rapport

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Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

AMLIORER LE RAPPORT COT-EFFICACIT DES DPENSES PUBLIQUES :

LEXPRIENCE DES PAYS DE LOCDE

par

Isabelle Joumard, Per Mathis Kongsrud, Young-Sook Nam et Robert Price

TABLE DES MATIRES

Introduction et synthse ............................................................................................................ 126Dterminants des tendances et niveaux rcents des dpenses publiques ...................... 128

La hausse prolonge des ratios de dpenses publiques sest modre depuis le milieu des annes 90 ........................................................................................... 128Les diffrences de niveau des dpenses dun pays un autre refltent en partie lorganisation du systme de prestations sociales ........................................... 131Les pressions sur les dpenses publiques vont probablement sintensifier ................ 134

Accrotre la ractivit du processus budgtaire aux priorits .............................................. 135Contrler plus efficacement la croissance des dpenses publiques .............................. 137Ancrer le processus budgtaire dans une perspective moyen terme ......................... 142Rduire la fragmentation budgtaire et augmenter la transparence .............................. 145

Rformer les pratiques de gestion pour amliorer lefficacit des dpenses publiques ....... 149Mise en uvre de mthodes de gestion axes sur les rsultats .................................... 150Rformer la gestion des ressources humaines ................................................................... 154

Dvelopper les signaux de march pour les prestations finances par les administrations publiques............................................................................................ 156

Favoriser la concurrence dans le segment des biens financs par les administrations publiques ....................................................................................... 157Instaurer des redevances dutilisation pour contenir une demande excessive ............ 170

Notes ............................................................................................................................................ 176Bibliographie .............................................................................................................................. 183

Cet article est une version rvise dun document prpar pour une runion du Groupe de travail n 1du Comit de politique conomique de lOCDE qui sest tenue les 16 et 17 octobre 2003. Lesauteurs remercient les participants cette runion, mais aussi Jean-Philippe Cotis, Jrgen Elmeskov,Michael P. Feiner, Christopher Heady, Peter Hoeller, Hannes Suppanz et de nombreux autres collguespour leurs utiles commentaires. Ils expriment aussi leur reconnaissance Chantal Nicq pour son assistancestatistique. Les opinions exprimes ici nengagent que les auteurs et ne refltent pas ncessairementcelles de lOCDE.

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INTRODUCTION ET SYNTHSE

Les dpenses publiques en proportion du PIB ont augment rgulirement dansla zone OCDE jusquau milieu des annes 90, mais cette tendance sest attnuedepuis. Laugmentation des dpenses rsultant du dveloppement continu des pro-grammes sociaux a t en partie compense par des facteurs temporaires ou ponc-tuels. Cependant, il est probable que les pressions sur les dpenses publiques vontsintensifier, notamment sous leffet du vieillissement des populations. Bien que lesdpenses publiques aient un rle jouer dans la poursuite des grands objectifsnationaux (par exemple soutenir les gains de productivit et les perspectives decroissance, ou promouvoir lquit), la plupart des conomies de lOCDE ne peuventpratiquement plus accrotre leurs recettes fiscales ou leur endettement pour financerdes dpenses plus leves. Dans une telle situation, il est ncessaire dengager desrformes susceptibles dinflchir la croissance des dpenses publiques tout en aug-mentant leur rapport cot-efficacit. Cet article dcrit une stratgie de rforme allantdans ce sens et sappuyant sur des tudes dtailles consacres plus des deux tiersdes pays de lOCDE1. Trois principaux champs daction sont identifis : le processusbudgtaire, les pratiques en matire de gestion et lutilisation des mcanismes dumarch pour la prestation des services publics.

Pour amliorer lefficacit du processus budgtaire, de nombreux pays ont,depuis la seconde moiti des annes 90, adopt des rgles budgtaires ou ren-forc celles dont ils staient dj dots, soit directement en limitant les dpen-ses, soit indirectement en sengageant ne pas augmenter les impts ou enplafonnant le solde budgtaire ou la dette. Cependant, pour pouvoir tre utili-ses de faon efficace, ces rgles doivent saccompagner de principes budgtaireset dinstitutions propres assurer une affectation efficace des ressources financi-res entre les programmes de dpenses. En particulier, il faut tablir des plans plus long terme, la fois pour prendre correctement en compte les cots futursassocis aux programmes actuels de dpenses et pour viter les ajustements dedpenses arbitraires court terme. Pour tre vraiment efficace, la planificationbudgtaire moyen terme doit saccompagner dune rduction de la fragmenta-tion des budgets (en incorporant les dpenses fiscales dans le cadre budgtaireet en surveillant plus troitement les fonds extrabudgtaires et les engagementsconditionnels, comme ceux qui dcoulent des garanties de crdit et des rgimespublics de retraite, par exemple) et en mettant davantage laccent sur les rsultatsauxquels aboutissent les dpenses publiques.

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

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La rforme des pratiques en matire de gestion sest traduite par la mise en uvrede mthodes de gestion fonde sur les performances dans plusieurs pays delOCDE, les autorits dfinissant des objectifs en termes de produits et de rsul-tats, tandis que les gestionnaires dcident des meilleurs moyens datteindre cesobjectifs. Cependant, dimportantes difficults de mise en uvre se sont prsen-tes dans ce domaine. En particulier, il est indispensable didentifier de bonsindicateurs de performance et de mettre au point des mcanismes dincitationappropris pour encourager les entits publiques atteindre les rsultats souhai-ts, si lon veut que ces nouvelles mthodes de gestion publique soient couron-nes de succs. Paralllement, face au besoin constant dadaptation descomptences une demande changeante, de nombreux pays de lOCDE se sontattels une rforme de la gestion des ressources humaines en introduisant uneplus grande flexibilit au niveau du statut et de la rmunration des employs dusecteur public. Lintroduction de dispositifs de rmunration au mrite est peut-tre llment le plus controvers de cette transition.

Les signaux du march ont un rle important jouer dans lamlioration delefficacit des dpenses publiques. Sur le plan de loffre, les pressions concur-rentielles peuvent tre renforces afin de contraindre les prestataires de servicesfinances sur fonds publics amliorer leur efficience tout en rpondant mieuxaux besoins des citoyens. Plusieurs instruments peuvent tre utiliss cette fin :talonnage concurrentiel (benchmarking), externalisation au moyen dappelsdoffres ouverts et transparents, et possibilit, pour les utilisateurs, de choisirentre diffrents fournisseurs grce par exemple lutilisation de chques-services.Cependant, si les prix ne donnent pas les signaux appropris aux usagers, lademande de prestations finances sur fonds publics risque dtre stimule parune offre de services de meilleure qualit et plus diversifis. Pour viter un effetdfavorable sur les finances publiques, il pourra se rvler ncessaire de mettreen place des redevances dutilisation ou den augmenter le montant. Cela tant,dans lutilisation des signaux du march, des choix difficiles peuvent savrerncessaires entre les objectifs defficience et les objectifs dquit, soit parce queles redevances dutilisation empchent certains groupes daccder des servicespublics, soit parce que les mcanismes de rmunration des prestataires incitentceux-ci se concentrer sur les segments les plus lucratifs du march ( crmage ).

Ces considrations ont donn naissance une srie de recommandations depolitique conomique dans les examens par pays qui ont t simplifies etregroupes dans les trois grands ensembles thmatiques susmentionns (voirleur prsentation synoptique aux tableaux 2, 5 et 6). Labsence de recommanda-tion explicite dans un domaine particulier ne signifie pas quun pays a djadopt la dmarche approprie, mais peut au contraire signaler quil convient detraiter au pralable des problmes plus importants. linverse, lorsque desrecommandations damlioration ont t fournies, il se peut que le processus de


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rforme soit dj trs avanc, voire achev depuis que lexamen du pays a teffectu2.

DTERMINANTS DES TENDANCES ET NIVEAUX RCENTS DES DPENSES PUBLIQUES

La hausse prolonge des ratios de dpenses publiques sest modre depuis le milieu des annes 90

Aprs avoir augment rgulirement pendant plusieurs dcennies, le ratiodes dpenses publiques par rapport au PIB a lgrement diminu depuis 1993 dansla zone OCDE, pour stablir un peu plus de 41 pour cent en 2003 (graphique 1).Cette volution sobserve dans de nombreux pays de lOCDE, lexception nota-ble de la Core et du Japon. Il ny a cependant pas de quoi pavoiser, car la baissedes dpenses publiques en proportion du PIB sexplique dans une large mesurepar la forte expansion de lactivit conomique et de lemploi qui sest produitependant la deuxime moiti des annes 90 et sest traduite par une diminutiondes transferts aux mnages. Abstraction faite des variations conjoncturelles, lesdpenses primaires des administrations publiques sont restes peu prsconstantes dans lensemble de la zone OCDE.

Plusieurs facteurs ponctuels ou transitoires ont frein les pressions exerces sur les dpenses publiques

Bien que quelques gouvernements aient mis en uvre dambitieuses rformesvisant assurer la viabilit budgtaire, la constance du taux corrig des variationsconjoncturelles est largement imputable un ou plusieurs facteurs ponctuels outransitoires qui ont temporairement compens les pressions sous-jacentes quisexercent de manire plus persistante sur les dpenses publiques. Les principauxfacteurs en question ont t les suivants :

Une baisse du cot du service de la dette. Le processus de dsinflation sest pro-gressivement traduit par une baisse des taux dintrt nominaux et rels, cequi a contribu une rduction du cot du service de la dette en particulierdans les conomies fortement endettes qui ont t les membres fonda-teurs de lUnion conomique et montaire. Les dpenses relatives au servi-ce de la dette sont actuellement un niveau historiquement bas maisdevraient augmenter mesure de la remonte des taux dintrt.

Les privatisations et les restructurations des entreprises publiques. Lemploi des recettestires des privatisations pour rduire la dette publique a contribu fairereculer le cot du service de la dette (par exemple en Italie, au Mexique etau Royaume-Uni). En outre, les subventions accordes aux entreprises ontbaiss dans de nombreux pays de lOCDE (et notamment en France, en Grce,


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Graphique 1. Tendances des dpenses publiques gnralesEn pourcentage du PIB

Note : compter de 2003, les donnes reposent sur des estimations et des prvisions de lOCDE.1. Exprim en pourcentage du PIB potentiel.Source : OCDE.

