INSPECTION GENERALE DE L'ADMINISTRATION

N° 11 - 050 - 01

INSPECTION GENERALE DES AFFAIRES SOCIALES

N° RM2011 - 062

CONSEIL GENERAL DE L'ALIMENTATION,

DE L'AGRICULTURE ET DES ESPACES RURAUX

N° 11066

CONSEIL GENERAL DE L'ENVIRONNEMENT ET DU

DEVELOPPEMENT DURABLE

N° 007858-01

INSPECTION GENERALE DE LA

JEUNESSE ET DES SPORTS

N° 2011 - I - 14

INSPECTION GENERALE DES SERVICES DE LA CONCURRENCE, DE LA CONSOMMATION ET DE LA REPRESSION DES FRAUDES

N° IGS / 2011 / 06 / 11029

ETAT DES LIEUX DU DIALOGUE DE GESTION DU POINT DE VUE DES DIRECTIONS

DEPARTEMENTALES INTERMINISTERIELLES

Tome 1

- Juin 2011 -

ETAT DES LIEUX DU DIALOGUE DE GESTION DU POINT DE VUE DES DIRECTIONS

DEPARTEMENTALES INTERMINISTERIELLES

Tome 1

MISSION COORDONNEE PAR L'INSPECTION GENERALE DE L'ADMINISTRATION

RAPPORT PRESENTE PAR :

Inspection générale de l’administration (IGA)

Marianne BONDAZ, François LANGLOIS et Marc VERNHES

Inspection générale des affaires sociales (IGAS) Alain LOPEZ

Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) Odile BOBENRIETHER et Mireille RIOU-CANALS

Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) Jean-Yves BELOTTE et Francis OZIOL

Inspection générale de la jeunesse et des sports (IGJS) Jean-Pierre BOUCHOUT

Inspection générale des services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (IGSCCRF)

Marc BEAUFILS

Avec la participation des membres des inspections et conseils généraux suivants : François CLOUD et Xavier RAVAUX (CGAAER)

Pierre FRANCOIS (IGJS)

- Juin 2011 -

SOMMAIRE

SYNTHESE ET LISTE DES RECOMMANDATIONS..................................................................................... I

INTRODUCTION.................................................................................................................................... 1

PARTIE 1. RECENTRER LE DIALOGUE DE GESTION SUR L'ADEQUATION MISSIONS/MOYENS ET LE FONDER SUR DES ELEMENTS OBJECTIFS.............................................................................................. 3

1.1 REEQUILIBRER LE CONTENU DU DIALOGUE DE GESTION AU PROFIT DE L’EXAMEN DES MISSIONS ................3 1.1.1 Organiser un dialogue plus stratégique, portant sur les priorités, les objectifs et les leviers d'action................................................................................................................................. ............................................................................................................................................. 4 1.1.2 Mieux prendre en compte les stratégies régionales .................................................... 6 1.1.3 Donner aux préfets les moyens d’assurer pleinement leur rôle d’arbitrage ............. 7

1.2 ADOSSER LE DIALOGUE DE GESTION A UN VERITABLE CONTROLE DE GESTION FONDE SUR DES ELEMENTS OBJECTIFS RELATIFS A LA PERFORMANCE........................................................................................................9

1.2.1 Développer une culture de contrôle de gestion .......................................................... 9 1.2.2 Construire la transparence et la confiance dans la répartition des moyens et l'analyse comparée de la performance.................................................................................. 10

PARTIE 2. RAPPROCHER ET HARMONISER LES ORGANISATIONS ET LES OUTILS DES DIALOGUES DE GESTION ................................................................................................................................ 13

2.1 RAPPROCHER LES METHODES DE DIALOGUE DE GESTION, TROP DISPARATES ....................................... 13 2.1.1 Les spécificités des différents programmes ne justifient pas la très grande hétérogénéité des dialogues de gestion................................................................................. 13 2.1.2 Ces différences, génératrices de complexités et de lourdeurs, nuisent à la mise en cohérence des programmes, enjeu essentiel pour les DDI ................................................... 16 2.1.3 Une harmonisation des procédures de dialogue de gestion est indispensable .... 17

2.2 AMELIORER L'ORGANISATION ET LES OUTILS DE CONTROLE DE GESTION.............................................. 19 2.2.1 Mieux organiser le réseau des contrôleurs de gestion ............................................... 19 2.2.2 Rechercher la convergence des outils du dialogue de gestion .............................. 20

PARTIE 3. DONNER PLUS DE RESPONSABILITE ET DE SOUPLESSE AUX ECHELONS DECONCENTRES 23

3.1 RESPONSABILISER DAVANTAGE LES RBOP ...................................................................................... 23 3.2 AMELIORER ENCORE LE DIALOGUE DE GESTION RBOP/RUO ........................................................... 24

3.2.1 Prendre en compte des pratiques diverses de dialogue RBOP/RUO selon les programmes ................................................................................................................................ 24 3.2.2 Professionnaliser et veiller à la collégialité du dialogue de gestion RBOP/RUO ..... 26

3.3 DONNER DE LA SOUPLESSE INTERMINISTERIELLE DANS LA GESTION DECONCENTREE DES MOYENS........... 26 3.3.1 Confier aux échelons déconcentrés la responsabilité de mise en œuvre de la réduction des fonctions "support" ............................................................................................. 27 3.3.2 Fluidifier la mobilité au sein de la région ...................................................................... 29

3.4 METTRE EN COHERENCE LE DIALOGUE DE GESTION ET LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ET DES COMPETENCES......................................................................................................................................... 29

3.4.1 Relier davantage plafond d'emploi et droit à une ouverture de poste.................. 29 3.4.2 Rendre plus lisibles et harmoniser les processus d’affectation.................................. 31

CONCLUSION.................................................................................................................................... 33

ANNEXES ........................................................................................................................................ 35 ANNEXE 1 : LETTRE DE MISSION ....................................................................................................................37 ANNEXE 2 : COMPOSITION DU COMITE DE PILOTAGE.............................................................................43 ANNEXE 3 : PROGRAMMES LOLF ETUDIES PAR LA MISSION DIALOGUE DE GESTION..........................45 ANNEXE 4 : LISTE DES PERSONNES RENCONTREES.....................................................................................47 ANNEXE 6 : GLOSSAIRE DES SIGLES .............................................................................................................59

SYNTHESE Par courrier en date du 18 mars 2011 adressé à l’ensemble des ministres concernés, le Premier

ministre demandait à une mission interministérielle de procéder à un état des lieux des pratiques ministérielles en matière de dialogue de gestion et de contrôle de gestion et de leur impact sur les directions départementales interministérielles (DDI - cf. annexe 1).

Le présent rapport a été établi par une mission interministérielle rassemblant l'ensemble des

inspections et conseils généraux concernés par les DDI1, l’inspection générale de l’administration assurant la coordination des travaux pour le compte du secrétariat général du gouvernement.

Le constat effectué par la mission repose sur les trois observations principales suivantes :

- l’organisation et les outils des dialogues de gestion sont, selon les ministères et les programmes, trop hétérogènes et alourdissent inutilement le fonctionnement des DDI ;

- les dialogues de gestion ne portent pas suffisamment sur l'adéquation missions/moyens et ne s’appuient pas toujours assez sur les stratégies régionales et un véritable contrôle de gestion ;

- les échelons déconcentrés ne disposent pas de la souplesse nécessaire à la mise en œuvre des politiques publiques, notamment en matière de gestion des ressources humaines.

Des dialogues de gestion trop hétérogènes qu'il convient d'harmoniser. Après avoir établi la liste des 23 programmes LOLF concernant de façon substantielle les

DDI, dont 11 portent des effectifs de DDI, la mission a relevé l'extrême hétérogénéité des processus de dialogue de gestion, non totalement justifiée par les particularités de chaque programme.

Chaque processus obéit en effet à une culture et une histoire propres, issues de stratifications

de pratiques administratives différentes et de traditions ministérielles plus ou moins centralisatrices et transparentes. Ceci se traduit dans la terminologie qui ne recouvre pas les mêmes notions d'un ministère à l'autre, dans la formalisation plus ou moins avancée d'orientations pluriannuelles ou d'une charte de gestion, dans le calendrier très disparate des dialogues de gestion ou dans les modalités de suivi de l'exécution du programme.

Les DDI sont donc amenées à gérer des notifications de moyens décalées dans le temps, des

dotations en effectifs-cible décomptés différemment selon les programmes : équivalent temps plein (ETP) cible de fin d'année par macro-grade2 (programmes du MEDDTL), en personnes (programme DGCCRF) ou en équivalent temps plein consommés sur l'année, toutes catégories confondues (programmes du MAAPRAT).

