- Juridique-assurances ;
- Système d’information ;
- Secrétariat général-service aux communes ;
- Communication ;
- Cabinet du maire-président ;
- Direction générale.
Par délibération n° 13-10-18 17 octobre 2013, la commune de Manosque a autorisé le maire
à signer la convention de création de services communs entre la commune et la communauté
d’agglomération. La convention régissant la création des services communs, la situation des
agents des services communs et les modalités de remboursement a été signée le 24 octobre 2013
pour une durée de trois ans.
Les agents relevant de ces services sont mis à disposition de la commune de Manosque et le
remboursement des frais de fonctionnement des services communs est calculé de la façon
suivante : coût unitaire de fonctionnement du service21 x nombre d’unités de fonctionnement22.
Les clés de répartition des moyens humains et des charges de structure, quant à elles, sont
définies dans une annexe à la convention23 et les indicateurs de gestion sont suivis par le service
du contrôle de gestion.
Par délibération de la communauté d’agglomération n° CC-9-05-15 du 26 mai 2015, un
service commun d’instruction des autorisations du droit des sols a été créé à compter du
1er juillet 2015. Une convention annexée à la création de ce service a été établie entre la
communauté d’agglomération et les communes membres.
Le tableau ci-dessous illustre la composition de ces services en 2013 et 2014.
Nom du service commun Effectifs des services communs au 1er janvier en ETP
2013 2014
Gestion des ressources humaines 13 14
Finances 10 13
Commande publique 4 5
Conseil de gestion 2 2
Juridique-assurances 1 2
Système d’information 8 8
Secrétariat général- service aux communes 6 7
Communication 9 8
Cabinet du maire-président 4 4
Direction générale 7 9
Source : DLVA.
21 Charges de personnel, fournitures et frais de fonctionnement des équipements, coût de renouvellement des biens et contrats
de services rattachés. 22 Utilisation du service commun sur un temps donné (heure ou jour) comptabilisé sur un exercice. 23 La proratisation par collectivité est réalisée en fonction du nombre de bulletins de paie, du nombre de mandats et titres émis,
du nombre de marchés en cours, du nombre de journées d’études, du nombre de contentieux en cours, de sinistres recensés, du
nombre d’équipements, de tirages de photocopies, des courriers entrants et sortants, du nombre d’actes pris, du nombre d’élus,
des heures de travail effectuées.
52
Les mises à disposition réciproque de services
5.3.2.1. De la communauté d’agglomération aux communes
Par délibération de la communauté d’agglomération n° B-7-10-13 du 15 octobre 201324,
DLVA met à disposition de la commune de Manosque les services suivants : planification
urbaine, foncier, aménagement du territoire, système d’information géographique, travaux
neufs VRD - bureaux d’études - ingénierie et travaux, environnement, administration technique
et ressources, gestion des établissements recevant du public, espaces ludiques, service
patrimoine bâti, politique de la ville.
Ces mises à disposition font l’objet d’une convention du 24 octobre 2013 valable pour une
durée de trois ans et dont les modalités de refacturation sont analogues à celles utilisées pour
les services communs.
24 Délibération correspondante n°13-10-16 de la commune de Manosque en date 17 octobre 2013.
53
5.3.2.2. Des communes à la communauté d’agglomération
Par délibérations successives de la communauté d’agglomération prises en fin d’année 2013
- début 2014 ont été arrêtées les mises à disposition de la communauté d’agglomération par les
communes de certains de leurs services.
Ces mises à disposition font l’objet de conventions signées elles-aussi majoritairement en
fin d’exercice 201325. Valables pour une durée de trois ans, les modalités de refacturation sont
analogues à celles utilisées pour les services communs.
Le tableau ci-dessous retrace les mises à disposition de services, ou parties de services, des
communes membres à DLVA.