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en Islande, en Italie, au Mexique, en Nouvelle-Zlande, au Portugal, auRoyaume-Uni et en Sude).

Le dividende de la paix sest traduit par une baisse rgulire des dpensesmilitaires jusqu la fin des annes 90. Dans le cas des tats-Unis, ces dpen-ses sont tombes 3 pour cent du PIB en 2000, comparer au niveau recordde plus de 6 pour cent du milieu des annes 80. Une volution paralllemais moins ample a t observe dans diffrents pays de lOCDE. Le divi-dende sest partiellement invers aprs les attentats terroristes du11 septembre 2001. En 2002, les dpenses militaires mondiales ont t su-prieures de 14 pour cent, en termes rels, leur plancher de la priode delaprs guerre froide atteint en 1998 ; cest aux tats-Unis, en France et auRoyaume-Uni que les hausses ont t les plus marques3.

Les actions discrtionnaires se sont souvent appuyes sur des interventionsponctuelles telles que des gels des embauches et des salaires dans le secteurpublic (Espagne, Grce, Italie, Rpublique tchque et Rpublique slovaque)et des suppressions ou des reports de dpenses dquipement (Espagne,Italie, Portugal et Rpublique tchque). Ces interventions sont souvent suiviesdune priode de rattrapage 4.

rsultant de lexpansion continue des prestations sociales

Ces deux dernires dcennies, les systmes de prestations sociales ontcontinu de subir une intense pression : les dpenses consacres aux retraites,aux programmes de lutte contre la pauvret et aux principaux biens dintrtsocial (lducation et la sant) ont affich au cours de cette priode une tendancequi est demeure clairement la hausse.

Les pressions dmographiques, conjugues la maturation des systmespublics de retraite, ont suscit entre le dbut des annes 80 et la fin desannes 90 des hausses de plus de deux points de pourcentage du ratio desprestations vieillesse au PIB dans plus du tiers des pays de lOCDE5. Simul-tanment, des programmes de prretraite, dinvalidit et de chmageont souvent t utiliss comme moyens de sortie anticipe de la populationactive (Allemagne, France, Finlande, Italie, Norvge et Pologne).

De nouveaux dispositifs de lutte contre la pauvret ont t introduits,cependant que des dispositifs existants taient parfois rendus plus gnreux(par exemple par lintermdiaire dun revenu minimum garanti en France, enItalie et au Portugal ; par lextension tous les enfants dge prscolaire desprestations enfance verses aux familles faible revenu au Japon ; par lacration dun droit aux prestations sociales en Core ; et par la cration etlextension dun programme innovant de lutte contre la pauvret au Mexique)6.En parallle, plusieurs pays ont introduit des dispositions facilitant le retour


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lemploi des chmeurs bnficiant de prestations sociales (tats-Unis,Finlande, France et Royaume-Uni). Dun autre ct, plusieurs pays, dont laNouvelle-Zlande et la Sude, ont mis en uvre au cours des annes 90 desmesures de compression des dpenses sociales consistant rduire les tauxdes prestations et rendre plus restrictives les conditions dligibilit.

Dans le secteur des soins de sant, le changement technologique et la de-mande croissante daccs de nouvelles formes de soins ont exerc sur lesdpenses des pressions venant sajouter celles dcoulant du vieillisse-ment de la population7. Ce phnomne dmographique a aussi conduit une augmentation des dpenses au titre des services destins aux personnesges et handicapes, notamment en Australie, en Finlande, en Norvge, auxPays-Bas et en Sude.

Dans le secteur de lducation, les dpenses ont aussi poursuivi la progres-sion quelles avaient entame au milieu des annes 90 dans la plupart despays de lOCDE, mme si la population en ge daller lcole a recul dansplusieurs dentre eux (et en particulier en Espagne, en Grce, au Japon et enPologne)8. Cette progression constante a partiellement reflt lexpansionde lducation primaire dans certains pays (Norvge, Sude), consentiedans lespoir dune forte rentabilit sociale dune instruction prcoce, ainsique la hausse des dpenses des prestations familiales (par exemple desservices formels de garde denfants) constate depuis le dbut desannes 80 dans plusieurs pays (Danemark, Finlande, France et Norvge).

Les diffrences de niveau des dpenses dun pays un autre refltent en partie lorganisation du systme de prestations sociales

Les taux des dpenses publiques en proportion du PIB des grands pays delOCDE montrent des diffrences marques : les pays scandinaves et la majoritdes pays de lEurope continentale ont des taux suprieurs la moyenne de lOCDE,tandis que ceux de lAustralie, de la Core, des tats-Unis, du Japon et de laNouvelle-Zlande lui sont infrieurs (graphique 2, partie A). Il convient cependantde prendre diffrents facteurs en compte lorsquon procde des comparaisonsinternationales (encadr 1). La nature et la couverture du systme dassurance etdassistance sociales revtent une importance particulire9. Les donnes brutes desdpenses publiques peuvent ne pas traduire lampleur relative relle de l effortsocial dun pays parce que les dispositions fiscales vocation sociales ne sont pasprises en compte. Lorsquon procde de telles corrections pour obtenir desdonnes nettes sur les dpenses publiques sociales (graphique 2, partie B) et quelon prend galement en compte le recours aux systmes dassurance privs (dontcertains sont obligatoires), les carts de niveau de dpenses dun pays lautresont nettement moins prononcs. Globalement, la dispersion du taux des


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Graphique 2. Comparaison des ratios dpenses publiques/PIB dans les pays de lOCDE

1. Lcart-type a t calcul sur la base des seules donnes des pays des parties B et C du graphique.2. Les dpenses publiques sociales nettes sont gales aux dpenses publiques sociales brutes diminues des

impts directs et cotisations sociales assis sur les prestations publiques et des impts indirects sur la consom-mation prive finance par des transferts montaires nets, et augmentes des allgements dimpts caractresocial (hors retraites).

3. Lensemble des dpenses sociales englobe les dpenses publiques sociales et les programmes privs qui ont unbut social et concourent au principe de rpartition.

Source : OCDE ; Adema (2001).

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Encadr 1. Problmes de mesure des dpenses publiques pour les comparaisons internationales

Il est difficile de faire des comparaisons internationales robustes partir desdonnes de finances publiques, quil sagisse du niveau ou de la composition desdpenses publiques. On devra tenir compte en particulier des aspects suivants :

Le recours variable des pays aux dpenses fiscales aux lieu et place de dpen-ses directes. Dans certains pays, les dpenses fiscales sont considrables.A titre dexemple, aux tats-Unis, les allgements fiscaux relatifs limptsur le revenu ont reprsent quelque 8 pour cent du PIB au niveau fdralen 2002, tandis quau Danemark et en Sude, les dpenses fiscales totalesavoisinaient 5 pour cent du PIB. Il est toutefois difficile dajuster compl-tement les donnes de finances publiques en consquence, car il nexistepas dinformations cohrentes sur le montant des dpenses fiscales dansles diffrents pays, en raison essentiellement de labsence dun cadreoprationnel convenu pour la mesure des dpenses fiscales1.

Limposition des prestations sociales. Dans certains pays de lOCDE (Italie et paysscandinaves), les transferts sont soumis grosso modo au mme rgime fiscalque le revenu salarial, tandis que dans dautres (Allemagne, Autriche,Mexique et Portugal pour les indemnits de chmage ; Allemagne etPortugal pour les prestations de maladie), ils sont pour lessentiel dfiscali-ss. Pour un montant donn de transferts sociaux nets verss par le secteurpublic et perus par les mnages, le niveau des dpenses publiques bru-tes sera plus lev dans le premier groupe de pays. Des diffrences deniveaux des impts indirects viennent souvent sajouter celles rsultantdes impts sur le revenu, la proportion du produit des prestations quirevient indirectement ltat par le biais des impts sur la consommationtant beaucoup plus leve dans les pays europens quen Australie, auCanada, en Core, aux tats-Unis et au Japon. Adema (2001) donne desestimations des dpenses publiques sociales nettes, correction faite delimpact de limposition des transferts sociaux et des allgements fiscaux caractre social ainsi que des impts indirects (voir graphique 2).

Le recours aux rgimes dassurance privs (obligatoires et/ou volontaires) pourles retraites, lassurance-chmage et/ou les soins de sant. Les pensions deretraite calculs sur la base des contributions pendant les priodes dacti-vit, qui font partie intgrante des systmes publics de retraite dans ungrand nombre de pays (dont lEspagne et la France), sont presque entire-ment organiss sous la forme de fonds de pension privs au Danemark,bien quils soient largement obligatoires par nature, puisque prvus par lesconventions collectives. Les prestations associes des cotisations obliga-toires aux fonds dassurance contrls et grs par le secteur priv sontgalement importantes en Core (il sagit principalement des prestationsde maladie) et en Suisse (assurance-maladie). En revanche, les prestationsassocies des cotisations volontaires aux caisses de scurit sociale (pourenviron 1.2 pour cent du PIB en Allemagne en 2000) sont comptabilisesdans les dpenses publiques.


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dpenses sociales nettes totales est infrieure de presque 50 pour cent ladispersion des dpenses publiques brutes (graphique 2, partie C).

Les pressions sur les dpenses publiques vont probablement sintensifier

Le vieillissement aura de lourdes consquences budgtaires

Au cours des prochaines dcennies, le vieillissement progressif de la popula-tion exercera des pressions considrables sur les dpenses publiques dans laquasi-totalit des pays de lOCDE. Les dpenses au titre de la sant et des soins

Encadr 1. Problmes de mesure des dpenses publiques pour les comparaisons internationales (suite)

Le financement des projets par des partenariats public-priv, par oppositionaux investissements publics classiques. Plusieurs pays recourent de plusen plus aux partenariats public-priv (PPP) pour financer des projetsdinvestissement (voir ci-aprs)2. En ce qui concerne les donnes sur lesfinances publiques, linvestissement public conventionnel est compta-bilis la date o le projet est entrepris, alors que dans le cadre des parte-nariats public-priv, le cot est tal sur une priode beaucoup pluslongue, en particulier lorsque des services dexploitation des infrastructu-res sont achets par ltat (cest le cas de lInitiative de financement privau Royaume-Uni). On observe donc un recul passager des dpenses publi-ques dans les priodes o le recours au partenariat public-priv augmente.

