promouvoir la finance inclusive en afrique : une ... · approche de l’évaluation et contraintes...

Aucun projet

< 2 millions d’UC

2 à 5 millions d’UC


> 10 millions d’UC

Aucun projet

< 2 millions d’UC




Promouvoir la finance inclusive en Afrique :

Une évaluation de la Politique, de la Stratégie et des opérations

de microfinance de la Banque sur la période 2000–2012

Rapport de synthèse

Évaluation indépendante du développementBanque africaine de développement

De l’expérience à la connaissance...De la connaissance à l’action...De l’action à l’impact

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

Les différents produits qui servent à atteindre les trois objectifs de

l’évaluation indépendante

Évaluation thématique Évaluation groupée de projets

Évaluation de stratégie d’intégration

régionale

Validation et évaluation de projets

individuels (

secteur p

ublic)Évaluation d’impact

Validation et évaluation de projets

individuels (secteur privé)

Éval

uatio

n st

raté

gie-

pays

Synthèse d’évaluation

Évaluation institutionnelle

Éval

uatio

n se

ctor

ielle

Éval

uatio

n se

ctor

ielle

Aucun projet

< 2 millions d’UC




Aucun projet

< 2 millions d’UC




Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

Promouvoir la finance inclusive en Afrique :

Une évaluation de la Politique, de la Stratégie et des opérations

de microfinance de la Banque sur la période 2000–2012

Rapport de synthèse

De l’expérience à la connaissance...De la connaissance à l’action...De l’action à l’impact


Remerciements

Le présent rapport de synthèse a été élaboré par Albert-Enéas Gakusi, chargé d’évaluation en chef au Département de l’évaluation indépendante du développement (IDEV) de la Banque africaine de développement, et par Alice Nègre et Kathryn Imboden, consultantes en finance inclusive. Mayada El- Zoghbi, spécialiste supérieur du secteur financier au Groupe consultatif d’assistance aux pauvres (CGAP), a apporté une précieuse contribution technique à l’évaluation. Les orientations générales ont été fournies par Rakesh Nangia, évaluateur général (IDEV), et Mohamed Manai, chef de division (IDEV).

Au nombre des consultants chargés de la revue documentaire figurent Kathryn Imboden (analyse des politiques et analyse comparative), Alice Negre (analyse du portefeuille) et Charles Cordier (analyse de la qualité à l’entrée). Les consultants chargés des études de casétaient Nathalie Assouline, consultante en chef, et Ann Wesslinget Pierre Daubert, consultants internationaux. Parmi les consultants recrutés sur place, l’on pourrait citer BassemAdly (Égypte), Anne Hofer Camara (Mali), Ernest SenyoDzandu (Ghana), Frédéric Kalala (République démocratique du Congo), Emmanuel Maliti (Tanzanie), Nadia Mannaoui (Maroc) et Ogidan Olusegun (Liberia). L’évaluation a également bénéficié des compétences en recherche de Mbarakissa Diomande, Mafalda Cunha, Boubacar Ly et Gloria Uwingabire. Pour leur part, Barbara Scola et John Mbuh ont apporté leur concours à la préparation des informations pour l’analyse comparative, tandis que Myrtha Diop, Ruby Adzobu-Agyare Imen Trabelsi ont fourni un appui efficace sur le plan administratif et pour les services de secrétariat.

Pour mieux comprendre les enjeux stratégiques et opérationnels de la microfinance à la Banque, l’équipe chargée de l’évaluation a tenu de larges consultations avec la Direction et le personnel de la Banque. Elle a notamment eu des discussions utiles avec Gilbert Mbesherubusha, Tim Turner, Ndoumbe Lobe, Stefan Nalletamby, Mohamed Youssouf, Massamba Diene, Mohamed Kalif et Issa Faye. Les représentants résidents de la Banque ont joué un rôle central dans l’organisation et la conduite des études de cas, en plus de faire des observations sur les projets de rapports. Au nombre de ces représentants résidents figurent Marie-Laure Akin-Olugbade (Ghana), Amani Abou-Zeid (Maroc), Tonia Kandia (Tanzanie), Margaret Hilda Kilo (Liberia), Leila Mokadem (Égypte), Hélène N’garnim-Ganga (Mali) et Valentin Zongo (République démocratique du Congo).

L’évaluation a bénéficié de la contribution soutenue et constructive d’un groupe de référence composé de Cécile Ambert, Habib Attia, Aissatou Ba, Issahuku Budali, Soumendra Kumar Dash, Alexis De Roquefeuil, Nanette Derby, Emmanuel Diarra, El Sokkary Gehane, Damien OnyemaIhedioha, Rafael Jabba, Lilian Wanjiru Macharia, Jeanne Nzeyimana, Wadii Rais et Thouraya Triki. La collaboration efficace des chefs des 25 projets en cours/approuvés a facilité la collecte d’informations sur la performance des projets.

Des pairs évaluateurs internes et externes ont fait des observations très utiles qui ont été prises en compte dans la conduite et la finalisation de l’évaluation. Au nombre de ces pairs évaluateurs externes figurent Mark W. Flaming et Samuel Munzele Maimbo. Les pairs évaluateurs internes d’IDEV étaient Rafika Amira, Elsa Maria Fernandes, Hadizatou Sidikou, Herimandiby Razafindramana et Maria Anna Tesselaar.

Le rapport a été édité par Eric McGaw.

La publication a été coordonnée par Felicia Avwontom, [email protected]

Pour toutes autres questions, veuillez contacter : Albert-Enéas Gakusi : [email protected]

Rakesh Nangia Évaluateur géneral

[email protected]

Rafika Amira Chef de division

[email protected]

Samer Hachem Chef de division

[email protected]

Karen Rot-Munstermann Chef de division

[email protected]

Table des matièresRemerciements iiSigles et acronymes vRésumé analytique 1Réponse de la Direction 11

Introduction 19Contexte et portée 19Objectifs 19Approche de l’évaluation et contraintes 20

Inclusion financière en Afrique 22

Approche de la Banque pour la finance inclusive 24Stratégies et modalités institutionnelles 24Structure et évolution du portefeuille de microfinance de la Banque 27Ventilation du portefeuille par modèle d’intervention 30

Performance en matière de développement de l’aide de la Banque pour l’inclusion financière 33

Pertinence et clarté de la Politique et de la Stratégie 33Performance du portefeuille et résultats en matière de développement 34Ventilation de la performance par modèle d’intervention 42

Évaluation organisationnelle 47Leadership, structure organisationnelle, systèmes et capacités 47Que peut-on apprendre des institutions sœurs ? 50

Conclusions 53Une approche pertinente, mais une stratégie trop ambitieuse et non ciblée 53Faible performance du portefeuille 53Différences importantes entre les différents modèles d’intervention de la Banque 53Contextes de pays difficiles mais pas insurmontables 54Structure, systèmes et capacité organisationnels peu adéquats 54

Principales leçons pour plus d’efficacité 56

Recommandations 59Recentrer la stratégie et choisir des modèles d’intervention efficaces 59Mettre en place un mécanisme institutionnel chapeauté par une équipe dirigeante forte 60Renforcer la capacité d’exécution de la Banque 60Renforcer le système de suivi et évaluation des performances de la Banque 60Développer et renforcer les partenariats avec les autres bailleurs de fonds 61Annexes 63

Liste des figuresFigure 1 Cinq stratégies et arrangements institutionnels distincts 25Figure 2 Total des approbations de microfinance de la BAD, 2000 – 2012 28Figure 3 Modèles d’intervention actuels 31Figure 4 Dimensions de la performance de la Banque et des autres institutions sœurs 51

Liste des tableauxTableau 1 Accès aux services financiers en Afrique (% des adultes de plus de 15 ans) 23Tableau 2 Nombre, montant et taille des projets de microfinance 29Tableau 3 Projets de microfinance, par département, à la Banque 29Tableau 4 Composantes de projets et projets autonomes 30Tableau 5 Portefeuille, par type d’instrument (millions d’UC) 30Tableau 6 Montants approuvés (en millions d’UC) des projets en cours au mois

de mai 2013, par type 31Tableau 7 Performance dans l’exécution des projets (nombre moyen de mois) 37

Liste des encadrésEncadré 1 Incohérences dans les politiques et stratégies 34Encadré 2 Exemples de faiblesses dans le diagnostic du marché 35Encadré 3 Problèmes dans l’établissement de rapports sur la performance au Mali et en Tanzanie 36Encadré 4 Manque de viabilité des projets du secteur public : conclusions des études de cas 39Encadré 5 Interférence dans les projets, illustrées par les études de cas 40Encadré 6 Exemple de projet entièrement nouveau dans un État fragile 41

Sigles et acronymes

ABL Access Bank of LiberiaABT Access Bank of TanzaniaADOA Additionnalité et résultats en matière

de développementAFD Agence française de développementAFRITAC Centres régionaux africains

d’assistance techniqueAMC Association du microcrédit (Maroc)AMINA Initiative de microfinance pour

l’Afrique du FADAT Assistance techniqueBAD Banque africaine de développementBEI Banque européenne d’investissementBERD Banque européenne pour la

reconstruction et le développementBMS Banque malienne de solidaritéCGAP Groupe consultatif d’assistance aux

pauvresDANIDA Agence danoise de développement

internationalDASIP Programme d’investissement dans

le secteur agricole au niveau des districts

ECON Bureau de l’économiste en chefEDRE Département de la recherche sur le

développementFAD Fonds africain de développementFAPA Fonds d’assistance au secteur privé

africainFENU Fonds d’équipement des Nations

UniesFIDA Fonds international de développement

agricoleFMD Fonds migration et développementFSD Fonds social pour le développementGIZ Gesellschaft für Internationale

ZusammenarbeitGRSCD Projet de développement

communautaire axé sur les compétences des femmes

IDEV Département de l’évaluation indépendante du développement

IFC Société financière internationaleIMF Institution de microfinanceKfW KreditanstaltfürWiederaufbauKPI Indicateur clé de performanceMCBF Fonds de renforcement des capacités

de la microfinanceMFW4A La finance au service de l’AfriqueMIF Fonds multilatéral d’investissement MIS Système d’information de gestionMIX Échange d’informations sur la

microfinanceMPME Micro, petites et moyennes entreprisesMPS Politique et Stratégie de microfinance MSE Projet de renforcement des micro- et

petites entreprisesMTF Fonds fiduciaire Migration et

développement

OFSD Département du développement du secteur financier

OIVP Vice-présidence, Infrastructures, secteur privé et intégration régionale

ONRI Département du NEPAD, de l’intégration régionale et du commerce

OPEV Département de l’évaluation des opérations

OPSD Département du secteur privéOPSM Département du secteur privé et de la

microfinance ORPC Département des ressources et

politiques opérationnelles ORQR Département des résultatsORVP Vice-présidence, Programmes pays et

régionaux et politiques OSAN Département de l’agriculture et de

l’agro-industrie OSGE Département de la gouvernance

et des réformes économiques et financières

OSHD Département du développement humain

OSVP Vice-présidence, Services institutionnels

PADEC Projet d’appui au développement communautaire dans les régions de Kayes et de Koulikoro

PADEPA-KS Projet de développement de l’élevage et de la production animale dans la région du sud de Kayes

PADESFI Programme d’appui au développement du secteur financier

PME Petite et moyenne entreprisePMR Pays membre régionalPOPR Département des politiques et de la

revue des opérationsPRESAR Projet de réhabilitation du secteur

agricole et rural (RDC)RAP Rapport d’achèvement de projetRDC République démocratique du CongoRIEEP Projet d’accroissement des revenus

et des possibilités d’emploi en milieu rural

S&E Suivi et évaluationSACCO Coopérative d’épargne et de crédit

(Tanzanie)SAPEC Projet d’amélioration de la

productivité agricole des petits exploitants et du cadre de commercialisation (Liberia)

SECO Secrétariat d’État aux Affaires économiques (Suisse)

SELF Facilité de prêts aux petites entreprises (Tanzanie)

UPRP Projet de réduction de la pauvreté en milieu urbain (Ghana)

Aucun projet

< 2 millions d’UC




Les approbations de la BAD 2000/2012

La présente évaluation fait suite au rapport soumis en janvier 2012 par l’Équipe spéciale de la Banque chargée de faire le point sur les activités du Groupe de la Banque africaine de développement (la « Banque ») dans le secteur de la microfinance, qui préconisait une évaluation indépendante et complète de ces activités. Elle porte sur :

❙ le degré de clarté et de pertinence de la vision, des politiques et des stratégies de la Banque dans le secteur de la microfinance, qui puisse garantir la contribution effective des activités de la Banque dans ce secteur à la réalisation de ses objectifs de croissance économique et de réduction de la pauvreté ;

❙ la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la viabilité des projets de microfinance de la Banque ;

❙ la performance des divers modèles d’intervention ; et

❙ l’adéquation des modalités institutionnelles et de la dotation en effectifs de la Banque pour l’exécution des projets de microfinance.

L’évaluation couvre la période 2000-2012 et fait des recommandations pour l’amélioration des politiques et des opérations.

L’évaluation est basée sur une analyse complète des sources d’informations suivantes :

❙ la revue documentaire ;

❙ l’enquête conduite auprès des administrateurs, des chefs de division et des chefs de projets, ainsi que les entretiens avec ces responsables ;

❙ l’analyse comparative et les entretiens avec des responsables des institutions sœurs ;

❙ le séminaire tenu en juillet 2013 pour discuter des premières conclusions de la revue documentaire ; et

❙ les sept études de cas couvrant des projets publics et privés de microfinance, en tant que projets autonomes ou composantes de projets, ainsi que les différents modèles d’intervention.

Dans le cadre de l’évaluation, il a fallu faire face à un certain nombre de contraintes, notamment le manque de données fiables au sein de la Banque et dans les pays visités, ainsi que les limites en termes de ressources et de temps alloués, Ces contraintes n’ont pas permis à l’évaluation d’aller au-delà des niveaux des réalisations et de l’évaluation institutionnelle.

Il ressort de la revue de la littérature récente qu’il existe un consensus solide quant à la contribution significative de l’inclusion financière à la croissance économique durable et inclusive.Toute fois, l’Afrique est encore caractérisée par un très faible niveau d’accès aux services financiers. En Afrique, 23 % seulement des adultes déclarent détenir un compte auprès d’une institution financière formelle, contre une moyenne mondiale de 50 %. Cette situation s’explique par différents facteurs :

❙ le haut degré d’informalité de l’économie ;

❙ le manque de capacité financière chez les clients ;

Résumé analytique

1Résumé analytique

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

❙ les faiblesses structurelles au niveau des institutions financières ;

❙ les insuffisances dans l’infrastructure financière ;

❙ les faibles capacités des autorités de régulation et de supervision ;

❙ l’intervention excessive des pouvoirs publics et l’instabilité politique dans plusieurs pays.

Il existe cependant d’importantes opportunités à saisir pour promouvoir l’innovation et intensifier les initiatives prometteuses. Au nombre de ces opportunités figurent :

❙ l’amélioration des services bancaires habituels, à travers l’utilisation de nouvelles technologies efficientes ;

❙ l’introduction de nouvelles économies d’échelle, à travers les opérations transfrontalières ;

❙ l’intensification des activités de proximité dans les zones rurales, à travers les services bancaires mobiles ;

❙ la promotion des innovations et de la performance, à travers l’amélioration de la régulation et des infrastructures du marché.

Au cours de la période sous revue, les bailleurs de fonds se sont d’abord intéressés au microcrédit puis à la microfinance, et enfin à la finance inclusive. Le microcrédit concernait uniquement les prêts de petits montants aux micro-entrepreneurs, tandis que la microfinance couvrait déjà un plus large éventail de produits financiers, tels que les paiements, l’épargne, les envois de fonds par les travailleurs migrants et l’assurance, dans l’objectif de répondre à l’ensemble des besoins des pauvres. L’accent plus récemment mis sur la finance inclusive souligne la nécessité d’intégrer la microfinance dans

le système financier global, tout en conservant son objectif social. Les projets de finance inclusive des bailleurs de fonds ciblent divers fournisseurs tels que les institutions de microfinance, mais aussi les banques classiques, les sociétés de transfert de fonds, les réseaux postaux et les opérateurs de réseaux mobiles. Au niveau du cadre réglementaire et de l’infrastructure de marché, les projets de finance inclusive couvrent une variété de thèmes : la réglementation et la supervision des fournisseurs de services financiers, l’infrastructure des paiements, les mécanismes de transfert sociaux de l’Etat aux pauvres, la création de centrales d’information, les études de marché, et les mesures de protection des clients. La présente évaluation est certes axée sur les opérations de microfinance de la Banque, mais ses recommandations tiennent compte du nouveau cap mis sur la finance inclusive.

Les politiques et stratégies de la Banque considèrent la microfinance comme une importante contribution aux efforts de réduction de la pauvreté et d’amélioration de l’efficacité de l’aide. Après avoir conduit ses opérations au titre de quatre différentes stratégies et modalités institutionnelles au cours de la période sous revue, la Banque a amorcé, en 2013, une transition vers un nouveau cadre, avec la création du nouveau Département du développement du secteur financier (OFSD).

Entre 2000 et 2012, la Banque a approuvé 94 projets couvrant des activités de microfinance dans 35 pays, à hauteur de 338 millions d’UC. Au mois de mai 2013, les projets de microfinance étaient encore actifs dans 21 pays. Vingt-deux pourcent des projets de microfinance étaient des projets autonomes, le reste étant des composantes microfinance de projets de plus large portée. Quatre départements s’impliquent dans les activités de microfinance, à savoir OSHD, OSAN, OPSM et OSGE, avec respectivement 49 %, 45 %, 5 % et 1 % du volume total des approbations. Au cours de

2Promouvoir la finance inclusive en Afrique : Une évaluation de la Politique, de la Stratégie et des opérations de microfinance de la Banque sur la période 2000–2012

la période sous revue, OSHD est demeuré de loin le département chef de file en termes de volume d’approbations, tandis qu’OSAN a commencé à se retirer de la microfinance en 2004, compte tenu de la faible performance de ses projets. Les projets de microfinance d’OSGE sont essentiellement des composantes de programmes d’appui budgétaire, mais leurs montants spécifiques n’ont pas pu être déterminés, sauf dans le cas du Projet des centres régionaux africains d’assistance technique (AFRITAC).

Les projets de la Banque visaient à élargir l’accès des personnes à faible revenu aux services financiers, à travers diverses interventions :

❙ 71 % des projets couvraient le refinancement et l’investissement dans des institutions de microfinance (83 % du volume des approbations) ;

❙ 33 % des projets couvraient le renforcement des capacités de ces institutions (13 % des approbations) ;

❙ 16 % des projets visaient l’amélioration du cadre réglementaire (2 % des approbations) ;

❙ 16 % des projets appuyaient également les réseaux de microfinance (2 % des approbations).

La Banque a utilisé cinq modèles pour soutenir la microfinance.

Modèle A : Le Département du secteur privé appuie directement les institutions financières de détail.

Modèle B : Le Département du secteur privé appuie indirectement les institutions financières de détail, à travers des fonds d’investissement et des banques commerciales.

Modèle C : Les départements du secteur public appuient les institutions de détail, l’ infrastructure

de marché et les réformes réglementaires, les financements étant acheminés à travers des entités gouvernementales ou des institutions étatiques de gros.

Modèle D : Les départements du secteur public appuient les institutions de détail, l’ infrastructure de marché et les réformes, les financements étant acheminés dans le cadre d’un appui budgétaire.

Modèle E : Ce modèle est celui de l’option récente des fonds fiduciaires, au titre desquels la Banque tire parti des financements d’autres agences pour octroyer des dons aux institutions de détail et de l’infrastructure de marché.

Principales constatations et conclusions

Approche pertinente, mais trop ambitieuse et peu ciblée

La Politique et Stratégie de 2006 de la Banque en matière de microfinance (MPS) donnait de grandes orientations pertinentes. Ces orientations reflétaient l’état du secteur et les problèmes spécifiques des économies et sociétés africaines. Leur approche était alignée sur les bonnes pratiques internationales et les priorités de la Banque. La MPS adoptait une approche de secteur financier, mettant en valeur l’importance d’intégrer la microfinance dans le secteur financier général, et le fait de travailler à tous les niveaux (détail, infrastructure de marché et cadre réglementaire). Toutefois, la stratégie était trop ambitieuse et peu ciblée, en termes de priorités, au regard des capacités de la Banque. Les plans stratégiques et les orientations opérationnelles n’ont pas été déterminés, tout comme les ressources financières internes. Les dotations en effectifs et les capacités en gestion n’étaient pas suffisantes pour appuyer tous les niveaux du secteur financier. C’est la raison pour laquelle la Politique et Stratégie

3 Les approbations de la BAD 2000/2012

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

de microfinance n’ont eu qu’un léger impact sur le portefeuille de microfinance et pas d’effet significatif sur les processus internes.

Faible performance du portefeuille

Dans l’ensemble, les revues documentaires et les études de cas conduites dans le cadre de la présente évaluation mettent en lumière une longue période de conformité des objectifs des projets avec les priorités de la Banque et des pays clients en matière de développement, mais les insuffisances dans la conception de ces projets ont entravé leur exécution et l’obtention de résultats. La conception des projets du secteur public s’appuyait souvent sur des analyses présentant des insuffisances et des partenaires peu viables sur le terrain. Les projets du secteur public présentaient des faiblesses aussi bien du point de vue de l’efficacité que de celui de l’efficience.

Pour les opérations du secteur privé, l’efficacité a été jugée assez satisfaisante, et l’efficience peu satisfaisante. En revanche, la viabilité de ces opérations a été jugée très satisfaisante, tous les bénéficiaires devant probablement ou très probablement en jouir durablement. Les opérations du secteur privé visaient essentiellement à favoriser la création de nouvelles institutions financières de détail. Ces institutions nouvellement créées ont été les seules pour lesquelles les études ont trouvé une forte probabilité de viabilité, même si ces institutions de microfinance (IMF) faisaient face à des défis importants.

La viabilité, jugée solide pour les projets du secteur privé, était par contre faible pour ceux du secteur public. Dès le départ, les projets du secteur public manquaient de stratégies claires concernant la viabilité des institutions financières partenaires. Ils avaient tendance à privilégier des objectifs de portée (tels que le nombre de personnes servies à la fin du projet), sans accorder une attention suffisante aux

performances sociale, institutionnelle et financière à long terme. Les composantes sont restées la norme, en dépit de la preuve d’insuffisances dans leur conception et de leur faible performance.

Différences substantielles entre les divers modèles d’intervention de la Banque

La performance varie de façon importante en fonction du modèle utilisé par la Banque pour appuyer la microfinance. Les investissements directs dans les institutions financières de détail (modèle A) se sont révélés être un bon modèle d’intervention, dans la mesure où ils ciblent des opérations viables appuyées par des promoteurs solides et recourant à une combinaison d’instruments (essentiellement des prises de participations et des dons), même si la performance de ces investissement est réduite par les longs processus internes de la Banque et des contextes pays difficiles.

Les investissements indirects, à travers les structures d’investissement et les banques commerciales (modèle B), constituent en théorie un bon modèle d’intervention, compte tenu du fait que de tels investissements non seulement s’appuient sur les forces du modèle A (investissements dans les détaillants solides appuyés par des promoteurs capables, utilisant plusieurs instruments de financement), mais aussi permettent d’atteindre des tailles de projets plus conformes aux procédures de la Banque. Toutefois, plusieurs facteurs, dont la juridiction des partenaires, rendent difficile l’utilisation de ce modèle par la Banque.

Il est clair que l’appui indirect acheminé via les Etats (modèle C) ne permet pas d’atteindre une performance acceptable pour soutenir les institutions de microfinance, que ce soit à travers les cellules gouvernementales chargées de l’exécution des projets, ou à travers les grossistes


étatiques. Ce modèle pourrait être efficace pour les projets visant l’amélioration du cadre réglementaire ou de l’infrastructure de marché, mais il n’y a pas suffisamment de données disponibles pour analyser et confirmer cette supposition.

L’appui budgétaire (modèle D) est un bon modèle lorsqu’il est utilisé pour soutenir des réformes dans les pays dont les gouvernements ont pris l’engagement et ont les capacités d’entreprendre les réformes nécessaires. Approuvés en 2009, les fonds fiduciaires (modèle E) n’ont pas encore décaissé de ressources, principalement en raison de problèmes dans leur conception et de leur gouvernance, et aussi en raison du manque de ressources humaines et financières pour la gestion du cycle des projets.

Contextes pays difficiles, mais ces difficultés ne sont pas insurmontables

La promotion de l’inclusion financière en Afrique est un défi, dans la mesure où elle est entravée par des problèmes structurels qui vont au-delà du secteur financier - infrastructures défaillantes, instabilité macroéconomique et politique, et faible gouvernance. Toutefois, ces facteurs externes à la Banque ne sont pas les seules raisons de la faible performance des projets de microfinance de la Banque. D’autres bailleurs de fonds ont réussi à surmonter les obstacles auxquels la Banque se heurte encore, du fait de sa structure organisationnelle, de ses capacités et de ses systèmes actuels.

Insuffisances dans la structure organisationnelle, les systèmes et les capacités de la Banque

Insuffisances dans la structure organisationnelle et manque de champion à l’interne. En raison de contradictions dans les différentes stratégies de la Banque, les responsabilités et les modalités des projets étaient peu claires et ont régulièrement

changé. Les points de vue à la Banque ne sont pas synchronisés, et il y a un manque de coordination et de synergies entre les différents départements. Les départements ne sont pas coordonnés, en l’absence de point focal précis et de systèmes opérationnels favorisant la coordination. Aucun département n’assume effectivement la responsabilité de la mise en œuvre de la Stratégie de 2006. L’absence d’un champion à l’interne, doté de ressources suffisantes et de l’autorité clairement dévolue de conduire l’agenda de la Banque en matière d’inclusion financière, a considérablement limité la capacité de la Banque à promouvoir l’inclusion financière.

Expertise limitée en matière de microfinance. Pendant toute la période sous revue, la Banque ne disposait pas de l’effectif approprié pour la réalisation de ses objectifs. Le personnel spécialisé actuel est simplement insuffisant pour assurer de manière appropriée la supervision et le suivi du portefeuille de microfinance actuel. La Stratégie d’assistance du FAD dans le domaine de la microfinance de 2001 prévoyait le déploiement de sept experts en microfinance, mais en 2012 il n’y avait que deux experts en microfinance (un à OPSM et l’autre à OSHD). Il n’y a pas non plus d’orientations opérationnelles claires pour le personnel chargé de la conception et du suivi des programmes de microfinance.

Faiblesses des processus internes. Les processus internes, y compris les processus d’approbation des projets, de passation des marchés et de motivation du personnel, ne favorisent pas les projets de microfinance qui sont des transactions de petite taille par rapport aux projets habituels de la Banque. Les objectifs de décaissement n’encouragent pas les employés et la direction de la Banque à consacrer le temps nécessaires pour traiter les projets de microfinance. Ces processus compliqués au regard de la taille des projets s’expliquent sans doute en partie par la perception de risque élevé qu’a la Division de la gestion du risque de crédit des opérations de microfinance.


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

Caractère incomplet du système de suivi de la performance. La Banque ne dispose pas d’un système approprié de mesure de la performance, ni de procédures rigoureuses de suivi des résultats et de gestion de l’information à l’échelle de l’institution. L’introduction de l’évaluation de l’additionnalité et des résultats en matière de développement (ADOA) pour les opérations du secteur privé a contribué à renforcer l’utilisation d’indicateurs standardisés et la mesure de l’additionnalité, mais uniquement pour les opérations du secteur privé. Les revues de portefeuille ne peuvent pas aller au-delà de l’analyse des produits des projets (« outputs »), ce qui ne permet pas d’avoir une idée claire complète de l’impact et de la pérennité des opérations de la Banque. Ainsi, la Banque ne peut pas suffisamment analyser ses résultats et en tirer des enseignements ; des projets peu performants peuvent continuer, voire être répliqués ailleurs.

La Banque suit peu les développements dans le suivi et l’évaluation (S&E) du secteur de la microfinance à l’échelle mondiale, restant ainsi à la traîne par rapport à d’autres institutions de financement qui se sont fixé des objectifs très ambitieux en matière de transparence de résultat.

Insuffisances dans la gestion du savoir, l’apprentissage et la formation. La Banque dispose de plusieurs atouts pour une solide gestion du savoir. Elle est dotée d’une équipe interne de chercheurs (ECON), dispose d’un historique de plus de 30 ans dans la microfinance, et abrite l’Initiative de la finance au service de l’Afrique (MFW4A). Toutefois, il ne semble pas que les projets contribuent à la production de savoir ou que les départements chargés de ces projets prennent effectivement en compte le savoir produit par ECON et d’autres institutions du secteur. D’autres bailleurs de fonds ont mis un bien plus grand accent sur la gestion du savoir.

Utilisation limitée des partenariats. La Banque a noué divers partenariats au niveau institutionnel, avec à la clé des études économiques et sectorielles conjointes. Toutefois, au niveau des pays, la Banque n’a joué qu’un rôle limité dans la coordination des bailleurs et avec les pouvoirs publics sur le thème de l’inclusion financière. Des efforts de coordination sont pourtant nécessaires pour renforcer les synergies entre les divers bailleurs de fonds et entre les différents niveaux d’intervention (détail, infrastructure de marché, cadre réglementaire).

Incapacité à entreprendre des réformes. Au fil du temps, la Banque a réalisé des progrès limités dans l’amélioration de son modèle opérationnel. Cette incapacité à entreprendre des réformes et à améliorer sa performance, en dépit de plusieurs évaluations qui ont toutes identifié les mêmes faiblesses, est en fin de compte le plus grand défi auquel est confrontée la Banque.

Principaux enseignements tirés

Avoir une stratégie claire et pertinente ne constitue qu’une première étape pour l’obtention de résultats, étape qui doit être suivie par l’alignement des processus internes de la Banque. L’efficacité du leadership, l’engagement en faveur de l’exécution des projets, la qualité du personnel et l’efficience des processus internes sont d’une importance cruciale, faute de quoi la Banque ne pourra enregistrer une performance satisfaisante dans le domaine de l’inclusion financière.

Les projets axés sur des objectifs étroits tels que le nombre de bénéficiaires finaux, sans tenir dûment compte de la viabilité opérationnelle et financière, peuvent certes atteindre des objectifs à court terme, mais n’éliment toutefois pas les obstacles à long terme de l’inclusion financière.


Il est de loin préférable de travailler avec une institution financière de détail dotée d’une bonne capacité interne en matière de gestion des risques et d’une méthodologie judicieuse en matière de prêt (ou déployant des efforts pour renforcer ses capacités et améliorer sa méthodologie) que d’intervenir dans les conditions de prêt de ces institutions ou de leur imposer une procédure de non-objection de leurs prêts au cas par cas.

