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17, rue de Pomègues – 13295 Marseille Cedex 08 – Tél. 04 91 76 72 00 – Télécopie 04 91 76 72 72 – e-mail : [email protected]
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA COMMUNE DE TOULON
Exercices 2009 à 2013
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme l’examen de la gestion de la commune de Toulon à
partir de l’année 2009. Par lettre en date du 17 janvier 2014, le président de la chambre en a
informé M. Hubert Falco, seul maire durant toute la période examinée. L’entretien de fin de
contrôle a eu lieu le 23 juin 2014.
Lors de sa séance du 23 juillet 2014, la chambre a arrêté ses observations provisoires. Celles-ci
ont été transmises dans leur intégralité à M. Falco et, pour les parties les concernent, aux tiers
mis en cause.
M. Falco a répondu par courrier enregistré au greffe le 3 octobre 2014.
Après avoir entendu M. Robert Cavanna, mandaté à cet effet par M. Falco, ainsi que les
rapporteurs, la chambre, a arrêté, le 18 novembre 2014, ses observations définitives et les
recommandations auxquelles elles donnent lieu.
Ce rapport d’observations définitives a été communiqué par lettre du 27 novembre 2014 à
M. Falco, maire en fonctions.
Ce rapport est consultable sur le site des juridictions financières (www.ccomptes.fr) après sa
présentation à l’assemblée délibérante.
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SOMMAIRE
SYNTHESE ............................................................................................................................... 4
RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 7
1 LES RELATIONS AVEC LES ORGANISMES DE REGROUPEMENT ....................... 8
1.1 L’évolution de l’intercommunalité de gestion dans le Var ..................................... 8
1.2 Les syndicats intercommunaux ............................................................................... 9
1.2.1 Le syndicat intercommunal pour l’aménagement de l’Eygoutier ......................... 9
1.2.2 Le syndicat des communes du littoral varois (SCLV) ........................................ 10
1.2.3 Le syndicat intercommunal pour le maintien de la pratique des sports
de glace (SI des sports de glace) ....................................................................................... 10
1.2.4 Le syndicat intercommunal pour la piste cyclable (SIPCY) ............................... 11
1.2.5 Le syndicat intercommunal de secours et de lutte contre l’incendie
de l’agglomération toulonnaise (SILIAT) ........................................................................ 11
1.3 La communauté d’agglomération Toulon-Provence-Méditerranée
(TPM) ............................................................................................................................... 12
1.3.1 Les relations financières entre la commune et TPM ........................................... 13
1.3.2 La mutualisation de services entre la commune et TPM .................................... 15
2 LA FIABILITE DES COMPTES ..................................................................................... 16
2.1 La comptabilité administrative .............................................................................. 17
2.1.1 L’utilité d’un règlement budgétaire et financier ................................................. 17
2.1.2 Un débat d’orientations budgétaires très précoce ............................................... 18
2.1.3 L’égalité improbable des restes à réaliser en recettes et en dépenses
d’investissement ............................................................................................................... 19
2.1.4 D’importantes recettes et dépenses à classer ou à régulariser ............................ 19
2.2 La comptabilité générale ....................................................................................... 21
2.2.1 Les opérations entre le budget principal et les budgets annexes......................... 21
2.2.2 Les immobilisations ............................................................................................ 23
2.2.3 Un rattachement incomplet des charges et des produits ..................................... 24
2.2.4 La dématérialisation n'est pas engagée ............................................................... 24
3 LA SITUATION FINANCIERE ...................................................................................... 25
3.1 Le fonctionnement ................................................................................................. 25
3.1.1 Des produits fiscaux en augmentation ................................................................ 25
3.1.2 Des dotations qui commencent à baisser ............................................................ 27
3.1.3 Les charges augmentent à un rythme supérieur à l’inflation et à celui
des produits ....................................................................................................................... 30
3.1.4 L’autofinancement diminue progressivement ..................................................... 31
3.2 L’investissement et son financement .................................................................... 32
3.2.1 Des investissements modérés privilégiant les subventions ................................. 32
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3.2.2 Des ressources d’investissement en baisse ......................................................... 32
3.2.3 Un financement prudent des investissements ..................................................... 33
3.3 La situation bilancielle .......................................................................................... 33
3.3.1 Un fonds de roulement important ....................................................................... 33
3.3.2 La trésorerie « zéro » difficile à maintenir .......................................................... 35
3.3.3 Conclusion .......................................................................................................... 35
3.4 Des engagements hors bilan limités ...................................................................... 36
4 LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES .......................................................... 37
4.1 L’évolution des effectifs et leur structure .............................................................. 37
4.1.1 La stabilisation des effectifs ................................................................................ 37
4.1.2 L’évolution des recrutements .............................................................................. 38
4.1.3 La structure des effectifs par catégorie et par filière ........................................... 38
4.1.4 Les caractéristiques démographiques ................................................................. 39
4.1.5 Les outils mis en place en vue d’assurer une gestion prévisionnelle
des postes emplois et compétences ................................................................................... 39
4.2 Le poids des charges de personnel ........................................................................ 40
4.3 Le régime indemnitaire du personnel municipal ................................................... 41
4.3.1 Les différentes primes perçues par les agents ..................................................... 42
4.3.2 Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS).......................... 42
4.3.3 Les avantages divers accordés au personnel ....................................................... 45
4.4 Les contractuels de catégorie A ............................................................................. 50
5 LES MARCHES PUBLICS ............................................................................................. 52
5.1 L’organisation des achats publics .......................................................................... 52
5.1.1 Des délégations étendues .................................................................................... 52
5.1.2 Un guide interne directif ..................................................................................... 56
5.1.3 La direction de la commande publique ............................................................... 56
5.1.4 Une publication des marchés publics imparfaite ................................................ 57
5.1.5 Une évaluation préalable des besoins incertaine ................................................ 59
5.2 La passation des marchés publics .......................................................................... 61
5.2.1 Les procédures adaptées avec mise en concurrence ........................................... 61
5.2.2 Les procédures adaptées sans mise en concurrence ............................................ 64
5.2.3 Les marchés négociés.......................................................................................... 65
5.2.4 Le marché de prestations de collecte des déchets ménagers et
assimilés et de nettoiement du centre-ville ....................................................................... 68
5.3 L’exécution des marchés publics .......................................................................... 72
5.3.1 Des délais de paiement encore trop importants .................................................. 72
5.3.2 Des pénalités de retard rigoureuses ..................................................................... 74
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6 LE SERVICE DE L’EAU ................................................................................................ 75
6.1 Un partage de compétence en matière d’eaux pluviales entre
commune et intercommunalité ............................................................................................ 75
6.2 La production de l’eau potable .............................................................................. 77
6.2.1 Les caractéristiques du contrat conclu avec la Compagnie des Eaux
et de l’Ozone (CEO) ......................................................................................................... 77
6.2.2 Le choix de la collectivité de recourir à une convention de délégation
de service public ............................................................................................................... 80
6.2.3 L’exécution du contrat sur la période 2009-2013 ............................................... 82
6.3 La distribution de l’eau potable ............................................................................. 85
6.3.1 Une convention ancienne modifiée durant la période examinée ........................ 85
6.3.2 Une confirmation de la durée de la délégation mal justifiée............................... 85
6.3.3 Une renégociation fondée sur une appréciation quelque peu
contestable des résultats de la délégation ......................................................................... 87
6.3.4 Les comptes de la délégation .............................................................................. 89
6.3.5 Une performance imparfaite s’agissant du rendement du réseau ....................... 92
6.4 Le contrôle des délégataires .................................................................................. 93
6.4.1 Le contrôle annuel des délégataires .................................................................... 94
6.4.2 Le contrôle des redevances ................................................................................. 95
6.4.3 La présentation des rapports en commission des services publics
locaux ............................................................................................................................. 95
6.4.4 Les contrôles effectués lors de la renégociation de la DSP de
distribution ........................................................................................................................ 95
6.5 La situation financière du budget de l’eau ............................................................ 95
6.5.1 L’exploitation ...................................................................................................... 95
6.5.2 L’investissement ................................................................................................. 96
6.5.3 Les agents mis à disposition du centre de gestion depuis 1990 : une
charge qui perdure pour la collectivité ............................................................................. 96
A N N E X E S ....................................................................................................................... 101
Annexe 1 – Situation financière du budget principal ........................................................ 102
Annexe 2 – Ratios règlementaires ..................................................................................... 105
Annexe 3 – Détail des charges de personnel ..................................................................... 106
Annexe 4 – Les heures supplémentaires............................................................................ 107
Annexe 5 – Coût des heures supplémentaires ................................................................... 108
Annexe 6 – Dépassement du quota des 25 heures supplémentaires .................................. 109
Annexe 7 – Comptes de la délégation de production de l’eau .......................................... 110
Annexe 8 – Comptes de la délégation de distribution de l’eau ......................................... 111
Annexe 9 – Situation financière du service de l’eau ......................................................... 112
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SYNTHESE
Le précédent rapport d’observations a été rendu public en 2007 et portait sur les
exercices 1995 à 2005. Le présent rapport porte sur les exercices 2009 à 2013 et traite des
sujets suivants.
Les relations avec les organismes de regroupement
En l’absence de schéma départemental de la coopération intercommunale dans le Var
relatif à l’intercommunalité de gestion, l’utilité pour la commune de Toulon de maintenir sa
participation à certains syndicats n’est pas avérée. En particulier, le syndicat intercommunal
de secours et de lutte contre l’incendie de l’agglomération toulonnaise, qui émarge sur de la
fiscalité additionnelle, n’exerce plus qu’une compétence de surveillance des plages dont la
réalisation effective est confiée au service départemental d’incendie et de secours du Var.
D’autres syndicats intercommunaux gérant des équipements sportifs pourraient être suppléés
par la communauté d’agglomération Toulon-Provence-Méditerranée (TPM), qui dispose de la
compétence relative aux équipements sportifs d’intérêt communautaire. L’absence de
définition de l’intérêt communautaire, fondée sur des critères objectifs, en cette matière,
combinée à l’intervention financière au moyen de fonds de concours, témoigne d’une certaine
ambiguïté dans les champs d’interventions respectifs de la commune et de la communauté.
La commune et TPM se sont par ailleurs engagés dans une démarche de mutualisation,
qui constitue aujourd’hui un véritable enjeu, notamment financier, au travers de mises à
dispositions de services et de la création d’un service commun pour assurer la fonction
support des directions des systèmes d’information.
La fiabilité des comptes
La municipalité a manifesté sa volonté d’améliorer la fiabilité des comptes dans la
perspective d’une éventuelle expérimentation de leur certification. De ce fait, les services de
la commune ont eux-mêmes identifié les processus sur lesquels des marges de progression
existent, comme une meilleure identification des flux financiers entre le budget principal et
les budgets annexes, et la mise à jour de l’inventaire du patrimoine immobilier qui est bien
engagée.
La chambre a noté que le maire retient la recommandation de formaliser dans un règlement
budgétaire et financier les bonnes pratiques mises en œuvre ou envisagées en matière de
comptabilité administrative. Elle recommande également de se rapprocher du poste comptable
afin que, désormais, les encaissements et décaissements enregistrés avant le 31 décembre d’une
année soient régularisés plus rapidement, notamment par une meilleure utilisation de la période
complémentaire.
En ce qui concerne la comptabilité générale, elle prescrit la régularisation d’opérations
erronées, dont certaines sont très anciennes. Enfin, elle émet le souhait que la commune rattrape
son retard en matière de dématérialisation de ses relations avec le comptable public.
La situation financière
Les charges augmentent plus vite que les produits. Cet effet de ciseaux avait été relevé
au cours du précédent contrôle. Désormais, non seulement l’excédent brut de fonctionnement
continue à décroître mais la capacité d’autofinancement elle-même se réduit, malgré la
modicité des frais financiers. Cette situation ne peut que s’aggraver puisque l’enveloppe
normée des concours de l’État a commencé à baisser en 2014 et qu’il est annoncé qu’un effort
supplémentaire sera demandé aux collectivités locales afin de contribuer au redressement des
finances publiques.
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Dans ces conditions, un choix devra être fait entre la politique de modération de la
pression fiscale et de l’endettement suivie depuis de nombreuses années et des économies de
fonctionnement qui restent à trouver.
La chambre constate d’ailleurs que, dans la période examinée, les dépenses directes
d’équipement ont notablement baissé, même si, à l’inverse, les subventions versées ont quant
à elles augmenté. Ainsi, le nouveau plan de mandat devra sans doute tenir compte des faibles
capacités actuelles et futures de la commune à investir.
La gestion des ressources humaines
En la matière, la chambre s’est attachée à examiner les suites réservées à ses
précédentes observations.
Les effectifs de la commune ont cessé de croître et demeurent globalement stables
autour de 3 200 agents, ce qui reste un chiffre élevé par rapport aux communes comparables.
Le poids des charges de personnel demeure conséquent et résulte essentiellement de
l’augmentation du coût du régime indemnitaire, qui a fait l’objet d’une revalorisation en 2011.
La commune ne parvient pas à maîtriser le volume des heures supplémentaires,
rémunérées chaque année malgré l’absence de contrôle automatisé du temps de travail, et
autorise de manière assez étendue le déplafonnement du quota d’heures supplémentaires.
Une des marges de manœuvre de la collectivité réside dans la réduction des avantages
divers qu’elle accorde à son personnel, en particulier des congés non réglementaires et/ou ne
respectant pas le principe de parité avec la fonction publique d’État. Les conditions
d’utilisation de certains véhicules de services « à usage privatif partiel » doivent s’inscrire
dans le cadre fixé par la loi sur la transparence de la vie publique, et la collectivité doit
poursuivre les travaux engagés afin de respecter l’échéance du 1er
septembre 2015 pour
remettre à plat le régime des logements de fonction déjà attribués.
Le recrutement de la majeure partie des contractuels de catégorie A ne s’inscrit pas dans
l’esprit de l’article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984, la collectivité ayant tendance à mettre en
œuvre les procédures de publicité en vue « d’habiller » des recrutements déjà décidés,
recrutements qui sont fréquemment opérés à des niveaux de rémunération bien supérieurs à
ceux auxquels pourraient prétendre des agents titulaires occupant des fonctions similaires.
Les marchés publics
La possibilité que le conseil municipal délègue ses compétences au maire sans
limitation de montant, ouverte en 2009, n’a été mise en place qu’en 2012. Pour la chambre,
les nombreuses délégations accordées par le maire et celles, non moins nombreuses,
accordées par les adjoints ne respectent pas la distinction à opérer entre délégation de
fonctions aux adjoints et délégation de signature aux fonctionnaires en responsabilité.
La commune s’est dotée d’un guide interne de l’achat public. Ce guide, empreint d’une
grande rigueur et très précis quant aux dérogations prévues par le code des marchés publics
ou admises par la jurisprudence, a valeur réglementaire puisqu’il est soumis au vote du
conseil municipal. Il laisse une grande autonomie aux services pour les marchés de faible
montant, tout en leur imposant des procédures très formalistes qui ne sont pas toujours
respectées en pratique.
La direction de la commande publique est bien structurée et assure avec beaucoup de
conviction la mission de formation et d’information du réseau d’acheteurs qui a été mis en
place et qu’elle anime. Mais une partie des marchés lui échappe du fait de l’autonomie laissée
aux services en matière de marchés à procédure adaptée de faible montant. De ce fait, et du
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fait de l’absence de tout logiciel dédié, la chambre a relevé des insuffisances dans l’évaluation
préalable des besoins, ainsi que des lacunes dans la publication des marchés.
En matière d’exécution, la chambre constate une explosion des intérêts moratoires
depuis que les délais de paiement ont été raccourcis et une grande rigueur dans l’application
des pénalités de retard qui n’est pas entièrement traduite dans les comptes de la collectivité
car les pénalités y sont mal comptabilisées.
Le service de l’eau
S’agissant de la production de l’eau potable, la chambre recommande une renégociation
de la convention de délégation de service public qui a remplacé le marché public conclu au
titre de la période antérieure. Le contrat actuel, qui peut être qualifié de délégation de service
public en dépit de ses caractéristiques particulières (cinq usagers seulement) et du risque
minime d’exploitation pesant sur le délégataire, a été conclu pour une durée de onze années,
en vue d’arriver à son terme en même temps que le contrat relatif à la distribution de l’eau et
comporte des travaux concessifs à la charge du délégataire d’un montant adapté à celle-ci. Au
terme de la moitié de sa durée d’exécution, le résultat de l’exploitation s’avère supérieur à
celui présenté dans le compte prévisionnel sur la base duquel l’accord a été conclu, si bien
qu’en l’absence de clause de retour à meilleure fortune, la collectivité peut invoquer cette
circonstance pour obtenir du délégataire la réattribution d’une part de ce surplus au profit de
l’usager du service de l’eau.
S’agissant de la distribution, la chambre constate que la renégociation, intervenue
tardivement fin 2010 pour tenir compte du transfert de la compétence en matière
d’assainissement à la communauté d’agglomération à compter du 1er
janvier 2009, a permis
d’abandonner l’amortissement du droit d’usage acquitté par le délégataire en 1990, et le fonds
de renouvellement mis en place à la même époque. Elle relève, néanmoins, que la convention
ne contribue toujours pas à intéresser le délégataire à l’amélioration du rendement du réseau,
lequel est imparfait au regard des prescriptions du code de l’environnement. Enfin, elle prend
acte que la collectivité a obtenu du trésorier-payeur général (désormais directeur
départemental des finances publiques) que la convention amendée puisse aller jusqu’à son
terme, à savoir le 31 décembre 2019, notamment parce que les parties se sont mises d’accord
pour prendre en compte une charge d’intérêts non prévue au contrat dans l’appréciation du
résultat cumulé de la délégation au 31 décembre 2008.
En ce qui concerne la situation financière du service, la chambre relève que pèse encore
sur l’usager le paiement du traitement des agents qui n’ont pas voulu rejoindre le délégataire
en 1990 et ont été mis à disposition du centre de gestion, lequel n’a toujours pas réussi à les
reclasser. Depuis près de 25 ans, les intéressés sont donc payés et continuent de progresser
dans leur carrière sans travailler.
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RECOMMANDATIONS
Sur le fondement des observations du rapport, la chambre formule les recommandations
suivantes :
Recommandation n° 1 :
Formaliser dans un règlement budgétaire et financier les bonnes pratiques qui ne font
actuellement l’objet que de notes de service.
Recommandation n° 2 :
Se rapprocher du poste comptable afin d’utiliser pleinement la période complémentaire
pour imputer budgétairement le maximum d’encaissements et de décaissements comptabilisés
avant émission de titres et de mandats.
Recommandation n° 3 :
Mettre en œuvre les moyens de contrôle automatisé prévus par l’article 2-2° du décret
n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires,
conformément aux délibérations du conseil municipal de 2003, 2005 et 2009.
Recommandation n° 4 :
Supprimer les congés irréguliers suivants : congés de fin de carrière, congés
d’ancienneté, congés familiaux accordés aux mères de famille, congés « médaille d’honneur »
et congés spécifiques de distance pour la Corse et réduire la durée des congés pour assurer la
garde d’enfants malades pour la mettre en conformité avec la circulaire du 30 août 1982.
Recommandation n° 5 :
Renégocier la convention de la délégation de service public de production de l’eau pour
réattribuer à l’usager une partie du surplus de résultat.
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La commune de Toulon, chef-lieu du département du Var, s’étend sur 42,84 km2 en
bordure de mer et compte 163 974 habitants1, soit une densité moyenne de 3 827,6 habitants
au km2. Elle est le siège de la préfecture du Var et de la préfecture maritime de la
Méditerranée. Quinzième commune de France et troisième de la région Provence-Alpes-Côte
d’Azur par sa population, Toulon est la ville centre de la neuvième unité urbaine française,
avec une population en 2010 de 557 802 habitants pour 27 communes. Par arrêté préfectoral
du 2 février 2011, elle a été classée dans la catégorie des communes touristiques.
Malgré une courte phase de hausse au début des années 2000, la tendance est nettement
à une baisse de la population communale, qui a été réduite de 9,8 % entre 1975 et 2011,
passant de 181 801 à 163 974 habitants. 20 % de la population a moins de 20 ans et 25 % plus
de 64 ans. La population active représente, en 2009, 68,4 % de la population, avec un taux de
chômage de 15,2 %. La commune compte 14 294 établissements ou entreprises actifs en 2010
dont 147 de plus de 150 salariés. 53,6 % des salariés toulonnais relèvent du secteur public. La
part des foyers fiscaux imposables est légèrement supérieure à 50 % (52 % en 2010). 88 %
des logements sont des résidences principales.
Le domaine maritime est formé de deux rades dont la plus grande, à l’Est, est appelée
« rade des Vignettes » et la plus petite à l’Ouest, est fermée par le massif du Cap Sicié. Le
port civil est un port de plaisance qui connaît un fort développement, notamment dans le
domaine de la croisière et des ferries. Toulon, qui a dépassé en 2012 le cap des 350 000
croisiéristes, est le 4ème
port de croisière français. L’arsenal militaire s’étend quant à lui sur
268 ha et 10 km de quais. Le port militaire de Toulon, principale base navale française (avec
Brest), abrite la majeure partie de la force d’action navale, comprenant le porte-avions Charles
de Gaulle. L’arsenal emploie près de 12 000 personnes.
1 LES RELATIONS AVEC LES ORGANISMES DE REGROUPEMENT
Toulon était, au 31 décembre 2013, membre de cinq syndicats intercommunaux et d’un
établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre : la
communauté d’agglomération Toulon-Provence-Méditerranée (TPM).
1.1 L’évolution de l’intercommunalité de gestion dans le Var
Il n’existe pas, dans le département du Var, de schéma départemental de la coopération
intercommunale tel que prévu par l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT), schéma dont deux des six orientations doivent être « la réduction du
nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes au regard en particulier de l’objectif
de suppression des doubles emplois entre des établissements publics de coopération
intercommunale [EPCI] ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes » et « le transfert des
compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un
établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ».
Le schéma avait vocation à être adopté avant le 31 décembre 2011, permettant au préfet,
au cours de l’année 2012, d’arrêter en conséquence des projets de périmètres ou des
propositions de modifications de périmètres d’EPCI à fiscalité propre existants, la fusion
d’EPCI, ainsi que la dissolution de syndicats de communes ou de syndicats mixtes,
possibilités ouvertes y compris en l’absence de schéma adopté, selon des modalités
différentes.
1 Source : site internet de l’INSEE. Les données chiffrées sont à périmètre constant, étant précisé qu’il ne
s’agit pas des données utilisées pour déterminer les dotations de l’État.
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Dans le Var, le seul document existant, intitulé « document d’orientation de
l’intercommunalité dans le Var », daté de septembre 2012, contient des orientations
concernant les EPCI à fiscalité propre et vise à assurer la couverture du département par
13 établissements. Ce document précise que « l’intercommunalité de gestion (syndicats) sera
traitée ultérieurement ».
Les débats intervenus en avril 2011 au sein de la commission départementale de la
coopération intercommunale dans le cadre de la préparation du futur schéma, retracés sur le
site internet de l’association des maires du Var, faisaient ressortir, s’agissant de
l’intercommunalité de gestion, une volonté de dissoudre 65 syndicats intercommunaux sur les
110 existants : 53 syndicats à l’occasion de la rationalisation de la carte de l’intercommunalité
de projet et 12 syndicats dans le cadre d’une dissolution directe (syndicats en sommeil et dont
la valeur ajoutée paraît faible). Dans ce cadre, l’élargissement de la communauté
d’agglomération Toulon-Provence-Méditerranée (TPM) devait entraîner la dissolution du
syndicat intercommunal de maintien de la pratique des sports de glace et du syndicat pour la
piste cyclable. Le syndicat intercommunal de secours et de lutte contre l’incendie de
l’agglomération toulonnaise (SILIAT) devait être supprimé pour cause d’interférence avec le
champ d’activité du service départemental d’incendie et de secours (SDIS).
La rationalisation de la carte de l’intercommunalité de gestion semble actuellement en
suspens. Aucun calendrier d’élaboration d’un schéma ou d’un document d’orientation n’a été
avancé par la préfecture du Var. Ce sujet reste toutefois d’actualité, dans la mesure où le
projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République comporte un volet
relatif à la carte intercommunale, qui réitère la volonté de suppression des syndicats
intercommunaux inutiles ou redondants et donne des pouvoirs en ce sens au préfet.
1.2 Les syndicats intercommunaux
1.2.1 Le syndicat intercommunal pour l’aménagement de l’Eygoutier
Créé sous forme de syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU), ce syndicat a
pour objet « les études, l’exécution des travaux, 1a réalisation des opérations mobilières et
immobilières, la construction des ouvrages nécessaires à l’aménagement hydraulique du
bassin de l’Eygoutier, de ses affluents et ruisseaux secondaires (tels que le Réganas et
l’Estagnol) » (statuts de 1977).
Il a été transformé en syndicat mixte à compter du 1er
janvier 2012 avec le même objet,
en raison de l’adhésion de TPM au lieu et place de ses communes membres appartenant
antérieurement au syndicat, à la suite du transfert de la compétence facultative « protection
contre les inondations ».
TPM ayant décidé de ne plus exercer cette compétence par délibération du
20 décembre 2012 en raison des difficultés liées au rapprochement avec les autres
collectivités concernées par ces cours d’eaux dans le cadre d’un syndicat mixte, décision actée
par arrêté préfectoral du 8 avril 2013, ce syndicat est redevenu, à compter de cette date, un
syndicat intercommunal auquel adhère la ville de Toulon.
La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des métropoles imposant aux communautés d’agglomération l’exercice de la
compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations à compter du
1er
janvier 2016, le président de TPM a indiqué travailler sur la « mise en place d'une structure
garantissant la prise en charge de ces problématiques sur un périmètre pertinent ».
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1.2.2 Le syndicat des communes du littoral varois (SCLV)
Créé en 1922, il a pour objet « d’étudier et de réaliser la protection, la mise en valeur et
la défense des intérêts de la Côte d’Azur varoise ». Il regroupe 33 villes côtières du
département.
1.2.3 Le syndicat intercommunal pour le maintien de la pratique des sports de
glace (SI des sports de glace)
Ce SIVU a été créé en 1986, avec pour objet statutaire « le rachat de la patinoire sise sur
le territoire de la commune de La Garde, afin de permettre en toute priorité la poursuite de la
pratique des sports de glace par les habitants de l’aire toulonnaise et notamment les
scolaires ». Il regroupe les communes de Toulon, La Garde, Le Pradet, Le Revest-les-Eaux,
qui appartiennent à TPM.
Interrogée sur la définition de l’intérêt communautaire de la communauté
d’agglomération en matière d’équipements sportifs, la commune a indiqué que cet intérêt a
été reconnu dès lors qu’il s’agissait d’équipements :
- de haut niveau ;
- accueillant régulièrement des publics issus de l’ensemble du territoire de la
communauté d’agglomération ;
- accueillant ou susceptibles d’accueillir des compétitions de niveau national voire
international.
L’intérêt communautaire en matière d’équipements sportifs n’a pourtant pas été défini
par TPM au moyen de tels critères objectifs, méthode qui n’est certes pas explicitement
imposée par la législateur, comme le font valoir le maire de Toulon et le président de TPM,
mais qui est celle préconisée par le ministère de l’intérieur (direction générale des collectivités
locales) dans une circulaire du 5 juillet 2001, qui déconseille de procéder sous forme de liste.
En effet, le conseil communautaire a, par délibération du 14 mars 2002 relative à la
définition et à la méthode de reconnaissance de l’intérêt communautaire, précisé que cette
reconnaissance, pour les équipements sportifs, serait examinée « au cas par cas (…) avec
chaque commune ».
La commune de Toulon a indiqué que les équipements concernés sont :
- le complexe sportif Léo Lagrange à Toulon (délibération de TPM du 16 décembre
2002) ;
- le Vallon du Soleil à La Crau, propriété de la ville de Toulon (délibération de TPM du
20 décembre 2008) ;
- le gymnase de l’Estagnol à La Crau ;
- le vélodrome à Hyères.
La Cour des comptes, dans son rapport public de novembre 2005 sur
« l’intercommunalité en France », avait déjà mis en avant les difficultés consécutives aux
modalités de définition de l’intérêt communautaire des EPCI : « Une définition trop
restrictive nuit à l’équité et à la transparence. Elle n’est pas conforme, sinon à la lettre, du
moins à l’esprit des textes régissant la coopération intercommunale. Une définition au coup
par coup, au gré des délibérations prises, ne peut garantir un traitement équivalent des
communes membres placées dans une situation identique. ». Ces constatations ont été
réitérées dans le rapport public thématique de 2009 intitulé « Bilan d’étape de
l’intercommunalité en France ».
11/114
La chambre estime que les modalités de définition de l’intérêt communautaire choisies
par TPM et ses communes membres sont en décalage avec l’idée d’intercommunalité de
projet, entrainent des modifications statutaires à répétition et ne permettent pas au citoyen
d’avoir une vision claire de ce qui relève de la commune ou de l’EPCI.
En présence de critères objectifs, tels que la capacité d’accueil de l’équipement et la
proportion de sa fréquentation par des utilisateurs en provenance de communes autres que la
commune d’implantation, la patinoire de La Garde pourrait être qualifiée d’intérêt
communautaire.
1.2.4 Le syndicat intercommunal pour la piste cyclable (SIPCY)
Ce SIVU, créé en 1953 entre les communes de Toulon, La Garde et le Pradet, a été
étendu en 1992 à Hyères et Carqueiranne, qui appartiennent à TPM. Il a pour objet l’entretien
et la gestion d’une piste cyclable traversant les communes membres, piste dont la réalisation a
été assurée sous maîtrise d’ouvrage du département du Var, le syndicat étant néanmoins
compétent pour la réalisation de « certains tronçons ».
Les observations qui précèdent concernant la patinoire sont pour partie transposables à
la piste cyclable, TPM ayant en charge une partie de la voirie sur son territoire, en particulier
les voies de liaison entre communes membres. Une gestion intercommunale permettrait au
demeurant d’étendre et de favoriser ce mode de circulation doux.
En effet, si, comme le relève le président de TPM et maire de Toulon, l’EPCI met en
place au titre de sa compétence en matière de voirie, des pistes cyclables sur les voies
d’intérêt communautaire, l’intervention de TPM sur les voies communales et/ou sur les voies
départementales sur lesquelles interviennent les communes membres du SIPCY permettrait de
limiter le nombre d’acteurs sur un même sujet important en termes de déplacement et de
développement durable.
L’intérêt du maintien d’un SIVU pour l’exercice de cette seule compétence n’apparaît
pas évident pour la chambre.
1.2.5 Le syndicat intercommunal de secours et de lutte contre l’incendie de
l’agglomération toulonnaise (SILIAT)
Créé par arrêté préfectoral du 11 juin 1986, le SILIAT regroupe les communes de Le
Revest-les-Eaux, La Valette du Var, Le Pradet. Il a pour objet de « regrouper l’ensemble des
moyens de secours et de protection tant contre les incendies que contre les périls ou accidents
de toute nature mettant en cause la sécurité publique sur le territoire des communes
membres ». Il assure la charge du corps intercommunal de sapeurs-pompiers constitué des
sapeurs-pompiers des communes membres transférés à la date de sa création. Il peut réaliser
toute opération d’investissement nécessaire à l’exercice de ses compétences.
Le SILIAT a transféré son corps de sapeurs-pompiers et l’ensemble de ses biens
meubles et immeubles au SDIS du Var au 1er
avril 1999, en application de la loi du
3 mai 1996 qui a mis en place la départementalisation des services de lutte contre l’incendie et
de secours, en mai 2001 dans le Var. Depuis ce transfert, le syndicat, par lequel transitent les
contributions des communes destinées au financement du SDIS, n’exerce plus, en pratique,
qu’une seule mission opérationnelle : l’organisation de la surveillance des baignades durant la
saison estivale pour les plages des communes de Toulon, La Garde et Le Pradet. En
conséquence, dans son rapport d’observations définitives relatif à la gestion de ce syndicat,
rendu public en 2011, la chambre régionale des comptes a considéré qu’il aurait, à tout le
moins, dû modifier son objet statutaire et que sa dissolution aurait pu être envisagée.
12/114
Le financement du SILIAT est opéré au moyen d’une fiscalité additionnelle qui porte
sur les trois taxes que sont la taxe d’habitation, la taxe foncière sur la propriété bâtie et la taxe
foncière sur la propriété non bâtie, alors même que ce mécanisme ne ressort pas de ses statuts.
Il a néanmoins été validé par une délibération du conseil municipal de Toulon du
26 septembre 1996. Le SILIAT est le seul syndicat dans ce cas, les autres bénéficiant plus
classiquement d’une contribution proportionnelle à la population municipale.
Le montant perçu à ce titre n’est pas négligeable, puisqu’il s’élève, au titre de l’année
2013 et pour la seule commune de Toulon, à la somme de 9 783 064 € répartie comme suit :
- taxe d’habitation : 4 782 661 € (taux 2,65 %) :
- taxe foncière bâti : 4 993 577 € (taux 2, 22 %) ;
- taxe foncière non bâti : 6 826 € (taux 3,44 %).
La majeure partie de cette contribution (9 160 123 €) correspond au financement du
SDIS, qui transite par le SILIAT. Le surplus, qui s’élève à 622 541 €, a vocation, selon la
réponse du président du syndicat, à couvrir les frais afférents à la mission de « surveillance
des plages », mais également les « avantages acquis des sapeurs-pompiers transférés » ainsi
que les « frais de fonctionnement » de la structure (notamment frais de personnel et
indemnités d’élus).
Le maire de Toulon indique que la fiscalisation de la contribution au SILIAT, qui
comprend le « contingent incendie » existant avant la départementalisation du SDIS, « évite
de majorer les dépenses communales de débours liés à des décisions auxquelles son conseil
municipal est totalement étranger, tant sur les montants que sur les modes de perception »,
autrement dit à rendre moins perceptible la pression fiscale résultant de la participation de la
ville au financement du SDIS du Var. Le président du SILIAT estime, quant à lui, que la
fiscalisation a été décidée « afin que le coût des services rendus par le SDIS soit bien identifié
par le contribuable communal ».
La chambre relève que, de manière mécanique, le maintien du SILIAT génère des frais
de fonctionnement que la solidarité territoriale peine à justifier, surtout pour les communes
membres qui ne disposent d’aucune plage.
Même si elle dispose d’un littoral, la ville de Toulon n’a aucun intérêt à se maintenir
dans un tel syndicat, qui exerce son unique compétence directe via une convention avec le
SDIS du Var, que la ville pourrait conclure directement,
1.3 La communauté d’agglomération Toulon-Provence-Méditerranée
(TPM)
Créée par arrêté préfectoral du 19 décembre 2001, TPM comprend actuellement douze
communes pour une population de 431 285 habitants.
Conformément aux termes de l’article L. 5216-5 du CGCT, la communauté
d’agglomération exerce des compétences obligatoires dans les domaines suivants :
développement économique, aménagement de l’espace communautaire, équilibre social de
l’habitat, politique de la ville.
Elle exerce également trois des six compétences optionnelles prévues par la loi :
- la création ou l’aménagement et l’entretien de voirie d’intérêt communautaire ; la
création ou l’aménagement et la gestion de parcs de stationnement ;
- la protection et la mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie : lutte contre la
pollution de l’air, les nuisances sonores et traitement des déchets des ménages et
déchets assimilés ;
13/114
- la construction, l’aménagement, l’entretien et la gestion d’équipements culturels et
sportifs d’intérêt communautaire.
La communauté d’agglomération exerce enfin des compétences facultatives
(ou présentées comme telles) dans les domaines suivants : tourisme et ouverture maritime,
enseignement supérieur et formation, environnement, culture, politique sportive, politique
de la ville, aires d’accueil des gens du voyage, animation de la vie locale, assainissement
collectif et non collectif, prévention et lutte contre les inondations, aménagement numérique.
Au cours de la période 2009-2013, Toulon a transféré de nouvelles compétences à
TPM :
- l’assainissement des eaux usées à compter du 1er
janvier 2009 (cf. ci-après, § 6.1,
p. 75) ;
- l’aménagement numérique par arrêté préfectoral du 22 septembre 2009 ;
- la compétence en matière de prévention et de lutte contre les inondations a été
transférée par arrêté du 15 novembre 2011 puis réattribuée aux communes le
8 avril 2013 (voir ci-dessus).
Le champ de certaines compétences déjà transférées a été précisé et/ou étendu par
l’établissement public, en matière de politique sportive (arrêté préfectoral du 20 février 2009)
et de tourisme (arrêté du 15 mai 2009).
Par ailleurs, dans le cadre de la compétence optionnelle « voirie d’intérêt
communautaire », la commune de Toulon a procédé au transfert opérationnel de plusieurs
voies au 1er
juillet 2013 : le boulevard Tessé, le boulevard Toesca et la rue Marx Dormoy.
1.3.1 Les relations financières entre la commune et TPM
TPM est un EPCI à fiscalité mixte. Il perçoit la taxe professionnelle unique, remplacée
depuis le 1er
janvier 2011, par la contribution économique territoriale et une fiscalité
additionnelle sur les impôts sur les ménages (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés
bâties et taxe foncière sur les propriétés non bâties).
Une partie de la fiscalité perçue par l’EPCI est reversée aux communes membres
(cf. ci-après, § 3.1.1, p. 25) :
- à titre obligatoire : l’attribution de compensation, qui a pour objet d’assurer la
neutralité du passage à la taxe professionnelle unique et des transferts de compétences,
à la fois pour l’EPCI et pour ses communes membres. La réduction d’environ 1 M€ du
montant de cette attribution, entre 2009 et 2013, est liée aux transferts de charges
afférentes aux nouveaux équipements et/ou compétences transférés à TPM ;
- à titre facultatif : la dotation de solidarité communautaire qui correspond au solde de
fiscalité propre perçue, dont le principe et les critères de répartition entre les
bénéficiaires sont fixés par le conseil communautaire statuant à la majorité des 2/3.
Cette dotation reste stable sur la période sous contrôle, dans la mesure où les critères
d’attribution fixés par délibération du 15 février 2002 n’ont pas été modifiés2.
Par ailleurs, le mécanisme des fonds de concours, prévu, pour les communautés
d’agglomération par l’article L. 5216-5 du CGCT permet des mouvements financiers entre un
EPCI et ses communes membres « afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d’un
équipement (…) après accords concordants exprimés à la majorité simple du conseil
communautaire et des conseils municipaux concernés », à la condition que le montant total
des fonds de concours n’excède pas la part du financement assurée, hors subventions, par le
2 TPM a également mis en place un plancher de garantie en faveur des petites communes d’un montant de 50 000 €.
14/114
bénéficiaire du fonds de concours. La commune a produit le détail des sommes versées au
titre des années 2009 à 2013.
Les participations, qui visent à financer le fonctionnement d’équipements relevant de la
commune concernent essentiellement le palais des sports. Par délibération du 23 mars 2006,
la commune de Toulon a validé la signature d’une « convention de gestion » de cet
équipement dans l’attente de la constitution d’un groupement d’intérêt public. Cette
convention prévoit un partage des frais de fonctionnement estimés à 1 558 000 € TTC par an,
entre la ville et le département, ainsi que la participation de TPM « sous forme de fonds de
concours (…) compte tenu de la fréquentation du palais des sports qui dépasse largement le
cadre des habitants toulonnais ». Par délibération du 17 novembre 2006, TPM avait reconnu
d’intérêt communautaire une participation à son fonctionnement, jusqu’à la création d’une
structure partenariale chargée de sa gestion, et fixé le montant de sa participation pour 2007.
Par délibération du 7 février 2009, le conseil communautaire a fixé le montant de sa
participation pour les années 2009 et suivantes à 640 000 € par an.
Ces modalités de financement confirment qu’il y a confusion, et même contradiction,
entre « intérêt communautaire » qui suppose que l’équipement soit transféré à l’EPCI et
« fonds de concours » qui permet seul, et par dérogation notamment au principe de spécialité,
qu’un EPCI finance un équipement qui ne lui a pas été transféré. En conséquence, soit
l’équipement était déclaré entièrement d’intérêt communautaire, soit la participation de TPM
aurait dû s’inscrire dans le cadre d’un fonds de concours tel que prévu initialement, ce qui
nécessitait des délibérations concordantes de la ville et de l’EPCI sur le montant et les
modalités de son versement, permettant de s’assurer que celui-ci n’excède pas les seuils
prévus par la loi par rapport au financement assuré par la ville.
Dès lors, et contrairement à ce que soutient le président de TPM, qui ne peut
valablement s’appuyer sur la notion « d’utilité dépassant manifestement l’intérêt communal »
supprimée par la loi du 13 août 2004, la délibération de 2006 n’est pas simplement entachée
d’une « maladresse dans la formulation ».
Enfin, la question de la propriété du bâtiment est en elle-même sans incidence sur la
répartition des compétences entre commune et EPCI.
En ce qui concerne les subventions d’équipement, outre celles afférentes aux travaux de
voirie, TPM a versé à la commune, pour le stade Mayol, une somme de 368 900 € en 2010 et
en 2012 (aménagement et sécurisation) et de 21 142 € en 2013 (espace média et PC sécurité).
Ces versements résultent de plusieurs délibérations concordantes de la ville et du conseil
communautaire de TPM prévoyant l’attribution par l’EPCI de fonds de concours destinés à
financer des travaux d’investissement sur cet équipement ou ses abords, dans le respect du
seuil maximal fixé par les textes pour chaque opération.
L’EPCI a également versé une somme de 28 209 € en 2009 pour le terrain de sport
« Vallon du Soleil ». Cette somme constitue le reliquat d’un fonds de concours attribué en
2008 par TPM, avant le transfert, au 1er
janvier 2009, de cet équipement à l’EPCI qui doit
désormais assurer, sur son budget propre, les charges y afférentes
L’importance du financement intercommunal, au titre des fonds de concours, combiné à
l’absence de fixation de critères objectifs de définition de l’intérêt communautaire en matière
d’équipements sportifs, suscite des interrogations à un double niveau :
- l’intervention financière de l’EPCI laisse supposer que les équipements concernés ont
une vocation qui dépasse le cadre communal et qu’ils pourraient relever de l’intérêt
communautaire quand bien même TPM n’aurait pas vocation à financer tous les
équipements de centralité ;
15/114
- le transfert au cas par cas d’équipements précis (complexe sportif Léo Lagrange et
Vallon du Soleil pour Toulon) ne s’inscrit pas dans la logique du code général des
collectivités territoriales (CGCT).
1.3.2 La mutualisation de services entre la commune et TPM
La mutualisation des services constitue un enjeu fort dans les relations entre communes
et intercommunalités. Elle vise à permettre à la fois des économies d’échelle mais aussi
d’accroitre l’expertise dans des domaines spécifiques ou d’atteindre une taille suffisante pour
l’exercice de certaines missions.
La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 a apporté des précisions sur le cadre
juridique de la mutualisation décrite aux articles L. 5411-4-1 et L. 5411-4-2 du CGCT, et
institué un outil, le schéma de mutualisation des services « à mettre en œuvre pendant la durée
du mandat », qui a une visée incitative. Les premiers projets de schémas de mutualisation
devront être produits à l’appui du rapport relatif aux mutualisations de services entre l’EPCI
et les communes membres que devront établir les présidents des EPCI à fiscalité propre
« dans l’année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux », soit à
l’horizon 2015 (article L. 5211-39-1 du CGCT). Le projet de schéma doit prévoir
« notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs [de l’EPCI et des
communes concernées] et sur leurs dépenses de fonctionnement ».