Le recours aux garanties de prts comme substitut des transferts directs de capi-taux ou des subventions. Les garanties mises par des entreprises publiques(comme en Pologne et en Rpublique tchque) ne sont pas comptabilisesdans les dpenses des administrations publiques dans lanne o elles sontoctroyes, alors quelles risquent dtre enregistres comme passif si ltatassume la responsabilit intgrale de la dette future3.

1. Ainsi, les avantages fiscaux en faveur des personnes maries sont souvent considrscomme un lment constitutif du systme fiscal dun pays, et non comme des dpensesfiscales. Or, ces avantages sont considrables dans un certain nombre de pays, dontlAllemagne, les tats-Unis, la France et lIrlande, mais pratiquement inexistants dansdautres (la Sude, par exemple).

2. Au Royaume-Uni, les investissements financs par des PPP ont reprsent environ pour cent du PIB durant lexercice 2000-01.

3. En Rpublique tchque, les engagements hors bilan ont augment trs rapidement aucours de la dcennie coule et reprsentent aujourdhui prs de 15 pour cent du PIB(Burns et Yoo, 2002). Ltat sattendait devoir prendre en charge, dans le courant de2001, les paiements dintrts ou de capital sur la quasi-totalit (35) des 39 garanties deprts en cours fin 2000.


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aux personnes ges sont les plus sensibles aux phnomnes dmographiques,des prvisions trs incertaines faisant apparatre une hausse moyenne de 3 pointsde pourcentage de PIB au cours de la priode 2000-50 (tableau 1 et Danget al., 2001)10. Les programmes publics de retraite reprsentent la plus grande partiedes pressions restantes sur les dpenses publiques, en dpit des mesures djprises par beaucoup de pays de lOCDE pour amliorer la viabilit long terme deleur systme public de retraite11. Ces rformes dont les prvisions du tableau 1tiennent compte, sauf pour les plus rcentes ne permettront toutefois dabsorberquune partie du fardeau supplmentaire. De surcrot, ces prvisions tablentsouvent sur un accroissement des taux demploi par suite dune augmentation destaux dactivit fminine. Elles ne tiennent pas compte du fait que la progression destaux dactivit et la diminution de la taille des familles risquent de limiter la possi-bilit pour celles-ci de soccuper des enfants et des autres personnes charge, cequi entranera des pressions croissantes pour une intervention des pouvoirspublics, en particulier dans les pays o la famille est encore le premier objet deprotection sociale (Core, Italie et Portugal, par exemple).

tandis que linvestissement public devrait saccrotre

Le dveloppement de linfrastructure publique est une priorit nationaledans les pays o elle est perue comme dficiente lheure actuelle (Allemagnedans les nouveaux Lnder, Hongrie, Irlande, Italie dans le Mezzogiorno, Mexique,Pologne et Royaume-Uni)12. Linvestissement en faveur du dveloppementdurable peut tre une autre source de hausse des dpenses publiques, enparticulier dans les pays qui vont adhrer lUnion europenne et qui devront ce titre satisfaire des normes environnementales minimales. Par exemple, lescots des programmes en faveur de lenvironnement en Pologne devraient dpas-ser 3 pour cent du PIB au cours des trois prochaines annes.

ACCROTRE LA RACTIVIT DU PROCESSUS BUDGTAIRE AUX PRIORITS

Les stratgies destines contenir la croissance des dpenses et mieux grerles priorits entre les programmes de dpenses reposent sur trois orientations :

Des rgles budgtaires consistant appliquer diverses limites aux dficitsbudgtaires, aux dpenses, aux impts ou la dette ont t instaures ourenforces au cours de la dernire dcennie dans de nombreux pays delOCDE de manire faciliter lassainissement des finances publiques et enrayer la monte des dpenses des administrations publiques. Elles sontcependant difficiles mettre en uvre tout au long du cycle, et lexpriencedes pays de lOCDE donne penser quelles nentranent pas elles seulesune allocation efficiente des fonds aux divers programmes de dpenses siles dcideurs perdent de vue les cots futurs de leurs dcisions.


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Tableau 1. Dpenses publiques lies l'geNiveaux en pourcentage du PIB, variations en points de pourcentage

1. Les dpenses totales lies l'ge comprennent d'autres dpenses lis l'ge qui ne rpondent pas aux dfinitionsdes parties B E. Ceci reprsente 0.9 pour cent du PIB en 2000 et augmente de 0.1 point de pourcentage au coursde la priode menant 2050.

2. Le total comprend d'autres dpenses lies l'ge non classables dans les autres rubriques. Ceci reprsente6.3 points de pourcentage en 2000 et augmente de 0.2 point de pourcentage entre 2000 et 2050.

3. Pour la France, la dernire anne disponible est 2040.4. Le total ne comprend que les dpenses de retraite vieillesse et les programmes de prretraite. 5. Les programmes de prretraite ne couvrent que les dpenses concernant des personnes ges de 55 ans et plus.6. La moyenne de l'OCDE exclut les pays o l'information est indisponible, ainsi que le Portugal qui est moins compa-

rable que d'autres pays. 7. Le Portugal a fourni une estimation de l'ensemble des dpenses lies l'ge, mais pas le dtail de tous les postes

de dpenses. Source : OCDE (2001c).

Ensemble des dpenses lies

l'ge

Retraite vieillesse

Programmes de prretraite

Soins de sant et maladies de longue dure

Prestations enfance/familiales

et ducation

Partie A Partie B Partie C Partie D Partie E

Niveau Variation Niveau Variation Niveau Variation Niveau Variation Niveau Variation

2000 2000-50 2000 2000-50 2000 2000-50 2000 2000-50 2000 2000-50

Australie 16.7 5.6 3.0 1.6 0.9 0.2 6.8 6.2 6.1 2.3Autriche1 16.2 5.4 9.5 2.2 . . . . 5.8 3.1 . . . .Belgique 22.0 4.6 8.8 3.3 1.1 0.1 6.1 2.4 6.0 1.3Canada 17.8 8.7 5.1 5.8 . . . . 6.3 4.2 6.4 1.3Rp. tchque 22.2 8.1 7.8 6.8 1.8 0.7 6.6 3.2 6.0 1.2

Danemark2 30.7 6.5 6.1 2.7 4.0 0.2 8.0 3.5 6.3 0.0Finlande 17.5 8.6 8.1 4.8 3.1 0.1 6.2 3.9 . . . .France3 . . . . 12.1 3.9 . . . . . . . . . . . .Allemagne 18.7 7.5 11.8 5.0 . . . . 6.9 2.5 . . . .Hongrie4 7.1 1.6 6.0 1.2 1.2 0.3 . . . . . . . .

Italie 19.7 1.8 14.2 0.3 . . . . 5.5 2.1 . . . .Japon 13.3 5.6 7.9 0.6 . . . . 5.4 5.0 . . . .Core 3.1 8.5 2.1 8.0 0.3 0.0 0.7 0.5 . . . .Pays-Bas5 19.0 9.0 5.2 4.8 1.2 0.4 7.2 3.8 5.4 0.0Nlle-Zlande 17.7 8.2 4.8 5.7 . . . . 5.7 3.8 7.2 1.3

Norvge 17.9 13.4 4.9 8.0 2.4 1.6 5.2 3.2 5.5 0.5Pologne4 12.2 2.6 10.8 2.5 1.4 0.1 . . . . . . . .Espagne . . . . 9.4 8.0 . . . . . . . . . . . .Sude 29.7 3.3 9.2 1.6 1.9 0.4 8.8 3.3 9.8 1.2Royaume-Uni 16.3 0.9 4.3 0.7 . . . . 6.3 2.5 5.7 0.9

tats-Unis 11.1 5.5 4.4 1.8 0.2 0.3 2.6 4.4 3.9 1.0

Moyenne des pays ci-dessus6 17.3 5.8 7.4 3.4 1.6 0.2 5.9 3.4 6.2 0.9Moyenne des pays engageant tous les types de dpenses ou presque 18.6 7.0 5.7 4.2 1.7 0.2 5.9 3.5 6.2 0.9Portugal7 15.6 4.3 8.0 4.5 2.5 0.4 . . . . . . . .


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Un renforcement de lorientation moyen terme du processus budgtairepeut contribuer attnuer ces problmes en identifiant la fois les effets etles cots actuels et futurs associs aux programmes de dpenses.

Des rformes se sont avres ncessaires pour que lallocation des fondspublics reflte mieux les priorits daction. Ces rformes ont vis en particulier amliorer la transparence en matire de cots et de rsultats des programmesde dpenses et rduire la fragmentation budgtaire.

Ces trois composantes de la rforme sont troitement imbriques et ont deseffets complmentaires sur le processus dtablissement des priorits. Les paysintroduisant des plafonds de dpenses et/ou des mthodes descendantes(top-down) de budgtisation ont d galement dployer dimportants effortspour rduire la fragmentation budgtaire, amliorer la transparence budgtaire etancrer le processus budgtaire dans une optique moyen terme. Le tableau 2contient un rsum succinct des recommandations par pays formules dans lesdiffrents examens par pays.

Contrler plus efficacement la croissance des dpenses publiques

Les contraintes de dpenses peuvent tre explicites ou indirectes

Depuis le dbut des annes 90, la plupart des pays de lOCDE ont adoptune forme de rgle budgtaire ou renforc les rgles existantes, avec pour objec-tif de prserver la viabilit budgtaire (tableau 3)13. Des objectifs de dpensesimpliquant un plafonnement explicite des dpenses publiques ont t instaursou durcis dans un certain nombre de pays (notamment lEspagne, les tats-Unisjusquen 2002, la Finlande, le Japon, la Sude et la Suisse). Dans plusieurs autrespays, des objectifs de dficit et/ou des plafonds dimposition ont exerc unecontrainte indirecte sur la dpense publique. Au Danemark, par exemple, lacombinaison dun gel de la pression fiscale, dune obligation dquilibre du bud-get au niveau des collectivits territoriales et dun engagement de maintien desexcdents budgtaires de ladministration centrale aux alentours de 2 pour centdu PIB moyen terme constitue un plafonnement indirect des dpenses. Demme, au Royaume-Uni, la dcision dassainir la situation budgtaire sans accro-tre les impts jusquen 1997 a fait des dpenses publiques la principale variabledajustement.