1 Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), inspection générale des affaires sociales (IGAS), inspection générale de la jeunesse et des sports (IGJS), inspection générale des services de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (IGSCCRF) et inspection générale de l'administration (IGA) 2 Catégories A et A+, catégorie B, catégorie C et ouvriers des parcs.

I

La mission propose donc que le SGG initie un schéma de cohérence des dialogues de gestion conduisant notamment à : - harmoniser les calendriers de dialogue de gestion et avancer la date de notification par le responsable de programme (RPROG) des moyens, notamment celle concernant les plafonds d’emploi qui doit intervenir fin décembre ; - alléger les procédures notamment en mettant fin à la remontée pour signature des contrats de budget opérationnel de programme (BOP) après validation en comité de l'administration régionale (CAR) ; - fixer une référence unique en matière de décompte des emplois pour la fixation des plafonds d’emploi des BOP ; - rendre obligatoire, dans le cadre du dialogue de gestion annuel, une maquette interministérielle de BOP servant tant au dialogue de gestion entre RPROG et responsable de BOP (RBOP) qu'au passage en CAR.

Des dialogues de gestion insuffisamment connectés aux stratégies régionales, à adosser davantage à des données objectives et à un véritable contrôle de gestion.

Les tensions budgétaires expliquent que, pour certains programmes, le dialogue de gestion

entre les différents échelons déconcentrés et les administrations centrales porte, essentiellement, sur l’annonce des effectifs en personnels et des crédits à répartir entre les services.

Trop centré sur la question des moyens, le dialogue de gestion s’épuise autant qu’il épuise ses

participants. D’autant plus que dans certains cas, les stratégies régionales n’ont pas été suffisamment prises en compte dans le dialogue.

Faute d'une démarche de contrôle de gestion globale, et non centrée sur les seules mesures

RGPP, permettant d'objectiver les choix tant en matière de priorités que de répartition des moyens, la qualité du dialogue de gestion est variable selon les programmes.

Cette démarche suppose la structuration du réseau des contrôleurs de gestion. Elle nécessite

aussi des outils organisant la transparence des données entre départements pour faciliter le parangonnage entre services de caractéristiques similaires.

La mission appelle l'attention des responsables ministériels sur la nécessité de mettre en place, pour chaque programme, un dispositif national de contrôle de gestion combinant indicateurs nationaux et locaux, permettant d’évaluer l’efficacité et l’efficience des services. Elle recommande de préserver, a minima dans les directions régionales, la fonction et la compétence de contrôle de gestion et de confier au SGAR l’animation d'un réseau régional pour faire progresser et harmoniser les méthodes. Elle préconise aussi de construire des outils nationaux, si possible harmonisés au plan interministériel, mesurant les moyens et les activités, afin de permettre des comparaisons entre régions et entre départements de régions différentes. La qualité du compte-rendu de gestion conditionnant celle du dialogue de gestion, la mission recommande de prévoir dès maintenant une fonction de restitution CHORUS interministérielle et de rapprocher les modes de fonctionnement des plateformes CHORUS.

II

III

Un dialogue de gestion qui doit donner plus de responsabilité et de souplesse aux échelons déconcentrés.

La mission a noté que la notion originelle de responsable de BOP semblait parfois avoir été en

partie perdue de vue par certains responsables de programmes, tant le fléchage des crédits et des effectifs devenait contraignant. Ainsi, la programmation d'activité demandée par certains RPROG est extrêmement précise ce qui empiète sur les marges de manœuvre à l'échelon déconcentré. Enfin, les documents stratégiques régionaux n'ont pas toujours la place qu'ils devraient avoir dans le cadre d'un dialogue de gestion qui se résume parfois à une réunion annuelle.

Les préfets et les directeurs départementaux se plaignent d’une déconcentration insuffisante,

contraire à leur rôle de manager. Ils ne comprennent pas l'absence totale de souplesse dans l'affectation des agents, y compris au sein d'une DDI. Cette rigidité, jugée plus importante encore qu'avant la création des DDI, est d'autant plus décriée que ces directions interministérielles sont, par nature, garantes d’une approche territoriale des politiques publiques.

Cette centralisation est d'autant plus mal ressentie que l’affectation d’un agent dans le respect

du plafond d’emploi n’est pas forcément acquise. En effet, le pilotage de la masse salariale n'est en général pas confié aux RBOP, à la seule exception du préfet de région au titre du programme 307 qui porte les effectifs des préfectures. Les RBOP n'ont pas de garantie d’ouverture de poste, même en dessous de leur plafond d'emploi, l'autorité nationale chargée des ressources humaines et du pilotage de la masse salariale devant valider leur demande.

Cette contrainte fondamentale se double d'un fléchage plus ou moins étroit des plafonds

d'effectifs et d'un pyramidage des effectifs plus ou moins strict. Même pour le recrutement de vacataires, les effectifs et les crédits sont en général fléchés à part. Ce dispositif centralisé est particulièrement défavorable aux zones ou aux postes peu attractifs, rendant illusoire la dotation en emplois de ces services particulièrement fragiles.

La mission appelle l'attention des responsables de programme sur le caractère parfois théorique des dotations en effectifs des BOP et sur la nécessité d’améliorer les possibilités réelles d'affectation des moyens humains nécessaires.

La mission s'est tout particulièrement penchée sur la question des fonctions "support", pour

lesquelles le manque de souplesse est mal accepté. En effet, les DDI sont très concrètement confrontées à une charge d’activité de soutien qui ne diminue pas et à une cible de réduction des effectifs "support" calculée par programme et non pour la globalité de la structure.

Cette exigence de réduction, parfois excessive, amène à une impasse, surtout lorsqu'un des

programmes ne contribue pas comme il le devrait aux effectifs "support" d'une DDI. Elle est aussi de nature à freiner les possibles mutualisations interministérielles. La mission considère que cette question, pour laquelle aucun accord interministériel n'a pu être trouvé à ce jour, pourrait trouver une solution en donnant plus de responsabilité et de souplesse au niveau déconcentré.

La mission a examiné différentes formules de nature à donner une dimension interministérielle

à l’objectif régional de maîtrise des effectifs "support", dont une hypothèse vise à faire contribuer les ministères qui ne fournissent pas la quote-part d’effectif due en DDI sous forme d'abondement des dotations en titre 2.

LISTE DES RECOMMANDATIONS

La mission suggère que le SGG élabore un schéma de cohérence des dialogues de gestion. Ce schéma comporterait les éléments suivants :

1. un rappel des principes d'organisation du dialogue de gestion et du rôle des différents acteurs ;

2. la mise en place de mesures concrètes de convergence et de simplification des dialogues de gestion concernant les DDI ;

3. des préconisations en matière d'amélioration des dispositifs ministériels et déconcentrés de contrôle de gestion.

1 - Rappeler les principes d'organisation du dialogue de gestion et le rôle des différents acteurs

Recommandation Qui ? Quand ? Page Principes d'organisation du dialogue de gestion

Recommandation 1 : Privilégier une approche pluriannuelle du dialogue de gestion, distinguant deux temps dans la définition des politiques publiques : - la détermination, tous les deux ou trois ans, d’une stratégie nationale pluriannuelle fixant les priorités et les objectifs, avec des prévisions de moyens correspondants ; - la révision annuelle des orientations et des moyens envisagés par la stratégie nationale.

SG ministères RPROG

Dès que possible 4

Recommandation 2 : Engager le dialogue de gestion national à partir des priorités et des leviers d’action que le responsable de budget opérationnel de programme (RBOP) serait invité à préciser en fonction de ses moyens.

RPROG RBOP

2012 pour DG

2013 5

Recommandation 4 : Faire en sorte que, dans le cadre d’une coordination faite en amont de processus annuels de gestion, les responsables de programme (RPROG) fixent de façon coordonnée chaque année leurs priorités, en intégrant l’impact en termes de charge des nouvelles missions éventuelles.

SG ministères RPROG

Immédiat pour DG

2012 6

Recommandation 5 : Prendre davantage en compte les diagnostics et documents stratégiques régionaux dans le dialogue de gestion. RPROG

Immédiat pour DG

2012 7

Recommandation 20 : Réaffirmer la responsabilité du RBOP dans la répartition des effectifs entre RUO en ne figeant pas au niveau central de pré répartition départementale.

RPROG Immédiat pour DG

2012 24

Rôle des différents acteurs du dialogue de gestion RBOP/RUO Recommandation 6 : Confirmer les pré-CAR et les CAR dans leur rôle d'instances stratégiques d'arbitrage en matière de répartition des dotations entre départements au regard des missions prioritaires à assurer.

Préfet de région SGAR

Immédiat pour DG

2012 8

Recommandation 7 : Mieux adapter le profil des SGAR et d'une partie de leurs services à leur nouvelle fonction de gestion.