La mutualisation peut revêtir diverses formes, notamment la mise à disposition de
services de la commune au bénéfice de l’EPCI, en cas de transfert partiel de
compétence (article L. 5411-4-1 II du CGCT) et la création de services communs (article
L. 5411-4-2).
La création de services communs a des conséquences sur les finances des collectivités
concernées. D’une part, l’existence d’un service mutualisé induit une réduction de
l’attribution de compensation et entraîne en conséquence une majoration du coefficient
d’intégration fiscale, lequel a un impact sur le montant de la DGF attribuée à l’EPCI. D’autre
part, la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique et d’affirmation des
métropoles a mis en place un coefficient de mutualisation des services, qui aura pour effet de
majorer la DGF des groupements ayant développé la mutualisation.
1.3.2.1 La mise à disposition de services
Les transferts de compétences à TPM n’ont donné lieu à transfert de personnel
communal que pour certaines compétences, bien délimitées, ayant fait l’objet d’un transfert
complet (opéra, conservatoire, école supérieure d’art).
Pour le reste, le mécanisme mis en place relève de la mise à disposition de services de la
ville à l’EPCI, dans le cadre fixé par l’article L. 5411-4-1 II du CGCT et résulte notamment
d’une convention approuvée par délibération du 15 décembre 2008.
Les services concernés, dénommées « services d’utilité commune » sont, aux termes de
la convention, « les services non transférables dont la dissociation serait contraire aux intérêts
organisationnels » ayant en charge la voirie et ses accessoires, les espaces verts, les
équipements sportifs et culturels, l’entretien du sentier du littoral, l’entretien d’espaces
naturels remarquables et l’assainissement. Cette dernière compétence n’a donc pas,
contrairement à ce qui est mentionné dans la réponse de la ville, fait l’objet d’un transfert
complet à TPM.
La convention, en date du 24 février 2009, définit précisément les domaines
d’intervention des services de la ville au profit de TPM et en fixe les modalités financières, à
savoir le remboursement par TPM des missions exécutées par les services d’utilité commune
16/114
« dont le montant sera équivalent au coût de la main d’œuvre mobilisée et des fournitures
utilisées ».
1.3.2.2 La création d’un service commun
La commune de Toulon et TPM ont décidé de mettre en place une mutualisation de la
fonction support des directions des systèmes d’information (DSI). Aux termes du rapport de
présentation du débat d’orientations budgétaires pour 2014, les objectifs affichés de cette
mutualisation sont la maitrise de la dépense, l’amélioration des modes de fonctionnement, du
niveau du service rendu tant aux usagers qu’aux directions « métiers » et une meilleure
anticipation des évolutions budgétaires et réglementaires impactant les systèmes
d’information. Le budget mutualisé est de 6 M€ par an (fonctionnement et investissement).
La convention conclue à cette fin le 3 février 2014 entre la ville et TPM prévoit que la
gestion de ce service commun relève de l’EPCI, qui passera tous les marchés et conventions
relevant du service et bénéficiera de la mise à disposition de 34 agents de la ville, qui seront
rémunérés par TPM. Le financement du service est assurée par la ville et TPM en fonction
d’une clé de répartition « tenant compte des besoins à couvrir pour chaque collectivité par le
service commun », qui résulte de deux critères : le nombre de comptes clients connectés au
système d’information et le nombre de sites. En 2013, la répartition est la suivante : 68 %
pour la ville et 32 % pour TPM.
En l’absence d’objectifs chiffrés dans la convention quant aux économies attendues de
cette mutualisation, dont la détermination n’est pas évidente a priori, la ville et TPM devront
veiller à ce qu’un suivi des bilans annuels d’activité du service mutualisé, notamment en
termes d’économies réalisées, soit opéré par les dispositifs de gouvernance institués par la
convention (comité de suivi et conseil de gouvernance). Dans le cadre du dialogue de gestion
engagé en 2014, la collectivité réfléchit à de nouvelles pistes de mutualisation, en particulier
dans le secteur de la gestion des ressources humaines.
1.3.2.3 Les groupements de commande
La commune et TPM ont également mis en place, au cours de la période sous contrôle,
et de manière plus classique, des groupements de commande dans plusieurs secteurs de
l’achat public (travaux, maîtrise d’œuvre et prestations de services).
2 LA FIABILITE DES COMPTES
Le débat d’orientations budgétaires de 2014 confirme une volonté ancienne de
l’ordonnateur et de ses services d’améliorer « la qualité des comptes communaux ». À ce titre,
il est admis que des marges de progression existent sur les points suivants :
« une meilleure identification des mouvements entre budget principal et budgets
annexes » ;
« améliorer la qualité de l’information servie aux usagers par une meilleure
identification des sommes dues apparaissant sur les titres de recette ou sur les
échanges d’information entre la commune et ses partenaires » ;
« en collaboration avec la Direction Générale des Finances Publiques, … une mise à
jour complète [du] patrimoine immobilier en intégrant dans les comptes du
comptable public tous les travaux effectués depuis 2010 ».
Le maire a d’ailleurs précisé qu’il envisageait de proposer la candidature de la
commune à une expérimentation de la certification de ses comptes, dans le cas où cette
possibilité serait ouverte. Dans cette perspective, des travaux ont été engagés en 2013 et
devraient être achevés en 2014.
17/114
2.1 La comptabilité administrative
2.1.1 L’utilité d’un règlement budgétaire et financier
Les procédures d’engagement et de liquidation de la dépense font l’objet de « notes »
très complètes, notamment pour décrire le bon usage du logiciel de finances mais la commune
ne dispose pas d’un règlement budgétaire et financier.
Même si l’établissement d’un tel règlement n’est obligatoire que pour les régions et les
départements, la chambre recommande à la commune d’en établir un formalisant les bonnes
pratiques mises en œuvre ou envisagées. Pour ce faire, elle pourrait s’inspirer du « guide pour
la rédaction d’un règlement budgétaire et financier pour les collectivités territoriales et leurs
groupements », mis en ligne sur le site http://www.collectivites-locales.gouv.fr/fiabilite-des-
comptes-locaux par le comité national de fiabilité des comptes locaux. Ce comité justifie, en
effet, cette démarche par les avantages suivants :
décrire les procédures de la collectivité, les faire connaître avec exactitude et se
donner pour objectif de les suivre le plus précisément possible ;
créer un référentiel commun et une culture de gestion que les directions et les
services de la collectivité se sont appropriés ;
rappeler les normes et respecter le principe de permanence des méthodes ;
combler les « vides juridiques », notamment en matière d’autorisation
d’engagement (AE), d’autorisation de programme (AP) et de crédit de paiement
(CP).
Sur ce dernier point, la chambre relève que les notes précitées comblent effectivement
lesdits « vides juridiques ». Par exemple, une « note à l’attention des chefs de service et
gestionnaires de crédits » du 5 juillet 2004 précise clairement que :
la délibération de création ou de modification d’une AP « doit comporter
obligatoirement la répartition prévisionnelle par exercice des crédits de
paiement » ;
« l’affectation d’une ou plusieurs opérations à une AP doit faire l’objet d’un vote
de l’assemblée » ;
« l’échéancier des CP est uniquement révisable par délibération du conseil
municipal ».
Il semblerait nettement préférable que ces principes – qui sont incontestablement
vertueux en imposant des passages obligés devant l’assemblée délibérante non prévus
explicitement par des textes de niveau supérieur – fassent l’objet d’une délibération, plutôt
que d’une simple note administrative. D’ailleurs, la note elle-même envisageait la nécessité de
présenter ces dispositions au conseil municipal, après une période de « rodage » qui semble
avoir expiré.
Recommandation n° 1 : Formaliser dans un règlement budgétaire et financier les bonnes
pratiques qui ne font actuellement l’objet que de notes de service.
En réponse aux observations provisoires, le maire a fait part de son intention de suivre
la recommandation de la chambre, afin de « constituer un document de référence pour
l'ensemble des acteurs de la chaine comptable et budgétaire ».
18/114
2.1.2 Un débat d’orientations budgétaires très précoce
D’après l’article L. 2312-1 du CGCT : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus,
un débat a lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget de l’exercice
ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés [et sur l’évolution et les caractéristiques
de l’endettement de la commune3], dans un délai de deux mois précédant l’examen de celui-ci
et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l’article L. 2121-8. »
En application de l’article L. 2121-12 du CGCT, une note explicative de synthèse « sur
les affaires soumises à délibération » doit être adressée avec la convocation aux membres du
conseil municipal.
En l’occurrence :
le règlement intérieur de la commune de Toulon, qui a été adopté le
19 septembre 2008 et était donc applicable à la période examinée, n’était pas très
disert : il reprenait le texte précité de l’article L. 2312-1 du CGCT (dans sa version
de l’époque), précisait que le débat ne donnerait pas lieu à délibération (ce qui est
conforme, si l’on comprend par là qu’il n’y a pas lieu à un vote) et qu’il « devra
s’inscrire dans le cadre d’une analyse rétrospective et prospective globale
d’équilibre budgétaire » ;
le règlement intérieur prévoyait effectivement que : « un rapport faisant apparaître
l’évolution des recettes et des dépenses, le volume des emprunts, les actions
prioritaires envisagées, sera joint à la convocation ».
L’examen des rapports d’une trentaine de pages en question montre que le règlement
intérieur a été globalement respecté : les rapports comprennent tous une analyse rétrospective
de la situation financière de la commune, des éléments sur la « stratégie financière
pluriannuelle », « la dette et la stratégie de financement externe ». Comme indiqué ci-avant,
on y trouve même toujours un paragraphe consacré à l’amélioration de la « qualité des
comptes ».
Cependant, le débat intervient trop tôt pour prendre en compte les résultats de l’exercice
en cours et les derniers arbitrages de la loi de finances. En effet, à Toulon, le budget primitif
est voté avant le début de l’exercice (par exemple, le 22 décembre 2011 s’agissant du budget
pour 2012). Il l’est d’ailleurs sans reprise anticipé du résultat : les résultats sont, en effet,
repris au budget supplémentaire, fin juin (le 29 juin 2012, pour l’exercice 2012).
L’examen des décisions modificatives n° 1 (DM1), qui interviennent entre le budget
primitif et le budget supplémentaire montre, cependant, que les prévisions de recettes sont
relativement fiables. Par exemple, la DM1 de 2012, votée le 29 mars 2012, ajuste le montant
des recettes avec une « plus-value » de 132 146 € s’agissant des dotations de l’État et une
« moins-value » de 267 276 € s’agissant des produits fiscaux. Au total, l’équilibre de la
décision modificative est assuré par 998 373 € de subventions dont les arrêtés d’attribution
sont parvenus après le vote du budget primitif.
3 L’obligation de débattre de l’évolution et des caractéristiques de l’endettement de la commune a été
ajoutée récemment par l’article 93 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique
territoriale et d’affirmation des métropoles.
19/114
2.1.3 L’égalité improbable des restes à réaliser en recettes et en dépenses
d’investissement
Les comptes administratifs des exercices 2009 à 2011 font apparaître une stricte égalité
entre les restes à réaliser en dépenses et en recettes de la section d’investissement.
Cette situation est a priori improbable et susceptible d’avoir faussé l’affectation des résultats
de ces exercices et le report sans vote des crédits aux budgets supplémentaires de 2010 à
2012. Elle provient du fait que l’équilibre était fictivement réalisé en inscrivant un reste à
réaliser en recettes d’emprunt du montant exactement nécessaire pour afficher cette égalité
entre les dépenses et les recettes.
Cette observation avait déjà été faite dans le précédent rapport d’observations et a
d’ailleurs également donné lieu à une observation du contrôle de légalité en août 2012
concernant le compte administratif du budget principal de 2011 et le budget supplémentaire
pour 2012, le préfet demandant des « justificatifs permettant d’établir la réalité ou le caractère
certain » d’un reste à réaliser d’emprunt de 8,108 M€ en recettes d’investissement.
En réponse, le maire a fait état d’un engagement de la caisse des dépôts et consignations
valable, en principe, jusqu’au 30 janvier 2012 concernant un emprunt de 10 M€. Il fait
également état d’un « contrat de prêt multi-index reconstituable » (revolving) dont dispose la
commune qui lui permet effectivement de mobiliser rapidement des fonds sans avoir besoin
de souscrire un nouvel emprunt, ce qu’elle a fait en 2012 à hauteur de 5 M€ représentant la
diminution de ses droits à tirages. Cette réponse n’est pas entièrement convaincante dès lors
que, dans les deux cas, il ne s’agissait pas de recettes suffisamment certaines pour
correspondre à des titres restant à émettre au 31 décembre 2011, comme prévu par l’article
R. 2311-11 du CGCT. D’ailleurs, le premier titre émis en 2012 à l’article 1641 « Emprunts en
euros » l’a été le 3 mai 2012 (pour un montant de 10 M€ et non pas de 8,108 M€). Cependant,
le préfet lui-même admettait « qu’un courrier de l’organisme prêteur s’engageant à octroyer
un prêt à une collectivité puisse servir de titre justificatif, dès lors que la promesse de contrat
fixe un plafond d’emprunt et précise le délai de validité de la promesse ».
En tout état de cause, la pratique consistant à couvrir intégralement et exactement les
restes à réaliser en dépenses d’investissement par un reste à réaliser discutable en recettes a
cessé dès l’exercice 2012 qui a ainsi fait apparaître un excédent des restes à réaliser en
dépenses qui a dû être couvert par une affectation en réserves car venant s’ajouter au déficit
de la section d’investissement.
2.1.4 D’importantes recettes et dépenses à classer ou à régulariser
Les recettes et dépenses à classer et à régulariser sont de même nature que les restes à
réaliser : elles doivent donner lieu à émissions de titres et de mandats de régularisation
puisqu’il s’agit précisément d’encaissements ou de décaissements effectués avant émission
des titres et des mandats. La fiabilité des comptes suppose que ces émissions interviennent
rapidement, ce qui est prescrit par toutes les instructions budgétaires et comptables.
Dans le cas de la commune de Toulon, les opérations à classer ou à régulariser
représentent des sommes très importantes, comme le montre le tableau 1 qui rapporte le solde
de ces opérations aux recettes et dépenses réelles de fonctionnement, ainsi qu’au résultat de la
section de fonctionnement pour chacun des exercices examinés.
20/114
Tableau 1 - Importance des recettes et des dépenses à classer ou à régulariser
N.B. : Les recettes à classer et à régulariser peuvent concerner la section d’investissement.
La comparaison effectuée permet seulement d’évaluer leur importance et non pas d’en
déduire la proportion du résultat de la section de fonctionnement qui serait insincère.
L’examen des états de solde produits à l’appui des comptes de gestion permet de
déterminer que certaines opérations sont très anciennes. Par exemple, au 31 décembre 2012,
alors même que les restes de cet exercice sont les moins élevés des 5 derniers exercices,
figuraient en solde non seulement des opérations de décembre 2012, mais aussi des opérations
plus anciennes, voire d’exercices précédents, notamment :
un total d’écritures de 2011 de 39 053,19 €, identifiées comme provenant de
virements du directeur départemental des finances publiques au profit de la
commune (parmi lesquelles peuvent figurer des subventions d’investissement),
plus d’une année de loyers encaissés sans émission de titres au nom d’un même
locataire,
un montant de 709 718 € composé exclusivement de décaissements au profit
d’EDF ou de GDF échelonnés entre février 2009 et décembre 2012.
De même une forte baisse apparente de la dotation générale de décentralisation entre
2009 et 2010, relevée à l’examen des comptes, résulte du fait que la part concernant la
compétence de l’hygiène n’a pas été rattachée à l’exercice 2008 mais à l’exercice 2009, l’état
des recettes à classer (P503) n’ayant été produit par le poste comptable que début février
2009, alors que la recette avait été encaissée le 11 décembre 2008.
La chambre recommande au maire de se rapprocher du comptable public afin que,
désormais, les décaissements et les encaissements enregistrés avant le 31 décembre d’une
année fassent l’objet de l’émission de mandats et de titres de régularisation avant la fin de
cette année dans le cas des recettes de la section d’investissement et avant la fin de la période
complémentaire, c’est-à-dire avant le 31 janvier de l’année suivante, dans le cas des dépenses
et recettes de fonctionnement.
Pour ce faire, il conviendrait d’utiliser pleinement la période complémentaire pour
continuer à émettre les mandats et les titres nécessaires à la sincérité des comptes au cours du
mois de janvier qui suit la fin de l’exercice, comme prévu par l’article D. 2342-3 du CGCT.
La chambre considère d'ailleurs que, dans le cas d'une collectivité qui vote son budget avant le
début de l'exercice, il n'y a aucune nécessité de réduire la durée de la période complémentaire
dans le seul but d'accélérer la production des comptes de gestion et administratif, en
particulier si ce doit être au détriment de la fiabilité des comptes.
Recommandation n° 2 : Se rapprocher du poste comptable afin d’utiliser pleinement la
période complémentaire pour imputer définitivement le maximum d’encaissements et de
décaissements comptabilisés avant émission de titres et de mandats.
La chambre prend note de l’engagement du maire de suivre cette recommandation.
2009 2010 2011 2012 2013
Recettes à classer ou à régulariser (a) 3 534 052 € 3 177 754 € 6 321 678 € 1 554 436 € 5 999 129 €
Recettes réelles de fonctionnement (a') 226 840 529 € 228 465 513 € 230 409 747 € 236 583 640 € 235 028 847 €
(a) x 360 / (a') 5,61 5,01 9,88 2,37 9,19
Dépenses à classer ou à régulariser (b) 1 002 454 € 14 337 678 € 890 014 € 731 820 € 549 824 €
Dépenses réelles de fonctionnement (b') 184 438 287 € 191 490 962 € 196 836 403 € 200 143 283 € 201 702 041 €
(b) x 360 / (b') 1,96 26,95 1,63 1,32 0,98
Différence (1) = (a) - (b) 2 531 598 € -11 159 925 € 5 431 663 € 822 617 € 5 449 305 €
Résultat de fonctionnement (2) 16 445 149 € 17 477 694 € 19 623 919 € 20 210 479 € 15 731 267 €
(1) / (2) 15,39% -63,85% 27,68% 4,07% 34,64%
Source : comptes de gestion
21/114
2.2 La comptabilité générale
2.2.1 Les opérations entre le budget principal et les budgets annexes
Sur la période examinée, le budget de la commune présente ou a présenté, outre un
budget principal, les budgets annexes suivants :
Sur toute la période :
Eau,
Pompes funèbres,
Régie municipale des transports ;
Depuis l’exercice 2010 :
Régie des parkings couverts ;
Jusqu’à 2009 :
Assainissement, jusqu’au transfert à TPM,
Hygiène santé environnement ;
Jusqu’en 2012 :
Maison d’enfants de la Valbourdine (cessation d’activité au 01/09/2011,
clôture définitive du budget par délibération du 21/12/12).
2.2.1.1 Une différence ancienne concernant les comptes d’affectation
Sur toute la période examinée, le solde débiteur du compte 181 « Affectation au budget
annexe… » du budget principal ne correspond pas au total des soldes créditeurs du même
compte dans les écritures des budgets annexes. Les différences sont dégagées au tableau 2.
Le compte 181 est utilisé pour affecter un actif ou un passif à un budget annexe : il est
débité pour transférer un actif (une immobilisation nécessaire à l’exécution du service objet
du budget annexe), il est crédité pour transférer un passif (un emprunt lié à un actif transféré).
Il s’agit d’opérations d’ordre budgétaires pour une affectation en espèces, non budgétaires
pour une affectation en nature.
Comme l’indique l’instruction budgétaire et comptable M14 : « Le compte 181
représente donc, dans chacune des comptabilités, la contrepartie des éléments d’actifs et de
passifs transférés ».
Par conséquent, les différences constatées traduisent le fait que des transferts d’actifs et
de passifs associés ont été comptabilisés dans le budget principal mais pas nécessairement
dans les budgets annexes. Le compte 181 n’étant pas subdivisé par budget annexe dans la
comptabilité du budget principal comme il devrait l’être, il est d’ailleurs impossible, en
première analyse, de dire quels sont les budgets annexes où manquent peut-être des écritures.
Tableau 2 - Différences constatées aux comptes 181
En € 2009 2010 2011 2012 2013
Solde débiteur au BP 6 518 063,44 6 546 719,24 6 546 719,24 6 546 719,24 6 509 715,48
Soldes créditeurs aux BA 52 944,56 81 600,36 81 600,36 81 600,36 44 596,60
dont BA Eau -M49 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
dont BA Assaint - M49 0,00
dont BA PF - M4 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
dont BA Parking - M4 0,00 0,00 0,00 0,00
dont BA transport - M43 15 940,80 44 596,60 44 596,60 44 596,60 44 596,60
dont BA Valbourdine - M22 37 003,76 37 003,76 37 003,76 37 003,76
dont BA HSE - M14 0,00
Différences 6 465 118,88 6 465 118,88 6 465 118,88 6 465 118,88 6 465 118,88
Source : comptes de gestion.
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Il apparaît, cependant, que la différence relevée existait déjà en 1987. En effet, une
balance de cet exercice du budget principal mentionne en balance d’entrée un solde débiteur
de 42 408 399,83 F, soit effectivement 6 465 118,88 €, au compte 28 (qui s’intitulait
« Affectation »4).
La régularisation de cette anomalie, qui est indispensable même si elle n’affecte en rien
la situation financière ou la sincérité des comptes de la collectivité, nécessite de recenser
toutes les immobilisations figurant à l’actif des budgets annexes et d’isoler celles qui
proviennent du budget principal. Elle est donc liée à la mise à jour et à la valorisation des
inventaires, évoquées ci-après (§ 2.2.2.1, p. 23).
2.2.1.2 Des flux réciproques mal comptabilisés
Comme indiqué ci-avant, le dernier débat d’orientations budgétaires a été l’occasion de
reconnaître que des progrès restent à accomplir dans l’identification des « mouvements »
entre le budget principal et les budgets annexes.
De fait, les contrôles effectués par la chambre ont conduit aux constatations suivantes :
les comptes de subventions de fonctionnement aux budgets annexes ne sont
correctement utilisés que depuis 2011 ;
les remboursements de charges de personnel ne sont pas comptabilisés dans les
deux budgets concernés ou le sont à des comptes inappropriés ;
d’autres frais remboursés par les budgets annexes n'ont été correctement imputés
au budget principal qu’en 2013.
La chambre a pris note que, à compter du budget 2014, il est prévu que la paye du
personnel affecté au budget annexe des parkings soit prélevée directement sur ce budget, sans
transiter par le budget principal. Elle estime que cette solution pourrait convenir du point de
vue de la fiabilité des comptes, mais qu'elle est contestable du point de vue juridique puisque
les agents en question sont des agents communaux dès lors que la régie en cause n’a pas été
dotée de la personnalité juridique mais seulement d’une autonomie financière. La paye de ces
agents doit donc être comptabilisée au budget principal, son remboursement par le budget
annexe devant être comptabilisé en dépenses du budget annexe à l'article 6215 « Personnel
affecté à la collectivité de rattachement », et en recettes du budget principal à l'article 70841
« Mise à disposition de personnel facturée aux budgets annexes », comme prévu par les
nomenclatures.
La chambre a également noté que la commune subventionne le budget annexe des
transports qui est un service à caractère industriel ou commercial. Ce budget a été créé en
2007 pour se conformer aux dispositions du décret n° 87-242 du 7 avril 1987 relatif à la
définition et aux conditions d’exécution des services privés de transport routier non urbain de
personnes. Il isole donc les opérations de transport de personnes organisées et effectuées par
la commune à titre gratuit. Dès lors, la chambre considère qu’il n’y a pas de difficulté à ce
qu’il soit subventionné, mais elle rappelle que, aux termes des dispositions de l'instruction
budgétaire et comptable M14, il convient d’imputer les subventions aux services de transport
à l’article 657 « Subventions de fonctionnement versées » et non pas à l’article
674 « Subventions de fonctionnement exceptionnelles » au budget principal, et au chapitre
74 « Subvention d'exploitation » et non pas au chapitre 77 « Produits exceptionnels » au
budget annexe.
4 Conformément à l’instruction M12 alors applicable, ce compte fonctionnait de la même manière que le
compte 181 mais pour toutes les immobilisations affectées que ce soit à des budgets annexes ou à d’autres
collectivités ou établissements publics.
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2.2.2 Les immobilisations
2.2.2.1 Des travaux en voie d’achèvement pour améliorer la connaissance
du patrimoine
Jusqu’à une période récente, la commune n’avait pas une connaissance exacte de la
consistance de son patrimoine pour deux raisons principales :
1° L’état de l’actif, tenu par le comptable, et l’inventaire, tenu par l’ordonnateur,
n’ont jamais pu être ajustés, le comptable n’ayant produit aucun état de l’actif
notamment dans la période examinée alors que l’instruction budgétaire et
comptable M14 lui fait obligation d’en établir « tous les deux ans (pour les
exercices budgétaires pairs) ».
2° Le compte 23 « Immobilisations en cours » n’est pas apuré régulièrement afin
d’intégrer les immobilisations mises en service aux comptes 20 « Immobilisations
incorporelles » et 21 « Immobilisations corporelles ».
Sur ces deux points, des régularisations sont en cours et devaient s’achever en 2014. La
commune a, en effet, entrepris non seulement de valoriser son inventaire mais aussi d’aider
son comptable à ajuster l’état de l’actif.
Entre 2009 et 2013, l’écart entre l’inventaire et l’état de l’actif serait ainsi passé de
237 236 893,09 € à 576 174,84 € et seuls resteraient à régulariser les frais d’études et les
amortissements.
L’examen des comptes permet, en outre, de constater que l’apurement du compte 23,
qui a représenté jusqu’à près de quatre années de dépenses, est bien en cours d’achèvement :
Tableau 3 – Immobilisations corporelles en cours
Le document support du débat d’orientations budgétaires de 2014 montre d’ailleurs que
la commune a entrepris de « rationaliser » la gestion de son patrimoine privé. Il est ainsi fait
le constat que : « le patrimoine privé de la commune présente un aspect hétérogène en raison
de son caractère (bâti et non bâti), de sa composition, de sa situation juridique (biens en pleine
propriété et biens relevant du régime de la copropriété), de son occupation (biens vacants et
biens loués ou mis à disposition). »
Le document annonce que la Ville va poursuivre le recensement et la vente des biens
immobiliers dont le maintien dans son patrimoine ne se justifie plus, notamment ceux qui ne
sont plus affectés à une activité de service public ou à une mission d’intérêt général, ou ne
sont plus concernés par un projet d’aménagement. Les cessions s’effectueront soit au bénéfice
d’un aménageur lorsque les biens en cause se trouvent compris dans le cadre d’une opération
de renouvellement urbain, soit au bénéfice de tiers dans le cadre d’un appel à candidatures par
voie de presse et d’affichage ou d’un appel à projets. La valeur des biens immobiliers
susceptibles d’être cédés à court terme aurait été estimée par France Domaine à plus de 5 M€.
2009 2010 2011 2012 2013
Immobilisations corporelles en cours - Solde (a) 89 031 930 € 120 666 699 € 61 087 789 € 89 023 730 € 335 665 €
Immobilisations corporelles en cours - Flux (b) 37 549 817 € 33 275 848 € 32 247 173 € 27 966 368 € 17 965 886 €
Immobilisations corporelles - Solde (c) 670 921 403 € 677 505 598 € 772 963 943 € 778 147 379 € 893 262 916 €
(a) / (b) 2,37 3,63 1,89 3,18 0,02
(a) / (c) 13,27% 17,81% 7,90% 11,44% 0,04%
Source : comptes de gestion
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2.2.2.2 Un compte d'avances non apuré
Sur toute la période examinée, le compte 238 « Avances versées sur commandes
d’immobilisations corporelles » présente un solde débiteur de 5 589 355,14 €.
L'état de l’actif récemment établi par les services de l’ordonnateur démontre que les
opérations en solde ne devraient plus figurer au compte 238, sauf l’une d’entre elles relative à
une opération sous mandat de TPM qui aurait été mieux imputée à un compte d’opération
pour compte de tiers. En effet, les autres opérations concerneraient des marchés soldés depuis
longtemps (de 1979 à 1996, d’après les services de l’ordonnateur).
Le compte doit donc être apuré soit par transfert aux comptes d’immobilisations
concernés si ces immobilisations peuvent être identifiées et figurent toujours à l’inventaire,
soit par la constatation d’une dépense budgétaire de fonctionnement dans le cas contraire.
La chambre prend note de l’engagement du maire de procéder à cette régularisation.
2.2.3 Un rattachement incomplet des charges et des produits
L'examen des comptes montre que la commune pratique le rattachement des charges à
payer et des produits à recevoir de manière raisonnable (environ 4 % des charges et des
produits).
En revanche, les comptes 486 « Charges constatées d'avance » et 487 « Produits
constatés d'avance » n'ont pas été utilisés durant la période examinée, sauf le compte 486 pour
un faible montant en 2013. Les services ont confirmé que la commune est bien concernée par
ce type de rattachement. Cette question aurait d’ailleurs été identifiée comme faisant partie
des procédures défaillantes à améliorer dans la perspective de la certification, ce qui a été
initié en 2013.
2.2.4 La dématérialisation n'est pas engagée
Jusqu’à présent, la collectivité n’a dématérialisé aucune pièce comptable (titres,
mandats, bordereaux de titres et de mandats) et aucune catégorie de pièces justificatives
(paye, actes, etc.), alors même qu’elle met en œuvre la dématérialisation en matière de
marchés et d’actes à soumettre au contrôle de légalité, par exemple.
Dans son rapport d’observations provisoires, la chambre a rappelé que l’article 8 de
l’arrêté du 27 juin 2007 modifié, portant application de l’article D. 1617-23 du code général
des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité
publique, prévoit que : « à compter du 1er
janvier 2015, l’ordonnateur d’un organisme public
visé à l’article 1er
utilise le protocole d’échange standard d’Hélios (…) pour la transmission au
comptable des données dématérialisées relatives aux titres de recettes, aux mandats de
dépenses et aux bordereaux les récapitulant. »
Au-delà de cette obligation qui concerne les pièces comptables, la chambre considérait
que la commune aurait tout intérêt à dématérialiser les pièces justificatives non seulement
pour sécuriser l’enregistrement des opérations et faciliter le travail du comptable, mais surtout
pour engranger les économies de dépenses de fonctionnement généralement attendues de ce
type de mesures. Elle signalait qu’un premier gain important pourrait être obtenu en
dématérialisant la paye, ce qui, en outre, faciliterait le contrôle interne.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a fait savoir que la
commune respecterait l’échéance du 1er
janvier 2015 et que divers travaux étaient en cours
s’agissant des pièces justificatives répétitives telles que les marchés, notamment ceux qui sont
actuellement « rematérialisés », les actes soumis au contrôle de légalité et la carte d’achat.
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3 LA SITUATION FINANCIERE
La présente analyse ne concerne que le budget principal, seul budget à caractère
administratif représentant d’ailleurs l’essentiel des recettes de fonctionnement et
d’exploitation : Tableau 4 - Répartition des recettes par budget
Les éléments nécessaires à l’appréciation de l’évolution de la situation financière de ce
budget au cours des exercices 2009 à 2013 sont résumés en annexe 1. Le budget du service de
l’eau fait l’objet d’une analyse dans la partie consacrée à ce service.
3.1 Le fonctionnement
Globalement, la situation financière de la commune durant la période examinée est
caractérisée par une baisse importante de l’excédent brut de fonctionnement, due au fait que
les charges de gestion ont augmenté beaucoup plus vite que les produits de gestion : + 2,20 %
par an, contre + 0,88 % par an.
3.1.1 Des produits fiscaux en augmentation
Les produits fiscaux représentent environ 58 % des produits de fonctionnement et ils ont
augmenté de + 2,14 % par an sur la période, à un rythme supérieur à l’inflation (cf. tableau 5).
Tableau 5 - Évolution des produits fiscaux
Le produit des impôts locaux (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties,
taxe foncière sur les propriétés non bâties), qui représente environ 35 % des produits de
fonctionnement, a augmenté de + 2,31 % par an. Mais cette augmentation est due uniquement
à celle des bases, d’ailleurs supérieure à leur augmentation forfaitaire, puisque les taux
d’imposition n’ont pas varié. De ce fait, et compte tenu du rapport entre les taux communaux
et les taux moyens nationaux, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal des trois taxes
baisse et reste inférieur à 1, ce qui signale une pression fiscale qui est devenue inférieure
à celle de la moyenne des communes comparables (communes de plus de 100 000 habitants
à fiscalité propre unique) : 509 € par habitant, contre 569 € pour la moyenne de la strate, en
2012.
2013 %
Principal 236 975 695 € 97,06%
Service de l’eau (SPIC) 3 081 106 € 1,26%
Service des pompes funèbres (SPIC) 14 610 € 0,01%
Service des transports (SPIC) 377 463 € 0,15%
Service des parkings couverts (SPIC) 3 694 259 € 1,51%
Total 244 143 133 € 100,00%
RecettesBudget
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
2009 2010 2011 2012 2013Evolution
moyenne
Indice des prix à la consommation 119,31 121,13 123,70 126,12 127,21 1,62%
+ Impôts locaux 79 471 254 € 80 899 284 € 83 081 669 € 85 490 347 € 87 062 099 € 2,31%
+ TEOM 21 063 599 € 21 395 648 € 21 937 953 € 22 456 722 € 22 963 269 € 2,18%
+ Autres impôts et taxes 11 344 408 € 12 795 814 € 13 317 718 € 13 175 941 € 12 699 313 € 2,86%
+ Fiscalité reversée 20 059 989 € 19 568 815 € 19 282 153 € 19 642 864 € 19 885 643 € -0,22%
- Reversements et restitutions -932 478 € -942 503 € -873 662 € -926 561 € -890 339 € -1,15%
= Produits fiscaux nets 131 006 771 € 134 659 561 € 137 619 493 € 140 765 874 € 142 610 324 € 2,14%
Source : INSEE et comptes de gestion
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Tableau 6 - Produit des impôts locaux
Cependant, d’autres collectivités, y compris un syndicat (cf. ci-avant, § 1.2.5), qui
émargent sur les impôts locaux ont quant à elles augmenté leurs taux. En particulier, le taux
au profit du département et de l’intercommunalité étant passé de 7,42 %5 à 10,11 % durant
cette période, la taxe d’habitation prélevée a augmenté au taux de + 4,23 % par an, alors
qu’elle n’a augmenté qu’au taux de + 1,82 % par an pour le seul produit communal
(cf. tableau 6).
Le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), qui représente à
elle seule un peu plus de 9 % des produits de fonctionnement, a également augmenté de
+ 2,18 % par an alors que son taux n’a pas varié. Cependant, le montant par habitant demeure
supérieur à celui des communes comparables (communes entre 100 000 et 300 000 habitants)
car le taux est de 11,88 % à Toulon, contre 9,26 % pour la moyenne de la strate en 2012 : soit
134 € par habitant, contre 114 € pour la moyenne de la strate.
S’agissant des autres taxes, aucune baisse notable n’est à constater parmi celles qui
assurent les produits les plus importants : taxe additionnelle aux droits de mutation ou à la
taxe de publicité foncière (environ 6 M€), taxe sur l’électricité6 (3 M€) et droits de
stationnement (2,5 M€).
Enfin, les produits de la fiscalité reversée, qui représentent environ 8 % des produits de
fonctionnement, sont restés relativement stables car la baisse de l’attribution de
compensation, due aux transferts de compétences à la communauté d’agglomération
intervenus durant la période contrôlée (cf. ci-avant, § 1.3.1, p. 13), a été en quelque sorte
compensée par des versements du fonds de péréquation des ressources intercommunales et
communales (FPIC) en 2012 et 2013 (cf. tableau 7). La commune est en effet bénéficiaire en
matière de péréquation dite horizontale car elle appartient à un ensemble intercommunal qui
remplit, pour l’instant, les critères prévus par l’article L. 2336-5 du CGCT.
5 6,15 % pour le département, 1,27 % pour l’intercommunalité.
6 A priori, la commune n'est pas concernée par les dispositions de l'article 45 de la loi n° 2013-1279 du
29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 : elle ne devrait pas perdre le produit de la taxe sur
l'électricité au profit d'une autorité organisatrice de distribution de l'électricité, car elle l'est elle-même par le
biais d'une convention de concession de distribution d'électricité signée avec EDF le 1er
août 1996 concernant le
territoire de la commune.
2009 2012Evolution
moyenne
Produit communal 37 967 808 € 40 813 782 € 1,82%
Produit total 56 910 216 € 67 165 190 € 4,23%
Produit communal 41 008 385 € 44 216 965 € 1,90%
Produit total 62 371 546 € 71 036 705 € 3,31%
Produit communal 53 770 € 56 204 € 1,11%
Produit total 118 875 € 141 302 € 4,42%
Produit communal 79 029 963 € 85 086 951 € 1,86%
Produit total 119 400 637 € 138 343 197 € 3,75%
% 66,19% 61,50% -1,82%
TFNB
Totaux
(*) Hors taxe d'habitation sur les logements vacants
Source : DGFiP (données de fiscalité directe locale)
TH
(*)
TFB
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Tableau 7 – Fiscalité reversée
Au total, le potentiel fiscal de la commune au sens de la dotation globale de
fonctionnement (DGF) est d’ailleurs nettement inférieur à la moyenne de sa strate (799 € par
habitant pour la DGF 2013, contre 1 026 €) et son effort fiscal largement supérieur (1,568641
pour la DGF 2013, contre 1,320046).
3.1.2 Des dotations qui commencent à baisser
Les dotations et participations représentent environ 32 % des produits de
fonctionnement. Elles ont baissé de - 1,42 % par an sur la période et devraient continuer à le
faire dans les prochaines années.
Tableau 8 - Évolution des dotations et participations
N.B. : La baisse de la dotation générale de décentralisation est due à un défaut de rattachement de la
dotation de 2008 (cf. § 2.1.4).
3.1.2.1 La dotation globale de fonctionnement :
La dotation globale de fonctionnement (DGF) représente environ 21 % des produits de
fonctionnement. Elle a diminué au taux de - 0,60 % par an durant la période. Elle comporte,
cependant, plusieurs composantes qui évoluent de manière séparée : certaines diminuent,
d’autres stagnent et d’autres ont même augmenté.
La dotation de base, qui est la plus importante, est fonction de la population, au sens de
la DGF, c’est-à-dire la population INSEE plus un habitant par résidence secondaire (et un
habitant par place de caravane). Sa formule de calcul (relativement compliquée dans le cas de
la commune de Toulon) a, en principe, pour conséquence que sa variation n’est pas
proportionnelle à celle de la population. Pourtant, en définitive, bien que la population ait
diminué durant la période examinée, le montant de la dotation de base par habitant a, en fait,
augmenté, comme le montre le tableau 9.
2009 2010 2011 2012 2013Evolution
moyenne
Attribution de compensation 18 564 862 € 18 073 688 € 17 787 026 € 17 715 463 € 17 496 535 € -1,47%
Dotation de solidarité communautaire 1 495 127 € 1 495 127 € 1 495 127 € 1 495 127 € 1 495 127 € 0,00%
Fonds de péréquation des ressources
intercommunales et communales0 € 0 € 0 € 432 273 € 893 981 € 100,00%
Totaux fiscalité 20 059 989 € 19 568 815 € 19 282 153 € 19 642 864 € 19 885 643 € -0,22%
2009 2010 2011 2012 2013Evolution
moyenne
Indice des prix à la consommation 119,31 121,13 123,70 126,12 127,21 1,62%
Dotation globale de fonctionnement 49 766 101 € 49 399 068 € 49 454 947 € 48 955 155 € 48 580 984 € -0,60%
+ Dotation générale de décentralisation 4 931 137 € 2 481 405 € 2 460 906 € 2 475 176 € 2 490 701 € -15,70%
+ Autres dotations et participations 21 537 089 € 20 645 658 € 20 632 972 € 21 132 673 € 20 925 589 € -0,72%
- Reversements et restitutions 0 € 0 € 0 € 0 € 0 € 0,00%
= Dotations et participations 76 234 327 € 72 526 131 € 72 548 824 € 72 563 003 € 71 997 273 € -1,42%
Source : INSEE et comptes de gestion
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Tableau 9 - Calcul de la dotation de base de la DGF
Ce tableau fait apparaître une variation pour le moins erratique et finalement une baisse
de la population de Toulon.
Bien que la tendance à long terme soit à une baisse de la population, cette constatation
et l’examen des données contraires connues de la commune (augmentation régulière du
nombre de naissances, de permis de construire, d’enfants en classes maternelles, etc.) ont
conduit le maire à interroger le directeur régional de l’INSEE par lettre du 13 février 2012. En
réponse, par lettre du 28 mars 2012, le directeur régional a rappelé que la population légale est
estimée à partir du Répertoire d’Immeubles Localisés (RIL) et du nombre moyen de
personnes par logement qui dépend lui-même du taux de résidences principales et de la taille
moyenne des ménages. Il confirme que la baisse constatée tient à la diminution du nombre
moyen de personnes par logement mais il précise que la taille moyenne des ménages est
stable : la baisse s’explique donc essentiellement par la baisse du taux de résidences
principales (- 0,7 %). Il rappelle également que le RIL est, en principe, tenu en liaison étroite
avec les communes et peut être corrigé à partir de la situation constatée sur le terrain lors de
l’enquête de recensement, notamment en ce qui concerne le nombre de logements à une
adresse.
Le montant du complément de garantie, qui a été introduit en 2005 pour garantir à
chaque commune une stabilité de son attribution de dotation forfaitaire, est, en principe, égal
à celui de l’année précédente. En 2009 comme en 2010, il a cependant été écrêté de 2 %.
Depuis, l’écrêtement ne concerne que les communes dont le potentiel fiscal par habitant est
supérieur à un multiple du potentiel moyen par habitant constaté au niveau national (0,75 fois
en 2011 et 2013, 0,9 fois en 2012), ce qui n’a pas encore été le cas de la commune de Toulon
(voir ci-avant). Pour 2014, le multiple est à nouveau de 0,75 : la commune n’est donc pas non
plus concernée par l’écrêtement.
Cependant, la DGF est la principale composante de l’enveloppe dite « normée » des
concours de l’État aux collectivités territoriales. La loi de finances pour 2014 a prévu une
réduction de cette enveloppe de 1,5 Md€ en 2014, au titre de la contribution des collectivités
locales « au redressement des finances publiques ». C’est pourquoi, en 2014, le montant de la
dotation forfaitaire attribuée à la commune va fortement baisser, puisqu’il sera de
37 637 647 €, en diminution de 1 798 602 € par rapport à 2013 (- 4,56 %). En effet, l’article
L. 2334-7-3 du CGCT (créé par la loi de finances pour 2014), prévoit que, à compter de 2014,
la dotation forfaitaire des communes participe à hauteur d’un montant de 588 millions d’euros
à la diminution de l’enveloppe normée. Cette minoration est répartie entre les communes au
prorata des recettes réelles de fonctionnement de leur budget principal, « minorées des
atténuations de produits et du produit des mises à disposition de personnel facturées dans le
cadre de mutualisation de services entre l’établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres, telles que constatées au
1er
janvier 2014 dans les derniers comptes de gestion disponibles ». Or ce dernier critère n’est
pas favorable à la commune de Toulon qui ne s’est engagée dans la mutualisation de services
que très récemment (cf. ci-avant, § 1.3.2, p. 15).