Le financement des institutions financières par le biais des pouvoirs publics ne conduit pas à l’avènement de marchés efficients et ne profite pas toujours aux bénéficiaires cibles. De même, à moins que les composantes du crédit ne soient conçues comme des projets autonomes, elles produisent de faibles résultats.

La Banque utilise cinq modèles opérationnels, mais l’un d’entre eux, à savoir l’investissement direct dans les institutions de détail (dont la création de nouvelles institutions) s’est révélé être le modèle le plus performant.

Le manque d’un système d’information fonctionnel empêche la Banque de tirer des enseignements de ses opérations antérieures. Cela l’empêche aussi de prendre part aux initiatives de partage de connaissance des autres bailleurs de fonds.

Recommandations

Pour rendre plus efficace son aide en faveur de l’inclusion financière et pour promouvoir la réalisation des objectifs de croissance inclusive de la Banque, tels que définis dans sa Stratégie décennale 2013-2022, l’évaluation fait les recommandations suivantes :

Recentrer la stratégie et sélectionner des modèles d’intervention efficaces.

❙ Dans le cadre de sa stratégie pour le secteur financier, la Banque devrait recentrer son ambition et clarifier ses objectifs en matière d’inclusion financière, ce qui devrait donner lieu à un plan d’exploitation spécifique.

❙ La Banque pourrait continuer à appuyer les institutions de détail (modèle A), en recourant toutefois à des processus rationnalisés favorisant des transactions de petite taille et la diversification des institutions (création d’institutions, descentes en gamme des banques - « downscaling », assurance, sociétés de paiements, etc.).

❙ La Banque pourrait également continuer les investissements indirects (modèle B), en particulier pour les opérations de descente en gamme des banques (« downscaling ») et dans les holdings de microfinance.

❙ La Banque peut continuer à travailler en coopération avec les gouvernements (modèles C et D), mais uniquement pour appuyer les initiatives au niveau des réformes réglementaires et de l’infrastructure de marché. Les réformes devraient être encouragées pour se conformer aux bonnes pratiques, sous réserve que des équipes dédiées et compétentes soient constituées par les gouvernements.

❙ La Banque devrait envisager de mettre un terme au financement indirect des détaillants à travers les pouvoirs publics ou les entités étatiques (« state owned apexes »). La création d’entités étatiques, notamment en transformant des cellules gouvernementales d’exécution de projets, devrait être découragée, dans la mesure où les cellules existantes n’ont pas donné la preuve de leur efficacité et de la pérennité de leurs actions. La Banque devrait


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

éviter d’inclure des composantes relatives à la microfinance dans des projets de plus grande portée ne relevant pas du secteur financier.

❙ La gestion des fonds fiduciaires devrait être améliorée pour faciliter les transactions de petite taille exécutées par des tierces parties.

Mettre en place des modalités institutionnelles appropriées, avec un solide leadership. La mise en œuvre efficace des autres recommandations de la présente évaluation dépendra de cette condition préalable. La Banque devrait saisir l’occasion de la création récente du Département OFSD pour clarifier le leadership du secteur et doter celui-ci des pouvoirs, ressources, outils opérationnels, processus et structures organisationnelles nécessaires pour lui permettre de s’acquitter de sa mission.

Renforcer les capacités d’exécution de la Banque. Les capacités en matière d’exécution devraient être alignées sur la nouvelle stratégie : effectifs, compétences, mais aussi incitations, formation et guides opérationnels.

Améliorer le système de suivi et évaluation de la Banque. Il est nécessaire de mettre en place un mécanisme clair d’identification des projets d’inclusion financière, de même qu’un système centralisé de suivi de leur performance. Le suivi de la performance devrait aller au-delà des simples

indicateurs d’action sociale pour couvrir l’analyse des performances sociale, institutionnelle et financière des partenaires des projets. La Banque pourrait également encourager la transparence et le suivi de la performance au niveau de ses partenaires, en recourant aux contrats de performance, tout en demandant aux IMF de contribuer aux plateformes d’information internationales.

Développer et renforcer les partenariats avec d’autres bailleurs de fonds. La Banque devrait collaborer activement avec d’autres bailleurs dotés d’une expertise reconnue dans le secteur de l’inclusion financière, afin de co-investir dans des instituions financières ou de co-financer des projets au niveau macro (cadre réglementaire) ou infrastructure de marché. À titre d’exemple, le Fonds d’équipement des Nations Unies (FENU), la Banque mondiale et la Gesellschaft für Internationale Zusammernarbeit (GIZ) seraient des partenaires clés pour une stratégie axée sur l’amélioration de l’environnement. La Société financière internationale (IFC), la Banque mondiale, la Fondation Gates et la Fondation MasterCard seraient des partenaires clés pour une stratégie couvrant les systèmes de paiement. Toutefois, pour que le partenariat soit efficace, la Banque devrait entreprendre à l’interne des réformes permettant de renforcer ses capacités et d’honorer ses engagements à l’égard de ses partenaires.



Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

11Réponse de la Direction

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

La Direction se félicite de l’évaluation indépendante de la politique, de la stratégie et des opérations de microfinance de la Banque sur la période 2000-2012. Elle est globalement d’accord avec les principales conclusions et recommandation de cette évaluation. Un bon nombre de questions soulevées par cette évaluation ont été prises en compte dans la Politique et stratégie de développement du secteur financier 2014-2019 de la Banque, qui a été approuvée par le Conseil d’administration fin octobre 2014.

Introduction

La présente évaluation a été effectuée à la demande d’une Équipe spéciale de la Banque chargée de faire le point sur les activités de la Banque dans le secteur de la microfinance. Elle avait pour but d’évaluer :

1. le degré de clarté et de pertinence de la vision, des politiques et des stratégies de la Banque dans le secteur de la microfinance, afin de garantir la contribution effective de la Banque à la croissance économique et la réduction de la pauvreté ;

2. la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la viabilité des projets de microfinance de la Banque ;

3. la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la viabilité des projets de microfinance de la Banque ; et

4. la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la viabilité des projets de microfinance de la Banque.

L’évaluation couvre la période 2000-2012 et fait des recommandations pour améliorer les politiques et les opérations. La présente analyse de l’évaluation repose sur la revue documentaire, des entretiens individuels, l’examen des pratiques d’institutions

soeurs et des études de cas sur sept pays. L’évaluation est venue au bon moment et a fourni des enseignements précieux pour l’élaboration de la politique et de la stratégie de développement du secteur financier de la Banque pour la période 2014-2019.

Modele d’intervention de la Banque

Comme indiqué dans l’évaluation, l’absence de marchés financiers profonds et efficients et l’insuffisance d’accès aux financements réduit le bien-être et entrave la lutte contre la pauvreté et l’émergence d’une classe moyenne économiquement active, constituant ainsi un obstacle à la croissance économique. Un des plus grands défis qui se posent est de répondre aux besoins des populations mal desservies, en particulier les pauvres, à travers des services financiers inclusifs.

En dépit de quelques améliorations apportées au cours de la décennie écoulée, beaucoup reste à faire pour que les ressources financières puissent atteindre tous les secteurs de l’économie.

Afin de remédier à certaines des difficultés rencontrées, la Banque a financé 94 projets représentant un engagement total de 338 millions d’UC entre 2002 et 2012, en utilisant plusieurs approches. Les cinq modèles d’intervention

Réponse de la Direction


par lesquels la Banque appuie les activités de microfinance dans les PMR sont les suivants :

Modèle A : Appui direct aux institutions financières de détail.

Modèle B : Investissement indirect à travers des intermédiaires financiers, tels que les banques d’investissement et les banques commerciales

Modèle C : Appui à travers des organes d’exécution gouvernementaux ou des institutions étatiques de gros afin d’améliorer l’infrastructure de marché et d’assurer l’élaboration de politiques.

Modèle D : Appui budgétaire aux gouvernements décidés à mener les réformes requises.

Modèle E : Mise à disposition de fonds fiduciaires en vue de tirer parti des financements d’autres agences pour octroyer des dons aux institutions de détail et soutenir le développement de l’infrastructure de marché.

La Direction a examiné les questions soulevées par l’évaluation et ses principales observations suivantes se résument comme suit :

Vision et stratégie de la Banque

L’évaluation reconnaît que beaucoup a été fait pour remédier aux insuffisances de l’approche adoptée par la Banque en termes de stratégie et de politique.

L’importance de la microfinance a été réaffirmée dans la Stratégie décennale, qui souligne que la Banque appuiera les activités de microfinance et renforcera son appui à l’entreprenariat social dans le contexte de la croissance, du développement du secteur privé et des financements innovants du développement.

La Direction reconnaît que les interventions de la Banque dans le secteur de la microfinance manquaient d’orientation claire et ne recevaient pas un ordre de priorité à la mesure de sa capacité d’action. C’est pour cette raison qu’a été élaborée une nouvelle Politique et stratégie de développement du secteur financier (SDSF). La SDSF est guidée par la vision d’un système financier dynamique, innovateur, solide et compétitif. Dans cette vision, les systèmes financiers africains auront pour but d’assurer une couverture universelle en services financiers essentiels pour tous et d’offrir la gamme complète de produits et de services financiers dont a besoin le secteur productif.

Pour aider les PMR à réaliser la vision d’un système financier inclusif et efficient, la Banque a mis au point deux piliers dans la nouvelle SDSF, à savoir :

i. l’élargissement de l’accès à la gamme complète des services financiers pour les populations mal desservies ;

ii. l’élargissement et l’approfondissement du système financier en Afrique. Ces deux piliers sont sous-tendus par un impératif transversal : la bonne gouvernance du système financier.

Le but ultime de la SDSF est d’élargir et approfondir les systèmes financiers du continent en appui au développement durable.

Un autre objectif visé par la Banque est la formation de partenariat avec d’autres partenaires au développement, des fondations et des entreprises privées qui partage sa vision de l’enracinement de l’inclusion financière en Afrique. Outre l’exploitation des enseignements tirés de l’évaluation, la stratégie inclut également de nouveaux domaines d’intervention pour promouvoir et réaliser l’inclusion financière, à savoir :


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

1. Le renforcement des partenariats avec d’autres financiers. À cet égard, le plan d’activité du nouveau Département de développement du secteur financier de la Banque (OFSD) vise à identifier des partenaires ayant des compétences et de ressources à même de compléter celles de la Banque.

2. L’exploitation des nouvelles technologies par le biais des services bancaires mobiles et de la biométrie. Les programmes et opérations du Groupe de la Banque élargiront l’accès aux services bancaires de base à faible coût grâce aux services bancaires mobiles et à la biométrie.

3. La mise à profit de bonnes pratiques d’autres BMD, telles que la création d’un fonds multilatéral d’investissement (MIF).

Jusqu’à présent, les activités de microfinance ont été intégrées dans les stratégies et plans de travail de tous les départements concernés. Par exemple, la Stratégie en matière de capital humain (2014-2018) a clairement fait de la microfinance et de la micro-assurance un instrument important pour favoriser l’avancement social des ménages vulnérables et leur sortie de la pauvreté. La direction stratégique et le plan d’action (2014-2018) a mis l’accent sur l’accroissement des services financiers aux petites et moyennes entreprises, en particulier celles qui appartiennent à des femmes. Les prochaines Politique et stratégie pour l’agriculture et l’agro-industrie (2015-2019) et Politique et stratégie d’intégration régionale (2014-2023) souligneront également l’importance de la microfinance dans leurs domaines d’application respectifs.

Performance en termes de développement

La Direction reconnaît que la conception faible d’un projet se traduit souvent pour ce dernier par des performances médiocres. D’après l’évaluation, la

conception faible des projets était le plus souvent due à une faible compréhension des dynamiques du marché et des cadres réglementaires, avec, à la clé, des plans irréalisables et/ou des choix inadéquats des organes d’exécution.

La Banque s’attaquera plus vigoureusement à ce problème en faisant en sorte que le secteur financier bénéficie de l’attention voulue dans tous les PMR et que les contraintes spécifiques à l’un ou l’autre pays ou région soient cernées dans les documents de stratégie pays et les documents de stratégie d’intégration régionales.

Forte d’une meilleure compréhension de la dynamique du marché et du cadre réglementaire, la Banque entend intensifier l’investissement par des investissements directs à travers des intermédiaires financiers solides. Afin d’accroître l’efficacité dans la mise en oeuvre, des fonds fiduciaires seront transférés à OFSD, qui a un mandat clairement défini et des ressources pour en garantir l’utilisation et le décaissement en temps opportun.

Dans le même temps, OSGE, OSAN et OSHD continueront d’utiliser l’instrument d’appui budgétaire dans les PMR avec un ferme engagement en faveur de la réalisation de réformes visant à améliorer l’environnement pour le rendre favorable à la microfinance. D’autres interventions dans le secteur financier ont déjà été transférées à OFSD et, à l’avenir, OSHD, OSAN, ONRI et OSGE n’investiront pas directement dans des projets de microfinance de détail.

La Direction est d’accord que la Banque doit suivre de près les indicateurs de microfinance. C’est pour cette raison que des indicateurs de microfinance ont été inclus dans les indicateurs sectoriels de base en 2009 et dans les Cadres de mesure des résultats (CMR) depuis 2011, ainsi que dans le CMR actuel (2013-2016). En outre, un CMR spécifique a été intégré à la SDSF afin de mesurer et de suivre


les résultats dans le secteur financier, y compris la microfinance.

Structure organisationnelle et capacité

La Direction est d’accord avec la proposition de mettre en place un mécanisme institutionnel approprié.

Suite à l’affinement de l’organigramme de la Banque en septembre 2013, le Département de développement du secteur financier (OFSD) a été créé afin de regrouper toutes les initiatives axées sur l’approfondissement du secteur financier. Il s’agissait d’initiatives jusque-là portées par différents départements, dont OPSM, ONRI, OSGE, OSAN et OSHD.

Désormais, le nouveau département OFSD coordonnera la mise en oeuvre des activités de microfinance. Cette coordination par OFSD sera faite en collaboration avec FRMB qui a la responsabilité de gérer les Fonds fiduciaires au sein de la Banque. Cela devrait remédier au problème des différents départements dotés de stratégies qui ne sont pas coordonnées entre elles. Dans la logique de l’approche d’ « une seule Banque », la Banque encouragera des activités de microfinance par le biais des guichets public et privé. D’autres départements – notamment OSGE, OSHD, ONRI et OSAN – seront aussi associés à l’amélioration du cadre stratégique et réglementaire dans les PMR pour les activités de microfinance.

Ainsi qu’il a été déjà indiqué, la Direction se félicite de l’idée de créer un fonds fiduciaire analogue au Fonds multilatéral d’investissement (MIF) de la Banque interaméricaine de développement. La Banque nouera aussi des partenariats avec d’autres BMD,

des fondations, des agences de développement bilatérales et le secteur privé.

Afin d’exécuter l’ambitieux programme d’action en matière de microfinance, il sera mis à disposition un dosage adéquat de compétences, notamment par le redéploiement de membres du personnel d’autres unités En outre, il sera procédé au recyclage et au perfectionnement des agents afin d’avoir les experts qu’il faut pour mettre en oeuvre le programme de travail d’OFSD. Certains membres du personnel d’OFSD seront affectés dans les bureaux extérieurs afin d’assurer l’identification des promoteurs de projets, une collaboration dynamique avec les institutions nationales et le renforcement des réseaux régionaux.

Afin de maximiser l’impact sur le développement dans les PMR, des partenariats seront établis et renforcés avec d’autres BMD, des banques de développement sous-régionales, le FMI, des agences bilatérales, des fondations et le secteur privé. Par exemple, la Banque mondiale mène déjà d’importantes activités de de plaidoyer et de prêt dans le secteur financier en Afrique. La Banque va accorder la priorité aux activités où elle est mieux à même d’apporter de la valeur ajoutée en harmonie avec d’autres partenaires. Elle s’emploiera à promouvoir les meilleures pratiques.

Conclusion

Cette évaluation est venue à son heure ; elle a dégagé des enseignements utiles qui ont été prises en compte dans la stratégie d’OFSD en cours d’examen. La Direction est d’accord avec les recommandations. Dans la plupart des cas, des mesures correctives ont déjà été entreprises, comme expliqué en détail dans le Plan d’action de la Direction ci-joint.


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

Plan d’action de la Direction

Recommandation Réponse de la Direction

Recommandation 1 : Orienter la stratégie et choisir des modèles d’intervention efficaces.

La Banque se doit de recentrer son ambition et de se fixer des objectifs réalisables pour l’inclusion financière.

Accord — La Banque a élaboré une nouvelle Politique et stratégie de développement du secteur financier (SDSF) 2014-2019, qui a été approuvée par le Conseil. La stratégie recentrera les objectifs institutionnels de la Banque et identifiera des modèles d’intervention efficaces, y compris dans le domaine de la microfinance. Elle aidera les autres départements, notamment OSGE, OSHD et OSAN, afin qu’ils recentrent leurs interventions sur la prestation de conseils d’ordre stratégique et réglementaire, OFSD s’occupant de la gestion des projets d’investissement dans la microfinance. OFSD coordonnera son action avec ces départements en veillant à ce que leur intervention dans la microfinance se fasse de manière harmonisée avec la stratégie de développement du secteur financier.Action :

❙ OFSD est en train d’élaborer un plan d’activités pour soutenir la mise en oeuvre de la FSDS, qui fera notamment référence à l’inclusion financière et à la microfinance. Échéance : 1er trimestre 2015.

La Banque devrait poursuivre l’appui direct aux institutions de détail (modèle A), tout en prenant soin de revoir et de rationaliser ses processus.

Accord — Prenant appui sur les recommandations de l’évaluation des opérations non souveraines de 2013, la Direction a déjà pris des dispositions pour améliorer les processus opérationnels pour les projets de microfinance. Dans le cadre de la Politique et stratégie de développement du secteur financier, la Banque continuera à appuyer les institutions financières de détail.

La Banque devrait également continuer à saisir les occasions d’investissement indirect via des intermédiaires financiers viables (modèle B), surtout quand il s’agit d’investir dans des sociétés de portefeuille et des programmes de redimensionnement de banques

Accord — La Direction est d’accord pour investir dans des institutions financières intermédiaires qui ont la capacité d’investir dans plusieurs institutions de microfinance et de prêter aux PME.

La Banque continuera d’utiliser les instruments financiers existants, tels que les lignes de crédit, les prises de participation et les garanties partielles de crédit, pour permettre aux institutions financières intermédiaires de prêter aux populations et aux entreprises non desservies.

La Banque utilisera les dons pour fournir l’assistance technique aux institutions intermédiaires afin de renforcer leur capacité à financer les PME.

Action :

❙ OFSD, en collaboration avec FTRY.4, élaborera des principes directeurs pour le mécanisme de garantie partielle de crédit qui soutiendra le prêt aux institutions financières intermédiaires. Échéance : quatrième trimestre 2015.

La Banque peut continuer à travailler avec les gouvernements (modèle C ou D) pour appuyer les changements de politiques.

Accord — La Direction continuera d’accorder l’appui budgétaire aux gouvernements fortement résolus à engager des réformes (modèle D), tout en faisant preuve de prudence dans le financement d’institutions financières de détail à travers des organes d’exécution gouvernementaux et des institutions étatiques de gros (modèle C).

Actions :

❙ OFSD soutiendra le plaidoyer en faveur d’un développement inclusif du secteur financier, au sein de la Banque et dans les PMR à travers les DSP.

❙ OSGE, en collaboration avec d’autres départements sectoriels, continuera de fournir un appui budgétaire dans le but d’améliorer l’environnement pour le rendre favorable à l’inclusion financière dans les PMR.

❙ OSHD renforcera les liens entre les activités de microfinance, la création d’emploi et l’entreprenariat.



Les fonds fiduciaires (modèle E) sont un complément utile à la gamme d’instruments de financement de la Banque.

Accord — La Direction reconnaît que les fonds fiduciaires sur la microfinance n’ont pas décaissés comme prévu. Pour remédier à cette situation, la Banque centralisera la gestion de tous les fonds fiduciaires liés à la microfinance dans le département OFSD nouvellement créé. OFSD devra également se coordonner avec FRMB pour la mobilisation globale et la coordination des fonds fiduciaires, lorsque cela sera nécessaire.Actions : ❙ Le fonds fiduciaire pour la migration et les envois de fonds des expatriés africains et le fonds fiduciaire pour la microfinance seront transférés à OFSD au premier trimestre 2015.

❙ OFSD négociera avec les donateurs sur la manière d’améliorer le processus de décaissement des ressources du fonds fiduciaire pour la migration et les envois de fonds des expatriés africains et du fonds fiduciaire pour la microfinance. Échéance : deuxième trimestre 2015.

❙ L’Initiative africaine de microfinancement sera transférée à OFSD au premier trimestre 2015.

❙ OFSD cherchera à créer un fonds fiduciaire dédié aux secteurs mal-desservis tels que celui des PME, à l’instar du Fonds multilatéral d’investissement de la Banque interaméricaine de développement. Échéance : premier trimestre 2016.

Recommandation 2 : Mettre en place un mécanisme institutionnel chapeauté par une équipe dirigeante forte

La mise en oeuvre efficace des recommandations de l’évaluation dépendra de la mise en place d’un mécanisme institutionnel approprié chapeauté par une équipe dirigeante forte.

Accord — La Direction renforcera les mécanismes institutionnels concernant les activités de microfinance au sein du département OFSD nouvellement créé. Celui-ci coordonnera toutes les activités intéressant le développement du secteur de la microfinance, tandis qu’OSGE, ONRI, OSAN et OSHD lui apporteront leur collaboration sur les questions d’ordre stratégique et réglementaire.Actions : ❙ OFSD veillera à ce que les projets de microfinance lui soient transférés. Échéance : premier trimestre 2015.

Recommandation 3 : Renforcer la capacité d’exécution de la Banque

Les capacités d’exécution doivent être alignées sur la nouvelle stratégie, non seulement en termes d’effectifs et de compétences, mais aussi de système d’incitation, de possibilités de formation et d’apprentissage, et de directives opérationnelles.

Accord — La Direction renforcera la capacité d’exécution en faisant en sorte que la stratégie d’OFSD comporte un plan d’activités. Moyennant quoi, des ressources appropriées pourront être mises à disposition en mettant à contribution des membres du personnel de différents départements possédant les compétences et l’expertise requises.Actions : ❙ OFSD finalisera la stratégie et le plan d’activités qui comporte des volets formation et apprentissage. Échéance : premier trimestre 2015.

❙ OFSD formera le personnel au nouveau modèle d’intervention pour l’inclusion financière. Échéance : premier trimestre 2016.

Recommandation 4 : Renforcer le système de suivi et évaluation des performances de la Banque

Le système de suivi et évaluation de la Banque devrait être renforcé, sur la base d’une compréhension commune de ce que l’on considère comme inclusion financière.

Accord — La Direction renforcera le système de suivi et d’évaluation sur la base d’une vision commune énoncée dans la stratégie d’OFSD, qui consiste à promouvoir des « systèmes financiers dynamiques, innovateurs, solides et compétitifs ». La Direction continuera de suivre annuellement les indicateurs de microfinance à l’aide du Cadre de mesure des résultats (CMR) 2013-2016 de la Banque.Actions : ❙ OFSD, avec le concours d’ORQR, concevra le CMR de la nouvelle Politique et stratégie de développement du secteur financier. Échéance : quatrième trimestre 2015.

❙ EDRE a intégré des indicateurs d’inclusion financière dans le cadre révisé d’ADOA qui est train d’être soumis au Board. Cela permettra de renforcer les systèmes de suivi et d’évaluation des projets individuels. Echéance : deuxième trimestre 2015


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV


La Banque pourrait également encourager la transparence et le suivi des performances au niveau de ses partenaires.

Accord — La Direction travaillera avec les partenaires emprunteurs et les bénéficiaires des dons pour définir d’un commun accord des indicateurs et des normes pour s’assurer que le suivi et l’évaluation sont effectués à tous les niveaux. Les accords de prêt et de don avec les institutions partenaires ou emprunteuses seront accompagnés de modèles pertinents afin de collecter et de fournir des données et des informations à jour à l’unité de gestion du portefeuille de la Banque.Actions : ❙ En se basant sur les bonnes pratiques, OFSD élaborera un modèle qui pourra être utilisé par les partenaires pour le suivi et l’évaluation. Échéance : premier trimestre 2016.

Recommandation 5 : Développer et renforcer les partenariats avec les autres bailleurs de fonds

Pallier la faiblesse opérationnelle de la Banque par le recours au partenariat.

Accord — Tirant parti de son avantage comparatif, la Banque nouera des partenariats stratégiques avec les autres BMD, des fondations, le FMI, le secteur privé et des institutions bilatérales. OFSD organisera des réunions consultatives et fera preuve de volontarisme pour susciter l’adhésion d’autres partenaires à la collaboration pour réaliser des synergies.Actions : ❙ OFSD poursuivra les accords de coopération avec des organisations et des partenaires bilatéraux en vue de promouvoir l’inclusion financière. Échéance : quatrième trimestre 2015.

Contexte et portée

En janvier 2012, une équipe de la Banque chargée de faire le point sur les activités de microfinance du Groupe de la Banque africaine de développement (la «Banque») a préconisé une évaluation indépendante et exhaustive de ces activités afin d’aider la Banque à examiner la question de la pertinence et de proposer les voies et moyens d’améliorer la conception et la mise en œuvre des activités de microfinance dans les pays membres régionaux (PMR).En réponse, le Département de l’évaluation indépendante du développement (IDEV) de la Banque a lancé une évaluation couvrant la période 2000-2012. Cette évaluation a tenu compte de la nouvelle politique et stratégie pour le secteur privé (2012-2017) et de la création du Département du développement du secteur financier (OFSD) en octobre 2013. L’évaluation a porté sur :

❙ la politique et les stratégies, les modalités institutionnelles, les processus et les capacités de mise en œuvre de la Banque en matière de microfinance ;

❙ l’évaluation de la qualité à l’entrée des opérations ;

❙ l’efficacité, l’efficience et la viabilité des projets de microfinance ; et

❙ la pertinence des modalités institutionnelles et de la dotation en effectifs de la Banque pour l’exécution des projets de microfinance.

L’évaluation a également porté sur l’analyse approfondie des projets de microfinance de la

Banque en République démocratique du Congo (RDC), en Égypte, au Ghana, au Liberia, au Maroc et en Tanzanie. Ce rapport présente les principales conclusions, les principaux enseignements tirés et les principales recommandations de l’ensemble du processus d’évaluation.

Objectifs

L’évaluation vise à aider la Banque à clarifier ses orientations stratégiques et son rôle dans le secteur de la finance inclusive, et à améliorer la conception et la mise en œuvre des activités de microfinance dans les PMR. À cette fin, elle examine deux séries de questions (voir en particulier les chapitres IV et V), avant d’en tirer des enseignements et de formuler des recommandations.

L’évaluation a examiné la pertinence et la performance en matière de développement de la stratégie et des opérations de la Banque. D’une manière plus spécifique, elle a passé en revue les questions ci-après :

❙ Pertinence :Dans quelle mesure la politique ou la stratégie de la Banque en matière de microfinance est-elle claire, pertinente et adaptée, au regard des derniers développements intervenant dans le secteur et des problèmes spécifiques auxquels sont confrontées les économies africaines? Quel est le degré d’alignement des projets de microfinance sur les priorités retenues dans la politique ou la stratégie? Les projets de microfinance répondent-ils aux besoins des pauvres et ont-ils été conçus de manière appropriée pour aider à réaliser ces objectifs?

Introduction

19Introduction

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

❙ Efficacité : Les projets ont-ils atteint les objectifs prévus et ont-ils produit des résultats indirects ou non attendus ?

❙ Efficience : Les projets ont-ils été exécutés dans les délais et de manière rentable ?

❙ Viabilité : Les institutions bénéficiaires disposent-elles des structures de gouvernance, des modèles opérationnels, des ressources financières et humaines et des capacités techniques nécessaires pour s’approprier et mettre durablement en œuvre les opérations?

L’évaluation a examiné deux facteurs de performance de la Banque sur le plan du développement :

❙ Facteurs externes et contexte des pays :Quels sont les problèmes externes qui ont entravé l’exécution des projets?

❙ Processus internes de la Banque : Dans quelle mesure les structures, les procédures et les ressources financières et humaines de la Banque sont-elles suffisantes pour identifier, concevoir et superviser les projets et en tirer des enseignements? Dans quelle mesure la Banque a-t-elle amélioré son modèle opérationnel au fil du temps?

Approche de l’évaluation et contraintes

L’évaluation est basée sur l’analyse d’informations de différentes sources, dont :

❙ un examen approfondi de toutes les bases de données et de toute la documentation disponible sur la microfinance, notamment les politiques et stratégies, les rapports d’évaluation, les

rapports d’achèvement de projets (RAP), les rapports de supervision et les revues antérieures conduites par la Banque et le Groupe consultatif d’assistance aux pauvres (CGAP) ;

❙ des entretiens avec des administrateurs de la Banque, des membres de la Haute direction, des chefs de division et des chefs de projets, ainsi qu’avec des responsables d’autres institutions de financement ;

❙ des études de cas couvrant 16 projets sur un total de 94, dont des projets du secteur public et des projets du secteur privé, des projets autonomes et des composantes de projets de plus large portée, deux pays en situation de post-conflit (RDC et Liberia), des pays disposant de secteurs solides de la microfinance (Égypte, Ghana, Maroc et Tanzanie), et un pays dont le secteur de la microfinance est en crise (Mali) (voir annexe 3) ;

❙ une revue de la littérature pertinente sur la microfinance (annexe 6) ;

❙ un séminaire organisé le 2 juillet 2013 à Tunis pour présenter et examiner les conclusions et les recommandations émanant de la revue documentaire ;

❙ une enquête auprès des chefs de projets couvrant 25 projets approuvés et en cours ayant été évalués (le barème de notation allant de très satisfaisant, passable ou faible/peu satisfaisant) en vue de s’attaquer aux faiblesses (annexe 2).