Communes Services concernés
Allemagne-en-Provence Techniques
Brunet Néant
Corbières Personnel ménage ; personnel administratif et services techniques
Entrevennes Services techniques pour l’eau, l’assainissement et les ordures ménagères ; administratif
Esparron-sur-Verdon Technique (eau-assainissement, déchèterie)
Gréoux-les-Bains Services techniques ; navettes hivernales ; gestion administrative ; transports scolaires
La Brillanne Services techniques pour l’eau et l’assainissement, les ordures ménagères, les voiries d’intérêt
communautaire ; la médiathèque
Le Castellet Ramassage des OM, gardiennage et entretien ; déchèterie du Castellet ; entretien du
lagunage ; entretien source de Laga ; dépannage sur réseau eau et assainissement
Manosque
Travaux neufs-rénovation-gestion des périls ; maintenance régie bâtiments logistique ;
instructions et gestion des interventions ; service festivités ; service éducation entretien ;
service enfance jeunesse ; service des sports
Montagnac-Montpezat Néant
Montfuron Ramassage des ordures ménagères et des encombrants ; nettoyage et entretien de la station
d’épuration ; personnel administratif/tâches communautaires
Oraison Ménage ; techniques ; secrétariat culturel ; enseignement musical
Pierrevert Services techniques (secrétariat, eau, assainissement, maintenance de la « Maison pour
tous ») ; affaires générales (information relative aux transports scolaires)
Puimichel Services techniques pour les ordures ménagères, l’eau et l’assainissement ; service
administratif
Puimoisson Néant
Quinson Techniques et administratifs
Riez Mise à disposition du service « musées » à la commune de Riez
Roumoules Techniques ; entretien ; administratif
Saint-Laurent-du-
Verdon Néant
Saint-Maime Musée de la mine (entretien des locaux et accueil du musée)
Saint-Martin-de-Bromes Techniques ; services administratifs
Sainte-Tulle Techniques ; entretien des bâtiments ; service animation ; service culturel ; service
administratif
Valensole Services administratifs ou techniques (environnement, culture, voirie d’intérêt
communautaire, transports scolaires)
Villeneuve Entretien ; techniques
Vinon-sur-Verdon Techniques ; services administratifs
Volx Services techniques (entretien des zones d’activités et les travaux de maintenance de la
bibliothèque)
Source : DLVA.
5.3.2.3. Approche consolidée
Le tableau ci-dessous présente une cartographie des mutualisations opérées par famille de
métier. Il en ressort qu’un large éventail de métiers est désormais couvert par la mutualisation
25 Délibérations signées entre le 24 octobre 2013 et le 27 mai 2014.
54
et que le périmètre de cette dernière a également un maillage territorial large qui dépasse le
simple cadre de la ville-centre.
55
Familles de métier Prestation
de service
Transfert
de
compétence
total
Transfert
de
compétence
partiel
Service
commun
Périmètre
Ville-centre /
communauté
d’agglomération
Plusieurs
communes
Pil
ota
ge,
man
agem
ent
et
ges
tio
n d
es
ress
ou
rces
Direction générale X X
Affaires générales X X
Finances X X
Ressources humaines X X
Système d’information X X
Communication X X
développement
territorial X X X
Po
liti
qu
es p
ub
liqu
es
d’a
mén
agem
ent
et d
e
dév
elop
pem
ent
Environnement X X X
Urbanisme X X X
Aménagement X X X
Transports et
déplacements X X X
Formation
professionnelle X X
Habitat et logement X X X
Entretien et services
généraux X X X
Inte
rven
tio
ns
tech
niq
ues
Imprimerie X X
Infrastructures X X X
Espaces verts et
paysages X X
Patrimoine bâti X X
Propreté et déchets X X X
Eau et assainissement X X X
Social
An
imat
ion
et
serv
ices
à l
a p
op
ula
tio
n
Éducation et animation X X X
Restauration collective
Santé
Laboratoires
Populations et funéraire
Services culturels X X X
Arts et techniques du
spectacle X X X
Bibliothèques et centres
documentaires X X X
Enseignements
artistiques X X X
Établissements et
services patrimoniaux X X X
Sports X
Sécurité Prévention et sécurité
Incendie et secours
Source : DLVA.
Il sera toutefois noté que certaines familles de métiers non couvertes (social, restauration
collective, santé, laboratoires, population et funéraire, prévention et sécurité, incendie et
secours) peuvent encore faire l’objet de mutualisation.
Un schéma directeur de mutualisation qui fait défaut
L’article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales dispose qu’afin
d’assurer une meilleure organisation des services, dans l’année qui suit chaque renouvellement
général des conseils municipaux, le président de l’établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre établit un rapport relatif aux mutualisations de services entre
les services de l’établissement public et ceux des communes membres.
Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre
pendant la durée du mandat, qui prévoit notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation
56
sur les effectifs de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et
des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement.