SGG SG

MIOMCTI

Dès que possible 8

Recommandation 22 : Associer l'ensemble des directeurs départementaux à l'élaboration des modalités et des outils régissant les dialogues de gestion entre le niveau régional et le niveau départemental.

RBOP Immédiat pour DG

2012 26

Recommandation 23 : Préparer le dialogue de gestion de l'année "n+1" entre les directions régionales et les directions départementales dès le premier semestre de l'année "n".

RPROG RBOP

2012 pour DG

2013 26

Recommandation 21 : Mettre en œuvre un véritable dialogue de gestion RBOP/DDI sur la base de l’évolution des missions pour les faibles effectifs affectés en DDI et n'appartenant pas au réseau des partenaires historiques du RBOP - cas des effectifs de préfecture en DDI et des effectifs du MEDDTL en DDCS(PP).

DREAL Préfet de

région

Immédiat pour DG

2012 26

IV

2 - Prendre des mesures concrètes de convergence et de simplification des dialogues de gestion.

Recommandation Qui ? Quand ? Page

Harmoniser Recommandation 3 : Rendre obligatoire dans le cadre du dialogue de gestion annuel une maquette interministérielle de BOP servant tant au dialogue de gestion RPROG/RBOP qu'au passage en CAR.

SGG DB

RPROG

Immédiat pour DG

2012 5

Recommandation 10 : Harmoniser les calendriers de dialogue de gestion. Avancer la date de notification des moyens par le RPROG et faire intervenir la notification des plafonds d’emploi avant fin décembre.

SG ministères RPROG

Immédiat pour DG

2012 17

Recommandation 11 : Alléger les procédures qui peuvent l’être en fonction des impératifs de chaque programme et notamment mettre fin à la remontée pour signature des contrats de BOP après validation en CAR et visa du CFD.

SG ministères RPROG

Immédiat pour DG

2012 18

Recommandation 12 : Fixer une référence unique en matière de décompte d’emplois pour la fixation des plafonds d’emploi par DDI.

SGG DB

Dès que possible 18

Simplifier Recommandation 13 : Stabiliser les cartographies de BOP, quels que soient les périmètres ministériels.

SGG DB

2012 18

Recommandation 14 : Permettre une mutualisation modulaire de l'interface avec les plateformes CHORUS, à cartographie d’UO inchangée.

SGG DB

DGFIP 2012 19

3 - Développer et mieux organiser le contrôle de gestion.

Recommandation Qui ? Quand ? Page Recommandation 8 : Mettre en place, pour chaque programme, un dispositif national de contrôle de gestion combinant indicateurs nationaux et locaux, permettant d’évaluer l’efficacité et l’efficience des services.

SG ministères RPROG

Dès que possible 10

Recommandation 15 : Préserver a minima dans les directions régionales un poste de contrôleur de gestion à plein temps seul à même de garantir la compétence et l'animation du réseau des DDI.

SG ministères RPROG

Immédiat 19

Recommandation 16 : Confier au SGAR l’animation du réseau régional des contrôleurs de gestion pour faire progresser et harmoniser les méthodes.

Préfets de région Immédiat 19

Recommandation 9 : Construire des outils nationaux par programme mesurant les moyens et les activités, afin de permettre des comparaisons entre régions et entre départements de régions différentes.

11

Recommandation 17 : Fiabiliser les systèmes d'information existants, les rendre exploitables par les services déconcentrés et en réduire le nombre.

SGG SG

ministères RPROG

Dès que possible

21

Recommandation 19 : Mieux exploiter la fonction de restitution CHORUS, unifier les procédures de liaison avec les services dépensiers des différentes plateformes CHORUS et mettre à disposition des outils de restitution interministériels et inter plateformes.

SGG AIFE SGAR

2012 21

V

VI

Au-delà du plan de convergence RH, la mission propose quelques mesures ciblées, visant à améliorer notamment la situation des régions les moins attractives, par une meilleure corrélation entre les plafonds d’emploi notifiés et la réalité des effectifs.

Recommandation Qui ? Quand ? Page Recommandation 24 : Rendre moins théorique les dotations d’effectif par BOP en améliorant les possibilités réelles d’affectation des moyens humains nécessaires.

SG ministères RPROG

Dès que possible 30

Recommandation 25 : Rendre plus transparents et harmoniser les processus d’ouverture de poste ainsi que les méthodes d’affectation des agents.

SGG DGAFP

DRH 2012 31

Recommandation 18 : A défaut de système d’information en ressources humaines commun, harmoniser et simplifier les requêtes RH, notamment en matière sociale.

SGG DGAFP

DRH 2012 21

INTRODUCTION Par courrier en date du 18 mars 2011, adressé à l’ensemble des ministres concernés, le Premier

ministre demandait une mission interministérielle pour procéder à un état des lieux des pratiques ministérielles en matière de dialogue de gestion et de contrôle de gestion du point de vue des directions départementales interministérielles (DDI - cf. annexe 1). Le secrétaire général du gouvernement (SGG), par lettre en date du 25 mars, chargeait l’inspection générale de l’administration (IGA) "d’assurer la coordination et l’organisation du travail des équipes interministérielles d’audit", dans le prolongement du retour d'expérience inter-inspection sur la mise en place des DDI remis au Premier ministre en janvier 2011.

Le présent rapport a été rédigé par une mission interministérielle rassemblant des membres du

Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS), de l’inspection générale de la jeunesse et des sports (IGJS), de l’inspection générale des services de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (IGSCCRF) et de l’inspection générale de l’administration. Conformément à la méthodologie fixée par le SGG, un comité de pilotage a été constitué. Il est composé de membres de chaque inspection et conseil général chargés d’assurer la liaison avec les chefs des inspections et conseils généraux (cf. annexe 2).

Ce comité de pilotage a eu pour fonction de valider la méthodologie, de coordonner les

entretiens et enquêtes de terrain et d’élaborer le présent rapport. Il a également désigné des équipes interministérielles pour réaliser l’état des lieux, dans chacun des territoires retenus.

La mission a tout d'abord rencontré les principaux responsables des administrations centrales,

notamment les secrétaires généraux des ministères et certains directeurs généraux, sur la base d'une liste de 23 programmes LOLF concernant les DDI (cf. annexe 3 - liste des programmes étudiés par la mission).

Par ailleurs, la, mission s'est rendue dans quatre régions : Champagne-Ardenne, Limousin,

Midi-Pyrénées et Pays-de-la-Loire. Les équipes interministérielles ont auditionné dans chaque région le préfet de région, le SGAR et ses services, les responsables des budgets opérationnels de programme (RBOP) des programmes concernant les DDI ainsi que les préfets, les secrétaires généraux de préfecture et les directeurs départementaux interministériels de deux départements par région : le département chef-lieu et un département comportant deux DDI (cf. annexe 4 - liste des personnes rencontrées).

Au terme de cette étude, la mission confirme que les pratiques en matière de dialogue et de

contrôle de gestion conditionnent l’atteinte des objectifs fixés pour les différentes politiques publiques à l'échelon national comme à l'échelon régional et départemental. Ces pratiques sont aussi symptomatiques des réformes culturelles nécessaires pour permettre à la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE) de produire tous ses effets bénéfiques.

Il est tout d'abord apparu à la mission que la RGPP et les tensions sur les effectifs ont fait

perdre du sens au dialogue de gestion dont l'objet premier est une meilleure adéquation missions-moyens, fondée sur les stratégies nationales et régionales, l'analyse des résultats et des leviers d'action disponibles (partie 1). Pour les DDI, les difficultés sont accrues par la grande diversité, selon les programmes, des modalités d'organisation des dialogues et des outils de gestion (partie 2). Au-delà, il apparaît que les contraintes budgétaires tendent à accroitre la centralisation des décisions, alors qu'elles devraient au contraire pousser les responsables à donner davantage de souplesse au niveau essentiel de mise en œuvre des politiques publiques (partie 3).

1

2

PARTIE 1. RECENTRER LE DIALOGUE DE GESTION SUR L'ADEQUATION MISSIONS/MOYENS ET LE FONDER SUR DES ELEMENTS OBJECTIFS

L’importance croissante des contraintes budgétaires explique, pour une bonne part, que le

dialogue de gestion entre les différents échelons déconcentrés et les administrations centrales porte, essentiellement, sur l’annonce des dotations en effectifs et en crédits, à répartir entre les services. Chaque année, le verdict national est attendu avec un sentiment d’appréhension. Avant de l’entendre, chacun s’interroge sur les nouvelles réductions de personnels et de crédits auxquelles il va falloir faire face, sans avoir eu le temps d’adapter ses organisations, par défaut d’une vision pluriannuelle. Le dialogue de gestion tend alors à se limiter à la discussion des critères de répartition des moyens et à la réclamation, par les régions, de moyens supplémentaires, pour faire face à des situations locales dont les particularités apparaissent insuffisamment prises en compte.