Des hypothses conomiques subjectives peuvent produire des drapagesbudgtaires et nuire laffectation optimale des ressources. Des hypothses co-nomiques exagrment optimistes ont entrav le progrs de lassainissementbudgtaire (notamment au Canada et aux Pays-Bas jusquau dbut des annes 90et, plus rcemment, en France), et souvent ncessit des ajustements spcifiquesultrieurs. Lmission dhypothses conservatrices quant au taux de croissance de


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Tableau 2. Rendre le processus budgtaire plus ractif aux prioritsSynthse des recommandations par pays1

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l2

Contrler plus efficacement la croissance des dpenses publiques Mettre en place un cadre

de dpenses contraignant X X X X X X X X X X X 11

tudier de prs les hypothses macroconomiques X X X X X 5

Ancrer le processus budgtaire dans le moyen termeMettre en place ou renforcer

les procdures budgtaires pluriannuelles X X X X X X X X X X X X X X 14

Prsenter l'impact budgtaire moyen terme des mesures nouvelles X X X 3

Mettre en place des clauses d'application temporaire pour garantir des examens priodiques des programmes de dpenses X X X X X X 6

Prparer des programmes d'investissement dans les infrastructures et/ou mieux surveiller les dcisions d'investissement en biens d'quipement X X X 3

Attnuer la fragmentation budgtaire et accrotre la transparenceInsister sur les priorits

globales, les rsultats des programmes et les valuations X X X X X X X X X X X X X X X X X X 18

Instituer une approche budgtaire descendante X X X X 4

Renforcer le rle du Parlement dans la fixation et l'valuation des affectations de ressources X X X X X 5

Amliorer les informations fournies dans les documents budgtaires et valuer plus soigneusement les avantages et les inconvnients des lments suivants :

Dpenses fiscales X X 2


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OCDE 2003

lconomie ou des recettes peut aussi savrer ngative, surtout dans une situa-tion dexcdent budgtaire o des rentres surprises gnrent de nouvellesdemandes de dpenses (comme ce fut le cas en Irlande au cours des annes 90).Reconnaissant que la prvision conomique exige une plus grande attention et unplus haut degr dindpendance, plusieurs pays de lOCDE ont pris des mesurespour amliorer la fiabilit des prvisions (Matheson, 2002 ; Kraan et Kelly, 2003).Ainsi, en Allemagne et aux tats-Unis, llaboration des hypothses macrocono-miques est confie un comit qui bnficie dune certaine autonomie lgarddu service du budget, tandis quen Autriche, au Canada et aux Pays-Bas, cettetche est confie un bureau indpendant.

Tableau 2. Rendre le processus budgtaire plus ractif aux priorits (suite)Synthse des recommandations par pays1

1. Ces recommandations d'action sont tires du chapitre sur les dpenses publiques des tudes pay pays de l'OCDEpublies en 2000 pour le Japon ; en 2001 pour le Canada et la Rpublique tchque ; en 2002 pour l'Allemagne, leDanemark, la Grce, la Hongrie, l'Italie, la Norvge, la Nouvelle-Zlande, la Pologne, le Royaume-Uni, la Sude etla Suisse ; en 2003 pour la Core, la Finlande, la France, l'Irlande, l'Islande et le Portugal.

2. Nombre de pays pour lesquels ces recommandations ont t nonces parmi les 21 pays pour lesquels deschapitres approfondis sur les dpenses publiques sont disponibles sous leur forme finale.

Source : Chapitre approfondi par pays sur les dpenses publiques.

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Fonds extrabudgtaires X X X X 4

Garanties de crdits et engagements conditionnels X X X X 4

Mettre en place la comptabilit et la budgtisation sur la base des droits constats X X X X X X X X 8

Renforcer la coordination budgtaire entre les collectivits publiques :

En amliorant la disponibilit, l'homognit et la ponctualit des donnes de finance publique des collectivits territoriales X X X X X X 6

En amliorant la cohrence entre la stratgie budgtaire des collectivits territoriales et les objectifs nationaux X X X X X X X X X 9


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OCDE 2003

Tableau 3. Rgles budgtaires dans certains pays de lOCDE

Pays/rgionAnne

dapplicationRsum

Allemagne 2002 Pacte de stabilit intrieure Rgle dor : le dficit du gouvernement fdral prvu dans le cadre de

la loi de finances ne doit pas dpasser les dpenses dinvestissement fdrales. La plupart des Lnder prvoient une lgislation similaire.

Le gouvernement central, les Lnder et les communes doivent viser lquilibre budgtaire.

Australie 1998 Charter of Budget Honesty (Charte dhonntet budgtaire) Pas de rgles chiffres fixes par la loi. La Charte impose au

gouvernement de dtailler ses objectifs et cibles, mais ne prvoit aucune contrainte quant leur nature.

Autriche 2000 Loi intrieure sur le Pacte de stabilit Planchers ngocis de solde budgtaire pour chaque collectivit

publique (un excdent de 0.75 pour cent du PIB pour les Lnder, un excdent nul pour les municipalits, un solde fdral garantissant le respect du Pacte de stabilit et de croissance). Les rsultats sont valus par un auditeur indpendant. La loi prvoit les sanctions financires applicables en cas de non-respect.

Belgique 1999 Convention de coopration Les dficits autoriss sont tablis pour le gouvernement fdral

plus la scurit sociale dun ct, et pour les rgions et les municipalits de lautre.

Canada 1998 Plan de remboursement de la dette Il nexiste pas de rgles lgislatives au niveau fdral, mais le

gouvernement a une politique de budget quilibr ou excdentaire . La plupart des provinces ont une forme ou une autre de lgislation prvoyant un budget quilibr.

Danemark 2001 Stratgie budgtaire moyen terme pour la priode menant 2010 Excdents structurels des administrations publiques denviron 2 pour

cent du PIB. Gel des impts concernant ladministration centrale

et les collectivits territoriales (introduit en 2002).

Espagne 2003 Loi de stabilit budgtaire Les comptes doivent tre quilibrs ou excdentaires tous les

chelons de ladministration (centrale, sociale, rgionale et locale) et dans les entreprises publiques.

Un plafond est prvu pour les dpenses des administrations centrales ; un fonds durgence de 2 pour cent des dpenses est tabli pour couvrir les dpenses incompressibles.

tats-Unis 1990 2002 Budget Enforcement Act (Loi dapplication budgtaire) Plafonds nominaux moyen terme pour les dpenses discrtionnaires. Les modifications lgislatives concernant les recettes ou les programmes

de dpenses obligatoires doivent tre budgtairement neutres lhorizon quinquennal.

Finlande 2004 Objectifs moyen terme Les finances des autorits centrales doivent tre quilibres en termes

structurels dici 2007. Les dpenses des autorits centrales (hors paiement des intrts,

prestations chmage et quelques autres postes) sont plafonnes pour la priode 2004-2007.


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OCDE 2003

Tableau 3. Rgles budgtaires dans certains pays de lOCDE (suite)

Source : OCDE (2002b) et tudes conomiques par pays.

Pays/rgionAnne

dapplicationRsum

Japon 2002 Programme de rforme et de perspective (rvis en 2003) Maintien des dpenses publiques globales au maximum au niveau

de 2002 (38 pour cent du PIB). Parvenir un excdent budgtaire primaire dici le dbut des annes 2010.

Nouvelle-Zlande

1994 Fiscal Responsibility Act (Loi de responsabilit budgtaire) Maintien de lendettement long terme des niveaux prudents

et dgagement en moyenne dexcdents dexploitation dans des dlais raisonnables . Le gouvernement fixe ses propres objectifs numriques en conformit avec ces principes.

Norvge 2001 Principes de stabilit budgtaire Le dficit budgtaire structurel hors ptrole des autorits centrales

ne doit pas dpasser 4 pour cent du Fonds ptrolier gouvernemental au cours du cycle.

En cas de rvaluation majeure du capital du Fonds ou de rvision statistique du dficit structurel, les actions correctrices doivent staler sur plusieurs annes.

Pays-Bas 1994 Conventions pluriannuelles de dpenses Des plafonds de dpenses distincts ont t introduits pour

ladministration centrale, la scurit sociale, lemploi et la sant. Les stabilisateurs automatiques sont autoriss fonctionner pleinement

du ct des recettes sauf si le dficit se rapproche du plafond de 3 pour cent fix par le Trait de Maastricht.

Pologne 1999 Loi sur les finances publiques La Constitution limite la dette publique totale 60 pour cent du PIB.

Royaume-Uni 1997 Code de stabilit budgtaire Rgle dor : sur lensemble du cycle, le gouvernement nemprunte

que pour investir, pas pour financer des dpenses courantes. Rgle de linvestissement viable : la dette nette, exprime en proportion

du PIB, doit rester stable sur lensemble du cycle, et un niveau prudent (dfini jusquici comme une dette nette infrieure 40 pour cent du PIB).

Sude 1997 Loi budgtaire Plafonnement des dpenses nominales pour les trois annes venir

dans 27 domaines de dpenses (incluant la scurit sociale). Maintien dun solde budgtaire excdentaire de 2 pour cent du PIB

en moyenne sur lensemble du cycle.

Suisse 2003 Rgle du frein lendettement Fixe un plafond de dpenses gal aux recettes totales corriges

des variations conjoncturelles et des carts ex post de dpenses effectives par rapport la norme stipule par la rgle.

Zone euro/pays de lUE

1992 Trait de Maastricht ; tendu en 1997 dans le cadre du pacte de stabilit et de croissance Plafond de 3 pour cent du PIB pour le besoin de financement net

des administrations publiques. Objectif proche de lquilibre ou excdentaire sappliquant

en termes corrigs des variations conjoncturelles chaque anne. La norme du taux de la dette publique brute par rapport au PIB est

de 60 pour cent.