2009 2010 2011 2012 2013Evolution
moyenne
Population INSEE 170 041 168 768 169 010 167 813 166 851 -0,47%
Population DGF 172 826 171 291 171 707 170 411 169 433 -0,49%
Coefficient multiplicateur =
1+0,38431089 x log(population/500)1,975627 1,974138 1,974542 1,973278 1,972317 -0,04%
Valeur du point 64,174128 € 64,462910 € 64,462910 € 64,462910 € 64,462910 € 0,11%
Dotation de base =
Population x Coefficient x Valeur du point21 911 592 € 21 798 263 € 21 855 684 € 21 676 832 € 21 541 935 € -0,42%
Dotation par habitant (DGF) 126,78 € 127,26 € 127,28 € 127,20 € 127,14 € 0,07%
Source : DGCL
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Si de 2015 à 2017 un effort de non plus 1,5 M€ mais de 3,7 Md€ est demandé chaque
année aux collectivités territoriales, la commune doit anticiper une baisse prévisible de ses
recettes réelles non pas 1,8 M€ mais de 4,2 M€. Mais la diminution risque d’être encore plus
importante en raison de la baisse de la population, même si cette baisse est contestée par la
commune.
Parmi les autres composantes de la DGF, on constate que la commune de Toulon
bénéficie de la péréquation dite verticale.
Le montant de sa dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) a en
effet augmenté durant la période examinée. Cette dotation concerne les communes dont les
ressources ne permettent pas de couvrir l’ampleur des charges auxquelles elles sont
confrontées. L’augmentation constatée provient du fait que la commune dispose, pour
l’instant, d’un « indice synthétique de ressources et de charges » ad hoc. Par exemple, pour
2013, cet indice était de 1,08 ce qui la plaçait au rang 469 sur 974 communes de plus de
10 000 habitants. La commune recule régulièrement dans ce classement : elle était au rang
400 en 2009. Cependant, pour 2013, son rang la rendait non seulement éligible à la DSU
(il fallait être classée dans les trois premiers quarts, soit avant le rang 732), mais aussi à une
majoration de 1,75 % par rapport à 2012 (il fallait être classée dans la première moitié, soit
avant le rang 488). Son classement ne lui permettait pas, en revanche, de bénéficier de la DSU
dite « cible » attribuée aux 250 premières communes de la catégorie. Sa dotation va encore
augmenter en 2014 : 5 819 621 €, contre 5 744 937 € en 2013, soit une augmentation
de + 1,3 %
Enfin, la commune est également éligible à la dotation nationale de péréquation
(DNP) qui est fonction du potentiel financier et de l’effort fiscal et a pour principal objet
d’assurer la péréquation de la richesse fiscale entre les communes. Elle bénéficie également
de la part « majoration » de cette dotation qui est fonction du potentiel fiscal dit économique,
c’est-à-dire qui ne prend en compte que la cotisation foncière des entreprises (CFE), la
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), l’impôt forfaitaire sur les entreprises
de réseaux (IFER) et la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM). Après avoir baissé
dans la période examinée, sa dotation va augmenter en 2014 : 3 685 543 €, contre 3 399 798 €
en 2013, soit une augmentation non négligeable de + 8,4 %.
3.1.2.2 La dotation générale de décentralisation
Cette dotation compense les charges transférées aux collectivités territoriales par l’État.
Elle est composée de concours particuliers correspondant aux charges évaluées sur la base des
dépenses effectuées par l’État au moment du transfert effectif de chaque compétence.
Elle est donc stable et devrait seulement être légèrement modifiée en 2014 pour tenir
compte des nouvelles modalités de calcul du concours au titre de l’établissement et de la mise
en œuvre des documents d’urbanisme (décret n° 2013-363 du 26 avril 2013).
3.1.2.3 Les autres dotations et participations
Les autres dotations et participations représentent environ 9 % des produits de
fonctionnement. Elles baissent au taux de - 0,72 % par an durant la période, notamment du
fait de la baisse des compensations d’exonérations fiscales qui se poursuit en 2014.
30/114
Les compensations d’exonérations sont les allocations par lesquelles l’État prend en
charge la diminution de recettes fiscales subie par les collectivités territoriales du fait de
l’application d’exonérations ou d’allègements de bases décidés par le législateur7.
Alloués annuellement, les versements correspondants s’effectuent sur la base d’assiettes
ou de taux de référence figés.
Cependant, ces compensations font partie de l’enveloppe normée des concours de l’État
aux collectivités territoriales. Compte tenu de la diminution de cette enveloppe en 2014 et de
l’augmentation des dotations de péréquation (voir ci-avant), ce sont les compensations qui
baissent à due concurrence. C’est pourquoi, les compensations attribuées à la commune de
Toulon baissent de - 4,63 % en 2014, en annihilant presqu’exactement l’augmentation
constatée pour les dotations de péréquation, comme le montre le tableau 10.
Tableau 10 - Variation des compensations et des dotations de péréquation en 2014
3.1.3 Les charges augmentent à un rythme supérieur à l’inflation et à celui des
produits
Les charges de gestion représentent environ 80 % des produits de fonctionnement et
elles augmentent de + 2,20 % par an sur la période examinée, à un rythme supérieur à
l’inflation (+ 1,62 %) ainsi qu’aux produits de gestion (+ 0,88 %) et totaux (+ 0,72 %).
Cet effet de ciseaux avait déjà été constaté entre 1997 et 2005 dans le rapport d’observations
précédent.
Les charges de personnel représentent à elles seules 53,20 % des produits de
fonctionnement et plus de 60 % des dépenses réelles de fonctionnement, cet indicateur faisant
partie des ratios règlementaires devant figurer aux budgets et aux comptes administratifs
(cf. annexe 2, p. 105) : 63,0 % en 2011, contre 55,9 % pour les communes comparables
(communes de plus de 100 000 habitants). C’est ainsi que les charges de personnel
représentaient, en 2012, 760 €/hab. à Toulon contre 661 € dans les communes comparables
(communes de plus de 100 000 habitants à fiscalité propre unique). Une analyse plus
approfondie est faite ci-après dans la partie relative à la gestion des ressources humaines
(§ 4.2, p. 40).
Mais d’autres charges augmentent également plus que l’inflation :
les achats et charges externes, qui correspondent au chapitre budgétaire
011 « Charges à caractère général », qui augmentent de + 2,94 % par an sur la
période et représentent 301 €/hab. en 2012, contre 254 € pour les communes
comparables ;
les subventions de fonctionnement versées qui augmentent de + 3,58 % par an,
mais représentent seulement 69 €/hab. en 2012, contre 166 € pour les communes
comparables.
7 Celles décidées par la commune ne sont pas compensées.
2013 2014 Diminution Variation
Compensations TH et TF 6 913 294 € 6 803 691 € -109 603 € -1,59%
Compensations CAVE et CFE 1 263 112 € 994 201 € -268 911 € -21,29%
Totaux 8 176 406 € 7 797 892 € -378 514 € -4,63%
Dotation de solidarité urbaine 5 744 937 € 5 819 621 € 74 684 € 1,30%
Dotation nationale de péréquation 3 399 798 € 3 685 543 € 285 745 € 8,40%
Totaux 9 144 735 € 9 505 164 € 360 429 € 3,94%
Source : DGCL et DGFiP
31/114
A l’inverse, les charges financières baissent de manière importante sur la période
(- 13,42 % par an) et elles ne représentaient que 15 €/hab. en 2012 à Toulon contre plus du
double dans les communes comparables (37 €).
Pour enrayer l’effet de ciseaux qui perdure, et face à la baisse certaine de ses dotations à
l’avenir, la commune, si elle ne veut pas utiliser les marges qu’elle a retrouvées en matière de
pression fiscale, aurait intérêt à examiner de près ses effectifs et sa politique salariale (voir ci-
après), à envisager de nouvelles mutualisations pour diminuer l’effet de la baisse de
l’enveloppe normée (voir ci-avant), et à étudier les possibilités d’économie sur ses charges à
caractère général.
3.1.4 L’autofinancement diminue progressivement
Dans son précédent rapport d’observations, la chambre relevait une amélioration de
l’autofinancement (de 10,2 à 24,7 M€). Mais il était noté que cette amélioration reposait
davantage sur la diminution du coût de la dette que sur la maitrise des dépenses de
fonctionnement, ce qui se traduisait par une dégradation de l’excédent brut de
fonctionnement. Sur ce point, les mêmes constations peuvent être faites.
Compte tenu de l’effet de ciseaux qui perdure, l’excédent brut de fonctionnement (EBF)
continue de décroître au taux de - 5,41 % par an sur la période. Contrairement à la période
précédente, il en va désormais de même de la capacité d’autofinancement brute (CAF) qui
diminue cependant à un rythme moindre de - 3,70 % par an. Comme le montre le graphique 1,
sur cette trajectoire, l’autofinancement atteindra un minimum de 29 M€ fin 2015.
Pourtant, en définitive, il faut relever que, si l’EBF/hab. (214 €) est devenu en 2012
inférieure à la moyenne des communes comparables (221 €) alors qu’il était supérieur en
2009 (248 €/hab. contre 195 €), la CAF/hab. reste supérieure : 203 €/hab. en 2012, contre
184 € pour les communes comparables (communes de plus de 100 000 habitants à fiscalité
propre unique). En pourcentage des produits, la comparaison est cependant moins favorable à
la commune : 14,41 % en 2012, contre 13 % en moyenne pour les communes comparables.
Cette situation tient toujours à la modération de l’endettement (voir ci-après) et donc, comme
pour la période précédente, à la diminution continue des charges financières.
Graphique 1 – Evolution de l’autofinancement
R² = 0,8193
R² = 0,9651
27 000 000,00
29 000 000,00
31 000 000,00
33 000 000,00
35 000 000,00
37 000 000,00
39 000 000,00
41 000 000,00
43 000 000,00
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
CAF
EBF
Tendance (CAF)
Tendance (EBF)
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3.2 L’investissement et son financement
La situation de la commune est caractérisée par une forte baisse des emplois et des
ressources d’investissement.
3.2.1 Des investissements modérés privilégiant les subventions
Durant la période examinée, les emplois d’investissement (hors remboursement des
emprunts) ont fortement baissé au taux de - 10,93 % par an. De fait, les dépenses
d’équipement (hors subventions versées), qui représentent en moyenne 61 % des emplois, ont
chuté de - 14,32 % par an : en 2009 elles s’élevaient à 47 M€, alors qu’en 2013 elles ne se
sont élevées qu’à 25 M€. Cependant, les subventions d’investissement versées ont, en
revanche, augmenté de + 10,91 % et ont représenté environ 10 % des emplois. Au total, en
2012, les dépenses d’équipement (subventions comprises) ont représenté 275 €/hab. contre
340 € pour la moyenne des communes comparables (communes de plus de 100 000 habitants
à fiscalité propre unique).
Le plan de mandat (de 2008 à 2013) était chiffré à 290 794 570 € (pour 217 588 484 €
réalisé pendant le précédent mandat). Un programme pluriannuel d’investissements (non
public) en avait été déduit, puis décliné en autorisations de programme. C’est ainsi que
l’essentiel des crédits d’investissement a été consacré aux actions : 1.2.2. « Favoriser la
fonction résidentielle des quartiers », 2.1.1. « Impulser l’amélioration de l’offre de logements
sociaux », 2.1.2. « Favoriser la fonction résidentielle », et 4.1.2. « Développer l’accueil des
jeunes ». Ces actions ont fait l’objet des autorisations de programme les plus importantes,
certaines ne concernant que des subventions (AP n° 22441 « PRU Centre Ancien – Création
logements sociaux – Sbv. Equipt. Versées aux bailleurs sociaux »).
Au total, les dépenses d’investissement hors remboursement des emprunts se sont
élevées à 232 M€ durant la période étudiée (voir tableau 11, p. 33).
L’annuité de la dette en capital est quant à elle restée relativement stable sur la période
examinée. En 2012, elle représentait 127 €/hab., contre 116 € pour les communes
comparables.
La commune ne pratique pas l’étalement des charges, ce qui est plutôt de bonne
pratique.
Enfin, les travaux pour compte de tiers sont peu nombreux. Ils concernent des travaux
effectués d’office pour le compte de tiers défaillants, une opération relative à un collège
effectuée pour le compte du département, et des opérations effectuées sous mandat de la
communauté d’agglomération. Entre 2009 et 2013, les crédits correspondants ont été
relativement équilibrés en recettes et en dépenses.
3.2.2 Des ressources d’investissement en baisse
Durant la période examinée, la capacité d’autofinancement brute (CAF) a représenté
environ 54 % des ressources d’investissement, les subventions d’investissement reçues 17 %,
le FCTVA 11 % et les emprunts seulement 9 %.
L’annuité de la dette en capital absorbe environ la moitié de la CAF, alors même que
celle-ci a diminué. De ce fait, la CAF nette ou disponible a fortement baissé au taux
de - 6,94 % par an. Elle a représenté en moyenne moins de 40 % des dépenses
d’investissement hors remboursement des emprunts (voir tableau 11). Cependant, en 2012,
elle représentait encore 76 €/hab. contre 69 € pour les communes comparables.
33/114
Les autres ressources propres (hors emprunts) ont également fortement diminué au taux
de - 11,52 % par an, ce qui est particulièrement sensible pour le FCTVA compte tenu de la
baisse des dépenses d’équipement évoquée ci-avant. Cependant, en 2012, les subventions
d’investissement reçues représentaient encore 57 €/hab. contre 53 € pour les communes
comparables.
3.2.3 Un financement prudent des investissements
Les exercices 2009 à 2012 ont dégagé un besoin de financement qui a été couvert par
emprunts et très peu par prélèvement sur le fonds de roulement. En 2012, le montant des
emprunts a même été supérieur au besoin. L’exercice 2013 a dégagé un excédent de
financement du fait de la faiblesse des dépenses d’équipement : aucun emprunt n’a donc été
contracté au cours de cet exercice.
Tableau 11 - Financement des investissements de 2009 à 2013
En définitive, le fonds de roulement a augmenté de plus de 7 M€ durant la période, soit
à peu près du montant de l’excédent d’emprunts de l’exercice 2012.
3.3 La situation bilancielle
3.3.1 Un fonds de roulement important
Le fonds de roulement a fortement augmenté durant la période examinée. En 2012, il
représentait 115 €/hab. contre 55 € pour la moyenne des communes de la strate (communes de
plus de 100 000 habitants à fiscalité propre unique).
Pour autant, les immobilisations brutes (emplois) ont augmenté, dépassant le milliard
d’euros à partir de 2010, tandis que l’encours de la dette (ressources) diminuait pour tomber
en dessous de 100 M€ en 2013. De fait, en 2012, l’encours représentait 621 €/hab. contre
1 084 € pour la moyenne des communes comparables.
Tableau 12 - Endettement
Cumul %
CAF 171 231 574 € 73,82%
- Annuité en capital 83 769 832 € 36,12%
= CAF nette ou disponible 87 461 742 € 37,71%
+ Autres ressources propres 119 655 867 € 51,59%
= Ressources propres disponibles hors emprunts 207 117 609 € 89,30%
- Dépenses hors remboursement des emprunts 231 942 852 € 100,00%
= Besoin ou excédent de financement -24 825 243 € -10,70%
+ Emprunts 32 070 000 € 13,83%
= Variation du fonds de roulement 7 244 757 € 3,12%
Source : Comptes de gestion
2009 2010 2011 2012 2013Evolution
moyenne
Charge d'intérêts et pertes nettes de change 3 222 845 € 3 081 938 € 2 249 574 € 2 574 733 € 2 277 015 € -8,32%
/ Encours de dette au 31 décembre 127 010 080 € 113 949 097 € 108 441 948 € 104 221 304 € 88 613 621 € -8,61%
= Taux d'intérêt apparent 2,5% 2,7% 2,1% 2,5% 2,6% 0,32%
TEC 10 (moyennes annuelles) 3,6% 3,1% 3,3% 2,5% 2,2% -11,73%
Capacité de désendettement en années
(dette / CAF brute)3,5 3,2 3,3 3,1 2,8 -5,09%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion ; Banque de France.
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L’encours du budget principal est constitué de produits non risqués : 43 emprunts au
1er
janvier 2014, 97,63 % (en valeur) étant classés en A1 sur la double échelle des risques
(A : taux simple, 1 : indices en euros) et 2,37 % en B1 (B : Barrière simple. Pas d’effet de
levier). Les emprunts à taux fixes représentaient 38,15 % de l’encours (en valeur) et la durée
résiduelle était légèrement supérieure à 10 ans. Le tableau 12 montre, en outre, que le taux
d’intérêt apparent est performant et la capacité de désendettement importante. L’endettement
est donc désormais maitrisé.
Des provisions pour risques et charges, mais aussi pour dépréciation de l’actif, sont
régulièrement constituées et reprises. La commune a d’ailleurs opté pour des provisions
budgétaires et non pas semi-budgétaires. Les principales provisions qui restaient constituées
au 31 décembre 2013 concernaient des litiges, notamment celui qui oppose depuis de
nombreuses années la commune à VINCI s’agissant de la gestion du stationnement et qui est
provisionné à hauteur de 7 M€ depuis 2011 au budget principal et pour 4 217 038 € au budget
annexe.
La solution de ce litige, qui est pendant devant la juridiction administrative
(actuellement, le tribunal administratif de Toulon), est difficile à anticiper, mais il doit être
noté qu’il porte sur une somme beaucoup plus importante si l’on en croit les prétentions de la
partie adverse de la commune, savoir la société VINCI Park CGST, anciennement dénommée
SETEX puis SOGEPARC CGST. En effet, cette société réclame à la commune une somme de
46 462 000 € HT, soit 55 568 552 € TTC, pour l’indemniser à la suite de l’annulation d’une
convention de délégation de service public (DSP) du 11 janvier 1988, prononcée par la Cour
administrative d’appel de Marseille le 26 juin 2003 (n° 99MA01920), puis par le Conseil
d’État le 19 décembre 2007 (n° 260327). Cependant, la commune considère que le recours
préalable en indemnisation, formulé le 23 décembre 2008, est frappé de prescription, a
d’ailleurs déjà été rejeté lors de l’instance précédente et qu’il est infondé. Sur ce dernier point,
elle signale dans son mémoire en défense du 13 septembre 2010 que « la société VINCI Park
CGST a continué à exploiter le service selon les mêmes modalités que celles définies dans la
convention du 11 janvier 1988 afin d’assurer la continuité du service ». On peut d’ailleurs
ajouter que VINCI a obtenu le marché qui a été substitué ensuite à la DSP. La commune
considère donc que, si un risque potentiel existe bien, il ne saurait être évalué au niveau des
prétentions de l’entreprise. Néanmoins, la provision continuera d’augmenter à l’avenir « grâce
aux produits tirés de l’exploitation des parkings ».
Tableau 13 - Amortissement des immobilisations corporelles propres
Les amortissements n’appellent pas d’observation particulière, sauf à constater que le
retard pris à apurer les immobilisations en cours signalé au titre de la fiabilité des comptes n’a
pas été sans effet sur leur montant. Les durées choisies sont globalement conformes à celles
qui sont imposées par le code général des collectivités territoriales ou recommandées par le
barème indicatif donné par l’instruction budgétaire et comptable M14. En général, la
commune a retenu la durée préconisée la plus courte.
2009 2010 2011 2012 2013 Moyennes
Immobilisations corporelles propres 670 921 403 € 677 505 598 € 772 963 943 € 778 147 379 € 893 262 916 € 758 560 248 €
Amortissements 32 419 514 € 40 715 964 € 46 562 576 € 52 539 627 € 58 956 738 € 46 238 884 €
Dotations aux amortissements 7 674 718 € 9 004 803 € 6 313 680 € 6 018 702 € 6 350 213 € 7 072 423 €
Amortissements / Immobilisations 4,83% 6,01% 6,02% 6,75% 6,60% 6,10%
Dotations / Immobilisations 1,14% 1,33% 0,82% 0,77% 0,71% 0,93%
Source : Comptes de gestion
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Cependant, les constructions immobilières productives de revenus font l’objet d’un
amortissement particulièrement long, puisque sa durée est fixée à 50 ans. Au total, l’effort
annuel d’amortissement des immobilisations corporelles propres8 est relativement faible,
puisque la dotation annuelle représente moins de 1 % des immobilisations en moyenne sur la
période examinée, et le degré d’amortissement de ces immobilisations s’établit à 6,6 % au
31 décembre 2013, ce qui correspond à un amortissement moyen, donc un renouvellement,
sur 15 ans (cf. tableau 13).
3.3.2 La trésorerie « zéro » difficile à maintenir
Durant la période examinée, en fin d’exercice, la trésorerie a représenté entre 20 et 40
jours de charges de gestion. Cependant, la commune a souscrit des lignes de trésorerie et,
comme il a été indiqué au titre de la fiabilité des comptes, elle dispose d’un « contrat de prêt
multi-index reconstituable » (revolving) qui lui permet, en principe, d’ajuster sa trésorerie au
plus près et au meilleur coût. Il a été régulièrement fait appel à ces deux possibilités, mais de
moins en moins, comme le montre le tableau 14.
Tableau 14 - Mouvements sur les comptes liés aux crédits de trésorerie
En effet, d’après les documents fournis au conseil municipal pour le DOB de 2014,
l’encaisse moyenne au Trésor était de moins d’un jour de dépenses de fonctionnement en
2011. Mais « la nécessité de s’assurer en amont du financement de l’année 2012 et la quasi
disparition des offres de dette souple a contraint la ville à faire passer la trésorerie zéro au
second plan ». C’est ainsi que l’encours moyen au Trésor a dû remonter, passant de 0,3 M€ en
2011 à 2 M€ en 2012.
3.3.3 Conclusion
En définitive, l’importance relative du fonds de roulement et la modération de
l’endettement doivent permettre de financer les investissements encore quelque temps et donc
de faire face à la diminution continue de l’autofinancement qui s’aggravera immanquablement
du fait de la baisse attendue des concours de l’État dans les prochaines années.
La capacité de la commune à maintenir ses investissements dépendra principalement de
l’ampleur du plan du nouveau mandat qui doit être mis au point dans les prochains mois.
La commune ne doit d’ailleurs pas écarter la possibilité d’utiliser les marges de
manœuvre qu’elle a retrouvées en matière de fiscalité et d’endettement.
8 Compte 21 « Immobilisations corporelles », sauf 217 « Immobilisations corporelles reçues au titre d'une
mise à disposition ».
2009 2010 2011 2012 2013 Moyennes
6615 Intérêts des comptes courants et de
dépôts créditeurs43 324 € 57 728 € 76 518 € 30 825 € 0 € 41 679 €
51931 Lignes de crédit de trésorerie 109 800 000 € 92 716 000 € 88 433 000 € 24 500 000 € 0 € 63 089 800 €
16449 Opérations afférentes à l’option de
tirage sur ligne de trésorerie30 683 000 € 23 654 000 € 24 237 000 € 21 400 000 € 14 025 000 € 22 799 800 €
51932 Lignes de crédit de trésorerie liées à un
emprunt37 593 000 € 300 000 € 4 779 000 € 16 100 000 € 10 800 000 € 13 914 400 €
Source : Comptes de gestion
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3.4 Des engagements hors bilan limités
Les emprunts garantis par la commune représentaient 118 M€ de capital restant dû au
31 décembre 2012. Ces emprunts concernaient presqu’exclusivement le logement social. Le
ratio de l’article L. 2252-1 du CGCT s’établissait ainsi à 11,53 %, soit bien en deçà des 50 %
prévus par l’article D. 1511-32. Aucune provision ou créance pour avances en garantie
d’emprunt n’est constatée, contrairement au contrôle précédent. La commune n’a d’ailleurs
pas été appelée en garantie dans la période examinée.
La commune n’est engagée dans aucun contrat de crédit-bail ou de partenariat public-
privé.
Elle détient ou détenait quelques participations dans des SEM et une SPL, dont une
seule était majoritaire.
La chambre relève cependant que la commune détient 28,57 % du capital de la régie
mixte des transports toulonnais (RMTT) qui est une société anonyme, délégataire de la
communauté d’agglomération Toulon-Provence-Méditerranée (TPM). L’essentiel du capital
de cette société (71,36 %) est détenu, non pas par TPM, mais par la Compagnie générale
française des transports et entreprises (CGFTE) qui est une filiale du groupe VEOLIA
Environnement-Transport.
Cette situation appelle les remarques suivantes.
Aux termes des dispositions de l’article L. 2253-1 du CGCT : « sont exclues, sauf
autorisation prévue par décret en Conseil d’État, toutes participations d’une commune dans le
capital d’une société commerciale et de tout autre organisme à but lucratif n’ayant pas pour
objet d’exploiter les services communaux ou des activités d’intérêt général dans les conditions
prévues à l’article L. 2253-2 ».
Même si l’on peut considérer que la RMTT exerce bien une activité d’intérêt général, la
commune ne pourrait détenir une partie de son capital que s’il s’agissait d’une SEM, l’article
L. 2253-2 précité du CGCT prévoyant que : « les communes et leurs groupements peuvent,
par délibération de leurs organes délibérants, acquérir ou recevoir des actions des sociétés
d’économie mixte locales répondant aux conditions fixées par les articles L. 1521-1 et
L. 1522-1 ».
Or, compte tenu de la composition de son capital, la RMTT n’est pas une SEM, puisque
les collectivités territoriales et leurs groupements ne détiennent pas, séparément ou à
plusieurs, plus de la moitié du capital de cette société, comme prévu par le 2° de l’article
L. 1522-1 du CGCT.
Au surplus, la commune n’est plus l’autorité organisatrice des transports urbains, cette
compétence étant d’ailleurs une compétence obligatoire des communautés d’agglomération
(CGCT, art. L. 5216-5-I-2°). Même si la RMTT était bien une SEM, la situation serait donc
également irrégulière, car la détention du capital d’une société intervenant dans une
compétence que la commune ne détient plus n’est possible que dans les conditions prévues
par le dernier alinéa de l’article L. 1521-1 du CGCT : « la commune actionnaire d’une société
d’économie mixte locale dont l’objet social s’inscrit dans le cadre d’une compétence qu’elle a
intégralement transférée à un établissement public de coopération intercommunale peut
continuer à participer au capital de cette société à condition qu’elle cède à l’établissement
public de coopération intercommunale plus des deux tiers des actions qu’elle détenait
antérieurement au transfert de compétences ».
Cette situation a priori irrégulière doit donc être régularisée.
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4 LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
La chambre a prioritairement procédé à l’examen des suites données au précédent
contrôle qui faisait ressortir une gestion généreuse des ressources humaines.
La plupart des observations précédentes restent d’actualité et la chambre constate que la
ville dispose de marges d’économies importantes en matière de gestion des ressources
humaines.
4.1 L’évolution des effectifs et leur structure
4.1.1 La stabilisation des effectifs
Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des effectifs d’agents titulaires et non-titulaires
de la commune :
Tableau 15 – Emplois permanents
Alors qu’entre 2001 et 2005, le nombre d’emplois permanents avait progressé de 10 %,
la hausse totale des effectifs n’a été que de 0,84 % sur la période 2005-2013, soit une
progression annuelle limitée à + 0,10 %.
La proportion de titulaires en 2011 pour l’ensemble de la fonction publique territoriale
relevant des communes était de 78 %9. La ville de Toulon, qui affiche autour de 95 % de
titulaires, se situe donc largement au-dessus de ce seuil, ce qui est à mettre en rapport la
politique de titularisation des contractuels qu’elle mène (voir ci-après).
L’absence de réduction des effectifs en dépit des transferts de compétences à TPM,
certes limités, opérés au cours de cette période s’explique par la circonstance, précédemment
évoquée, que la ville et l’EPCI opèrent par voie de remboursement par TPM des frais de
personnel relevant des services communaux et intervenant dans la mise en œuvre des
compétences partiellement transférées.
En définitive, même si le rythme de croissance s’est nettement ralenti, les effectifs de
Toulon continuent d’augmenter, en dépit du nombre élevé d’agents communaux par rapport à
la moyenne des communes de 100 000 à 299 000 habitants, qui est de 2 569 agents, soit un
taux d’administration pour 1 000 habitants de 16,910
. Ce taux est supérieur à 50 à Toulon.
9 Selon les données figurant dans le rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2013, de la direction
générale de l’administration et de la fonction publique, p. 342. Il peut être précisé que le rapport comptabilise une troisième
catégorie d’agents autre que les titulaires et les contractuels, ce qui fausse très légèrement la comparaison (18 643 agents sont
concernés sur un total de 1 012 690).
10 Source : DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2013, partie 8 consacrée à la fonction publique territoriale,
page 79, consultable sur le site internet de la DGCL (http://www.collectivites-locales.gouv.fr)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Evolution
moyenne
Titulaires et stagiaires 3 039 3 006 3 091 3 079 3 102 3 078 3080 3 093 3104 0,26%
non-titulaires 176 220 134 118 123 124 145 157 138 -2,99%
Total 3 215 3 226 3 225 3 197 3 225 3 202 3 225 3 250 3 242 0,10%
Proportion des titulaires 94,21% 92,68% 95,66% 96,17% 96,03% 95,97% 95,29% 94,92% 95,55%
Source : Commune de Toulon
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4.1.2 L’évolution des recrutements
Le nombre de recrutements annuels au cours de la période 2009-2013 (100 en
moyenne), est proche de celui constaté sur la période 1997-2005 couverte par le précédent
contrôle. 70 % des recrutements concernent des agents de catégorie C, catégorie déjà
surreprésentée à Toulon (voir ci-après). La baisse des recrutements de 54 % mise en avant par
la ville entre 2011 et 2013 n’est pas en elle-même significative, dans la mesure, notamment,
où les recrutements en 2011 ont été beaucoup plus nombreux qu’au cours des trois années
précédentes.
4.1.3 La structure des effectifs par catégorie et par filière
Le personnel de la filière technique représente à Toulon 53,5 % des effectifs en 2013 et
celui de la filière administrative 21 %. Les autres filières de la fonction publique territoriale
représentent 25 % des agents toulonnais. Sur l’ensemble des agents relevant des organismes
communaux, titulaires et non-titulaires confondus, la proportion d’agents relevant de la filière
technique était de 46,3 % au 31 décembre 2010, tandis que la filière administrative regroupait
21,9 % des agents11
.
La filière technique est donc surreprésentée à Toulon par rapport à la moyenne
nationale, alors même que plusieurs services nécessitant une main d’œuvre importante sont
délégués, tels que l’eau et l’assainissement (cette dernière compétence relevant de TPM) ainsi
que le traitement des ordures ménagères (via TPM et le SITTOMAT).
L’organigramme mentionne trois directions générales adjointes des services techniques,
placées sous l’autorité directe de la directrice générale des services. L’absence de directeur
spécifique chargé de l’encadrement des services techniques, qui peut paraître surprenante au
regard de la proportion importante de l’effectif relevant de la filière technique, résulte d’un
choix de l’ordonnateur, qui privilégie un lien direct entre DGS et DGSTA et non de
l’impossibilité de pourvoir ce poste.
La répartition par catégories, titulaires et non titulaires confondus, est la suivante :
Tableau 16 – Répartition par catégories
Le nombre de personnels des catégories A et B est en légère baisse entre 2009 à 2013,
alors que sur la même période, le nombre de catégories C augmente.
La proportion des agents de catégorie C reste importante, autour de 83 %, ce qui est
largement supérieur à la moyenne de la fonction publique territoriale, qui était de 75,1 % en
2011. Logiquement, la proportion du personnel d’encadrement est inférieure à la moyenne
nationale (9 % pour la catégorie A et 13,5 % pour la catégorie B)12
.
11 Source : DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2013, partie 8 consacrée à la fonction publique territoriale,
page 81.
12 Source : Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2013, de la direction générale de l’administration
et de la fonction publique, p. 354.
cat. A 223 7% 208 6% 205 6%
cat. B 362 11% 343 11% 334 10%
cat. C 2 640 82% 2 674 83% 2 693 83%
Total 3 225 3 225 3 232
2009 2011 2013
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La commune, qui compte actuellement quatre directeurs généraux adjoints (deux
directions générales adjointes figurant sur l’organigramme des services communaux étant
directement rattachées au DGS), devra veiller au respect du nombre maximal d’emplois de
directeur général adjoint des services que chaque collectivité territoriale ou établissement
public peut créer, en fonction de son importance démographique, qui devrait être fixé par un
décret en Conseil d’État pris en application de l’article 53-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier
1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, créé par
l’article 121 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012.
4.1.4 Les caractéristiques démographiques
Les agents de moins de 30 ans ne représentent que 8 % des effectifs alors que les plus
de 50 ans représentent près de 40 % des effectifs. En moyenne, dans la fonction publique
territoriale, la part des titulaires âgés de moins de 30 ans était de 6,6 % et celle des plus
de 50 ans de 35,9 % au 31 décembre 201113
.
Le vieillissement du personnel mis en relief dans le précédent rapport de la chambre,
qui avait relevé une part des plus de 50 ans de 35,8 %, apparaît de manière encore plus
évidente aujourd’hui, avec les coûts y afférents. La collectivité qui doit maîtriser sa masse
salariale, dispose donc d’une marge de manœuvre en limitant le remplacement des agents qui
partent à la retraite.
4.1.5 Les outils mis en place en vue d’assurer une gestion prévisionnelle des
postes emplois et compétences
Le précédent rapport mentionnait l’élaboration récente d’un plan d’action visant à
mettre en place une politique de gestion prévisionnelle des emplois, des postes et des
compétences. La collectivité a indiqué que ce plan d’actions avait donné lieu à la mise en
place de plusieurs outils de gestion des ressources humaines, dans un objectif de maîtrise des
effectifs :
- Les fiches de poste sont répertoriées sur le réseau informatique commun de la
DGARH en vue de permettre une visualisation par les différents services utilisateurs ; elles
sont produites à l’appui des avis de publicité en cas de nouveau recrutement ;
- La cartographie des métiers permet de disposer du recensement quantitatif et
qualitatif des métiers exercés par les agents de la collectivité afin de valoriser leur emploi et
d’identifier les compétences requises ;
- Le recensement des diplômes, lancé début 2011, permet à la collectivité, grâce à une
connaissance des diplômes dont sont titulaires ses agents, de répondre en interne à certains de
ses besoins ;
- Le plan de formation a pour objectif de soutenir l’évolution qualitative du personnel
municipal à travers divers types de formations (obligatoires, qualifiantes, managériales et
d’« accompagnement ») ;
- La procédure d’arbitrage des mouvements de personnel implique de façon
systématique, depuis 2009, à chaque demande de personnel, une validation du directeur
concerné, du directeur général adjoint, du directeur général adjoint des ressources humaines,
du directeur général des services avant validation par l’autorité territoriale qui, in fine,
autorise ou non le recrutement.
13
Source : Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2013, de la direction générale de l’administration
et de la fonction publique, p. 371.
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4.2 Le poids des charges de personnel
Sur la période 1997-2005, les charges de personnel avaient augmenté en moyenne de
3,24 % par an, passant de 82,44 M€ à 106,44 M€. En 2005, les charges de personnel
représentaient 66 % des charges de gestion de la commune. Au cours de la période sous
contrôle, les charges de personnel ont évolué comme suit parmi les charges de gestion :
Tableau 17 – Evolution des charges de personnel
En 2009, les charges de personnel représentaient 66,3 % des charges de gestion. Ce taux
est de 65,8 % en 2013. Si en valeur absolue, les charges de personnel, à l’instar des autres
charges, augmentent sur la période contrôlée, leur poids relatif parmi les charges, bien
qu’élevé, décroit légèrement. Le rythme de croissance annuel des charges de personnel s’est
également ralenti, puisqu’il est désormais de + 2 %.
Comme mentionné dans la partie relative à la situation financière, les charges de
personnel représentent plus de 60 % des dépenses réelles de fonctionnement : 63 % en 2011,
contre 55,9 % pour les communes comparables (communes de plus de 100 000 habitants)14
.
Les données figurant en annexe 3 (p. 106), issues des comptes de gestion15
, font
ressortir que la hausse de la masse salariale s’explique essentiellement, au-delà du GVT, par
la hausse du coût du régime indemnitaire pour les agents titulaires, dans un contexte de gel de
la valeur du point d’indice de la fonction publique depuis 2010.
En effet, le régime indemnitaire voté par l’assemblée a crû de 4,4 % en moyenne sur la
période, avec notamment + 1 M€ entre 2009 et 2010 et + 1,3 M€ entre 2011 et 2012. Même si
son impact est bien moindre, dans la mesure où la commune compte peu de contractuels, la
croissance moyenne de 3,8 % de la rémunération allouée aux non-titulaires peut également
être relevée.
S’agissant de l’augmentation du coût du régime indemnitaire de 1 M€ entre 2009 et
2010, la collectivité a apporté les précisions suivantes, qui l’expliquent à concurrence de
764 739 € :
- l’indemnisation en 2010 des comptes épargne temps (CET) de 2009 en application des
dispositions du décret n° 2010-531 du 20 mai 2010, qui a modifié les modalités du
CET et autorisé, sur option de l’agent, l’indemnisation financière des jours inscrits au-
delà de 20 jours au 31 décembre 2009. La commune a délibéré en ce sens le
29 octobre 2010 et le coût de l’indemnisation s’est élevé à 356 770 € hors charges
patronales ;
14 Ratio réglementaire mentionné au 7° de l’article R. 2313-1 du CGCT.
15 Les données relatives aux charges de personnel prennent en compte, à partir de 2010, les réductions de charges
résultant des remboursements en provenance de TPM dans le cadre des conventions de mise à disposition de services et/ou de
personnel.
en € 2009 2010 2011 2012 2013
Var.
annuelle
moyenne
Charges à caractère général 46 801 091 48 029 743 49 462 088 51 764 431 52 209 268 2,80%
+ Charges de personnel 119 726 555 122 150 698 123 749 108 127 485 820 129 623 775 2,00%
+ Subventions de fonctionnement 10 052 574 11 313 444 11 863 486 11 529 464 11 570 476 3,60%
+ Autres charges de gestion 3 979 325 3 304 078 3 410 893 3 248 349 3 548 946 -2,80%
= Charges de gestion 180 559 545 184 797 963 188 485 575 194 028 064 196 952 466 2,20%
Source : ANAFI à partir des comptes de gestion
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- l’augmentation en 2010 par rapport à 2009 du nombre des heures supplémentaires,
pour un coût de 252 273 € ;
- les élections régionales et le recensement qui ont donné lieu au paiement d’indemnités
pour un montant de 155 696 €.
Selon la collectivité, l’augmentation de 1,3 M€ constatée entre 2011 et 2012 s’explique
par la revalorisation du régime indemnitaire au 1er
septembre 2011, avec une grille de
progressivité fixée jusqu’en 2015, validée par le comité technique paritaire du 28 juin 2011 et
mise en place par la délibération n° 2009/310/S du 29 août 2011. Cette revalorisation
« correspond à la fois à une volonté politique et à un choix administratif assumé afin d’une
part de garantir l’attractivité de la collectivité et d’autre part de rétablir une équité et un
équilibre dans les divers régimes indemnitaires des filières ».
Le différentiel constaté sur le régime indemnitaire entre 2011 et 2012 s’expliquerait
ainsi « par le fait que 2012 constitue la première année pleine et entière financièrement parlant
du plan de revalorisation du régime indemnitaire ».
Au-delà des mesures prises en application de la réglementation, telles que
l’indemnisation des CET ou les élections, sur lesquelles la commune n’a pas de marge de
manœuvre, la chambre relève le coût pour la collectivité tant des heures supplémentaires que
de la revalorisation du régime indemnitaire, laquelle n’a pas, au demeurant, d’impact direct
sur le nombre des heures supplémentaires indemnisées.
Le poids de la masse salariale à Toulon étant déjà largement au-dessus des ratios
nationaux, de telles mesures, si elles répondent à une volonté politique, et quand bien même le
régime indemnitaire resterait à terme, en 2015, « en deçà des maxima autorisés par les
textes » selon l’ordonnateur, vont avoir un impact sur plusieurs années et risquent d’obérer les
perspectives de réduction du coût des charges de personnel de la collectivité, d’autant que la
revalorisation des grilles indiciaires des agents de catégorie C intervenue en 2014 aura
également un impact sur le poids de la masse salariale à Toulon, compte tenu de la proportion
de catégories C dans son effectif.
4.3 Le régime indemnitaire du personnel municipal
L’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 prévoit que la rémunération des
fonctionnaires est constituée par le traitement indiciaire (éventuellement majoré par la
nouvelle bonification indiciaire instituée par la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991), l’indemnité
de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que par « les indemnités instituées par
un texte législatif ou réglementaire ». Ces indemnités sont servies à l’agent en contrepartie du
service qu’il exécute dans le cadre des fonctions définies par le statut particulier dont il relève.
En vertu de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 et du décret n° 91-875 du
6 septembre 1991, les avantages consentis aux agents territoriaux au titre du régime
indemnitaire ont un caractère facultatif, doivent faire l’objet une décision de l’organe
délibérant et rester « dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’État »
(principe de parité).
À Toulon, le régime indemnitaire résulte de plusieurs délibérations du conseil
municipal. Celle du 26 août 2011 actualise les régimes indemnitaires existants et modifie
leurs conditions d’attribution (ainsi que les délibérations antérieures y afférentes).
42/114
4.3.1 Les différentes primes perçues par les agents
La chambre a procédé à l’examen de certaines des indemnités servies aux agents de la
commune.
Les frais de représentation, l’indemnité de responsabilité des emplois administratifs de
direction, la prime dite « de fin d’année » et l’indemnité exceptionnelle n’appellent pas
d’observations.
La prime de fonction et de résultat (PFR), prévue par le décret n° 2008-1533
du 22 décembre 2008, et dont les modalités d’attribution, au bénéfice des administrateurs et
attachés, ont été mises en place par la délibération n° 2011/310/S du 26 août 2011, est versée
à 87 agents pour la part fonction en janvier 2012 (seule la DGS et deux DGA bénéficient du
coefficient maximal, soit 6) et à treize agents s’agissant de la part liée aux résultats (aucun ne
perçoit le taux maximal de 6). Les agents concernés ne perçoivent pas l’indemnité forfaitaire
pour travaux supplémentaires, l’indemnité d’administration et de technicité et l’indemnité
d’exercice des missions des préfectures auxquelles la PFR se substitue, conformément à la
réglementation.
L’indemnité de performance et de fonctions, prévue par le décret n° 2010-1705 du
30 décembre 2010 applicable aux ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts, a été mise en
place à Toulon par la même délibération du 26 août 2011 au profit des ingénieurs territoriaux
en chef. Composée, comme la PFR, de deux parts, l’une liée aux fonctions à la performance et
l’autre à la performance, elle est perçue mensuellement par 18 ingénieurs en chef pour
lesquels les coefficients varient entre 3 et 6 pour la part liée à la fonction et entre 0,68 et 4,28
pour celle liée à la performance.
4.3.2 Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS)
L’article 2 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour
travaux supplémentaires prévoit que la compensation des heures supplémentaires peut être
réalisée en tout ou partie, sous la forme de repos compensateur et qu’à défaut de
compensation, l’heure supplémentaire est indemnisée. La priorité est ainsi donnée à la
récupération plutôt qu’à la rémunération.
Ce décret précise également que le versement des indemnités horaires pour travaux
supplémentaires aux fonctionnaires est subordonné à la mise en œuvre par leur employeur de
moyens de contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les heures
supplémentaires qu’ils auront accomplies. S’agissant des personnels exerçant leur activité
hors de leurs locaux de rattachement, un décompte déclaratif contrôlable peut remplacer le
dispositif de contrôle automatisé. Un décompte déclaratif peut également être utilisé pour les
sites dont l’effectif des agents susceptibles de percevoir des indemnités horaires pour travaux
supplémentaires est inférieur à dix.
4.3.2.1 La rémunération des heures supplémentaires et son coût
La ville de Toulon n’a pas mis en place de moyens de contrôle automatisé : toutes les
heures supplémentaires sont déclaratives. La chambre considère que, dans ces conditions, la
rémunération des heures est irrégulière, du moins pour le personnel « sédentaire » et celui
travaillant sur les sites comptant plus de 10 agents bénéficiant d’une rémunération des heures
supplémentaires effectuées La collectivité doit donc instituer ce contrôle automatisé, dans les
meilleurs délais. D’ailleurs, la justification invoquée au cours de l’instruction tenant à la
dispersion des services ne suffit pas à expliquer l’absence totale de contrôle automatisé.