En raison de plusieurs problèmes, il n’a pas été possible d’atteindre la pleine couverture de l’évaluation, ni de procéder à des analyses approfondies au-delà du modèle logique de la Politique et de la Stratégie de microfinance (annexe 1). En premier lieu, il n’y a pas de définition claire de la microfinance ni de système de codification à l’échelle de la Banque pour l’identification des


projets de microfinance. En deuxième lieu, les données sur la performance sont rares et ne sont pas disponibles dans un système centralisé (en fait, ces données ne sont disponibles qu’au niveau des chefs de projets). En troisième lieu, les cibles en matière de performance sont rarement disponibles (47 % des projets ne sont pas assortis de cibles pour les opérations de microfinance), et lorsque de telles cibles sont disponibles, elles ne sont pas standardisées, entravant ainsi la comparaison. En quatrième lieu, sur les 57 projets achevés, 43 seulement disposaient d’un RAP et seuls 12 RAP contenaient des informations sur la composante relative à la microfinance. Enfin, les résultats de l’évaluation et leur impact sur les utilisateurs définitifs auraient nécessité bien plus de temps et de

ressources, au titre des enquêtes supplémentaires à conduire. Tel que cela est souvent la pratique dans le domaine de la microfinance, l’évaluation a surtout porté sur la capacité de la Banque et des institutions bénéficiaires, ainsi que sur la performance des projets au niveau des résultats. Pour ce qui est des difficultés rencontrées dans l’évaluation des impacts des projets de microfinance, y compris les préoccupations au sujet de l’expertise, du temps et des coûts, voir la publication de la Banque asiatique de développement ECG (2010), Making Microfinance Work : Evidence from Evaluations. Les conclusions et les recommandations ont été formulées après la vérification de toutes les sources d’informations disponibles.

21Introduction

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

Inclusion financière en Afrique

Les services financiers bénéficiant aux pauvres ont considérablement évolué au cours des 30 dernières années. Vers la fin des années 90, les institutions financières sont passées du concept de microcrédit (prêts de valeur modeste aux pauvres) à celui de microfinance qui couvre un large éventail de produits, dont les paiements, l’épargne, les transferts de fonds par les travailleurs migrants et l’assurance. Cette approche holistique a été encouragée par les recherches démontrant de plus en plus que les pauvres avaient besoin d’un large éventail de produits financiers formels, et pas simplement du crédit. Ces dernières années, l’accent est plutôt mis sur la finance inclusive, qui consiste à mettre en place des écosystèmes financiers robustes qui puissent permettre aux pauvres d’avoir accès aux services financiers. Au nombre de tels écosystèmes figurent divers fournisseurs de services financiers, dont les banques et les institutions de microfinance classiques, mais aussi les sociétés de transfert d’argent, des réseaux postaux et les opérateurs de réseaux mobiles. Ces écosystèmes exigent également un environnement juridique propice (régulation et supervision) et de solides infrastructures du marché (par exemple des données du côté de la demande, des programmes de formation aux capacités financières, des systèmes de partage de l’information sur le crédit, des réseaux d’appui, et des institutions d’audit, de notation et de formation). L’évaluation a surtout porté sur les opérations de microfinance de la Banque, mais les recommandations formulées tiennent compte du cap mis sur la finance inclusive pour placer les opérations futures de la Banque dans le contexte financier mondial.

Il ressort de la revue de la littérature récente qu’il existe un solide consensus quant à

la contribution significative de l’inclusion financière à la croissance économique durable et inclusive. Il existe effectivement une forte corrélation entre la pénétration des comptes de dépôt et la croissance du PIB réel, en particulier en Afrique subsaharienne. Bon nombre d’enquêtes ont également établi que pour les sociétés, en particulier les petites et moyennes entreprises (PME), l’accès aux financements est souvent un obstacle majeur entravant leur croissance. Il existe une corrélation positive entre l’amélioration de l’inclusion financière et la réduction des inégalités en termes de revenus. Enfin, des recherches qualitatives robustes ont documenté la façon dont les pauvres utilisent les produits financiers pour s’attaquer aux problèmes liés au caractère inégal et peu prévisible des flux de trésorerie.

De nombreux problèmes limitent l’accès aux services financiers en Afrique. Le degré d’inclusion financière sur le continent est des plus faibles au monde (tableau 1). Les problèmes les plus sérieux et les plus courants sont le haut degré d’informalité, le manque de capacités chez les clients, les faiblesses structurelles au niveau des institutions financières, les insuffisances dans les infrastructures financières, et l’instabilité macroéconomique et politique. Ce sont les groupes mal desservis tels que les zones rurales, les femmes et les personnes sans emploi qui souffrent le plus de ces problèmes.

Cependant, il existe également de nombreuses opportunités. Les données du Fonds monétaire international sur l’accès aux services financiers pour 2011 montrent que de toutes les régions, l’Asie du Sud et l’Afrique subsaharienne affichent les taux les plus élevés de pénétration des comptes de dépôt


ainsi que les taux les plus élevés de pénétration des succursales bancaires. L’Afrique figure également au premier rang pour ce qui est du taux de pénétration du téléphone mobile. La technologie offre la possibilité de réduire les coûts et de passer à la génération de l’après les services bancaires classiques, grâce à l’utilisation des distributeurs automatiques, des points de vente et du téléphone mobile. Les opérations transfrontalières permettent aux pays de taille limitée de promouvoir la proximité et les économies d’échelle. L’engagement pris par 16 pays africains, au titre de la Déclaration de Maya de 2011, d’améliorer leurs politiques devrait aboutir en fin de compte à des systèmes financiers plus inclusifs. La Déclaration de Maya est une déclaration portant sur des principes communs pour l’élaboration d’une politique d’inclusion financière. Les pays concernés sont le Burundi, l’Éthiopie, le Ghana, la Guinée, le Kenya, le Malawi, le Mozambique, la Namibie, le

Nigeria, l’Ouganda, la République démocratique du Congo, le Rwanda, le Sénégal, la Sierra Léone, la Tanzanie et la Zambie.

Les bailleurs de fonds ont un rôle crucial à jouer dans l’appui au développement des systèmes financiers pour répondre aux besoins des populations à faible revenu en Afrique. Au mois de décembre 2011, les bailleurs de fonds et investisseurs transfrontaliers avaient déjà investi au total 3,5 milliards d’USD dans des projets d’inclusion financière en Afrique. Les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux, y compris leurs structures d’investissement du secteur privé, représentaient 87 % de ce montant, contre 4 % seulement pour la Banque. En 2007, la Banque représentait pourtant 18 % de toutes les approbations transfrontalières (enquête du CGAP sur le financement transfrontalier pour la période 2008-2012).

Tableau 1 : Accès aux services financiers en Afrique (% des adultes de plus de 15 ans)

Type d’accès Monde Afrique (en développement

uniquement)Compte auprès d’une institution financière formelle 50 23

Économies au cours de l’année écoulée 36 36

Économies auprès d’une institution financière au cours de l’année écoulée 22 13

Prêt auprès d’une institution financière au cours de l’année écoulée 9 4

Prêt auprès de la famille ou d’amis au cours de l’année écoulée 23 39Source :Global Findex, Demirgüç-Kunt and Klapper 2012.

23Inclusion financière en Afrique

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

Approche de la Banque pour la finance inclusive

Stratégies et modalités institutionnelles

Les politiques et stratégies pertinentes de la Banque considèrent que la microfinance est un important moyen de réduction de la pauvreté et d’amélioration de l’efficacité du développement. L’appui de la Banque à la microfinance devrait avoir plusieurs impacts en termes de réduction de la pauvreté ; de promotion du développement politique, social et économique ; d’autonomisation sur le plan social et de participation communautaire ; de scolarisation des enfants ; et de prospérité économique, en particulier chez les femmes. Les stratégies de la Banque couvrent les trois niveaux systémiques de développement des systèmes financiers : i) le niveau micro, où la Banque s’attache à promouvoir des institutions de détail solides ; ii) le niveau méso, qui appuie l’infrastructure de l’industrie ; et iii) le niveau macro, qui concourt à l’instauration d’un environnement plus propice, tout en garantissant un rôle approprié aux gouvernements des PMR (annexe 1).

Au cours de la période sous revue, la Banque a mis en œuvre quatre stratégies et modalités institutionnelles. En 2013, la Banque a amorcé la transition vers un cinquième cadre, avec la création du nouveau Département du développement du secteur financier (OFSD) (figure 1).

Avant 1999 : Les départements opérationnels travaillaient de manière isolée. Au cours des années 90, plusieurs départements du secteur public intervenant dans le secteur de l’agriculture et le secteur social couvraient la microfinance, à

travers des composantes de microcrédit dans des lignes de crédit de plus grande portée octroyées aux gouvernements. Ces départements travaillaient de manière isolée, sans coordination entre eux.

1999–2002 : Une unité indépendante fournissait, à titre pilote, une assistance technique directe aux institutions de microfinance (IMF), en plus d’un appui technique aux départements opérationnels. Pour intensifier l’appui aux microentreprises, le FAD a lancé l’Initiative de microfinance pour l’Afrique (AMINA) en 1999. L’AMINA était gérée par une unité centrale relevant directement du vice-président en charge des opérations. Elle visait à renforcer les capacités des IMF dans dix pays, à promouvoir le dialogue sur les politiques, et à appuyer les départements opérationnels dans leurs activités de prêt, à travers la formation et les revues des projets. Toutefois, cette initiative a été supprimée en 2002, ses objectifs n’ayant pas été atteints. Les problèmes ci-après ont été invoqués dans la conception de ce programme pilote :

❙ les faiblesses dans la gestion interne du programme, y compris le manque de clarté dans l’utilisation des outils opérationnels et sur le rôle du comité de supervision ;

❙ le manque de planification stratégique ;

❙ les faiblesses dans la gestion des ressources humaines ;

❙ le manque de transparence dans le système de gestion des documents.


Les départements opérationnels ont continué à financer de manière isolée la microfinance, avec un appui limité de l’AMINA. Au cours de la même période, la Stratégie pour l’agriculture et le développement rural (2000) a préconisé l’intermédiation financière en milieu rural en tant que «fondement crucial» du développement agricole et rural.

2002–2006 : Cette période a été marquée par l’émergence d’une unité centrale chargée

d’assurer la qualité à l’entrée. La stratégie et l’aide du FAD dans le domaine de la microfinance, datant de 2002, et le plan d’exploitation de 2003 intitulé «Intégration de la microfinance dans les opérations du Groupe de la Banque»ont fourni un nouveau cadre opérationnel, à travers la création de la Division de la microfinance au sein du Département des politiques et de la revue des opérations (PORP, Division de la microfinance). Ce changement opérationnel visait à

Figure 1 : Cinq stratégies et arrangements institutionnels distincts

* Responsabilité des opérations de microfinance, selon le document de stratégie / de politique ;** OSGE a aussi contribué au fonds d’AFRITAC, projet multinational géré par le FMI.

Source: Analyse des auteurs.

1990 #1

1999–2002 #2

❙ 1997 Politiques d’intervention AMINA

AMINA, Unité centrale

❙ 2002 Stratégie et assistance du FAD aux opérations de microfinance

❙ 2002 Directives pour le financement du secteur rural

❙ 2003 Plan d’activité de la microfinance

❙ 2003 Politique du secteur financier

❙ • 2004 Stratégie de dév. secteur privé

POPR Division de la microfinance (Division chargé des politiques)

❙ 2006 Politique et stratégie de MF (MPS)

OPSM

❙ 2013 Stratégie décennale

❙ 2013 Stratégie de dév. du secteur privé

❙ 2013 Stratégie de dév. du capital humain

OFSD?

2002–2006 #3

2006–2012 #4

2013 #5

Principaux documents de stratégie et de

politique

Point Focal*

Composantes de crédit dans les projets du secteur non financier

Appui budgétaire**

TA et Investments

Fonds Fiduciaires

Projets autonomes

Fonds Fiduciaires

Composantes de crédit dans les projets du secteur non financier

Opér

atio

ns OSHD

OSGE

OPSM

OSAN

25Approche de la Banque pour la finance inclusive

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

garantir une meilleure qualité de la conception et de la mise en œuvre des opérations de microfinance. Un exercice de nettoyage du portefeuille a été conduit parallèlement à la revue annuelle de la performance du portefeuille 2002-2003, ce qui a permis de mettre en lumière la faible performance des composantes des projets relatives au crédit et de recommander l’adoption d’une approche pour le secteur financier. Il a été reconnu que la microfinance devait être intégrée dans le secteur financier, conformément aux bonnes pratiques. Le Département de l’agriculture et de l’agro-industrie (OSAN) s’est retiré du financement rural et a opté pour des modalités de co-financement avec des partenaires externes, notamment le Fonds international de développement agricole (FIDA). Le Département du secteur privé (OPSD) de la Banque s’est impliqué dans la microfinance au cours de cette période, à travers une prise de participation de 1 million d’USD dans la K-Rep Bank du Kenya.

2006–2013 : Une nouvelle modalité a fait d’OPSD le point focal pour la microfinance, mais cette modalité n’a pas été pleinement mise en œuvre. La Politique et la Stratégie de microfinance du Groupe de la Banque pour la période 2006-2011 a renforcé l’approche pour le secteur financier, tout en facilitant le changement de cap en faveur de la finance inclusive. Ces instruments stipulent que «le plein potentiel de la microfinance peut être réalisé si les institutions de microfinance tissent des liens avec le secteur financier formel ou s’y intègrent en vue de l’avènement de systèmes financiers inclusifs bénéficiant aux pauvres». La nouvelle Division de l’intermédiation financière et de la microfinance, au sein d’OPSD (devenu OPSM), a joué un rôle de chef de file dans «…les investissements orientés vers le secteur privé et toutes les autres activités opérationnelles au titre de la Politique et Stratégie de microfinance». Avec l’appui technique d’OPSM, les départements des opérations du secteur public étaient censés jouer un rôle de chef de file dans le dialogue avec les autorités gouvernementales et

d’autres autorités sur les voies et moyens de rendre le climat plus propice. Toutefois, ces nouvelles modalités n’ont pas été pleinement mises en œuvre, tandis que les directives opérationnelles et le plan d’exploitation n’ont pas été finalisés. Les départements ont continué à opérer de manière isolée, comme en témoigne la quasi-absence de réunions interdépartementales et de revues techniques des projets. Les départements du secteur public ont cependant intensifié leurs activités pour ce qui est de l’instauration d’un environnement plus propice, mais ils ont continué à fournir des financements aux institutions financières sans l’appui technique d’OPSM.

En 2009 : La Banque a testé un autre type d’intervention, OPSM lançant deux fonds fiduciaires : i) le Fonds de renforcement des capacités de la microfinance (MCBF), financé par le gouvernement espagnol et le Fonds d’équipement des Nations Unies (FENU), qui visait à fournir une assistance technique aux institutions de microfinance et aux acteurs connexes ; et ii) le Fonds fiduciaire Migration et développement (MTF), financé par le gouvernement français et le FIDA, qui visait à promouvoir les initiatives permettant de réduire le coût des transferts d’argent et d’améliorer l’utilisation des fonds transférés. La responsabilité de ces deux fonds a été transférée au Département du développement du secteur humain (OSHD)en avril 2012.

Depuis 2013 : La restructuration est en cours. En octobre 2013, la Banque a procédé à l’affinement de sa structure organisationnelle, et le nouveau Département du développement du secteur financier (OFSD) a été créé. Les discussions sont en cours en vue de l’adoption d’une nouvelle stratégie pour le secteur financier, afin de fournir une vision plus cohérente que les multiples politiques précédemment en place. Cette nouvelle stratégie vise également à clarifier le rôle d’OFSD, ainsi que les implications des interventions actuelles d’OSHD, d’OSGE et d’OPSM en


faveur de la microfinance. Au nombre des politiques actuellement en place figurent les suivantes :

❙ la Politique et la Stratégie de microfinance pour la période 2006–2011, qui, bien que dépassée, demeure la seule stratégie transversale ;

❙ la Politique et la Stratégie pour le secteur privé de 2013 ;

❙ le projet de Stratégie de développement humain à l’échelle de la Banque, préparé en 2013, qui traite de la microfinance dans le contexte de la protection contre les risques, de l’inclusion et de la cohésion sociale ;

❙ les Orientations stratégiques et le Plan d’action pour la gouvernance d’OSGE, datant de 2008, qui traitent de la microfinance à travers le Partenariat «La finance au service de l’Afrique» (MFW4A) ; et

❙ la Stratégie décennale de la Banque, adoptée en 2013, qui préconise un plus grand appui de la Banque au développement des micro-, petites et moyennes entreprises (MPME), tout en mentionnant la microfinance dans le contexte étroit du financement des entreprises sociales.

Structure et évolution du portefeuille de microfinance de la Banque

Les projets de microfinance de la Banque prennent un grand nombre de formes. Au fil du temps, la Banque octroie aux gouvernements des prêts et des dons aux fins de rétrocession aux institutions de microfinance (IMF) et de renforcement de leurs capacités. Ces projets comprennent parfois des composantes relatives au renforcement des capacités des gouvernements pour les aider à améliorer leurs cadres de réglementation de la microfinanceet à mettre en place des réseaux professionnels de microfinance. Le Département du

secteur privé de la Banque a commencé à investir directement dans les IMF et à leur fournir des fonds pour le renforcement des capacités. Ce département finance également indirectement les IMF, à travers des intermédiaires financiers de deuxième niveau tels que les fonds d’investissement et les sociétés de portefeuille. Enfin, avec le mécanisme des fonds fiduciaires, la Banque a commencé à octroyer des dons à d’autres acteurs privés tels que les réseaux professionnels pour le renforcement des capacités. La Banque n’a jamais financé directement les bénéficiaires finals.

Entre 2000 et 2012, la Banque a approuvé au total 94 projets couvrant des activités de microfinance dans 35 pays, à hauteur de 338 millions d’UC (Figure 2). Sur la même période, les approbations en faveur de la microfinance représentaient 0,9 % de toutes les approbations de la Banque et 7,2 % des approbations de la Banque pour le secteur financier. Cinq pays ont reçu jusqu’à deux tiers de tous les financements à ce titre, à savoir l’Égypte (103 millions d’UC), le Mali (37 millions d’UC), l’Éthiopie (35 millions d’UC), l’Ouganda (25 millions d’UC) et la Tanzanie (20 millions d’UC). En termes de régions, l’Afrique du Nord a reçu le volume le plus élevé des approbations de la Banque, avec 108 millions d’UC, suivie de l’Afrique de l’Ouest (95 millions d’UC), de l’Afrique de l’Est (87 millions d’UC), de l’Afrique australe (40 millions d’UC) et de l’Afrique centrale (8 millions d’UC).

Au mois de mai 2013, jusqu’à 29 projets étaient en cours d’exécution dans 21 pays, alors que 45 avaient déjà été achevés et fermés (avec des RAP établis), tandis que huit autres, déjà approuvés, n’étaient pas encore entrés en vigueur et n’avaient donc pas encore fait l’objet de décaissements. Tel que cela ressort du Tableau 2, au cours de la période 2007-2012, le nombre de projets approuvés a baissé de 48 %, et le montant total approuvé a aussi baissé de 60 %, par rapport aux chiffres de la période 2000-2006. Cette


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

baisse des approbations s’explique essentiellement par le retrait d’OSAN des activités de microfinance après 2004, en raison de la faible performance de ses projets. OSAN représentait 62 % du montant total approuvé sur la période 2000-2006, contre 4 % seulement pour la période 2007-2012.

Quatre départements interviennent dans les opérations de microfinance. OSHD maintient le

plus grand portefeuille en termes de volume, avec 49 % de toutes les approbations de la Banque en faveur de la microfinance au cours de la période 2000-2012 (Tableau 3). Ce département est suivi d’OSAN, avec 45 % des approbations, tandis qu’OPSM ne représente que 5 % seulement. Les projets de microfinance d’OSGE sont essentiellement des composantes de programmes d’appui budgétaire, et leurs montants spécifiques n’ont pas

Figure 2 : Total des approbations en microfinance de la BAD, 2000–2012

Aucun projet

< 2 millions d’UC




Analyse des auteurs.


pu être obtenus. Après la Politique et la Stratégie de microfinance de 2006, OSHD est demeuré de loin le principal département intervenant en faveur de la microfinance, en termes de volume, avec 79 % de toutes les approbations en faveur de la microfinance, en dépit du fait que cette politique et cette stratégie

confiaient le leadership pour les opérations de microfinance au Département du secteur privé.

Les 29 projets en cours de la Banque aident actuellement à desservir plus de 570 000 personnes à faible revenu. Les rapports soumis par les chefs de projets et les données fournies en ligne par les IMF bénéficiaires sur les ressources disponibles pour le public montrent qu’OPSM travaille directement avec huit IMF offrant des services financiers à quelque 270 000 clients essentiellement des zones urbaines en 2012. Dans l’intervalle, OSHD et OSAN appuient indirectement plus de 750 IMF, surtout des petites associations d’épargne et de

crédit, qui desservaient environ 300 000 clients en 2012.

La taille moyenne d’un projet de microfinance est de 2,4 millions d’UC, soit bien moins que la taille moyenne d’un projet de la Banque. Pour OSAN, la

taille moyenne d’un projet de microfinance est de 2,6 millions d’UC, contre une moyenne départementale de 9 millions d’UC. Pour OSHD, la taille moyenne d’un projet de microfinance est de 2,8 millions d’UC, contre une moyenne départementale de 12 millions d’UC. Pour OPSM, la taille moyenne d’un projet de microfinance est de 1,3 million d’UC, contre une moyenne départementale de 53 millions d’UC.

La caractéristique dominante est celle des composantes relatives au crédit dans des projets de plus large portée. Au cours de la période 2000-2006, jusqu’à 95 % des projets de microfinance étaient des composantes de projets de plus large portée ciblant

Tableau 2 : Nombre, montant et taille des projets de microfinance

Variables 2000 – 2006 2007 – 2012 2000 – 2012 Baisse (%)Nombre de projets approuvés 62 32 94a 48

Montant approuvé (millions d’UC) 242 96 338 60

Taille moyenne des projets (millions d’UC)b 2,6 2,0 2,4 23a Les missions dépêchées par la suite dans les pays ont établi que deux de ces 94 projets ne comprenaient aucune activité de microfinance.b La taille est basée sur un échantillon de 85 projets pour lesquels des données sont disponibles ; les données ne sont pas disponibles pour les projets d’appui budgétaire ; trois projets de grande envergure (58 millions d’UC, 46 millions d’UC et 35 millions d’UC) n’ont pas été pris en compte en raison de leur incidence indue sur la taille moyenne.

Tableau 3 : Projets de microfinance, par département, à la Banque

Départements Montant approuvé(millions d’UC)

Nombre de projets approuvés Nombre de projets en cours au mois de mai 2013

2000 – 2006

2007 – 2012

Total 2000 – 2006

2007 – 2012

Total 2000 – 2006

2007 – 2012

Total

OSHD 90 76 166 13 12 25 4 8 12OSAN 149 4 153 46 2 48 6 2 8OPSM 0 16 16 0 13 13 0 8 8OSGE 3 na 3 3 5 8 0 1 1Total 224 96 338 62 32 94 10 19 29


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

des secteurs autres que le secteur financier. Dans la moitié des cas, il s’agissait plus précisément de sous-composantes. La microfinance représente moins de 15 % du montant total de la plupart des projets. Après la Politique et la Stratégie de microfinance de 2006, qui ont découragé les composantes, le nombre de projets autonomes de microfinance a augmenté, OPSM n’approuvant que des projets de microfinance autonomes, et OSHD augmentant la proportion des initiatives autonomes. Toutefois, 44 % des projets de microfinance approuvés entre 2007 et 2012 étaient encore des composantes de projets de plus large portée (Tableau 4). La dette est restée le principal instrument de financement, en dépit de la disponibilité d’autres instruments et de la diversité des besoins sur le marché en Afrique (Tableau 5).

Ventilation du portefeuille par modèle d’intervention

Cinq modèles d’intervention ont été identifiés

(Figure 3).À travers le modèle A, OPSM fournit directement aux IMF des participations, des prêts et des dons du Fonds d’assistance au secteur privé africain (FAPA). Onze projets de ce type ont déjà été approuvés et sont en cours, pour un montant total de 14 millions d’UC (Tableau 6).

Le modèle B est le modèle médian qu’utilise OPSM pour acheminer des fonds aux IMF, par le truchement d’intermédiaires financiers tels que les fonds d’investissement et les banques commerciales, aux fins de rétrocession ou d’investissement dans les IMF. Il n’y a qu’un projet de ce type (avec la Banque malienne de solidarité au Mali) qui soit prêt. Toutefois, OPSM a également investi dans trois fonds non spécialisés qui ont ensuite investi dans une ou plusieurs IMF. Il s’agit de l’ECP II (qui a investi dans l’IMF Blue Financial), du fonds Investisseurs & Partenaires (qui a investi dans l’ACEP) et de l’Africinvest II (qui a investi dans la Family Bank). Ces investissements ne sont pas pris en compte dans la présente évaluation, parce qu’ils ne sont pas considérés comme des investissements dans la

Tableau 4 : Composantes de projets et projets autonomes

2000–2006 2007–2012 Total OSHD OSAN OSGE OPSM

Type de projet (millions d’UC)a

Projets autonomes 101 77 178 127 35 0 16

Composantes de projets 141 19 160 39 117 3 0

Total 242 96 338 166 153 3 16Nombre de projets

Projets autonomes 3 18 21 7 1 0 13

Composantes de projets 59 14 73 18 47 8 0

Total 62 32 94 25 48 8 13a. Montants non disponibles pour neuf projets.

Tableau 5 : Portefeuille, par type d’instrument (millions d’UC)

Type de projets 2000–2006 2007–2012 Total OSHD OSAN OSGE OPSM

Prêt 219 80 299 151.5 140 - 7,5

Participation 0 5 5 0 0 - 5

Don/AT 17,5 7,5 25 12.5 9 - 3,5

Total 236,5 92,5 329a 164 149 - 16a. Les informations sur les instruments n’étaient pas disponibles pour 13 projets, et les projets d’appui budgétaire d’OSGE n’ont pas été inclus dans les approbations, étant donné qu’il n’est pas possible dans ce cas d’allouer un montant spécifique aux opérations de microfinance.


Tableau 6 : Montants approuvés (en millions d’UC) des projets en cours au mois de mai 2013, par type

Modèles 2000–2006 2007–2012 Total OSHD OSAN OSGE OPSM

Modèle A : OPSM, direct 0 13,5 13,5 0 0 13,5 -

Modèle B : OPSM, indirect 0 2,5 2,5 0 0 2,5 -

Modèle C : Secteur public 38 79 117 98 19 0 -

Modèle D : Appui budgétaire - - S.O.a - - - -

Modèle E : Fonds fiduciaires 0 1 1 1 0 0 -

Total 38 96 134 99 19 16 S.O.a. Aucun montant n’est spécifiquement alloué à la microfinance au titre du modèle D, qui est celui des projets d’appui budgétaire. Deux projets de ce type étaient en cours au mois de mai 2013, dont l’un était géré par OSHD, et l’autre par OSGE.

Figure 3 : Modèles d’intervention actuels

Guichet du secteur privé (OPSM)

Guichet du secteur publique (OSHD, OSAN, OSGE)

Agence publique ou faîtière étatique

État Infra de marché

Fonds fiduciaires

Modèle A

Prise de participation, prêts

dons du FAPA

Prise de participation Prêt, don Don DonAppui budgétaire

Prêt, prise de partici-pation,

don


don

Régle-mentation, infrastruc-

ture de marché


don

Réglementation, infrastructure de

marché

Holding

Intermédiaires financiers

IMF IMF

Clients Clients

IMF

Clients

Modèle CModèle B Modèle D Modèle E

IMF

Clients


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

microfinance au regard du système de la Banque et parce qu’il est difficile d’allouer un montant spécifique à la microfinance sur le montant total des investissements de la Banque.

Le modèle C, utilisé par les départements du secteur public, est celui qui prévaut dans le portefeuille approuvé/en cours, avec 20 projets sur 37 pour un montant total de 115 millions d’UC. Par l’intermédiaire des gouvernements, OSHD, OSAN et OSGE ont fourni des fonds pour tous les niveaux du secteur financier : refinancement et renforcement des capacités des IMF (14 projets), et renforcement des capacités des réseaux de microfinance et assistance technique pour les réformes et la supervision (9 projets). Deux projets en cours (en Égypte et au Ghana) ont reçu leurs fonds par le biais d’entités faîtières étatiques au niveau national. Il y a des grossistes qui ont aussi reçu des fonds aux fins de rétrocession ou d’octroi de dons à de multiples IMF. Les 18 autres projets sont gérés par des cellules gouvernementales d’exécution des projets, mais au moins sept de ces projets visent à créer des entités étatiques pour la gestion des fonds à long terme.

À travers le modèle D, OSGE fournit un appui budgétaire général dans des conditions précises, y compris des changements spécifiques aux

niveaux des politiques et des infrastructures du marché dans le secteur de la microfinance. Il n’y a pas de montant spécifiquement alloué à la microfinance dans un tel appui budgétaire. Au cours de la période sous revue, OSGE a approuvé cinq projets de ce type dans quatre pays (Burkina Faso, Maroc, Rwanda et Tunisie), et deux de ces projets (Maroc et Tunisie) étaient encore en cours au mois de mai 2013. Les projets ciblaient l’approbation de stratégies d’inclusion financière, les changements dans les cadres de régulation et de supervision, et la conduite d’enquêtes sur des thèmes spécifiques pour mieux guider la régulation.

La Banque a également facilité la création de fonds d’assistance technique, en tirant parti des ressources d’autres institutions. À travers le modèle E, la Banque gère deux fonds appuyant la microfinance. Le Fonds fiduciaire de renforcement des capacités de la microfinance (MCBF) cible la microfinance, tandis que le Fonds fiduciaire Migrations et développement (MTF) finance les projets de microfinance. Au mois de mars 2014, trois projets de renforcement des capacités avaient déjà été approuvés au titre du MCBF, mais n’avaient pas encore fait l’objet de décaissements. La responsabilité de la gestion de ces fonds a été transférée d’OPSM à OSHD en avril 2012.


Performance en matière de développement de l’aide de la Banque pour l’inclusion financière

Pertinence et clarté de la Politique et de la Stratégie

La Banque s’est attachée à aligner son approche de la microfinance sur les bonnes pratiques. En 2004, le Groupe des huit (G-8), conjointement avec 28 institutions financières publiques et privées, dont la Banque, a entériné les principaux principes de la microfinance. En 2006, le CGAP, qui est un groupe de réflexion sur la microfinance, a traduit ces principes en orientations opérationnelles pour les bonnes pratiques des bailleurs de fonds et investisseurs dans le domaine de la microfinance. La Politique et la Stratégie de la Banque en matière de microfinance de 2006 sont basées sur ces principes de bonnes pratiques qui encouragent la fourniture durable d’une gamme diversifiée de produits financiers, par le canal d’institutions financières opérant de manière responsable et transparente. Cette politique et cette stratégie posent un solide diagnostic des besoins de la Banque en termes de ressources et de processus, tout en encourageant l’établissement de partenariats externes et la gestion du savoir.