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OCDE 2003

mais la focalisation sur le court terme peut avoir des effets prjudiciables sur lallocation des ressources

Les efforts dploys pour matriser la croissance des dpenses publiquespeuvent avoir des effets adverses sur lallocation des ressources si lhorizon bud-gtaire est trop court et que certains programmes de dpenses chappent aucontrle. Les actions dassainissement budgtaire menes dans un cadre tempo-rel restreint tendent comprimer les dpenses discrtionnaires qui sont les plusaises rduire, en particulier linvestissement, et ne promeuvent pas les rfor-mes structurelles. La contraction relativement prononce de linvestissementpublic dans les pays de lUnion europenne durant la priode dassainissementdes annes 90 illustre ce phnomne (Commission europenne, 2003). Le plafon-nement des dpenses publiques peut aussi inciter engager des dpenses par lebiais dallgements dimpt (dpenses fiscales) ou recourir aux fonds extrabud-gtaires, aux partenariats public-priv et aux garanties de prts, autant de dispo-sitifs qui tendent masquer les engagements de dpenses et peuvent fairelobjet dun contrle moins rigoureux ; tous ces facteurs risquent de nuire uneallocation optimale des ressources entre des demandes concurrentes.

Ancrer le processus budgtaire dans une perspective moyen terme

Les rgles budgtaires doivent tre dfinies sur lensemble du cycle

Pour attnuer les effets potentiellement ngatifs des stratgies de contrlede la croissance des dpenses, il faut ancrer le processus budgtaire annuel dansune optique moyen terme. Les pays de lOCDE appliquent un large ventail destratgies cet effet. Certains ont essay de privilgier des rgles budgtairescorriges des fluctuations conjoncturelles, qui renforcent le rle des stabilisateursautomatiques en autorisant les dficits durant les rcessions mais en exigeantque des excdents soient raliss durant les phases ascendantes. En 2003, parexemple, la Suisse a mis en vigueur une rgle qui stipule que les dpenses publi-ques, au niveau de la Confdration, ne peuvent dpasser les recettes corrigesdes fluctuations conjoncturelles. Dans le contexte du Pacte de stabilit et decroissance, laccent a t aussi progressivement dplac du dficit effectif vers unindicateur corrig des influences conjoncturelles. Il faut toutefois reconnatre quela prise en compte de la conjoncture peut se faire aux dpens de la simplicit etde la transparence, puisque lestimation de la position conjoncturelle et des soldesbudgtaires structurels de lconomie repose sur un lment subjectif. Le cadrebudgtaire risque donc de se rvler moins contraignant et dapparatre moinscrdible.

Les rgles budgtaires peuvent aussi dcourager linvestissement public sielles ne font pas la distinction entre dpenses courantes et dpenses en capital


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OCDE 2003

(Buti et al., 2002 et Le Cacheux, 2002). Il est politiquement plus difficile de rduireles dpenses courantes, qui se composent pour lessentiel des transferts auxmnages et des salaires des fonctionnaires, que de comprimer linvestissementpublic. Les pratiques comptables jouent galement un rle : contrairement cequi se fait dans le secteur priv, la totalit du cot dun projet dinvestissementest impute dans les comptes publics types une seule anne, alors que lesavantages se manifestent sur une priode de temps plus longue14. On peut fairevaloir que seule la composante de la dpense qui couvre la dprciation et lespaiements dintrts nominaux doit tre finance par limpt, tandis que laccrois-sement net du capital public pourrait tre financ par lemprunt. La rgle dor repose sur ce principe. Les rgles dor prsentent nanmoins de srieux inconv-nients qui en ont frein ladoption. En particulier, la distinction entre les dpen-ses courantes et les dpenses en capital nest pas toujours pertinente dun pointde vue conomique, car ces dpenses sont frquemment complmentaires (cestpar exemple le cas de la construction dhpitaux et de la rmunration des pro-fessionnels de sant). En outre, dans la mesure o la rgle dor favorise la forma-tion de capital fixe plutt quhumain, elle est susceptible de faire apparatre unrisque de mauvaise affectation des ressources au dtriment dinvestissements encapital plus incorporels (ducation ou sant, par exemple).

La budgtisation moyen terme prend diffrentes formes

Des stratgies de sensibilisation aux arbitrages long terme implicites duprocessus budgtaire annuel, et donc de promotion dune discipline budgtaireet de la raffectation des ressources, ont t largement appliques (tableau 4).Rgulirement, des prvisions budgtaires moyen terme sont prsentes dansdiffrents pays, quoique sous des formes diverses. Dans les uns, les prvisions necomportent que des variables budgtaires agrges (Pologne), tandis que dansdautres, on fournit des prvisions budgtaires dtailles (Canada, Danemark,Irlande et Nouvelle-Zlande)15. De surcrot, plusieurs pays prsentent dsormaisdes projections budgtaires long terme couvrant 10 15 annes et/ou descomptes couvrant une gnration (Australie, tats-Unis, Norvge, Nouvelle-Zlande et pays de lUE)16. Adoptant une autre dmarche, certains pays ont intro-duit un processus budgtaire pluriannuel (voir encadr 2) ou des plans plurian-nuels dans des domaines prcis (les services de police et de dfense auDanemark ; certains projets dinvestissement en Core, en Irlande, au Japon, enNorvge et en Rpublique tchque) mme si les diffrences concernant leurprimtre et leur caractre obligatoire restent importantes.

Si lextension de lhorizon de planification comporte des avantages vidents,lemploi de prvisions moyen terme prsente aussi quelques inconvnients. Enparticulier, les prvisions portant sur des variables budgtaires dgagent uneforte incertitude, notamment parce quelles supposent dvaluer la croissance


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OCDE 2003

Tableau 4. Usage de budgets, prvisions et plans moyen terme1

Horizon budgtaire Prvisions moyen terme Autres plans

Allemagne Annuel Prvisions quinquennales

Canada Biennal glissant Prvisions quinquennales

Core Annuel Ouvertures pluriannuelles pour les grands projets

Danemark Annuel Prvisions triennales et prvisions plus long terme jusquen 2010

Financement pluriannuel de certaines activits (par exemple police, dfense)

Finlande Annuel Prvisions triennales (prsentes tt dans le processus budgtaire)

France Annuel Prvisions moyen terme annexes au budget de ltat

Grce Annuel Prvisions biennales

Hongrie2 Annuel Prvisions triennales

Irlande Annuel Prvisions biennales Une affectation quinquennale de crdits a t effectue en 2001 au profit des transports publics

Italie Annuel Prvisions triennales

Japon Annuel Prvisions moyen terme prsentes dans les programmes de rforme et de perspective

Plans pluriannuels pour les investissements publics routiers et ferroviaires

Mexique Annuel

Norvge Annuel Prvisions triennales prvues partir de 2005

Plans moyen terme dans des domaines spcifiques

Nouvelle-Zlande

Annuel Prvisions budgtaires quinquennales dtailles et grands agrgats pour lhorizon 10-50 ans

Pologne Annuel Prvisions triennales des recettes et dpenses agrges

Portugal Annuel Plafonds indicatifs de dpenses pour les trois annes suivant lexercice en cours

Rpublique tchque

Annuel Prvisions triennales (prsentes aprs le budget)

Financement pluriannuel de certains projets dinvestissement

Royaume-Uni Plans triennaux pour les dpenses discrtionnaires. Les autres dpenses sont gres sur une base annuelle.


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OCDE 2003

potentielle de lconomie, ainsi que sa position au sein du cycle. Les prvisions moyen terme sont dailleurs souvent rvises de manire substantielle, comme lemontrent les moutures successives des Programmes de stabilit des pays de lazone euro. En outre, la planification moyen terme peut aussi rendre plus ardulajustement des dpenses si les prvisions de dpenses sont considres par lesentits qui les consomment comme un droit des fonds futurs problme quaconnu le dispositif moyen terme en place au Canada au dbut des annes 9017.Optant pour une dmarche moins ambitieuse, certains pays (dont la Rpubliquetchque et la Suisse) ont adopt une stratgie consistant fournir au Parlementdes informations sur lincidence budgtaire long terme de tout nouveau projetde dpense. Dans le contexte des tudes par pays de lOCDE, cette dmarche a tconseille plusieurs pays, dont le Canada, la France et le Portugal.

Rduire la fragmentation budgtaire et augmenter la transparence

Le processus budgtaire devrait tre moins fragment

Il a parfois t difficile dobtenir une affectation optimale des ressourcesentre demandes concurrentes. Cette difficult sest souvent trouve accrue par lerecours des formes indirectes de dpenses telles que les dpenses fiscales, lesgaranties de crdit, les fonds extrabudgtaires et les partenariats entre secteurpublic et secteur priv. En Sude par exemple, la mise en uvre de plafonds dedpenses sest accompagne du recours croissant des dpenses fiscales depuisla fin des annes 90, tandis que lemploi de garanties de crdit et/ou de fondsextrabudgtaires augmentait dans des pays tels que la Core, la Hongrie, leJapon, la Pologne et la Rpublique tchque18. Bien que ces instruments puissentprsenter quelques avantages, ils chappent souvent un contrle rigoureux etpeuvent tre relativement difficiles supprimer. Ils peuvent de ce fait faire obsta-cle une matrise efficace de la dpense publique et une affectation optimale

Tableau 4. Usage de budgets, prvisions et plans moyen terme1 (suite)

1. Tous les pays de lUE sont aussi tenus de produire des rapports annuels sur leur stratgie budgtaire moyen etlong terme.

2. Le Parlement a adopt le principe dun budget biennal pour 2001-2002.Source : tudes conomiques par pays.

Horizon budgtaire Prvisions moyen terme Autres plans

Sude Un plafond global de dpenses et 27 enveloppes sont fixs pour un horizon triennal glissant.

Suisse Annuel


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Encadr 2. Cadres budgtaires pluriannuels

Mme si leur caractre obligatoire rel varie, des dispositifs budgtaires plurian-nuels sont en place dans plusieurs pays de lOCDE. En voici quelques exemplesconcrets :

Canada : le gouvernement fdral a opt en 1993-1994 pour un budget biennalglissant. Des budgets dtaills sont prsents pour les deux annes en termesnominaux. Lgalement, la seconde anne ne revt pas de caractre obligatoire,mais fixe les priorits et les projets du gouvernement.

Sude : un cadre budgtaire pluriannuel est en place depuis 1997. Le Parle-ment approuve un plafond nominal des dpenses totales hors paiement desintrts, ainsi que lenveloppe budgtaire de chacun des 27 domaines de dpen-ses qui refltent la structure parlementaire en comits. Les plafonds sont fixs surune base triennale glissante, mais peuvent tre modifis par une nouvelle dci-sion du Parlement.