43/114
La délibération n° 2003/00317/S du 18 juillet 2003, qui fixe le régime des heures
supplémentaires, précise que les IHTS réellement effectuées dans la limite des 25 heures par
mois seront attribuées aux fonctionnaires de catégorie C et B lorsque la rémunération de ces
derniers est au plus égale à celle correspondant à l’indice brut 380 et les indemnités
forfaitaires complémentaires (arrêté du 27/02/60) aux agents non éligibles aux IHTS dans le
cadre des consultations électorales. Elle annonce la mise en place à venir d’un contrôle
automatisé des heures effectuées, ce qui n’a jamais été fait.
Le précédent contrôle avait relevé que le nombre d’heures supplémentaires rémunérées
avait fortement augmenté entre 1999 et 2005, alors même que les effectifs étaient eux aussi en
forte croissance, ainsi qu’un « lissage » du paiement des heures supplémentaires afin de
maintenir dans des proportions jugées raisonnables le nombre d’heures payées chaque mois à
certains agents.
Plusieurs procédures de contrôle et un suivi de l’évolution du budget global des heures
supplémentaires ont été mis en place depuis par la collectivité :
- les états de paiement et les motivations des états déclaratifs sont contrôlés par un
agent, le tout en lien avec l’activité prévisionnelle annoncée des services ;
- un suivi dématérialisé de la dépense spécifique via l’intranet de la collectivité,
comportant une mise à jour du budget restant de chaque service a été développé
afin que les services puissent télécharger les états déclaratifs vierges et assurer un
contrôle régulier de l’évolution de leur dépense.
Depuis trois ans, des échanges ont lieu en début d’année pour contractualiser les
budgets d’heures supplémentaires attribués annuellement aux directions dans le sens d’une
réduction de leur nombre. La collectivité indique à ce sujet que l’enveloppe prévisionnelle
2013 a baissé de 6,5 % par rapport à celle de 2012 et que celle de 2014, avec un budget de
2 341 350 €, a été réduite de 5 % par rapport à 2013. La collectivité annonce également une
diminution de 18 % de l’enveloppe globale des heures supplémentaires au titre du budget
primitif 2015 par rapport au réalisé 2013. Pour respecter les enveloppes budgétaires
attribuées, plusieurs directions auraient modifié leur organisation avec par exemple la mise en
place d’équipes de nuit.
Pour autant, la chambre constate que deux délibérations, en 2009 et 2013, sont venues
accroitre le champ des bénéficiaires des déplafonnements d’heures supplémentaires autorisés
par les textes (voir infra).
Deux tableaux figurant en annexes 4 et 5 (p. 107 et s.) récapitulent le nombre d’heures
supplémentaires effectuées au cours de la période sous contrôle, ainsi que leur coût.
Le nombre d’heures supplémentaires rémunérées est toujours en hausse, puisque
l’évolution annuelle moyenne des heures effectuées hors recensement et élections, sur
lesquelles la commune a une maîtrise limitée, ressort à + 2,39 %. Si la forte progression
relevée lors du précédent contrôle n’est plus d’actualité, il n’en demeure pas moins que la
collectivité, en dépit des moyens de contrôle mis en place et de la revalorisation du régime
indemnitaire opérée en 2011, qui concerne pour une grande part la catégorie C, n’arrive pas à
contenir le volume d’heures supplémentaires rémunérées.
Ainsi, en 2012, 1 138 agents ont effectués des heures supplémentaires, soit environ
38 % des effectifs des agents des catégories pouvant y prétendre.
44/114
4.3.2.2 Le dépassement du plafond mensuel d’heures supplémentaires
L’article 6 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 prévoit que « le nombre des heures
supplémentaires accomplies dans les conditions fixées par le présent décret ne peuvent
dépasser un contingent mensuel de 25 heures. Lorsque des circonstances exceptionnelles le
justifient et pour une période limitée, le contingent mensuel peut être dépassé sur décision du
chef de service qui en informe immédiatement les représentants du personnel au comité
technique compétent. Des dérogations au contingent mensuel peuvent être accordées, à titre
exceptionnel, dans les limites prévues au I de l’article 3 du décret du 25 août 2000 susvisé,
après consultation du comité technique ministériel ou du comité technique d’établissement,
pour certaines fonctions dont la nature est précisée par arrêté conjoint des ministres chargés
du budget, de la fonction publique et du ministre concerné ».
Plusieurs délibérations autorisent le dépassement du contingent mensuel de 25 heures
pour les agents municipaux.
La délibération précitée du 18 juillet 2003 détermine les fonctions concernées :
- l’administration du cabinet du maire ;
- l’organisation administrative et technique des consultations électorales ;
- les opérations liées au recensement de la population ;
- l’organisation administrative, la mise en œuvre, le suivi et le contrôle des
manifestations culturelles, artistiques, sportives, de loisirs et officielles ;
- la conduite des représentants de la collectivité ;
- le nettoyage, l’arrosage et la propreté des rues ;
- la protection des personnes et des biens par les services de police ;
- la tenue de caisse des établissements culturels et de loisirs.
La délibération du 25 mars 2005 ajoute aux fonctions ouvrant droit au déplafonnement
l’entretien du réseau pluvial et la sécurité des bâtiments communaux. Celle du 26 juin 2009
ajoute les fonctions assurées par les agents du service recouvrement des taxes du domaine
public travaillant sur les marchés (placiers) et les secteurs (inspecteurs) de la commune. Enfin,
la délibération du 20 septembre 2013 ajoute les heures réalisées pour la manifestation de la
Tall Ships Regatta, étant précisé que le coût de ces heures doit être remboursé par TPM en
qualité d’autorité organisatrice.
La commune s’inscrit donc dans le deuxième cas de dérogation prévu par le décret de
2002 permettant le déplafonnement des heures supplémentaires, à savoir l’établissement
préalable d’une liste de fonctions concernées. Le comité technique paritaire, conformément au
texte, a été consulté lors de l’établissement de cette liste et lors de ses modifications.
La chambre relève néanmoins que les fonctions ouvrant droit au dépassement du quota
de 25 heures mensuelles sont très nombreuses, alors que le texte prévoit que les dérogations
ne peuvent être accordées qu’« à titre exceptionnel ». Or, tout cycle de travail en horaires
décalés (nettoyage, arrosage et propreté des rues, conduite des représentants de la collectivité,
tenue de caisses des établissements culturels ou service de recouvrement des taxes du
domaine public, etc.) ne constitue pas nécessairement une situation exceptionnelle justifiant le
déplafonnement du quota d’heures supplémentaires.
Dans ces conditions, les dépassements ne peuvent être que trop nombreux.
45/114
Le tableau figurant en annexe 6 (p. 109), qui comptabilise les heures supplémentaires
« ordinaires » et les heures supplémentaires « élections », qui n’en sont pas moins des heures
supplémentaires au sens de la réglementation, détaille la situation de seize agents16
, parmi les
plus représentatifs, qui ont dépassé le quota des 25 heures mensuelles plusieurs mois au cours
de l’année 2012.
Au-delà du volume global des heures supplémentaires rémunérées à Toulon, le
caractère usuel du dépassement du plafond des 25 heures mensuelles confirme le fait que la
rémunération de ces heures constitue, pour certains agents, un complément de rémunération.
La ville, compte tenu du poids de ses charges de personnel, doit engager une politique
de réduction significative du volume des heures supplémentaires rémunérées, particulièrement
de celles effectuées au-delà du plafond, sauf circonstance particulière, ces heures étant les
plus onéreuses.
A cet égard, la chambre estime qu’une réorganisation du cycle de travail de certains des
services visés par les délibérations précitées pourrait permettre de limiter le recours aux
heures supplémentaires.
Recommandation n° 3 : Mettre en œuvre les moyens de contrôle automatisé prévus par
l’article 2-2° du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires
pour travaux supplémentaires, conformément aux délibérations du conseil municipal de
2003, 2005 et 2009.
4.3.3 Les avantages divers accordés au personnel
4.3.3.1 Les avantages en nature
Les avantages en nature sont constitués par la fourniture par l’employeur à ses salariés
de prestations (biens ou services). L’arrêté du 10 décembre 2002 fixe un principe général de
prise en compte des avantages en nature dans l’assiette des cotisations de sécurité sociale
d’après leur valeur réelle ou forfaitairement.
- L’attribution d’un véhicule de fonctions ou « de service à usage privatif partiel »
La ville de Toulon dispose d’un parc automobile comprenant, au 25 mai 2014, 615
véhicules dont 283 utilitaires, 234 véhicules de tourisme et 98 deux roues motorisés. Un
règlement intérieur, soumis à l’avis du comité technique paritaire, daté du 25 octobre 2012,
encadre l’utilisation des véhicules.
les véhicules de fonctions
L’article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 prévoit qu’un véhicule peut être
attribué par nécessité absolue de service aux agents occupant l’emploi de directeur général des
services d’une commune de plus de 5 000 habitants, de directeur général adjoint des services
d’une commune de plus de 80 000 habitants ainsi qu’à un seul emploi de collaborateur de
cabinet d’un maire d’une commune de plus de 80 000 habitants. La liste des emplois
concernés doit être fixée par l’organe délibérant.
À Toulon, des véhicules de fonction, aux termes de la délibération du 12 juillet 2001,
sont attribués aux titulaires d’emplois fonctionnels, à savoir le directeur général des services,
les directeurs généraux adjoints et les directeurs généraux adjoints des services techniques,
soit neuf personnes.
16 Six sont des agents de maîtrise, huit des adjoints techniques, un adjoint administratif et un chef de service de
police.
46/114
Ces véhicules peuvent être utilisés à des fins professionnelles et privatives, sans
limitation de kilométrage en France métropolitaine. L’attribution d’un véhicule de fonctions
constitue un avantage en nature au profit des bénéficiaires qui doit figurer dans le bulletin de
paie, ce qui est le cas en l’espèce, pour un montant mensuel de 63,52 € par mois soit un total
annuel de 762,24 € par directeur.
Les véhicules « de service avec usage privatif partiel » (dits de catégorie 117
)
La ville fonde ce dispositif, aux termes du règlement intérieur, sur le principe de « mise
à disposition gratuite d’un véhicule de service » prévu par la circulaire DAGEMO / BCG
n° 97-4 du 5 mai 1997 relative aux conditions d’utilisation des véhicules de service et des
véhicules personnels des agents, à l’occasion du service (Ministère du Travail et des Affaires
Sociales).
Ils sont attribués sur décision individuelle aux directeurs, chefs de service et chargés de
mission de catégorie A. À Toulon, cinquante-trois agents sont concernés : il s’agit donc d’une
pratique qui n’est pas exceptionnelle, contrairement à ce qui est prévu par la circulaire
précitée.
Le régime de ces véhicules est similaire à celui des véhicules de fonctions, puisqu’ils
peuvent faire l’objet d’un usage privatif par les bénéficiaires. La différence réside dans le fait
que le kilométrage est limité à 15 000 kms par an (avec un mécanisme de facturation au km
au-delà de ce seuil) et le ressort géographique à la région PACA pour les directeurs et au
département pour les chefs de service.
Ils font également l’objet de la mention d’un avantage en nature de 63,52 € par mois
dans les bulletins de paie des agents concernés.
Le fondement juridique de ce mécanisme est très fragile, s’agissant d’une simple
circulaire, qui concerne uniquement le ministère du travail. Contrairement à ce qu’a indiqué la
collectivité dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, ce mécanisme ne
peut reposer sur la circulaire du ministre de l’intérieur de 1999, qui concerne les véhicules de
fonction attribués aux titulaires d’emplois fonctionnels sur le fondement de la loi du
28 novembre 1990 et non les véhicules de service.
Pour autant, la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie
publique prévoit, en son article 34, codifié à l’article L. 2123-18-1-1 du CGCT, que : « selon
des conditions fixées par une délibération annuelle, le conseil municipal peut mettre un
véhicule à disposition de ses membres ou des agents de la commune lorsque l’exercice de
leurs mandats ou de leurs fonctions le justifie. / Tout autre avantage en nature fait l’objet
d’une délibération nominative, qui en précise les modalités d’usage. ».
La mise à disposition de véhicules au bénéfice d’agents autres que ceux pouvant
bénéficier d’une voiture de fonction pourrait s’appuyer sur cette disposition légale. Cela
impliquerait toutefois de délibérer annuellement sur ce point en précisant tant les motifs de
cette mise à disposition que les agents et/ou les emplois concernés, en vue d’assurer la
transparence dans l’attribution de cet avantage en nature. La collectivité, qui a annoncé une
évolution du règlement intérieur relatif aux véhicules dans ce sens, envisage de mettre en
œuvre ce dispositif prochainement
17
Les véhicules de service à usage technique ou d’intervention (dits de catégorie 2), qui correspondent
aux véhicules de service dans l’acception courante du terme, n’entrainent pas l’attribution d’un avantage en
nature.
47/114
S’agissant du montant de l’avantage en nature déclaré, la chambre s’étonne de son
caractère uniforme, sans lien avec le type et l’âge du véhicule attribué, alors que ces critères
sont, en principe, retenus par les URSSAF pour vérifier la conformité de l’évaluation
effectuée.
La chambre a été informée par l’URSSAF de PACA que c’est à la suite de contrôles
opérés par elle que la collectivité a mis fin, à compter de 2014, à cette forfaitisation uniforme,
ce qui suppose que, contrairement à ce qui avait été initialement indiqué à la chambre, cet
organisme n’a jamais validé les évaluations pratiquées antérieurement.
- Les logements de fonctions
Les logements de fonctions sont prévus par l’article 21 de la loi n° 90-1067 du
28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale. La réglementation en vigueur
jusqu’à l’intervention du décret du 9 mai 2012 distinguait entre attributions de logements par
nécessité absolue de service, qui emportaient la gratuité des locaux ainsi que des charges y
afférentes et concessions de logements pour utilité de service, dans les cas où le logement,
sans être indispensable, présentait un intérêt pour le bon fonctionnement du service, soumis
au versement d’une redevance et à la prise en charge par l’agent de la totalité des charges
afférentes au logement.
Dans ce cadre, la commune de Toulon a mis à la disposition de 93 de ses agents un
logement de fonction, la grande majorité étant des logements de fonction attribués par
nécessité absolue de service. La liste des emplois donnant lieu à l’octroi de tels logements
résulte d’une délibération de 1997, complétée par de nombreuses autres délibérations (39 au
total). Au vu des pièces transmises par la collectivité, les conditions financières de ces mises à
disposition respectent la réglementation.
La ville a pris en compte, à compter de la fin de l’année 2013, pour les nouvelles
attributions, l’évolution réglementaire résultant du décret précité du 9 mai 2012, qui, tout en
gardant le principe des deux types différents de logements18
, encadre plus strictement les
règles d’attribution en liaison avec les fonctions exercées et leurs conditions financières. En
particulier, les concessions de logement par nécessité absolue de service donnent lieu à une
prise en charge par l’occupant des charges afférentes au logement et les conventions
d’occupation précaires avec astreinte sont soumises au paiement par l’occupant, en plus de la
totalité des charges locatives, d’une redevance égale à 50 % de la valeur locative réelle du
logement.
En effet, les arrêtés attributifs de logements par nécessité absolue de service visent le
décret de mai 2012 et prévoient le versement d’une redevance ainsi que la prise en charge par
l’agent des charges locatives afférentes au logement.
En revanche, la ville n’a pas délibéré de manière générale pour mettre en place la
nouvelle réglementation, ni modifié les conditions d’attribution des logements déjà mis à
disposition avant la fin de l’année 2013. La chambre avait attiré son attention sur le fait que le
délai accordé aux collectivités pour le faire expire le 1er
septembre 2015.
La collectivité a indiqué, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre,
avoir finalement engagé, en septembre 2013, une réflexion globale sur la situation des
gardiens logés dans le cadre de la mise en œuvre de cette réforme. Pour ce faire, elle a élaboré
un règlement intérieur relatif aux logements de fonction intégrant la nouvelle réglementation,
soumis au comité technique paritaire du 16 octobre 2014 et au conseil municipal du
23 octobre 2014, en vue d’une généralisation du nouveau dispositif à l’ensemble des agents
concernés au 1er
janvier 2015.
18 La concession de logement pour utilité de service devient « convention d’occupation précaire avec astreinte ».
48/114
4.3.3.2 Les congés spécifiques accordés au personnel
Outre les congés dont bénéficient les fonctionnaires territoriaux dans les conditions
prévues par la loi (article 57 de la loi de 1984) ou le règlement, la ville de Toulon a mis en
place un régime de congés particulièrement favorable au bénéfice de son personnel, et dont le
nombre et la possibilité de cumul amène à considérer que les agents municipaux travaillent
moins de 1 607 heures par an.
Deux types de congés, qui n’ont aucun fondement juridique, subsistent toujours en dépit
des observations formulées lors du dernier contrôle de la chambre :
- le congé de fin de carrière de trois mois, dont bénéficient depuis 1965 le personnel
municipal admis à la retraite. Cette mesure a une incidence non négligeable sur les
finances communales du fait du nombre élevé d’agents qui, chaque année, font valoir
leur droit à la retraite (62 en 2009, 104 en 2011 et 75 en 2013)19
. À titre d’exemple, en
2012, 4 770 jours de congés ont été accordés, ce qui représente près de 33 400 heures
de travail, soit l’équivalent du temps de travail annuel d’une vingtaine d’agents20
;
- les congés d’ancienneté (depuis 1976), à savoir un jour de congé supplémentaire par
tranche de cinq années de service à la ville, dont l’impact est d’autant plus important
que la pyramide des âges du personnel est élevée. En 2012, 10 281 jours ont été
attribués à ce titre, dont 9 099 jours ont été effectivement consommés dans l’année, ce
qui correspond à 72 000 heures de travail, soit l’équivalent du temps de travail annuel
de 45 agents21
.
D’autres congés sont accordés par la ville de Toulon, en dehors de toute base légale ou
en méconnaissance de la règle fixée par le texte :
- les congés familiaux, accordés aux mères de famille, d’une durée de deux jours ouvrés
par année civile et par enfant à charge, jusqu’au 15ème
anniversaire de l’enfant ;
- les congés pour assurer la garde d’enfants malades, d’une durée de 10 jours par an et
par enfant jusqu’au 16ème
anniversaire de l’enfant, alors que la circulaire du ministère
de l’Intérieur du 30 août 1982 prévoit un congé égal à une fois les obligations
hebdomadaires de service + 1 jour, congé qui est doublé si l’agent assume seul la
charge de l’enfant ou si son conjoint ne bénéficie pas d’autorisation d’absence ;
- les autorisations d’absence exceptionnelles pour des motifs autres que ceux énumérés
à l’article 59 de la loi du 26 janvier 1984 : congé médaille d’honneur de trois jours et
congé de deux jours accordé aux Corses en vue de couvrir la durée de la traversée.
Enfin, la chambre relève que les autorisations d’absence accordées aux agents en raison
d’événements familiaux (mariage, décès, hospitalisation) sont pour certaines plus étendues
que celles prévues pour la fonction publique d’État (instruction du 23 mars 1950).
La collectivité doit respecter les dispositions légales et règlementaires en matière de
congés et autorisations d’absence, le principe de parité ainsi que la durée légale du travail
(1 607 heures annuelles). Le simple respect de la réglementation relative aux congés est
susceptible de générer des économies non négligeables pour la ville, permettant la réduction
du poids des dépenses de personnel dans ses charges de gestion.
Recommandation n° 4 : Supprimer les congés irréguliers suivants : congés de fin de
carrière, congés d’ancienneté, congés familiaux accordés aux mères de famille, congés
« médaille d’honneur » et congés spécifiques de distance pour la Corse et réduire la
durée des congés pour assurer la garde d’enfants malades pour la mettre en conformité
avec la circulaire du 30 août 1982.
19 Source : rapports sur l’état de la collectivité. 20 Sur la base de 1 607 heures de travail par agent et par an. Pour information, les chiffres étaient du même ordre en
2004 : 32 000 heures « perdues » par an. 21 Pour information, 8 600 jours en 2005 soit le temps de travail de 37 agents.
49/114
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire de Toulon s’est uniquement
engagé à suivre les préconisations de la chambre concernant les autorisations d’absence
relatives aux enfants malades. S’agissant du congé de fin de carrière, le maire s’est engagé à
faire « évoluer son dispositif de compte épargne temps pour privilégier l’épargne de congés »,
sans détailler les modalités de mise en œuvre de cet engagement qui, comme il l’a d’ailleurs
indiqué, devront respecter les dispositions du décret n° 2010-531 du 20 mai 2010.
4.3.3.3 La gratuité des transports en commun
La ville a mis en place à partir du 1er
janvier 1977 un mécanisme visant à assurer la
gratuité des transports en commun pour les agents municipaux, pour les trajets domicile-
travail. À l’origine, ce dispositif était organisé au moyen de conventions conclues entre la
commune et la Régie Mixte des Transports Toulonnais (RMTT) et le groupement Cartrans 83
pour la ligne suburbaine. Le syndicat intercommunal des transports en commun de
l’agglomération toulonnaise (SITCAT), créé en 1979, qui a repris la compétence transport,
s’est substitué à la commune. Cette dernière a alors conventionné avec le syndicat pour
maintenir le dispositif mis en place pour son personnel. Cette convention a été transférée à
TPM, qui exerce la compétence transports depuis sa création.
À l’occasion de la refonte du système monétique de cartes par abonnement de la RMTT
et de la conclusion d’un nouveau marché avec cette société, le dispositif, résultant jusqu’alors
de circulaires internes et réservé aux agents statutaires, a été étendu et soumis au comité
technique paritaire du 18 octobre 2007.
La gratuité des transports concerne désormais tant les titulaires que les contractuels qui
travaillent au moins à mi-temps (agents stagiaires, titulaires, en contrat CDI et en contrats
d’apprentissage ; agents en contrats CDD et contrats en dispositifs sociaux divers après trois
mois ; vacataires). En sont exclus les saisonniers et remplaçants pour une durée inférieure à
trois mois, ainsi que les agents qui bénéficient du congé spécial de fin de carrière dès le début
de celui-ci.
L’achat des cartes de transport destinées au personnel municipal fait l’objet depuis le
début de l’année 2008 d’un marché négocié global à bons de commande avec la RMTT. Au
titre de l’année 2013, la commune a acquis un total de 2 364 cartes de transport réparties
comme suit :
- 1 983 cartes d’accès à 5 jours (- 32 radiations) ;
- 148 cartes d’accès à 6 jours ;
- 162 cartes d’accès à 7 jours ;
- 71 cartes de services utilisées en tant que de besoin.
La facturation, établie à partir du nombre de trajets effectués, est mensuelle. Le coût
pour la ville, pour la période 2009-2013, a été de 736 576,37 €.
Le dispositif mis en place, n’exclut pas les déplacements personnels, y compris pour les
agents bénéficiant d’une carte 5 jours, le nombre de trajets qu’un agent peut effectuer étant
illimité. Enfin, il peut théoriquement se cumuler avec un véhicule de fonction à la lecture du
procès-verbal du comité technique paritaire.
La collectivité fait valoir que ce mécanisme de prise en charge est fondé sur la loi du
11 juillet 1973 autorisant certaines communes et établissements publics à instituer un
versement destiné aux transports en commun. La chambre considère toutefois que ce texte,
qui a pour objet de mettre à la charge des employeurs de plus de neuf salariés une
participation au financement des transports en commun, sauf si ceux-ci assurent le logement
de leurs salariés ou effectuent intégralement le transport collectif de ceux-ci, ne peut, en tant
que tel, fonder un dispositif de remboursement des frais de transport domicile-travail de ses
agents par une collectivité locale.
50/114
La loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 a institué l’obligation pour tout employeur de
prendre en charge partiellement « le prix des titres d’abonnements souscrits par ses salariés
pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail accomplis au
moyen de transports publics de personnes ou de services publics de location de vélos »
(article L. 3261-2 du code du travail). Pour les agents publics, cette obligation résulte de
l’article 3 du décret n° 2010-676 du 21 juin 2010 instituant une prise en charge partielle du
prix des titres d’abonnement correspondant aux déplacements effectués par les agents publics
entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail, dont le premier alinéa prévoit la prise en
charge par l’employeur de la moitié du prix des titres d’abonnement correspondant aux dits
déplacements, mais dans la limite d’un plafond fixé par le deuxième alinéa. En réponse aux
observations provisoires de la chambre, le maire de Toulon a fait valoir qu’aux termes de cet
article 3 : « les prises en charge supérieures au plafond mentionné au deuxième alinéa, que les
collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs ont mises en place
antérieurement à l'entrée en vigueur du présent décret, peuvent être maintenues22
au profit de
l'ensemble de leurs agents ». La chambre observe toutefois que ce maintien n’est pas une
obligation mais une simple possibilité, laquelle, à la supposer juridiquement envisageable au
cas particulier compte tenu des termes de l’alinéa premier, mériterait d’être avalisée par une
décision du conseil municipal.
La chambre relève que la ville pourrait, en s’inscrivant dans ce nouveau cadre
réglementaire, maintenir partiellement le dispositif existant, qui s’inscrit dans une démarche
de développement durable, en lui donnant une base juridique certaine, tout en préservant les
finances communales, ce qui ne s’oppose pas au maintien des cartes « de service » affectées
aux agents amenés effectivement à se déplacer fréquemment pour raisons professionnelles.
Conformément au décret précité du 21 juin 2010, les agents bénéficiant d’un véhicule de
fonction ou équivalent ne pourront pas bénéficier de cette prise en charge.
Enfin, l’examen des bulletins de paye de l’année 2012 a démontré qu’aucun avantage en
nature afférent à ce dispositif n’était comptabilisé pour les bénéficiaires, alors que la gratuité
globale mise en place constitue indéniablement, au moins partiellement, un avantage en
nature qui doit être déclaré. Dans le cas où l'avantage serait maintenu en l'état, la chambre
appelle l'attention sur le fait que la circulaire du 22 mars 2011 du ministre du budget, des
comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat portant application du
décret n° 2010-676 du 21 juin 2010 précise que : « constitue un complément de revenu
imposable selon les règles de droit commun des traitements et salaires l'avantage résultant de
la participation de l'employeur public à l'acquisition de titres d'abonnement au-delà de la part
obligatoire23
. En particulier, lorsque, en application du dernier alinéa de l’article 3 du décret
n° 2010-676 du 21 juin 2010 précité, l’employeur public prend en charge le prix des titres
d’abonnement selon des règles antérieures à ce décret, seule la part de la prise en charge
inférieure au plafond prévu au deuxième alinéa de cet article est exonérée d’impôt sur le
revenu ».
4.4 Les contractuels de catégorie A
Au premier semestre 2014, outre trois collaborateurs de cabinet24
, la ville compte onze
contractuels de catégorie A25
, dont certains sont en contrat à durée indéterminée. Dans sa
réponse aux observations provisoires, le maire a rappelé que ce nombre est peu élevé.
22 C’est la chambre qui souligne.
23 Idem.
24 La ville compte au total quatre collaborateurs de cabinet (l’un d’entre eux étant un titulaire détaché sur un emploi
de cabinet) sur les cinq autorisés par le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987. M. Cuxac, contractuel, qui devrait partir à la
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L’article 41 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 2004 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale prévoit que lorsqu'un emploi permanent est créé ou
devient vacant, l'autorité territoriale informe le centre de gestion compétent qui assure la
publicité de cette création ou de cette vacance26
.
Outre les possibilités « classiques » de recours à des contractuels prévus par les articles
3 à 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 (remplacement de fonctionnaires temporairement absents,
accroissement temporaire ou saisonnière d’activité, vacance temporaire d’emploi qui ne peut
être pourvu par un fonctionnaire, pour une durée maximale d’un an), la loi autorise également,
en son article 3-3 2°, s’agissant des emplois de catégorie A, le recrutement de contractuels sur
des emplois permanents, pour une durée de trois ans « lorsque la nature des fonctions ou les
besoins du service le justifient, sous réserve qu’aucun fonctionnaire n’ait pu être recruté », ce
qui implique que la vacance du poste ait été déclarée au centre de gestion et une publicité
organisée pour le pourvoir par la voie statutaire.
À Toulon, les contractuels de catégorie A sont recrutés sur le fondement de ces
dispositions, parfois après des contrats de courte durée fondés sur les différents motifs prévus
aux articles 3 à 3-2 de la loi. Les délibérations créant les postes et des contrats d’engagement,
en règle générale, ne visent pas de manière précise le fondement juridique du recrutement.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la ville a indiqué avoir
recours à des contractuels en raison du nombre insuffisant de candidatures pertinentes, de
l'absence de candidats statutaires, du manque d'expérience professionnelle des candidats et de
leur formation inadaptée à ses besoins. Elle explique également que le coût du logement
constitue un frein pour de nombreux candidats.
Sur les onze dossiers consultés, huit appellent des observations soit sur la procédure de
recrutement, soit sur la rémunération accordée, voire les deux.
En effet, certains des cas examinés font ressortir une procédure de recrutement avec
déclaration de vacance et publicité, mais organisée « pour la forme » en vue du recrutement
d’un agent en particulier. Dans certains cas, le contrat est conclu sur la base d’une publicité
largement antérieure, ou effectuée en vue de pourvoir un autre poste. De plus, des contrats
sont renouvelés sans qu’il soit procédé à une nouvelle déclaration de vacance.
Par ailleurs, dans la majorité des cas, les contractuels recrutés bénéficient d’une
rémunération qui peut être qualifiée de très favorable, par rapport à celle à laquelle pourrait
prétendre un agent titulaire avec une ancienneté équivalente. Le recrutement s’opère dans des
conditions financières généreuses, avec parfois l’octroi d’avantages spécifiques (véhicule,
téléphone, semaine sur 4,5 jours), de manière à répondre aux prétentions des intéressés, ce qui
entraîne des inégalités avec les agents titulaires déjà présents dans la collectivité.
retraite courant 2014, occupe la fonction de directeur de la communication, qui est un emploi permanent de direction d’un
service administratif, placé sous l’autorité hiérarchique de la DGS, ce qui ne correspond pas à son statut de collaborateur de
cabinet.
25 La ville emploie également, depuis le 17 mai 2010 (arrêté du 11 mai 2010) un de ses anciens DGS, admis à faire
valoir ses droits à la retraite, comme « chargé de mission » vacataire, posté créé par délibération du 29 avril 2010, rattaché au
maire avec pour missions « la participation à la définition des orientations stratégiques en matière de développement
territorial, l’assistance et le conseil auprès du maire, le développement et l’animation des relations partenariales et des
réseaux professionnels » (10 vacations à 117 € bruts par mois de 4 heures chacune).
26 « Lorsqu'un emploi permanent est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion
compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance, à l'exception des emplois susceptibles d'être pourvus
exclusivement par voie d'avancement de grade. Les vacances d'emploi précisent le motif de la vacance et comportent une
description du poste à pourvoir. L'autorité territoriale pourvoit l'emploi créé ou vacant en nommant l'un des candidats inscrits
sur une liste d'aptitude établie en application de l'article 44 ou l'un des fonctionnaires qui s'est déclaré candidat par voie de
mutation, de détachement, d'intégration directe ou, le cas échéant et dans les conditions fixées par chaque statut particulier,
par voie de promotion interne et d’avancement de grade ».
52/114
Dans le cas d’un agent, il apparaît que le statut de contractuel a été privilégié à celui de
titulaire, malgré les risques encourus et connus de la collectivité et de l’intéressé, en vue de
permettre le maintien d’un niveau de rémunération supérieur à celui auquel cet agent aurait pu
prétendre après titularisation.
Enfin, la ville de Toulon ne respecte pas les dispositions relatives aux contrats à durée
déterminée afin de pouvoir recourir aux contrats à durée indéterminée au lieu et place d’une
titularisation dans la fonction publique territoriale, alors que cette possibilité n’est prévue qu’à
titre dérogatoire par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire
et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à
la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction
publique pour les contractuels ayant bénéficié de contrats successifs d’une durée au moins
égale à six ans.
Cette façon de procéder, au demeurant contraire à l’esprit de la loi, a pour but de
maintenir le niveau de rémunération des agents concernés. Or ils devraient, dans l’hypothèse
d’une intégration dans la fonction publique, être reclassés dans un échelon du premier grade,
« déterminé sur la base des durées maximales fixées par le statut particulier de ce cadre
d'emplois pour chaque avancement d'échelon », comme le prévoit l’article 16 du décret
n° 2012-1293 du 22 novembre 2012 pris pour l'application du chapitre II du titre Ier de la loi
du 12 mars 2012 précitée. À titre dérogatoire, ce décret ouvre néanmoins la possibilité,
lorsque le traitement indiciaire, après classement, est inférieur à la rémunération antérieure, de
maintenir à titre personnel l’agent « à un indice majoré le plus proche de celui permettant à
l'intéressé d'obtenir un traitement mensuel brut égal à 70 % de sa rémunération mensuelle
antérieure, dans la limite du traitement afférent au dernier échelon du grade dans lequel il est
classé ».
5 LES MARCHES PUBLICS
5.1 L’organisation des achats publics
5.1.1 Des délégations étendues
D’après l’article L. 2122-21 du CGCT, le maire est notamment chargé « 6° De souscrire
les marchés ». Mais il le fait « sous le contrôle du conseil municipal » dont il doit, « d’une
manière générale », exécuter les décisions.
Avant 2009, en application de l’article L. 2122-22 modifié du CGCT, le conseil
municipal ne pouvait qu’en dessous d’un seuil fixé par décret charger le maire : « 4° De
prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le règlement des
marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants qui
n’entraînent pas une augmentation du montant initial supérieure à 5 %, lorsque les crédits sont
inscrits au budget ». Le seuil était fixé à 206 000 € HT par le décret n° 2008-171 du
22 février 2008.
Depuis 2009, le conseil municipal peut, sans limitation de seuil, charger le maire :
« 4° De prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le
règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs
avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget ».
D’après l’article L. 2122-18 du CGCT, le maire peut, par ailleurs, « sous sa surveillance
et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses
adjoints ».
53/114
5.1.1.1 Délégations du conseil municipal au maire
En l’occurrence, le conseil municipal a délibéré à plusieurs reprises27
au cours de la
mandature pour déléguer au maire des compétences dans le domaine des marchés publics et
l’autoriser à déléguer à ses adjoints les compétences qu’il souhaitait leur confier. Mais ce
n’est qu’à compter de la délibération du 29 mars 2012 qu’il a étendu la délégation au maire
au-delà des procédures adaptées :
« (…) toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le
règlement des marchés et des accords-cadres de fournitures, de services et de travaux,
ainsi que les avenants à ces marchés et accords-cadres (à l’exception de ceux
entraînant une augmentation de plus de 5 % du montant initial, passés selon une
procédure formalisée) au titre des procédures de passation suivantes : procédure
adaptée, appel d’offres ouvert/restreint et marchés négociés (y compris les appel(s)
d’offres et marchés négociés en dérogation au concours) »
A partir de 2012, restent donc exclus de cette délégation les marchés et accords-cadres
passés selon d’autres procédures : concours, conception-réalisation, dialogue compétitif,
système d’acquisition dynamique et les avenants entraînant une augmentation de plus de 5 %
du montant initial passés selon une procédure formalisée.
5.1.1.2 Délégations et subdélégations du maire aux adjoints
En la matière, la volonté du maire est de déléguer la totalité des compétences qu’il
détient :
à chaque adjoint dans son domaine de compétence s’agissant des marchés
inférieurs à 90 000 € HT, seuil de l’obligation de publier un avis d’appel public à
la concurrence,
et, dans les autres cas, à un adjoint particulier, dit « aux marchés », lequel le
représente aussi à la commission d’appel d’offres (CMP, art. 22-I-3°).
C’est ainsi que le maire a pris le 18 mars 2008 une série d’arrêtés portant délégations de
fonctions – mais aussi de signature – à ses adjoints et notamment à celui chargé des marchés.
Depuis, de nombreux autres arrêtés ont été pris, notamment pour tenir compte de la
modification des seuils des procédures formalisées.
D’après la jurisprudence, le maire est libre de ne donner aucune délégation aux adjoints,
mais l’article L. 2122-18 du CGCT précise qu’il ne peut déléguer qu’ « une partie de ses
fonctions » (CAA Douai, 10 mai 2007, Commune de Compiègne, n° 06DA00503). En outre,
il peut seul déléguer, ce qui rend illégale une délibération ayant prévu les fonctions déléguées
avant l’élection de l’adjoint concerné (CE, 2 février 1951, Préfet de la Marne, n° 95490). De
plus, le conseil municipal ne peut limiter l’exercice de cette compétence (CE, 19 mai 2000,
Commune du Cendre, n° 208542).
En l’occurrence, le maire a subdélégué toutes les compétences qui lui ont été déléguées
par le conseil municipal. Même s’il a consulté le conseil municipal pour ce faire, cette
subdélégation totale parait critiquable, puisqu’il n’exerce pas en pratique les fonctions qui lui
ont été déléguées et que tout s’est passé comme si le conseil municipal avait délégué certaines
de ses compétences aux adjoints et non pas au maire.
27 Délibération n° 2008/100/S du 21 mars 2008, délibération n° 2009/242/S du 26 juin 2009, délibération
n° 2010/273/S du 23 juillet 2010, délibération du 29 mars 2012.
54/114
La chambre estime d’ailleurs qu’une certaine confusion existait entre délégations de
fonctions et délégations de signature alors que, s’agissant des adjoints, seules des délégations
de fonctions sont possibles. En effet, comme le précise l’article L. 2122-23 du CGCT, dès lors
qu’un adjoint exerce une fonction qui lui a été déléguée dans les conditions prévues par
l’article L. 2122-18, il signe toute décision nécessaire à l’exercice de cette fonction et, à
l’inverse, il ne signe que si la décision en cause est en rapport avec la fonction qui lui a été
déléguée.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a confirmé son souhait
de déléguer la totalité de ses attributions en matière de marchés en soulignant que cette
pratique n’est pas, selon lui, illégale dès lors que « les délégations de fonctions (..)
intervenues sur le fondement des dispositions du L.2122-18 du CGCT ont été consenties
uniquement par domaine d'action des adjoints et non globalement ».
Il estime en outre « qu'il n'existe pas de confusion entre les délégations de fonctions et
les délégations de signature, les premières ayant pour objet de définir le domaine d'action
objet de la délégation, les secondes visant à donner compétence à l'adjoint pour signer les
actes administratifs se rattachant à ce domaine ».
La chambre maintient qu’il n’est ni cohérent ni de bonne pratique qu’une même
personne soit titulaire à la fois d’une délégation de fonctions et d’une délégation de signature.
Elle rappelle que, dans le cas d’une délégation de signature, le maire reste pleinement
responsable des actes signés sauf faute personnelle et détachable du signataire.
5.1.1.3 Subdélégations à des agents par les adjoints
L’article D. 1617-23 du CGCT prévoit, depuis 2007, que : « la signature manuscrite, ou
électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget,
du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte certification du service fait des
dépenses concernées et attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les dépenses
concernées. »
À Toulon, les mandats de paiement ne sont plus signés mais la certification du service
fait au cas par cas sur les pièces justificatives a été maintenue. Tous les adjoints ont
délégation pour certifier le service fait et signent les bordereaux de mandats. Cependant, en
pratique, ce sont des agents communaux qui apposent leurs signatures sur les pièces
justificatives des paiements. Par exemple, dans le cas de la propreté, de l’éclairage public et
des parcs et jardins, en charge du 8ème
adjoint, il s’agit de pas moins de 59 subdélégations à
divers agents.
Dans ses observations provisoires, la chambre estimait que ces subdélégations étaient
irrégulières car seul le maire peut accorder des délégations de signature, et d’ailleurs
seulement à certains agents communaux, en vertu de l’article L. 2122-19 du CGCT :
« Le maire peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation
de signature :
1° Au directeur général des services et au directeur général adjoint des services de
mairie ;
2° Au directeur général et au directeur des services techniques ;
3° Aux responsables de services communaux28
. »
28
Depuis le 14 mai 2009 (date de publication de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de
clarification du droit et d'allègement des procédures).
55/114
Elle considérait donc que les adjoints devaient exercer eux-mêmes les compétences qui
leur ont été délégués ou subdélégués, en signant les décisions y afférentes. S’ils estimaient
préférable que le service fait soit attesté par des agents exerçant des responsabilités – et
seulement ceux-là –, ceux-ci devaient détenir une délégation de signature que seul le maire
peut consentir.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a confirmé « qu'aucun
fonctionnaire ne dispose d'arrêté de délégation » et a fait savoir qu’il ne modifierait pas ce
dispositif, fondé sur des listes « de noms et de signatures validées par les adjoints », intitulées
« habilitation service fait » et qui sont « transmise(s) au comptable », considérant que « la
certification du service fait n'est pas une décision juridique distincte du mandatement, ne
requiert pas de délégation qui lui soit spécifique et ne saurait alors relever de l'article
L. 2122-19 du CGCT ».
La chambre maintient son observation en rappelant que, nonobstant les simplifications
qui ont pu être apportées par décret simple et qui ne concernent que les relations entre
comptables et ordonnateurs, aux termes du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique :
« Les ordonnateurs peuvent déléguer leur signature et se faire suppléer en cas
d'absence ou d'empêchement » (art. 10) ;
la liquidation de la dépense comporte « la certification du service fait, par laquelle
l'ordonnateur atteste la conformité à l'engagement de la livraison ou de la
prestation » (art. 31).
La certification du service fait est donc bien une compétence propre du maire en tant
qu’ordonnateur, préalable au mandatement, qu’il doit exercer et dont on peut seulement
admettre qu’elle puisse être déléguée dans les conditions prévues par le code général des
collectivités territoriales relatives aux délégations de fonctions, alors même que ce code
prévoit aussi que : « Le maire peut seul émettre des mandats » (art. L. 2342-1). On ne saurait,
en revanche, admettre que la délégation ainsi donnée soit subdéléguée dans les conditions qui
ont été décrites et confirmées, s’il est maintenu qu’une certification continue à figurer sur les
pièces justificatives, ce qui est de bonne pratique pour donner date certaine au service fait.
Il convient, en tout cas, que le règlement budgétaire et financier que le maire s’est
engagé à élaborer règle clairement les modalités de certification du service fait et le statut des
signatures qui continueraient à être apposées sur les pièces justificatives. À défaut, en cas de
fausse attestation, ces signatures ne pourraient pas dégager la responsabilité du maire et de
l’adjoint concerné.
5.1.1.4 L’information du conseil municipal
L’article L. 2122-23 modifié du CGCT prévoit que « le maire doit rendre compte à
chacune des réunions obligatoires du conseil municipal ».
Le maire de Toulon rend effectivement compte des décisions prises dans le cadre de la
délégation de l’article L. 2122-22 du CGCT à chaque réunion du conseil municipal. Ce
compte-rendu reste cependant purement formel, puisqu’il prend la forme de « décisions »
informant les membres du conseil municipal de la conclusion des MAPA supérieurs à
15 000 € et inférieurs à 90 000 €, des MAPA supérieurs à 90 000 € et des marchés passés
selon une procédure formalisée. Ces décisions sont ensuite transmises au contrôle de légalité
et affichées pendant 15 jours.
56/114
5.1.2 Un guide interne directif
La commune dispose d’un « Guide interne pour l’achat public : définitions, répartition
des responsabilités et procédures ». Ce guide, qui est régulièrement mis à jour des
modifications règlementaires, fait l’objet de délibérations du conseil municipal. Durant la
période examinée, il a ainsi connu deux versions successives issues de délibérations du
16 mai 2008 et du 25 mai 2012.