Toutefois, la clarté stratégique atteinte avec la Politique et la Stratégie de microfinance de 2006 ne s’est pas accompagnée d’un suivi approprié à l’échelle de la Banque dans le cadre des opérations, en termes de clarté dans l’organisation, les responsabilités et l’allocation des ressources. Cette politique et cette stratégie ne se sont jamais traduites par un plan d’exploitation qui aurait clarifié les objectifs généraux et les

responsabilités globales. Par ailleurs, s’il est vrai que l’approche préconisée devait être basée sur des dimensions macro (réformes ciblant le secteur financier), méso (infrastructures financières) et micro (projets), il n’en demeure pas moins qu’un choix clair n’avait pas été opéré quant au niveau garantissant la plus grande efficacité de la Banque. C’est la raison pour laquelle cette nouvelle stratégie n’avait eu qu’un léger impact sur le portefeuille, comme en témoignent les faits suivants :

❙ OPSM était censé jouer le rôle de chef de file dans le domaine des investissements du secteur privé, mais il ne représentait que 17 % du montant approuvé par la Banque pour les institutions du secteur privé entre 2007 et 2012, le solde revenant à OSHD et OSAN.

❙ Bien qu’étant deux des quatre piliers stratégiques de la Politique et de la Stratégie de microfinance, les partenariats et la gestion du savoir n’ont bénéficié que d’une fable attention. Aucun projet ne mentionne clairement les stratégies de partenariat, et seuls deux projets comptaient parmi leurs produits la conduite d’enquêtes, et 15 % seulement des composantes relatives à la microfinance s’appuyaient sur les enseignements tirés des projets antérieurs.

❙ Des changements ont été notés à la suite du cap fixé au titre du deuxième pilier de la stratégie (instauration d’un environnement plus propice). Toutefois, ces projets n’ont pas bénéficié d’une expertise suffisante, dans la mesure où six des

33Performance en matière de développement de l’aide de la Banque pour l’inclusion financière

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

15 projets ciblant les réformes ne comptaient parmi les membres de l’équipe d’évaluation aucun spécialiste de la microfinance ou du secteur financier.

❙ Bien que les infrastructures du marché aient été présentées comme une sérieuse contrainte dans la Politique et la Stratégie de microfinance, le portefeuille n’affiche pratiquement pas d’améliorations concernant ces infrastructures, et il n’est pas établi que les quelques projets ciblant ce niveau ont effectivement contribué à renforcer les capacités des acteurs de ces infrastructures.

La Politique et la Stratégie de microfinance de 2006 ont également été remises en question en raison d’incohérences internes (Encadré 1). La couverture limitée du développement du secteur financier dans la Stratégie décennale réduit encore sa clarté stratégique, la microfinance n’étant mentionnée que dans le contexte étroit du financement des entreprises sociales. L’utilisation de la microfinance pour appuyer les entreprises sociales est certes sans doute une option valable, mais l’approche est ainsi limitée à un seul segment de la clientèle. Cette stratégie ne permet pas de saisir l’opportunité

d’incorporer de manière appropriée l’inclusion financière dans les efforts de concrétisation de la vision de la croissance inclusive. Il est nécessaire d’adopter une approche plus large de l’inclusion financière, en tenant compte de l’avantage comparatif et des capacités de la Banque.

Performance du portefeuille et résultats en matière de développement

Pertinence

La plupart des objectifs des projets étaient conformes aux besoins des pays et aux priorités de la Banque en matière de développement. Toutefois, les insuffisances dans la conception des projets ont souvent fait perdre leur pertinence aux projets en question. L’évaluation de la qualité à l’entrée de 40 projets représentatifs a montré que 52 % seulement de ces projets étaient jugés «assez satisfaisants ou plus» pour la moyenne générale. Dix des 25 projets en cours/approuvés étaient jugés « peu satisfaisants » pour ce qui est de leur pertinence. Cette pertinence peu satisfaisante s’explique dans une large mesure par la faible maîtrise de la dynamique du marché

La Politique et la Stratégie de microfinance de 2006 soulignent certes que les opérations du secteur public devraient piloter les efforts au niveau des réformes, mais la Stratégie de 2008 du département du secteur public chargé des politiques du secteur financier (OSGE) ne mentionne pas expressément la microfinance. Par ailleurs, OSHD, qui est le plus grand département en termes d’approbations en faveur de la microfinance, ne disposait pas d’une stratégie claire pour la microfinance, et son projet de stratégie de 2013 traite certes de la microfinance, mais sans en clarifier les objectifs et la performance du portefeuille qui est pourtant d’une valeur de 100 millions d’UC. L’articulation du triangle du développement du secteur privé (recherche/ réformes/ transactions non souveraines) dans la Revue à mi-parcours de la stratégie d’OPSM et de son plan d’exploitation, conduite en 2010, n’a pas saisi cette opportunité pour adopter une approche de la microfinance à l’échelle de la Banque. Il n’y a pas de liens clairs entre les publications pertinentes du Département de la recherche sur l’inclusion financière et la stratégie et les projets d’inclusion financière de la Banque. Approuvée en avril 2013, la Stratégie décennale de la Banque (2013-2022) lui demande certes d’intensifier l’appui au développement des MPME, mais elle ne mentionne expressément la microfinance que dans le contexte étroit du financement des entreprises sociales.

Encadré 1 : Incohérences dans les politiques et stratégies


et des cadres de régulation, qui conduit à des insuffisances dans la conception des projets, à des plans irréalisables et/ou à des choix inappropriés des organes d’exécution (Encadré 2).

L’évaluation de la qualité à l’entrée a certes mis en lumière des améliorations dans la qualité de la conception des projets au fil du temps, la proportion des projets présentant des insuffisances dans leur conception tombant de 57 % avant 2006 à 40 % après 2006, mais ces insuffisances persistent en général (annexe 2, tableau 2).

Efficacité

D’une manière générale, les projets visaient à élargir l’accès des personnes à faible revenu aux services

financiers. Cet objectif a été réalisé à travers le refinancement et l’investissement dans les IMF (71 % de tous les projets et 83 % des approbations), le renforcement des capacités des IMF (33 % et 13 %),

l’amélioration du cadre de régulation (16 % et 2 %) et l’appui aux réseaux de microfinance (16 % et 2 %). Les objectifs visés par les projets du secteur privé étaient axés sur les services financiers de proximité et la viabilité des IMF, quelques projets comprenant également des cibles en termes de création d’emplois, de revenus additionnels au niveau des entreprises, et de proximité avec des groupes désavantagés précis, notamment les femmes et d’autres groupes défavorisés, ainsi que de nombre de personnes formées. Certains projets comprenaient également des cibles pour la vulgarisation de l’épargne, la viabilité des IMF et les revenus des entreprises.

❙ En République démocratique du Congo (RDC), Le Projet de réhabilitation du secteur agricole et rural (PRESAR) a fourni un appui aux IMF en instituant des points de services dans les zones rurales, mais la banque centrale du pays a estimé que ces IMF présentaient encore trop de faiblesses pour en envisager l’expansion et a donc refusé de leur octroyer des licences pour ouvrir de nouveaux points de services.

❙ Au Mali, le projet d’OPSM avec la Banque malienne de solidarité, qui a été approuvé en 2011, n’a pas procédé à une évaluation suffisante du marché avant d’offrir des liquidités additionnelles qui se sont révélées superflues. Ce projet n’a pas non plus procédé à une évaluation suffisante des capacités du partenaire chargé de l’exécution, dont le portefeuille de microfinance était de très faible qualité, même avant la crise malienne.

❙ En Tanzanie, le Programme d’investissement dans le secteur de l’agriculture au niveau des districts (DASIP), qui visait initialement à créer 200 nouvelles coopératives d’épargne et de crédit (SACCO), mais a été restructuré après que la revue à mi-parcours s’est rendue compte que cet objectif était en contradiction avec l’objectif des autorités tanzaniennes de consolider les SACCO existantes et de promouvoir leur transformation en banques.

❙ Au Ghana, le Projet de réduction de la pauvreté dans les zones urbaines (UPRP) a choisi de travailler avec les banques communautaires rurales, suivant en cela les orientations des projets antérieurs, au lieu d’identifier les partenaires les plus indiqués, en recourant à cet effet une analyse actualisée du marché.

Encadré 2 : Exemples de faiblesses dans le diagnostic du marché


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

L’évaluation complète de l’efficacité a été entravée par l’absence de cibles globales et de système centralisé de suivi de la performance tant au niveau de la Banque qu’à celui des IMF. L’évaluation n’est pas allée au-delà du niveau des résultats. Cinquante-huit pour cent (58 %) de tous les projets du secteur public ne disposaient pas de cibles ou indicateurs mesurables pour leurs opérations de microfinance, entravant ainsi l’analyse de leur efficacité. Pour le reste des projets, les données ne sont pas facilement accessibles. Les études de cas ont mis en lumière le fait que même lorsque les projets semblent se rapprocher de leurs cibles, la source d’information n’est pas toujours pleinement fiable, dans la mesure où les données sont souvent générées par des systèmes d’information présentant des faiblesses, en l’absence d’audits externes et d’évaluations par les autorités de supervision (Encadré 3).

Pour les projets du secteur public, l’efficacité est d’un niveau faible. Sur les 12 RAP ayant fourni des informations sur l’efficacité des projets du secteur public en matière de microfinance, seul le RAP relatif au projet autonome d’appui à l’intermédiation financière rurale en Éthiopie a jugé l’efficacité comme étant hautement satisfaisante. Six projets d’OSAN ayant une composante relative à la microfinance ont été annulés en raison de plusieurs problèmes,

et d’autres ont été réorganisés. Les projets annulés sont les suivants : le Projet de développement de la pêche artisanale en Sierra Léone, le Projet de petite irrigation en Zambie, le Projet d’amélioration de la productivité de l’élevage en Ouganda, le Projet de développement rural de Biltine au Tchad, le Projet d’amélioration du revenu familial au Mozambique, et la phase II du Projet d’appui au développement de l’élevage à Sao Tomé et Principe. Sur les dix projets du secteur public couverts par les études de cas, seul le Projet d’appui budgétaire au Maroc a été jugé «satisfaisant» en termes d’efficacité. Les études de cas font état de ce que deux projets sur les dix couverts ont eu des impacts négatifs. En RDC, les attentes n’ont pas été réalisées, d’où une certaine méfiance des populations à l’égard de la microfinance. Au Mali, l’appui à une croissance rapide, mais non contrôlée, de la microfinance a abouti à des pertes de l’épargne des petits déposants. Les RAP ont recensé plusieurs raisons

pour cette faible performance, notamment la fixation de cibles peu réalistes, les retards dans l’exécution des projets, l’absence d’innovation et le manque d’efficience dans le suivi et l’évaluation.

L’efficacité est jugée assez satisfaisante pour les projets du secteur privé. De nouvelles institutions ont été créées, et la croissance de leurs portefeuilles se poursuit. Les études de cas indiquent que

Au Mali, selon les rapports soumis, les activités au titre du Projet d’appui au développement communautaire (PADEC) ont effectivement été menées (ouverture de succursales, formation), et les cibles en matière de vulgarisation ont été partiellement atteintes. Toutefois, les données ayant été générées par des systèmes d’information peu fiables, sans rapports audités et/ou rapports générés par l’autorité de supervision, les missions chargées des études de cas n’ont pas pu vérifier la performance à cet égard. Les audits externes demandés par la suite par la Banque ont mis en lumière des incohérences entre les données signalées et la performance effective. Le Projet de facilité de prêt aux petites entreprises (SELF) en Tanzanie s’est attaché à instituer un système dédié de suivi et d’évaluation, mais les résultats n’ont pas répondu aux attentes parce que les fiches de notification de la performance n’étaient pas uniformisées, les indicateurs étaient limités au recouvrement des prêts et les données n’étaient pas consolidées.

Encadré 3 : Problèmes dans l’établissement de rapports sur la performance au Mali et en Tanzanie


les activités appuyées par des dons (formation, assistance technique, systèmes d’information de gestion) ont toutes été mises en œuvre, avec des effets positifs sur le renforcement des capacités institutionnelles. Ces études ont établi que les cibles n’étaient pas toujours atteintes en temps voulu, dans la mesure où elles étaient parfois trop ambitieuses, au regard des contextes difficiles dans les pays (RDC, Liberia, Tanzanie). Les retards dans l’atteinte du seuil de rentabilité financière ont également nécessité plusieurs recapitalisations qui n’étaient pas initialement prévues. Toutefois, les promoteurs des projets sont des experts maîtrisant le concept de finance inclusive et ont réussi à trouver rapidement des solutions aux problèmes qui se posaient. Les plans d’exploitation ont été correctement ajustés, et les cibles initiales seront probablement atteintes, bien qu’avec des retards.

Efficience

L’efficience des projets de microfinance est d’un niveau faible tant pour les projets du secteur public que pour ceux du secteur privé. Quarante-huit pour cent (48 %) des projets n’ont pas respecté le délai fixé pour le premier décaissement. En moyenne, il faut environ un an entre la signature de l’accord et le premier décaissement. Ces retards sont certes bien supérieurs à la moyenne pour la Banque, mais il faudrait garder présent à l’esprit que dans le cas de la microfinance, le paysage évolue rapidement, ce qui empêche la Banque et ses partenaires de répondre en temps voulu aux besoins du marché,

y compris en matière d’innovation. Les longs retards appellent l’actualisation de l’analyse initiale du marché et de la conception des projets pendant la phase d’exécution des projets, mais une telle actualisation ne se fait pas toujours dans chaque cas. Les décaissements au titre des projets d’OPSM et d’OSGE se font plus rapidement que dans le cas des projets d’OSHD et d’OSAN, et d’une manière générale, les projets approuvés après 2006 affichent des décaissements plus rapides (Tableau 7). Soixante-douze pour cent (72 %) des projets de la première phase ont été fermés plus de 12 mois après la date prévue ou ont été annulés. Dans l’ensemble, la fermeture des projets est intervenue après la date prévue à cet effet. Les retards dans la fermeture des projets sont plus prononcés dans le cas des projets du secteur public. Au mois de mai 2013, huit projets

n’étaient pas encore actifs, alors qu’ils ont été approuvés entre 2010 et 2012. De même, si ces dépassements de délai ne sont pas plus importants que dans d’autres secteurs, les implications en termes d’efficience et d’efficacité sur le marché et au niveau des entreprises sont énormes. En raison du manque de données, les dépassements de coûts n’ont pas pu être évalués.

Les RAP et les études de cas ont permis d’identifier les raisons de ces longs délais qui s’expliquent essentiellement par les processus internes de la Banque. Il y a notamment des retards dans l’identification des institutions d’intermédiation

Tableau 7 : Performance dans l’exécution des projets (nombre moyen de mois)

Principaux repères 2000–2006 2007–2012 Total OSHD OSAN OSGE OPSM

Délai entre la signature et l’entrée en vigueur

7,8 3,1 6,8 4,7 8,8 1,5 3,1

Délai entre l’entrée en vigueur et le premier décaissement

4,5 3,1 4,2 2,9 5,3 2,7 0,0


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

financière à même de remplir les conditions des prêts, ainsi que dans la satisfaction, par les gouvernements, des conditions requises pour le décaissement des prêts, tout comme dans le recrutement des experts chargés de fournir une assistance technique. Les retards s’expliquent en outre par les faibles capacités des organes d’exécution mis en place par les gouvernements, la non-maîtrise des procédures de la Banque et les longs et fastidieux processus de passation des marchés.

Les entretiens avec les partenaires de financement confirment que la Banque tarde parfois à réagir aux processus d’évaluation, aux missions de supervision et aux demandes de fonds. De même, les entretiens avec les représentants des gouvernements dans le cadre des études de cas confirment que les processus complexes de passation des marchés pour les projets financés par la Banque ralentissent la mise en œuvre des opérations. Enfin, les visites effectuées sur le terrain ont aussi montré que dans le cas des investissements directs dans les IMF, la Banque ne donnait pas souvent suite et en temps voulu aux demandes de fonds (Access Bank de RDC, Access Bank de Tanzanie), remettant ainsi en cause la solidité financière des IMF et leur conformité avec les exigences réglementaires, tout en affaiblissant la présence de la Banque au sein des conseils d’administration des IMF.

Pour ce qui est des fonds acheminés par l’intermédiaire d’entités gouvernementales ou étatiques, les études de cas conduites dans trois pays ont montré que les calendriers de décaissement des fonds n’étaient jamais pleinement respectés.

❙ Égypte : L’entité gouvernementale n’a réussi à rétrocéder que la moitié des fonds prévus par le Projet de renforcement des micro- et petites entreprises(MSE), maintenant fermé, et 10 % seulement des fonds du Projet d’accroissement

des revenus et des possibilités d’emploi en milieu rural (RIEEP).

❙ Mali : Les fonds destinés au Projet de développement de l’élevage et de la production animale dans la région de Kayes (PADEPA-KS), alloués sous forme de dons pour le renforcement des capacités, ont été réduits à deux reprises parce que la cellule chargée de l’exécution de ce projet n’a pas pu les décaisser.

❙ Ghana : La composante relative à la microfinance du Projet de renforcement des compétences et de développement communautaire tenant compte du genre (GRSCD) n’a démarré que dix mois avant la fin de ce projet qui s’étalait sur une période de cinq ans et n’a jamais bénéficié aux institutions et personnes ciblées.

Par ailleurs, les études de cas ont montré que le financement des IMF au titre des projets du secteur public n’était pas basé sur des contrats de performance et que les décaissements à ce titre n’étaient pas alignés sur les réalisations des plans d’exploitation des IMF, de manière à stimuler une haute performance.

Viabilité

Les performances tant sociales que financières sont un préalable pour un impact à long terme et durable. La finance inclusive vise à appuyer la réduction de la pauvreté, mais cet objectif social ne peut être atteint si les institutions ne sont pas viables. Les institutions doivent couvrir leurs dépenses avec leurs revenus propres, au lieu de dépendre des subventions gouvernementales ou d’acteurs externes. Le succès d’un projet d’inclusion financière passe par l’atteinte des cibles sociales ainsi que par sa viabilité, à travers le renforcement des capacités institutionnelles et la couverture des coûts.


Le manque de viabilité est l’une des principales faiblesses des projets du secteur public. Seuls trois des 13 projets du secteur public en cours/approuvés ciblant le niveau du détail associent des IMF potentiellement viables. Seuls deux des neuf grossistes (grossistes existants et entités gouvernementales que la Banque entend transformer en grossistes) financés par des projets du secteur public en cours/approuvés sont susceptibles d’être viables. Si l’appui de la Banque ne se poursuit pas après l’achèvement des projets actuels, la plupart des activités dépendront d’autres sources d’appui ou seront interrompues. Les études de cas confirment que les activités

menées au titre des projets du secteur public sont en général peu viables (Encadré 4).

Les projets du secteur public manquaient souvent de stratégies de viabilité claires dès le début, parce qu’ils avaient tendance à concentrer l’attention sur des cibles étroites en matière de résultats. S’il est vrai que les projets du secteur privé assurent le suivi des cibles fixées aussi bien pour la proximité que pour les objectifs institutionnels, la plupart des projets du secteur public, pour leur part, privilégient les cibles en matière d’action sociale telles que le nombre de clients et le pourcentage des femmes, souvent au détriment des objectifs de performance

❙ PRESAR, RDC : En dépit de l’atteinte des cibles fixées pour ce qui est des résultats (ouverture de 22 points de vente sur les 25 prévus, et formation de 325 personnes, au lieu de 300 comme initialement prévu), ce projet ne sera probablement pas viable, dans la mesure où au moins deux des trois institutions partenaires devraient fermer en 2014. La première IMF affichait un déficit des fonds propres et des déficits structurels qui pourraient se traduire à terme par une incapacité à rembourser les emprunts extérieurs et l’épargne des clients. La deuxième IMF est confrontée à de graves difficultés opérationnelles ainsi qu’à des problèmes de gouvernance.

❙ DASIP, Tanzanie, et GRSCD, Ghana : Tous ces deux projets ont assuré la formation de formateurs à la gestion financière, sans toutefois mettre en place une stratégie de formation qui aurait garanti un budget à long terme et des incitations en faveur des formateurs ainsi formés pour qu’ils puissent continuer à dispenser la formation. Les projets reposaient sur l’hypothèse que les IMF continueraient de dispenser une formation à leurs clients, mais étant donné que la formation ne relève pas de leur mission fondamentale et que les IMF feraient ainsi concurrence aux centres de formation professionnelle, il est peu probable que les IMF continuent de fournir une formation à une large échelle.

❙ Projet d’amélioration de la productivité agricole des petits exploitants et du cadre de commercialisation (SAPEC), Liberia : Le lancement de ce projet a accusé un retard d’un an et demi, en attendant la ratification de l’accord y relatif par le parlement libérien. Ce retard, ajouté au temps pris par le processus de recrutement des IMF ainsi que par l’élaboration, le pilotage et l’évaluation du régime de crédit, rend difficiles les activités d’intensification et potentiellement non pertinente cette option pour l’ensemble du projet.

❙ PADEC, Mali : En dépit d’une stratégie de viabilité initiale, ce projet n’a pas assuré suffisamment le suivi de la performance de ses partenaires. Une IMF a fait faillite, et une autre a été placée sous surveillance de la banque centrale.

❙ MSEet RIEEP, Égypte : Le programme de microfinance du grossiste SFD/MFCS n’est pas encore financièrement viable, alors qu’il a été lancé il y a dix ans. Ce grossiste a certes amélioré la performance de son portefeuille au cours des deux dernières années, mais ses dépenses opérationnelles, ses coûts de financement et ses provisions pour pertes sur prêts ont augmenté.

Encadré 4 : Manque de viabilité des projets du secteur public : conclusions des études de cas*


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

institutionnelle, tant sur le plan financier que sur le plan social. Une proportion de 1 % seulement des projets du secteur public a des indicateurs favorisant l’évaluation de l’action sociale, de la performance institutionnelle et de la viabilité (portefeuille à risque, autosuffisance sur le plan des opérations, etc.). Le suivi de la performance sociale va au-delà de la vérification des cibles en matière d’action sociale pour s’étendre à la mesure des changements introduits par le projet dans le bien-être des clients. Les études de cas ont également révélé que les dons en faveur du renforcement des capacités, au titre des projets du secteur public, appuyaient les cibles en matière d’action sociale, au lieu de la capacité et de la viabilité globales des IMF. C’est ainsi que le PADEC au Mali et le PRESAR en RDC ont fourni à titre de dons des fonds pour le renforcement des capacités en vue d’appuyer l’ouverture de nouveaux points de services dans les zones rurales ciblées par ces projets, sans plans d’exploitation solides pour en garantir la viabilité à long terme.

Les études de cas ont révélé que l’acheminement des fonds par le canal de projets gouvernementaux entraîne fréquemment des interférences dans les conditions des prêts et la sélection des clients définitifs. Les enseignements tirés de l’expérience au niveau international montrent que les interférences dans les conditions des prêts des institutions financières empêchent de

desservir les pauvres à long terme et peuvent même réduire l’accès aux financements. Il est plus coûteux d’approuver un grand nombre de petits prêts que d’approuver quelques prêts d’un montant substantiel. Par ailleurs, la fixation de faibles plafonds pour les taux d’intérêt empêche les IMF de recouvrer les coûts, limitant ainsi l’offre de crédit pour les pauvres. La Politique et la Stratégie de microfinance, adoptées par la Banque en 2006, soulignent que « … les plafonds en matière de taux d’intérêt limitent l’accès des pauvres aux services financiers ». Les études de cas ont montré comment les interférences dans les conditions des prêts des IMF et la sélection des clients ont un impact négatif sur les résultats des projets (Encadré 5).

Les projets du secteur privé affichent une haute performance en matière de viabilité, toutes les institutions bénéficiaires étant susceptibles ou très susceptibles d’être viables. La création d’institutions entièrement nouvelles est le seul modèle évalué lors des visites effectuées sur le terrain dans le cadre des études de cas, qui ait administré systématiquement la preuve d’une forte probabilité de viabilité, même si les IMF concernées étaient souvent confrontées à des problèmes sur le plan opérationnel. La viabilité des nouvelles institutions créées est basée sur le modèle opérationnel utilisé qui comprend, en plus des participations et de la dette, un important volet

En Tanzanie, bon nombre de coopératives d’épargne et de crédit (SACCO) ont été créées pour des raisons politiques ou pour faciliter l’accès aux fonds publics. L’acheminement de fonds par le biais d’entités le gouvernementales accroît ainsi le risque d’interférences politiques, en plus de renforcer la perception que le financement est gratuit, avec en fin de compte un taux élevé de défaut. Le MSE et le RIEEP en Égypte, le PADEC au Mali et l’UPRP au Ghana ont tous fixé des plafonds pour les marges ou les taux d’intérêt à appliquer par les institutions financières rétrocédant des fonds à leurs clients. En 2012, le SELF a demandé le relèvement de ce montant, mais la Banque n’a jamais donné suite à cette demande, estimant que ce plafond constituait une mesure de gestion des risques. En conséquence, des IMF hautement performantes ont commencé à solliciter des fonds les unes auprès des autres, ainsi qu’auprès d’institutions dotées de capacités internes suffisantes en matière de gestion des risques ainsi que d’une méthodologie solide en matière de prêts, et de la capacité de vérification à postériori, à travers un audit externe de la performance de ces institutions. En recourant à la procédure de non-objection pour ses activités essentielles, la Banque décharge le SELF de toute responsabilité, ce qui ne cadre pas avec la vision qui consiste à bâtir une institution indépendante et durable. Au Ghana, les banque rurales n’ont utilisé les fonds fournis ou les ont utilisé principalement pour récompenser leurs meilleurs clients, à un taux actualisé, ce qui est contraire à l’objectif initial du projet qui consistait à cibler les populations mal desservies

Encadré 5 : Interférence dans les projets, illustrées par les études de cas


pour l’assistance technique à titre de subvention, ainsi que des procédures et outils de gestion et de contrôle interne bien élaborés et testés, des plans d’exploitation, de solides structures de gouvernance avec des actionnaires spécialisés, et un bon niveau de capitalisation. Les stratégies initiales de désengagement, misant sur l’atteinte du seuil de rentabilité financière après une période de trois à cinq ans, se sont révélées peu réalistes, en particulier dans des États fragiles tels que le Liberia et la RDC, mais les incertitudes à ce sujet sont plutôt liées au calendrier, plutôt qu’aux perspectives en matière de viabilité (Encadré 6). Au Mali, la Banque malienne de solidarité est le seul projet du secteur privé qui ne sera probablement pas viable, au regard de sa performance antérieure et des difficultés actuelles.

Il importe de noter que le contexte des pays n’est pas le plus important facteur de discrimination pour la performance, quels que soient les critères appliqués (pertinence, efficacité, efficience, viabilité). À titre d’exemple, 19 projets sur les 94 ont été approuvés pour les États fragiles où le contexte est censé être plus difficile que dans d’autres pays, mais les projets en cours dans ces États fragiles

ont de meilleures notes que des projets exécutés dans des pays non fragiles, 43 % de ces projets en moyenne étant jugés «satisfaisants», contre 33 % seulement dans les pays non fragiles. D’autres institutions de financement intervenant en Afrique ont identifié les voies et moyens de surmonter les obstacles auxquels la Banque continue de se heurter. C’est ainsi que l’étude de cas conduite en Tanzanie a mis en lumière une «performance sous-optimale» pour les interventions du secteur public de la Banque dans ce pays, alors que d’autres institutions de financement telles que le DFID ont contribué à promouvoir l’innovation dans les politiques, la stratégie d’inclusion financière et les services bancaires mobiles, avec à la clé d’énormes changements dans la façon dont les populations s’engagent dans les transactions financières. Il est vrai que la taille du portefeuille n’est pas un bon indicateur de qualité, mais il convient de noter que les approbations de la Banque en faveur de la finance inclusive ont diminué de 70 % entre 2007 et 2011, alors que d’autres institutions à travers le monde augmentaient leurs approbations en faveur de l’Afrique de plus de 55 % (Enquête du CGAP sur le financement transfrontalier pour la période 2008-2012).

La Banque a investi dans Access Bank of Liberia (ABL) pour la première fois en 2008 et elle a approuvé des augmentations du capital de cette banque en 2012 et 2013, à hauteur de 1,7 million d’UC. En 2008, la Banque a également fourni à ABL un don d’assistance technique du FAPA d’un montant de 1 million d’UC. ABL a démarré ses opérations en 2009, en liaison avec des micro entrepreneurs (80 % de son portefeuille) et des PME. Au mois de juin 2013 (sa cinquième année d’activité), ABL desservait plus de 110 000 clients, dont 12 000 emprunteurs. Le modèle de projet entièrement nouveau, qui requiert un solide appui technique et financier d’une société de portefeuille solide, a favorisé l’intensification des activités en quelques années seulement. La société de portefeuille fournit un personnel qualifié, des méthodologies et des outils éprouvés, ainsi que des structures de gouvernance solides. ABL n’est pas encore parvenue au stade de l’autosuffisance, dans la mesure où, au mois de juin 2013, elle affichait un taux négatif de rendement des capitaux propres (-10 %), mais il est probable qu’elle soit viable. ABL avance vers la bonne direction, avec un portefeuille relativement solide et des solutions largement appropriées pour les principaux problèmes liés à la croissance et aux ressources humaines. Ce projet est jugé « satisfaisant » (mais pas encore « très satisfaisant », dans la mesure où il y aura des retards dans l’atteinte des cibles et qu’il faudra à ABL une assistance technique sur une période plus longue qu’initialement prévue).

Encadré 6 : Exemple de projet entièrement nouveau dans un État fragile


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

Ventilation de la performance par modèle d’intervention

La performance en matière de développement varie en fonction du modèle d’intervention. Le modèle A décrit plus haut (section B du chapitre III) s’est avéré un bon modèle d’intervention pour la Banque, mais sa performance est limitée par plusieurs processus internes. D’une manière générale, ces investissements directs dans des institutions de détail ont été jugés satisfaisants à tous les niveaux de l’évaluation, bien plus que les autres modèles d’intervention. Les sept projets du modèle A pris en compte dans l’analyse de la qualité à l’entrée ont été jugés «assez satisfaisants ou plus», contre 38 % seulement pour l’ensemble des projets. Tous les huit projets du modèle A pris en compte dans la notation des projets en cours/approuvés ont été jugés « satisfaisants », contre 36 % seulement pour l’ensemble des projets. Les études de cas ont montré que ce modèle est le plus susceptible de générer des opérations viables, essentiellement grâce à un choix judicieux de promoteurs solides et à un dosage approprié des prises de participations et de dons du FAPA. Ces projets visent en effet à renforcer les institutions de détail faisant preuve d’engagement pour desservir les populations à faible revenu.