Pays-Bas : un cadre budgtaire pluriannuel a t adopt en 1994 ; il correspond la dure du mandat du gouvernement en place. Les plafonds de dpenses sontdtermins en termes rels annuels pour chacun des secteurs suivants : administra-tion centrale ; scurit sociale ; emploi et sant. En cours de mandat, les plafondssont ajusts pour tenir compte de lvolution constate des prix. Du ct desdpenses, les dpassements constats pour un poste dans un secteur doivent trecompenss par une baisse des dpenses pour dautres postes du mme secteur.Les recettes imprvues ne peuvent tre dpenses que si elles ne rsultent pasdune conjoncture meilleure que prvu, et ne doivent pas tre consacres despolitiques nouvelles. Du ct des recettes, les stabilisateurs automatiques sontautoriss fonctionner plein, cest--dire que les excdents ou manques inatten-dus par rapport aux montants de rfrence sont entirement rpercuts sur lesolde budgtaire, sauf lorsque le dficit sapproche du plafond de 3 pour cent fixpar le Trait de Maastricht, une situation qui ncessite un durcissement budgtairedlibr obtenu soit du ct des recettes, soit du ct des dpenses.

Royaume-Uni : depuis 1997, le dispositif de planification budgtaire comportedeux volets. Le premier volet comprend les dpenses DEL ( Departmental Expendi-ture Limit , ou Limite de dpenses par ministre) et est planifi et contrl surune base triennale au moyen dun processus dexamen des dpenses. Lesdpenses courantes et les dpenses en capital y sont gres sparment. Lesecond volet se compose des AME (les Annually Managed Expenditure , ouDpenses gestion annuelle), qui sont les dpenses que lon ne peut raisonna-blement soumettre des limites pluriannuelles strictes linstar des dpensesDEL. Les AME comprennent les prestations de scurit sociale, les dpensesautofinances des collectivits locales, les versements effectus au titre de laPolitique agricole commune, les intrts de la dette et les versements nets auxinstitutions de lUE. Les AME sont revues deux fois par an dans le cadre du pro-cessus dclaratif budgtaire et prbudgtaire, mais restent intgres lenve-loppe globale des dpenses publiques.


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OCDE 2003

des ressources entre diverses utilisations concurrentes, et doivent tre restreintsaux domaines dans lesquels ils prsentent des avantages nets vidents19. Pourattnuer ces inconvnients potentiels, il faut que les documents budgtairescontiennent rgulirement des informations sur les dpenses fiscales (une recom-mandation adresse la Rpublique tchque et la Suisse), sur les fonds extra-budgtaires (Core, Hongrie, Pologne et Rpublique tchque) et sur lesengagements conditionnels et risques de dfaillance lis aux garanties de crditet/ou aux partenariats public-priv (Hongrie, Japon et Rpublique tchque).

Par ailleurs, lusage de la comptabilit sur la base des droits constats contri-bue une meilleure transparence des cots effectifs des activits des administra-tions publiques20. De plus en plus de pays appliquent cette approche comptable,mme si elle reste souvent partielle, tandis que quelques-uns seulement lutili-sent pour formuler leur loi de finances. Il convient nanmoins de souligner quelapplication complte et homogne de ce principe comptable nest pas choseaise, car il repose sur une certaine subjectivit. Il supposerait par exempledattribuer le cot des retraites des fonctionnaires la priode o ceux-ci sont enfonction, au lieu de le traiter comme une dpense non apparente une fois cesfonctionnaires retraits. Lvaluation de ces engagements implicites donne lieu dimportantes difficults conceptuelles et techniques21. Un problme du mmeordre se pose pour les infrastructures, propos desquelles, en labsence duncadre transparent et vrifiable, la slection des mthodes de valorisation (prixdachat ou prix du march) et damortissement change beaucoup la donne.

Encadr 2. Cadres budgtaires pluriannuels (suite)

tats-Unis (jusquen 2002) : le BEA (Budget Enforcement Act, ou Loi dapplicationbudgtaire), entr en vigueur en 1990 et prorog en 1993 et en 1997, a scind lesdpenses en deux types : discrtionnaires et incompressibles. Les premires, quienglobaient presque toutes les dpenses militaires, les salaires des fonctionnai-res et dautres dpenses dexploitation de la fonction publique, avaient trparties dans deux catgories qui ont chacune leur plafond. Si les limites annuel-les de dpenses taient dpasses, le BEA enclenchait une procdure desquestre rduisant dun pourcentage uniforme les dpenses de la plupart desprogrammes de la catgorie concerne. Le BEA stipulait galement que les modi-fications dorigine lgislative touchant les programmes de dpenses obligatoires(comme les prestations de maladie et de chmage, mais hors scurit sociale)devaient tre budgtairement neutres, sous peine de dclencher une mise soussquestre et une rduction uniforme des programmes obligatoires non exemptsou soumis des rgles spciales. La priode dapplication de ces deux disposi-tions durait cinq annes.


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OCDE 2003

et laccent doit tre mis davantage sur les priorits densemble

Les efforts visant freiner la croissance des dpenses publiques se sont sou-vent accompagns dinitiatives tendant mettre davantage laccent sur les priori-ts densemble du processus budgtaire et accrotre leur visibilit. Des rapportsprbudgtaires, ou des rapports prsentant le programme tabli par le gouverne-ment pour la dure de son mandat, ont t institus dans diffrents pays(Canada, Finlande, France, Hongrie, Irlande, Italie, Norvge, Nouvelle-Zlande,Royaume-Uni et Sude). Le nombre de lignes budgtaires a par ailleurs trduit, ou est en train de ltre, dans plusieurs pays de lOCDE22.

Pour faciliter davantage encore ltablissement de priorits stratgiques, denombreux pays ont accord une plus large place aux rsultats des programmes(Kristensen et al., 2002). Cependant que lAustralie, le Canada, la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni faisaient uvre de pionniers dans cedomaine, les documents budgtaires ont t restructurs en fonction de program-mes organiss par objectifs dans une majorit de pays de lOCDE. Plus des troisquarts de ces derniers prsentent dsormais des informations sur les rsultats etles objectifs dans leurs principaux documents budgtaires ou dans des docu-ments distincts accompagnant le budget. Dans ce contexte, des clauses dapplica-tion temporaire peuvent permettre de procder un examen priodique descots et avantages des programmes de dpenses, car elles ont pour corollairelabandon des programmes de dpenses aprs un dlai fixe, sauf si le Parlementrenouvelle leur mandat. Elles sont rarement utilises de manire explicite, maisont t recommandes dans plusieurs chapitres de dpenses (Core, France,Nouvelle-Zlande, Pologne et Rpublique tchque).

Une bonne gestion budgtaire ncessite aussi une volont politique

Bien que des pays aient pris des mesures marquantes pour renforcer leurdiscipline budgtaire et faciliter les raffectations, les dispositifs budgtaires nese sont pas montrs exempts de drapages budgtaires et de mesures occasion-nelles. Dans la zone euro, le Pacte de stabilit et de croissance na pas empchcertains tats membres dassouplir leur politique budgtaire lors de lamliora-tion conjoncturelle de la fin des annes 90 ; de plus, alors que les Programmes destabilit prsents en 2001 envisageaient lquilibre budgtaire gnral pour2002, cet objectif a t repouss dau moins quatre annes. Certains pays ont desurcrot dpass le plafond de 3 pour cent fix par le Trait de Maastricht. Ils sontdsormais soumis une procdure de surveillance renforce, mais se sont vuaccorder un long dlai de mise en conformit avec ledit plafond. Aux tats-Unis,la discipline du BEA (Budget Enforcement Act) en place jusquen 2002 a t contour-ne la fin des annes 90 par la transformation de fonds en dpenses durgenceet lemploi de crdits prliminaires permettant de rpartir les autorisations bud-


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OCDE 2003

gtaires sur plus dune anne23. Lexprience montre donc que la mise en uvreet le respect de cadres budgtaires sont des exercices tant dconomie politiqueque dordre technique.

RFORMER LES PRATIQUES DE GESTION POUR AMLIORER LEFFICACIT DES DPENSES PUBLIQUES

Dans le but damliorer lefficacit des dpenses publiques, de nombreuxpays ont rexamin les pratiques de gestion en vigueur dans le secteur public.Les services assurs ou les rsultats atteints retiennent aujourdhui plus latten-tion que le volume des ressources utilises par un programme ou un ministre.Dans cette optique, il a fallu prciser les rsultats souhaits ou cibls par lesprestataires de services publics, en mettant de plus en plus laccent sur le serviceaux utilisateurs, tout en laissant aux gestionnaires des organismes dpensiers uneplus grande latitude dans leurs activits quotidiennes. En particulier, lescontraintes temporelles concernant lutilisation des crdits budgtaires ont tquelque peu assouplies grce des possibilits de report dans un grand nombrede pays, et les mthodes de gestion par poste de dpense ont t progressive-ment abandonnes, les gestionnaires recevant aujourdhui des dotations globalescouvrant lensemble de leurs cots de fonctionnement dans de nombreux pays delOCDE (Australie, Canada, Danemark, Finlande, Islande, Norvge, Nouvelle-Zlande, Pays-Bas et Sude). Ces approches ont permis aux organismes publicsde mieux rpondre aux besoins des utilisateurs tout en amliorant leur efficacitconomique (en contribuant par exemple viter les fortes augmentations dedpenses destines puiser les crdits en fin dexercice)24. La mesure des rsul-tats et llaboration des incitations adquates ont cependant t difficiles. Enoutre, si lattention dsormais davantage porte aux rsultats quau contrle desressources peut tre gage de gains defficience, il importe de reconnatre quilpeut aussi en rsulter un drapage des dpenses publiques.

Comme le travail est le principal intrant des services publics, la mise enuvre dune dmarche de gestion privilgiant les rsultats a rendu plus pres-sante une rforme de la gestion des effectifs du secteur public. Dans plusieurspays, le secteur public souffre de graves pnuries de comptences ou de person-nel, au moment o une part significative des fonctionnaires est proche de lge dela retraite (graphique 3) ; ce problme est particulirement srieux au Canada, auDanemark, en Finlande, en Irlande, en Nouvelle-Zlande, au Portugal et enSude. Il y peu de temps encore, la scurit de lemploi, les horaires allgs etdes dispositions plus gnreuses en matire de retraite expliquaient souventlattrait de la fonction publique. Pourtant, ces pratiques, bloquant les travailleursdans des emplois de fonctionnaires vie, ont contribu une certaine asymtriedu comportement en matire de dpenses publiques, car lemploi public sajuste


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la hausse lorsquune nouvelle demande merge sans connatre de repli lorsquela demande sestompe.