Le guide rappelle les dispositions du code des marchés publics (CMP) et les
recommandations de la circulaire du 14 février 2012 relative au guide de bonnes pratiques en
matière de marchés publics29
. Il est donc avant tout interprétatif. Mais, des encadrés et des
tableaux permettent de fixer la « doctrine interne » à laquelle « les services sont tenus de se
conformer ». Il est donc également directif et, comme il fait l’objet d’un vote du conseil
municipal, on peut considérer qu’il a valeur règlementaire.
Le guide prescrit l’application stricte du CMP pour les procédures formalisées et décrit
précisément les procédures préconisées par la collectivité en ce qui concerne les marchés à
procédure adaptée (MAPA). Il est, en outre, très disert sur les dérogations prévues par le code
des marchés publics ou admises par la jurisprudence, ce qui en complique la lecture et nuit
quelque peu à son caractère opérationnel. Le maire a cependant fait savoir que « un effort
particulier sera réalisé » lors de la prochaine refonte du guide « afin de faciliter la
compréhension de ces points ».
Le guide mentionne l’existence d’une commission dédiée à certaines procédures
adaptées. En effet, au-dessus de 90 000 €, les MAPA sont attribués « par l’Adjoint délégué
aux marchés sur présentation d’un rapport d’analyse des offres à une commission composée
d’un ou plusieurs membres de la CAO et, le cas échéant, de l’adjoint délégué concerné ». Or,
il n’existe aucune note de service ou délibération du conseil municipal déterminant la
composition et les modalités de fonctionnement de cette commission. En pratique, elle tient
ses séances en tant que de besoin après celles de la CAO et n’y assistent que les membres de
la CAO qui acceptent d’y rester. Il est donc possible qu’en cas de défection de tous les
membres de la CAO, l’adjoint délégué aux marchés publics reste seul à examiner les comptes
rendus et attribue les MAPA sans avis consultatif extérieur, contrairement à ce que prévoit le
guide.
En matière de procédure adaptée, le pouvoir décisionnel appartient à l’exécutif local
(par délégation de l’assemblée délibérante) et non pas à la CAO. Il est, néanmoins, de bonne
pratique qu’une commission soit consultée. La chambre suggèrait donc de se conformer, sur
ce point, à la circulaire du 14 février 2012 qui recommande de consulter la CAO qui a été
constituée qu’il conviendrait donc d’investir officiellement de cette mission consultative30
.
Même si, en réponse aux observations provisoires, le maire a fait savoir qu’il
n’apporterait pas les précisions suggérées par la chambre aux motifs que « le CMP n'impose
aucun formalisme particulier (…), que la circulaire du 14/2/2012 n'est pas non plus
directive (…) [et] que dans les faits, il y a toujours eu au moins un membre de la CAO » en
plus du président, la chambre maintient sa recommandation.
5.1.3 La direction de la commande publique
La direction de la commande publique (DCP) de la ville de Toulon assure une présence
dynamique au sein de la collectivité et fait preuve d’un bon niveau de technicité en matière de
marchés publics.
29
Guide mis à jour depuis au 26 septembre 2014.
30 Recommandation confirmée par la mise à jour précitée du 26 septembre 2014.
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Elle est compétente pour les marchés à partir de 90 000 €. En dessous de ce seuil ce sont
les différents services opérationnels qui traitent directement les procédures de passation, avec
l’assistance de la DCP en tant que de besoin. Cette dernière intervient cependant également
sur les procédures comprises entre 15 000 € et 90 000 € par un visa obligatoire qu’elle donne
aux analyses des offres.
Le champ de compétence de la direction s’arrête à la notification des marchés mais
comprend tout de même, pour l’exécution : les avenants, les résiliations et les reconductions.
La collectivité ne dispose plus d’un logiciel de suivi des marchés depuis 2005. En
2001, elle s’était équipée d’un nouveau logiciel d’assistance à la rédaction des marchés. Les
phases de consultation, d’analyse des offres et attribution, de contrôle, d’exécution et de
statistiques étaient hors champ de ce module qui s’est rapidement avéré déficient en raison
d’anomalies n’ayant pu être corrigées par le prestataire. Les utilisateurs se sont donc peu à
peu affranchis du recours à ce logiciel. Après son abandon, la collectivité a préféré mettre en
place une organisation différente basée notamment sur la création d’un « club marchés » qui
regroupe l’ensemble des agents de la collectivité rédigeant ou gérant des marchés. Il
comprend un groupe d’agents dits « référents » qui sont au nombre de 20 et sont les
interlocuteurs entre la DCP et leur direction d’appartenance pour fournir les informations
relatives à la doctrine interne en matière de commande publique. Le club comprend également
un groupe constitué de 104 rédacteurs des cahiers de charges qui travaillent en liaison directe
avec leur référent. Le troisième groupe est constitué des agents devant être informés des
évolutions dans le domaine des marchés.
Les agents regroupés dans ce club ont accès à un espace consultatif commun sur
l’intranet sur lequel ils disposent de données de doctrine juridique externe et interne, de
préconisations méthodologiques, et de documents adaptés à chaque type de procédures. En
fonction de leur groupe d’appartenance, ils bénéficient de formations spécifiques.
5.1.4 Une publication des marchés publics imparfaite
L’article 133 du code des marchés publics (CMP) prévoit que : « le pouvoir
adjudicateur publie au cours du premier trimestre de chaque année une liste des marchés
conclus l’année précédente ainsi que le nom des attributaires. Cette liste est établie dans les
conditions définies par un arrêté du ministre chargé de l’économie. »
L’arrêté du 26 décembre 2007, applicable à compter du 1er
janvier 2008, prévoyait que :
1° la liste indique, de manière séparée, les marchés relatifs aux travaux, aux fournitures et aux
services ; 2° Pour chacun de ces trois types de prestations, les marchés sont regroupés en
fonction de leur prix selon 9 tranches, commençant par la tranche « 4 000 € HT à
19 999 € HT » et se terminant par la tranche « 5 150 000 € HT et plus ». L’arrêté du 21 juillet
2011 a réduit le nombre de tranches à 3 :
« 1° Marchés dont le montant est égal ou supérieur à 20 000 € HT et inférieur à
90 000 € HT ;
2° Marchés dont le montant est égal ou supérieur à 90 000 € HT et inférieur aux
seuils de procédure formalisée mentionnés au II de l’article 26 du code des
marchés publics ;
3° Marchés dont le montant est égal ou supérieur aux seuils de procédure
formalisée mentionnés au II de l’article 26 du code des marchés publics. »
Durant la période examinée, la commune a satisfait à ses obligations au titre d’une
année N en faisant paraître au cours du mois de mars de l’année N+1 un encart dans le journal
« Var Matin » avec mention d’un lien d’accès au site internet de la commune ainsi qu’au site
de « Nice Matin ». A posteriori, il est donc difficile de savoir ce qui était exactement
consultable par le public.
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Les listes produites en cours d’instruction permettent, cependant, de constater que la
commune ne s’est pas conformée exactement aux dispositions des arrêtés. En effet :
Au titre de l’année 2009, 6 listes ont été établies, sans distinction de montants :
1. Fournitures (Marchés formalisés), 25 marchés de 2 063 € à 668 897 € ;
2. Travaux (Marchés formalisés), 34 marchés de 7 107 € à 5 016 723 € ;
3. Services (Marchés formalisés), 50 marchés de 3 050 € à 9 859 344 € ;
4. Marchés à procédure adaptée (fournitures), 79 marchés de 85 € à 99 405 € ;
5. Marchés à procédure adaptée (travaux), 17 marchés de 2 566 € à 520 393 € ;
6. Marchés à procédure adaptée (services), 80 marchés de 646 € à 200 000 €.
Au titre de l’année 2010, 6 listes ont été établies sur les mêmes critères que l’année
précédente, mais uniquement pour les marchés supérieurs à 20 000 € HT.
Au titre de l’année 2011, 3 listes ont été établies :
1. Marchés de fournitures, 91 marchés de 582 € à 501 672 € ;
2. Marchés de services, 96 marchés de 0 € (sic) à 70 952 902 € ;
3. Marchés de travaux, 48 marchés de 14 900 € à 1 003 344 €.
Au titre de l’année 2012, 3 listes ont été établies comme au titre de l’année
précédente, mais uniquement pour les marchés supérieurs à 20 000 €.
La commune explique que les tranches prévues ne sont pas identifiées sur les listes de
publication parce qu’elle y fait figurer les montants des marchés alors même que les textes
règlementaires ne le prévoient pas explicitement. En outre, pour les marchés de la tranche
comprise entre 15 000 € et 90 000 €, ne figurent sur les listes que les MAPA que les services
opérationnels ont communiqués à la direction de la commande publique. Enfin, c’est le
montant estimatif hors taxes annuel attribué et non le montant maximum sur la durée totale du
marché qui serait publié.
En fait, l’instruction a permis de déterminer que ce montant n’est ni le montant attribué
ni un montant estimatif correspondant à l’estimation initiale de la collectivité, mais le montant
du devis quantitatif estimatif (DQE) de l’offre du titulaire du marché.
A titre d’exemples, en 2012 :
Le marché 145RL2012 a été attribué pour 736 741,98 €TTC pour une estimation à
622 275,21 €TTC. Il a été publié pour 616 005 € qui correspond au montant estimé
hors taxes.
Le marché 146RL2012 a été attribué pour 82 422,99 €TTC pour une estimation à
100 000 €TTC. Il s’agit d’un marché à bons de commande dont le montant
maximum s’élève à 180 000 €. Il a été publié pour 68 916 € qui correspond au
montant estimé hors taxes.
Le marché 010RL2012 a été attribué pour une estimation hors taxes de 56 160 €,
montant figurant dans l’acte d’engagement. Il s’agit d’un marché à bons de
commande d’une durée de 1 an dont le montant annuel minimum est de
18 000 €TTC et dont le montant annuel maximum est de 72 000 €TTC. Il a été
publié pour 46 957 € HT.
Si l’article 133 du CMP et les arrêtés successifs d’application restent muets sur la nature
des montants qui doivent servir de base à l’élaboration des tranches, on peut cependant
considérer qu’il va de soi qu’il ne peut s’agir que des montants réellement attribués et donc
que les montants estimatifs en sont exclus, à l’exception des marchés à bons de commande
qui ne définissent ni minimum ni maximum.
59/114
Les montants portés à la connaissance du public ne représentent donc pas la réalité des
procédures et ne sont pas conformes aux préconisations du CMP. La chambre a d’ailleurs eu
beaucoup de difficulté à appréhender la typologie des marchés attribués par la commune,
notamment ceux en dessous du seuil de 90 000 €, exclus des bilans annuels d’activité de la
direction de la commande publique (DCP). Le tableau 18 récapitule, néanmoins, les chiffres
publiés et ceux figurant dans les bilans annuels établis par la DCP, s’agissant des marchés
supérieurs à 90 000 € HT :
Tableau 18 – Marchés supérieurs à 90 000 € HT
Le montant important de l’année 2011 s’explique par l’attribution cette année-là du
marché de collecte des déchets ménagers et de nettoiement (cf. ci-après, § 5.2.4, p. 68), lequel
ne figure au bilan que pour son montant annuel, alors que sur la liste de publication il est le
seul à figurer pour sa durée complète.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a déploré l’imprécision
des textes. Il estime que « la collectivité a donné des renseignements plus complets en
satisfaisant au-delà des obligations minimales ». Il envisage néanmoins de « compléter pour
les prochaines années (la) publication de l'indication relative au caractère reconductible ou
non du marché ».
5.1.5 Une évaluation préalable des besoins incertaine
L’article 5-II du code des marchés publics (CMP) prévoit que : « le pouvoir
adjudicateur détermine le niveau auquel les besoins sont évalués. Ce choix ne doit pas avoir
pour effet de soustraire des marchés aux règles qui leur sont normalement applicables en vertu
du présent code ».
Les articles 26 et 40 du CMP déterminent les seuils de « montant estimé du besoin »
au-delà desquels les pouvoirs adjudicateurs sont tenus de publier un avis d'appel public à la
concurrence et de passer des marchés selon une procédure formalisée. Le montant de
l’évaluation de ce besoin doit s’effectuer sur la base d’une estimation sincère et raisonnable
compte tenu des éléments alors disponibles31
, dans les conditions prévues par l’article 27 du
CMP.
D’après la circulaire du 14 février 2012, il appartient ainsi à chaque pouvoir
adjudicateur de choisir dans le cadre de sa politique d’achat à quel niveau ses besoins doivent
être appréciés.
Le site intranet de la collectivité rappelle que « le recensement des besoins s’effectue au
niveau de la collectivité et non au niveau de chaque service ». Cependant, en pratique, il
existerait quatre niveaux d’évaluation des besoins selon la nature des achats :
1° Pour les achats « verticaux » une seule direction est concernée et c’est elle qui
aurait en charge le recensement des besoins.
31 Cour administrative d’appel de Bordeaux, 13 avril 1999, Préfet de la Charente-Maritime, req. n˚ 98BX01330.
Nombre Montant Nombre Montant
2010 85 28 445 660 € 158 22 172 410 €
2011 73 85 232 136 € 188 40 780 359 €
2012 76 23 324 774 € 228 29 322 199 €
Listes Bilans
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2° Pour les achats « transversaux sans technicité complexe », plusieurs directions sont
concernées mais seul le service des achats aurait en charge le recensement des
besoins.
3° Pour les achats « transversaux à technicité complexe », plusieurs directions sont
concernées mais c’est celle qui dispose de la compétence qui serait en charge du
recensement.
4° Pour les achats « semi-transversaux », au moins deux directions sont concernées et
elles doivent se coordonner pour déterminer le niveau d’évaluation du besoin et
désigner un « chef de file ».
Pour effectuer le recensement des besoins, la collectivité utilise la notion de « liste des
agrégats internes » pour les fournitures et les services qui servent de base à la computation des
seuils et la notion d’opérations de travaux. Plusieurs familles d’agrégats sont ainsi définies en
fonction de la fréquence du besoin, du métier, de la filière économique. Les dépenses ne
relevant pas des fournitures et services faisant l’objet d’une computation des seuils parce
qu’elles relèvent d’une situation de monopole ou qu’elles relèvent des dépenses de personnel,
de taxes ou ne relevant pas de mise en concurrence sont affectées dans le logiciel de finances
de codes spécifiques (codés 9XXX).
Le guide précise également que la computation des seuils peut s’effectuer de manière
dérogatoire par l’élaboration d’une unité fonctionnelle encadrée par l’article 27-II du CMP.
À l’examen d’un tableau récapitulatif de l’utilisation de la nomenclature de 2009
à 2013, il apparait que certaines dépenses sont exclues du champ de la computation des seuils
alors qu’elles semblent revêtir les caractéristiques de familles homogènes figurant dans la liste
des agrégats. Par exemple, en 2012, sous le code 9900, article 6227 « Frais d'actes et de
contentieux », un montant total de 7 766,11 € correspond à 7 mandats au bénéfice de SCP
X…, concernant l’étude de dossier, des recherches, la rédaction de mémoires, etc., soit des
dépenses relevant assez clairement du code agrégat 7501 « Prestations de services et de
conseils juridiques ou de représentation juridique ». D’ailleurs, d’autres dépenses du même
exercice, de même nature et concernant le même bénéficiaire, sont réparties sous plusieurs
codes agrégats, dont le code 7501 précité et le code 7502 « Prestations de services
d’établissement d’actes authentiques ou d’auxiliaires de justice ».
La DCP a précisé qu’elle ne vérifiait pas les seuils en dessous de 90 000 €, c’est-à-dire
pour toutes les procédures qu’elle n’effectue pas directement. En l’absence de logiciel dédié,
elle n’a d’ailleurs pas précisé les modalités pratiques mises en œuvre pour vérifier ces seuils
pour les procédures dont elle a la charge.
Il semble, en effet, que le seul moyen de vérification réside dans le logiciel de finances,
lors de la saisie des engagements. Ainsi, une note du 5 juillet 2004 invitait les chefs de service
et gestionnaires de crédits à procéder obligatoirement à l’engagement comptable des dépenses
liées aux MAPA dans le logiciel. La note laissait entendre qu’en cas d’oubli de liaison entre
l’engagement individualisé et l’engagement globalisé, tout contrôle deviendrait inopérant. En
effet, d’après le directeur général adjoint chargé des finances, pendant une période désormais
révolue, tous les MAPA mono facture étaient exclus du champ des contrôles du logiciel.
Depuis 2010, les marchés d’un montant inférieur à 90 000 € sont numérotés, alors
qu’auparavant ils ne faisaient pas l’objet d’une numérotation obligatoire et donc d’une
identification dans le logiciel où ils étaient, en conséquence, assimilés à des paiements hors
marché.
61/114
Aucun système de contrôle, tant par le logiciel comptable que par vérification des
services, n’existe donc pour veiller à ce que le montant engagé par chaque service ne dépasse
pas une estimation des besoins de la collectivité qui aurait été effectuée préalablement. Par
exemple, la direction des sports sollicitée, n’a pas été à même de produire un état récapitulatif
des engagements comptables et juridiques en cours ainsi que tous les bons de commande,
factures et mandats. Elle a indiqué qu’elle pouvait procéder à l’édition d’un état « compte
tiers dépenses » et d’un autre état « compte marché » et que le recoupement de ces fichiers
avait été rendue inopérante par l’absence de numérotation des MAPA mono facture.
En définitive, bien qu’un seul cas de dépassement ait été détecté (cf. ci-après, § 5.2.1.2,
p. 62), l’instruction n’a donc pas permis d’avoir l’assurance que les besoins de la collectivité
étaient bien appréciés au niveau de la collectivité et non pas au niveau de chaque service, et
préalablement et non pas au moment de l’engagement comptable.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a fait savoir que :
« Soucieuse de clarifier les modalités de computation de ces prestations, la Ville de Toulon
envisage une refonte de sa liste des agrégats isolant les prestations de l'article 30 (du CMP)
des fournitures et services courants de l'article 29 ».
5.2 La passation des marchés publics
5.2.1 Les procédures adaptées avec mise en concurrence
5.2.1.1 Une doctrine interne rigoureuse
Le guide distingue 3 tranches :
de 0 à 14 999 €, seuil des paiements sur facture ;
de 15 000 € à 89 999 €, seuil de l’obligation de publier un avis d’appel public à la
concurrence au BOAMP ou dans un journal d’annonces légales ;
de 90 000 € aux seuils des marchés à procédure adaptée (MAPA).
Pour chaque tranche sont précisés :
Le service en charge de la passation, c’est-à-dire les services opérationnels, en
dessous de 90 000 € ; la direction de la commande publique (DCP), au-dessus.
Les dispositifs de publicité et de mise en concurrence. Le guide impose notamment
une forme obligatoire de lettre de consultation avec mention des critères de choix
pour les procédures de 0 à 15 000 € et l’obligation de consulter au moins trois
opérateurs qu’il s’agisse de fournitures, de travaux ou de services.
La forme des documents de consultation et la méthode d’analyse des offres et
d’attribution. Il est notamment fait obligation aux services opérationnels de
conserver la traçabilité de la consultation dès le premier euro et une forme
obligatoire de documents MAPA est requise pour la tranche des procédures de
15 000 € à 90 000 €.
Les délais de consultation qui sont relativement longs.
L’information des candidats non retenus : la collectivité a mis en place un système
assez contraignant puis qu’il préconise, dès le premier euro, une information
préalable des candidats non retenus (CMP, art. 80) et un délai de « standstill32
» de
11 jours (qui n’est obligatoire qu’en procédures formalisées) jusqu’à 90 000 €.
La publication d’un avis d’attribution au JOUE au-delà de 90 000 €.
32
Délai suspensif entre la communication de la décision d'attribution du marché et sa signature.
.
62/114
Le non-respect du délai de « standstill » en procédures MAPA ne pouvant pas être
invoqué devant le juge en cas de référé contractuel, l’utilité d’une telle contrainte n’est pas
apparente. Le Conseil d’État vient d’ailleurs de préciser que les acheteurs publics ne sont
« soumis à aucune obligation de respect d’un délai minimal entre la notification de la décision
d’attribution et la signature du contrat » (CE, 11 décembre 2013, Société Antillaise de
sécurité, n° 372214). Le guide précise que les services pourront, afin « de fermer la porte au
référé contractuel », publier, à la place de l’information préalable, un avis d’intention de
conclure prévu à l’article 40 du CMP, c’est-à-dire une publication au JOUE. Paradoxalement,
aucune information préalable n’est prévue pour les procédures comprises entre 90 000 € et
200 000 € pour les services et les fournitures, entre 90 000 € et 400 000 € pour les travaux.
Une consultation de l’intranet de la collectivité a permis de constater que certaines
préconisations du guide pouvaient faire l’objet de modifications par le biais de
recommandations ou d’obligations sans que le guide interne ne soit à nouveau approuvé par le
conseil municipal. Tel est le cas, par exemple, de l’obligation de publier l’avis d’attribution
au JOUE pour les MAPA entre 15 000 et 90 000 €, ou de la recommandation de publier un
avis d’intention de conclure au JOUE.
La direction de la commande publique (DCP) n’est pas informée des procédures
réalisées par les services opérationnels pour la tranche comprise entre 0 et 15 000 € et
n’exerce donc a priori aucun contrôle sur l’application des préconisations du guide sur cette
tranche. Elle n’effectue que des contrôles a posteriori sur les comptes rendus de procédure
adaptée requis pour la tranche de 15 000 € à 90 000 € .
Lors de l’instruction, la vérification de l’application des préconisations du guide interne
a été opérée sur toutes les procédures adaptées effectuées durant le dernier trimestre 2013
pour le service ou direction « fêtes et cérémonies » et « bâtiments ». Pour la direction des
sports, le contrôle a concerné 2012 et 2013.
5.2.1.2 Les MAPA entre 0 et 15 000 €
Le seuil de procédure en dessous duquel un marché peut être passé sans publicité ni
mise en concurrence préalable a été fixé à 20 000 € HT par le décret du 19 décembre 2008, à
4 000 € HT par le décret du 25 août 2011, puis relevé à 15 000 € par le décret du
9 décembre 2011, tout en garantissant, en dessous de ce seuil, le respect par l’acheteur public
des principes fondamentaux de la commande publique. Il est ainsi demandé à l’acheteur
public :
- de veiller à choisir une offre répondant de manière pertinente au besoin ;
- de respecter le principe de bonne utilisation des deniers publics ;
- et de ne pas contracter systématiquement avec un même prestataire lorsqu’il existe une
pluralité d’offres potentielles susceptibles de répondre au besoin.
Le même décret a ramené le seuil de dispense d’écrit de 20 000 à 15 000 € HT (CMP,
art. 11).
Enfin, la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à
l’allégement des démarches administratives a ajouté à la loi du 29 janvier 1993 un article
19-1. Celui-ci ouvre au « pouvoir adjudicateur soumis au Code des marchés publics » la
possibilité de passer un marché sans formalités préalables « si le montant estimé de ce marché
(…) est inférieur à 15 000 € HT », dans le respect des mêmes principes.
Pour les MAPA de la tranche 0 à 15 000 €, les vérifications effectuées en cours
d’instruction ont porté sur l’effectivité de la production, sur la forme (avec mention
obligatoire des critères de choix) et sur la conservation des lettres de consultation et
d’information des candidats.
63/114
La majorité des cas étudiés fait apparaitre que les services n’utilisent pas les modèles de
lettres de consultation prévus par le guide interne : ils demandent dans la plupart des cas trois
devis par téléphone. Dans de nombreux cas, il n’y a pas trace de la consultation de plusieurs
entreprises. Enfin, le plus souvent, seul le critère du prix est pris en compte et les
préconisations du guide interne en matière d’information des candidats non retenus ne sont
pas suivies.
Le marché n° 1380018010, correspondant à des équipements de sonorisation ne semble
avoir fait l’objet d’aucune mise en concurrence et d’aucun avis d’attribution formel. Il a, en
outre, été attribué sans mentionner un cas dérogatoire prévu par le guide interne, car une fiche
d’évaluation des besoins du 8 mars 2013 mentionne un besoin estimé à 5 500 € HT et
qu’aucun autre service n’aurait exprimé de besoin de cette nature. Or la direction de la culture
avait exprimé le besoin d’acquérir une sonorisation transportable et un montant de 7 625 € HT
d’achats avait déjà été effectué par la collectivité sur ce même agrégat. Compte tenu des
sommes engagées sur cet agrégat (7 625 + 8 295 = 15 920 € HT), la procédure MAPA requise
n’était donc plus celle de la tranche 0 à 15 000 € mais celle de la tranche supérieure requérant,
dès lors, une publication au BOAMP.
La chambre considère que les contraintes fixées aux services pour ce type de marchés,
qui ne sont pas toutes respectées dans les faits, pourraient être allégées, après avoir mis en
place un dispositif n’excluant pas ces marchés du recensement préalable des besoins.
En réponse à ses observations provisoires de la chambre, le maire a fait valoir que « les
services dotés de référents assez aguerris à la matière marchés publics, (utilisent) très
facilement et de manière appropriée les outils mis à leur disposition », mais qu’il envisageait
néanmoins « de prévoir des modalités de renfort de la traçabilité des échanges entre les
services opérationnels et les opérateurs économiques ».
5.2.1.3 Les MAPA entre 15 000 et 90 000 €
Une note de la direction générale des services du 9 décembre 2009 annonçait la mise en
place d’un contrôle interne sur les procédures MAPA de cette tranche (20 000 € à 90 000 €, à
l’époque). Cette note prévoyait :
1° Le visa systématique par la DCP des comptes rendus MAPA avant l’attribution par
les élus qui porte sur l’adéquation entre les critères annoncés et le jugement des
offres.
2° La mise en place d’une journée mensuelle « portes ouvertes » d’assistance.
3° Une assistance ponctuelle en cas de risque sur des situations à niveau d’expertise
élevé.
Parallèlement, comme indiqué ci-avant, un système de numérotation a été imposé pour
cette tranche de marchés.
La DCP a produit, dans le cadre de son rapport d’activité, un état des comptes rendus
des marchés contrôlés par le service pour les années 2011 à 2013. Pour l’année 2013, elle
indique en avoir contrôlé 65 correspondant à 105 marchés ou lots validés. Les tableaux
produits ne font pas apparaitre le nombre d’interventions avant validation définitive, dans le
cas où les observations sont critiques.
Pour les MAPA de la tranche de 15 000 € à 90 000 € les vérifications effectuées en
cours d’instruction ont porté sur l’effectivité de l’avis de publication au BOAMP ou sur
« mapaonline », sur la forme obligatoire des MAPA et des comptes rendus, et sur
l’information des candidats retenus.
64/114
Sur tous les dossiers produits par la direction des bâtiments et celle des fêtes et
cérémonies, les règles de publicité et de mise en concurrence sont respectées. La forme
obligatoire des documents l’est aussi. Les comptes rendus sont visés par la DCP
antérieurement à l’attribution du marché par l’adjoint délégué. L’information des candidats
retenus et le délai de « standstill » ont été observés.
En définitive, il apparait que la DCP formule des observations pertinentes sur la forme
et sur l’aspect théorique du respect des procédures internes. Cependant, elle intervient a
posteriori et ne peut pas, en conséquence, sécuriser les procédures.
5.2.1.4 Les MAPA supérieurs à 90 000 €
Pour les MAPA de la tranche 90 000 € au seuil des MAPA, les vérifications effectuées
en cours d’instruction ont porté sur l’effectivité de la publication au BOAMP et du profil
acheteur, du compte rendu visé par la DCP et l’attribution par l’adjoint aux marchés après
réunion d’une commission MAPA et de l’avis d’attribution au JOUE.
Les contrôles effectués n’ont pas appelé d’observation, sauf sur l’absence de directives
précises sur la composition et le fonctionnement de la commission (cf. ci-avant, § 5.1.2,
p. 56).
5.2.2 Les procédures adaptées sans mise en concurrence
Le guide interne de la commune de Toulon, dans sa dernière version, rappelle les
cas exceptionnels de dispense de formalités de publicité ou de mise en concurrence prévus par
le code des marchés publics :
L’article 30 autorise l’absence de mise en concurrence dans les cas d’absence de
domaine concurrentiel ou de l’hypothèse d’un fort intuitu personae.
L’article 28-II (version du CMP à compter du 9 décembre 2011) autorise l’absence
de mise en concurrence dans les cas où l’objet même du marché (rareté du bien ou
du service), son montant ou le faible degré de concurrence dans le secteur
considéré rendent ces formalités impossibles ou encore dans les situations décrites
à l’article 35-II, c’est-à-dire en cas d’urgence impérieuse, d’absence d’offres
appropriées notamment.
Pour ces deux catégories, le guide interne de la collectivité précise que des fiches d’aide
à la création spécifiques devront accompagner une fiche de création dérogatoire qui seront
signées par le chef ou le directeur de service et validées par le directeur général adjoint. Le
guide mentionne de manière quelque peu imprécise que ces fiches « sont soumises pour avis
facultatif à la DCP ». Le modèle de fiche de création joint au guide mentionne quant à lui un
avis consultatif sans préciser s’il est facultatif.
Le guide de juillet 2010 précisait qu’en cas d’échec de la procédure relative aux achats
compris entre 4 000 € et 20 000 € HT ou 20 000 € et 90 000 € HT, les services pouvaient
exceptionnellement se conformer aux dispositions de la tranche de seuil inférieure. Il ajoutait
que toutes les procédures supérieures à 90 000 € HT seraient relancées. Le guide 2012 reste,
quant à lui, silencieux sur les modalités à suivre en cas de procédures MAPA infructueuses. Il
précise seulement que la jurisprudence permet toutefois de négocier avec des offres
irrégulières, inacceptables ou inappropriées
Dans la période examinée, plusieurs consultations ont été lancées selon la procédure de
l’article 35 I alinéa 1 du CMP (offres irrégulières ou inacceptables après appel d’offres) et
selon la procédure de l’article 35 II alinéa 3 (aucune offre ou offres inappropriées après appel
d’offres).
65/114
Si les cas d’infructuosité de ce type demeurent rares, il apparait que la collectivité se
met parfois elle-même en position de mal négocier avec un seul opérateur. À cet égard, le
marché n° 10RL2012 appelle les observations suivantes.
Ce marché concernait des prestations de service de collations déjeuners servies par la
ville de Toulon à l’occasion des scrutins politiques et professionnels de l’année 2012 aux
agents municipaux. La collectivité a négocié (article 35 I 1° du CMP) avec le seul candidat de
la précédente procédure d’appel d’offres, déclarée infructueuse, dont l’offre avait alors été
écartée au motif qu’elle dépassait les capacités de financement de la collectivité. En effet, la
collectivité avait estimé son besoin à près de 39 000 € HT et le montant total de l’offre initiale
du candidat était de 71 520 € HT. Il a été demandé à l’entreprise de proposer des produits
standards, ceux proposés dans l’offre étant de qualité supérieure. La CAO a finalement retenu
l’offre pour 56 160 € HT. Dans ce cas, la collectivité aurait certainement pu avoir recours à
l’article 30 du CMP plutôt qu’à un appel d’offres ouvert et ainsi négocier dès le début de la
procédure.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a précisé que : « Les
règles de délégation applicables au sein de la collectivité empêchent que l'adjoint délégué aux
marchés intervienne dans la phase préparation et passation des procédures < à 90 000 euros
HT ». Pour ces marchés, les fiches de cas dérogatoires auraient donc « avant tout vocation à
assurer la traçabilité des décisions prises par les services opérationnels » et il s’agirait
« d'outils permettant aux services d'asseoir leur raisonnement juridique et de l'étayer en toute
transparence ».
5.2.3 Les marchés négociés
Le bilan des négociations opérées en 2012 et 2013 a été examiné. Parmi la trentaine de
cas étudiés, figurent des procédures de l’article 35-I alinéa 1 (offres irrégulières ou
inacceptables, incomplètes ou ne respectant pas les exigences formulées dans l'avis d'appel
public à la concurrence ou dans les documents de la consultation), des cas de procédures de
l’article 35-II alinéa 3 (aucune offre ou offres inappropriées), des cas de procédures article 35-
II alinéa 1 (urgence impérieuse), des cas de procédure article 35-II alinéa 1 (opérateur unique
ou droits exclusifs).
5.2.3.1 Un recours systématique aux marchés négociés sans publicité ni
mise en concurrence en matière d’informatique
Parmi les marchés négociés avec une seule entreprise sans publicité ni mise en
concurrence au titre de l’article 35-II-8° du CMP (droits exclusifs), figurent plusieurs marchés
de maintenance des progiciels mis en œuvre par les services communaux. Comme l’a fait
remarquer le représentant de la direction départementale des populations (DDPP) sur le
procès-verbal d’une commission d’appel d’offres : « La durée initiale du marché (1 an)
conduit à un achat sans mise en concurrence pendant une ou plusieurs décennies » (marché
n° 186 RL 2012, MOBYDOC, progiciel « MICROMUSEE »). En effet, dans la plupart des
cas, le marché initial d’acquisition ou d’écriture du logiciel est, en pratique, prolongé par un
voire deux marchés négociés sur des durées qui peuvent être extrêmement longues.
L’un des marchés en cause a d’ailleurs fait l’objet d’une observation du préfet (marché
n° 124 RL 2013, AS-TECH Solutions, progiciel « AS-TECH »).
Le préfet rappelait que les conditions de recours aux dispositions de l’article 35-II-8° du
CMP ne peuvent pas être remplies quand il existe sur le marché plusieurs logiciels
susceptibles de répondre à un même besoin, ce qui est le plus souvent le cas. Dans sa lettre, le
préfet se référait à la décision de la Cour administrative d’appel de Bordeaux du
17 mars 1997, Département de l’Hérault, n° 96BX02342.
66/114
La commune soutenait, pour sa part, qu’une jurisprudence plus récente lui donnait raison (CE,
2 octobre 2013, Département du Val-d’Oise, n° 368846). Les deux affaires ne sont pas tout à
fait comparables et il semble que la question centrale réside dans l’appréciation de la
pertinence du choix de maintenir un logiciel ancien plutôt que d’en acquérir un nouveau.
Ainsi, dans l’affaire « Département de l’Hérault », la cour administrative d’appel relevait que
les relations entre le département et l’attributaire duraient depuis plus de 15 ans, alors que,
dans l’affaire « Département du Val-d’Oise », le logiciel en cause avait été acquis récemment
par la collectivité.
Dans le cas de la commune de Toulon, force est de constater que l’argument principal
pour justifier le recours aux dispositions de l’article 35-II-8° est toujours que le service
utilisateur est très attaché à son logiciel et qu’il n’a pas envie d’en changer, ce qui pourrait
apparaitre comme étant une justification insuffisante en cas de litige, alors-même que, dans
certains cas, les logiciels en cause étaient très anciens et que le montant du marché négocié
était très important (cf. encadré 1).
Encadré 1 – Cas de marchés informatiques
négociés de manière récurrente sans mise en concurrence
Marché n° 185 RL 2012 relatif aux prestations de maintenance et d’évolution du logiciel SUIPI, gestion de personnalités avec la société ARTSOFT, d’un montant de 57 974,90 €.
D’après le rapport de présentation, le logiciel est utilisé par le service « Fêtes et cérémonies » et le cabinet du maire pour « la gestion des contacts, la gestion des invitations, la gestion de scénarios associant à un évènement un publipostage spécifique ». Le logiciel a été acquis en 2003 « dans le cadre d’un marché d’acquisition d’une durée d’une année ». Il avait déjà fait l’objet de deux précédents marchés de maintenance.
Marché n° 124 RL 2013 relatif aux prestations de maintenance et d’évolution du logiciel As-Tech office avec la société As-Tech Solutions, d’un montant de 527 160,90 €.
D’après le rapport de présentation, trois directions utilisent la suite AS-TECH Office depuis 1999 (service « Parc-Auto »), 2002 (direction de la propreté), 2004 (direction des espaces-verts). Depuis, plusieurs marchés ont été passés pour acquérir différents « modules », les maintenir (maintenance dite corrective, évolutive et préventive), mais aussi pour accroitre le nombre de licences utilisateurs.
Marché n° 186 RL 2012 relatif aux prestations de maintenance du logiciel MICROMUSEE avec prestations complémentaires et acquisition et mise en œuvre de modules complémentaires avec la société MOBYDOC, d’un montant de 96 445,08 €.
D’après le rapport de présentation, la direction des affaires culturelles utilise le logiciel MICROMUSEE depuis 2001. Depuis cette date jusqu’à fin 2006, des marchés d’un an ont été passés avec cette société puis en 2007 un marché d’un an reconductible 3 fois pour la Maintenance applicative et prestations associées. Le besoin d’évolution du progiciel porte sur la mise en œuvre d’un nouveau module web « OPAC », du module d’inventaire et de consultation publique, ainsi que l’application aux autres collections.
La chambre observe incidemment que cette pratique est susceptible de priver la
collectivité de gains financiers et des bienfaits d’évolutions technologiques.
67/114
5.2.3.2 Des marchés avec des clubs sportifs sans compte rendu d’exécution
Comme le rappelle la Cour des comptes dans le rapport public thématique consacré aux
relations entre les collectivités territoriales et les clubs sportifs professionnels (décembre
2009), le soutien des collectivités publiques aux clubs est très encadré. Il prend deux formes
principales : des subventions directes pour missions d’intérêt général et des achats de
prestations de services. Les concours financiers qui peuvent être ainsi attribués sont limités
par des dispositions du code du sport :
- Le montant cumulé des subventions, apprécié toutes collectivités confondues, ne peut
excéder 2,3 millions d’euros par saison sportive (art. R. 113-1 du code).
- L’article L. 113-324 du code du sport prévoit, en outre, que « les sommes versées par
les collectivités territoriales aux sociétés sportives en exécution de contrats de
prestations de services, ou de toute convention dont l’objet n’entre pas dans le cadre
des missions d’intérêt général, ne peuvent excéder un montant fixé par décret ». Aux
termes de l’article D. 113-6 du code, le montant maximum versé par les collectivités
est fixé à 30 % du total des produits du compte de résultat de l’année précédente de la
société, dans la limite de 1,6 million d’euros par saison sportive.
Deux marchés de ce type ont retenu l’attention de la chambre.
Le premier, n° 183 RL 2012, a été passé avec la SASP Rugby Club Toulonnais (RCT)
pour un montant forfaitaire de 375 000 € TTC, et concernait diverses « prestations de service
ayant pour objet la communication de l’image de la collectivité par l’apposition de logos sur
différents supports de diffusion », mais aussi « à titre accessoire » l’acquisition de « 10 places
Prestiges pour les matchs de Top 14 et de Coupe d’Europe à domicile ».
Le second, n° 184 RL 2012, a été passé avec la SAOS Hyères Toulon Var Basket
(HTV) pour un montant forfaitaire de 40 000 €, pour le même type de prestations, mais aussi
l’acquisition d’un « forfait de 30 places VIP pour la saison 2012/2013 » et d’un « forfait de
150 places par match à domicile pour la saison ».
D’après les liasses fiscales, les conditions posées par le code du sport ont été respectées.
Il semble cependant que les prestations achetées au HTV avaient essentiellement pour objet
de venir en aide à ce club en situation financière difficile, puisqu’il a dû faire face à
l’ouverture d’une procédure de redressement judiciaire (annonce au BODACC n° 1733 du
14 janvier 2013), puis à un jugement de plan de redressement (annonce n° 3104 du
6 février 2014).
L’instruction n’a pas permis de connaitre le nom et les fonctions des attributaires de
places VIP car, malgré l’existence d’un logiciel de gestion événementielle relativement
coûteux (cf. ci-avant, § 5.2.3.1), les informations relatives aux noms et fonctions des
attributaires ne seraient pas répertoriées et aucun compte rendu écrit ne serait rédigé. Pour le
marché avec le RCT, il a été simplement précisé que : « Les dix places Prestiges sont
attribuées selon l’actualité locale. Elles concernent des responsables associatifs, des
bénévoles, des personnalités locales qui sont ainsi honorés de leurs efforts et résultats. » Pour
le marché avec le HTV, il a été précisé que : « Les places sont proposées au secteur associatif
par le Cabinet du Maire. »
Le maire avait précisé que lui-même payait son abonnement au RCT, qu’aucune place
n’était attribuée aux conseillers municipaux et que les places VIP étaient attribuées match par
match et non pas pour la saison entière.
Dans ses observations provisoires, la chambre regrettait, cependant, l’impossibilité de
procéder à des vérifications sur l’exécution de ce type de marchés et invitait la collectivité à
en garder trace à l’avenir pour éviter toute suspicion d’abus.
68/114
Le maire a fait savoir en réponse que la « traçabilité (…) assurée pour le partenariat
avec les associations locales (…) sera systématisée ».
5.2.4 Le marché de prestations de collecte des déchets ménagers et assimilés et de
nettoiement du centre-ville
Le marché n° 14RL2011 a été passé suivant la procédure de l’appel d’offres ouvert avec
pour objet les prestations de collecte des déchets ménagers et assimilés sur l’ensemble du
territoire communal et de nettoiement de Toulon portant seulement sur le centre-ville et les
trois marchés (Pont du Las, Mourillon, Cours Lafayette), ainsi que la collecte des déchets des
corbeilles à papier et des déchets générés par les opérations de nettoiement. La consultation
comportait deux options : 1° le nettoiement du quartier du Pont-du-las ; 2° le nettoiement du
quartier du Champ de Mars/Saint-Jean du Var.
Le montant du marché était estimé à 85 M€TTC, soit 14 166 666 €TTC/an : 53 M€, soit
8,83 M€ /an, pour la collecte ; 32 M€, soit 5,3 M€/an, pour le nettoiement.
Les marchés précédents étaient attribués au groupement solidaire Bronzo/Silim
Environnement (marché n° 1999RL48) puis au groupement solidaire Dragui-
Transports/Groupe Pizzorno (marché n° 2005RL22). L’attributaire avait obligation de
reprendre le personnel à l’ancien titulaire.
Le marché a été conclu pour une durée de 6 ans à compter du 29 avril 2011 avec le
groupement Dragui transport/Pizzorno.
5.2.4.1 L’absence d’allotissement
L’article 10 du code des marchés publics (CMP) préconise l’allotissement dès lors que
peuvent être identifiées des prestations distinctes, pour susciter la plus large concurrence.
Selon le guide de bonnes pratiques en matière de marchés publics, le même article 10 autorise
le recours à un marché global, lorsque l’allotissement est rendu difficile pour des motifs
techniques (maintien de la cohérence des prestations), économiques (s’il restreint la
concurrence) et financiers (s’il renchérit le coût de la prestation). Cette exception doit être
motivée.
Au cas particulier, la collectivité explique qu’elle n’a pas eu recours à l’allotissement
pour réaliser des économies et pour éviter les difficultés techniques qu’auraient engendrées le
découpage en plusieurs lots dans la mesure où il serait difficile d’établir une frontière précise
entre les prestations de collecte (corbeilles de rue et dépôts sauvages) et de nettoiement
(notamment marchés alimentaires).
On observe pourtant que la collectivité a procédé à une autre consultation comportant
trois lots ayant pour objet des prestations de nettoyage des colonnes de collecte sélective
(marché n° 12RL2011, attribué pour 33 445 €), des prestations de nettoyage des bacs à
déchets ménagers de voie publique (marché n° 11RL2011, attribué pour 37 625 €) et des
prestations de pompage, nettoyage, désinfection et désinsectisation des dispositifs de bacs en
sous-sols et des locaux à « poubelles » (marché n° 13RL2011 attribué pour 200 669 €). Ces
marchés ont été attribués le 15 mars 2011 au groupement solidaire Dragui-
Transport/Pizzorno, alors que le présent marché a été attribué au même groupe le
17 mars 2011.