Toutefois, il y a des limites dans la performance des projets de ce modèle. Tout d’abord, les procédures d’approbation et de décaissement de la Banque, conçues pour des projets de bien plus grande envergure, limitent l’efficience des chefs de projets. À titre d’exemple, les visites effectuées sur le terrain ont établi que la Banque ne donnait pas fréquemment et en temps voulu suite aux demandes de fonds (Access Bank de RDC, Access Bank de Tanzanie). Par ailleurs, au titre du modèle A, la Banque peut désigner des administrateurs et appuyer ainsi la gouvernance des IMF qui est l’un des principaux points faibles dans ce secteur. Toutefois, compte tenu du manque d’expertise en microfinance et de la rotation au niveau des

membres des conseils d’administration, les études de cas n’ont pas clairement identifié la valeur ajoutée qu’apportent les administrateurs désignés par la Banque, au-delà du souci que les IMF se conforment aux exigences réglementaires. D’autres financiers tels que la Société financière internationale et la KfW ont élaboré une stratégie complète d’appui dans le domaine de la gouvernance, stratégie couvrant la désignation d’administrateurs externes et internes, l’organisation de sessions de formation et la mise en place de systèmes de suivi. Enfin, ces investissements sont concentrés dans les zones urbaines et semi-urbaines et ne desservent donc pas les zones reculées et rurales.

Le modèle B, axé sur le financement de structures d’investissement appelées à financer les IMF, est théoriquement un bon modèle d’intervention, dans la mesure où il s’appuie sur les forces du modèle A et permet la ventilation des investissements, atteignant ainsi une taille des projets plus conforme aux normes de la Banque. Toutefois, la Banque n’a approuvé qu’un seul investissement indirect de ce genre au cours de la période sous revue. Cet investissement a été jugé « assez satisfaisant », essentiellement en raison d’insuffisances dans l’analyse du marché lors de la phase de conception. Plusieurs problèmes rendent difficile l’utilisation de ce modèle par la Banque : i) l’absence d’une stratégie proactive pour déployer le modèle ; ii) le fait que la juridiction compétente pour le financement se trouve hors du continent africain ; et iii) les difficultés pour les fonds à engager le volume du portefeuille en Afrique, par rapport à d’autres régions. La promotion du modèle est assurée par d’autres institutions de financement. Au mois de décembre 2011, une proportion de 35 %des 11 milliards d’USD engagés par les financiers transfrontaliers à l’échelle mondiale en faveur du refinancement des IMF, avait déjà été acheminée à travers des intermédiaires du secteur privé en utilisant le modèle B. Ce modèle représente la


moitié des portefeuilles de la Société financière internationale et de la KfW (Enquête du CGAP sur le financement transfrontalier pour la période 2008-2012). Au total, 111 fonds sont actuellement dédiés à la microfinance, et plusieurs de ces fonds interviennent en Afrique (Regmifa, Africap, Shorecap, Rural Impulse).

Le modèle C a tendance à ne pas produire les résultats attendus, en particulier lorsqu’il est utilisé pour appuyer le niveau du détail. Bien que les objectifs visés soient essentiellement conformes aux stratégies de développement de la Banque et des pays, et en dépit de l’accent mis sur les segments mal desservis, les prêts et les dons acheminés par l’intermédiaire d’entités gouvernementales (modèle C) enregistrent souvent de faibles performances. Seuls 14 % des 22 projets de ce modèle pris en compte dans l’analyse de la qualité à l’entrée ont été jugés «assez satisfaisants» et plus, contre 38 % pour l’ensemble des projets. La moitié seulement de ces projets pris en compte dans la notation des projets en cours/approuvés ont été jugés «assez satisfaisants et plus», contre 72 % pour l’ensemble des projets. Les études de cas ont mis en lumière la très faible probabilité de viabilité de ces projets, qui s’explique par les raisons suivantes :

❙ Les projets ne sont pas souvent accompagnés d’une analyse appropriée du marché, tandis que les conditions requises ne sont pas bien définies et/ou que les objectifs fixés sont trop élevés, sans compter que les fonds ne sont pas pleinement décaissés.

❙ L’expertise en microfinance n’est pas souvent suffisante pour la conception et l’exécution des projets au niveau du détail.

❙ Les stratégies de viabilité ne sont pas souvent en place dès le départ, les projets tendant à mettre l’accent sur des cibles étroites en matière de proximité.

❙ Il y a fréquemment des interférences dans les conditions des prêts et dans la sélection des clients définitifs (voir paragraphe 49).

Il est donc clair que le modèle C n’est pas la structure appropriée pour la Banque au niveau du détail. La Politique et la Stratégie de microfinance de 2006 décourageaient déjà ce type de projet, tout en militant ardemment en faveur du leadership du secteur privé dans le financement des IMF. Ce modèle pourrait être potentiellement efficace sur le plan des réformes (appui aux réformes, formation des superviseurs) et des infrastructures du marché (appui aux réseaux d’institutions de microfinance, aux cabinets d’audit, aux bureaux du crédit, etc.). Toutefois, les projets couverts dans la présente évaluation ne fournissent pas suffisamment de données sur la performance pour permettre une analyse de la performance de la Banque à ces deux niveaux. Les études de cas ont souligné le fait que les activités de la Banque au niveau des infrastructures du marché au Ghana ne relevaient pas d’une stratégie à long terme pour le réseau de microfinance et le programme de formation connexe dans ce pays, tout en faisant état des faibles capacités à appuyer les projets ciblant les infrastructures du marché dans les conditions actuelles.

Les projets du modèle C prévoient souvent la création d’entités étatiques faîtières, bien que de telles structures n’aient pas encore administré la preuve de leur succès. La transformation de cellules gouvernementales d’exécution de projets en entités étatiques faîtières est souvent considérée comme une amélioration apportée au modèle C par le personnel de la Banque et les partenaires gouvernementaux. De telles facilités grossistes visent à garantir une plus grande indépendance et un meilleur ciblage dans la conception et l’exécution des projets, ce qui ne serait pas le cas avec une cellule gouvernementale. Cette approche est également censée garantir la réaffectation des fonds de la Banque à la microfinance après le remboursement


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

du premier prêt par les IMF. Toutefois, les études de cas sont parvenues à la conclusion que la création d’entités étatiques faîtières nationales n’est justifiée que dans quelques cas seulement tels que les situations de post-conflit, afin de fournir une solution temporaire efficiente aux problèmes de liquidité et de contribuer au renforcement des capacités des IMF. Les entités faîtières étatiques existantes n’ont pas administré la preuve de leur efficience dans le décaissement des fonds qui leur sont alloués, en partie en raison d’une estimation incorrecte des besoins et de leurs faibles capacités internes (Égypte, Ghana). Par ailleurs les cellules d’exécution des projets transformées en entités faîtières (Congo, Djibouti, Guinée, Mauritanie, Ouganda et Tanzanie) n’ont pas élaboré des plans d’exploitation clairs et convaincants comprenant des analyses du marché et des projections financières à même d’en garantir la valeur ajoutée et la capacité de viabilité au-delà de la période du projet concerné. La viabilité de tels grossistes publics est peu probable. Les principaux problèmes sont liés à l’absence d’un marché viable pour ces structures de refinancement afin de leur permettre d’être auto-suffisantes, compte tenu de l’existence d’options de financement compétitives et des faibles capacités techniques de leur personnel dans le domaine de la microfinance.

Les projets du modèle C sont souvent conçus comme des composantes relatives au crédit de projets de plus grande envergure hors du secteur financier, en dépit des données montrant que de tels projets ont une performance plus faible que les projets autonomes. Soixante-sept pour cent (67 %) des projets autonomes en cours/approuvés ont été jugés «satisfaisants» dans leur ensemble, contre 8 % seulement des projets en cours ayant une composante relative au crédit. Le rapport sur l’évaluation de la qualité à l’entrée identifie clairement les problèmes de qualité liés aux composantes. Conçues comme des intrants pour des projets multisectoriels de plus large portée, les composantes relatives au crédit affichent

habituellement une faible performance parce que le projet concerné ne bénéficie pas du niveau approprié d’appui dans sa conception technique ou encore parce que l’organe d’exécution ne dispose pas d’une structure de gouvernance appropriée ni de l’expertise requise, le calendrier d’exécution du projet étant du reste déconnecté des exigences sur le plan de la microfinance. La faible performance de ces composantes s’explique également par le fait que les indicateurs de financement et de performance de la microfinance ne font pas l’objet d’un suivi approprié parce qu’ils sont dilués dans des considérations plus larges de gestion des projets. La Politique et la Stratégie de microfinance de 2006, ainsi que de nombreuses évaluations externes, ont recommandé d’éviter les composantes relatives au crédit, affirmant que «… l’autre enseignement tiré par la Banque est que l’appui au développement de la microfinance, à travers des composantes de projets d’investissement de plus large portée, n’est pas aussi efficace que l’utilisation d’une approche d’appui direct».

L’appui budgétaire (modèle D) peut être efficient lorsqu’il est utilisé pour appuyer des réformes pilotées par des équipes gouvernementales engagées, compétentes et dédiées. Sur les cinq projets d’appui budgétaire d’OSGE comprenant des conditions liées au secteur de la microfinance, il n’y avait pas de données sur la performance de l’un de ces projets, et trois de ces projets (un au Rwanda et deux au Maroc) ont été jugés satisfaisants ou plus dans leurs RAP et durant les études de cas, tandis qu’un autre (Tunisie) a été jugé «peu satisfaisant» dans son RAP. Le principal facteur distinctif entre un projet qui a réussi et un projet qui n’a pas réussi est le niveau d’engagement des pouvoirs publics à entreprendre des réformes et à promouvoir l’inclusion financière. Au Maroc et au Rwanda, l’appui budgétaire a été utilisé pour accompagner des réformes qui étaient déjà en cours et qui étaient pilotées par des équipes gouvernementales dédiées. En Tunisie, l’appui budgétaire couvrait les conditions requises pour


encourager des changements que le gouvernement n’était pas prêt à opérer (transparence, analyse du marché et changements dans la réglementation). Des changements n’ont été introduits que partiellement après la transition politique et des années après l’achèvement du projet.

Les fonds fiduciaires (modèle E) n’ont pas répondu aux attentes. Les fonds fiduciaires étaient censés aider la Banque à développer son petit portefeuille de dons et à gérer des projets de taille restreinte. Toutefois, plus de quatre ans après leur approbation, les fonds fiduciaires pour la microfinance et les migrations n’ont pas encore procédé à des décaissements. En principe, l’Afrique a grandement besoin de ce type de projet financé par un don au niveau du détail et des infrastructures du marché,

mais il y a clairement des faiblesses dans l’exécution de ce type de projet. Certaines de ces faiblesses sont liées aux procédures régissant les fonds fiduciaires de la Banque, celles-ci n’étant pas encore adaptées pour aider à gérer de petits montants et les contrats exécutés par des tierces parties. Les bénéficiaires de ces fonds, généralement des institutions de taille restreinte, doivent se conformer strictement aux procédures de passation des marchés de la Banque. Les chefs de projets doivent se conformer à tous les processus contractuels de la Banque, même pour des montants inférieurs à 300 000 UC. Au nombre des autres faiblesses dans la gestion des fonds fiduciaires de la microfinance figurent les dotations en effectifs, les ressources et les obstacles d’ordre juridique.


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

Leadership, structure organisationnelle, systèmes et capacités

Manque de champion interne et cadre organisationnel inadéquat

La Banque ne disposait pas de champion interne doté d’une autorité et de responsabilités claires. Elle n’était pas assez bien organisée et dotée en personnel pour efficacement identifier, évaluer, mettre en œuvre, suivre les opérations d’inclusion financière, et générer des connaissances. La désignation d’OPSM comme point focal de la microfinance depuis 2006 était appropriée dans le cadre d’une approche du secteur privé pour promouvoir l’inclusion financière. OPSM était censé jouer le rôle de chef de file pour ce qui est « ...des investissements orientées vers le secteur privé et de toutes les autres activités opérationnelles dans le cadre de la Politique et stratégie de microfinance du Groupe de la Banque ». Avec l’appui technique de l’OPSM, les départements des opérations du secteur public étaient supposés prendre l’initiative dans le dialogue en vue d’améliorer l’environnement porteur. Cependant, les priorités stratégiques d’ordre plus général, avec une préférence donnée aux infrastructures au détriment des « autres opérations »,ont limité la capacité des différents départements de la Banque à travailler ensemble, et les documents de stratégie contradictoires et le système d’incitation (y compris les indicateurs clés de performance) au sein d’OPSM ont rendu difficile à OPSM d’assumer pleinement cette responsabilité. S’il est vrai que le département OPSM a acquis une expérience dans ses opérations de microfinance au niveau micro, l’ancrage institutionnel de la

microfinance dans le département du secteur privé n’a pas été chose aisée.

Les points de vue sont restés décousus sein de la Banque, sans aucune synergie, voire de coordination entre les différents programmes. Des tentatives ont été faites-en particulier au cours des quatre réunions de travail tenues en 2010 qui ont rassemblé tous les départements travaillant sur la microfinance mais se sont soldées par un échec. Il n’existait pas de liens appropriés, de synergie et de coordination adéquate entre les opérations du secteur public et du secteur privé. La reconnaissance de rôles différents pour les secteurs public et privé et comment ils pourraient être complémentaires dans une approche coordonnée etholistique a fait défaut. La récente création d’OSFD pour chapeauter les secteurs public et privé constitue une amélioration organisationnelle significative qui traduit le ferme soutien apporté par la direction de la Banque au secteur financier, notamment l’inclusion financière.

Expertise limitée dans le domaine de la microfinance

La Banque n’a jamais eu le personnel qu’il faut pour réaliser des résultats au titre de ses objectifs. Le ratio actuel personnel/projet est insuffisant pour assurer le suivi du vaste portefeuille de microfinance, qui comprend des investissements dans plus de 800 institutions de microfinance intervenant dans 21 pays, pour traiter de nouvelles opérations et générer des connaissances. Si la stratégie du FAD de 2001 et l’assistance à la stratégie de dotation en personnel spécialiste de la microfinance prévoyaient sept experts, en 2012 seulement deux étaient en

Évaluation organisationnelle

47Évaluation organisationnelle

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

place : un à OPSM, et l’autre à OSHD. Lors de l’évaluation, les personnes interrogées ont confirmé le manque de capacité du personnel, qui se traduit par des projets mal conçus, des retards dans le traitement de nouveaux projets, le manque de réactivité dans les partenariats et peu de temps consacré à la formation et à la gestion du savoir. Les projets de microfinance sont souvent gérés par des chefs de projet dévoués qui travaillent sur plusieurs thèmes et secteurs. Il existe également peu de directives opérationnelles claires à l’intention du personnel chargé de concevoir et suivre les projets de microfinance.

Processus institutionnels inadéquats

Les procédures de la Banque, notamment l’approbation des projets, la passation des marchés et la motivation du personnel, constituent un défi pour les projets de microfinance, qui représentent de petites transactions par rapport aux projets standard de l’institution. Les objectifs de décaissement ont un effet dissuasion sur le personnel et la direction pour passer le temps nécessaire sur les projets de microfinance. L’existence d’un ensemble d’obstacles administratifs et de procédures d’évaluation des risques ralentit les processus d’évaluation et d’acquisition. Une raison de la lourdeur de ces processus internes peut tenir au fait que la Division de la gestion des risques de crédit (FFMA2) juge les opérations de microfinance trop risquées. Sans vouloir donner l’impression que les opérations de microfinance ne comportent aucun risque, il est possible d’œuvrer à une meilleure compréhension des risques de microfinance et de mettre en place des processus qui permettent plus de dialogue entre FFMA2 et les départements des opérations.

Système de suivi de la performance incomplet

La Banque ne dispose pas de mesures de performance et de procédures rigoureuses pour le suivi des résultats de la microfinance et la gestion de l’information. Le recours à la revue à mi-parcours et aux évaluations finales qui arrivent trop tard dans le processus pour être d’une quelconque utilité est excessif. Les analyses de porte feuille ne peuvent pas tirer des conclusions significatives sur la performance au-de là des produits, ce qui rend difficile d’avoir une image claire des résultats obtenus par les opérations de la Banque. La revue du porte feuille effectuée aux fins de la présente évaluation s’est heurtée à des défis de taille pour identifier des projets de microfinance et recueillir des données de base sur les projets(montant,objet,instruments, etc.) et leurs performances. Ainsi, la Banque ne peut pas se tenir elle-même responsable, laissant échapper de ce fait l’occasion de tirer des leçons des expériences passées. Les projets enregistrant des résultats médiocres peuvent donc se poursuivre et même mis à l’échelle.

L’introduction de l’évaluation ex-ante de l’additionnalité et des résultats en matière de développement pour les opérations du secteur privé (ADOA) a contribué à l’amélioration dans l’utilisation des indicateurs standardisés et l’évaluation de l’additionnalité. Cependant, le cadre ADOA ne s’applique qu’aux opérations du secteur privé et se heurte à son lot des défis, dont le besoin de disposer d’un effectif adéquat pour procéder aux évaluations, générer des connaissances et veiller à ce que le mécanisme d’établissement de rapports nécessaires soit en place au niveau de la transaction sur lesquels fonder l’évaluation de l’ADOA1.

La Banque met trop de temps à s’adapter aux évolutions mondiales en matière de suivi


et d’évaluation (S & E) dans le secteur de la microfinance, ce qui la classe loin derrière d’autres bailleurs de fonds,qui ont adopté des objectifs très ambitieux à cet égard. En outre, le CGAP (Groupe consultatif d’assistance aux pauvres)a mis en ligne plusieurs publications pertinentes qui fournissent des lignes directrices pour l’établissement de rapports sur les projets à l’intention des institutions de microfinance et les structures de placement2.

Peu de gestion du savoir, d’apprentissage et de formation

La Banque dispose de plusieurs atouts pour une gestion solide du savoir. Le Bureau de l’économiste en chef (ECON) a réalisé d’importants travaux dans des domaines tels que les questions de coûts des envois de fonds des migrants, les registres de crédit,les services bancaires par téléphone et l’inclusion financière. En outre, la Banque compte plus de 30années d’engagement dans la microfinance et héberge le projet « Mettre la finance au service de l’Afrique ». Toutefois, les preuves de la production de connaissances à l’intérieur des départements des opérations sur la base de leur expérience font défaut. De même, on ne dispose d’aucune preuve que ces départements mettent à profit les connaissances produites par ECON ou d’autres institutions travaillant sur la microfinance. Les autres organismes ont mis plus d’accent sur la gestion du savoir. Le FIDA, par exemple, a créé un département de stratégie et de gestion du savoir pour accorder une attention plus accrue à la gestion du savoir. Le Fonds d’équipement des Nations Unies (FENU)a mis en place un département similaire.

Recours limité aux partenariats

Il existe des possibilités d’utiliser davantage de partenariats stratégiques pour améliorer les

opérations. La Banque a noué une variété de partenariats au niveau institutionnel qui ont conduit à des études économiques et sectorielles conjointes, dont « Optimisation du phénomène migratoire pour l’Afrique : Envois de fonds, compétences, investissement et financement en Afrique – durant la crise et au-delà, avec la Banque mondiale, ainsi que le Rapport annuel sur la compétitivité en Afrique avec le Forum économique mondial. La Banque a toutefois joué un rôle limité dans le domaine de la coordination et des conseils stratégiques en coordination avec les partenaires au niveau des pays. Pourtant, ces partenariats sont utiles ne serait-ce que pour unir les forces des différents partenaires au financement afin de mieux définir les créneaux et les avantages comparatifs.

Incapacité à réformer

La Banque a fait des progrès limités dans l’amélioration de son modèle d’entreprise en dépit de plusieurs évaluations réalisées au cours de la période qui ont toutes identifié les mêmes faiblesses. L’examen par les pairs de 2002, réalisée par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et le CGAP, a mis en évidence un manque de clarté stratégique(plus tard corrigé au moyen de la Politique et stratégie de microfinance du Groupe de la Banque,2006), l’utilisation de composantes plutôt que de projets autonomes et leur faible taux de décaissement et de performance,l’absence de consensus sur le point d’ancrage approprié de la microfinance au sein de l’institution et l’insuffisance des capacités du personnel pour gérer le portefeuille de la Banque. Le Rapport de l’exercice d’assainissement du portefeuille de microfinance de 2006 a constaté l’absence de directives opérationnelles, de point focal, de spécialistes de la microfinance, de gestion du savoir et de données sur la performance. Si l’Examen par les pairs de 2009 du CGAP a reconnu un meilleur alignement des politiques sur les meilleures


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

pratiques internationales, il a également souligné de graves problèmes opérationnels : un leadership peu clair, un nombre insuffisant de spécialistes de la microfinance, le manque de données sur les résultats, l’utilisation limitée des contrats basés sur la performance et le manque d’évaluations indépendantes comme questions appelant une attention immédiate. Le bilan 2011/2012 a mis en évidence des défis en termes de cohérence des indicateurs clés de performance de la Banque qui encouragent les grands projets, la faible appétence au risque de la Banque à travers son guichet BAD, et le manque d’indicateur s clés de performance (KPI) spécifiques à la microfinance ainsi que de personnel spécialiste de la question.

Que peut-on apprendre des institutions sœurs ?

Une analyse comparative a été réalisée pour apprendre des institutions homologues dans les domaines où la Banque fait face à des défis pour promouvoir l’inclusion financière. L’exercice a été réalisé à l’aide de l’Indice SmartAid pour la microfinance mis au point par le CGAP, qui mesure l’état de préparation des bailleurs de fonds à soutenir efficacement la finance inclusive. SmartAid porte essentiellement sur les systèmes internes de gestion des bailleurs de fonds. Parce qu’ils sont placés sous le contrôle direct de ces derniers, ces systèmes constituent une condition préalable à l’efficacité. L’hypothèse est que des systèmes solides sont plus susceptibles de soutenir des projets réussis. En utilisant une méthodologie rigoureuse pour rendre l’indice applicable à tous les bailleurs de fonds, SmartAid a identifié cinq éléments considérés comme des facteurs d’efficacité cruciaux de leurs interventions : i) clarté de la stratégie, ii) compétence du personnel, iii) responsabilisation vis-à-vis des résultats, iv) gestion du savoir, et v) outils d’intervention appropriés (voir les annexes 4 et 5 pour plus de détails).

La Figure 4 montre que les institutions sœurs, en matière d’inclusion financière, ont trouvé des moyens de surmonter les obstacles qui continuent de se dresser devant la Banque. Ces institutions ont développé une plus grande clarté stratégique, mis en place des systèmes institutionnels plus forts, et se créent plus de possibilités d’apprendre, tout cela au sein des structures de gouvernance non différentes de celles de la Banque. La plupart de ces institutions ont des unités spécialisées de microfinance dotées d’un effectif suffisant pour assurer des opérations de qualité et traiter avec les unités opérationnelles. Elles ont développé des systèmes efficaces d’identification de projet, des systèmes de gestion du savoir et réalisent régulièrement des revues de portefeuille pour l’obligation de rendre compte et l’apprentissage. La Banque n’est pas loin de la moyenne des institutions multilatérales, mais les recommandations répétées n’ont pas été effectivement mises en œuvre.

Comparant les scores de la Banque dans le temps, la figure 4 montre que la clarté stratégique a sensiblement évolué entre 2002 et 2009. Les instruments ont été également améliorés, quoique dans une moindre mesure. Les compétences du personnel affichent une tendance inverse, la situation ayant empiré, alors que la gestion du savoir a stagné à un niveau bas à l’instar des autres dimensions clés de l’efficacité : assurance qualité, système d’identification des projets, indicateurs de performance et contrats de performance.

Quoique cet exercice de comparaison mette en lumière les défis majeurs, il importe de noter qu’il existe aussi des domaines où la Banque est forte par rapport aux autres bailleurs de fonds. La Banque dispose d’un certain nombre d’avantages comparatifs pour promouvoir l’inclusion financière :

❙ une voix qui porte en Afrique et la capacité de réunir les gouvernements des pays membres régionaux pour des discussions et d’influer sur les politiques ;


❙ l’engagement vis-à-vis des approches régionales et l’expérience dans le domaine qui offrent des perspectives d’une participation plus poussée dans l’infrastructure financière ;

❙ une gamme d’instruments de financement à déployer dans les opérations du secteur tant public que privé ;

❙ la capacité de mobiliser du financement de long terme ;

❙ une capacité de recherche éprouvée pour aborder les questions d’inclusion financière en étroite collaboration avec le Partenariat pour la finance au service de l’Afrique » (MFW4A).

Figure 4 : Dimensions de la performance de la Banque et des autres institutions sœurs

0

1

2

3

4

5

Clartéstratégique

AfDB 2009

AfDB 2002

MIF 2013 KFW 2011Moyenne multilatérale (toutes les années)UNCDFIFAD 2013

Assurancequalité

Capacité dupersonnel

systèmed’identi�cation

des projets

Indicateurs deperformance Contrats de

performanceRevues deportefeuille

Gestion dusavoir

Instruments

AfDB 2009

AfDB 2009

AfDB 2009

AfDB 2009

AfDB 2009AfDB 2009

AfDB 2009AfDB 2009

AfDB 2009AfDB 2002

AfDB 2002

AfDB 2002 AfDB 2002

AfDB 2002


Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

Conclusions

Une approche pertinente, mais une stratégie trop ambitieuse et non ciblée

Les documents de stratégie de la Banque reflètent les grandes lignes des approches pertinentes en matière de microfinance. La clarté de la stratégie de la Banque était à son zénith au moment de l’élaboration de la Politique et de la stratégie de microfinance de 2006. La stratégie s’articulait autour d’une approche des systèmes financiers et incluait tous les niveaux du secteur financier (détail, infrastructures de marché, politique). Elle était claire, reflétait largement l’état du secteur et les défis spécifiques des économies et des sociétés africaines. Son approche était alignée sur les bonnes pratiques internationales ainsi que les priorités de la Banque.

La stratégie était cependant trop ambitieuse. Elle n’avait pas défini de priorités, et ses objectifs n’étaient pas alignés sur les ressources internes et la capacité globale. La stratégie manquait d’orientation claire, de ressources, et d’un modèle d’affaires pour ses ambitions. Des plans d’activité et des directives opérationnelles n’avaient pas été fournis. Des ressources financières internes adéquates, la compétence du personnel et de la direction n’étaient pas au rendez-vous à tous les niveaux. En conséquence, la Politique et stratégie en matière de microfinance n’a eu qu’un léger impact sur le portefeuille et aucun effet sur les processus internes.

Faible performance du portefeuille

Dans l’ensemble, les examens documentaires et études de cas réalisés pour la présente évaluation portent sur une longue période au cours de laquelle les objectifs des projets étaient conformes aux priorités de développement de la Banque et des pays, mais leur conception inadéquate a souvent empêché la mise en

œuvre efficace et l’atteinte des résultats. La conception des projets du secteur public s’appuyait souvent sur une analyse insuffisante du marché et des partenaires non viables sur le terrain. L’efficacité et l’efficience étaient faibles pour les projets du secteur public, et modérément satisfaisantes pour les opérations du secteur privé. L’efficacité était modérément satisfaisante pour les projets du secteur privé qui ont, cependant, enregistré un score élevé sur la durabilité avec tous les bénéficiaires susceptibles ou très susceptibles d’être durables. La création de nouvelles institutions de microfinance, notamment de nouvelles institutions financières de détail, a été le seul modèle évalué au cours des études de cas qui ont régulièrement affiché une forte probabilité de durabilité, même si ces institutions sont souvent confrontées à des défis opérationnels. À l’inverse, la durabilité était une des principales faiblesses des projets du secteur public. Dès le départ, ces projets n’avaient pas de stratégies claires pour travailler à la viabilité des institutions financières partenaires. Ils ont tendance à se focaliser sur des objectifs étroits de desserte sans un suivi rigoureux de la performance sociale, institutionnelle et financière. Les composantes de crédit dans les grands projets du secteur non-financiers restent prédominantes, malgré les preuves de mauvaise conception et de faible performance.

Différences importantes entre les différents modèles d’intervention de la Banque

Les performances varient largement selon le modèle utilisé pour appuyer la microfinance. L’investissement direct dans les institutions financières de détail (modèle A) s’est avéré un bon modèle d’intervention, mais sa performance a été entravée par plusieurs processus internes jugés

53Conclusions

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

lourds. L’investissement indirect par le canal des structures d’investissement et des banques commerciales (modèle B) est, en théorie, un bon modèle d’intervention, étant donné qu’il s’appuie sur les forces du modèle A et permet l’agrégation des investissements, pour ainsi atteindre une taille de projet plus conforme aux normes de la Banque. Mais plusieurs facteurs font qu’il est difficile pour la Banque de l’utiliser, notamment la juridiction des partenaires. L’appui indirect par le truchement du gouvernement (modèle C) n’entraîne manifestement pas la performance acceptable requise pour permettre à la Banque d’intervenir au niveau des institutions de détail (c’est-à-dire de financer les institutions de microfinance), soit par le biais des cellules d’exécution du gouvernement ou des institutions de gros appartenant à l’État. Ce modèle pourrait être efficace au niveau des politiques et des infrastructures de marché, mais cela attend d’être confirmé par des données réelles sur les performances. L’appui budgétaire (modèle D) est un bon modèle lorsqu’il est utilisé pour soutenir les réformes dans les pays où le gouvernement est engagé et a la capacité d’entreprendre les réformes nécessaires. Bien qu’ils aient été approuvés en 2009, les fonds fiduciaires (modèle E) n’ont pas encore effectué de décaissement de fonds, principalement en raison i) de problèmes au niveau de leur conception, y compris des obstacles inhérents à leur gouvernance, qui ne repose pas sur les structures, les processus et les procédures de la Banque ; ii) d’une pénurie des ressources affectées à leur gestion, notamment l’identification, l’évaluation et la supervision des opérations à appuyer, et iii) du manque de personnel.

Contextes de pays difficiles mais pas insurmontables

Promouvoir l’inclusion financière en Afrique n’est

pas chose aisée, du fait des défis structurels d’ordre plus général, tels que la faiblesse des infrastructures, l’instabilité macroéconomique et politique et la faible gouvernance. Cela dit, les facteurs externes ne sont pas la principale raison de la faible performance des projets de microfinance de la Banque. Bien plus importantes sont les faiblesses du système de gestion interne. D’autres institutions de financement ont trouvé des moyens de surmonter ces obstacles qui continuent de se dresser devant la Banque.