Cette partie aborde les grandes initiatives de rforme de la gestion du sec-teur public, les effets positifs obtenus, et les principaux problmes et arbitragesquelle implique et qui se sont dgags des examens par pays. Le tableau 5tablit une synthse des recommandations daction prsentes dans leschapitres par pays en ce qui concerne les pratiques de gestion publique.

Mise en uvre de mthodes de gestion axes sur les rsultats

La mise en uvre dune gestion axe sur les rsultats ncessite lidentificationde bons objectifs

Le succs des dmarches de budgtisation en fonction des rsultats recher-chs dpend, de manire essentielle, de la qualit de llaboration du cadre despcification des objectifs de performance. Or, lidentification de bons indicateursde performance nest pas chose aise, et les pays procdent souvent par ttonne-ments. Au Royaume-Uni par exemple, le premier ensemble dobjectifs des Spending

Graphique 3. Pyramide des ges de la fonction publique dans quelques pays de lOCDE

20011

1. 1998 pour la Core et la Grce ; 2000 pour les tats-Unis et la France.2. Les tranches dge retenues sont lgrement diffrentes de celles des autres pays : 30 ans et moins, 31-40 ans,

41-49 ans, 50-59 ans , 60 ans et plus.3. Australie, Finlande, Hongrie, Japon, Pays-Bas et Suisse.Source : Service de la gestion publique de lOCDE, 2002.

3 3

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Tableau 5. Rformer les pratiques de budgtisation et de gestion pour accrotre l'efficacit des dpenses publiques

Synthse des recommandations par pays1

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Adopter une dmarche de budgtisation et de gestion axe sur les rsultats Passer des objectifs axs sur les rsultats

Amliorer la qualit et encourager l'usage d'indicateurs de performance X X X X X X X X X 9

en mettant davantage l'accent sur les rsultats (par opposition aux produits) X X X 3

Accrotre l'engagement en faveur d'amliorations des services et de la satisfaction de la clientle X X X 3

Amliorer la cohrence des objectifs et la coordination entre prestataires X X X 3

Adopter une budgtisation axe sur les performances X X X X X 5

en l'tendant aux collectivits territoriales X X X X 4

Accrotre l'autonomie managriale

En donnant plus de pouvoir aux gestionnaires sur la faon d'atteindre les objectifs X X X X 4

En augmentant la capacit des instances publiques reporter les ouvertures de crdits non consommes X X 2

Renforcer les cadres comptables

laborer les instruments d'valuation des rsultats X X X 3

Renforcer les valuations et audits de performances X X X X X X X X X X X X X 13

Recourir davantage des systmes de financement par activits pour les entits publiques3 X X X 3

tout en se prmunissant contre les dpassements de cots X 1


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Reviews (examens des dpenses) de 1998 ntait pas appropri (il ntait pas spci-fique, mesurable, raliste, pertinent, ou assorti de dlais) et a d tre rvis. Lesindicateurs sont aussi souvent trop nombreux, comme ceux fixs en 2002 pourlagence publique pour lemploi norvgienne, ce qui fait courir le risque debrouiller les priorits et de rendre difficile ltablissement dune relation entre lesperformances effectives et les crdits budgtaires.

Tableau 5. Rformer les pratiques de budgtisation et de gestion pour accrotre l'efficacit des dpenses publiques (suite)


1. Ces recommandations d'action sont tires du chapitre sur les dpenses publiques des tudes par pays de l'OCDEpublies en 2000 pour le Japon ; en 2001 pour le Canada et la Rpublique tchque ; en 2002 pour l'Allemagne, leDanemark, la Grce, la Hongrie, l'Italie, la Norvge, la Nouvelle-Zlande, la Pologne, le Royaume-Uni, la Sude etla Suisse ; en 2003 pour la Core, la Finlande, la France, l'Irlande, l'Islande et le Portugal.

2. Nombre de pays pour lesquels ces recommandations ont t nonces parmi les 21 pays pour lesquels sont dis-ponibles des chapitres approfondis sur les dpenses publiques sous leur forme finale.

3. Pour le Portugal et la Suisse, cette recommandation s'applique au secteur hospitalier.Source : Chapitre approfondi par pays sur les dpenses publiques.

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Rformer la gestion des ressources humainesModerniser les politiques de recrutement

Simplifier les procdures de recrutement... X X 2

et les rendre plus transparentes X X 2

Encourager la mobilit du personnel dans la fonction publique X X X X 4

Recourir davantage des contrats dure dtermine X X 2

Mieux prendre en compte les conditions du march lors de la fixation des salaires... X X X X X 5

et autoriser plus de flexibilit fonctionnelle et rgionale dans les systmes de rmunration du secteur public X 1

Recourir davantage des approches de la gestion du personnel lies aux performances X X X X X X X X X X X X X X 14

tout en prenant des mesures pour limiter les dpassements salariaux X X 2


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Sils sont mal formuls, les objectifs de rsultats peuvent produire des effetsnfastes. Au Royaume-Uni, le National Audit Office a constat un usage excessifdobjectifs plus aisment quantifiables, au dtriment dobjectifs qui, mme silssont importants, ne se laissent pas mesurer facilement, ce qui donne lieu desincitations contreproductives. Cest ce qua montr de manire frappante lex-Public Service Agreement concernant le systme national de sant (National HealthService), qui fixait un objectif de rduction du nombre de patients en attente detraitement depuis plus dun an. Il en a rsult une incitation traiter en prioritles patients plus rcents, tout en faisant attendre encore plus longtemps ceux quitaient sur liste dattente depuis plus dun an25. Dans ce contexte, un renforce-ment des valuations effectues par des auditeurs indpendants et une compa-raison des rsultats effectifs avec les objectifs ont t jugs ncessaires dansplusieurs pays (Core, France, Hongrie, Islande, Japon, Pologne, Royaume-Uni etSuisse).

la mise en place dincitations appropries

Dans plusieurs pays, les autorits sefforcent dsormais de mettre en placedes systmes dincitation appropris pour encourager les entits publiques atteindre leurs objectifs de rsultats. Labsence de sanctions positives ou ngati-ves est considre comme un problme dans certains pays (dont la Finlande et leRoyaume-Uni). Pour certains services, on a de plus en plus recours des mcanis-mes de financement qui dpendent du rsultat et sanctionnent directementcelui-ci. Ainsi, les prestataires de services financs sur fonds publics sont rmun-rs en fonction de leurs performances, souvent mesures par le volume de leuractivit. Les systmes de paiements prtablis et de paiement lacte dans lesecteur des soins de sant en sont un exemple. Dans le secteur de lducationgalement, plusieurs pays ont subordonn le financement des tablissements aunombre dlves ou de diplmes (secteur universitaire danois, norvgien, no-zlandais et suisse)26. Cependant, lune des principales difficults est de dfinir lamarche suivre si le niveau de performance approuv nest pas atteint. Dans lecas des biens et services essentiels, il est peu probable que lon puisse pnaliserles mauvais lves , en particulier sil nest pas possible de sadresser unautre prestataire, car cela risquerait dentraner de nouvelles rductions des servicesen cause.

et la matrise des dpenses globales

Assouplir le contrle des ressources utilises afin de favoriser le dveloppe-ment dun systme de financement ax sur les rsultats peut renforcer les gainsdefficience, mais aussi compromettre la matrise des dpenses. titre dillustra-tion de ce point, ladoption dans le secteur hospitalier sudois dun systme de


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paiements prtablis a suscit une rapide hausse des prestations de services etle rtablissement dun plafond budgtaire au milieu des annes 90. Lessor desdpenses publiques peut ntre que temporaire sil traduit une demande rpri-me en prsence de rserves de productivit. plus long terme, en revanche,plusieurs conditions doivent tre remplies pour que les mthodes de finance-ment axes sur les rsultats se traduisent par des gains defficience tout en per-mettant une matrise des dpenses totales. Il importe en particulier de fixer desprix appropris pour les biens financs sur fonds publics afin de limiter les pres-sions excessives de la demande tout en assurant une concurrence adquate etquitable entre les prestataires susceptible de rcompenser ceux dont les perfor-mances sont bonnes (voir plus bas). Mme dans ces conditions, il sest rvl dif-ficile de mettre au point des systmes de paiement qui limitent la tendance uneoffre excdentaire, en particulier dans le secteur des soins de sant o les presta-taires sont gnralement mieux informs que les malades et les assureurs sur lesvritables besoins et possibilits de traitement mdical. Fixer une enveloppe glo-bale pour un service donn financ sur fonds publics et faire jouer la concurrenceentre prestataires lintrieur de cette enveloppe mthode qui a t retenueen Autriche dans le secteur hospitalier et en Norvge pour les activits de recher-che universitaire limiterait sans doute les problmes pouvant dcouler dunesurabondance de services.

Rformer la gestion des ressources humaines

Lvolution dmographique a modifi les besoins de services publics, unetendance qui devrait se poursuivre (avec par exemple un dclin de la demandede services ducatifs au niveau primaire, mais une hausse de la demande de ser-vices de sant et de services aux personnes ges, qui sont trs intensifs en main-duvre). Faute de laccompagner dune raffectation des ressources et de prati-ques professionnelles plus efficaces, la demande globale de main-duvre dansle secteur public augmentera de manire soutenue. Pour relever ce dfi, les paysde lOCDE rforment leur approche de la gestion des employs du secteur public,avec lobjectif de mieux adapter les effectifs aux besoins changeants, dattirer lesindividus dots des comptences ncessaires, et de renforcer leurs performan-ces. Le dpart la retraite dune part importante des employs du secteur publicdoit tre mis profit pour avancer dans cette direction.