Ces prestations sont pourtant dépendantes du marché de collecte et de nettoiement et
auraient pu être regroupées avec la consultation de collecte si on suit l’argumentaire de la
collectivité. Les marchés 11 et 12RL2011 auraient d’ailleurs pu être passés en MAPA selon
les dispositions de l’article 27-III du CMP et la méthode dite des « petits lots ».
69/114
5.2.4.2 La constitution d’un groupement de commande déséquilibré
Le marché a été passé par le groupement de commande constitué de la communauté
d’agglomération Toulon-Provence-Méditerranée (TPM) et de la ville de Toulon,
conformément à une convention signée le 15 juin 2010 pour les seules prestations de
nettoiement du centre-ville.
Le coordonnateur est la ville de Toulon qui a qualité de pouvoir adjudicateur.
Aux termes de la convention, la ville prend en charge la fourniture de l’eau des
différentes bornes vertes destinées aux prestations de nettoiement, les coûts relatifs à la
publicité et les fonctions de coordonnateur, incluant les opérations de contrôle des prestations.
Elle met à disposition le local d’exploitation. L’article 4 de la convention prévoit que la
refacturation s’effectuera au prorata des surfaces de nettoyage selon l’appartenance des voies.
En principe, l’achat mutualisé est encouragé pour réduire les coûts par une économie
d’échelle et un partage des frais de consultation.
Au cas particulier, force est de constater que tel n’a pas été le cas du fait d’un
déséquilibre s’agissant de la répartition des frais de gestion, puisque c’est la ville de Toulon
qui assume la majeure partie de ces frais ainsi que des dépenses connexes comme la
fourniture de l’eau pour le nettoiement et le contrôle des prestations. En outre, l’économie
d’échelle n’a pas été réalisée, puisque l’on constate une augmentation du coût de la prestation
pour la commune. En effet, le prix des prestations de nettoiement réalisées dans le cadre du
marché précédent par le même prestataire était forfaitaire. Le montant mensuel acquitté par la
ville était de 385 541 €TTC, ce qui n’est plus le cas avec le nouveau marché : en 2011, la
moyenne mensuelle de la part de la Ville s’élevait à 436 494 €TTC (soit une augmentation de
13 %) et, en 2012, cette même moyenne mensuelle s’élevait à 454 649 €TTC.
Enfin, la répartition des besoins entre la ville et la communauté a mal été évaluée. Pour
élaborer le dossier de consultation des entreprises (DCE), la collectivité avait fait appel à une
société de prestations intellectuelles d’assistance et de conseil. Il avait ainsi été établi que les
surfaces des voies communautaires s’élevaient à :
- 47 523 m² pour le centre-ville
- 4 703 m² pour l’option n° 1
- 10 848 m² pour l’option n° 2
En cours d’exécution du marché, ces surfaces ont été modifiées pour prendre en compte
une erreur de calcul survenue sur le secteur du Champ de Mars/St Jean du Var (option n° 2) et
ajouter les surfaces des voies nouvelles transférées à TPM en 2013.
- 60 799 m² pour le centre-ville
- 6 394 m² pour l’option n° 1
- 2 495 m² pour l’option n° 2 (soit une diminution de 77 % pour TPM)
Soit une augmentation de 10 % des voies communautaires à traiter.
Le bilan 2013 des prestations réalisées pour TPM, fait d’ailleurs apparaitre que la
surface du centre-ville est, en fait, passée de 47 523 m² à 46 952 m² et non pas 60 799 m².
5.2.4.3 Un dossier de consultation insuffisant
L’avis de marché de services a été adressé au BOAMP le 15 septembre 201033
et la date
limite de remise des offres a été fixée au 8 novembre 2010.
33
Une rectification a été faite par annonce du 22 septembre 2010 pour ajouter les coordonnées du tribunal
administratif.
70/114
Les questions posées par un candidat révèlent l’insuffisance du dossier de consultation
des entreprises (DCE).
En effet, le 29 septembre 2010, le Groupe Veolia ONYX Méditerranée, qui a retiré un
dossier le 21 septembre 2010, demande des informations complémentaires. Certaines des
questions posées entraînent la modification des documents de consultation s’agissant, par
exemple, du détail des linéaires des voies de la ville de Toulon à traiter dans le cadre du
marché afin de pouvoir justifier de leur dimensionnement ou des précisions sur le rythme de
travail du personnel de collecte, sa rémunération, ou encore sur le nombre et la localisation
des corbeilles sur le périmètre de la solution de base et sur les options.
Le 19 octobre 2010, alors que 18 candidats avaient déjà retiré le DCE sur la plateforme
« achatpublic.com » et 2 sous support papier, une lettre est rédigée à l’attention de Veolia et
des entreprises candidates pour communiquer chacun des éléments de réponses aux questions
soulevées et préciser qu’une mise au point sera élaborée avec le candidat retenu pour acter des
informations impactant le contrat. Cette lettre informe les candidats que la date limite de
remise des offres est reportée au 13 décembre 2010.
Effectivement, une dernière rectification d’annonce au BOAMP du 19 octobre 2010
modifie la date de limite de dépôt des offres au 13 décembre 2010.
Le registre des dépôts consolidés (papier + électronique) fait apparaitre que 17 dossiers
ont été retirés et 3 déposés dans les temps avant le 13 décembre.
5.2.4.4 Une ouverture des plis laborieuse
Le procès-verbal d’ouverture des plis établi le 14 décembre a déclaré irrecevable la
candidature de Dragui transport/Pizzorno pour les motifs suivants :
« Les pièces de la candidature et l’acte d’engagement n’ont pas été signés
électroniquement ».
En effet, d’une part « le certificat de signature électronique ne porte pas sur les pièces
de la candidature et l’acte d’engagement mais sur un dossier zippé », d’autre part « la
personne titulaire du certificat de signature, Mme C…, ne bénéfice d’aucun pouvoir ».
Les offres Derichebourg et Onyx sont, en revanche, déclarées recevables.
Comme le précise l’annonce, conformément aux articles 57 à 59 du CMP les séances
d’ouverture de plis ne sont pas publiques et les dates et lieux ne sont pas fixés. Pourtant, dès
le 15 décembre 2010, le groupe Pizzorno télécopie une lettre (courrier arrivé à la ville de
Toulon le 16 décembre 2010) au maire de Toulon pour évoquer le processus de signatures
électroniques du marché dématérialisé pour lequel il a déposé une offre le 10 décembre. Cette
lettre expose la méthode à suivre pour vérifier lesdites signatures : signature dite
« technique » permettant d’accuser réception de l’offre, puis signature de chaque document
composant l’offre. Il est expliqué que la signature technique du dépôt est au nom de C…,
mais que chacun des documents est bien signé par M. B… qui a reçu délégation de pouvoirs
du Groupe Pizzorno environnement.
La directrice de la commande publique signe le 15 décembre 2010 une fiche de création
de marché sans mise en concurrence pour un conseil juridique demandé à Me L… en urgence
relatif à l’analyse de la candidature électronique de la société Pizzorno. À cette date, la
commission d’ouverture des plis avait déjà rejeté la candidature et la lettre de ce dernier
n’était pas encore parvenue à la ville de Toulon. L’avocat remet à la commune un avis
juridique, dès le 16 décembre 2010 soit le jour de la réception de la lettre du Groupe Pizzorno.
Il considère qu’il ne peut être reproché au groupement Pizzorno son choix du dispositif de
signature électronique. Il estime « regrettable » que la commune « ait dû arrêter ses contrôles
à la seule signature du fichier zippé » sur l’examen de la page de contrôle du profil acheteur.
71/114
À la suite de cet avis, une nouvelle réunion de la commission d’ouverture des plis,
organisée le 23 décembre 2010, a finalement considéré la candidature et l’offre du
groupement Pizzorno recevables. Le rapport de présentation précise que : « La SA Dragui-
Transport a effectué un recours gracieux en date du 15 décembre 2010 par lequel elle apporte
des explications pour permettre l’ouverture du fichier zippé ». Or, il a été confirmé que la
collectivité n’a pas officiellement informé le groupe Dragui transport/Pizzorno du rejet de sa
candidature à l’issue de la CAO du 14 décembre 2010. Au cours de sa réunion du
23 décembre 2010, la CAO a donc accepté d’examiner un recours contre une décision qui
n’avait pas été notifiée et il n’est pas exclu que le groupe Pizzorno ait pu être informé des
résultats de la première CAO par une personne ayant trahi le secret des délibérations de la
commission.
Lors de l’instruction, le président de la CAO a expliqué que « Les tentatives de
connexion à l’adresse [mentionnée par le groupe] ayant été vaines, la Commission d’Appel
d’offres a à bon droit décidé d’écarter la candidature du groupement ». Il paraît donc tout à
fait incompréhensible que la commission soit revenue sur cette décision avec la motivation
suivante, figurant au procès-verbal de la séance du 23 décembre 2010 :
« … il s’avère qu’après une nouvelle manipulation informatique, la signature et son
certificat ont pu précisément être extraits de sorte que l’offre du groupement solidaire
DRAGUI TARNSPORTS [sic] – GROUPE PIZZORNO disposait bien d’une
signature électronique et d’un certificat associé. »
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a rappelé que la
procédure avait eu lieu en 2010 et qu’à cette époque la dématérialisation des marchés ne
faisait que débuter, ce qui est de nature à expliquer les difficultés rencontrées lors de la
première réunion de la CAO.
La chambre constate que ces difficultés n’ont pas conduit la commission à ajourner
cette réunion mais à la décision de rejeter la candidature du groupe Pizzorno. Dès lors,
l’organisation d’une nouvelle réunion ayant le même objet était, selon la chambre34
,
irrégulière, d’autant plus qu’elle a fait suite à l’intervention de ce candidat dont le courriel ne
se présentait pas comme un recours gracieux, contrairement à ce qui a été indiqué de manière
trompeuse dans le rapport de présentation.
En tout état de cause, en dépit de ce que soutient le maire, il parait très probable qu’une
fuite regrettable d’informations a eu lieu, qu’elle provienne d’un membre de la CAO ou,
comme il en émet l’hypothèse, d’un agent de la commune ayant « obligatoirement (eu)
connaissance des résultats des ouvertures des plis ». En effet, à l’appui du courriel du groupe
Pizzorno, figuraient des copies d’écran réalisées le 14 décembre en fin d’après-midi, juste
après la réunion de la commission.
En définitive, il ne peut qu’être constaté que le marché a été attribué à l’entreprise
titulaire du marché précédent alors que sa candidature n’avait pas été acceptée.
34
En réponse aux observations provisoires, le maire a fait référence à une décision d’une Cour
administrative d’appel du 10 février 2004 (n° 99PA01947) qui justifie qu’une CAO ait pu retirer l’une de ses
décisions sans porter atteinte aux conditions de la concurrence, mais dans le cas particulier où ce revirement
résultait d’une erreur commise et signalée par le candidat retenu à tort.
72/114
5.3 L’exécution des marchés publics
5.3.1 Des délais de paiement encore trop importants
Au rapport d’observations précédent, il était noté que les délais de paiement se
réduisaient mais qu’ils dépassaient encore 45 jours pour 7 % des sommes mandatées. Il était
également relevé que tous les intérêts moratoires qui devaient être décomptés ne l’étaient pas,
le maire excipant du fait que la majorité des intérêts non décomptés étaient en moyenne d’un
montant faible évalué à 15 €, alors que leur mise en paiement représenterait « une charge
administrative bien supérieure ».
Depuis, le délai maximum de paiement s’agissant des collectivités territoriales et des
établissements publics locaux a été réduit progressivement à 30 jours par l’article 33 du décret
n° 2008-1355 du 19 décembre 2008 de mise en œuvre du plan de relance économique,
savoir :
40 jours, à compter du 1er
janvier 2009 ;
35 jours, à compter du 1er
janvier 2010 ;
30 jours, à compter du 1er
juillet 2010.
Le décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement
dans les contrats de la commande publique maintient le délai de 30 jours pour les
collectivités territoriales et les établissements publics locaux. Dans le nouveau dispositif, le
retard de paiement donne désormais lieu, non seulement à des intérêts moratoires dont le taux
est d’ailleurs majoré, mais aussi « de plein droit et sans autre formalité », au versement d’une
indemnité forfaitaire pour frais de recouvrement, dont le montant a été fixé à 40 €.
Lorsque l’ordonnateur et le comptable public ne relèvent pas de la même personne
morale – ce qui est le cas des collectivités territoriales et des établissements publics locaux –,
le comptable public dispose, afin d’exercer les missions réglementaires qui lui incombent,
d’un délai maximum de paiement qui lui est propre tout en étant inclus dans le délai
maximum de paiement global qui est donc qualifié de « délai global de paiement ». Le délai
de règlement par le comptable, initialement fixé à 15 jours par l’article 7 du décret n° 2002-
232 du 21 février 2002 relatif à la mise en œuvre du délai maximum de paiement dans les
marchés publics, a été ramené à 10 jours par l’article 48 du décret n° 2011-1000 du
25 août 2011 modifiant certaines dispositions applicables aux marchés et contrats relevant de
la commande publique). Ce principe et le délai de 10 jours ont été maintenus par l’article 12
du décret précité du 29 mars 2013. L’ordonnateur et le comptable peuvent, néanmoins,
convenir d’un délai plus court, dénommé « délai de règlement conventionnel » (DRC).
Dans le cas de la commune de Toulon, aucun DRC n’a été fixé : entre le 1er
juillet 2010
et le 26 août 2011, le délai de mandatement imparti à la commune a donc été de 15 jours ;
depuis le 27 août 2011, il est de 20 jours, le comptable ne disposant plus que de 10 jours au
lieu de 15.
L’examen des comptes fait apparaitre une explosion des intérêts moratoires, à partir de
l’exercice 2012 (voir tableau 19), ce qui coïncide avec la réduction du délai global de
paiement de 45 à 30 jours, avec un décalage de deux ans car, en l’absence de dispositions
particulières dans le décret du 19 décembre 2008, c’est la date du marché qui détermine le
délai applicable et non pas celle de la facture. De ce fait, de nombreux mandats d’intérêts
moratoires de 2012 concernaient d’ailleurs encore des délais supérieurs à 30 jours.
73/114
Tableau 19 - Intérêts moratoires
L’examen des états liquidatifs joints aux mandats de l’exercice 2012 laisse, en outre,
apparaitre que les intérêts moratoires ne sont pas mandatés avec le principal et qu’ils le sont
même au-delà du délai de 30 jours qui était prévu par l’article 5-III du décret du
21 février 2002 : ils sont donc pratiquement tous majorés de 2 %. L’article 10 du décret du
29 mars 2013 prévoit que le délai de mandatement des intérêts moratoires sera désormais de
45 jours. Mais, le non-respect de ce nouveau délai plus long donnera lui-même lieu au
versement d’intérêts légaux en application de l’article 1153 du code civil.
De fait, d’après les statistiques tenues à jour par la direction des finances de la
commune, le délai global de paiement moyen a été de 33,9 jours en 2011, de 47,7 jours en
2012 (pour des raisons conjoncturelles tenant à des congés de maladie dans un service) et de
36,2 jours en 2013. D’après l’observatoire des délais de paiement, les délais moyens relevés
pour l’ensemble des collectivités locales aurait été de 27 jours en 2012 et de 28 jours en 2013.
Comme d’après le service des finances les délais moyens de paiement par le comptable
auraient été respectivement de 9,3 jours en 2011, 7,8 jours en 2012 et de 6,2 jours en 2013, les
retards seraient essentiellement dus aux délais compris entre la réception de la demande de
paiement (c’est-à-dire une facture dans la plupart des cas) et le mandatement.
La direction des finances reconnait que le nombre de mandats payés plus de 30 jours
après la demande de paiement est beaucoup plus important que celui donnant lieu
effectivement à paiement d’intérêts moratoires, alors même que l’article L. 1612-18 du CGCT
prévoit, dans ce cas, une procédure de mandatement d’office par le préfet. Aucun progrès
n’est donc à relever de ce point de vue depuis le précédent contrôle. La modification du calcul
des intérêts moratoires fait courir un risque financier à la commune, puisque le taux des
intérêts a été majoré et que s’y ajoute désormais une indemnité forfaitaire pour frais de
recouvrement qui est dû au premier jour de retard. Or, 41 % des mandats de liquidation
d’intérêts moratoires concernaient en 2012 des sommes inférieures à 40 €. Un effort est donc
à faire en ce qui concerne les délais de paiement de toutes les factures, y compris celles d’un
montant modeste, étant entendu que, en 2013, 9 803 factures avaient un montant inférieur à
500 €. Un effort est d’ailleurs également à faire sur le délai de décompte des intérêts
moratoires et de l’indemnité forfaitaire.
La direction des finances a d’ores et déjà identifié les services qui ont encore des délais
de mandatement trop importants, essentiellement les directions opérationnelles qui gèrent
beaucoup de marchés publics formalisés mais pas seulement : d’autres services sont
concernés, comme celui des sports.
62 mandats de liquidation d’intérêts moratoires de l’exercice 2012 étaient d’un montant
supérieur à 500 € et portaient donc sur des retards mais aussi sur des défauts de paiement très
importants. À cet égard, le cas contentieux décrit dans l’encadré 2 qui concerne un service
administratif (l’imprimerie) illustre les difficultés qui peuvent en résulter.
2009 2010 2011 2012 2013Evolution
moyenne
Intérêts moratoires (c/6711) 3 959,16 € 1 307,81 € 10 817,57 € 126 836,81 € 148 373,67 € 147,42%
Nombre de mandats 39 4 63 656 558 94,49%
Montant moyen 101,52 € 326,95 € 171,71 € 193,35 € 265,90 € 27,22%Source : comptes de gestion
N.B. : un mandat peut concerner plusieurs retards.
74/114
Encadré 2 – Un cas de retard de paiement particulièrement dommageable
Un jugement en référé du 20 août 2012 a condamné la commune à verser à la société V… une provision d’un montant de 67 845,36 €. En réalité, le litige portait sur un défaut de paiement plus important qui n’était pas contesté par la commune, laquelle reconnaissait dans son mémoire en défense du 11 mai 2012 avoir omis de régler 3 factures relatives à un marché de mise à disposition de photocopieurs au service imprimerie qui dataient de mai et juillet 2011 (marché n° 2007 RL 054), pour un montant total de 88 354,34 €. Dans sa requête, l’avocat de la société signalait que « cette défaillance de la Mairie de Toulon, et qui concerne un montant important de factures, a placé la requérante dans une situation financière catastrophique », ce que l’on peut effectivement comprendre.
5.3.2 Des pénalités de retard rigoureuses
Parallèlement à l’explosion des intérêts moratoires payés, on constate également une
augmentation des pénalités de retard comptabilisées (voir tableau 20, ci-après).
Cependant, l’examen d’un échantillon de mandats de paiement de l’exercice 2009
extrait de l’article 2313 « Constructions » conduit à constater que les montants apparaissant
dans les comptes ne sont pas significatifs des pénalités réellement appliquées. En effet, des
pénalités ont bien décomptées mais n’ont pas été comptabilisées, les mandats de paiement des
travaux étant réduits du montant des pénalités, ce qui ne permettait pas au comptable de les
enregistrer au compte 40473 « Fournisseurs d’immobilisations - Pénalités de retard
d’exécution des marchés » (pour les pénalités liquidées sur les acomptes), ou à l’article 7711
(lors du décompte général définitif). Certaines de ces pénalités sont d’un montant non
négligeable.
Tableau 20 - Pénalités de retard
Cette manière de procéder a nui à la fiabilité des comptes. Force est d’ailleurs de
constater que les comptes 40173 « Fournisseurs - Pénalités de retard d’exécution des
marchés » et 40473 « Fournisseurs d’immobilisations - Pénalités de retard d’exécution des
marchés » n’ont pas été utilisés durant la période examinée. La chambre rappelle que les
contractions entre recettes et dépenses sont interdites par les règles de la comptabilité
publique, ce qui conduit l’instruction budgétaire et comptable M14 (tome 1, commentaire du
compte 404) à prévoir que, dans tous les cas : « … les mandats doivent être émis pour le
montant total des prestations mentionnées, y compris lorsque les pénalités de retard doivent
être déduites du paiement ».
En définitive, il apparait que la commune, qui est elle-même critiquable s’agissant des
délais de paiement, fait preuve d’une très grande rigueur dans l’application des pénalités et
qu’elle est confortée dans cette attitude par une décision de justice obtenue en première
instance (cf. encadré 3).
2009 2010 2011 2012 2013Evolution
moyenne
Dédits et pénalités perçus (c/7711) 110,32 € 144 648,18 € 14 277,53 € 301 255,34 € 304 544,89 € 624,85%
Nombre de titres 2 33 13 60 -
Montant moyen 55,16 € 4 383,28 € 1 098,27 € 5 020,92 € N.C.
Source : comptes de gestion
75/114
Encadré 3 – Un cas de pénalités particulièrement importantes
Pour l’un des titres émis en 2012, le montant des pénalités représente plus de 10 fois le montant dû au cocontractant : titre n° 2012-0009-000194, SARL M…, 161 500 €, pour un montant de 11 816,11 €.
L’entreprise a introduit un recours devant le tribunal administratif de Toulon. L’examen du dossier contentieux fait apparaitre un débat pour établir la date réelle des travaux : dans son recours l’entreprise signalait avoir adressé la facture en 2010 ; la commune prétendait ne l’avoir reçue qu’en 2011 ; en réponse, l’entreprise établit que la facture a bien été reçue par la commune en 2010 et que celle-ci est restée impayée depuis… À supposer que le retard soit réel, le débat juridique a porté finalement sur le fait de savoir si le montant des pénalités devait être proportionnel au montant de la commande (11 816 €), au montant du lot attribué à l’entreprise (120 000 €) ou au montant total du marché (770 000 €).
In fine, le tribunal administratif de Toulon, par jugement lu le 11 avril 2014, a donné raison à la commune. Après avoir relevé que la date du service fait portée sur la seconde facture était le 25 mai 2011, il ramène le montant de la pénalité à la somme de 154 000 €. Mais il estime, en revanche, qu’il n’y a pas lieu d’appliquer les dispositions de l’article 1152 du code civil qui autorise le juge, lorsqu’une « convention porte que celui qui manquera de l’exécuter payera une certaine somme à titre de dommages-intérêts » à « …modérer ou augmenter la peine qui avait été convenue, si elle est manifestement excessive ou dérisoire. Toute stipulation contraire sera réputée non écrite », et donc de s’aligner sur la jurisprudence OPHLM de Puteaux (CE, 29 décembre 2008, n° 296930). Il adhère, en effet, à la thèse qu’une pénalité reste proportionnée si elle représente 21 % du montant total du marché, comme au cas présent, le dénominateur pris en compte étant « le mandatement total du marché [qui] a atteint la somme de 774 514,73 euros TTC, sur la durée totale du marché ».
6 LE SERVICE DE L’EAU
En application du code général des collectivités territoriales (CGCT), les communes
sont compétentes en matière de distribution d’eau potable et elles peuvent également assurer
la production de l’eau potable, ainsi que son transport et son stockage. Elles sont également
compétentes en matière d’assainissement des eaux usées. Les services publics d’eau et
d’assainissement sont financièrement gérés comme des services à caractère industriel et
commercial (CGCT, L. 2224-1).
La collecte, le transport, le stockage et le traitement des eaux pluviales, qui est un
service public administratif, relèvent également des communes.
En l’occurrence, la commune de Toulon n’a conservé que ses compétences en matière
d’eau, les compétences en matière d’assainissement ayant été transférées à la communauté
d’agglomération, à compter du 1er
janvier 2009 (cf. ci-avant, § 1.3, p. 12).
6.1 Un partage de compétence en matière d’eaux pluviales entre commune
et intercommunalité
Par arrêté préfectoral du 16 décembre 2008 a été acté le transfert de la « compétence
facultative assainissement » à compter du 1er
janvier 2009, sur lequel le conseil
communautaire a délibéré le 30 juillet 2008 et la commune de Toulon le 20 août 2008. La
délibération de la communauté d’agglomération Toulon-Provence-Méditerranée (TPM)
précise ce transfert comme suit : « dès lors que nous envisageons de prendre cette compétence
dans ses composantes assainissement collectif et assainissement non collectif, à l’exclusion
des eaux pluviales, son transfert doit être opéré à titre facultatif ».
76/114
La compétence assainissement, qui figure parmi les compétences optionnelles des
communautés d’agglomération, est définie par l’article L. 5216-5 II du CGCT, dans sa
version résultant de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour
l’environnement : « 2° Assainissement des eaux usées et, si des mesures doivent être prises
pour assurer la maîtrise de l’écoulement des eaux pluviales ou des pollutions apportées au
milieu par le rejet des eaux pluviales, la collecte et le stockage de ces eaux ainsi que le
traitement de ces pollutions dans les zones délimitées par la communauté en application des
3° et 4° de l’article L. 2224-10 ».
Cette rédaction vise à « obliger » les communes à transférer « en bloc », au moins sur
certaines zones, la compétence eaux usées/pluviales, à l’instar de ce que qui se passe pour les
communautés urbaines, dans la lignée des préconisations de la réponse ministérielle à la
question écrite n° 30338, JO Sénat du 30/08/2001 - page 2832.
Cependant, au moment du transfert de compétence opéré par la commune de Toulon, le
texte mentionnait simplement la compétence « assainissement ». Le juge administratif en
avait déduit que cette compétence incluait uniquement les eaux usées, par référence à l’article
L. 2224-7 du CGCT35
.
Le découpage des compétences eaux usées/eaux pluviales fréquemment opérée par les
intercommunalités est pris en compte par la loi de 2010 dans la mesure où elle prévoit, en cas
de transfert partiel des seules eaux usées, que : « les communautés d’agglomération assurant,
à la date de la promulgation de la présente loi, des compétences dans le domaine de
l’assainissement, à l’exclusion des eaux pluviales, délibèrent sur la délimitation des zones
mentionnées au 2° du II de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales
avant le 1er
janvier 2015 ».
TPM ayant choisi de prendre la compétence assainissement à titre facultatif et non en
qualité de compétence optionnelle, la distinction eaux usées/eaux pluviales apparaît
juridiquement possible, d’autant que le réseau d’assainissement de la commune de Toulon est
un réseau séparatif et n’impose pas la définition des zones prévues à l’article L. 5216-5 II 2°
précité.
Pour autant, la répartition des compétences eaux pluviales/eaux usées entre la commune
et TPM n’est pas si évidente, dans la mesure où, par délibération du 23 juin 2005, TPM a
précisé que sa compétence, concernant les voiries d’intérêt communautaire, s’étendait aux
« ouvrages et installations d’écoulement des eaux de chaussée et des eaux pluviales lorsqu’ils
sont séparatifs ».
Au final, l’exercice de la compétence liée aux eaux pluviales est donc partagé entre la
commune et TPM.
35 CAA Lyon, 21 novembre 2013, n° 10LY01322, Communauté d’agglomération Vichy Val d’Allier : « (…) le
transfert à une communauté d’agglomération de la compétence optionnelle de l’assainissement ne porte que sur la collecte, le
transport et l'épuration des eaux usées, sauf lorsque le réseau faisant l’objet de ce transfert reçoit, en mélange, les eaux usées,
les eaux pluviales et les rejets urbains de temps de pluie, auquel cas l’assainissement des eaux usées présente un caractère
indissociable de celui des eaux pluviales et de ruissellement ; »
77/114
6.2 La production de l’eau potable
6.2.1 Les caractéristiques du contrat conclu avec la Compagnie des Eaux et de
l’Ozone (CEO)
Un contrat de délégation de service public (DSP) de la gestion du service de production
d’eau potable a été conclu le 5 décembre 2008 entre le maire de Toulon, autorisé par
délibération du 28 novembre 2008, et la Compagnie des Eaux et de l’Ozone (CEO), qui est
une filiale de Veolia, à laquelle s’est substituée une société dédiée, la Société des Eaux de
Toulon (SET), pour une durée de onze ans, avec prise d’effet au 1er
janvier 2009.
Ce contrat, qui prend la suite d’un marché public de prestations de services conclu en
1997, pour 12 ans, avec la CEO, a pour objet « la gestion de la ressource et l’entretien et la
surveillance des installations, la fourniture d’eau potable au service de distribution d’eau
potable de la ville de Toulon, la réalisation des travaux mis à la charge du délégataire par le
présent contrat ainsi que la conduite des relations avec les bénéficiaires du service ».
Ce contrat, qui a fait l’objet de trois avenants, conclus en 2009, 2010 et 2013, comporte
plusieurs volets :
l’exploitation et l’entretien des équipements nécessaires à la production d’eau
potable à savoir, principalement, les barrages de Carcès, Dardennes, la source de
Saint-Antoine, les usines de potabilisation de La Valette, Dardennes et Saint-
Antoine, l’aqueduc de transfert d’eau brute de Carcès à l’usine de La Valette ;
la réalisation de travaux concessifs d’un montant global de 12 932 400 € selon les
données de l’annexe 18 au contrat de délégation, qui concernent pour l’essentiel
l’usine de La Valette (9 635 400 €) et le remplacement de la conduite d’eau traitée
La Valette-Beaulieu (2 876 000 €) ; un total de 11 opérations est prévu dans le
contrat.
6.2.1.1 La production d’eau
La fourniture d’eau est principalement assurée à partir des ouvrages suivants : barrage
de Carcès, barrage de Dardennes et source de Saint-Antoine36
. La ville a également conclu en
1985, pour une durée de 15 ans renouvelable par tacite reconduction, une convention avec la
commune de Vins l’autorisant à pomper de l’eau retenue dans la mine désaffectée de Saint-
Christophe sur le territoire de cette commune afin de procéder, via la rivière le Caramy, au
remplissage du barrage de Carcès pour un volume maximum de 1 million de m3 par an. Ce
contrat a été transféré à la CEO en 1991. Le délégataire se fournit également en eau brute, à
titre subsidiaire, auprès de la Société du Canal de Provence (volume moyen annuel de
1 485 900 m3
sur la période 2010-2013).
Si l’eau produite par ces ouvrages s’avérait insuffisante pour satisfaire les besoins des
bénéficiaires, des achats d’eau sont effectués à titre de secours auprès de la Société du Canal
de Provence.
La potabilisation est opérée à partir des trois stations de traitement de La Valette,
Dardennes et Saint-Antoine.
6.2.1.2 Les bénéficiaires des livraisons d’eau
Le service a pour objet principal de fournir de l’eau potable à la commune de Toulon,
par l’intermédiaire du délégataire chargé de la distribution de l’eau potable. Le contrat prévoit
également la fourniture d’eau à des « bénéficiaires historiques » : la commune de La Valette,
36 Cette source n’est plus utilisée depuis 2010 en raison de risques sanitaires et de problèmes de sécurité sur le réseau.
78/114
le syndicat intercommunal d’alimentation en eau La valette – La Garde – Le Pradet (SIAE LV
LG LP), la marine nationale, qui achètent de l’eau brute, et le syndicat intercommunal
d’alimentation en eau des communes de la région Est de Toulon (SI de l’Est), qui achète de
l’eau brute, en provenance de la retenue de Carcès.
Les conditions financières et les volumes garantis et achetés sont fixés par des
conventions tripartites conclues par chacun d’entre eux avec la commune de Toulon et la
SET.
6.2.1.3 Le régime des travaux
Le contrat comporte plusieurs articles relatifs au régime des travaux, en opérant la
distinction, par type de travaux, entre ceux qui relèvent du délégataire et ceux qui demeurent à
la charge du délégant :
les travaux d’entretien et de réparation courante (article 32), les travaux de
renouvellement et de grosses réparations à caractère fonctionnel (article 33.2) et les
travaux de renouvellement et de grosses réparations à caractère patrimonial (article
33.3) sont répartis contractuellement entre le délégataire et la collectivité selon un
tableau de répartition « non exhaustif » qui distingue les travaux à réaliser par type
d’ouvrage (barrages, digues, station de pompage, usine de traitement, etc. ) ;
les travaux de renforcement et d’extension du service sont à la charge de la
collectivité ;
les travaux concessifs sont à la charge du délégataire et détaillés en annexe 12 au
contrat.
Le partage entre la commune et le délégataire des travaux d’entretien et de réparation ne
correspond pas, selon la chambre, à la logique d’un contrat d’affermage, qui consiste à faire
prendre en charge par le délégataire l’ensemble des travaux courants.
S’agissant de la catégorie des travaux de renouvellement et de grosses réparations, il
n’est pas évident de faire la distinction entre ceux dit « à caractère fonctionnel » et à
« caractère patrimonial ». La répartition à opérer ensuite, à l’intérieur de chaque sous-
ensemble, entre ceux relevant de la collectivité et ceux à la charge du délégataire introduit
encore davantage de confusion. Il aurait été plus simple, pour éviter toute difficulté, de
répartir chacun d’entre eux sur un seul responsable, même si la collectivité soutient que la
répartition des travaux avec le délégataire n’entraîne pas, en pratique, de difficultés.
6.2.1.4 Les tarifs
La rémunération du service comporte une part fixe, payable d’avance par mois
(l’abonnement) et un prix au m3 consommé, payable à l’issue de la période de facturation
mensuelle.
79/114
Tableau 21 – Tarif de la production
Le tarif (cf. le tableau n° 21), actualisé semestriellement au moyen d’une formule de
révision, comprend classiquement :
la part du délégataire, qui est destinée notamment à financer les travaux qui relèvent
de sa responsabilité ;
la part de la collectivité, dite surtaxe, destinée à couvrir les investissements
demeurant à la charge de la collectivité et comptabilisée dans le budget annexe de
l’eau37
.
6.2.1.5 Le compte d’exploitation prévisionnel (CEP)
Le compte d’exploitation prévisionnel, établi aux conditions économiques du
1er
juin 2008 (c’est-à-dire hors formule de variation des tarifs et hors inflation), fait apparaître
sur la durée de la délégation, un montant de charges moyen de 6 354 107 € par an pour des
recettes de 6 670 963 €, soit un résultat annuel avant impôt moyen de 316 756 €. La marge
brute prévisionnelle est ainsi de 4,75 %.
Le taux des frais de siège (4,37 % des charges en moyenne) est relativement élevé,
tandis que le contrat ne comporte aucune stipulation organisant le plafonnement de leur
montant. Dans ces conditions, la commune doit être vigilante sur ce point dans le cadre du
contrôle du délégataire et exiger de ce dernier qu’il justifie du montant des frais de siège
imputé à la délégation, quand bien même les cinq premières années d’exécution affichent des
taux allant de 4,06 % à 3,66 %, inférieurs au prévisionnel.
6.2.1.6 Les objectifs fixés au délégataire
La collectivité a pris soin de fixer à son délégataire des objectifs qui sont précisés dans
le contrat, notamment en matière de rendement et de qualité de l’eau.
Ainsi, l’article 22 du contrat relatif au rendement du système de production d’eau
définit les modalités de calcul du rendement global (RG), qui est décliné sur la canalisation
d’eau brute du système Carcès-La Valette (RB), sur la canalisation d’eau traitée (RT) et sur la
production des usines de La Valette (RV) et de Dardennes (RD). Sont ensuite fixés des taux
de rendement en deçà desquels le délégataire encourt des pénalités38
.
37
Sa définition et ses modalités de calcul sont mentionnées à l’article 43. Son montant n’est pas précisé dans le
contrat.
38 Rendement global (RG) : 90 % ; rendement de la canalisation d’eau brute du système Carcès-La Valette (RB) :
90 % ; rendement de la canalisation d’eau traitée (RT) : 97 % ; rendement de la production de l’usine de La Valette (RV) :
95 % ; rendement de l’usine de Dardennes (RD) : 94 %.
Bénéficiaire
Part fixe
(HT et hors
redevances)
par an
Tarif
(HT et hors
redevances)
par m3
Part fixe
(HT et hors
redevances)
par an
Tarif
(HT et hors
redevances)
par m3
Toulon 2 489 000 € 0,1074 € / 0,05 €
La Valette (eau traitée) 307 000 € 0,1629 € 19 669 € (*) 0,03 €
SIAE LV LG LP (eau traitée) 314 000 € 0,1629 € / 0,03 €
Marine nationale (eau traitée) 366 000 € 0,1629 € / 0,03 €
SI de l’Est (eau brute) 483 000 € 0,1014 € / 0,012 €
Part du délégataire Surtaxe
(*) Cette part fixe correspond à des reliquats de remboursements d’emprunts consécutifs à des
travaux exécutés par la vil le de Toulon pour le compte de la commune avant la conclusion du
présent contrat de DSP.
Source : contrat et rapport annuel du délégataire 2009 (pour la surtaxe)
80/114
Des pénalités sont également prévues par le contrat en cas de non-respect par le
délégataire de ses autres obligations contractuelles, dont le non-plafonnement qui permet à la
collectivité d’avoir un moyen de pression efficace sur son délégataire, en cas de besoin.
6.2.2 Le choix de la collectivité de recourir à une convention de délégation de
service public
La lecture du cahier des clauses administratives particulières du marché conclu au titre
de la période antérieure, qui présente de nombreuses similitudes avec le contrat en cours,
interroge, d’une part, sur la qualification juridique du présent contrat, et, d’autre part, sur les
raisons pour lesquelles la collectivité a choisi d’opter pour une délégation de service public
plutôt que pour un marché, compte tenu des spécificités du contrat, qui ne compte au final que
cinq « usagers ».
6.2.2.1 La qualification de délégation de service public
L’article L. 1411-1 du CGCT définit une délégation de service public comme « un
contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public
dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est
substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service ».
En l’espèce, il s’agit d’un contrat conclu par une personne publique, qui a pour objet la
gestion du service de production d’eau potable.
S’agissant de la qualification du service de production d’eau de service public, l’article
L. 2224-7 du CGCT précise que « I. Tout service assurant tout ou partie de la production par
captage ou pompage, de la protection du point de prélèvement, du traitement, du transport, du
stockage et de la distribution d’eau destinée à la consommation humaine est un service d’eau
potable ». L’article L. 2224-7-1 du même code consacre la compétence exclusive des
communes en matière de distribution d’eau potable et précise que celles-ci « peuvent
également assurer la production d’eau potable, ainsi que son transport et son stockage ».
La jurisprudence administrative a précisé que le service de production de l’eau
constituait, au même titre que celui de la distribution, un service public (CE, 28 juin 2006,
Syndicat intercommunal d’alimentation en eau de la moyenne vallée du Gier39
).
Le dernier critère doit être analysé, selon la jurisprudence la plus récente du Conseil
d’État, comme reposant sur la notion de « risque réel d’exploitation » (CE, 5 juin 2009,
n° 298641, Société Avenance-Enseignement et Santé), qui paraît constitué dès lors que la
rémunération varie avec le nombre d’usagers, quelles que soient les modalités de cette
rémunération (CE, 7 novembre 2008, Département de la Vendée).
En l’espèce, il existe « sur le papier » un risque d’exploitation dès lors que la
rémunération comprend une part variable liée au volume d’eau vendu, qui est susceptible
d’évoluer.
Mais cette évolution est purement théorique dans un contrat ayant pour objet la
production d’eau, dans la mesure où les acheteurs sont globalement captifs. En effet, les
réseaux qui les desservent sont reliés à ceux des ressources exploités par le délégataire.
39
« que si le service public de la distribution de l’eau comprend l’ensemble du circuit allant du prélèvement à la
distribution de l’eau potable aux usagers et si le contrat litigieux ne confie pas au cocontractant la distribution de l’eau aux
consommateurs finals, il le charge toutefois de l’ensemble des autres prestations sans lesquelles le service public de
distribution de l’eau ne pourrait être assuré ; qu’ainsi, le projet de contrat en cause doit être regardé comme confiant au
cocontractant du syndicat la gestion d’un service public ».
81/114
Quant à la consommation finale, qui a une incidence sur les volumes achetés, elle est peu
susceptible d’évoluer à la baisse dans des proportions significativement supérieures à celles
déjà envisagées par le contrat (passage de 24 136 279 m3 en 2009 à 22 589 871 m
3 en 2019,
soit une baisse de 6,40 %) pour tenir compte, d’une part, de la baisse de la consommation des
ménages et, d’autre part, de la diminution des achats d’eau brute du syndicat de l’Est, qui
ambitionne de n’utiliser la ressource toulonnaise qu’à titre de secours. En tout état de cause,
l’article 41 du contrat institue un mécanisme de révision tarifaire en cas de variation des
volumes annuels vendus de plus de 10 % par rapport au volume prévisionnel. Le délégataire
n’encourt par ailleurs aucun risque lié au non-recouvrement de ses créances, ses clients étant
des personnes publiques. Les évolutions de ses charges sont quant à elles prises en compte par
la formule de révision des tarifs, également susceptible d’être modifiée si son application a
pour effet de faire évoluer de plus de 20 % la rémunération par rapport au tarif de base.
Outre le risque sanitaire toujours présent en matière de production d’eau potable, le seul
véritable risque d’exploitation réside dans l’aléa que constitue pour le délégataire
l’importance du volume qu’il peut être amené à acheter à la Société du Canal de Provence à
titre de secours, risque qui n’est pas couvert contractuellement par un mécanisme de nature à
limiter son impact, tel que le versement d’une subvention d’équilibre par la commune ou une
possibilité d’augmentation des tarifs en conséquence.
Ces achats « de secours » ont été institués dans le contrat pour faire face aux situations
de sécheresse importante susceptibles de mettre en péril l’approvisionnement de la ville, la
convention ayant été conclue à un moment où la collectivité avait été confrontée à des
épisodes climatiques difficiles. Mais, en pratique, ce risque ne s’est pas réalisé depuis le
début de l’exploitation.
Dans ces conditions, le choix d’une DSP était juridiquement possible, en dépit des
caractéristiques particulières du contrat.
Le marché public précédent mettait à la charge du prestataire des travaux d’entretien, de
grosses réparations et de renouvellement des matériels mécaniques, hydrauliques, électriques,
informatique et radiotéléphoniques, ainsi que des travaux d’entretien et de grosses réparations
des ouvrages de génie civil et des bâtiments mis à sa disposition. Le prestataire devait
également assurer le renouvellement de l’ensemble des équipements liés et nécessaires au
fonctionnement, à l’exploitation et au contrôle des barrages-réservoirs. En revanche, les
« travaux nécessaires au maintien du niveau de sécurité des ouvrages tels que injection,
drainage, étanchéité, etc… » à sa charge étaient plafonnés à 4 MF HT sur la durée du contrat.
Enfin, s’agissant des bâtiments, usines de traitement de l’eau et stations de pompage, le
prestataire était tenu à un nombre limité d’opérations de renouvellement. Ainsi, dans le cadre
de ce marché, tous les investissements étaient à la charge de la ville.
Tel n’est pas le cas dans le présent contrat, si bien que le choix de recourir à une
délégation de service public apparaît, en tout cas, justifié par les travaux concessifs mis à la
charge du délégataire.
6.2.2.2 La durée de la délégation de service public
Aux termes de l’article L. 1411-2 du CGCT, « les conventions de délégation de service
public doivent être limitées dans leur durée. Celle-ci est déterminée par la collectivité en
fonction des prestations demandées au délégataire. Lorsque les installations sont à la charge
du délégataire, la convention de délégation tient compte, pour la détermination de sa durée, de
la nature et du montant de l’investissement à réaliser et ne peut dans ce cas dépasser la durée
normale d’amortissement des installations mises en œuvre ».
82/114
Le juge administratif a précisé que la durée d’amortissement au sens de ces dispositions
n’est pas nécessairement celle de l’amortissement comptable40
et que la période au cours de
laquelle les investissements sont réalisés doit être neutralisée41
.