Structure, systèmes et capacité organisationnels peu adéquats

La performance de la Banque est principalement entravée par des contraintes internes liées au caractère peu adéquat des structures, des systèmes et des capacités organisationnels :

❙ structure organisationnelle peu adéquate, caractérisée par l’absence d’un champion interne avec des responsabilités claires ;

❙ expertise limitée dans le domaine de la microfinance, qui se traduit par une capacité de mise en œuvre insuffisante – durant aucune phase depuis 1999, l’institution n’a affecté des ressources humaines adéquates à la microfinance

❙ processus internes inadéquats, notamment l’approbation des projets, les acquisitions et les mesures d’incitation en faveur du personnel qui ne l’encouragent pas à accorder du temps aux projets de microfinance de petite taille ;

❙ Un système de suivi des performances incomplet qui ne permet pas à la Banque de collecter et de gérer les données pertinentes sur la performance, de mettre un terme aux projets qui ne connaissent pas de succès, ou


de transposer à une plus grande échelle les succès ;

❙ gestion insuffisante des connaissances, caractère limité de la formation et des leçons tirées de l’expérience ;

❙ recours limité aux partenariats.

La Banque a fait des progrès limités dans le temps pour ce qui est de l’amélioration de son modèle d’entreprise. L’incapacité à réformer et à améliorer les performances, en dépit de plusieurs évaluations réalisées au cours de la période qui ont toutes mis en évidence les mêmes faiblesses, reste en dernière analyse le constat qui interpelle l’institution le plus.

55Conclusions

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

Principales leçons pour plus d’efficacité

Pour produire efficacement des résultats en matière de développement, assurer la pertinence et la clarté des documents de politique de microfinance ne constitue que la première étape. Aussi faudra-t-il un leadership fort pour mettre en œuvre efficacement les objectifs stratégiques, du personnel bien formé et expérimenté avec de bonnes mesures d’incitation et des processus internes efficaces, y compris la coordination et la collaboration. Une fois que ces conditions sont remplies, la Banque peut faire fond sur ses avantages compétitifs, ainsi que ses relations étroites avec les pays membres régionaux et son large éventail d’instruments financiers.

Pour la mise en œuvre de la stratégie et des opérations de microfinance, les inefficacités internes constituent une plus grande entrave à l’efficacité que les contextes nationaux.

Un projet d’inclusion financière promis au succès est un projet qui vise à contribuer au changement systémique et au renforcement institutionnel pour atteindre à la fois les objectifs sociaux et la viabilité opérationnelle et financière. Les projets de microfinance qui s’attachent strictement aux objectifs de desserte, tels que le nombre de bénéficiaires finaux, pourraient atteindre des objectifs à court terme tout en manquant de s’attaquer aux obstacles à long terme à l’inclusion financière.

L’efficacité du projet est plus élevée lorsque la Banque sélectionne une institution de microfinance ayant une capacité interne de gestion des risques suffisante et des processus de prêt judicieux (ou travaille avec cette institution pour mettre à niveau ses capacités et ses processus). En intervenant au niveau des conditions de prêt ou en instituant une procédure de non-objection

par prêt, la Banque décharge l’institution financière partenaire de sa responsabilité et de son obligation de rendre compte. Cela est en contradiction avec la vision de la Banque pour les entités de microfinance durables, viables et indépendantes.

Le financement des institutions financières de détail par l’intermédiaire des gouvernements ne conduit pas au développement efficace des marchés, ni ne permet une prestation de services efficace aux bénéficiaires ciblés. Ce modèle d’intervention n’est manifestement pas le bon mécanisme pour la Banque au niveau des institutions de détail (institutions de microfinance). De même, à moins que les composantes de crédit ne soient conçues comme des projets autonomes, ils produisent des résultats faibles.

Si la Banque met en œuvre ses opérations à travers cinq modèles opérationnels, l’investissement dans les institutions de détail, y compris la création de nouvelles institutions, s’est avéré le modèle le plus performant. En dépit du fait que ces interventions ne s’attaquent pas aux obstacles auxquels se heurte l’inclusion financière en Afrique au niveau de l’infrastructure du marché et des politiques, elles semblent être la meilleure option pour la Banque au regard de ses capacités et systèmes actuels.

Le manque de système d’information bien conçu et fonctionnel ne permet pas à la Banque de tirer des leçons de ses opérations de manière adéquate. Cela empêche également l’institution de prendre part à des initiatives de partage des connaissances et de partenariat lancées par d’autres bailleurs de fonds internationaux d’apprendre davantage et d’améliorer leurs opérations d’inclusion financière.


57Principales leçons pour plus d’efficacité

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

Recommandations

Recentrer la stratégie et choisir des modèles d’intervention efficaces

La Banque se doit de recentrer son ambition et de se fixer des objectifs réalisables pour l’inclusion financière. Étant donné les contraintes en termes de ressources, une stratégie ciblée qui définit des priorités claires aiderait à renforcer les capacités internes, à générer de nouvelles connaissances et à reproduire le succès. Le Fonds multilatéral d’investissement (MIF) de la Banque inter américaine de développement constitue un bon exemple de cette stratégie ciblée. Le Fonds a recensé les défis en matière de développement et les a transformés en « programmes », puis identifié la combinaison des projets et activités de nature à assurer les meilleurs résultats pour chaque programme. L’élaboration d’une stratégie du secteur financier offre une occasion pour aider à établir un consensus au sein de la Banque sur la contribution de l’inclusion financière à la croissance inclusive et dans le cadre de la Stratégie décennale. La stratégie globale du secteur financier devrait se traduire par un plan d’activité spécifique pour la finance inclusive.

La Banque devrait poursuivre l’appui direct aux institutions de détail (modèle A), tout en prenant soin de revoir et de rationaliser ses processus. Elle se doit d’adopter une approche pragmatique qui permette des transactions de petite taille. Tirant les leçons du programme du Département du secteur privé et de la microfinance (OPSM) en faveur des PME intitulé « Renforcer la croissance inclusive et la création d’emplois en Afrique », la Banque pourrait allouer une enveloppe distincte (suivant le modèle IFC-KfW dans le cadre de leur Initiative conjointe en matière de microfinance pour l’Afrique sub-saharienne ou un instrument dédié hors bilan, tel que le Fonds multilatéral d’investissement) en faveur d’un

ensemble d’opérations passant par la rationalisation des processus et la délégation des pouvoirs. Forte de ces processus améliorés, la Banque pourrait poursuivre ses investissements directs sous forme de prise de participations, de prêts et de dons, de financement des institutions de détail (y compris les entreprises entièrement nouvelles, mais aussi les institutions de microfinance existantes), les banques intéressées par le microfinancement, les compagnies d’assurance, les sociétés de crédit-bail et les sociétés de télécommunications. La fourniture d’une assistance technique dans le cadre du Fonds d’assistance au secteur privé africain (FAPA) devrait être facilitée compte tenu de la valeur reconnue de l’association de l’assistance technique aux prêts et aux prises de participation. La Banque a des leçons à tirer des pratiques de ses pairs pour améliorer ses interventions en faveur des zones rurales tout en sélectionnant des partenaires durables : le FIDA, l’Agence française de développement (AFD), le FENU, la SFI et la KfW ont tous des leçons à partager.

La Banque pourrait également continuer de saisir les occasions d’investissement indirect via des intermédiaires financiers durables (modèle B), particulièrement en ce qui concerne les investissements dans les sociétés de portefeuille et les programmes de microfinancement des banques.

La Banque peut continuer de travailler avec les gouvernements (modèle C ou D) pour appuyer les changements de politique. La réforme des politiques pourrait être encouragée en observant les pratiques optimales, à condition que des équipes dévouées et compétentes existent au sein de l’administration publique. Les travaux du Département de la recherche sur le développement (EDRE) pourraient être mieux mis à profit pour contribuer à l’élaboration des

59Recommandations

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

politiques. La Banque devrait mettre un terme au financement indirect accordé aux institutions de détail par le biais du gouvernement ou des structures faîtières appartenant à l’État. Sauf dans de très rares cas, tels que les pays sortant de conflit où des solutions temporaires s’imposent pour injecter et gérer des fonds subventionnés, la Banque pourrait envisager d’acheminer les fonds via les gouvernements. La Banque devrait éviter d’inclure des composantes de microfinance dans les grands projets du secteur non-financier.

Les fonds fiduciaires (modèle E) sont un complément utile à la gamme des instruments de financement de la Banque. Cependant, ce modèle ne sera efficace que si la Banque augmente sensiblement l’effectif en charge de la gestion des fonds et de l’appui sur le terrain aux partenaires d’exécution. Sur la base de l’évaluation par OPEV de la gestion des fonds fiduciaires (2013), des ressources accrues à la fois pour la gestion des fonds et l’appui aux partenaires d’exécution, ainsi que des attentes plus réalistes, devraient permettre d’améliorer la performance du Fonds de renforcement des capacités de la microfinance (MCBF) et du Fonds migration et développement (MTF).

Mettre en place un mécanisme institutionnel chapeauté par une équipe dirigeante forte

La mise en œuvre efficace des autres recommandations formulées par la présente évaluation dépendra de la mise en place d’un dispositif institutionnel approprié avec une direction forte. La création récente du Département de développement du secteur financier (OFSD) a offert l’occasion de clarifier les responsabilités en ce qui concerne l’inclusion financière et de conférer au chef de file l’autorité et de le doter des ressources, des outils opérationnels et des processus pour s’acquitter de sa mission. OFSD pourrait faire office de point focal chargé de la mise en œuvre de la stratégie d’inclusion financière

de la Banque. Les capacités d’exécution doivent être alignées sur la nouvelle stratégie, non seulement en termes d’effectif et de compétences, mais également de système d’incitation, de formation, de possibilités d’apprentissage et de directives opérationnelles.

Renforcer la capacité d’exécution de la Banque

Les capacités d’exécution doivent être alignées sur la nouvelle stratégie, non seulement en termes d’effectif et de compétences, mais également de système d’incitation, de formation, de possibilités d’apprentissage et de directives opérationnelles.

Renforcer le système de suivi et évaluation des performances de la Banque

Le système de suivi et évaluation de la Banque devrait être renforcé, sur la base d’une compréhension commune de ce que l’on considère comme inclusion financière. Cela inclurait une définition claire des concepts utilisés, une identification claire (dans SAP) des projets d’inclusion financière, une liste d’indicateurs de performance clefs standards, et un système centralisé de suivi des performances. Ce suivi des performances devrait aller au-delà des indicateurs étroits de desserte, pour y inclure l’analyse de la performance sociale, institutionnelle et financière des partenaires du projet. La Banque devrait suivre de près l’actualité mondiale en matière de suivi et évaluation dans le domaine de l’inclusion financière, y compris des initiatives telles que le Social Performance Task Force (Groupe de travail sur la gestion de la performance sociale).

La Banque pourrait également encourager la transparence et le suivi des performances au niveau de ses partenaires. Elle pourrait utiliser des contrats basés sur la performance et en faire obligation


aux institutions de microfinance de soumettre des rapports à des plates-formes mondiales telles que le MIX Market, tout en les encourageant à avoir des états financiers vérifiés ainsi que des rapports de notation. Le renforcement des capacités pourrait être assuré pour aider ces organisations à se conformer à ces exigences (reproduction de l’expérience réussie du FIDA).

Développer et renforcer les partenariats avec les autres bailleurs de fonds

Pallier la faiblesse opérationnelle de la Banque par le recours au partenariat. Cette stratégie devrait favoriser les partenariats avec d’autres bailleurs de fonds qui ont une expertise thématique, soit à co-investir (niveau des institutions de détail) ou à concevoir des projets multidonateurs (niveau des politiques et de l’infrastructure). Par exemple, le FENU, la Banque

mondiale et la GIZ seraient des partenaires clefs pour l’élaboration d’une stratégie axée sur le renforcement des politiques et l’instauration d’un environnement favorable ; la Société financière internationale, la Banque mondiale, la Fondation Gates et la Fondation MasterCard seraient des partenaires clefs pour la mise au point d’une stratégie incluant des systèmes de paiement. Les partenariats permettraient à la Banque de tirer parti de l’expertise d’autres organisations dans les domaines d’activité où la Banque ne dispose pas encore d’une capacité suffisante. Ils permettraient aussi à d’autres bailleurs de fonds d’obtenir des fonds supplémentaires de la Banque ainsi que de bénéficier des relations étroites entre la Banque et les PMR et de sa présence sur le terrain à travers les bureaux décentralisés. Toutefois, pour que les partenariats soient efficaces, la Banque doit investir dans des réformes indispensables pour renforcer sa capacité et honorer ses engagements envers ses partenaires.

61Recommandations

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

Annexes


Annexe 1 — Cadre logique de l’assistance de la Banque aux institutions de microfinance

Opportunités: i) Possibilités de croissance non exploitées aux mains des pauvres, croissance qui peut être réalisé grâce à la création de microentreprises par le biais des services financiers adaptés, notamment : crédits, épargne, assurance, transferts ; ii) la possibilité d’améliorer la condition des femmes et d’accroître et de diversifier l’économie, ce qui conduirait à une meilleure éducation, santé et nutrition, et à la participation communautaire.Défis: i) Faible capacité des gouvernements pour mettre en place et faire appliquer la législation et la réglementation, ainsi que leurs politiques ; ii) Faible capacité organisationnelle et faible expertise ; iii) Des difficultés à atteindre les bénéficiaires visés - ignorance et manque de culture financière ; iv) vulnérabilité aux chocs économiques ; v) Incapacité d’offrir des garanties négociables pour les prêts ; vi) Faible viabilité institutionnelle des microentreprises

Situation:Manque d’accès des populations africaines aux services financiers

Renforcement l’égalité homme - femmes commu-nautaire Santé Éducation Nutrition

Création d’un en-vironnement favo-rable aux systèmes d’inclusion finan-cière

Renforcement des partenariats stratégique

Objectifs stratégiques

Intrants / Instruments Activités Produits Effets Impacts

Hypothèses : Maintien de l’adéquation des ressources humaines et financières de la Banque et des organisations et mécanismes de mise en oeuvre ; existence d’un soutien des activités de microfinance à un haut niveau de la direction de la Banque et par les actionnaires de la Banque ; les partenaires au développement maintiennent leur soutien à la microfinance ; les PMR accordent la priorité aux projets de microfinance dans leurs stratégies nationales de développement ; amélioration de l’environnement des affaires pour les microentreprises et élargissement du marché de la microfinance et développement de l’infrastructure, protection efficace des consom-mateurs ; maintien de la stabilité macroéconomique.

Gestion des connais-sance, recherche, collecte et diffusion d’informations

Politiques, Straté-gies, lignes direc-trices, Plan d’acti-vité, manuels des opérations

Prêts, Prise de participa-tion, don

Ressources finan-cières BAD, FAD, Fonds fiduciaires

R e n f o r c e m e n t des capacités des principales parties prenantes et inves-tissement dans la microfinance

Dialogue sur le poli-tique avec les PMR Collaboration avec le secteur privé, y compris les IMF, la société civile et les autres partenaires au développement Renforcement des ca-pacités institutionnelles suivi et rapports sur les résultats

Capacité accrue des IMF pour offrir des services de microfinance de façon efficace au grand nombre de personnes qui ne bénéficient pas ou peu des services bancaires en Afrique Meilleures règles et réglementations

Accroissement des reve-nus des entrepreneurs et des ménages Diversification accrue de la base économique de la communauté Augmentation du nombre d’entreprises contôlées par les femmes au sein de la communauté

Initiation/renforcement des initiatives de microfinance : Crédits Épargne Assurance Transferts

Source: Analyses des auteurs.

65Annexes

Annexe 2 — Analyse de la performance du portefeuille : résultats de l’enquête

1. Pertinence et additionnalité

Tableau 1a : Pertinence et additionnalité de 25 projets en cours /approuvés

Critères Nombre % Nombre de projets % du nombre de projetsOSHD

(n=11) OSAN(n=5)

OPSM(n=9) OSHD OSAN OPSM

Pertinent et bien conçu (satisfaisant) 6 24 1 1 4 9 20 44

Pertinent mais la conception/la desserte pourrait être améliorée (moyen)

9 36 3 2 4 27 40 44

Conception et évaluation des besoins du marché sujettes à caution (insatisfaisant)

10 40 7 2 1 64 40 11

Total 25 100 11 5 9 100 100 100

Tableau 2a : Qualité à l’entrée : pourcentage de projets notés « moyen et supérieur »

Critères 2000–2012(n=40)

2000–2006(n=20)

2007–2012(n=20)

Pertinence stratégique 92 97 87

Pauvreté, genre et développement social 68 67 68

Identification des risques 56 45 69

Aspects techniques et financiers 52 47 57

Conception du projet 33 16 50

Dispositions de mise en œuvre du projet 32 22 41

Impact environnemental 27 13 39

Moyenne 52 43 60Ce tableau est élaboré sur la base de l’analyse de 40 projets choisis tout en respectant les principales caractéristiques de l’ensemble du portefeuille : projets autonomes, composantes ; secteurs public, privé ; 2000–2006; 2007–2012.

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV


2. Efficacité

Ce critère a été évalué sur la base des rapports d’achèvement de projet (RAP) et des études de cas. Voir les paragraphes 38-39 corps du rapport.

3. Efficience

Tableau 3a : Performance en matière de mise en œuvre : de la signature à l’entrée en vigueur

Période 2000–2006(n=56)

2007–2012(n=15)

2000–2012(n=71)

OSHD(n=19)

OSAN(n=43)

OSGE(n=7)

OPSM(n=2)

Nombre moyen de mois écoulés entre la signature et l’entrée en vigueur

7,8 3,1 6,8 4,7 8,8 1,5 3,1

De la signature à l’entrée en vigueur, % de projets au-dessus de la norme (>1an)

20% 0 15% 0 26% 0 0

Tableau 3b : Performance en matière de mise en œuvre : de l’entrée en vigueur au décaissement

Période 2000–2006(n=56)

2007–2012(n=15)

2000–2012(n=71)

OSHD(n=19)

OSAN(n=43)

OSGE(n=7)

OPSM(n=2)

Nombre moyen de mois écoulés entre la signature et l’entrée en vigueur

7,8 3,1 6,8 4,7 8,8 1,5 3,1

De l’entrée en vigueur au 1er décaissement, % projets au dessus de la norme (>2mois)

47% 50% 48% 44% 55% 29% 0%

Tableau 3c : Performance en matière de mise en œuvre : de la signature à la clôture

Période 2000–2006(n=40)

2007–2012(n=3)

2000–2012(n=43)

OSHD(n=6)

OSAN(n=32)

OSGE(n=5)

OPSM(n=0)

Nombre moyen d’années écoulées entre la signature et la clôture effective (les projets annulés non compris)

8,2 1,8 7,8 7,7 8,7 1,6 s.o

Tableau 3d : Performance en matière de mise en œuvre : date de clôture prévue - date de clôture effective

Période 2000–2006(n=50)

2007–2012(n=3)

2000–2012(n=53)

OSHD(n=9)

OSAN(n=39)

OSGE(n=5)

OPSM(n=0)

% de projets annulés ou clôturés plus de 12 mois après la date de clôture prévue

72 % 0 % 68 % 56 77 50 s.o.

67Annexes

4. Durabilité

5. Performance générale

Tableau 4 : Durabilité des bénéficiaires des fonds de la Banque (Nombre de projets) (en cours/projets approuvés uniquement)

IMF Total(n=22)

OSHD(n=9)

OSAN(n=4)

OPSM(n=9)

Les IMF financées par le projet sont susceptibles/très susceptibles d’être durables

11 2 1 8

Les IMF financées par le projet sont peu susceptibles d’être durables

7 3 3 1

Manque de données sur la performance des IMF 4 4 0 0

Nombre total d’IMF financées par les projets 22 9 4 9

Institutions de gros Total(n=10)

OSHD(n=9)

OSAN(n=0)

OPSM(n=1)

Les institutions de gros financées par le projet sont susceptibles/très susceptibles d’être durables

3 2 0 1

Les institutions de gros financées par le projet sont peu susceptibles d’être durables

4 4 0 0

Manque de données sur la performance des institutions de gros 3 3 0 0

Nombre total d’institutions de gros financées par les projets

10 9 0 1

Tableau 5 : Évaluation générale de 25 projets en cours/approuvés

Nombre total de projetsNotation de l’équipe de revue du portefeuille Notation des chefs de projet

Performance Total OSHD OSAN OPSM Compo-santes

Auto- nomes Total OSHD OSAN OPSM

Très satisfaisant 0 - - - - - - - - -

Satisfaisant 9 0 1 8 1 8 12 6 2 4

Moyen 9 7 1 1 6 3 5 1 1 3

Insatisfaisant 7 4 3 0 6 1 4 2 2 0

Total 25 11 5 9 13 12 21 9 5 7% des projets

Très satisfaisant 0 - - - - - - - - -

Satisfaisant 36 0 20 89 8 67 57 67 40 57

Moyen 36 64 20 11 46 25 24 11 20 43

Insatisfaisant 28 36 60 0 46 8 19 22 40 0

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV


Annexe 3 — Analyse sélective de sept études de cas

République démocratique du Congo

Égypte

Ghana

Liberia

Mali

Maroc

Tanzanie

République démocratique du Congo (RDC)

Entre 2000 et 2012, la Banque a financé deux projets de microfinance : Advans Banque Congo (ABC), un projet entièrement nouveau approuvé en 2008, et une composante du projet de réhabilitation du secteur agricole et rural (PRESAR), approuvés en 2006. Les participations de la Banque étaient respectivement de 1,3 et 0,1 million d’unités de compte. ABC a été créée en 2008 à Kinshasa, et la Banque détient actuellement 13,2 % de son capital. La Banque a également octroyé à ABC un don de 0,91 million d’UC, une opération clôturée aujourd’hui. L’objectif de la Banque dans le cadre du l’appui à ABC était de l’aider à fournir un large éventail de services financiers appropriés à des MPME et aux personnes à faible revenu. Le projet PRESAR est un projet de développement rural dans la région du Kasaï, qui a commencé en 2007 et pris fin mi-2013. Sa composante microfinance visait à accroître l’offre de crédit aux agriculteurs par le truchement de trois petites IMF Banques villageoises comme intermédiaires. L’objectif était de renforcer la capacité des IMF à offrir des services aux agriculteurs en les aidant à ouvrir 25 nouvelles succursales et la formation d’un total de 150 directeurs de banques villageoises.

Principales conclusions

S’agissant d’ABC, la performance a été légèrement satisfaisante. La décision de cibler les micros, petites et moyennes entreprises dans un pays en reconstruction était judicieuse. Toutefois, ABC avait sur estimé la profondeur du marché et sous-estimé les défis liés au contexte national, ce qui a entraîné des retards au niveau du nombre de personnes visées, des résultats opérationnels attendus et de la performance financière. L’efficacité du projet est légèrement insatisfaisante. ABC avait opté pour un statut de banque dès le départ ; toutefois, ses déficits cumulés ont donné lieu à plusieurs recapitalisations, chaque fois que la situation nette d’ABC est allé au-dessous du minimum requis par la réglementation (10 millions de dollars). La Banque a été sollicitée à deux reprises pour la recapitalisation ; le montant total de sa contribution a dépassé de 1,3 million de dollars le montant prévu initialement. L’efficacité du projet est satisfaisante. Quatre ans et demi après le

69Annexes

début des opérations, le seuil de rentabilité financière d’ABC, escompté après 3 ans, n’est pas encore atteint. Cela dit, ABC continue somme toute de donner des signes de viabilité, ce qui porte à croire qu’elle pourrait atteindre le seuil de rentabilité dans un avenir proche. Les actionnaires sont actifs et les promoteurs du projet sont solides.

Le volet microfinance du PRESAR a été un échec. La qualité à l’entrée a été très insatisfaisante. Les IMF partenaires, déjà faibles au début du projet, manquaient toutes les deux de ressources financières nécessaires pour refinancer les Banques villageoises créées par le projet et de capacité institutionnelle pour soutenir la croissance induite par le projet. Malgré des résultats quantitatifs indiquant en apparence une efficacité très satisfaisante (22 succursales créées contre 25 prévues dans le projet initial, 325 directeurs de banque villageoise formés par rapport à un objectif de 300), il est très peu probable que le système survive, dans la mesure où au moins deux des trois IMF partenaires du PRESAR pourraient disparaître en 2014 Leur performance est insuffisante dans tous les domaines clefs. Adekor pourrait être cité comme un exemple, avec un PAR de 89 % à partir de décembre 2013 et des capitaux propres négatifs de 77 000 dollars. Dans ces conditions, la survie des banques villageoises, censées être refinancés par ces IMF, est peu probable.

Conclusions

Les conclusions de l’évaluation PRESAR corroborent les enseignements accumulés au cours des trente dernières années : les composants de la microfinance, en particulier dans les projets de développement rural, se soldent souvent par un échec. Dans l’ensemble, l’évaluation met en évidence la nécessité pour la Banque d’acquérir une expertise permanente en microfinance, tant pour gérer les projets que pour mieux représenter l’institution au sein des conseils d’administration des institutions de microfinance dont elle est actionnaire. L’exemple d’ABC souligne l’importance pour la Banque de travailler avec des partenaires expérimentés et d’investir dans les institutions de microfinance dont les investisseurs peuvent aider à faire face à des situations imprévues. La trajectoire d’ABC montre que dans un État fragile comme la République démocratique du Congo, le plan d’affaires initial aurait dû être moins ambitieux. Elle confirme également l’importance d’un investissement conséquent dans la formation et de l’appui aux ressources humaines, justifiant une utilisation importante des subventions au cours des premières années. L’incertitude qui entoure les conditions de retrait du capital d’ABC souligne la nécessité pour la Banque de s’engager dans une réflexion stratégique sur ce point.

Égypte

Deux projets ont été passés en revue. Le projet d’appui aux micros et petites entreprises (MSE) a été achevé en décembre 2012. Il s’agit d’une ligne de crédit de 87,15 millions de dollars et d’un don pour le renforcement des capacités institutionnelles d’un montant de 0,875 million. Vingt pour cent du prêt était initialement affecté à la microfinance. Le projet d’amélioration du revenu et de la situation économique en milieu rural (RIEEP) est en cours jusqu’en décembre 2015. Il s’agit d’une ligne de crédit de 70 millions de dollars axée sur le secteur agricole et d’un don d’assistance technique pour le développement du crédit agricole et le développement des chaînes de valeur, sans allocation prédéfinie en faveur de la microfinance. Les deux projets sont exécutés par le Fonds social pour le développement (FSD), dont la mission officielle consiste à promouvoir les prêts aux petites et moyennes entreprises et aux intermédiaires financiers (banques commerciales et ONG) en leur fournissant des ressources pour rétrocession à leurs clients.

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV



Les deux projets s’attaquent à deux problèmes pertinents : la création d’emplois et la réduction de la pauvreté. Toute fois, leur qualité à l’entrée était à peine satisfaisante. Il était approprié de recourir aux ONG pour canaliser les ressources vers les pauvres actifs, en particulier dans les zones rurales. Cependant, l’hypothèse selon laquelle les ONG/IMF ne peuvent pas accéder à des financements en Égypte simplement à cause d’un déficit de financement occulte la véritable contrainte : leur incapacité à satisfaire aux conditions pour obtenir des prêts commerciaux (institutions bien gérées, système d’information de gestion (SIG) efficace, résultats financiers solides, et autres). Les deux projets se fondent sur la politique de crédit de SFD en matière de rétrocession qui, dans sans conception, ne tient pas compte des différents niveaux de durabilité des ONG et des clients finaux, par exemple la pratique d’ingérence du projet au niveau des conditions d’octroi de crédit aux clients finaux. Les indicateurs retenus pour évaluer la performance globale du projet portaient sur le nombre et le volume de prêts subsidiaires accordés et d’emplois créés, aspects pertinents mais insuffisants pour suivre l’évolution de la performance des SFD et des ONG partenaires.

L’efficacité a été légèrement satisfaisante pour les deux projets. Les objectifs des deux projets ciblaient des indicateurs sociaux, tels que le nombre d’emplois créés, le nombre de prêts décaissés et le pourcentage de clientes. Les composantes de microfinance dans le cadre de ces projets ont permis la création de 45 230 emplois, comme indiqué par SFD, soit 75 % de l’objectif du projet de MSE, et 2175 emplois pour ce qui est du RIEEP, ce qui représente 9,8 % du nombre ciblé. Le taux de décaissement des prêts en faveur des ONG/IMF était en deçà des attentes initiales. Il n’était que de 9,5% contre 20 % de l’allocation de prêts de 87,15 millions de dollars pour le projet MSE, et de 1,3 million de dollars pour une allocation de prêt de 70 millions pour le RIEEP, qui est toujours en cours. Les faibles taux de décaissement en faveur de la microfinance dans les deux projets soulignent la difficulté à atteindre ce marché, qui pourrait être liée à une demande plus faible que prévue des ONG/IMF et/ou la faible capacité du Secteur central de la microfinance pour répondre à cette demande en temps opportun en proposant des conditions de prêt appropriées. Les activités menées au titre du don d’assistance technique ont été efficaces dans le cadre du projet de don d’appui des micros et petites entreprises. Vu que la composante d’assistance technique du RIEEP est toujours en cours, il est trop tôt pour évaluer son efficacité. Toutefois, la formation dispensée n’a traité d’aucun thème lié au développement des produits de microcrédit ou de financement de l’agriculture, et aucune des ONG y ayant participé n’a figuré parmi les organisations non gouvernementales financées. Quoique l’outil d’évaluation « GIRAFE » ait été utilisée pour sélectionner les ONG avec lesquelles travailler, MFCS n’y a pas eu recours pour mettre au point des interventions de renforcement des capacités sur mesure, particulièrement quand on sait que la majorité des ONG intermédiaires coopérant avec SFD sont du niveau III (le plus faible en termes de durabilité). GIRAFE est un outil utilisé par FSD/MFCS pour évaluer la capacité des ONG qui sollicitent des prêts aux fins de leur sélection.

L’efficacité de ces deux projets a été légèrement satisfaisante. Les deux accords de prêts de projet étaient accompagnés d’un mécanisme de don pour améliorer l’efficacité de la mise en œuvre du projet. Le FSD n’a pas pleinement mis en œuvre les recommandations des études et des activités relatives à l’assistance technique telles que la mise au point de nouveaux produits, l’élaboration de mécanismes de suivi et d’évaluation ou d’un manuel de bonnes pratiques en matière de microfinance. Cela tenait au fait que : i) le budget prévisionnel pour certaines missions ne couvrait pas le coût de l’expansion, par conséquent les produits sont restés limités et ii) le changement des responsables à différents niveaux au sein du SFD a entraîné des modifications de directives.