A des degrés variables selon les ministères, ces dialogues de gestion ainsi conçus sont

décevants aux yeux des directions régionales qui y participent, car trop formels. Le plus souvent, les régions ne parviennent pas à obtenir des corrections significatives de la dotation qui leur a été initialement attribuée par leur administration centrale, même quand le préfet de région intervient. Les besoins des régions sont entendus, mais, la réalité étant ce qu’elle est, il faut bien finir par se contenter des moyens tels qu’ils ont été répartis.

Tout le monde s’accorde sur la nécessité de procéder à des répartitions de moyens obéissant à

des règles les plus équitables possibles. Toutefois, si les comparaisons entre les régions ont tendance à s’affiner, les dotations entre régions restent parfois peu transparentes. Certes, un modèle de répartition trop précis peut appauvrir le contenu du dialogue de gestion. Mais l’insuffisance de critères objectifs de comparaison peut avoir le même effet. Au total, quand une région parvient à obtenir des moyens supplémentaires par rapport à la dotation initiale qui lui a été notifiée, cet acquis est modeste au regard de l’énergie dépensée pour convaincre. Aussi, même après avoir obtenu gain de cause, les services regrettent les efforts que leur a coûtés un si maigre résultat.

Trop centré sur la question des moyens, le dialogue de gestion s’épuise autant qu’il épuise ses

participants. Le constat se retrouve au niveau local, entre les directions régionales (DR) et les directions départementales interministérielles. Mais le dialogue de gestion au niveau local est différent. Il a des conséquences tangibles pour le service aux usagers que les DDI côtoient au quotidien, d’où parfois son âpreté. En outre, le répartiteur régional, ayant naturellement vocation à fixer sa propre dotation en effectifs et crédits, passe volontiers aux yeux des DDI pour être plus généreux avec lui-même.

Le dialogue de gestion doit conduire, naturellement, à fixer une répartition de moyens, au

niveau national comme au niveau local. Mais, l’exercice ne saurait se réduire à cette seule opération. Aussi, la mission propose de redonner tout son sens et toute sa portée au dialogue de gestion en le centrant davantage sur les missions et les stratégies (1.1) et en l'adossant à un véritable contrôle de gestion (1.2).

1.1 RÉÉQUILIBRER LE CONTENU DU DIALOGUE DE GESTION AU PROFIT DE L’EXAMEN DES MISSIONS

Le constat qui peut être dressé sur le dialogue de gestion, tel qu’il se déroule aujourd’hui, au niveau central et local, conduit à rappeler certaines évidences. La gestion des moyens dépend des missions qui sont fixées, et inversement. Il ne suffit donc pas d’annoncer, séparément les objectifs et les moyens. Il faut travailler le lien entre les deux. Pour ce faire, il s’agit de dérouler un véritable

3

dialogue, c'est-à-dire un échange d’analyses entre deux acteurs, dans le but d’arriver ensemble à une conclusion autant que possible partagée.

1.1.1 Organiser un dialogue plus stratégique, portant sur les priorités, les objectifs et les leviers d'action

Une stratégie publique ne se remet pas en question chaque année. L’administration centrale

doit fixer les axes principaux de son action, valables pour plusieurs années, au minimum deux ou trois ans3 et les décliner par BOP. L'évolution annuelle de cette stratégie nationale devrait se limiter à des ajustements, pour tenir compte de réorientations jugées nécessaires et de réajustements liés au niveau des moyens. Ces adaptations doivent pouvoir s’effectuer en confrontant les choix stratégiques envisagés par les services déconcentrés avec les priorités que le niveau national entend faire appliquer.

Le dialogue de gestion est le lieu de discussion des priorités et de l’adéquation entre les

missions et les moyens. Dans le cas contraire, le risque est élevé de voir les services décider seuls, de façon plus ou moins explicite et pertinente, de suppressions d’activités ou de fonctionnements en mode dégradé.

A noter toutefois la procédure spécifique au programme 206 "Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation" de fiche de revue d'ordre de service (FROS) permettant à la DDI qui ne peut plus remplir toutes ses missions, de signaler à la direction régionale de l'alimentation de l'agriculture et de la forêt - service régional de l'alimentation (DRAAF - SRAL) une dégradation de la qualité du service rendu. La DRAAF doit alors proposer des mesures de réorientation des moyens, internes au département ou à la région, ou bien signaler la dégradation de service à l'administration centrale.

Recommandation 1 : Privilégier une approche pluriannuelle du dialogue de gestion, distinguant deux temps dans la définition des politiques publiques :

- la détermination, tous les deux ou trois ans, d’une stratégie nationale pluriannuelle fixant les priorités et les objectifs, avec des prévisions de moyens correspondants ;

- la révision annuelle des orientations et des moyens envisagés par la stratégie nationale. Invités à préciser leurs choix sur les priorités, compte tenu de la stratégie nationale, des

particularités locales et des moyens disponibles, les RBOP verraient leur fonction de pilotage mieux valorisée. Les arbitrages de l’autorité préfectorale, tant sur le plan des missions à remplir impérativement que sur celui des actions interministérielles à développer, seraient également plus stratégiques4.

Ces priorités régionales sont établies en se situant par rapport à la stratégie nationale

pluriannuelle, faite de priorités et d’objectifs et en prenant en compte les particularités locales. Le dialogue infrarégional se réalise ainsi en deux phases : - le positionnement des services départementaux par rapport aux axes de la stratégie nationale ; - la détermination d’orientations stratégiques partagées entre les services départementaux et

régionaux. Lorsque les moyens attribués à l'échelon déconcentré ne lui semblent pas suffisants pour

exercer les missions qui lui sont confiées, le dialogue de gestion porte également sur la détermination de leviers d'action permettant de faciliter l'adéquation missions / moyens (réorganisation des services, réalisation de certaines missions dans un cadre interdépartemental, réingénierie de processus, etc.…).

3 L'idéal étant bien évidemment de faire coïncider ces stratégies avec la loi de programmation des finances publiques. 4 La discussion sur les seuls moyens devient forcément très technique. Dans ces conditions, les préfets n’interviennent qu’assez peu, ce que la mission a pu constater à l’occasion de ses déplacements.

4

Recommandation 2 : Engager le dialogue de gestion national à partir des priorités et des leviers d’action que le responsable de budget opérationnel (RBOP) serait invité à préciser en fonction de ses moyens.

Un cadre de présentation des priorités de chaque RBOP (document type) commun à

l'ensemble des programmes (tous ministères confondus) pour la présentation des demandes des services déconcentrés doit être établi par le niveau national, afin d’obtenir une pratique homogène entre les régions. Le RPROG et le secrétaire général du ministère pourront ainsi aisément faire la synthèse des propositions de priorité régionale pour en évaluer la pertinence d'ensemble et les impacts.

Ce cadre de présentation, conçu sous forme de feuille de style à compléter, pourrait

comprendre les rubriques suivantes : - un préambule donnant les éléments principaux de stratégie nationale pluriannuelle du programme,

pré-rempli par chaque RPROG ; - un rappel des caractéristiques de la région, avec des données d'activité et indicateurs permettant

des comparaisons sur le plan national ; - le bilan d’exécution de l’année N-1 ; - les objectifs propres à la région, et les priorités s’inscrivant dans le cadre de la stratégie nationale ; - les moyens nécessaires en conséquence ; - les indicateurs d’évaluation proposés ; - les tableaux chiffrés prévus par la direction du budget et nécessaires à l'avis du contrôleur financier

déconcentré (CFD)5. A cet égard la mission a noté l’intéressante pratique mise en œuvre par le ministère de

l’écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL) consistant à fournir aux RBOP une maquette de BOP pré remplie des éléments d’orientations nationaux, servant de base aux remontées des DREAL. Ce document est susceptible de servir tant pour le dialogue de gestion RPROG/RBOP que pour les arbitrages régionaux ou pour l'avis du contrôleur financier déconcentré.

La création d’une maquette interministérielle conforme aux exigences du CFD serait de nature

à faciliter tant le travail de synthèse des secrétaires généraux de ministères et des SGAR que l'avis des CFD, et donc à réduire les délais de mise en place des crédits.

Ce rapprochement des maquettes est cohérent avec la perspective de sortie du décret relatif à

la gestion budgétaire et comptable publique.

Recommandation 3 : Rendre obligatoire dans le cadre du dialogue de gestion annuel une maquette interministérielle de BOP servant tant au dialogue de gestion RPROG/RBOP qu'au passage en CAR.

Si le dialogue de gestion suppose que les régions identifient leurs priorités en fonction de leur

situation, dans le cadre de la stratégie nationale, les RPROG ont, eux aussi, à préparer de manière coordonnée le dialogue de gestion qu’ils auront avec les RBOP.