En l’espèce, le maire admet que la durée du contrat a été en quelque sorte
« prédéterminée » pour que son échéance coïncide avec celle de du contrat de distribution de
l’eau potable, en 2019. Cette solution présente l’intérêt de permettre à la collectivité de
choisir, à cette date, le mode de gestion du service public de l’eau qui lui paraîtra le plus
approprié, sans avoir à composer avec un contrat qui continuerait à courir : retour en régie,
DSP unique ou maintien de deux délégations, voire marché public.
L’importance des investissements a ainsi été déterminée par la collectivité en fonction
de cette durée, de telle sorte que le délégant n’ait pas d’indemnité à verser au délégataire en
2019, ce dernier ayant pu amortir totalement les investissements mis à sa charge.
En l’espèce, le total des investissements concessifs à réaliser par la SET est estimé dans
le contrat à près de 13 M€, ce qui correspond à 17,7 % des produits attendus de l’exploitation
du service sur la durée de la DSP (73,4 M€).
Avec, en moyenne, un résultat annuel de 316 756 € et des charges d’investissement
annuelles de 1 502 959 €, le compte d’exploitation prévisionnel (CEP) affiche un résultat
annuel moyen prévisionnel hors amortissements de 1 819 715 € sur la durée du contrat. Le
montant total des amortissements correspond donc à sept années de résultat moyen hors
amortissements. Dans la mesure où la période 2009-2011, au cours de laquelle la plupart des
investissements devaient être réalisés, doit être « neutralisée » et où le délégataire est en droit
de percevoir un bénéfice normal de son exploitation, la commune a déterminé de manière
appropriée la durée et le montant des investissements à réaliser par le délégataire.
6.2.3 L’exécution du contrat sur la période 2009-2013
Ont été examinées les données principales des rapports annuels produits par le
délégataire sur les cinq premières années de la délégation, qui correspondent à près de la
moitié de la durée totale de celle-ci.
6.2.3.1 La qualité de l’eau
La qualité de l’eau est contrôlée régulièrement, par comparaison des prélèvements avec
des limites de qualité au titre de paramètres microbiologiques et physico-chimiques, dont les
résultats sont transmis à l’agence régionale de santé (ARS).
Sur la période 2009-2013, les taux de conformité microbiologiques et physico-
chimiques ont systématiquement été de 100 %.
6.2.3.2 Le rendement du système de production d’eau :
Le taux de rendement global au cours de la période examinée a toujours été supérieur à
l’objectif fixé dans le contrat (90 %). Si les taux de rendement des canalisations d’eau brute et
d’eau traitée évoluent globalement de manière favorable sur la période, il en va différemment
de ceux des usines de la Valette et de Dardennes, qui tendent à se détériorer (en dépit d’une
amélioration sur Dardennes en 2013).
40 « la durée normale d'amortissement des installations susceptible d'être retenue par une collectivité délégante, peut-
être la durée normalement attendue pour que le délégataire puisse couvrir ses charges d'exploitation et d'investissement,
compte tenu des contraintes d'exploitation liées à la nature du service et des exigences du délégant, ainsi que de la prévision
des tarifs payés par les usagers, que cette durée coïncide ou non avec la durée de l'amortissement comptable des
investissements » (CE, 11 août 2009). 41 « le point de départ de l'amortissement étant la date d'achèvement des investissements et de mise en service de
l'ouvrage, il convient, afin d'évaluer la durée maximale de la délégation, d'ajouter le temps nécessaire à la réalisation de ces
investissements à leur durée normale d'amortissement » (CE, 8 février 2010, n° 323158, Commune de Chartres).
83/114
Le taux de rendement de Dardennes a été en 2012 inférieur au taux minimum fixé par le
contrat, à l’instar de celui de la Valette en 2013. La collectivité n’a toutefois pas appliqué de
pénalités, puisque le non-respect des taux résultait de difficultés techniques dans
l’exploitation, dont la réalisation, selon les termes du contrat, déliait le délégataire de son
objectif de rendement.
Le rendement du réseau de production est toutefois bien meilleur que celui du réseau de
distribution (cf. ci-après, § 6.3.5, p. 92), ce qui est normal dans la mesure où les canalisations
sont beaucoup moins nombreuses et de plus grande capacité.
6.2.3.3 L’évolution des tarifs
La surtaxe perçue pour le compte de la commune de Toulon n’a pas évolué sur la
période 2009-2013 (sauf pour la part fixe de la commune de la Valette, qui évolue à la baisse
de par sa nature).
Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des tarifs du délégataire :
Tableau 22 – Tarifs du délégataire
Les tarifs du délégataire, qu’il s’agisse de la part fixe ou de la part variable, ont
augmenté en moyenne de + 2,31 % par an entre janvier 2009 et décembre 2013, au gré des
révisions semestrielles des tarifs.
6.2.3.4 L’évolution des volumes réellement vendus
Elle est retranscrite ci-dessous, au tableau 23.
Tableau 23 – Evolution des volumes vendus
Sauf pour l’année 2009, ces volumes sont inférieurs à ceux figurant dans le compte
prévisionnel.
Cette baisse des volumes vendus concerne essentiellement les ventes d’eau brute à
destination du syndicat de l’Est. En effet, comme cela a déjà été évoqué, ce syndicat a
réorienté ses achats et les limite à un usage de secours. La baisse étant concentrée sur ce
client, qui achète uniquement de l’eau brute dont le prix est largement inférieur à celui de
l’eau traitée revendue aux quatre autres usagers, son impact sur le résultat de l’exploitation est
limité.
6.2.3.5 Un résultat d’exploitation supérieur à celui prévu
Le délégataire fait apparaître dans son rapport annuel le compte annuel de résultat de
l’exploitation (CARE) ainsi que des éléments du compte de résultat de la société dédiée dans
son ensemble, ce qui permet à la collectivité d’opérer un contrôle financier.
Usager Part fixe Part var. Part fixe Part var. Part fixe Part var. Part fixe Part var. Part fixe Part var. Part fixe Part var. Part fixe Part var.
Toulon 2 489 000 0,1074 2 565 738,36 0,1107 2 602 739,88 0,1123 2 665 945,50 0,1150 2 729 041,68 0,1178 2 789 462,16 0,1204 2,31% 2,31%
SI LV-LG-LP 314 000 0,1629 323 680,93 0,1679 328 348,80 0,1703 336 322,57 0,1745 344 282,52 0,1786 351 904,80 0,1826 2,31% 2,31%
La Valette 307 000 0,1629 316 465,08 0,1679 321 028,92 0,1703 328 824,94 0,1745 336 607,44 0,1786 344 059,80 0,1826 2,31% 2,31%
SI Est 483 000 0,1014 497 891,40 0,1045 505 071,60 0,1060 517 336,95 0,1086 529 581,00 0,1112 541 305,84 0,1136 2,31% 2,30%
Marine 366 000 0,1629 377 284,15 0,1679 382 725,10 0,1703 392 019,31 0,1745 401 297,41 0,1786 410 182,06 0,1826 2,31% 2,31%
Evol. annuelle moyennedéc-11 déc-12 déc-13Base janvier 2009 déc-09 déc-10
Volumes vendus clients 2009 2010 2011 2012 2013Evol. annuelle
moyenne
Eau brute SI Est 4 719 117 3 308 020 3 015 474 2 019 631 1 512 073 -24,76%
Eau traitée Toulon 15 454 719 14 672 750 14 912 220 14 937 176 14 228 408 -2,05%
Eau traitée SIAE LV LG LP 1 211 684 1 274 090 1 028 413 1 165 626 1 217 886 0,13%
Eau traitée La valette 1 650 947 1 412 348 1 394 925 1 294 317 1 267 898 -6,39%
Eau traitée Marine 1 100 835 1 394 375 1 868 179 1 603 128 1 880 420 14,32%
Total 24 137 302 22 061 583 22 219 211 21 019 878 20 106 685 -4,46%
84/114
Les CARE de la période examinée sont résumés en annexe 7, p. 110.
Le résultat moyen avant impôt sur la période 2009-2013 est de 536 835 €, ce qui est
largement supérieur au résultat prévisionnel ressortant du CEP sur la même période
(274 455 €).
La collectivité fait valoir que le résultat prévisionnel mentionné dans le CEP devrait être
« actualisé » (à 314 762 €) au moyen de la formule d’indexation prévue au contrat, alors
même qu’indexation et actualisation sont deux notions distinctes et que l’objet d’un CEP est
justement d’anticiper le résultat sur la durée de la délégation. Cette affirmation démontre que
la ville considère que les hypothèses sur lesquelles le compte prévisionnel a été construit ne se
sont pas réalisées.
En tout état de cause, la chambre relève qu’il existe un écart significatif entre résultat
prévisionnel et résultat réel du délégataire sur les cinq premières années d’exécution,
lesquelles couvrent presque la moitié de la durée de la délégation.
Les charges comme les produits sont en effet significativement supérieurs à ceux
figurant dans le CEP, en dépit d’une diminution du volume vendu.
Il faut y voir les effets conjugués de :
- la hausse des tarifs liée à la formule de révision semestrielle ;
- l’absence de charges liées à l’achat d’eau de secours à la SCP ; en effet, au cours de la
période 2010-2013, la SET n’a acheté en moyenne que 166 000 m3 d’eau de secours
par an, ce qui est négligeable ;
- la réduction des charges de personnel.
Le résultat de l’exploitation du service a ainsi progressé en moyenne annuelle de
+ 43,5 % au cours des cinq premières années du contrat.
Or, ce contrat ne contient aucune clause dite « de retour à meilleure fortune »,
permettant, dans l’hypothèse où le résultat de l’exploitation s’avère, dans la pratique,
supérieur, dans une proportion à définir, à celui sur la base duquel s’est formé l’accord des
parties, à la collectivité de récupérer une partie de cet excédent, afin d’en faire bénéficier le
service public délégué42
.
La ville de Toulon pourrait, dès lors, mettre à profit la clause de rendez-vous prévue à
l’article 41 du contrat qui permet une révision des tarifs, à la demande d’une partie signataire,
« tous les cinq ans à partir de la date de signature du présent contrat ». Ce terme étant
intervenu, des négociations avec le délégataire peuvent être engagées et la commune pourrait
mettre l’accent sur le résultat d’exploitation du service supérieur à celui prévu initialement,
pour obtenir une baisse des tarifs et/ou une modification du contrat comprenant la mise en
place d’un mécanisme lui permettant d’appréhender une part de l’excédent de bénéfice de
l’exploitation.
Compte tenu du niveau de l’écart entre prévisionnel et réalisé, cette renégociation peut
intervenir quand bien même la collectivité estime que le risque, qui ne s’est jamais réalisé
jusqu’à présent, d’une hausse des charges du délégataire lié à l’achat d’eau de secours
« ne peut toutefois être évacué sur la période 2015-2019 ».
Comme elle le fait valoir, la ville devra étudier les solutions juridiques qui s’offrent à
elle pour que la révision du contrat bénéficie à l’usager ou à la collectivité et non au
délégataire du service de distribution de l’eau.
42 Une telle clause permet d’ailleurs d’éviter tout risque juridique vis-à-vis de la règlementation
européenne sur les aides dites d’État.
85/114
Le résultat net de la SET sur la période 2009-2013, de 491 921 € annuels en moyenne,
est supérieur à celui résultant de l’exploitation du service délégué de production d’eau
potable, qui s’élève à 357 908 €.
Cette différence s’explique pour l’essentiel par la comptabilisation de la production
immobilisée ainsi que par les reprises sur provisions pour renouvellement d’immobilisations
et pour travaux.
Recommandation n° 5 : Renégocier la convention de la délégation de service public de
production de l’eau pour réattribuer à l’usager une partie du surplus de résultat.
6.3 La distribution de l’eau potable
6.3.1 Une convention ancienne modifiée durant la période examinée
La distribution de l’eau potable est réalisée par l’intermédiaire d’un réseau de 657 km
comportant 18 réservoirs.
Les services de distribution d’eau potable et d’assainissement ont été délégués à la
Compagnie des Eaux et de l’Ozone (CEO), c’est-à-dire une filiale de Veolia, par une
convention dite d’affermage (non datée), reçue à la préfecture le 22 décembre 1989. Cette
convention a été modifiée par 8 avenants. Elle était complétée par deux cahiers des charges,
un pour l’eau, un pour l’assainissement, et une convention relative à l’entretien des poteaux et
bouches d’incendie conclue en 1993.
Seul l’avenant n° 8 à la convention, reçu à la préfecture le 27 décembre 2010, a été
conclu durant la période examinée. Cet avenant – qui a d’ailleurs été conclu tardivement –
était indispensable dès lors que, comme indiqué ci-avant, la compétence en matière
d’assainissement avait été transférée au 1er
janvier 2009 à la communauté d’agglomération.
Le cahier des charges concernant la distribution de l’eau potable a été modifié par
certains avenants à la convention et a lui-même été modifié par 2 avenants, dont l’un conclu
dans la période examinée en décembre 2013. La convention relative aux poteaux et bouches
d’incendie a également fait l’objet de deux avenants, dont l’un également passé en décembre
2013.
6.3.2 Une confirmation de la durée de la délégation mal justifiée
Comme indiqué ci-avant pour la production de l’eau, l’article L. 1411-2 du CGCT
prévoit que : « dans le domaine de l’eau potable, de l’assainissement, des ordures ménagères
et autres déchets, les délégations de service public ne peuvent avoir une durée supérieure à
vingt ans sauf examen préalable par le directeur départemental des finances publiques, à
l’initiative de l’autorité délégante, des justificatifs de dépassement de cette durée. Les
conclusions de cet examen sont communiquées aux membres de l’assemblée délibérante
compétente avant toute délibération relative à la délégation. »
En outre, le Conseil d’État a décidé que les délégations de service public, dans les
domaines visés par cet article, conclues avant la loi du 2 février 1995 pour une durée
supérieure à 20 ans, ne pourront plus être régulièrement exécutés à compter du 3 février 2015
(CE ass., 8 avril 2009, Compagnie générale des eaux c/ Commune d’Olivet, n° 271737 et
271782). Le Conseil d’État estimait, en effet, que : « la loi du 29 janvier 1993 répond à un
impératif d’ordre public qui est de garantir, par une remise en concurrence périodique, la
liberté d’accès des opérateurs économiques aux contrats de délégation de service public et la
transparence des procédures de passation ».
86/114
En l’occurrence, la convention de délégation de service public (DSP) a été conclue
avant 1995 pour une durée de 30 ans à compter du 1er
janvier 1990, soit jusqu’au 31 décembre
2019. Cette durée a été confirmée par l’avenant n° 8 malgré la décision précitée du Conseil
d’État, en se fondant sur un avis favorable rendu par le trésorier-payeur général du Var le
22 octobre 2010.
Le trésorier-payeur général du Var a justifié son avis favorable par les raisons
suivantes :
1° L’équilibre financier du contrat doit s’apprécier sur sa durée trentenaire, autrement
dit, l’équilibre du contrat aurait été établi sur cette durée qui ne pourrait donc pas
être modifiée, et ce d’autant plus qu’au 31 décembre 2008 la DSP serait encore
déficitaire d’après les éléments fournis par la commune ;
2° La caducité en 2015 aurait eu pour conséquence d’obliger la collectivité à
indemniser le délégataire pour des sommes importantes, évaluées à 16 546 906 €
s’agissant de la « part non amortie des droits d’entrée », 1 955 129 € s’agissant
des « annuités d’emprunt » et 207 424 € s’agissant des « amortissements relatifs à
la construction d’un ensemble de bureaux et ateliers » ;
3° Les risques de contentieux si le délégataire demandait d’autres indemnités ;
4° La poursuite du contrat permettrait une baisse du prix de l’eau dès 2011.
La première justification est sujette à caution car il n’est pas évident que la délégation
soit déficitaire (voir ci-après, la renégociation de la convention). Au surplus, le motif que
l’équilibre du contrat a été établi sur une durée de plus de 20 ans pourrait être invoqué dans
tous les cas, ce qui priverait d’effet la décision du Conseil d’État.
La deuxième justification peut, en outre, apparaitre au moins partiellement erronée dès
lors que :
l’article 7 de la convention initiale prévoyait le versement d’un « droit d’usage »
de 200 millions de francs, payable le 2 janvier 1990, ce qui représente un
amortissement linéaire de 1 017 811 €/an, soit 5 M€ restant à amortir au 1er
janvier
2015, et non pas 16 M€ ;
depuis 2010, les comptes de la délégation ne font plus apparaitre de charge relative
à l’amortissement du droit d’usage (voir ci-après) ;
l’avenant constate lui-même que : « … les parties ont pris acte que les annuités
d’emprunts dont le Délégataire assurait le remboursement conformément à l’article
8 de la convention de base et à l’article 1 de son avenant n° 1, ont été entièrement
réglées par le Délégataire à la Ville ».
Enfin, la quatrième justification ne s’est pas avérée exacte, du moins s’agissant du prix
de l’eau hors assainissement (cf. tableau 26, p. 90).
L’avis a été rendu par le trésorier-payeur général à l’examen d’un dossier que lui
avaient adressé conjointement la commune (pour l’eau) et la communauté d’agglomération
(pour l’assainissement), justifiant « la durée initiale du contrat » et lui demandant « de bien
vouloir la valider ».
Sur le fond, l’argument principal invoqué pour justifier un avis favorable était que les
hypothèses initiales impliquaient « la réalisation du résultat de l’opérateur privé dans les
dernières années du contrat ». À l’appui de cette thèse, le dossier fait état d’un « audit des
comptes à fin 2008 » qui tendait à démontrer que la DSP serait déficitaire au
31 décembre 2008 et ne deviendrait légèrement excédentaire qu’à partir 2014, soit le terme
prévu par l’arrêt du Conseil d’État (voir également ci-après).
87/114
En cours d’instruction, le directeur départemental des finances publiques a expliqué
que, du dossier qui lui avait été transmis, le trésorier-payeur général de l’époque avait déduit
que le droit d’usage et les emprunts (de l’eau comme de l’assainissement) devaient s’analyser
comme des prêts accordés par le délégataire au délégant au début de la délégation. Dans les
deux cas, il a été considéré que ces prêts étaient accordés au taux moyen des emprunts d’État
(TME) à cette date, soit 9,94 %, et que le remboursement devait être effectué à annuité
progressive et arithmétique de 1,50 % par an. De fait, les sommes précitées correspondent
bien à des prêts qui auraient été accordés à ces conditions et, plus précisément aux capitaux
qui seraient restés dus au 31 décembre 2014 si la délégation était déclarée caduque à cette
date43
. Le directeur départemental actuel semble d’ailleurs considérer que les conditions en
question correspondraient aux emprunts que le délégataire aurait lui-même souscrits pour
« financer ces charges ».
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a admis « que le
contrat conclu le 22 décembre 1989 était muet sur le taux d'intérêt pratiqué » et a confirmé
avoir avalisé les modalités de calcul actuariel présentées au trésorier-payeur-général car il les
jugeait conformes à la pratique et à la jurisprudence, alors même que le délégataire les
auraient certainement utilisés pour demander à être indemnisé.
Il a également précisé que l'objectif de la renégociation du prix de l’eau « consistait à ce
que moins l'usager consomme, plus son rabais s'accroit ». Ainsi, dès le 1er
janvier 2010, « hors
taxe de toute nature et hors redevance d'assainissement », la baisse du prix de l’eau a « atteint
- 18,71 % pour les usagers qui ne consomment que 30 m3/an. Ces derniers représentent
7,95 % des usagers (25,72 % des usagers consommant 30 m3 ou moins) ».
6.3.3 Une renégociation fondée sur une appréciation quelque peu contestable des
résultats de la délégation
L’objet principal de la renégociation était de prendre en compte le transfert de
l’assainissement à TPM. Il convenait donc de déterminer les clés de répartition devant être
utilisées pour scinder la délégation entre l’eau et l’assainissement.
Les parties se sont mises d’accord sur les clés suivantes :
Eau potable 75 % / Assainissement 25 % : pour la dotation annuelle aux travaux de
renouvellement des réseaux,
Eau potable 77 % / Assainissement 23 % : pour toutes les charges hors fonds spécial,
la répartition des quotes-parts de la dotation au fonds spécial, la répartition des
produits.
Cependant, d’autres dispositions de la convention ont également été renégociées, pour
tenir compte des résultats de la délégation au 31 décembre 2008, comme un nouveau tarif des
abonnements, l’abandon du fonds de renouvellement et la fin de l’amortissement du droit
d’usage (voir ci-après, l’évolution des comptes de la délégation).
À cette fin, l’étude adressée au trésorier-payeur général a été reprise à l’avenant n° 8,
lequel comporte une annexe 4, intitulée « Analyse de l’économie sur la période 1990-2008
(montants en milliers d’euros courants) » faisant apparaitre un déficit cumulé de 22,675 M€
au 31 décembre 2008, alors même que la sommation des soldes annuels fait, en réalité,
apparaitre un excédent de 0,498 M€, comme au tableau 24, car la délégation a commencé à
dégager un bénéfice dès l’exercice 1999.
43
N.B. : Pour une annuité constante, le capital restant dû serait de 11 860 886,10 €.
88/114
Le dossier précité adressé au trésorier-payeur général mentionne, en effet, que le résultat
cumulé de la délégation de service public (DSP) est un déficit « en tenant compte d’une
actualisation des résultats au T4M ». En fait d’actualisation, il s’agit d’une capitalisation : le
calcul effectué par la commune et son délégataire consiste, en effet, à appliquer le T4M au
résultat cumulé, y compris les intérêts précédemment décomptés, comme au tableau 25 qui
explicite le calcul des 23,172 M€ d’intérêts ajoutés au résultat cumulé réel précité de
0,498 M€.
La chambre considère que cette manière de procéder est contestable dès lors qu’elle
n’était pas prévue par la convention ou le cahier des charges de l’eau. D’ailleurs, même si l’on
peut admettre qu’il n’aurait pas été anormal que la convention prévoie d’imputer à la
délégation une charge d’intérêts en cas de déficit – et, à l’inverse, un produit d’intérêts en cas
d’excédent –, force est de constater que les comptes de la délégation ne mentionnent aucune
charge et aucun produit de cette nature.
Tableau 24 - Résultats depuis le début de la délégation
(en milliers d’euros)
AnnéeRésultats
avant IS
Résultats
cumulésDroit d'usage
1990 -4 960 -4 960 2 829
1991 -5 238 -10 198 2 871
1992 -4 437 -14 635 2 914
1993 -4 317 -18 952 2 958
1994 -2 761 -21 713 3 002
1995 -1 146 -22 859 3 047
1996 -2 133 -24 992 3 093
1997 -947 -25 939 3 139
1998 -288 -26 227 3 186
1999 335 -25 892 3 234
2000 1 713 -24 179 3 283
2001 2 280 -21 899 3 332
2002 2 678 -19 221 3 382
2003 3 395 -15 826 3 433
2004 3 412 -12 414 3 484
2005 1 678 -10 736 3 536
2006 3 229 -7 507 3 589
2007 1 170 -6 337 3 643
2008 6 835 498 652
Total 498 58 607
Source : annexe 4 de l'avenant n° 8
89/114
Tableau 25 - Calcul des intérêts ajoutés au résultat cumulé
(en milliers d’euros)
La même annexe à l’avenant n° 8 comporte également une ligne de charge financière
intitulée « Droit d’usage » qui représente un montant de 58,607 M€ cumulé de 1990 à 2008
(cf. le tableau 24), qui ne correspond pas à la somme des annuités du tableau d’amortissement
soumis au trésorier-payeur général (61,652 M€).
À l’inverse du résultat cumulé « actualisé », cette charge a bien figuré dans les comptes
de la délégation jusqu’en 2009, sur la ligne intitulée « Charges relatives aux investissements »
(voir les comptes de la délégation, ci-après).
Pour la chambre, le droit d’entrée aurait pu aussi bien être considéré comme un
placement effectué par le délégataire. Un calcul actuariel simple démontre, d’ailleurs, que ce
placement était susceptible d’être rentable pour lui, dès lors que la DSP lui rapportait au
moins 7 MF/an, soit 1,069 M€/an. Force est cependant de constater que les parties ont
considéré pour leur part qu’il ne s’agissait pas d’un placement mais d’un prêt effectué par le
délégataire et dont serait redevable le service et, finalement, l’usager.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire considère, pour sa part,
que, selon la jurisprudence la plus récente, le droit d'entrée est « une dépense d'investissement
et non un placement ». Comme l’indique la chambre ci-après s’agissant des comptes de la
délégation, il « rappelle que les conditions financières d'imputation de ce remboursement ont
été renégociées et que la Commune a obtenu que l'amortissement de ce droit cesse au
31 décembre 2008 ».
6.3.4 Les comptes de la délégation
L’économie du contrat peut être appréhendée au moyen des comptes annuels produits
par le délégataire (cf. annexe 8, p. 111).
t R C C x t R + C + C x t
AnnéeT4M
N-1
Résultats
avant IS
Résultat
cumulé
précédent
Intérêts
Nouveau
résultat
cumulé
1990 -4 960 0 0 -4 960
1991 10,67% -5 238 -4 960 -529 -10 727
1992 9,96% -4 437 -10 727 -1 068 -16 233
1993 10,05% -4 317 -16 233 -1 631 -22 181
1994 12,01% -2 761 -22 181 -2 664 -27 606
1995 4,50% -1 146 -27 606 -1 242 -29 994
1996 5,32% -2 133 -29 994 -1 596 -33 723
1997 4,53% -947 -33 723 -1 528 -36 198
1998 5,95% -288 -36 198 -2 154 -38 639
1999 3,28% 335 -38 639 -1 267 -39 572
2000 3,38% 1 713 -39 572 -1 338 -39 196
2001 3,13% 2 280 -39 196 -1 227 -38 143
2002 3,10% 2 678 -38 143 -1 182 -36 648
2003 4,77% 3 395 -36 648 -1 748 -35 001
2004 2,82% 3 412 -35 001 -987 -32 576
2005 2,04% 1 678 -32 576 -665 -31 562
2006 2,08% 3 229 -31 562 -656 -28 990
2007 2,32% 1 170 -28 990 -673 -28 492
2008 3,57% 6 835 -28 492 -1 017 -22 674
Total -23 172
90/114
6.3.4.1 Une augmentation modérée du prix de l’eau après renégociation
Les recettes restent acquises au fermier, à l’exception des redevances à reverser à
l’agence de l’eau (pollution et préservation de la ressource). Le fermier bénéficie également
de l’exclusivité de certains travaux et de la possibilité d’encaisser des produits accessoires. La
surtaxe à verser au délégant n’est d’ailleurs pas facturée explicitement à l’usager (comme la
surtaxe d’assainissement qui est fonction de la consommation) : elle a été fixée initialement à
5,4 MF/an (0,824 M€/an), a été refixée à 1 234 062 € par l’avenant n° 8 (exercice 2010), et
elle est révisable annuellement selon la formule générale de révision quadrimestrielle des prix,
prévue au cahier des charges (art. 33) et modifiée en 2010 par l’avenant n° 1 (qui correspond
à l’avenant n° 8 à la convention), cette formule dépendant du prix d’achat au service de
production et de 3 indices dont 2 étaient obsolètes depuis 2004.
L’évolution des montants facturés aux usagers a été finalement celle apparaissant au
tableau 26 durant la période sous revue (avec un décalage d’un an).
De 2008 à 2012, l’augmentation annuelle de la facture de référence, fondée sur une
consommation de 120 m3/an, laquelle est proche de la consommation individuelle unitaire
calculée par le délégataire (123 m3/abonné/an en 2012), a donc été modérée (+ 0,79 % par an)
malgré l’augmentation importante du tarif de base + 5,03 % par an44
). Cette modération a été
obtenue par une baisse de l’abonnement à compter de 2011, laquelle était au demeurant
nécessaire pour tenir compte des dispositions de la LEMA (article 57 de la loi n° 2006-1772
du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques), comme les parties en ont convenu à
l’avenant n° 8.
D’ailleurs, conformément à l’article 2 de l’arrêté du 6 août 2007 modifié relatif à la définition
des modalités de calcul du plafond de la part de la facture d’eau non proportionnelle au
volume d’eau consommé, le montant maximal de l’abonnement ne pouvait plus dépasser
« 40 % du coût du service pour une consommation d’eau de 120 mètres cubes » et 30 % à
compter du 1er
janvier 2010 (art. 5).
Tableau 26 - Prix de l’eau
44
D'après les dernières informations partielles reçues avant la parution du rapport annuel sur 2013, le prix
du m3 a été de 1,3494 €. Entre 2009 et 2013, le prix de base aura donc augmenté de 4,99 % par an.
2008 2009 2010 2011 2012Evolution
moyenne
Prix du m3 en € 1,0795 1,1104 1,1084 1,2804 1,3135 5,03%
Redevance pollution €/m3 0,19 0,19 0,19 0,21 0,22 3,73%
Préservation de la ressource €/m3 0,0583 0,0614 0,0537 0,0545 0,043 -7,33%
Coût d'1 m3 1,3278 1,3618 1,3521 1,5449 1,5765 4,39%
Abonnement 86,81 89,29 89,13 63,22 64,85 -7,03%
Consommation 129,54 € 133,25 € 133,01 € 153,65 € 157,62 € 5,03%
Redevance pollution 22,80 € 22,80 € 22,80 € 25,20 € 26,40 € 3,73%
Préservation de la ressource 7,00 € 7,37 € 6,44 € 6,54 € 5,16 € -7,33%
Abonnement 86,81 € 89,29 € 89,13 € 63,22 € 64,85 € -7,03%
Total HT 246,15 € 252,71 € 251,38 € 248,61 € 254,03 € 0,79%
TVA (5,5%) 13,54 € 13,90 € 13,83 € 13,67 € 13,97 € 0,79%
Total TTC 259,68 € 266,60 € 265,21 € 262,28 € 268,00 € 0,79%
Prix de 120 m3 (hors assainissement)
Source : Rapports annuels sur le prix et la qualité du service public d'eau potable
91/114
6.3.4.2 L’abandon du fonds de renouvellement
En ce qui concerne les dépenses, outre les charges d’exploitation du service, le
délégataire peut imputer à la délégation des charges de renouvellement et d’investissement.
Au regard du droit des délégations de service public (DSP), dès lors qu’un contrat
prévoit ou implique l’existence de biens de retour, supposés indispensables à la continuité du
service public, dont les durées de vie sont inférieures à la durée de la délégation, il est
impératif d’en assurer le renouvellement. Par principe, le délégataire doit, en effet, assurer
l’entretien des installations et remettre au terme du contrat des équipements en bon état de
fonctionnement (voir CE 20 mars 1942, Dame veuve B..., Rec. p. 92, ou 12 mai 1942,
Commune de Luc-en-Diois, Rec. p. 148). Il faut néanmoins déterminer précisément les biens
concernés et le rythme du renouvellement.
En matière d’eau et d’assainissement, c’est l’article 54 de la loi n° 2006-1772 du 30
décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) qui a introduit l’obligation de
prévoir au contrat un « programme prévisionnel des travaux » semblable au « plan de
renouvellement » prévu par la réglementation fiscale, et de rendre compte chaque année de
son exécution : « (Art. L. 2224-11-3 du CGCT) - Lorsque le contrat de délégation d’un
service public d’eau ou d’assainissement met à la charge du délégataire des renouvellements
et des grosses réparations à caractère patrimonial, un programme prévisionnel de travaux lui
est annexé. Ce programme comporte une estimation des dépenses. Le délégataire rend compte
chaque année de son exécution dans le rapport prévu à l’article L. 1411-3 ».
L’article 56 précise, en outre, que la charge incombe à l’usager : « (Art. L. 2224-12-3
du CGCT) - Les redevances d’eau potable et d’assainissement couvrent les charges
consécutives aux investissements, au fonctionnement et aux renouvellements nécessaires à la
fourniture des services, ainsi que les charges et les impositions de toute nature afférentes à
leur exécution ».
Enfin, l’article L. 2224-11-4 du CGCT prévoit que les sommes non employées doivent
être reversées au budget de l’eau : « Le contrat de délégation de service public d’eau ou
d’assainissement impose au délégataire, (...) sans préjudice des autres sanctions prévues au
contrat, le versement au budget de l’eau potable ou de l’assainissement du délégant d’une
somme correspondant au montant des travaux stipulés au programme prévisionnel mentionné
à l’article L. 2224-11-3 et non exécutés ».
En l’occurrence, aucune obligation de reversement ne figure explicitement à la
convention malgré sa révision par l’avenant n° 8. Jusqu’à cet avenant, la convention (art. 11)
prévoyait la dotation d’un fonds spécial destiné « au financement pour l’ensemble des deux
services [eau et assainissement] d’une part des travaux de renouvellement des canalisations,
leurs annexes et les ouvrages de génie civil, d’autre part des travaux de renforcement et
d’extension des réseaux et ouvrages ». Il était globalement rendu compte de l’utilisation des
sommes au rapport du délégataire.
L’avenant n° 8 a supprimé ce fonds après avoir fixé son solde à 1 079 133,83 € au
31 décembre 2009, dont 809 350,37 € au titre du service de l’eau. L’avenant prévoit que cette
somme devra être affectée par le délégataire aux travaux de renouvellement des ouvrages du
service de l’eau potable et renvoie les détails à un accord à intervenir entre la commune et le
délégataire. L’avenant maintient une charge de renouvellement du réseau d’eau potable d’un
montant de 1 713 976 € pour l’exercice 2010 (égale au montant constaté pour 2009) et
renvoie à des avenants aux cahiers des charges à conclure pour définir « les dispositions
relatives » auxdits travaux.
92/114
6.3.4.3 La fin de l’amortissement du droit d’usage
Le contrat utilise le terme « investissement » sous différentes acceptions : 1° pour
désigner l’amortissement du droit d’usage payé par le délégataire en début de délégation ;
2° pour désigner les dépenses de l’espèce qui devraient être marginales puisqu’il s’agit d’un
affermage.
En tout cas, la ligne « Charges relatives aux investissements » du CARE a fortement
baissé après la signature de l’avenant n° 8 qui acte la suppression de la charge financière liée
« à l’amortissement de l’investissement du Délégataire visé à l’article 7 de la convention de
base », c’est-à-dire le « droit d’usage » de 200 millions de francs. Cette suppression est
présentée comme étant la contrepartie de la confirmation de la durée du contrat (voir ci-
avant).
6.3.5 Une performance imparfaite s’agissant du rendement du réseau
L’arrêté du 2 mai 2007 relatif aux rapports annuels sur le prix et la qualité des services
publics d’eau potable et d’assainissement a défini de nouveaux indicateurs de performance
qui devaient être utilisés à compter des rapports de délégation de l’exercice 2008. Certains
sont communs aux services publics d’eau potable et d’assainissement collectif : 1°) le nombre
d’abonnés, 2°) le taux moyen de renouvellement des réseaux, 3°) la durée d’extinction de la
dette de la collectivité, 4°) le taux d’impayés sur les factures d’eau de l’année précédente, 5°)
le taux de réclamations. D’autres sont spécifiques à chaque service. Pour le service d’eau
potable, il s’agit : 1°) de données relatives à la qualité des eaux distribuées, 2°) d’un indice de
connaissance et de gestion patrimoniale des réseaux d’eau potable, 3°) du rendement du
réseau de distribution, 4°) de l’indice linéaire des volumes non comptés, 5°) de l’indice
linéaire de pertes en réseau, 6°) de l’indice d’avancement de la protection de la ressource en
eau, 7°) du taux d’occurrence des interruptions de service non programmées, 8°) du délai
maximal d’ouverture des branchements pour les nouveaux abonnés défini par le service et
taux de respect de ce délai.
Ces données figurent bien dans les rapports du délégataire et sont reprises dans les
rapports du délégant. Celles relatives au rendement du réseau méritent d’être relevées.
Le rendement, au sens de l’arrêté du 2 mai 2007 relatif aux rapports annuels sur le prix
et la qualité des services publics d’eau potable et d’assainissement, est calculé de la manière
suivante : « Le rendement du réseau est obtenu en faisant le rapport entre, d’une part, le
volume consommé autorisé augmenté des volumes vendus à d’autres services publics d’eau
potable et, d’autre part, le volume produit augmenté des volumes achetés à d’autres services
publics d’eau potable. Le volume consommateurs sans comptage et le volume de service du
réseau sont ajoutés au volume comptabilisé pour calculer le volume consommé autorisé. Le
rendement est exprimé en pourcentage. »
En l’absence d’eau produite, on a donc :
En l’occurrence, la performance du réseau est très imparfaite comme le reconnait le
rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d’eau potable et comme le fait
apparaitre le tableau 27.
Cette mauvaise performance est confirmée par l’examen de l’indice linéaire de pertes en
réseau qui est égal au volume perdu dans les réseaux par jour et par kilomètre de réseau (hors
linéaires de branchements). Cette perte est calculée par différence entre le volume mis en
distribution et le volume consommé autorisé.
93/114
D’ailleurs, les articles D. 213-48-14-1 et D. 213-74-1 du code de l’environnement fixent
plusieurs niveaux de seuils du rendement de réseau de distribution à respecter pour ne pas être
pénalisé financièrement : soit 85 % ; soit 65 % + 0,2 x ILC (indice linéaire de consommation)
si ce calcul donne un résultat inférieur à 85 % (pour les collectivités en zone de répartition des
eaux, la formule est 70 % + 0,2 ILC)
Tableau 27 - Rendement du réseau de distribution
Sur la base des données de l’exercice 2012, l’objectif minimal de rendement du service
de l’eau de Toulon s’établissait à 79,7 %. Comme l’année précédente, le rendement effectif du
réseau n’était donc pas conforme au seuil de rendement.
Les rapports annuels sur le prix et la qualité du service public d’eau potable expliquent
que, sur une longue période, le rendement est en augmentation régulière. Il n’était, en effet,
que de 70 % en 2003. Cette « amélioration » toute relative est attribuée aux travaux de
renouvellement des canalisations réalisés par le fermier et aux travaux de renouvellement des
branchements en plomb réalisés sous maitrise d’ouvrage de la commune.
Le rapport de 2011 rappelait que le décret n° 2012-97 du 27 janvier 2012 impose la
définition d’un descriptif détaillé des réseaux des services publics de l’eau et de
l’assainissement et d’un plan d’actions pour la réduction des pertes d’eau du réseau de
distribution d’eau potable.
Un courrier adressé par la commune à l’agence de l’eau le 13 décembre 2013 auquel
était joint un plan d’actions a été jugé suffisamment convaincant pour éviter des pénalités à la
commune. Cependant, l’examen de ce document conduit à constater qu’une grande partie du
plan ne consisterait pas en un renforcement des travaux de renouvellement mais en actions
visant à améliorer le comptage des volumes et la détection des fuites. Alors même que la
délégation arrive quasiment à son terme, le délégataire n’a pas été incité financièrement à se
préoccuper du rendement du réseau.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire estime que
« l'indicateur de rendement du réseau ne rend pas totalement compte des efforts produits dès
lors qu'il est influencé par la baisse des ventes d'eau », alors que « tous éléments équivalents
par ailleurs, la baisse de volumes vendus, constante sur la période 2009/2012, atteint 494 526
m3 ». Ainsi, d’après lui, le ratio « eut atteint 80,7 % en 2012, si les ventes avaient été du
niveau de 2009 ».
6.4 Le contrôle des délégataires
La commune considère, à bon droit, que l’objectif du contrôle des délégataires est la
maîtrise des risques financiers ainsi que la mise en œuvre d’actions correctives. Elle annonce
effectuer des contrôles lors du dépôt du rapport des délégataires et lors du versement des
redevances, mais rappelle qu’elle a pu également faire appel à des auditeurs externes comme
ce fut le cas dans le cadre de la renégociation du contrat de distribution de l’eau potable.
2008 2009 2010 2011 2012Evolution
moyenne
Volume consommé autorisé [A] 10 168 837 10 453 163 9 838 564 9 971 203 9 958 637 -0,52%
Volume vendu à d'autres services [B] 1 216 794 1 210 102 2 658 646 3 163 117 2 938 837 24,66%
Volume acheté [C] 15 505 422 15 454 689 16 111 038 16 833 000 16 595 806 1,71%
Rendement du réseau [A]+[B]/[C] 73,43% 75,47% 77,57% 78,03% 77,72% 1,43%
Indice linéaire de pertes en réseau 24,14 22,22 21,25 21,70 21,64 -2,70%
Volume perdu [C]-[A]-[B] 4 119 791 3 791 424 3 613 828 3 698 680 3 698 332 -2,66%
Volumes en m3, indice en m3/km/jour
Source : Rapports annuels du délégataire.
94/114
6.4.1 Le contrôle annuel des délégataires
Les points essentiels de ce contrôle – en tout état de cause nécessaire pour
l’établissement du rapport du délégant en matière d’eau et d’assainissement – seraient :
le respect des obligations légales (articles L. 1411-3 et R. 1411 du CGCT, décret
n° 2005-236 du 14 mars 2005) et contractuelles,
la cohérence entre le rapport financier et les comptes.
La commune estime que la trame des rapports annuels est clairement exposée dans les
contrats de délégation de service public et que ceux-ci sont conformes au décret du
14 mars 2005 qui a fixé des obligations précises concernant les comptes et l’information du
délégant.
Le contrôle de cohérence consiste à détecter des anomalies en comparant notamment
l’exercice concerné et l’exercice précèdent et plus finement sur certains postes considérés
comme sensibles : les frais de personnels, le montant des achats, les charges calculées, les
soldes intermédiaires de gestion tels que l’excédent brut d’exploitation ou la valeur ajoutée.
En définitive, le contrôle est entériné par une délibération du conseil municipal qui
« prend acte » du rapport du délégataire. Par exemple, s’agissant de la distribution de l’eau, la
délibération mentionne : le montant total des produits et des charges, ainsi que le résultat ; la
valeur des indicateurs de la qualité du service ; le prix de 120 m3. Elle mentionne également
les principaux travaux réalisés.
Au plan pratique, une grille de contrôles a été établie concernant les trois contrats
(production, distribution et assainissement) mais aussi celui des parkings.
6.4.1.1 La DSP de production
S’agissant de l’application des nombreuses pénalités prévues par le contrat, la
collectivité a indiqué n’avoir « jamais rencontré de circonstances nécessitant de pénaliser le
délégataire ». Ceci étant dit, l’absence d’application de pénalités ne permet pas de conclure à
l’absence de suivi de la SET. En effet, la collectivité, qui dispose d’un service à cette fin, a
produit de nombreux courriers adressés, au cours de la période examinée, au délégataire, lui
rappelant les obligations mises à sa charge dans le cadre du contrat, qu’il s’agisse de mesures
de sécurité ou plus simplement d’assurer l’information de la collectivité.
Par ailleurs, le programme des travaux d’investissements mis à la charge du délégataire
était quasiment achevé fin 2012, à l’exception de l’opération n° 11, pour laquelle restaient à
exécuter des travaux de finition et de remise en état.
6.4.1.2 La DSP de distribution
En cours d’instruction, a été produit une lettre, cependant assez ancienne puisqu’elle
date du 7 mai 2007, par laquelle la CEO était menacée de mise en œuvre des pénalités
prévues par le contrat si elle ne complétait pas son rapport annuel pour 2005 de l’état
détaillant les recettes perçues pour le compte de la collectivité.
En outre, la réalité des contrôles a pu être démontrée par la production d’interventions
auprès de la CEO également en 2007, car il semble que ce soit à cette époque que la commune
a renforcé ses contrôles de ce délégataire, notamment pour s’assurer du respect des
dispositions du décret du 14 mars 2005. Ainsi, dans une lettre du 12 juillet 2007, il était
demandé à la CEO des éclaircissements (obtenus en septembre) sur la composition de certains
postes du CARE, notamment une fois de plus sur les produits. La forme interrogative utilisée
pour cet échange démontre d’ailleurs qu’il n’était pas possible de se référer à une disposition
précise du contrat ou du cahier des charges qui ne sont donc pas aussi complets que l’estime
la commune.