71Annexes

Le FSD/MFCS n’est pas encore financièrement viable. SFD/MFCS a réussi à réduire son portefeuille à risque de 12,4 % en 2011 à 6,5 % au mois de septembre 2013. Toutefois, cela a été réalisé à un certain coût et a eu une incidence sur le ratio de durabilité du secteur du fait de la hausse des coûts d’exploitation, de la constitution de provisions pour pertes sur prêts plus élevées, et du coût des fonds. Il s’agit d’un domaine qui requiert une attention accrue à l’avenir. La politique de prêt aux ONG et sa composante d’assistance technique ont besoin d’être affinée afin de soutenir les institutions de microfinance intermédiaires, non seulement pour étendre leur champ d’intervention mais aussi pour améliorer leurs performances institutionnelle et financière de façon à ce qu’elles puissent élargir l’accès aux fonds commerciaux et devenir durables. Étant donné le système de suivi au sein des projets et du SFD, on ne dispose d’aucune preuve de l’amélioration de la performance parmi les ONG financées par le projet.

Conclusion

Les deux projets reposaient sur l’hypothèse qu’il existait un déficit de financement à combler pour améliorer l’accès à la microfinance pour les pauvres. Leur évaluation de ce manque d’accès était incomplète, car elle ne précisait pas si cela résultait de la faiblesse des institutions de microfinance (un facteur de dissuasion pour les banques commerciales), et dans l’affirmative, comment remédier à cette faiblesse. SFD/MFCS n’a pas encore démontré sa capacité à œuvrer efficacement et durablement à la réalisation de l’objectif initial consistant à améliorer l’accès des pauvres aux services financiersen Égypte par le biais des deux projets. Cela s’explique par la faiblesse de sa politique de prêt traduite par l’utilisation plus faible que prévue des prêts. En outre, les informations relatives à la performance des ONG financées n’est pas vérifiable du fait de la faiblesse des procédures du système de suivi.

Ghana

Deux projets ont été approuvés en vue d’appuyer la microfinance au Ghana. Le projet de réduction de la pauvreté en milieu urbain (UPRP), lancé en septembre 2006, a été financé par un prêt de 25 millions d’UC du Fonds africain de développement (FAD). L’une des quatre composantes du projet, promotion de la petite entreprise en milieu urbain, visait à fournir un appui pour le développement des petites entreprises urbaines en apportant une assistance aux institutions de microfinance. L’objectif était d’élaborer des stratégies à long terme pour mobiliser l’épargne, renforcer les capacités des institutions de microfinance pour desservir les petites entreprises et assurer la durabilité du financement à moyen terme. Le projet prévoit une ligne de crédit de 1,72 million d’UC pour les prêts à moyen terme, d’un montant moyen de 3500 dollars. Ce projet ciblait 600 petites entreprises, dont 40 % devaient être détenues par des femmes. Le projet d’amélioration des compétences des femmes et de développement communautaire (GRSCDP) a été lancé en octobre 2009 pour promouvoir le développement socio économique favorisant l’équité entre les sexes. Ses activités de microfinance consistaient à appuyer la formation professionnelle et le développement des entreprises afin d’élargir l’accès aux services aux entreprises au profit des micros et petites entreprises dirigées par des femmes. Il a été financé par un prêt FAD d’un montant de 8,31 millions d’UC ainsi qu’un don FAD de 4,02 millions d’UC destiné à la formation.


La pertinence et la qualité à l’entrée des deux projets n’ont pas été satisfaisantes. L’équipe de gestion du projet GRSCD n’avait aucune connaissance de la microfinance au début du projet, ce qui a contribué aux

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV


retards et à la mise en œuvre inefficace du projet. Les institutions de microfinance partenaires (Banques rurales et communautaires) du projet UPR ont été sélectionnées uniquement sur la base de leur proximité avecle groupe cible de clients plutôt que sur la base de la qualité et la pertinence de leurs produits, services, ou performances financières. D’autres institutions de microfinance ghanéennes des servent cette clientèle, dont certaines sont plus viables, mieux gérées, et offrir de meilleurs produits financiers que de nombreuses banques rurales et communautaires.

Les réalisations de ces deux projets ne sont pas satisfaisantes. Les produits de microfinance spécifiques au projet GRSDCP étaient les suivants : i) une enquête auprès des institutions de microfinance et sur leurs produits/services conçus spécifiquement pour les femmes ; ii) une base de données à consulter par les femmes entrepreneurs pour identifier les institutions de microfinance éventuelles qui travaillent avec elles, et iii) la formation des formateurs par mile personnel des institutions de microfinance pour assurer une formation de gestion financière à l’intention des femmes entrepreneurs. Un mois après la fin du projet, aucune des activités n’avait été pleinement mise en œuvre et aucune formation n’avait commencé. Le volet formation des institutions de microfinance n’a pas clairement facilité l’accès aux services financiers pour les femmes entrepreneurs. S’agissant du projet UPRP, seulement 34 % du nombre ciblé de prêt sont été décaissés au titre de sa composante de développement des petites entreprises. En outre,49 membres du personnel des institutions de microfinance ont été formés au développement des produits d’épargne, mais le nombre réelde produits d’épargne développés ou améliorés n’a pas été vérifié. De même, on a procédé à aucun suivi de l’évolution des institutions de microfinance et de leur performance au cours du projet.

L’efficacité n’était pas satisfaisante pour les deux projets. Les arrangements institutionnels pour gérer et mettre en œuvre des prêts du projet d’UPRP accordés aux institutions de microfinance ont créé des situations complexes et se sont traduites par des inefficacités sans aucune valeur ajoutée. L’approche de financement était extrêmement lourde. Les banques rurales et communautaires exigeaient qu’à chaque nouveau cycle de financement leurs clients soumettent individuellement des demandes pour examen et l’approbation du comité de crédit devrait être pilotée par la cellule de gestion du projet. Le comité ne se réunissant que périodiquement, le processus a accusé du retard. L’approbation effective et le décaissement des fonds pouvaient prendre plusieurs mois. Ce long délai pénalisait souvent les clients. Plutôt que d’ajouter de la valeur au processus de prêt, la cellule de gestion du projet a entravé le fonctionnement des institutions de microfinance et causé des retards aux clients pour obtenir leurs prêts. Pour ce qui est du projet GRSDCP, on a assisté à de fréquents changements de chefs de projets au sein de la Banque. En outre, la cellule de gestion du projet avait une connaissance limitée des procédures de la Banque et du secteur de la microfinance, doublée d’une mauvaise compréhension de la façon de mettre en œuvre la composante de microfinance. Cela a également causé de longs retards.

La durabilité est peu probable pour les deux projets. La conception du projet GRSCD a reposé sur l’hypothèse que la formation des institutions de microfinance aurait un impact durable parce que les formateurs étaient du personnel permanent de ces institutions. Une fois formées, les institutions devraient offrir des cours de formation aux questions financières aux femmes, qui deviendraient des clientes. Si la formation financière de base est utile aux propriétaires d’entreprise et peut contribuer à l’amélioration des taux de remboursement des prêts pour l’institution de microfinance, elle n’a pas pour vocation d’offrir de la formation aux clients. Les institutions de microfinance sont fragiles et n’ont pas besoin de développer ce type de service, qui est déjà offert par les fournisseurs de nombreux de services de développement des entreprises ou des centres de formation professionnelle opérant au Ghana. La durabilité de l’appui aux institutions de microfinance dans le cadre du projet UPRP est peu probable. Le taux d’intérêt sur les prêts en-dessous de celui du marché fixé

73Annexes

par le projet n’a pas permis aux banques rurales et communautaires de réaliser des marges suffisantes sur les prêts.

Conclusion

Pour améliorer les chances d’offrir des services de qualité à la clientèle et de disposer d’institutions de microfinance de détail performantes, une étude de marché initiale visant à identifier les institutions les plus appropriées, en fonction non seulement de leur proximité avec les clients, mais de leur performance globale, s’avère nécessaire. Lors de la fourniture de financement aux fonds de gros, l’ingérence dans le processus d’approbation du prêt au client final et dans la définition des conditions du prêt, y compris des marges et des taux d’intérêt, devrait être évitée. Dans l’ensemble,l’intervention n’a pas été satisfaisante. Elle a consisté en l’inclusion de sous-composantes de microfinance dans des grands projets à gestion publique qui ont été inefficaces et ont rencontré des difficultés dans la réalisation des objectifs et des résultats. La Banque n’appuie pas l’inclusion financière particulièrement aux niveaux méso ou macro; cependant, elle a apporté un appui aux réformes du secteur financier du Ghana. Sa valeur ajoutée pour ce qui est de la microfinance est plutôt faible, essentiellement limitée à sa participation et au soutien à UPRP. La Banque ne participe pas aux réunions du groupe de travail sur l’inclusion financière, dont les principaux donateurs sont la Banque mondiale, SECO, l’Agence danoise de développement international(Danida), GIZ, l’USAID, l’AFD, le FIDA et le Secrétariat d’État suisse à l’économie (SECO ).

Libéria

La revue a porté sur deux projets. Le premier est une prise de participation dans Access Bank Liberia (ABL) par trois injections successives de capitaux en 2008, en 2012 et en 2013, totalisant 1,7 million d’UC, complété par un don d’assistance technique du FAPA d’un montant de 1 million d’UC, approuvé en 2008. ABL est une nouvelle institution de microfinance travaillant avec les micros, petites et moyennes entreprises. Le deuxième projet, appelé « Projet d’amélioration de la productivité agricole des petits exploitants et du cadre de commercialisation » (SAPEC), a été lancé en novembre 2013 et attend d’être mis en œuvre. Il prévoit un prêt et un don du fonds africain de développement d’un montant de 33,8 millions de dollars en faveur du gouvernement en vue d’accroître les revenus des petits exploitants et des entrepreneurs en milieu rural. Il comprend une composante de microfinance d’un montant de 250 000 dollars destinée au renforcement des capacités et des institutions par le biais de la création d’un plan de crédit pilote pour fournir aux femmes agriculteurs les moyens d’embaucher de la main-d’œuvre pour la préparation des champs. Une IMF/ONG compétente sera sélectionnée pour élaborer et gérer l’activité de crédit pilote.


L’appui de la Banque à Access Bank Liberia est conforme à la stratégie de la Banque pour le secteur privé relative aux investissements dans une nouvelle entité, un nouveau modèle d’institution de microfinance. ABL s’est employée à répondre à la forte demande non satisfaite de services financiers parmi les micros, petites et moyennes entreprises (MPME). La qualité à l’entrée était satisfaisante. Le projet a été basé sur une étude de faisabilité et une analyse des risques approfondies réalisées par la SFI et Access Holding, qui ont mis en évidence le besoin de prêts aux MPME dans les zones urbaines. Une expertise technique suffisante a été identifiée et mise en place par la société holding dès le départ.

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV


La pertinence et la qualité à l’entrée des activités de microfinance de SAPEC ont été insatisfaisantes. La décision de SAPEC d’offrir les prestations par l’intermédiaire d’une ONG de microfinance expérimentée était conforme à la politique de microfinance et au cadre réglementaire du Libéria, qui s’attachent à assurer l’accès au financement par le biais d’institutions agréées et faisant l’objet de supervision. Toutefois, les documents d’évaluation de la Banque n’ont pas défini les critères nécessaires pour la sélection des institutions de microfinance partenaires et fourni suffisamment de détails sur les objectifs spécifiques de la composante. De même, il n’existait pas d’analyse de marché spécifique des besoins financiers des clients potentiels dans les différents comtés ciblés. Le lancement du projet SAPEC a été retardé d’un an et demi du fait de l’attente de l’approbation du parlement libérien. Ce retard, conjugué au temps qu’il faudra encore pour recruter l’institution de microfinance partenaire et l’élaboration, le pilotage et l’évaluation du plan de crédit, rend la phase de mise à l’échelle peu probable, réduisant ainsi les possibilités de durabilité et l’impact global du projet. Le projet SAPEC n’ayant été lancé qu’à la mi-novembre 2013, il n’a pas été possible d’évaluer l’efficacité, l’efficience, ni la durabilité des activités non encore mises en œuvre.

L’efficacité de l’ABL est satisfaisante, même si ses objectifs en matière de clientèle et de performance financière n’ont pas été toujours atteints. La croissance et la rentabilité d’ABL sont entravées par : i) le manque de justice commerciale ; ii) le faible plafond de taux d’intérêt sur les prêts et les retards dans l’obtention des références de crédit des PME, et iii) le volume important des retraits effectués en fin d’année qui exercent une pression sur la liquidité. Ces contraintes sont aggravées par une culture peu développée de remboursement, les faibles capacités techniques et normes éthiques du pool local de personnel potentiel, ainsi que l’insécurité et le manque de fiabilité des forces de l’ordre locales. En dépit de la présence d’un prestataire technique spécialisé dans la microfinance, cet environnement difficile a conduit à des résultats de performance mitigés. La durée de l’assistance technique et le montant des ressources financières initiales affectées à cette fin ont été fondés sur des normes générales utilisées dans d’autres pays qui ne sont pas assez bien adaptée au contexte post-conflit du Liberia. L’efficacité d’ABL est légèrement insatisfaisante en raison du contexte. La multitude de difficultés structurelles rencontrées par ABL a eu des coûts financiers et en temps qui ont influé sur la capacité de ABL à atteindre ses objectifs financiers et de nombre de clients. La Banque a contribué à ces coûts par la lenteur du traitement des demandes d’augmentation de capital et le décaissement éventuel.

ABL n’a pas encore atteint l’autosuffisance, mais sa viabilité est probable. La rentabilité actuelle d’ABL est affectée par le plafond de taux d’intérêt de 13 %sur les prêts aux PME. En juin2013 (après presque 5 ans d’activité), le rendement des capitaux propres d’ABL était de -10 %et son autosuffisance opérationnelle était seulement de 85 %. Cela dit, l’institution semble aller dans la bonne direction(tendance à la hausse du portefeuille des PME et résolution en grande partie des questions de ressources humaines), quoique cela soit fait à un rythme beaucoup plus lent que prévu. Elle continuera de nécessiter une assistance technique sur une période plus longue qu’initialement prévue. Le nouveau modèle d’ABL est prometteur, avec des membres du conseil d’administration et le personnel de gestion compétents et dévoués, un plan d’affaires reposant sur des études de marché, et des outils et procédures appropriés élaborés au niveau du holding. La prise de participation de la Banque n’a pas de durée limitée et la stratégie de sortie précise que la Banque peut se retirer en cédant sa part ou en recourant à toute autre forme de vente de ses actions à partir de la 5e année d’opération d’ABL. Compte tenu de l’environnement difficile, un appui supplémentaire sous forme de prise de participation, et éventuellement, de dons d’assistance technique serait justifié.

75Annexes

Conclusion

L’appui de la Banque à ABL consiste en une combinaison pertinente de prise de participation et d’assistance technique bien ciblée. Son membre du conseil d’administration n’avait pas de compétences spécifiques à la microfinance qui aurait pu contribuer à l’amélioration du modèle d’entreprise. En outre, si la Banque a été en mesure de participer à des augmentations de capital, elle ne l’a pas toujours fait en temps opportun. L’activité de microfinance de SAPEC manque d’expertise en la matière et a été mal conçue. Il n’existait pas de critères pour la sélection des institutions de microfinance partenaires, d’objectifs propres aux composantes, et d’analyse de marché spécifique. Le projet a accusé un retard de démarrage d’un an et demi. En outre,les procédures d’approbation de la Banque et du gouvernement concernant les appels d’offre et le recrutement rendent peu probable la mise à l’échelle de l’activité avant la fin du projet. La cellule de gestion du projet, consciente des risques liés à ces défauts de conception, a choisi une approche de mise en œuvre qui s’appuie sur le recrutement d’un partenaire externe expérimenté pour développer, piloter, et intensifier l’activité. L’assistance de la Banque à la microfinance est limitée au niveau des services de détail et ne fournit aucun appui pour le développement des niveaux méso ou macro de la stratégie d’inclusion financière du Libéria. L’appui à ABL est important étant donné le manque d’institutions financières solides qui offrent des services nécessaires aux MPME au Libéria.

Mali

Depuis 2005, la Banque a approuvé trois projets de microfinance. Le projet de développement communautaire des régions de Kayes et Koulikoro (PADEC), approuvé en mai 2006, d’un montant de 15 millions d’UC, comptait une composante de microfinance de 1,7 milliard de francs CFA (2,6 millions de dollars EU), comprenant une ligne de crédit et un don en faveur de deux institutions de microfinance (Kondo Jigima et Jigiyaso Ba), qui étaient déjà partenaires du Projet de réduction de la pauvreté précédent, dont PADEC est un renouvellement. Le projet a été mis en œuvre par une cellule de gestion de projet logée au ministère du Développement social, de la Solidarité et des Personnes âgées. Le projet de développement du bétail et de la production animale de la région australe de Kayes (PADEPA-KS) est un projet de développement rural exécuté dans la même région du sud de Kayes où intervenait PADEC. Il a été approuvé en 2007 pour un montant de 15 millions d’UC. Le projet était mis en œuvre par une cellule de gestion au sein du ministère de l’Élevage et de la Pêche. La composante de microfinance consistait en un don 598 millions de francs CFA (912 000 euros) en faveur des institutions de microfinance pour les aider à mettre en place des banques rurales. Il a été annulé en novembre 2013. Le projet de la Banque malienne de solidarité (BMS) a été approuvé en 2011, mais attend de faire l’objet de signature en raison de la crise de 2012. Il prévoit un prêt direct d’un montant de 5,5 millions d’euros à BMS pour refinancer les institutions de microfinance (3,5 millions d’euros) et financer les PME (2 millions d’euros). Un don à hauteur de 1 million d’euros est également prévu.

Principales constatations

Au Mali, le secteur de la microfinance traverse une crise caractérisée par la détérioration des performances de la plupart des institutions de microfinance et la faillite ou la cessation d’activités de certaines d’entre elles, notamment les plus grandes (Kondo Jigima, Jemeni, JigiyasoBa, etc.). La crise politique survenue au Malien 2012 a contribué à la détérioration des conditions du secteur de la microfinance, qui était déjà confronté à des défis de taille. Elle a considérablement perturbé la mise en œuvre des projets de la Banque, le coup d’État intervenu en mars 2012 conduisant à la suspension des opérations de la Banque entre mars et septembre de la même année.

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV


Les objectifs du projet sont conformes Cadre stratégique pour la réduction de la pauvreté 2007–2011 et la stratégie nationale en matière de microfinance du Mali, ainsi que la stratégie de la Banque pour le pays. Toutefois, la qualité à l’entrée des projets était insatisfaisante. Le projet visait à lutter contre la pauvreté, particulièrement parmi les populations rurales, en favorisant l’accès aux services financiers. Les lacunes dans la conception dessous-composantes de microfinance du PADEPA et du PADEC ont conduit à des difficultés de mise en œuvre et des résultats médiocres. Au nombre de celles-ci figurent : i) la sous-estimation de l’expertise de la microfinance nécessaire pour mettre en œuvre des projets de microfinance; ii) la microfinance conçue comme un moyen pour distribuer des prêts à la population, sans tenir compte de la capacité des institutions financières à gérer les nouvelles banques rurales et la croissance ; iii) l’ingérence des projets dans les conditions de prêt des institutions de microfinance, et iv) l’absence d’un véritable plan d’activité pour les institutions de microfinance.

Les projets ont été inefficaces. Ils ont connu des difficultés au début et durant la mise en œuvre en raison de la lourdeur administrative et, en partie, de la crise politique. Le volet microfinance du PADEPA a démarré en juin 2008 et a été annulée à la fin de 2013en raison de retards accusés dans les procédures d’acquisition pour sélectionner les IMF partenaires, de la décision du gouvernement de réaffecter les fonds à des projets d’infrastructure et des contraintes administratives, qui ont fini par démotiver les IMF retenues. Le projet BMS, approuvé en 2011, n’a pas encore été signé en raison de la crise politique et des incompréhensions entre la Banque et BMS sur les informations à fournir aux fins de la mise à jour des instructions du projet. Seul le projet de PADEC a été effectivement mis en œuvre et achevé à la fin de l’année 2013, soit deux ans de retard par rapport à la date prévue, imputable à la crise politique et aux multiples difficultés de mise en œuvre liées à la capacité limitée des institutions de microfinance partenaires.

L’efficacité du projet n’était pas satisfaisante en raison de la faillite de deux institutions de microfinance. À la findu projet PADEC, les IMF dénommées Kondo Jigima Jigiyaso et Ba étaient insolvables et avaient cessé presque toutes les activités. La ligne de créditde 1,7 milliard de francs CFA octroyée par le projet n’a pas été remboursée. Quoique BMS présente une bonne performance financière globale, son portefeuille de prêts de micro finance aux IMF, d’un montant de 5,3 milliards de francs CFA, est jugé faible. Des provisions ont été faites pour plus de 70 % du portefeuille total de prêt.

La durabilité est très peu probable. Il n’existait pas de stratégie claire à l’étape de l’évaluation du projet pour s’assurer que les résultats obtenus seraient durables après l’achèvement du projet. Dans les projets PADEC et PADEPA, les principaux objectifs étaient le nombre de banques rurales créées et de crédits décaissés. Les conditions de durabilité des banques rurales et de leurs réseaux n’avaient pas été analysées de manière adéquate. La capacité d’absorption des lignes de crédit parles institutions de microfinance et la demande réelle des client sont été insuffisamment évaluées. Ainsi, dans le cadre du PADEC, les institutions de microfinance financée sont connu une croissance rapide et incontrôlée, ce qui a donné lieu à une mauvaise gestion.

Conclusion

Les composants de microfinance des projets du secteur public n’ont pas atteint leurs objectifs d’amélioration de l’accès au financement pour les populations rurales en raison de l’absence d’expertise au niveau des projets et des procédures de mise en œuvre peu adéquates des composantes. Les grosses difficultés rencontrées au Mali soulignent la nécessité pour la Banque de renforcer son expertise dans la conception et la mise en œuvre des projets de microfinance. La Banque pour rait jouer un rôle actif dans le cadre des

77Annexes

réunions de coordination des partenaires techniques et financiers afin d’apprendre et de partager les leçons apprises des projets antérieurs et de s’engager dans la réflexion et le dialogue sur les priorités les plus pertinentes et urgentes. La crise politique de 2012 a profondément perturbé le secteur de la microfinance. Les nouveaux projets attendant d’être mis en œuvre, notamment BMS, devraient être affinés pour tenir compte de l’évolution du marché.

Maroc

L’assistance de la Banque au secteur de la microfinance au Maroc s’inscrivait dans le cadre d’un programme d’appui budgétaire. Le Programme d’appui au développement du secteur financier (PADESFI) comprend deux phases. PADESFI1 a été lancé en décembre 2009 et PADESFI2 en 2011. Le programme a été achevé en décembre 2012. Dans le cadre de ce programme, le gouvernement a entrepris un certain nombre de réformes du secteur financier, notamment pour la microfinance.


Les réformes prévues dans le programme sont pertinents car elles proposaient une réponse appropriée aux difficultés rencontrées par le secteur. Au moment de la conception de PADESFI 1 en 2009, le secteur du microcrédit connaissait une crise de croissance, due principalement aux insuffisances au niveau de la gouvernance institutionnelle et financière du secteur. Les réformes,financés conjointement par la Banque et la Banque mondiale, visaient à renforcer la réglementation et la supervision de la banque centrale par la publication de circulaires et de directives sur la gouvernance, les contrôles internes, les rapports et pro visionnement pour les prêts non performants des associations de microcrédit (AMC). Les autres mesures prévues pour réduire les risques de crédit et renforcer le secteur sont : i) l’établissement d’un bureau de crédit couvrant les banques et les associations de microfinance, ii) la mise en commun des outils de gestion de petites associations dans un réseau dit « Réseau microfinance solidaire », sous la direction de la Fondation Ardi, créée par le Crédit agricole, et iii) la prise d’une nouvelle loi sur le microcrédit.

Les mesures liées à la microfinance figurant dans le PADESFI1 et 2 ont été mises en œuvre par le gouvernement en temps opportun et de façon satisfaisante. À ce jour, le bureau de crédit est utilisé par les cinq plus grandes associations de micro-crédit sur un total de 13 (les huit autres éprouvent des difficultés à fournir les informations requises). Ces cinq associations représentent plus de 90 % des microcrédits en circulation. La mise en commun des ressources pour les petites AMC au sein du Réseau de solidarité de la microfinance devrait être achevée en 2014. Si la nouvelle loi sur le microcrédit n’est pas encore adoptée, il y a cependant eu de nombreuses consultations sur les questions importantes relatives à l’avenir du secteur.

Depuis la crise de 2008, les associations de microcrédit ont mis l’accent sur l’amélioration de leurs porte feuilles et réussi à contenir leur PAR entre 5 et 6 %.Cette amélioration a été réalisée grâce à une sélection plus des clients et à la réduction de l’endettement croisé, conduisant à une réduction de l’encours des prêts (5,5 milliards de MAD en 2008 à 4,8 milliards de MAD en juin 2013), une diminution de l’actif et une baisse du nombre de clients de 1,2 million à 818 000. Les mesures sont également contribué au renforcement du secteur de la microfinance en mettant l’accent sur l’atténuation des risques : renforcement de la réglementation et de la supervision, mise en place d’un bureau de crédit, et renforcement du système d’information des petites associations de crédit. Le secteur de la microfinance au Maroc est actuellement entré dans une nouvelle phase de croissance et de diversification des services. Cependant, il est à craindre que le débat actuel sur

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV


la nouvelle loi conduise à l’adoption par le gouvernement d’une posture plus conservatrice concernant les marges de capitalisation des associations de microcrédit et la taille des montants des crédits, ainsi que des restrictions sur les différents services à offrir. Ces limitations pourraient entraver le développement des services offerts par ces associations et leur capacité d’innovation. Cela se traduirait par un accès réduit aux services financiers pour les pauvres, les micros et petites entreprises et les personnes vivant dans les zones vulnérables.

Conclusion

Au moment où la Banque procède à des réformes dans le secteur financier, en particulier dans le domaine de la microfinance, elle ne prend pas une part significative au débat actuel sur les sujets clefs de la nouvelle loi sur la microfinance. La Banque devrait veiller à ce que les bonnes pratiques en termes de rôle du gouvernement dans la microfinance soient respectées et pourrait éventuellement faciliter le dialogue en matière de politique sur ce point. Pour le Maroc, les facteurs clefs de succès de la mise en œuvre des réformes du secteur financier, en particulier dans le domaine la microfinance, sont les suivants : i) un engagement ferme du gouvernement à entreprendre des réformes dans le secteur financier, la capacité technique et l’efficacité de la prise de décision dans le cadre de collaboration entre la Banque et le gouvernement marocain ; ii) le rôle de la banque centrale en matière de microfinance, avec une vision claire de sa mission et sa neutralité au plan politique, et iii) la présence de longue date de la Banque dans le financement du programme d’appui budgétaire en collaboration avec la Banque mondiale.

Tanzanie

L’étude de cas de la Tanzanie a porté sur trois projets. La Facilité de prêts aux petits entrepreneurs (SELF) II, approuvée en mai 2010, constitue la deuxième phase d’une institution de gros gérée publiquement financé par un prêt de 20 millions d’UC. Le projet de prise de participation dans Access Bank de Tanzanie (ABT), approuvé en Juillet 2008, est une prise de participation au capital (Euro 600 000 euros en 2008) associé à un don d’assistance technique de 660 000 dollars en vue de lancer et soutenir une institution de microfinance entièrement nouvelle. Le Programme d’investissement dans le secteur agricole au niveau des districts (DASIP), approuvé en 2006, a été financé par un prêt de 43millions d’UC et un don de 3millions dédié à la microfinance. ABT a été créée par Access Holding Company. Les projets DASIP et SELFII ont tous deux été élaborés par la Banque par le biais de son guichet du secteur public. L’objectif principal de SELF était de renforcer les capacités des COOPEC et de fournir des prêts de gros aux Institutions de microfinance en milieu rural. L’objectif de la Banque d’investir dans ABT était d’offrir aux micros, petites et moyennes entreprises (MPME) une large gamme de services financiers. L’appui à la composante microfinance de DASIP avait pour objet de renforcer les capacités des agriculteurs à accéder à l’épargne et au crédit agricole en assurant la formation et le renforcement des capacités des COOPEC.

Principales constatations

La pertinence et la qualité à l’entrée des projets SELF II et DASIP projets ont été insatisfaisantes. La décision de procéder à la deuxième phase du projet SELF reposait principalement sur les résultats de la première phase, qui n’ont pas été pleinement analysés à l’achèvement du projet et ne comportaient pas une analyse de marché suffisante pour établir la nécessité de maintenir en place une institution de gros soutenue par le budget public ciblant, en grande partie, des institutions de microfinance mal gérées et administrées. Le choix

79Annexes

de DASIP de cibler les COOPEC rurales était dicté par leur nombre et leur proximité dans les zones rurales, sans aucune expertise de la microfinance. Cela a conduit à des objectifs trop ambitieux et à des activités inappropriées telles que la création de nouvelles COOPEC plutôt que de travailler avec celles qui existaient déjà, ainsi que le recours à des représentants de l’administration locale pour assurer le renforcement des capacités. L’appui apporté à ABT était pertinent et la qualité à l’entrée a été satisfaisante. ABT a été conçue sur la base d’un modèle éprouvé et d’une étude de marché approfondie. Du fait de la pertinence du financement combiné d’une prise de participation au capital et d’un don d’assistance technique du FAPA, la Banque a contribué au financement du personnel spécialisé d’assistance technique qui assuré le lancement et la gestion d’ABT.

L’efficacité de SELF est légèrement satisfaisante. Le projet SELF II a atteint 60 % de ses objectifs à moyen terme, même si la croissance du portefeuille de prêts a ralenti et la qualité a baissé en raison des problèmes de gouvernance des institutions de microfinance, tels que la collusion au niveau de l’approbation des prêts, la faiblesse des capacités de surveillance, des produits de prêt inadaptés avec de gros montants de prêt, des prêts à court terme et des taux d’intérêt réels élevés. Le renforcement des capacités réalisé par le projet SELF a été efficace, des institutions de microfinance et certaines COOPEC administrant la preuve de l’amélioration de leur gouvernance, de la rationalisation des opérations et de l’accès au financement commercial. Un défi important pour le projet SELF est sa transformation en une entité juridique indépendante avec l’objectif à long terme de devenir une institution financière de gros durable pour les institutions de microfinance. Le processus de transformation a jusqu’ici mis l’accent sur le cadre juridique avec peu d’attention à l’analyse du marché, à la pertinence de la nouvelle entité et à l’efficacité de la planification. La durabilité du projet SELF n’est pas évidente, car elle dépend de la transformation susmentionnée. L’efficacité de l’appui de la Banque à SELF n’est pas satisfaisante. La Banque s’ingère dans les procédures d’approbation de prêt de SELF, ce qui provoque des retards de décaissement et la baisse des revenus pour SELF du fait que les clients réguliers se voient limités à de petits montants de prêt. En outre, le système de suivi de SELF n’enregistre pas les données relatives à la performance financière des institutions de microfinance intermédiaires ou de SELF.