Aujourd’hui, cette préparation par le niveau central n’est pas toujours collective. Le dialogue

de gestion consiste alors à juxtaposer les attentes des différents RPROG, pour un même ministère ou pour plusieurs ministères représentés par un même secrétaire général. Cette méthode ne permet pas d'établir un lien entre l’addition des missions ainsi obtenue et les moyens répartis.

5 Tableaux prévus par l'annexe 5 de la circulaire n° MGP2/2006/07/2087 de la direction du budget et de la direction générale de la modernisation de l'Etat du 28 juillet 2006 et éléments relatifs aux restes à payer, charges à payer et reports de charge (annexe 6 de la même circulaire).

5

Pour que des priorités puissent être fixées par le niveau central, il faut organiser un travail collectif entre RPROG, préparatoire au dialogue de gestion avec les RBOP, sous l’égide du secrétaire général du ou des ministères concernés. A noter à cet égard l’initiative prise par la secrétaire générale des ministères sociaux qui a demandé à chaque administration centrale d’identifier une priorité parmi tous les objectifs qu’elles entendent poursuivre. La méthode a ses limites, mais peut être une bonne façon de s’engager dans la recherche d’approches plus construites de priorisation. Une simplification pourrait aussi venir d’une harmonisation entre les projets annuels de performance (PAP) de chacun des programmes (présentation stratégique) et la circulaire annuelle organisant le dialogue de gestion (appelée par les ministères sociaux directive nationale d’orientation).

Cette préparation devrait porter sur :

- les critères de priorisation des missions qui pourraient être retenus ; - les modalités de prises en compte des contraintes budgétaires par chaque RPROG ; - la définition des attentes particulières à formuler pour chacune des régions, de façon à prendre en

compte leur spécificité, telle qu’elle est connue par l’administration centrale, notamment lorsque cette dernière dispose de systèmes d’information.

Recommandation 4 : Faire en sorte que, dans le cadre d’une coordination faite en amont de processus annuels de gestion, les responsables de programme (RPROG) fixent de façon coordonnée chaque année leurs priorités, en intégrant l’impact en termes de charge des nouvelles missions éventuelles.

1.1.2 Mieux prendre en compte les stratégies régionales Les directions régionales ont à mettre en cohérence de nombreuses stratégies nationales en

pleine évolution pour élaborer leur plan stratégique régional. Par exemple les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) doivent mettre en œuvre une douzaine de BOP relevant de quatre missions différentes.

L'exercice est particulièrement cadré pour les directions régionales de l’environnement, de

l’aménagement et du logement (DREAL) et les DRAAF. Pour les DREAL, le document de stratégie régionale (DSR) décline de façon cohérente et

synthétique une stratégie régionale du ministère au regard des enjeux territoriaux et définit les priorités pour l’ensemble des services en région. A cet effet : - il définit les priorités et objectifs opérationnels des politiques du MEDDTL en région ; - il précise les rôles respectifs des services départementaux et régionaux dans un objectif

d'optimisation et d'efficience ; - il développe, domaine par domaine, les moyens humains nécessaires à l'atteinte des objectifs et les

évolutions d'emplois et de compétences à horizon de 3 ans. C'est un outil de pilotage et de management des services en région, notamment par le suivi des résultats et de la performance. Il est actualisé chaque année pour tenir compte des dialogues de gestion et de l'évolution des priorités des politiques publiques.

Les DRAAF ont élaboré leur projet de stratégie et de performance (PSP) pour 2009/2011. Ce

document qui constitue une référence pour le dialogue de gestion annuel a trois objectifs : - préciser la déclinaison régionale des politiques portées par le ministère, en fonction des

caractéristiques locales ainsi que les priorités d'action du directeur régional, tout en assurant une articulation avec les autres politiques publiques conduites dans la région ;

- organiser l'exercice de la responsabilité de RBOP en fixant les modalités de pilotage et les relations avec les services départementaux et en mettant en œuvre le contrôle de gestion et de suivi de la performance ;

6

- constituer une communauté de travail soudée au travers d'objectifs partagés. Ces documents stratégiques régionaux ministériels sont validés en Comité de l'administration

régionale (CAR) et ont vocation à orienter de façon pluriannuelle l’évolution des services, en fonction de celle des missions6. Par ailleurs, dans chaque région, le préfet de région arrête un projet d'action stratégique de l'Etat (PASE), après consultation du CAR. Sur la base d’un diagnostic territorial transversal, le PASE décline les stratégies nationales sur le territoire régional. Le PASE est aussi un document de communication externe de l’Etat vis-à-vis de ses partenaires, visant à afficher les priorités stratégiques et opérationnelles de l’Etat dans la région, en cohérence avec les stratégies nationales déterminées par les différents ministères.

Le PASE est élaboré sous la conduite du préfet de région, en étroite concertation avec les

directions régionales des services de l'Etat et les préfectures de département. Il se nourrit des documents stratégiques établis par les directions régionales.

Les documents stratégiques régionaux ministériels comme les PASE doivent servir de

référence dans le dialogue avec l’administration centrale. Leur bonne articulation conditionne la qualité du pilotage régional. Le préfet de région doit pouvoir s'appuyer sur le PASE lors du dialogue RBOP/RPROG auquel il est associé7. Ainsi, dès sa validation en juillet 2011, le PASE doit contribuer à enrichir le dialogue de gestion, en le rendant plus stratégique.

Recommandation 5 : Prendre davantage en compte les diagnostics et documents stratégiques régionaux dans le dialogue de gestion.

1.1.3 Donner aux préfets les moyens d’assurer pleinement leur rôle d’arbitrage Le préfet de région intervient de deux façons :

- auprès du RPROG pour mettre en évidence les spécificités du territoire ; mais les tensions budgétaires, la difficulté d'anticipation du dialogue de gestion et la culture centralisatrice de certains RPROG réduisent le pouvoir d'influence du préfet de région, surtout lorsqu'il n'y a pas d'éléments objectifs de comparaison des dotations entre BOP ;

- en arbitrage pour la répartition des dotations entre départements, dans le cadre de la collégialité régionale du CAR ; la marge de souplesse du préfet de région est parfois limitée par des notifications de dotations tardives et partiellement fléchées8.

Le CAR réunit les préfets et les directeurs régionaux autour du préfet de région. Il doit se

consacrer aux débats stratégiques et valider formellement les questions pour lesquelles s’est dégagé un consensus en pré-CAR. La préparation de ces arbitrages et le dialogue de gestion en continu entre niveau départemental et niveau régional, s’organisent au travers de deux types d’instance : - le pré-CAR, réunissant autour du secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR), les

secrétaires généraux de préfecture et les représentants des services régionaux ; il examine la déclinaison régionale des programmes et les dossiers devant passer en CAR ;

- les comités des directeurs en région (CODER), permettant un travail collectif entre les DDI et les différents directeurs régionaux, parfois présidant ensemble la réunion9 ; ils organisent un échange

6 "Le CAR est consulté sur les orientations stratégiques de l'Etat dans la région et examine les moyens nécessaires à la mise en œuvre des politiques de l'Etat" - circulaire PM du 13 décembre 2010. 7 Paragraphe 4.2 de la circulaire PM du 13 décembre 2010. 8 Comme l'indiquait la Milolf dans son rapport 2010 précité, "La persistance des pré-notifications et notifications tardives constatées ces dernières années nuisent à la conduite du dialogue de gestion local et ne permettent pas toujours d’organiser dans des délais acceptables la consultation du CAR et du contrôle financier." 9 Comme c’est le cas, par exemple, en Midi-Pyrénées pour la DREAL et la DRAAF vis-à-vis des DDT.

7

permanent entre RBOP et RUO, qui renforce le suivi de gestion, et améliore ainsi la préparation du dialogue avec le niveau central en l’étalant dans le temps10.

La mission a constaté que, la plupart du temps, RBOP et DDI arrivaient à s'entendre sur une

répartition équitable des moyens et à partager cet accord avec leur préfet. Néanmoins, les préfets de département peuvent être amenés à intervenir de façon ponctuelle et les tensions particulières sur certains programmes peuvent entrainer des débats importants en CAR. Cela a été le cas du programme 177 "hébergement" dans les quatre régions visitées, les directives nationales de répartition n'ayant pas été considérées comme viables localement.

Pour les programmes moins sensibles, le rôle du CAR voire du pré-CAR reste encore

souvent formel. Ceci peut toutefois recouvrir des réalités différentes selon les régions, le pré-CAR étant, dans certains cas, une véritable enceinte de débat et de pré-arbitrage. La qualité des discussions en pré-CAR repose sur l'anticipation des réunions et la qualité des documents de séance. La mission a pu ainsi constater que certains pré-CAR comportaient trop de points d'information à l'ordre du jour ou reposaient sur des documents de séance tardifs et insuffisamment stratégiques.