95/114
6.4.2 Le contrôle des redevances
Les formules d’indexation sont, en principe, vérifiées et les délégataires rappelés à
l’ordre quand ils ne respectent pas les délais de reversement.
Sur ce point, les exemples produits concernent uniquement la délégation de la gestion
des parkings.
6.4.3 La présentation des rapports en commission des services publics locaux
Aux termes de l’article L. 1413-1 du CGCT, la commission examine chaque année sur
le rapport de son président :
1° Le rapport, mentionné à l’article L. 1411-3, établi par le délégataire de service
public ;
2° Les rapports sur le prix et la qualité du service public d’eau potable, sur les
services d’assainissement et sur les services de collecte, d’évacuation ou de
traitement des ordures ménagères visés à l’article L. 2224-5.
La commune applique ces dispositions et invite les délégataires aux réunions de la
commission afin que ses membres puissent les interroger.
6.4.4 Les contrôles effectués lors de la renégociation de la DSP de distribution
L’examen des documents produits à la commune afin de préparer la renégociation du
contrat avec la CEO conduit à émettre une opinion positive sur les contrôles réalisés par la
société de conseil mandatée à cet effet, même si la chambre ne partage pas l’analyse qui a
conduit à estimer que la délégation était fortement déficitaire.
Ainsi, un document de 32 pages, intitulé « Analyse détaillée des produits et des
charges » et daté d’août 2009, présente l’organisation opérationnelle et comptable du
concessionnaire, puis analyse les CARE de 2000 à 2007. Il distingue clairement les charges
directes, qui correspondent aux charges de fonctionnement directement imputables à
l’exploitation du service public ; les charges réparties, qui correspondent aux charges de
fonctionnement imputables aux différents niveaux de l’organisation opérationnelle de Veolia,
pour lesquelles on distingue les charges d’exploitation (niveau services et agence) et les
charges de structure (niveau centre opérationnel et région) ; les charges calculées, qui
correspondent aux charges d’investissement consenties par le concessionnaire qui font l’objet
de calculs économiques spécifiques « et qui n’ont pas nécessairement de correspondance dans
la comptabilité sociale du délégataire ». Pour ce faire, la nomenclature propre au groupe est
utilisée, ce qui démontre que l’auditeur a eu accès à la comptabilité analytique de VEOLIA
(comptes de la classe 9).
6.5 La situation financière du budget de l’eau
Les éléments nécessaires à l’appréciation de l’évolution de la situation financière du
budget annexe durant la période examinée (exercices 2009 à 2013) sont résumés en annexe 9
(p. 112 et suivantes).
6.5.1 L’exploitation
L’essentiel des recettes d’exploitation (82 % en moyenne) est constitué par les
versements des délégataires qui sont imputés au compte 7068 « Autres prestations de
service » s’agissant de la production (versements de la Société des eaux de Toulon) et au
compte 751 « Redevances pour concession » s’agissant de la distribution (versements de la
Compagnie des eaux et de l’ozone).
96/114
Les montants correspondent à ceux indiqués par le compte annuel de résultat de l’exploitation
(CARE) de la délégation de service public (DSP) de distribution (cf. annexe 8, p. 111). En
revanche, le CARE de la DSP de production ne permet pas d’identifier immédiatement ces
montants. Le compte 7087 « Remboursement de frais » enregistre, pour sa part, le
remboursement des impôts fonciers effectués par le délégataire de la production.
La chambre rappelle que l’instruction budgétaire et comptable M4 applicable aux
services publics locaux industriels et commerciaux, prévoit que :
les surtaxes que les délégataires sont tenus de percevoir gratuitement pour le
compte de la collectivité sont à imputer au compte 706 « Prestations de services »,
les redevances dues pour occupation du domaine public de la collectivité par les
ouvrages de l’affermage ou de la concession sont à imputer au compte 757
« Redevances versées par les fermiers et concessionnaires ».
La charge principale est constituée par les frais de personnel et plus particulièrement
celle qui concerne les agents qui n’ont pas voulu rejoindre le délégataire de la distribution en
1990 (voir ci-après).
Au final, la section d’exploitation dégage tout de même un autofinancement
relativement confortable, représentant en moyenne plus de 65 % des produits.
6.5.2 L’investissement
Si ce n’est en 2013, le tableau de financement et le bilan fonctionnel montrent un
renforcement continu du fonds de roulement de + 7,97 % par an sur la période examinée, les
ressources propres dépassant largement les dépenses (hors remboursement des emprunts).
Sur la même période, aucun emprunt n’a d’ailleurs été contracté et l’encours de la dette
a diminué fortement pour atteindre 0,276 M€ au 31 décembre 2013.
Une partie importante des dépenses a concerné les barrages, notamment l’exécution de
marchés d’assistance technique pour leur surveillance et leur maintenance ; mais aussi pour
l’obtention de modifications de l’arrêté d’exploitation du barrage de Carcès (crues) et la
création d’un plan particulier d’intervention pour les barrages de Carcès et Dardennes. Une
autre partie des dépenses est, en outre, constituée par le transfert des droits à déduction de
TVA sur les immobilisations affermées ou concédées prévu par l’article 216 bis de l’annexe II
du code général des impôts (compte 2762).
6.5.3 Les agents mis à disposition du centre de gestion depuis 1990 : une charge
qui perdure pour la collectivité
La ville de Toulon a cessé à compter du 1er
janvier 1990 d’exercer en régie les services
de distribution de l’eau et de l’assainissement sur son territoire, choisissant d’en déléguer la
gestion à la Compagnie de l’Eau et de l’Ozone (CEO), filiale de Veolia Environnement.
L’article 14 de la convention d’affermage a organisé la reprise du personnel municipal
employé dans ces deux services par le délégataire. Les 207 agents concernés disposent en
effet d’un délai de trois mois, soit jusqu’au 31 mars 1990, pour demander leur détachement
auprès du délégataire, pour une période de 5 ans renouvelable sans limitation de durée, ou
leur embauche par celui-ci, le fermier étant tenu de faire droit à ces demandes dans les
conditions prévues par des annexes au contrat.
L’article 14 prévoit que tout agent qui n’aura pas, à l’expiration de la période de trois
mois, opté pour l’une des deux options, « sera remis à la disposition du centre de gestion
compétent. Dans ce cas, et d’une façon générale, le fermier dédommagera la collectivité des
sommes qu’elle sera amenée à verser au centre de gestion. »
97/114
La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale fixe le régime juridique et financier des suppressions d’emploi par les
collectivités territoriales.
Son article 97, dans sa version alors applicable, prévoit que :
« Un emploi ne peut être supprimé qu’après avis du comité technique paritaire. Si la
collectivité ou l’établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade,
le fonctionnaire de catégorie A est pris en charge par le Centre national de la fonction
publique territoriale et le fonctionnaire de catégorie B, sous réserve des dispositions du
quatrième alinéa de l’article 12 bis, C ou D par le centre de gestion dans le ressort
duquel se trouve la collectivité ou l’établissement. / Pendant la période de prise en
charge, l’intéressé est placé sous l’autorité du Centre national de la fonction publique
territoriale ou du centre de gestion ; il reçoit la rémunération correspondant à l’indice
détenu dans son grade. Pendant cette période, le centre peut lui confier des missions
correspondant à son grade. Le centre lui propose tout emploi vacant correspondant à
son grade. / La prise en charge cesse après trois refus d’offre ferme d’emploi. Ne peut
être comprise dans ce décompte qu’une seule offre d’emploi émanant de la collectivité
ou établissement d’origine. / Pour l’application de ces dispositions aux fonctionnaires
de catégories C et D, les emplois proposés doivent se situer dans le département où le
fonctionnaire était précédemment employé ou un département limitrophe.
Toutefois, ces propositions doivent se situer dans le seul département où le
fonctionnaire était précédemment employé pour les fonctionnaires de catégories B, C
et D en exercice dans les départements d’outre-mer. / Après trois refus, le
fonctionnaire est licencié ou, lorsqu’il peut bénéficier de la jouissance immédiate de
ses droits à pension, admis à faire valoir ses droits à la retraite ; cette dernière
disposition n’est pas opposable aux mères de famille ayant élevé au moins trois
enfants. (…) ».
Il résulte de ces dispositions que les agents concernés par la prise en charge par le centre
de gestion sont considérés comme étant en position d’activité et voient leur carrière
progresser normalement. Cette prise en charge a évidemment vocation à être provisoire, dans
l’attente d’un reclassement par l’employeur d’origine ou d’un recrutement par une autre
collectivité. Pour autant, le mécanisme n’est pas limité dans sa durée et seuls trois événements
peuvent y mettre fin : 1° le recrutement de l’agent ; 2° son départ à la retraite ; 3° le refus de
trois offres d’emploi successives.
Les modalités financières de la mise à disposition auprès du centre de gestion sont
prévues à l’article 97 bis de la loi du 26 janvier 1984, qui institue une contribution de la
collectivité d’origine du fonctionnaire dont l’emploi a été supprimé. Cette contribution est,
pour les collectivités non affiliées telles que Toulon, égale à :
- une fois et demie le traitement brut augmenté des cotisations sociales pendant les
deux premières années ;
- une fois ce montant pendant les deux années suivantes ;
- la moitié de ce montant au-delà des quatre premières années.
La contribution cesse « lorsque le fonctionnaire a reçu une nouvelle affectation ». Elle
est minorée d’un dixième si, au cours des deux années suivant la prise en charge, le centre n’a
proposé aucun emploi au fonctionnaire.
Cette prise en charge a généré un déficit de la section de fonctionnement du centre de
gestion du Var en 1998.
98/114
À l’initiative de MM. Trucy et Falco, en leur qualité de parlementaires, un amendement
a été introduit dans la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre
économique et financier (article 59) visant à permettre le rétablissement de la prise en charge
financière par la collectivité d’origine.
L’article 97 ter de la loi du 26 janvier 1984 en résultant prévoit effectivement que :
« I.- Par dérogation aux dispositions de l’article 97 bis, un centre de gestion peut
décider de rétablir la contribution des collectivités ou établissements non affiliés, qui
ont procédé à des suppressions d’emplois, à une fois le montant constitué par les
traitements bruts versés aux fonctionnaires augmenté des cotisations salariales
afférentes à ces traitements. / Cette décision est prise lors du vote du budget primitif
aux conditions suivantes : / - s’il est constaté que ce budget pourrait être présenté en
équilibre hors les dépenses de prise en charge des fonctionnaires dont les emplois ont
été supprimés par ces collectivités ou établissements et les recettes constituées par les
contributions correspondantes, et que ces éléments y étant intégrés génèrent un déficit
prévisionnel de la section de fonctionnement, les recettes et les dépenses ayant été
évaluées de façon sincère ; / - si la cotisation obligatoire instaurée à l’article 22 est
fixée aux taux maximum prévu par la loi ; / - si les prises en charge sont intervenues
depuis plus de cinq ans. / Elle est renouvelable à chaque exercice budgétaire. / Lorsque
la contribution est rétablie en application du présent article, la réduction prévue au
dernier alinéa de l’article 97 bis n’est plus appliquée. / (…) / II. - A titre exceptionnel,
en 1998, le rétablissement de la contribution prévu au premier alinéa du I peut être
décidé à l’occasion du vote d’une décision modificative, pour la période restant à
courir jusqu’à la fin de l’exercice budgétaire. /(…) ».
En application de ces dispositions, le centre de gestion du Var a rétabli dès septembre
1998 la contribution de la ville de Toulon à une fois le montant des traitements bruts avec
cotisations sociales des agents concernés. Depuis cette date, le centre de gestion du Var ne
finance plus la rémunération versée aux agents de la ville dont les emplois ont été supprimés
mais en assure uniquement la gestion administrative. Il est resté également chargé de leur
reclassement alors qu’il n’était plus incité financièrement à y procéder rapidement.
L’avenant n° 1 à la convention d’affermage du service de distribution de l’eau, conclu le
12 janvier 1993, précise les modalités de calcul de la participation financière du délégataire à
la prise en charge de ces agents, qui n’étaient pas prévues par la convention.
Depuis le 1er
janvier 2009, la communauté d’agglomération TPM, compétente en
matière d’assainissement collectif, est co-contractante du délégataire avec la ville, au titre du
volet « assainissement », comme l’organise l’avenant n° 8 signé le 28 décembre 2010.
L’article 3 de cet avenant confirme les engagements de versement du délégataire en
dédommagement des sommes que la ville de Toulon et TPM doivent verser au centre de
gestion du Var, limités à 40 % des traitements bruts versés aux fonctionnaires concernés et à
40 % des cotisations sociales afférentes à ces traitements. La liste des 16 fonctionnaires au
1er
janvier 2010 toujours à disposition du centre de gestion pour la ville, au titre du service de
distribution de l’eau potable, est jointe en annexe 2 à cet avenant.
Aux termes du précédent rapport d’observations, la mise à disposition du centre
départemental de gestion des anciens agents du service de l’eau et de l’assainissement a coûté
aux finances communales plus de 4,6 M€ sur la période 1998-2004, déduction faite des
remboursements dont a bénéficié la ville de la part du délégataire, financés quant à eux
directement par les usagers.
99/114
L’évolution de la contribution versée au CDG 83 au titre de la période sous-contrôle
2009-2013 est retracée au tableau 28.
La contribution de la ville se réduit au fil du temps, du fait des départs à la retraite des
agents. Le transfert à TPM de la compétence assainissement a eu un impact significatif,
puisque de 29 agents pris en charge en 2008, la ville ne finance « plus » que 17 agents en
2009. Cette dernière fait état de ses marges de manœuvre restreintes « face à cette charge
subie qui correspond à un évènement historique irréversible ».
Tableau 28 - Agents mis à disposition du Centre de gestion
La chambre relève le coût de près de 1,5 M€ pour la ville sur cinq ans, auxquels
s’ajoutent plus de 900 000 € payés par les usagers, versés pour assurer la rémunération
d’agents qui n’exercent aucune activité depuis le 1er
mars 1990, soit depuis près de 25 ans et
dont le déroulement de carrière se poursuit dans la fonction publique territoriale (avancements
d’échelons et de grade à l’ancienneté). La collectivité insiste, quant à elle, sur le fait que cette
charge est en diminution constante et qu’elle a vocation à disparaître à compter de 2030.
Le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Var indique n’avoir jamais
été en mesure de proposer aux agents concernés, en dépit du suivi entrepris, trois offres
d’emploi fermes comme le prévoit la loi, ce qui aurait permis de les licencier. À cet égard, il
met en avant les difficultés particulières de reclassement liées au niveau de compétence et de
qualification de ces personnels, qui ne correspond plus aux besoins actuels des collectivités en
raison, notamment, d’une longue période d’inactivité.
Sans minimiser les difficultés d’une reconversion en cours de carrière, il convient de
rappeler, d’une part, que ces agents bénéficiaient d’un droit au recrutement chez le délégataire
dans des conditions préservant leur statut et, d’autre part, qu’il ne s’agissait pas uniquement
d’agents âgés proches de la retraite, puisque certains avaient moins de 30 ans à la date de la
mise à disposition initiale.
À cet égard, il est pour le moins regrettable que la ville de Toulon n’ait pas été en
mesure de reclasser une partie de ces agents, notamment les plus jeunes, à l’occasion de
l’affermage du service de l’eau, dans l’un de ses services techniques. La chambre observe
d’ailleurs qu’elle aurait pu le faire plus récemment, puisqu’elle a recruté en moyenne 89
agents de catégorie B et C par an entre 2009 et 2013.
2009 2010 2011 2012 2013 Total
Nombre d’agents 17 16 13 12 11
Coût total 555 506 € 553 802 € 470 444 € 423 338 € 370 909 € 2 373 999 €
Remboursement
délégataire 208 517 € 207 867 € 176 718 € 169 338 € 148 364 € 910 804 €
Coût restant à la
charge de la ville346 989 € 345 935 € 293 726 € 254 000 € 222 545 € 1 463 195 €
Source : Commune de Toulon
100/114
A ce sujet, la ville de Toulon a rappelé dans sa réponse aux observations provisoires de
la chambre que c’est le Centre de gestion de la fonction publique territoriale du Var qui est
juridiquement responsable du reclassement de ces agents, dont il doit contrôler l’effectivité de
la recherche d’emploi et qu’il ne lui appartenait pas de leur « proposer des postes (…),
d'autant que sur la même période elle devait faire face aux contraintes de reclassement tout
aussi complexes de ses propres agents », ce qui l’a amenée à mettre en place deux dispositifs
spécifiques (contrat d’accompagnement et bilan professionnel).
Il peut être rappelé que le coût de ces agents est, in fine, pris en charge par les usagers
du service de distribution de l’eau potable, directement s’agissant de la part du délégataire,
indirectement au travers de la surtaxe s’agissant de la part de la commune. Et, dans la mesure
où tous les agents ne seront pas retraités en 2019, date d’échéance de la délégation de service
public en cours avec la CEO, la question se posera du maintien de la participation d’un
nouveau délégataire.
101/114
A N N E X E S
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Annexe 1 – Situation financière du budget principal
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moyenne
Dotations et réserves 671 788 215,93 691 478 316,66 717 558 586,09 745 593 367,96 768 042 664,00 3,40%
Subventions 123 543 424,07 133 295 142,00 144 087 556,75 153 590 078,99 162 485 435,27 7,09%
Provisions pour risques et charges 13 446 794,06 12 918 222,88 9 537 170,99 9 020 099,99 10 000 536,99 -7,14%
Provisions de l 'actif 643 332,15 423 332,15 113 833,00 113 833,00 194 000,00 -25,90%
Amortissements 75 310 412,21 93 837 932,25 110 398 006,97 124 949 311,11 123 007 984,69 13,05%
Emprunts 127 010 080,19 113 949 096,51 108 441 947,52 104 221 304,05 88 613 620,74 -8,61%
Autres dettes financières 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -100,00%
A - Ressources 1 011 742 258,61 1 045 902 042,45 1 090 137 101,32 1 137 487 995,10 1 152 344 241,69 3,31%
Immobilisations incorporelles et corporelles brutes -973 068 338,44 -1 009 326 707,03 -1 054 704 895,56 -1 095 134 404,67 -1 109 439 483,42 -3,33%
Immobilisations financières brutes -24 137 160,78 -23 542 951,78 -22 716 374,28 -22 106 936,02 -21 734 866,52 2,59%
Stocks budgétisés 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Charges à répartir 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Primes de remboursement des obligations 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Opérations pour compte de tiers -407 881,91 -401 078,93 -1 197 997,17 -916 210,15 -569 938,84 -8,72%
B - Emplois -997 613 381,13 -1 033 270 737,74 -1 078 619 267,01 -1 118 157 550,84 -1 131 744 288,78 -3,20%
C - Fonds de roulement (A-B) 14 128 877,48 12 631 304,71 11 517 834,31 19 330 444,26 20 599 952,91 9,89%
Redevables -4 955 234,92 -5 394 775,95 -3 114 344,79 -3 039 234,04 -2 897 531,01 12,55%
Autres créances -3 337 738,46 -3 792 407,00 -7 473 092,17 -16 126 068,15 -10 551 631,57 -33,34%
Autres stocks 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Valeurs mobilières de placement 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Intérêts courus non échus 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Dépenses à classer ou à régulariser -1 002 453,80 -14 337 678,32 -890 014,28 -731 819,68 -549 823,86 13,94%
Produits à recevoir -8 165 548,89 -9 742 204,25 -11 008 893,34 -5 821 279,37 -7 266 084,65 2,88%
Charges constatées d'avance 0,00 0,00 0,00 0,00 -717,60 0,00%
D - Actifs circulants -17 460 976,07 -33 267 065,52 -22 486 344,58 -25 718 401,24 -21 265 788,69 -5,05%
Fournisseurs 5 410 596,58 3 221 150,87 3 828 724,37 3 780 147,77 75 920,24 -65,58%
Autres dettes 1 871 647,19 14 337 255,34 301 494,94 970 426,48 155 267,09 -46,33%
Comptes rattachés 2 932 064,83 3 195 962,49 3 932 904,12 4 680 345,85 3 913 357,16 7,48%
Intérêts courus non échus 1 229 736,23 1 050 992,27 821 203,96 702 388,21 666 243,89 -14,21%
Recettes à classer ou à régulariser 3 534 051,69 3 177 753,61 6 321 677,56 1 554 436,47 5 999 129,09 14,14%
Charges à payer 6 392 906,51 6 979 795,80 8 615 780,40 8 914 477,95 6 893 993,64 1,90%
Produits constatés d'avance 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
E - Passifs circulants 21 371 003,03 31 962 910,38 23 821 785,35 20 602 222,73 17 703 911,11 -4,60%
F - Besoin en fonds de roulement (D-E) 3 910 026,96 -1 304 155,14 1 335 440,77 -5 116 178,51 -3 561 877,58 -30,62%
Disponibilités -18 038 104,44 -11 326 349,57 -12 852 315,08 -14 213 255,74 -17 037 045,35 1,42%
Avances de trésorerie 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Régisseurs -800,00 -800,00 -960,00 -1 010,00 -1 030,00 -6,52%
G - Trésorerie active -18 038 904,44 -11 327 149,57 -12 853 275,08 -14 214 265,74 -17 038 075,35 1,42%
Avances de trésorerie 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Crédits de trésorerie 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
H - Trésorerie passive 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
I - Trésorerie nette (G-H) -18 038 904,44 -11 327 149,57 -12 853 275,08 -14 214 265,74 -17 038 075,35 1,42%
C - Fonds de roulement 14 128 877,48 12 631 304,71 11 517 834,31 19 330 444,26 20 599 952,91 9,89%
en nombre de jours de charges de gestion 28,56 24,95 22,30 36,36 38,18 7,52%
F - Besoin en fonds de roulement 3 910 026,96 -1 304 155,14 1 335 440,77 -5 116 178,51 -3 561 877,58 -30,62%
en nombre de jours de charges de gestion 7,90 -2,58 2,59 -9,62 -6,60 -29,76%
= Trésorerie nette 18 038 904,44 11 327 149,57 12 853 275,08 14 214 265,75 17 038 075,33 -1,42%
en nombre de jours de charges de gestion 36,47 22,37 24,89 26,74 31,58 -3,54%
Contrôles
Trésorerie 0,00 0,00 0,00 0,01 -0,02
FR 14 128 877,48 12 631 304,71 11 517 834,31 19 330 444,26 20 599 952,91
- 1069 "Reprise 1997 sur excédents capitalisés - Neutralisation de
l ’excédent des charges sur les produits"-2 581 496,68 -2 581 496,68 -2 581 496,68 -2 581 496,68 -2 581 496,68
- Provisions semi-budgétaires 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
= FR budgétaire 16 710 374,16 15 212 801,39 14 099 330,99 21 911 940,94 23 181 449,59
- FR budgétaire calculé -16 710 374,16 -15 212 801,39 -14 099 330,99 -21 911 940,93 -23 181 449,61
= Différence 0,00 0,00 0,00 0,01 -0,02
Bilan fonctionnel
105/114
Annexe 2 – Ratios règlementaires
Ratios règlementaires 2009 2010 2011 2012 2013Evolution
moyenne
Population INSEE 170 041 168 768 169 010 167 813 166 851 -0,47%
Population DGF 172 826 171 291 171 707 170 411 169 433 -0,49%
Produit communal 115 167 897 € 122 767 377 € 125 795 276 € 110 900 205 € 154 748 961 € 7,66%
Potentiel fiscal (3 taxes) 65 549 473 € 69 422 222 € 71 968 698 € 76 115 707 € 98 651 632 € 10,76%
Produit des impositions directes 79 471 254 € 80 899 284 € 83 081 669 € 85 490 347 € 87 062 099 € 2,31%
Dépenses réelles de fonctionnement (DRF) 184 438 287 € 191 490 962 € 196 836 403 € 200 143 283 € 201 702 041 € 2,26%
DRF R.2313-2-b) CGCT 184 231 644 € 191 302 482 € 196 539 847 € 199 875 704 € 201 352 113 € 2,25%
Recettes réelles de fonctionnement (RRF) 226 840 529 € 228 465 513 € 230 409 747 € 236 583 640 € 235 028 847 € 0,89%
Dépenses d'équipement brut 50 573 842 € 43 669 562 € 47 484 626 € 41 551 957 € 32 234 445 € -10,65%
Dépenses d'équipement R.2313-2-e) CGCT 50 649 846 € 43 716 436 € 48 701 163 € 44 020 332 € 33 198 897 € -10,02%
Encours de la dette 127 010 080 € 113 949 097 € 108 441 948 € 104 221 304 € 88 613 621 € -8,61%
Dotation globale de fonctionnement 49 766 101 € 49 399 068 € 49 454 947 € 48 955 155 € 48 580 984 € -0,60%
Dépenses de personnel 119 726 555 € 122 150 698 € 123 749 108 € 127 485 820 € 129 623 775 € 2,01%
1-Dépenses réelles de fonctionnement \ Population 1 083 € 1 134 € 1 163 € 1 191 € 1 207 € 2,73%
France (communes > 100 000 hab.) 1 126 € 1 139 € 1 162 €
2-Produits des impositions directes \ Population 467 € 479 € 492 € 509 € 522 € 2,79%
France (communes > 100 000 hab.) 516 € 531 € 552 €
3-Recettes réelles de fonctionnement \ Population 1 334 € 1 354 € 1 363 € 1 410 € 1 409 € 1,37%
France (communes > 100 000 hab.) 1 307 € 1 350 € 1 374 €
4-Dépenses d'équipement brut \ Population 298 € 259 € 288 € 262 € 199 € -9,59%
France (communes > 100 000 hab.) 309 € 267 € 280 €
5-Encours de la dette \ Population 747 € 675 € 642 € 621 € 531 € -8,17%
France (communes > 100 000 hab.) 1 096 € 1 088 € 1 081 €
6-Dotation globale de fonctionnement \ Population 288 € 288 € 288 € 287 € 287 € -0,11%
France (communes > 100 000 hab.) 277 € 276 € 274 €
7-Dépenses de personnel \ DRF 65,0% 63,9% 63,0% 63,8% 64,4% -0,24%
France (communes > 100 000 hab.) 54,7% 56,2% 55,9%
8-Effort fiscal (Produit \ Potentiel) 1,756961 1,768416 1,747917 1,456995 1,568641 -2,79%
France (communes > 100 000 hab.) 1,423764 1,411826 1,414598 1,263025 1,320046 -1,87%
10-Dépenses d'équipement brut \ RRF 22,3% 19,1% 21,1% 18,6% 14,1% -1125,5%
France (communes > 100 000 hab.) 23,6% 19,7% 20,4%
11-Encours de la dette \ RRF 56,0% 49,9% 47,1% 44,1% 37,7% -9,41%
France (communes > 100 000 hab.) 83,9% 80,6% 78,7%
106/114
Annexe 3 – Détail des charges de personnel
Source : comptes de gestion (ANAFI)
en € 2009 2010 2011 2012 2013Var. annuelle
moyenne
Rémunération principale 58 597 912 58 955 720 59 590 920 60 448 891 60 922 000 1,00%
+ Régime indemnitaire voté
par l’assemblée15 406 771 16 418 477 16 773 039 18 091 386 18 296 805 4,40%
+ Autres indemnités 3 165 472 3 267 097 3 482 552 3 427 626 3 467 400 2,30%
= Rémunérations du personnel
titulaire (a)77 170 155 78 641 294 79 846 511 81 967 903 82 686 205 1,70%
en% des rémunérations du
personnel*92,10% 92,00% 91,80% 91,30% 91,50%
Rémunération principale 6 532 509 6 682 766 6 988 256 7 615 720 7 587 095 3,80%
+ Régime indemnitaire voté
par l’assemblée0 0 0 0 0 N.C.
+ Autres indemnités 0 0 0 0 0 N.C.
= Rémunérations du personnel
non titulaire (b)6 532 509 6 682 766 6 988 256 7 615 720 7 587 095 3,80%
en% des rémunérations du
personnel*7,80% 7,80% 8,00% 8,50% 8,40%
Autres rémunérations (c) 132 025 198 848 157 618 153 610 106 654 -5,20%
= Rémunérations du personnel
hors atténuations de charges
(a+b+c)
83 834 688 85 522 908 86 992 385 89 737 233 90 379 953 1,90%
Atténuations de charges 322 272 602 827 288 154 275 849 237 226 -7,40%
= Rémunérations du personnel 83 512 417 84 920 081 86 704 230 89 461 385 90 142 727 1,90%
en € 2009 2010 2011 2012 2013Var. annuelle
moyenne
Rémunérations du personnel 83 512 417 84 920 081 86 704 230 89 461 385 90 142 727 1,90%
+ Charges sociales 31 007 299 30 971 586 31 312 231 31 991 946 33 477 319 1,90%
+ Impôts et taxes sur
rémunérations2 029 570 2 056 279 2 234 594 2 153 270 2 231 572 2,40%
+ Autres charges de personnel 1 328 864 1 327 294 1 042 209 1 230 599 1 236 168 -1,80%
= charges de personnel interne 117 878 150 119 275 240 121 293 264 124 837 200 127 087 786 1,90%
Charges sociales en% des CP
interne26,30% 26,00% 25,80% 25,60% 26,30%
+ Charges de personnel
externe1 848 405 2 875 458 2 455 843 2 648 620 2 535 989 8,20%
= charges de personnel totales 119 726 555 122 150 698 123 749 108 127 485 820 129 623 775 2,00%
CP externe en% des CP total 1,50% 2,40% 2,00% 2,10% 2,00%
* Hors atténuations de charges
107/114
Annexe 4 – Les heures supplémentaires
Nombre d’heures supplémentaires
filière administrative 2009 2010 2011 2012 2013
évol.
annuelle
moyenne
filière technique 13 823,50 14 984,00 16 473,00 17 276,50
14
811,00 1,74 %
filière culturelle 75 218,50 79 790,50 85 879,00 80 267,00
76
708,50 0,49 %
filière sportive 97,00 295,50 577,00 576,50
65,00 - 9,52 %
filière sociale 49,00 151,00 421,00 514,00
588,00 86,12 %
filière médico-sociale 411,00 456,50 472,00 322,00
271,00 - 9,89 %
filière police 13,00 71,00 43,00 6,00
35,00 28,09 %
filière animation 12 602,00 16 115,00 19 217,00 20 496,50
20
203,00 12,52 %
Toutes filières 1 422,50 1 439,50 1 620,50 956,00
1
211,50 - 3,93 %
Total filières + autres 103 636,50 113 303,00 124 702,50 120 414,50
113
893,00 2,39 %
Heures sup Elections
Recensement 4 006,00 6 829,00 3 948,00 13 399,00
Total avec Elections et
recensement 107 642,50 120 132,00 128 650,50 133 813,50
113
893,00 1,42 %
Source : Ville de Toulon
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Annexe 5 – Coût des heures supplémentaires
Source : Ville de Toulon
en € année 2009 année 2010 année 2011 année 2012 année 2013 Evolution
filière administrative 187 482,78 203 146,55 235 488,56 250 763,61 223 945,76 4,54%
filière technique 1 621 936,50 1 769 463,24 1 915 770,43 1 825 523,21 1 772 728,93 2,25%
filière culturelle 1 892,56 6 022,90 10 187,70 10 435,20 1 253,38 -9,79%
filière sportive 783,15 2 818,77 9 175,61 12 562,02 14 323,12 106,80%
filière sociale 8 153,97 9 257,13 9 411,97 6 513,24 5 664,33 -8,71%
filière médico-
sociale175,93 1 284,78 616,77 100,44 509,4 30,45%
filière police 254 842,41 335 459,06 400 038,88 417 285,76 421 857,53 13,43%
filière animation 19 696,49 19 784,58 22 758,61 12 332,66 17 582,19 -2,80%
Toutes filières 2 094 963,79 2 347 237,01 2 603 448,53 2 535 516,14 2 457 864,64 4,07%
autres 0 0 74,24 0 0
Total filières + autres 2 094 963,79 2 347 237,01 2 603 522,77 2 535 516,14 2 457 864,64 4,07%
Heures sup Elections
Recensement
84186,52
(européennes
+
recensement)
155 695,91
(régionales +
recensement)
88 965,03
(cantonales +
recensement)
281 527,17
(présidentielle
+ législative+
recensement)
0
Total avec Elections
et recensement2 179 150,31 2 502 932,92 2 692 487,80 2 817 043,31 2 457 864,64 3,05%
109/114
Annexe 6 – Dépassement du quota des 25 heures supplémentaires
Source : Fichier excel de la paie transmis par la ville de Toulon
janv fév mars avril mai juin juil août sept oct nov déctotal
des HS
rémunération
pour 2012 des
HSA. R. 30 39 27 42 6 50 52 51 33 21 52 52 455 9 213,65 €
A. B. 29 18 8 17 32 58 24 31 46 4 8 275 5 637,08 €
N. A. 29 28 48 40 33 52 27 32 33 322 5 422,34 €
D. B. 37 45 41 52 43 30 9 90 44 52 21 20 484 14 943,36 €
J. C. 40 49 21 35 46 32,5 61 29 22 49 42 33 459 13 509,98 €
M. D. 52 63 49 50 50,5 52 49 30 32 28 455 7 252,47 €
S. F. 48 48 40 24 36 39 37 12 16 38 50 51 439 10 365,68 €
J. D. 50 52 9 30 20 61,5 74 46 52 52 26 50 522 10 932,26 €
F. F. 38 44 52 52 47 43 43 43 21 29 32 52 496 13 497,14 €
D. G. 32,5 48,5 19 41,5 41 46,5 48 46,5 52 40 22 437 11 787,07 €
R. G. 52 50 34 46 35 34 26 30 27 49 52 435 10 545,69 €
C. H. 46 21 34 31 14 55 66 31 50 18 46 40 452 10 280,70 €
S. M. 52 49 52 52 51 65,5 60 52 51 28 23 52 587 12 918,94 €
R. N. 44 48 49 52 51 44 48 45 38 43 49 38 549 16 826,98 €
O. T. 36 40 28,5 31 30 60,5 54 47 37,5 43 35 42 485 10 149,42 €
D. V. 51 42 46 47 46 46 48 42 47 42 45 45 547 16 899,00 €
Total 7398 180 181,76 €
110/114
Annexe 7 – Comptes de la délégation de production de l’eau
CARE 2009 2010 2011 2012 2013 Evol. annuelle moy. Moyenne
PRODUITS 8 735 373 8 403 025 8 850 054 9 294 224 9 171 001 1,22% 8 890 735
exploitation du service 6 861 886 8 762 974 6 982 853 7 102 918 7 102 626 0,87% 7 362 651
collectivités et autres organismes publics 1 873 487 1 640 051 1 867 201 2 191 360 2 068 375 2,50% 1 928 095
CHARGES 8 651 265 7 250 751 8 104 215 8 944 496 8 818 775 0,48% 8 353 900
personnel 1 459 453 1 055 079 1 073 000 1 087 173 1 067 503 -7,52% 1 148 442
énergie électrique 457 081 421 188 501 095 517 701 478 218 1,14% 475 057
achast d'eau 1 604 084 1 663 566 1 437 969 1 661 052 1 751 604 2,22% 1 623 655
produits de traitement 99 595 108 818 97 709 82 067 66 955 -9,45% 91 029
analyses 52 020 102 027 150 827 116 275 76 656 10,18% 99 561
sous-traitance, matières et fournitures 323 845 255 328 234 529 310 057 456 631 8,97% 316 078
impôts locaux et taxes 327 585 175 267 185 595 178 212 162 441 -16,08% 205 820
autres dépenses d'exploitation:
télécom, poste et télégestion 52 102 74 990 52 805 50 032 61 072 4,05% 58 200
engins et véhicules 73 995 44 008 89 633 127 989 158 760 21,03% 98 877
informatique 48 666 50 583 96 418 126 954 94 505 18,05% 83 425
assurances 16 740 17 071 16 551 24 445 32 713 18,23% 21 504
locaux 126 821 46 538 40 734 126 749 104 026 -4,83% 88 974
autres 7 857 - 463 360 - 13 493 - 19 696 17 753 89 452 -
contribution des services centraux et recerche 285 017 123 257 207 726 254 658 263 482 -1,94% 226 828
collectivités et autres organismes publics 1 873 487 1 640 061 1 867 201 2 191 306 2 068 375 2,50% 1 928 086
charges relatives aux renouvellements:
pour garantie de continuité du service 57 177 58 936 61 970 62 300 63 008 2,46% 60 678
programme contractuel (renouvellements) 314 457 323 480 328 420 33 304 336 410 1,70% 267 214
charges relatives aux investissements:
programme contractuel (investissements) 1 486 987 1 555 924 1 675 526 1 675 526 1 558 663 1,18% 1 590 525
RESULTAT AVANT IMPOT 84 108 1 152 274 745 839 349 728 352 226 43,05% 536 835
impôts sur les sociétés (calcul normatif) 28 033 384 063 248 588 116 564 117 397 43,05% 178 929
RESULTAT 56 075 768 221 497 251 233 164 234 829 43,05% 357 908
111/114
Annexe 8 – Comptes de la délégation de distribution de l’eau
Co
mp
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112/114
Annexe 9 – Situation financière du service de l’eau
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114/114
Toulon - Service de l'eauBudget annexe en euros 2009 2010 2011 2012 2013
Evolution
moyenne
Dotations et réserves 33 127 671,07 33 678 491,85 34 162 540,11 34 534 713,33 35 101 013,31 1,46%
Subventions 3 105 333,03 2 889 407,11 2 817 485,79 2 791 361,76 2 697 774,13 -3,46%
Provisions pour risques et charges 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Provisions de l 'actif 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Amortissements 26 669 388,62 28 110 888,62 29 510 529,63 30 927 458,67 32 021 198,49 4,68%
Emprunts 1 444 266,32 515 160,24 435 813,07 356 215,47 276 357,67 -33,86%
Autres dettes financières 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -2,99%
A - Ressources 64 346 659,04 65 193 947,82 66 926 368,60 68 609 749,23 70 096 343,60 2,16%
Immobilisations incorporelles et corporelles brutes -60 915 423,03 -61 674 529,41 -62 548 480,93 -63 537 249,40 -65 542 057,86 -1,85%
Immobilisations financières brutes -301 819,27 -301 819,27 -301 819,27 -301 819,27 -301 819,27 0,00%
Stocks budgétisés 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Charges à répartir 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Primes de remboursement des obligations 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Opérations pour compte de tiers 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
B - Emplois -61 217 242,30 -61 976 348,68 -62 850 300,20 -63 839 068,67 -65 843 877,13 -1,84%
C - Fonds de roulement (A-B) 3 129 416,74 3 217 599,14 4 076 068,40 4 770 680,56 4 252 466,47 7,97%
Redevables -324 509,34 -32 288,68 -113 645,68 -22 145,00 -146 146,00 18,08%
Autres créances -301 742,31 -473 578,32 -409 307,87 -369 134,56 -540 196,35 -15,67%
Autres stocks 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Valeurs mobilières de placement 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Intérêts courus non échus 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Dépenses à classer ou à régulariser 0,00 0,00 -2 362,06 0,00 0,00 0,00%
Produits à recevoir -247 670,00 -326 578,00 -301 110,00 -303 922,00 -267 663,98 -1,96%
Charges constatées d'avance 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
D - Actifs circulants -873 921,65 -832 445,00 -826 425,61 -695 201,56 -954 006,33 -2,22%
Fournisseurs 279 193,32 135 085,93 291 242,70 92 225,95 88 735,10 -24,92%
Autres dettes 3 375,76 76 294,68 194 339,26 0,40 1,05 -86,72%
Intérêts courus non échus 3 683,48 3 365,59 3 045,59 2 724,69 2 401,54 -10,14%
Recettes à classer ou à régulariser 6 093,99 54 369,06 26 351,09 99 235,76 7 233,42 4,38%
Charges à payer 124 080,10 203 067,19 242 186,29 183 410,60 113 068,94 -2,30%
Produits constatés d'avance 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
E - Passifs circulants 416 426,65 472 182,45 757 164,93 377 597,40 211 440,05 -15,59%
F - Besoin en fonds de roulement (D-E) -457 495,00 -360 262,55 -69 260,68 -317 604,16 -742 566,28 -12,87%
Compte de rattachement -2 671 921,74 -2 857 336,59 -4 006 807,72 -4 453 076,40 -3 509 900,19 -7,06%
Avances de trésorerie 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Régisseurs 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
G - Trésorerie active -2 671 921,74 -2 857 336,59 -4 006 807,72 -4 453 076,40 -3 509 900,19 -7,06%
Avances de trésorerie 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
Crédits de trésorerie 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
H - Trésorerie passive 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00%
I - Trésorerie nette (G-H) -2 671 921,74 -2 857 336,59 -4 006 807,72 -4 453 076,40 -3 509 900,19 -7,06%
C - Fonds de roulement 3 129 416,74 3 217 599,14 4 076 068,40 4 770 680,56 4 252 466,47 7,97%
en nombre de jours de charges de gestion 2 394,43 2 093,49 2 165,28 2 561,18 2 221,03 -1,86%
F - Besoin en fonds de roulement -457 495,00 -360 262,55 -69 260,68 -317 604,16 -742 566,28 -12,87%
en nombre de jours de charges de gestion -0,92 -0,71 -0,13 -0,60 -1,38 -10,45%
= Trésorerie nette 2 671 921,74 2 857 336,59 4 006 807,72 4 453 076,40 3 509 900,19 7,06%
en nombre de jours de charges de gestion 2 044,38 1 859,09 2 128,49 2 390,67 1 833,20 -2,69%
Contrôles
Trésorerie 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
FR 3 129 416,74 3 217 599,14 4 076 068,40 4 770 680,56 4 252 466,47
- 1069 "Reprise 1997 sur excédents capitalisés - Neutralisation de
l ’excédent des charges sur les produits"0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
- Provisions semi-budgétaires 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
= FR budgétaire 3 129 416,74 3 217 599,14 4 076 068,40 4 770 680,56 4 252 466,47
- FR budgétaire calculé -3 129 416,74 -3 217 599,14 -4 076 068,40 -4 770 680,56 -4 252 466,47
= Différence 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Bilan fonctionnel
Chambre régionale des comptes
Provence-Alpes-Côte d'Azur
Référence à rappeler; Greffe/BMNB n° ).. 51.6 RecommandéeARn°)C a53 68.2 J69'11.
Monsieur le Maire,
Marseille, le 0 1 ' · z "·11 L., .y ..;.__.... (i(~
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune de Toulon à compter de l'exercice 2009.
Il vous appartient de transmettre ce rapport accompagné de la réponse jointe à l'assemblée délibérante. L'ensemble doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de la plus proche réunion de l'assemblée, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à débat.
Vous voudrez bien informer le greffe de la chambre de la date à laquelle le rapport d'observations et les réponses jointes seront portés à la connaissance de l'assemblée délibérante.
Après cette date, ce document deviendra communicable et sera mis en ligne sur le site des juridictions financières (www.ccomptes.fr).
Je vous précise qu'en application de l'article R. 241-23 du code des juridictions financières, une copie du rapport d'observations définitives est transmise au préfet et au directeur départemental des finances publiques du département du département du Var.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération distinguée.
Monsieur Hubert F ALCO Maire de la commune de Toulon Hôtel de Ville BP 1407 83056 TOULON CEDEX
Louis VALLERNAUD
17, rue de Pomègues• 13295 MARSEILLE CEDEX 08 • T +33 4 91 76 72 OO• Télécopie +33 4 91 76 72 72 • [email protected]