Force est de constater qu’en dépit de l’investissement de la collectivité en matière de
mutualisation, celle-ci n’a pas encore élaboré un tel schéma.
La collectivité est donc invitée à pallier cette carence à compter du plus prochain exercice
pour se conformer aux dispositions législatives en vigueur.
Recommandation n° 6 : Se doter d’un schéma de mutualisation conformément aux
dispositions de l’article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la collectivité a indiqué qu’un
schéma de mutualisation avait été élaboré début 2016 et transmis pour avis aux communes
membres. Selon la communauté d’agglomération, le document comporte une importante partie
consacrée à l'état des lieux et évoque des perspectives d'évolution. Il devait être présenté au
conseil communautaire le 28 juin 2016 pour approbation.
5.4. Les premiers effets des mutualisations
Une montée en puissance des charges faisant l’objet d’une mutualisation
La création de DLVA en 2013 a marqué une très sensible augmentation de la mise à
disposition de personnels communaux au profit de l’intercommunalité.
En 2012, les communes mettaient à disposition des groupements du personnel pour un
montant de 40 915 € alors qu’en 2013 ce montant est passé à 294 021 €. L’augmentation s’est
ensuite poursuivie en 2014, les dépenses correspondantes s’étant établies à 422 759 € cette
année-là, comme le montre le tableau ci-dessous.
Dépenses refacturées par les communes au
groupement de rattachement en € 2010 2011 2012 2013 2014
Dépenses
groupement
6217 - Personnel affecté par la
commune au GFP 0 0 0 -320 479 -498 508
Recettes
communes
membres
70846 - Mise à disposition de
personnel facturée au GFP de
rattachement
24 789 55 882 40 915 294 021 422 759
Total (devrait être égal à 0) 24 789 55 882 40 915 -26 459 -75 749
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
En outre, comme le montre le tableau ci-dessous, la création de DLVA a également engendré
la mise à disposition de personnel du groupement au profit des communes. Le montant de cette
mise à disposition était de 1 537 800 € en 2013 et a cru de 31 % en 2014 pour s’établir à
2 015 103 €.
Dépenses refacturées par le groupement de
rattachement en € 2010 2011 2012 2013 2014
Dépenses
communes
membres
6216 - Personnel affecté par le GFP
de rattachement 0 0 0 0
-1 995
753
Recettes
groupement
70845 - Mise à disposition de
personnel facturée aux communes
membres du GFP
0 0 0 1 537 800 2 015 103
Total (devrait être égal à 0) 0 0 0 1 537 800 19 350
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Par ailleurs, le total des charges de gestion mutualisées est de 3 M€ soit 3,39 % des charges
de gestion en 2014. Si ce ratio paraît peu élevé, il est à mettre en perspective avec les données
des charges mutualisées des communautés de communes préexistantes à DLVA.
En valeur absolue, les charges mutualisées ont doublé entre 2010 et 2012 et le taux de
mutualisation, qui était de 0,14 % en 2010, est passé à 0,26 % en 2012.
57
L’année de création de DLVA, en 2013, ce taux est passé à 2,40 % puis à 3,39 % en 2014.
Cette évolution traduit le doublement des charges mutualisées par rapport à 2013 et leur
quadruplement par rapport à 2012.
Il apparaît donc que la tendance amorcée est encourageante et traduit l’engagement de la
collectivité en ce domaine. Le tableau suivant illustre ces données.
En € 2010 2011 2012 2013 2014
Total charges de personnel mutualisées 0 0 0 1 858 279 2 513 611
Total autres charges mutualisées
(comptes 62875 et 70875) 98 580 157 296 185 547 205 827 431 599
Total subventions de fonctionnement
(657341 et 74741) 3 500 3 650 13 900 36 560 120 060
= Total des charges mutualisées (A) 102 080 160 946 199 447 2 100 667 3 065 270
Total charges de gestion communes (60 à 65) 56 986 798 60 029 221 61 331 997 62 051 074 63 866 414
En % des charges de gestion totales 78,78 % 79,31 % 79,43 % 69,19 % 68,35 %
Total charges de gestion groupement (60 à 65) 15 353 423 15 661 947 15 879 024 27 634 461 29 575 685
En % des charges de gestion totales 21,22 % 20,69 % 20,57 % 30,81 % 31,65 %
= Total charges de gestion (B) 72 340 221 75 691 169 77 211 021 89 685 535 93 442 099
Taux de mutualisation des charges de gestion
[A/ (B-A)] 0,14 % 0,21 % 0,26 % 2,40 % 3,39 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Le taux de mutualisation des charges de personnel s’est établi à 5,5 % en 2014. Il traduit une
dynamique analogue à celle constatée pour l’ensemble des charges. Le tableau ci-dessous
reprend ces éléments.