L’efficacité et l’efficience du soutien de la Banque à DASIP n’ont pas été satisfaisantes. La revue à mi-parcour sa permis de ramener les résultats attendus à un niveau plus réaliste, pour tenir compte de la largeur de la zone géographique et du démarrage tardif du projet. Les réalisations effectives du projet ont été limitées à la formation initiale des COOPEC et au soutien apporté aux agents des districts chargés d’assurer la formation et le suivi des districts. Les agents des administrations locales chargées de la formation et du suivi ont peu d’expertise en microfinance et ne bénéficient d’aucune mesure incitation pour poursuivre les activités au-delà de la vie du projet, ce qui rend peu probable la durabilité.

L’efficacité de l’appui de la Banque à ABT est satisfaisante. ABT a réalisé 60 % des objectifs annuels de son plan quinquennal d’activité, et a récemment commencé à s’attaquer aux marchés urbains secondaires à forte croissance présentant une forte demande et une faible concurrence. La nouvelle Banque est devenue un acteur clé du marché. Les augmentations de capital ont soutenu la croissance de l’institution, et la stratégie de sortie est souple, permettant à la Banque de s’adapter aux besoins d’ABT et de demeurer un actionnaire si cela semble nécessaire ou avantageux. L’appui de la Banque au renforcement de l’efficacité d’ABT est légèrement satisfaisant : cette intervention complète les ressources des autres bailleurs de fonds, permet d’assurer un suivi régulier, de contribuer à la formation d’un personnel de qualité, d’assurer des contrôles internes, et de maintenir un système d’information de gestion robuste qui fournit en temps réel des données de performance financière grâce au don d’assistance technique. Toute fois, ABT a éprouvé des difficultés à maintenir son exigence de capital minimum en raison de la longueur des procédures de la Banque en ce qui concerne les augmentations de capital.

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV


Conclusion

Dans l’ensemble,le soutien de la Banque à la microfinance en Tanzanie a enregistré des résultats mitigés. La prise de participation au capital d’ABT, accompagné d’un don d’assistance technique, a contribué à la création d’une Banque solide qui offre des prestations de services financiers aux MPME et, en dépit des difficultés rencontrées au fur et à mesure que l’institution se développe,le choix des partenaires d’assistance technique, la structure institutionnelle et la qualité des actionnaire sont tous contribué aux chances de succès sur le long terme. Le défi pour la Banque demeure ses procédures pour canaliser de plus petites quantités de fonds pour servir de capital et constituer pleinement une source de valeur ajoutée en tant que membre du conseil d’administration. Les projets financés par le biais du gouvernement enregistrent de moins bons résultats que ceux qui sont financés directement par la nouvelle Banque de microfinance. Sur les deux projets gouvernementaux, SELF a connu plus de succès dans la réalisation de ses objectifs, axés uniquement sur la microfinance. Elle fonctionne depuis plus de 10 ans et dispose d’une équipe de fonctionnaires dévoués du ministère des Finances qui possèdent des connaissances sur la filière, mais ne sont pas suffisamment préparés à gérer la transformation de SELF pour en faire une entité viable. Cette transformation appelle une analyse approfondie des institutions et du marché approfondie ainsi qu’une planification stratégique et financière claire dès le départ – une démarche impossible aujourd’hui. La Tanzanie va de l’avant avec une meilleure réglementation et l’ouverture continue de son économie, et ses priorités au titre du programme d’inclusion financière sont énoncées dans le Cadre d’inclusion financière 2013 lancé récemment. La Banque pour rait utiliser ce cadre pour identifier les domaines potentiels d’intervention.

81Annexes

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV


Annexe 4 — Ce qu’on peut apprendre des institutions sœurs : résumé des constats établis au moyen de SmartAid

BAD (2002) BAD (2009) MIF (2013) KfW (2011) FIDA (2013) FENU (2013) AFD (2009) BEI (2011)Clarté et cohérence de la stratégie

Stratégie peu claire et cohérente

La stratégie de micro finance est conforme aux bonnes pratiques, ouvrant ainsi la voie à la nouvelle approche de finance inclusive.

Accès complexe à la stratégie de financement qui met fortement l’accent sur l’additionnalité. Un large éventail de facteurs est évalué avant toute prise de décision d’investissement par le MIF.

Stratégie de micro finance robuste, reposant sur les principes de subsidiarité, d’avantage comparatif, d’intégration dans les politiques du pays et la durabilité.

Stratégie de micro finance bien établie, fondée sur les conclusions d’évaluation de l’institution.

Stratégie de micro finance robuste et solide, renforcée par son outil de diagnostic et de mise en œuvre MAP (rendre possible l’accès au financement).

Directives d’intervention claires. Stratégie de microfinance clairement énoncée.

Assurance qualité (aucune donnée) Sérieux problèmes opérationnels. Orientations opérationnelle peu claires.

Plateforme de donnés bien fonctionnelle, produisant tous les indicateurs de performance sur une base consolidée par pays, par thème ou par institution. Système de vérification croisée intégré.

Système assez robuste le suivi des indicateurs de performance, mais peu clair quant à comment l’information est analysée et si KfW évalue son portefeuille pour l’aligner sur les objectifs.

Pas très robustes ; l’Unité du siège responsable a une charge de travail énorme et ne peut qu’effectuer 25 % des missions de supervision.

Les observations des techniciens spécialisés ont un caractère contraignant et doivent être prises en compte avant la soumission de tout document de programme au Comité d’évaluation pour approbation finale.

Haute assurance qualité, avec des rôles et responsabilités clairement définis.

Très robustes, avec les rôles et responsabilités de chaque groupe de professionnels clairement définis et un processus d’approbation de projet étape par étape.

Compétence du personnel

Le personnel fait montre de manque de clarté quant à ce qu’est la microfinance.

Systèmes d’assurance de qualité très robustes du fait de l’intervention des spécialistes à toutes les phases : conception, évaluation de projet et apprentissage.

Listes de contrôle solides de diligence raisonnable, formations. Les comités d’assurance qualité passent en revue des échantillons de projets pour vérifier la conformité aux politiques dont les recommandations ont un caractère contraignant.

Accord axé sur la performance en place, mais des critères clairs et des conditions de dérogation pourraient aider à exécuter ces accords.

Très peu de personnel spécialisé en microfinance par rapport à la taille du portefeuille, ce qui réduit sensiblement la qualité du travail.

Personnel spécialisé en microfinance adéquatement formé et procédures de sélection assez simples pour le recrutement des consultants externes.

Personnel spécialisé en microfinance bien formé.

Équipe de microfinance de petite taille, mais bien formée. De temps à autre, des consultants sont recrutés pour des projets très techniques.

Système d’identification des projets

(aucune donnée) Le système d’alerte ne fonctionne pas. N’est pas en mesure de produire des listes sommaires à jour de son portefeuille rapidement.

Les codes d’accès de MIF aux projets de financement sont organisés par thème et programme. Continue de de recourir à un système manuel de repérage des composantes financières des projets qui n’ont pas accès au financement.

Système bien développé d’identification des projets, mais qui pourrait être amélioré.

FIDA ne dispose pas encore d’un système de codification pour identifier tous ses projets.

Système bien conçu pour identifier les projets autonomes de microfinance.

Système d’alerte efficace. Bon système de codification pour les projets de microfinance – pourrait être amélioré pour suivre les prises de participation.

Indicateurs de performance

Absence quasi-totale d’information sur le portefeuille de crédit

Absence quasi-totale de données sur les projets de microfinance. Ce manque de données a de graves conséquences.



Est passé d’un système de rapport par activité à un système axé sur

La gestion de connaissances constitue une priorité. La gestion du savoir figure dans toutes les descriptions d’emplois depuis 2011 ; politique de gestion du savoir ; retraites annuelles, etc.

Accent majeur. Publie des notes, des documents et organise des événements de mutualisation du savoir afin de diffuser des connaissances sur la micro finance.

Unité de gestion du savoir bien établie.

Contrats de performance

(Aucune donnée) Recours limité aux contrats de performance. Récents progrès réalisés par OPSM. Aucune preuve de rétention de fonds en raison des performances médiocres.

Accord axé sur la performance qui prévoit des clauses spécifiques liées à des indicateurs, des seuils minimums de performance et des cibles à atteindre l’accord stipulent également des mesures à prendre par MIF en cas de défaillance.


A récemment introduit des contrats de performance dans ses processus. Il n’existe toujours pas de mécanisme en place pour décider des mesures à prendre par le FIDA en cas de défaillance d’un partenaire.

Des contrats de performance explicites qui permettent à l’organisation de prendre des mesures en cas de défaillance d’un partenaire.

Des contrats de performance pour les dons et prises de participation uniquement.

Récemment introduit, mais ne prévoit pas de politiques ni de sanctions pour les cas de défaillance des partenaires.

83Annexes

BAD (2002) BAD (2009) MIF (2013) KfW (2011) FIDA (2013) FENU (2013) AFD (2009) BEI (2011)Clarté et cohérence de la stratégie

Stratégie peu claire et cohérente

La stratégie de micro finance est conforme aux bonnes pratiques, ouvrant ainsi la voie à la nouvelle approche de finance inclusive.

Accès complexe à la stratégie de financement qui met fortement l’accent sur l’additionnalité. Un large éventail de facteurs est évalué avant toute prise de décision d’investissement par le MIF.

Stratégie de micro finance robuste, reposant sur les principes de subsidiarité, d’avantage comparatif, d’intégration dans les politiques du pays et la durabilité.

Stratégie de micro finance bien établie, fondée sur les conclusions d’évaluation de l’institution.

Stratégie de micro finance robuste et solide, renforcée par son outil de diagnostic et de mise en œuvre MAP (rendre possible l’accès au financement).

Directives d’intervention claires. Stratégie de microfinance clairement énoncée.

Assurance qualité (aucune donnée) Sérieux problèmes opérationnels. Orientations opérationnelle peu claires.



Pas très robustes ; l’Unité du siège responsable a une charge de travail énorme et ne peut qu’effectuer 25 % des missions de supervision.

Les observations des techniciens spécialisés ont un caractère contraignant et doivent être prises en compte avant la soumission de tout document de programme au Comité d’évaluation pour approbation finale.

Haute assurance qualité, avec des rôles et responsabilités clairement définis.

Très robustes, avec les rôles et responsabilités de chaque groupe de professionnels clairement définis et un processus d’approbation de projet étape par étape.

Compétence du personnel

Le personnel fait montre de manque de clarté quant à ce qu’est la microfinance.

Systèmes d’assurance de qualité très robustes du fait de l’intervention des spécialistes à toutes les phases : conception, évaluation de projet et apprentissage.

Listes de contrôle solides de diligence raisonnable, formations. Les comités d’assurance qualité passent en revue des échantillons de projets pour vérifier la conformité aux politiques dont les recommandations ont un caractère contraignant.


Très peu de personnel spécialisé en microfinance par rapport à la taille du portefeuille, ce qui réduit sensiblement la qualité du travail.

Personnel spécialisé en microfinance adéquatement formé et procédures de sélection assez simples pour le recrutement des consultants externes.

Personnel spécialisé en microfinance bien formé.

Équipe de microfinance de petite taille, mais bien formée. De temps à autre, des consultants sont recrutés pour des projets très techniques.

Système d’identification des projets

(aucune donnée) Le système d’alerte ne fonctionne pas. N’est pas en mesure de produire des listes sommaires à jour de son portefeuille rapidement.

Les codes d’accès de MIF aux projets de financement sont organisés par thème et programme. Continue de de recourir à un système manuel de repérage des composantes financières des projets qui n’ont pas accès au financement.

Système bien développé d’identification des projets, mais qui pourrait être amélioré.

FIDA ne dispose pas encore d’un système de codification pour identifier tous ses projets.

Système bien conçu pour identifier les projets autonomes de microfinance.

Système d’alerte efficace. Bon système de codification pour les projets de microfinance – pourrait être amélioré pour suivre les prises de participation.

Indicateurs de performance

Absence quasi-totale d’information sur le portefeuille de crédit

Absence quasi-totale de données sur les projets de microfinance. Ce manque de données a de graves conséquences.



Est passé d’un système de rapport par activité à un système axé sur




Contrats de performance

(Aucune donnée) Recours limité aux contrats de performance. Récents progrès réalisés par OPSM. Aucune preuve de rétention de fonds en raison des performances médiocres.

Accord axé sur la performance qui prévoit des clauses spécifiques liées à des indicateurs, des seuils minimums de performance et des cibles à atteindre l’accord stipulent également des mesures à prendre par MIF en cas de défaillance.


A récemment introduit des contrats de performance dans ses processus. Il n’existe toujours pas de mécanisme en place pour décider des mesures à prendre par le FIDA en cas de défaillance d’un partenaire.

Des contrats de performance explicites qui permettent à l’organisation de prendre des mesures en cas de défaillance d’un partenaire.

Des contrats de performance pour les dons et prises de participation uniquement.

Récemment introduit, mais ne prévoit pas de politiques ni de sanctions pour les cas de défaillance des partenaires.

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV


BAD (2002) BAD (2009) MIF (2013) KfW (2011) FIDA (2013) FENU (2013) AFD (2009) BEI (2011)Revue du portefeuille

Aucune revue indépendante externe du portefeuille n’a jamais été réalisée.


Revues annuelles du portefeuille dans tous les secteurs, y compris la microfinance. Quoique les revues dans le secteur de la microfinance soient réalisées de façon relativement minutieuse, il y a lieu d’apporter des améliorations.

Pas de revue régulière du portefeuille, et lorsque cela est fait, la revue n’est pas complète (ne tient pas compte de facteurs non financiers).

La dernière revue du portefeuille rural a été réalisée en 2007 seulement.

Revue approfondie au portefeuille ; plan d’action formulé pour mettre en œuvre les recommandations de la revue ; large diffusion.

- Pas de revue exhaustive du portefeuille (bref historique de la microfinance).

Gestion du savoir Peu ou pas de gestion du savoir.

Peu ou pas de gestion de connaissances.

Véritable organisation axée sur l’apprentissage. Unité du savoir et de la communication stratégique. Système audiovisuel de pointe, blogs, bulletins.

Importantes activités de diffusion des connaissances ; organise des activités majeures sur le secteur tous les ans, telles que le Symposium sur le secteur financier.

Progrès importants dans le domaine de la gestion de connaissances ; 2010, création du Bureau de la stratégie et de la gestion du savoir.




Instruments Existence d’une palette d’instruments, mais plus de 90 % du portefeuille est constitué de composantes de crédit dans des projets du secteur non-financier.

Large gamme d’instruments pour appuyer sa stratégie, dont la prise de participations, les prêts et les dons.

- Le principal instrument du FIDA, à savoir les prêts aux pays empêche énormément d’organisation d’utiliser sa gamme complète d’instruments de microfinance.

Large gamme d’instruments efficaces.

Possède une gamme d’instruments de micro finance qu’elle adapte constamment en fonction de sa stratégie de microfinance et des tendances du marché.

Gamme complète d’instruments, assortie de principes directeurs très clairs qui correspondent à ses missions.

85Annexes

BAD (2002) BAD (2009) MIF (2013) KfW (2011) FIDA (2013) FENU (2013) AFD (2009) BEI (2011)Revue du portefeuille



Revues annuelles du portefeuille dans tous les secteurs, y compris la microfinance. Quoique les revues dans le secteur de la microfinance soient réalisées de façon relativement minutieuse, il y a lieu d’apporter des améliorations.

Pas de revue régulière du portefeuille, et lorsque cela est fait, la revue n’est pas complète (ne tient pas compte de facteurs non financiers).

La dernière revue du portefeuille rural a été réalisée en 2007 seulement.

Revue approfondie au portefeuille ; plan d’action formulé pour mettre en œuvre les recommandations de la revue ; large diffusion.

- Pas de revue exhaustive du portefeuille (bref historique de la microfinance).

Gestion du savoir Peu ou pas de gestion du savoir.

Peu ou pas de gestion de connaissances.

Véritable organisation axée sur l’apprentissage. Unité du savoir et de la communication stratégique. Système audiovisuel de pointe, blogs, bulletins.

Importantes activités de diffusion des connaissances ; organise des activités majeures sur le secteur tous les ans, telles que le Symposium sur le secteur financier.

Progrès importants dans le domaine de la gestion de connaissances ; 2010, création du Bureau de la stratégie et de la gestion du savoir.




Instruments Existence d’une palette d’instruments, mais plus de 90 % du portefeuille est constitué de composantes de crédit dans des projets du secteur non-financier.

Large gamme d’instruments pour appuyer sa stratégie, dont la prise de participations, les prêts et les dons.

- Le principal instrument du FIDA, à savoir les prêts aux pays empêche énormément d’organisation d’utiliser sa gamme complète d’instruments de microfinance.

Large gamme d’instruments efficaces.

Possède une gamme d’instruments de micro finance qu’elle adapte constamment en fonction de sa stratégie de microfinance et des tendances du marché.

Gamme complète d’instruments, assortie de principes directeurs très clairs qui correspondent à ses missions.

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV


Annexe 5 — Bonnes pratiques des organisations sœurs : quelques faits saillants

MIF IFADLes institutions de financement du développement peuvent s’engager et s’engagent effectivement dans le développement du marché

Le programme ATF (accès au financement) énonce les objectifs généraux de l’inclusion financière responsable, et en appelle à toutes les parties prenantes, les fournisseurs d’infrastructure et les prestataires de services financiers.

La recherche, les systèmes opérationnels, les indicateurs de performance, la formation du personnel et les efforts de gestion du savoir appuient sont au service de cet objectif. Les instruments existants soutiennent land on pour le dialogue sur les politiques et les événements d’apprentissage. Les prises de participation réalisées se voient assigner un rôle en matière de gouvernance, et les prêts sont financés en monnaie locale.

L’intention est accompagnée d’une action. Le MIF figure parmi le petit nombre d’institutions de financement du développement ayant des antécédents solides dans le développement des marchés locaux en attirant les investisseurs privés et en opérant un retrait en temps opportun sans attendre de rendre sa présence indésirable.

Compléter la stratégie par des conseils opérationnels

Les outils décisionnels en matière de finance rurale offrent des conseils sur comment rendre la stratégie opérationnelle. Ils décrivent de façon détaillée les indicateurs clés de performance, expliquent pourquoi ils sont importants, et comment les calculer de manière facilement accessible.

Les notes techniques fournissent des orientations sur un éventail de sujets qui militent en faveur de la mise en œuvre de la stratégie - comme l’assurance basée sur un indice climatique - Comment travailler avec les organisations communautaires et les évaluer, les indicateurs clés de performance. La stratégie accompagnée des conseils opérationnels de l’équipe technique de la finance rurale fournit une boîte à outils complète qui permet au personnel de s’assurer que les objectifs de financement rural et les bonnes pratiques sont intégrés dans les projets.

AFD KfWRétablir les incitations : l’exception qui permet de prendre de bonnes décisions de financement

Une tendance manifeste parmi les bailleurs de fonds est la taille croissante des projets. Cependant, les interventions utiles des bailleurs de fonds internationaux ne requièrent pas nécessairement des montants importants pour produire un impact.

Pour la microfinance, l’approbation et la pression des décaissements risquent de miner les marchés de financement locaux et de compromettre la mobilisation des dépôts. Conscient de ce risque, l’AFD a obtenu une exception officielle de sa haute direction qui permet aux projets de microfinance d’être de plus petite taille que les autres projets de services financiers financés par l’Agence. En dernière analyse, l’objectif est de développer les marchés financiers locaux dynamiques qui desservent toutes les couches de la population.

Finance responsable ‐ de l’engagement à la pratique

KfW a pris plusieurs mesures pour intégrer la finance responsable dans ses systèmes internes. Elle a clairement énoncé ce que signifie la finance responsable et comment elle s’intègre dans les opérations. La définition de «lignes rouges» aide le personnel à évaluer de manière critique les questions de finances responsables lors des exercices de diligence raisonnable. KfW a intégré des clauses de financement responsables dans les accords avec des institutions de microfinance, des sociétés de portefeuille, des structures d’investissement et des faîtières. La nouvelle stratégie de microfinance comprend une orientation stratégique sur le renforcement des conditions de financement responsable, et KfW envisage un appui futur à l’infrastructure du marché financier afin d’aider à améliorer les pratiques de financement responsables (des bureaux de crédit, de surveillance bancaire, les systèmes de paiement, et l’éducation financière).

87Annexes

FENU BEIFaciliter la mutualisation des connaissances

Des retraites annuelles, qui rassemblent le personnel technique dans le monde entier, prévoient à la fois des modules de formation et de gestion du savoir. Les leçons apprises sont partagées entre les régions et les domaines thématiques, le renforcement d’une compréhension commune du personnel sur la vision et l’approche, ce qui contribue à une gestion plus efficace de la complexité de la matrice des thèmes nationaux/ mondiaux.

En 2011, l’ensemble du personnel a bénéficié d’une formation aux outils d’analyse (MIX GOLD analytics ) lors de la retraite annuelle. Des intervenants extérieurs sont invités pour traiter des sujets d’actualité. Tous les membres du personnel de la FIPA sont tenus d’y assister, ce qui offre la possibilité d’un partage intense des expériences au sein de la FIPA.

Liste de contrôle de diligence raisonnable

Pour s’assurer que les chargés d’investissement enregistrent les bonnes informations sur une entité qui pourrait bénéficier d’un investissement au cours du processus de diligence raisonnable, la BEI a mis au point une liste de contrôle détaillée. La liste regroupe des analyses de documents standards requis d’une société émettrice, comme les états financiers vérifiés et des plans d’activité. Mais elle va bien au-delà et intègre également des preuves sur les indicateurs environnementaux, sociaux et de gouvernance de nature à aider BEI dans la sélection des partenaires qui s’inscrivent dans le droit-fil de sa mission sociale et de développement.

Source : CGAP SmartAid reports.

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV


Documents de la Banque africaine de développement

BAD (1997), AMINA Policy Guidelines (Septembre 1997, approuvé en mars 1998).

BAD (2000), Stratégie du Groupe de la Banque en matière de développement du secteur agricole et rural.

BAD (2000) Revue à mi-parcours de l’Initiative du Fonds africain de développement en faveur de la microfinance en Afrique, OPEV, Septembre.

BAD (2002), Stratégie et assistance du FAD en matière de microfinance aux pays membres régionaux.

BAD (2003) Politique du Groupe de la Banque dans le secteur financier (POPR), Juillet.

BAD (2004), Revue annuelle de la performance du portefeuille, 2002–2003. Chapitre 4 : revue de la microfinance.

BAD (2006), Politique et stratégie de microfinance du Groupe de la Banque (2006–2011).

BAD (2006), Rapport sur l’assistance du portefeuille de microfinance, OPSM, Juillet.

BAD (2013), Version brouillon, Stratégie de la BAD pour le développement du capital humain (2012–2016), OSHD.

BAD (2013), Stratégie de développement du secteur privé, 2013–2017, Juin.

BAD (2012), Stock-taking Exercise of the Bank’s Microfinance Activities, January.

Gakusi, A.E., M. Diomande, and A. Touré (2013), Fostering Inclusive Growth in Africa: An Evaluation of the Bank’s Microfinance Policy, Strategy and Operations, 2000–2012, an Approach Paper. Update, OPEV, Juillet.

OPEV (2014), Évaluation indépendante de l’additionnalité et des résultats en matière de développement des opérations du secteur privé de la Banque, Avril.

Triki, T., et I. Faye, eds (2013), L’inclusion financière en Afrique, Banque africaine de développement.

Autres références

Ardic, O.P., K. Imboden, and A. Latortue (2013), Financial Access 2012: Getting to a More Comprehensive Picture, IFC/CGAP.

Beck, T., S.M. Maimbo, Issa Feye, and ThourayaTriki (2011), Financing Africa – Through the Crisis and Beyond. African Development Bank/BMZ/The World Bank. Washington DC: World Bank.

Annexe 6 — Références choisies

89Annexes

CGAP (2006), Guide des bonnes pratiques pour les organisations qui financent la microfinance.

CGAP (2012), 2012 CGAP Funder Survey. Individual Snapshot: ADB.

Demirgüç-Kunt, Asli, and L. Klapper (2012) The Global Findex Database. World Bank.

ECG (2010), Making Microfinance Work, Independent Evaluation Department, Asian Development Bank.

ECG (2010), Making Microfinance Work: Evidence from Evaluations, Asian Development Bank.

El-Zoghbi, M., and K. Lauer (2013), Facilitating Market Development to Advance Financial Inclusion. CGAP Focus Note No. 89. Washington DC: CGAP. October 22.

El-Zoghbi, Mayada and Barbara Gähwiler (2013), “The Role of Donors in Financial Inclusion,” in Ledgerwood Joanna et al., The New Microfinance Handbook: a Financial Market System Perspective, The World Bank.

Earne, J., T. Jansson, A. Koning, and M. Flaming (2014), Greenfield MFIs in sub-Saharan Africa: a Business Model for Advancing Access to Finance.

Pinar Ardic et al. (2011), Access to Financial Services and the Financial Inclusion Agenda around the World: a Cross-Country Analysis with a New Data Set. The World Bank, Policy Research Working Paper 5537.

Sarwat, J., and B. McDonald (2011), “Bigger Slice of a Growing Pie,” Finance and Development, September 2011, 48:3, pp.16-19.

Scola-Gähwiler, B., and A. Nègre (2012), Portfolio Reviews Resource Guide for Funders. A Technical Guide, CGAP.

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV


Annotations

1. Évaluation indépendante de l’additionnalité et des résultats en matière de développement pour les opérations du secteur privé, OPEV, Avril 2014.

2. À l’intention des institutions de microfinance : www.cgap.org/publications/measuring-results-microfinance-institutions-minimum-indicators ; à l’intention des structures de placement : www.cgap.org/publications/microfinance-investment-vehicles-disclosure-guidelines.

91Annexes

Une

éval

uatio

n se

ctor

ielle

IDEV

© 2015 Groupe de la Banque africaine de développement Tous droits reservés – Publié Juin 2014

Promouvoir la finance inclusive en Afrique : Une évaluation de la Politique, de la Stratégie et des opérations de microfinance de la Banque sur la période 2000–2012Rapport de synthèse, Juin 2014

Exclusion de résponsabilitéSauf indication contraire expresse, les constatations, interprétations et conclusions exprimées dans cette publication sont celles de ses divers auteurs et ne correspondent pas nécessairement aux vues de la direction de la Banque africaine de développement (la « Banque ») et du Fonds africain de développement (le « Fonds »), de leurs Conseils d’administration, Conseils des gouverneurs ou des pays qu’ils représentent.Le lecteur consulte cette publication à ses seuls risques. Le contenu de cette publication est présenté sans aucune sorte de garantie, ni expresse ni implicite, notamment en ce qui concerne la qualité marchande de l’information, son utilité à telle ou telle fin et la non-violation de droits de tierce-parties. En particulier, la Banque n’offre aucune garantie et ne fait aucune déclaration quant à l’exactitude, l’exhaustivité, la fiabilité ou le caractère « actualisé » des éléments du contenu. La Banque ne peut, en aucun cas, notamment en cas de négligence, être tenue pour responsable d’un préjudice ou dommage, d’une obligation ou d’une dépense dont on ferait valoir qu’ils sont consécutifs à l’utilisation de cette publication ou au recours à son contenu. Cette publication peut contenir des avis, opinions et déclarations provenant de diverses sources d’information et fournisseurs de contenu. La Banque n’affirme ni ne se porte garante de l’exactitude, l’exhaustivité, la fiabilité ou le caractère « à jour » d’aucun d’entre eux ni d’aucun autre élément d’information provenant d’une source d’information quelconque ou d’un fournisseur de contenu, ni d’une autre personne ou entité quelle qu’elle soit. Le lecteur s’en sert à ses propres risques.

À propos de la BADLe Groupe de la Banque africaine de développement a pour objectif premier de faire reculer la pauvreté dans ses pays membres régionaux en contribuant à leur développement économique durable et à leur progrès social. A cet effet, il mobilise des ressources pour promouvoir l’investissement dans ces pays et leur fournit une assistance technique ainsi que des conseils sur les politiques à mettre en oeuvre.

À propos de l'Évaluation Indépendante du Développement (IDEV)L’évaluation indépendante du développement a pour mission de renforcer l’efficacité des initiatives de développement de la Banque dans ses pays membres régionaux par l’exécution d’évaluations indépendantes et influentes et par des partenariats pour l’échange de connaissances.

Évaluation indépendante du développement (IDEV) Banque africaine de développementImmeuble du Centre de commerce International d’Abidjan (CCIA) Avenue Jean-Paul II 01 BP 1387, Abidjan 01 Côte d’Ivoire Tél: +225 20 26 20 41 Fax: +225 20 21 31 00Courriel: [email protected] idev.afdb.org

Conception graphique : CRÉON – www.creondesign.net

Supervision de l’édition et de la conception graphique : Felicia Avwontom (BAD)

Une évaluation sectorielle IDEV

idev.afdb.org

Immeuble du Centre de commerce International d’Abidjan (CCIA) Avenue Jean-Paul II 01 BP 1387, Abidjan 01 Côte d’Ivoire Tél : +225 20 26 20 41 • Fax : +225 20 21 31 00Courriel : [email protected] D

esig

n &

layo

ut: C

RÉO

N •

ww

w.c

reon

desi

gn.n

et

À propos de cette évaluation

La présente évaluation fait suite au rapport soumis en janvier 2012 par l’Équipe spéciale de la Banque chargée de faire le point sur les activités du Groupe de la Banque africaine de développement dans le secteur de la microfinance. l’Équipe spéciale préconisait une évaluation indépendante et complète de ces activités. L’évaluation porte sur :

❙ le degré de clarté et de pertinence de la vision, des politiques et des stratégies de la Banque dans le secteur de la microfinance, qui puisse garantir la contribution effective des activités de la Banque dans ce secteur à la réalisation de ses objectifs de croissance économique et réduction de la pauvreté ;

❙ la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la viabilité des projets de microfinance de la Banque ;

❙ la performance des divers modèles d’intervention ; et

❙ l’adéquation des modalités institutionnelles et de la dotation en effectifs de la Banque pour l’exécution des projets de microfinance.