Instaurer davantage de flexibilit tout en faisant du secteur public un employeur de choix

De nombreux pays de lOCDE ont rcemment introduit des mesures desti-nes permettre aux ressources humaines de ragir lvolution des ncessitsdu service public. Les contrats de travail vie sont utiliss moins frquemment,


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ou ont mme t supprims dans plusieurs pays (Canada, Danemark, Finlande,Islande, Italie, Nouvelle-Zlande, Portugal et Suisse)27. Des efforts pour rduireles obstacles la mobilit au sein du secteur public simposent nanmoins dansplusieurs pays (Autriche, Grce, Italie, Mexique et Portugal) de faon viter lafois les doublons et les sous-effectifs. Il convient aussi denvisager des mesurespour favoriser la mobilit des personnels entre secteur public et secteur priv(par exemple en uniformisant les rgimes de retraite et en facilitant le transfertdes droits pension entre les employeurs publics et les employeurs privs). Lespratiques de recrutement demandent aussi tre amliores dans quelques pays(Canada et Mexique), ce qui implique la rorganisation de systmes de recrute-ment lourds et onreux.

Des mesures ont galement t adoptes pour augmenter lattrait du secteurpublic en tant quemployeur dans les secteurs et rgions caractriss par de for-tes pnuries. Les possibilits de formation des fonctionnaires ont t amlioresdans quelques pays (Italie et Rpublique tchque) et les horaires de travail ontt assouplis (Allemagne, Italie, Portugal et Suisse). On a revu les modes dermunration et remis en cause les primes danciennet automatiques et lesavantages annexes (Canada, Finlande, Irlande, Mexique et Suisse). Souvent defaon parallle, les salaires du secteur public ont t ajusts pour mieux tenircompte des conditions du march (notamment en Finlande et en Irlande) ou desvariations rgionales du cot de la vie (par exemple au Royaume-Uni, dans largion de Londres) afin dattnuer certains problmes de recrutement28. Lancessit de laisser plus de souplesse aux salaires du secteur public pour reflterles conditions rgionales a nanmoins t identifie dans dautres pays tels quelAllemagne et lItalie.

Mettre en place des dispositifs dincitation lis aux performances

Afin damliorer la motivation, les promotions et les rmunrations ont tdavantage lies aux performances dans de nombreux pays. Les nominations poli-tiques et autres nominations ad hoc ont t soumises restrictions en Italie, enGrce et en Rpublique tchque, o elles reprsentaient un problme particulier.Un grand nombre de pays ont adopt des systmes dvaluation des performancespour les fonctionnaires, lavancement dans la carrire tant li la performance(exemples : Canada, Danemark, Irlande, Islande, Italie, Mexique, Nouvelle-Zlande et Royaume-Uni). La rmunration lie aux rsultats sest aussi rpandue.En particulier, les conventions de performance entre les chefs de dpartementsou dunits et les hauts fonctionnaires sont de plus en plus courantes (Canada,Danemark, Italie, Nouvelle-Zlande, Royaume-Uni et Suisse)29.

Comme la gestion des performances au niveau organisationnel, la rmunra-tion lie aux rsultats sest souvent heurte un certain nombre de difficults


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dapplication. Premirement, il est souvent difficile de dfinir les objectifs indivi-duels et de mesurer la performance. Deuximement, il nest pas certain que la rmu-nration au rsultat stimule les gains defficience. Lorsque des primes sontaccordes une proportion leve du personnel, elles peuvent apparatrecomme un supplment de salaire quasi normal , ce qui rduit les incitations dpasser la norme de performance. linverse, si les primes sont rserves ungroupe restreint de fonctionnaires trs performants, on risque davoir une majo-rit de perdants insatisfaits et dmotivs. Dans la pratique, les gestionnairesapparaissent souvent rticents pratiquer une diffrenciation entre leurs subor-donns, et la plupart des salaris bnficient en gnral de notes comparables etpeu svres (Reichard, 2002). Troisimement, la rmunration lie aux rsultats peutaussi peser sur les finances publiques sans induire ncessairement de gainsdefficience nets. Les expriences nationales montrent que la mise en uvre dusystme de rmunration lie au rsultat peut parfois aviver les tensions salaria-les dans le secteur public, avec des effets secondaires probables dans le secteurpriv30. En outre, ce systme risque de ne pas produire de gains defficience danslensemble du secteur public sil ne saccompagne pas dun ajustement desniveaux demploi31. Pour attnuer ces effets ngatifs potentiels, il serait souhaita-ble dappliquer la rmunration au rsultat de manire plutt slective dans lesecteur public, en ciblant initialement les secteurs dans lesquels les servicesrendus et les rsultats sont clairement spcifis et mesurables (cest le cas parexemple de la fonction hospitalire, o lactivit peut tre clairement identifiegrce la nomenclature des actes).

DVELOPPER LES SIGNAUX DE MARCH POUR LES PRESTATIONS FINANCES PAR LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Les signaux de march contribuent largement renforcer lefficacit desdpenses publiques. Du ct de loffre, les pressions concurrentielles peuventaccrotre le ratio cot-efficience, tandis que du ct de la demande, les redevan-ces dutilisation peuvent aider contenir la demande excessive (et rduire lancessit de files dattente) associe loffre gratuite de biens et de services.Tout en reconnaissant que les pays de lOCDE ont dj amlior le rapport cot-efficacit en dveloppant le rle des signaux de march, cette section met enlumire dimportants obstacles une utilisation plus gnralise de ces signaux,et notamment les problmes et les arbitrages potentiels inhrents aux stratgiesde march. Ici encore, une des craintes majeures est quune plus grande ractivit lvolution des prfrences des consommateurs, par suite dune concurrenceaccrue entre prestataires, nengendre un gonflement de la demande de biensfinancs par ltat. Un plus large recours aux redevances dutilisation peut att-nuer ce risque, mais cette dmarche est galement susceptible de priver certainescatgories de la population de laccs aux services publics essentiels, et soulve


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de srieux problmes dquit. Le respect de critres de ressources ou la mise enplace dun systme deux niveaux, offrant aux utilisateurs la possibilit daccder des services de meilleure qualit en compltant la contribution du secteurpublic par une assurance volontaire ou par des paiements personnels, peuventcontribuer protger les catgories menaces. Mais ces systmes peuvent crerdes trappes pauvret et, dans certains secteurs, altrer la performance globale :ainsi, dans lducation, la sparation des lves en fonction de leurs ressourcespeut nuire la formation de capital humain chez les jeunes appartenant desmilieux dfavoriss.

Compte tenu de ces considrations, le tableau 6 prsente un rsum desrecommandations daction pour lextension des signaux de march dans lesegment des biens financs par ltat, telles quelles ressortent des diffrentschapitres approfondis par pays sur les dpenses publiques. La section suivantedcrit les principaux instruments utiliss dans les pays de lOCDE pour renforcerle rle des signaux de march, et analyse leurs avantages et inconvnients ainsique les contraintes qui en limitent lutilisation.

Favoriser la concurrence dans le segment des biens financs par les administrations publiques

Les administrations publiques sont dimportants producteurs et acheteurs debiens et de services et ont dploy des efforts croissants pour les fournir unmoindre cot. Les dpenses de consommation et dinvestissement des adminis-trations publiques reprsentent prs de 20 pour cent du PIB de la zone OCDE(graphique 4). Sil peut savrer clairement justifi que les administrations publi-ques financent certains biens et services, cela ne signifie pas pour autant quellesdoivent en fournir la totalit ou protger les fournisseurs contre la concurrence.Renforcer la pression concurrentielle sexerant sur les prestataires de servicesfinancs par le secteur public peut favoriser le rapport cot-efficacit et la racti-vit aux besoins changeants des usagers. cet gard, divers instruments ont tutiliss dans des pays membres de lOCDE, dont la comparaison systmatiquedes performances (benchmarking), les appels doffres pour les marchs publics et lamise en avant du choix de lutilisateur parmi une palette de prestataires. Le choixde linstrument, et son efficacit, dpendent de plusieurs facteurs. Si les contratspermanents de fonctionnaires prdominent, la sous-traitance et le choix de lutili-sateur peuvent ne pas tre intressants financirement, au moins court terme.De mme, dans un contexte dcentralis, la prsence dentits publiques de trspetite taille et la forte dispersion gographique de ces dernires peuvent inter-dire la mise en place de solutions de march efficientes en raison de cots tran-sactionnels trop levs (dans le domaine par exemple des appels doffres soumis concurrence), dun dfaut de concurrence ou dconomies dchelle insuffisan-tes. Dans les deux cas, permettre de comparer la qualit et les cots de services


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Tableau 6. Dvelopper les signaux du march dans le secteur des biens financs par l'tat


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Renforcer les pressions concurrentielles s'exerant sur les prestataires de biens et services financs par le secteur public

Davantage utiliser le benchmarking X X X 3

laborer de meilleurs indicateurs qualitatifs3 X X X X X 5

Publier davantage les rsultats des valuations X 1

Davantage utiliser les sous-traitants X X X X X X X X 8

Appliquer les rglementations existantes X 1

Faciliter leur mise en place par les collectivits territoriales X X 2

Corriger la rglementation fiscale existante en favorisant les prestations internes X X 2

et encourager les appels d'offres X X X 3

Simplifier et standardiser les rgles des marchs publics X X X 3

Appliquer les rgles des marchs publics l'ensemble du secteur public X 1

Revoir les politiques de soutien aux PME locales X 1

Exploiter prudemment les avantages potentielsdes partenariats public-priv X 1

Maintenir des pressions concurrentielles tout au long du cycle de vie du projet X X 2

Mieux isoler le budget du risque d'chec X X X 3

Renforcer le choix de l'utilisateur X X X X X 5

Rtudier les restrictions gographiques4 X X X 3


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Tableau 6. Dvelopper les signaux du march dans le secteur des biens financs par l'tat (suite)


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Abolir les restrictions inutiles l'entre des oprateurs privs sur le march5 X X X X 4

Appliquer de manire plus cohrente le principe l'argent suit l'utilisateur pour reproduire concrtement un systme de bons6 X X X X X X 6

et dvelopper un systme de partage des risques de manire viter l'cremage7 X 1 Fixer des prix appropris pour les biens financs par le secteur publicDavantage utiliser les signaux de prix pour contenir la demande excessive de biens financs par l'tat X X X X X X X X 8 Soins de santEnvisager d'tendre la participation aux cots pour dcourager la demande excessive de services X X X X X 5 et examiner les avantages et les inconvnients de l'extension du rle des assureurs privs X X X 3 tout en prenant des mesures pour attnuer les consquences prjudiciables l

rapport

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