En € 2013 2014
Total des charges de personnels (A) 43 912 001 48 763 971
6217 - Personnel affecté par la commune au groupement 320 479 498 508
70845 - Mise à disposition de personnel facturée aux communes-membres du
groupement 1 537 800 2 015 103
Total charges de personnel mutualisées (B) 1 858 279 2 513 611
Taux de mutualisation des charges de personnel [B/ (A-B] 4,42% 5,43%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Le degré de mutualisation des services
Une approche de la mesure du degré de mutualisation des services peut être réalisée au
travers des quatre indicateurs complémentaires26 suivants :
- Le coefficient d’intégration des services fonctionnels27, qui mesure le degré d’intégration
des seuls emplois fonctionnels ;
- Le coefficient d’intégration des services transférés28, qui mesure la part des compétences
effectivement exercées au niveau communautaire ;
- Le coefficient de mutualisation29, qui mesure la part des effectifs mutualisés sur
l’ensemble des compétences du bloc local ;
- Le coefficient global d’intégration de services30, qui mesure la volumétrie des
compétences exercées de façon multilatérale par l’intercommunalité et ses communes
membres, que ce soit par l’intercommunalité (compétences transférées) ou via les services
mutualisés.
26 Issus de « La mutualisation des services : un enjeu d'intégration intercommunale-études de cas », mai 2011 AdCF / INET ». 27 Coefficient d’intégration des services fonctionnels = nombre d’ETP fonctionnels mutualisés / nombre ETP total fonctionnel
(communauté d’agglomération + communes). 28 Coefficient d’intégration des services transférés = nombre ETP communauté d’agglomération / (nombre ETP communauté
d’agglomération + communes). 29 Coefficient de mutualisation = nombre ETP mutualisés (communauté + communes) / (nombre ETP communauté
d’agglomération + communes). 30 Coefficient d’intégration de services global = (nombre ETP communauté d’agglomération + nombre ETP mutualisés
communes) / (nombre ETP communauté d’agglomération + communes).
58
Au cas d’espèce, les données collectées pour calculer ces différents coefficients se limitent
à celles de l’intercommunalité et de la commune de Manosque, faute d’éléments transmis par
les communes membres. La minoration qui en résulte du numérateur ou du dénominateur
tronque pour partie l’exercice.
Toutefois, compte tenu du poids relatif des ETP de la commune de Manosque au regard des
autres composantes de l’intercommunalité, quelques enseignements peuvent être tirés des
résultats présentés dans les tableaux ci-dessous.
Manosque DLVA
2013 2014 2013 2014
ETP 3142,2 358,5 259,7 275,7
ETP fonctionnels 14 12 106,1 111,1
ETP mutualisés 41 46 115,9 125,9
ETP fonctionnels mutualisé 7 6 97,9 103,9
Source : DLVA.
2013 2014 Évolution
Coefficient d’intégration des services fonctionnels 87,34 % 89,28 % 1,93
Coefficient d’intégration des services transférés 43,15 % 43,47 % 0,33
Coefficient de mutualisation 26,07 % 27,11 % 1,04
Coefficient d’intégration de services global 49,96 % 50,73 % 0,77
Source : DLVA.
Le haut niveau du coefficient d’intégration des services fonctionnels (près de 90%) traduit
le mode d’organisation retenue par la communauté d’agglomération avec la ville-centre et la
concentration des emplois fonctionnels mutualisés dans la commune de Manosque.
Le niveau d’intégration des services transférés (près de 45 %) conforte la vision intégrée de
la communauté d’agglomération.
Le coefficient de mutualisation (27 %), quant à lui, traduit le degré déjà avancé des effectifs
mutualisés.
Enfin, le coefficient global d’intégration de service offre une vision d’ensemble des
rapprochements fonctionnels et opérationnels et permet une mesure « administrative » des
solidarités communautaires. Le niveau atteint au cas d’espèce (50 %) corrobore les résultats
collectés au cours de l’instruction et traduit la réalité de l’engagement de la collectivité de placer
la mutualisation au cœur de son activité.