Dans certaines régions, comme le Limousin, le pré-CAR réunit autour du SGAR les secrétaires généraux de préfecture et les directeurs départementaux interministériels, les directions régionales intervenant en fonction de l'ordre du jour. Cette méthode de travail rapproche les directions interministérielles, les secrétaires généraux et le SGAR, favorise la fluidité du dialogue RBOP/RUO et donc les arbitrages. Cette méthode de travail peut aisément s’appliquer dans les régions à peu de départements (jusqu'à quatre). Dans les autres régions, peu nombreuses, elle présente l’inconvénient de réunir une assemblée trop large pour permettre un travail efficace.

Les collèges inter-BOP par DDI sont plus des instances de partage d'information que des

enceintes de concertation véritable pour assurer une gestion équilibrée des moyens des DDI, d'autant plus que la diversité des calendriers et des outils de gestion rend difficile un langage commun (cf. point 2.1).

Recommandation 6 : Confirmer les pré-CAR et les CAR dans leur rôle d'instances stratégiques d'arbitrage en matière de répartition des dotations entre départements au regard des missions prioritaires à assurer.

L'intervention du SGAR se construit peu à peu, notamment avec la création du programme

333. Toutefois, le SGAR peine encore à impulser une plus grande coordination entre DR lorsque celle-ci ne se fait pas naturellement, ayant par ailleurs à prendre en charge des tâches de gestion toujours plus nombreuses (cas par exemple du lien DREAL/DDCSPP en matière de fonctions sociales du logement - cf. point 3.2 ci-dessous).

Enfin, les SGAR restent insuffisamment armés face à la montée en puissance de missions

de gestion nécessitant de nouvelles compétences auxquelles ne prédisposent pas nécessairement l’exercice de leurs missions historiques en matière d'aménagement du territoire. Les compétences en matière de gestion ne sont pas encore suffisamment présentes dans les services des SGAR.

Recommandation 7 : Mieux adapter le profil des SGAR et d'une partie de leurs services à leur nouvelle fonction de gestion.

10 Le guide SGG pour les relations de travail entre le niveau régional et le niveau départemental prévoit cette collégialité : "Les pré-CAR doivent être préparés en amont par un dialogue de gestion entre RBOP et DDI, auquel est associé le préfet de département, ainsi qu’un échange technique entre les directeurs régionaux - RBOP – dont relève une même DDI."

8

1.2 ADOSSER LE DIALOGUE DE GESTION A UN VERITABLE CONTROLE DE GESTION FONDE SUR DES ELEMENTS OBJECTIFS RELATIFS A LA PERFORMANCE

La prégnance des mandats de réduction des effectifs dans le cadre de la RGPP a amené les

responsables de tous les niveaux à se focaliser sur ces mesures, au détriment parfois du suivi de l'ensemble des activités relevant de chaque programme. De ce fait, la mission a pu constater un certain retard, variable selon les programmes, par rapport à la mise en place d'un dispositif global de contrôle de gestion, désaffection que n'explique pas la seule création des directions départementales interministérielles.

Or le dialogue de gestion est indissociable d’une démarche de contrôle de gestion qui doit

intervenir tout au long du processus. Ce dialogue ne se résume pas à une réunion annuelle sur la répartition des moyens mais doit recouvrir : - un échange permanent entre le niveau national et les différents niveaux territoriaux ; - un ajustement des moyens aux objectifs conduisant à la fixation de priorités d'action ; - la définition de leviers d'action (réorganisation des services, ingénieries de processus, réallocation

des ressources, mutualisation des moyens, formation...) ; - la formalisation des objectifs et des indicateurs de performance ; - le suivi de la consommation des crédits et celui de la performance, ainsi que la mise en œuvre

d'actions correctrices en cours d'année si nécessaire.

1.2.1 Développer une culture de contrôle de gestion Le contrôle de gestion est encore trop souvent assimilé à un contrôle des services, ou au suivi

d’indicateurs, et non au pilotage des programmes et de leur performance. Il est parfois cantonné aux seules activités quantifiables, voire comptables. Il est pourtant au service du pilotage des services en permettant notamment un suivi de la performance et la recherche de la meilleure efficacité possible, dans le cadre d’une analyse d’indicateurs établis soit au niveau national, soit au niveau local.

En général, la culture de contrôle de gestion reste encore insuffisamment avancée dans les

structures départementales, voire régionales. Globalement, et sauf pour certains programmes, les outils nationaux utilisables à des fins de contrôle de gestion, ne sont pas toujours suffisants (Cf. point 2.2).

Le constat est assez général, le dialogue de gestion ne prend que peu en compte, voire pas

du tout, l’analyse de la performance des services. Les DREAL considèrent qu’il y a un recul sur ce point par rapport à la situation qui prévalait en 2009.

Quant à la mesure de l’efficience, elle est souvent quasiment absente dans les services.

Pourtant, dans un contexte de réduction forte des moyens, il est nécessaire de prioriser les différentes missions, ce qui implique par la suite de s’assurer de la pertinence des choix faits, au regard des résultats obtenus. Si moins est fait, encore faut-il que ce qui est prioritaire soit bien fait.

Cette absence quasi générale de réflexion sur l’efficacité et l’efficience ne permet pas un

pilotage opérationnel fin, rendant possible de corriger le tir en cours d’année ou d'améliorer l'organisation des services les moins performants. Elle apparaît préoccupante au regard de la crédibilité même de l’action de l’Etat sur le terrain et de la RéATE, dans un contexte de réduction des moyens. Il est donc impératif de redonner toute sa place au contrôle de gestion, de mieux l’organiser et de le développer à tous les niveaux.

Certes, les différents échelons régionaux voire départementaux peuvent avoir constitué leur

propre dispositif d'indicateurs. Cela n'est pas contestable en soi, pour autant que certains d'entre eux soient la déclinaison des indicateurs nationaux, s'inscrivant eux-mêmes dans la logique du projet annuel de performance de chacun des programmes considérés.

9

Recommandation 8 : Mettre en place, pour chaque programme, un dispositif national de contrôle de gestion combinant indicateurs nationaux et locaux, permettant d’évaluer l’efficacité et l’efficience des services.

Dans un tel contexte, il est également nécessaire de donner aux chefs de service des repères

par rapport à leur performance ce qui suppose la transparence des moyens et des résultats entre BOP et entre DDI.

1.2.2 Construire la transparence et la confiance dans la répartition des moyens et l'analyse comparée de la performance

La répartition des effectifs et des crédits entre les régions n’obéit pas toujours à des

critères totalement objectifs. A titre d'exemple, le MEDDTL ne dispose pas, sauf exception, d’un dispositif national

d’optimisation de la répartition des moyens, la répartition des effectifs obéissant d’abord à un critère historique, fondé sur la situation des effectifs constatée dans les ex DDE pour préparer les transferts liés à la deuxième décentralisation (2004). Cette base historique est contestée, ce qui rend particulièrement urgent l'aboutissement des travaux de budget "base zéro" engagés par le secrétaire général du ministère. Les DREAL ont tenté de concevoir des dispositifs de répartition, parfois très élaborés, pour objectiver leurs échanges avec les DDI.

Deux services (DGCCRF, MAAPRAT) ont cherché à optimiser et objectiver l’affectation de leurs moyens avec des outils et des logiques différentes, (cf. fiches par programme en annexe 5 - tome 2). Pour la DGCCRF, un outil "PROSCOP" calcule un indice dit de richesse vive des départements et sert de base de calcul pour une répartition équitable des moyens sur le territoire, en fonction de l’importance économique et sociale en permettant la détermination d'effectifs cibles par région et par département. Pour le programme 215 du MAAPRAT, le modèle mathématique par activité se fonde sur la charge effective des services pour l'année n-2, en lien avec des inducteurs d’activités. Ce système de calcul reste complexe et le passage des effectifs calculés aux effectifs "normés" peut introduire un doute.

Dans bien des cas, des progrès sont à faire sur l’explication des décisions prises en matière de

répartition des moyens. Il faut cependant trouver un équilibre entre l’objectivation des règles de répartition des effectifs et des crédits et la conservation d’un certain degré de souplesse, pour s’adapter aux situations particulières.

L'analyse de la performance nécessite une transparence sur les résultats des différentes

structures qui n'est pas la règle commune. Plus largement, les comparaisons entre départements et entre régions, sur l’ensemble du

territoire, sur les résultats obtenus et les actions menées au regard des moyens disponibles, concernent essentiellement les programmes 134, 206 et 215 (visualisation de la performance relative des services par activité sous forme de nuages de points).

Les préfectures disposent de cette transparence pour leurs missions propres avec l'outil de comparaison des résultats au regard des activités PILOT qui permet des comparaisons entre départements sur la France entière et calcule des moyennes par strates de population. La DGCCRF dispose également d'un outil intégré de comparaison permettant à chaque niveau de se comparer avec d'autres structures en France et aux DIRECCTE de disposer de tableaux de bord construits. C'est également l'objet de l'application Nomade disponible dans les services de l'agriculture.

10

Pour les autres programmes, les RBOP comme les préfets, ne disposent donc pas en général d’éléments transversaux de contrôle de gestion pour mesurer l’efficacité relative des services. Pourtant ces éléments seraient très utiles pour objectiver la répartition des effectifs entre directions départementales, repérer les résultats aberrants afin de les analyser dans le but d'assurer le lien avec les objectifs d’action attendus. Certains programmes "sous tension" (PROG 177) pourraient ainsi être mieux gérés.

Trop souvent les régions et les départements n’ont pas les éléments leur permettant de se

comparer entre eux. Aussi, les arbitrages éventuels en CAR ne s’appuient pas, pour l’essentiel, sur une démarche objective, mais sur des critères subjectifs, qui certes permettent de la souplesse, mais ne devraient jouer qu’à la marge.

Recommandation 9 : Construire des outils nationaux par programme mesurant les moyens et les activités, afin de permettre des comparaisons entre régions et entre départements de régions différentes.

Ce dispositif sera d'autant plus utile qu'il sera combiné avec le renforcement et l'animation du

réseau des contrôleurs de gestion (cf. point 2.2).

11

12

PARTIE 2. RAPPROCHER ET HARMONISER LES ORGANISATIONS ET LES OUTILS DES DIALOGUES DE GESTION

Une fois les fondamentaux du dialogue de gestion posés, il convient de s'interroger sur la très

grande hétérogénéité des dialogues de gestion, qui n’est pas toujours justifiée par les spécificités des différents programmes (2.1). Cette diversité, facteur de complexité, se retrouve aussi dans les outils à la disposition des DDI sans que les compétences disponibles en matière de contrôle de gestion déconcentré puissent compenser cette difficulté (2.2).

2.1 RAPPROCHER LES METHODES DE DIALOGUE DE GESTION, TROP DISPARATES Il convient tout d'abord de rappeler que la contribution de chaque programme aux moyens des

DDI est très variable d'un programme à l'autre et peut être très faible. S'il est vrai que chaque programme, présente des spécificités telles que l'on ne peut imposer un modèle unique de dialogue de gestion, il est indispensable de rapprocher et d’harmoniser l'organisation de ces dialogues qui présentent actuellement une diversité trop marquée.

2.1.1 Les spécificités des différents programmes ne justifient pas la très grande hétérogénéité des dialogues de gestion

Des différences importantes de nature et de contenu entre les programmes examinés

dans le cadre du présent rapport sont incontestables. Les diverses pratiques sont détaillées en annexe 5 (tome 2). Les programmes-support (ressources humaines et fonctionnement) présentent par nature des finalités, des contraintes, des modes d’organisation et de concertation distincts de ceux des programmes d'intervention.

Pour illustrer ce point on mentionnera deux programmes qui concernent l'un et l'autre les

DDCSPP et les DDPP : le programme 134 "développement des entreprises et de l'emploi" et le 124 "conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative".

Le premier dépend de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la

répression des fraudes (DGCCRF). La répartition des effectifs entre les directions régionales et départementales, faite de manière quasi-automatique sur la base de l'outil "PROSCOP", est admise dans les services comme une base de répartition des effectifs adaptée aux missions. Les missions d'enquête qui correspondent à ce programme sont modulables : les directions départementales doivent obligatoirement exécuter une majorité d'entre elles mais disposent d’une marge d'appréciation pour ne pas en effectuer certaines.

Le second concerne l'ensemble des effectifs affectés sur les programmes dépendant des

ministères en charge des questions sociales. Il n'offre pas comme le précédent la possibilité de modulation des missions, les missions d'hébergement d'urgence, par exemple, étant obligatoires et fonction de la demande. En outre, il ne dispose à ce jour d'aucun outil permettant de répartir de manière équitable les effectifs entre les différents services déconcentrés.

Ces différences justifient que les dialogues de gestion ne se déroulent pas selon un modèle

unique qui gommerait les particularités de chacun, sans toutefois valider leur grande hétérogénéité au niveau des certaines composantes qui devraient être mises en cohérence. Il s'agit notamment des éléments suivants.

• Les directives générales ministérielles dans lesquelles s'inscrivent les dialogues de gestion.

Lorsqu'elles existent, elles se présentent sous la forme de :

13

- directives nationales d'orientation (DNO) tantôt triennales (ministère de l'intérieur) tantôt annuelles (ministère en charge des questions sociales ou DGCCRF) ;

- projets stratégiques, par exemple projet stratégique de la direction générale de l'alimentation du MAAPRAT ou programme stratégique 2008/ 2012 de l'inspection des installations classées pour le MEDDTL.

• Les instructions annuelles relatives à l'exécution des dialogues de gestion :

Celles-ci sont de nature très variable, qu'elles relèvent de l'autorité ministérielle ou du responsable de programme. Tantôt elles concernent l'ensemble des programmes d’un même ministère avec en complément des instructions spécifiques pour chacun des programmes, tantôt seulement un programme.

Leur volume est également très différent d'un programme à l'autre, tantôt quelques pages, tantôt plusieurs dizaines de pages. À titre d'exemple et pour le seul MAAPRAT, la circulaire concernant le dialogue de gestion 2011 de la direction générale des politiques agricoles, agroalimentaire et des territoires (BOP des programmes 149 et 154) comporte cinq pages plus les annexes alors que celle de la direction générale de l'alimentation (BOP 206) en comporte 16 plus les annexes. Cette dernière apparaît particulièrement précise puisqu'elle décrit l'organisation matérielle des dialogues de gestion 2011, la préparation du volet activité de ce BOP, la préparation du volet performance avec les objectifs, au nombre de quatre, les indicateurs de performance et enfin les différentes étapes du dialogue de gestion correspondant.

Leur dénomination varie également d'un ministère à l'autre : protocole de gestion au MAAPRAT, DNO pour les ministères sociaux ou la DGCCRF, circulaire sur les modalités du dialogue de gestion au MEDDTL.

• Les chartes de gestion :

Certains programmes en comportent (ex : programmes 134, 206, 217...), d'autres non. Les chartes de gestion définissent pourtant utilement les modalités du dialogue de gestion, les acteurs, les étapes, les différents outils mobilisés pour assurer à la fois la répartition des moyens ainsi que le suivi de la réalisation des objectifs et de la performance.

Parfois, l'absence de charte mise à jour est liée à certaines circonstances ponctuelles. Le plus souvent elle a été perdue de vue et n'a pas été mise à jour à la suite des réformes RGPP. La charte de gestion du programme 309 "entretien des bâtiments de l'Etat" qui omet l'existence des BOP régionaux en est un exemple.

• Les calendriers :

D'un ministère à l'autre ou d'un programme à l'autre, les calendriers des dialogues de gestion sont très disparates (voir le tableau figurant page suivante).

Dans ce contexte, les directions régionales et départementales ont les plus grandes difficultés pour préparer et gérer un nombre important de programmes avec un calendrier aussi dispersé. La validation en CAR se fait ensuite soit au fur et à mesure de la finalisation des BOP, soit lorsque le dernier BOP concernant une DDI est finalisé, ce qui retarde beaucoup le début de gestion.

Les retards ainsi observés ont une incidence sur l'engagement des différentes actions prévues pour chacun des programmes. À titre d'exemple, dans une région visitée par la mission et pour le programme 135 (développement et amélioration de l'offre de logements), la notification par le RPROG de toutes les actions de ce programme a été faite le 4 mars 2011, la répartition des crédits du BOP été validée en pré-CAR le 12 avril et transmise pour avis au contrôleur budgétaire déconcentré le 19 avril.

14

Calendrier comparatif des dialogues de gestion

Année n-1 Année n

06 07 08 09 10 11 12 01 02 03 04 05

134 DDPP

206

307

309 Toutes DDI 333*

124

147

104

303

106

157

177

163

DDCS

219 DDCS

et DDTM

135

215

149/154

217

113

135

181

205

DDT(M)

207

* Programme difficile à expertiser s'agissant d'une création en 2011.

Orientations nationales, pré-notification Dialogue de gestion national Dialogue de gestion régional Notification crédits à la région

• Les modalités de suivi de l'exécution du programme :

Sur ce point également, les pratiques, les méthodes et les outils sont variables et dépendent très largement de la qualité des indicateurs de réalisation et de performance.

15

• La terminologie :

Les termes utilisés dans les différents programmes présentent des différences qui peuvent être parfois sources de confusions. Figurent par exemple tantôt les ETP (équivalent temps plein), tantôt les ETPT (équivalent temps plein travaillé), les notions d'effectifs socle, d'effectifs-cible, la notion d'inducteur (MAAPRAT), de macro-grade (MEDDTL)... Ces notions complexes peuvent recouvrir des réalités diverses d'un ministère à l'autre et gagneraient à être mieux définies au plan interministériel.

• Les outils :

Les différents outils (applications informatiques permettant de répartir les effectifs, indicateurs d'activité ou de performance, tableaux de bord) présentent des différences tout à fait considérables en termes de méthode, de présentation, de contenu et de saisie (voir notamment le 2.2).

2.1.2 Ces différences, génératrices de complexités et de lourdeurs, nuisent à la mise en cohérence des programmes, enjeu essentiel pour les DDI

Toutes ces différences entre les dialogues de gestion alourdissent les tâches des DDI qui

doivent gérer de multiples programmes. A titre d'exemple les directions départementales des territoires qui sont impliquées par 10

voire 12 programmes (307, 217, 215, 113, 181, 149, 147, 154, 207, 135 et, dans certaines régions, 205 et 614) doivent élaborer dans le cadre du dialogue de gestion des notes de stratégie qui comportent trois volets : une partie commune DRAAF/DREAL, avec notamment la situation des effectifs "support" et la politique de l'eau et de la biodiversité, une partie DRAAF et une partie DREAL. Chacune de ces notes obéit à des principes et des règles différents, notamment au regard de la situation des effectifs.

Certaines directions régionales ont tenté de simplifier le dialogue de gestion DRAAF / DREAL / DDT. C'est le cas en région Midi-Pyrénées où les entretiens sont organisés conjointement par la DRAAF et la DREAL, la partie commune étant coprésidée par les deux directeurs et les parties spécifiques à chaque direction régionale par le directeur régional concerné.

Il en est de même de la tâche de renseignement d'indicateurs ou de tableaux de bord de natures

diverses, entraînant une charge de travail importante sans avoir la certitude que ces informations seront pleinement utilisées par l'échelon central ou utilisables pour le pilotage local. Les DDI doivent également maitriser la grande diversité des systèmes d'information et des applications informatiques (cf. point 2.2 ci-dessous).

Cet alourdissement des tâches est d'autant plus pénalisant que les DDI ont connu une baisse

significative de leurs effectifs mais également un départ d'une partie de leur encadrement vers l'échelon régional et comptent parfois de nombreux postes vacants non pourvus.

Des incohérences demeurent entre le périmètre des missions et celui des effectifs qui

peuvent être partagés entre des programmes relevant de plusieurs ministres. Ceci est le cas, notamment et sans être exclusif, de :

- la gestion de l'eau, mission du MEDDTL : les effectifs affectés à cette mission sont partagés entre le MEDDTL (programme 113) et le MAAPRAT (programme 215), la contribution de ce programme étant plafonnée aux effectifs existants, sans relation avec les évolutions de la mission ;

- la politique des pêches, mission du MAAPRAT : les effectifs au plan déconcentré sont en partie sur le programme 205 du MEDDTL et n'évoluent pas non plus en corrélation avec la mission ;

- la sécurité routière, qui était jusqu’en 2010 une mission du MEDDTL, relève depuis 2011 du ministère de l’intérieur alors que la masse salariale des effectifs contributeurs est sur le programme 217.

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Cette répartition entre deux ministères de la responsabilité de la mission, d’une part, et de la

responsabilité de la négociation budgétaire des effectifs, d’autre part, n’est pas conforme aux principes de la LOLF. Il en résulte une source de conflit entre les deux ministères, le ministère chargé des moyens étant peu enclin à accroitre les effectifs d’une mission dont il n'est pas entièrement responsable.

L’instabilité des contours des ministères rend toutefois la mission prudente sur une remise en

ordre qui pourrait s’avérer inadéquate en cas de changement d'organisation gouvernementale. C’est pourquoi elle considère par exemple que le changement récent du positionnement des missions de sécurité routière justifie plutôt une attitude d'attente. En revanche, les questions de gestion de l'eau et de police des pêches semblent davantage stabilisées.

Ces incohérences nécessiteront à terme des arbitrages qui devront prendre en compte la

pérennité des effectifs concernés en DDI et l'unité de gestion des personnels techniques concernés.

2.1.3 Une harmonisation des procédures de dialogue de gestion est indispensable Il n'est pas envisageable d'appliquer aux différents programmes des règles communes strictes

dans le déroulement du dialogue de gestion. En revanche, il convient d'établir des principes communs et de rapprocher les outils, de manière à simplifier et rendre plus efficient ce dispositif au profit notamment des directions départementales.

La mission propose l’élaboration par le secrétariat général du gouvernement d’un schéma de

cohérence des dialogues de gestion concernant les DDI. Une première initiative consisterait à généraliser, sous l'égide des secrétaires généraux de

ministère, l'établissement de cadres d'orientation stratégiques pluriannuels (sur une période de 2/3 ans, glissante, calquée sur la périodicité des lois de programmation des finances publiques) concernant l'évolution prévisible des missions et des effectifs des DDI.

Le rapprochement des calendriers des dialogues de gestion apparait par ailleurs

indispensable. Il convient en effet d’engager ceux-ci le plus en amont possible dans l'année, en faisant intervenir leurs différentes étapes (compte-rendu de l'année n-1, envoi des instructions, préparation des dialogues de gestion au niveau local, pré-notification des crédits, rencontres entre RPROG et RBOP, notification des crédits...) dans des périodes communes aux différents programmes. Enfin, la notification des crédits et des plafonds d'emploi doit intervenir dès la fin de l'année N-1.

Recommandation 10 : Harmoniser les calendriers de dialogue de gestion. Avancer la date de notification des moyens par le RPROG et faire intervenir la notification des plafonds d’emploi avant fin décembre.

Pour avancer dans l’année l’exécution de la gestion, la mission propose également d’alléger

les procédures qui peuvent l'être en fonction des impératifs de chaque programme. Certaines procédures viennent en effet renforcer inutilement la longueur et la complexité du dialogue de gestion tout en étant contraires à la notion de responsable de BOP. C'est le cas par exemple de l'étape de signature des BOP par le responsable de programme (cas du MEDDTL et des ministères sociaux).

Pour ce qui concerne le programme 309, l’exigence de programmation, contraignante mais

sans doute nécessaire en période de démarrage pour vérifier l’éligibilité des dossiers à ce programme aux contours complexes, pourrait être assouplie par la délégation d’enveloppes reconstituables pour travaux urgents à hauteur de 5 à 10 % de l’enveloppe.

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Recommandation 11 : Alléger les procédures qui peuvent l’être en fonction des impératifs de chaque programme et, notamment, mettre fin à la remontée pour signature des contrats de BOP après validation en CAR et visa du CFD.

Il convient également d’harmoniser les références en matière de dotation d'effectifs.

Chaque responsable de programme a en effet son propre système de décompte et donc le recensement des effectifs en DDI se fait dans des unités différentes selon les programmes. Il s'agit : - pour le programme 134, du nombre d'agents, quelle que soit la quotité individuelle de travail, avec

redistribution éventuelle des "rompus" de temps partiel par le niveau central ; - pour le programme 217, d'ETP cible de fin d'année (effectif en équivalent temps plein instantané

au 31 décembre) par macro-grade11, auquels s'ajoutent des mois-vacataire fléchés par programme ayant une action miroir (113, 181, 135, 207, 205, 217, pour en rester aux programmes étudiés par la mission) ;

- pour le programme 215, d'ETPT (équivalent temps plein consommés sur l'année) sans distinction de macro-grade, sans possibilité de recruter des contractuels ou vacataires en cas de vacance de poste, ceux-ci devant s'imputer sur une enveloppe de titre 2 fléchée avec un plafond d'emplois spécifique ;

- pour le programme 124, d'ETPT avec la possibilité de recruter des agents contractuels lorsque le poste n'est pas pourvu à l'issue du processus normal de mutation/recrutement.

Recommandation 12 : Fixer une référence unique en matière de décompte des emplois pour la fixation des plafonds d’emploi par DDI.

Enfin, la mission suggère de stabiliser la cartographie de BOP et d’assouplir celle des UO. Les

changements d'organisation ministérielle s'accompagnent en effet le plus souvent de modifications dans la cartographie des BOP et des UO.

Par exemple, depuis 2007 les programmes 104 et 303 liés à la politique d'immigration ont subi

plusieurs changements liés à la création du ministère chargé de l’intégration et de l’immigration, puis à son regroupement au sein du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités locales et de l'immigration (MIOMCTI), ainsi qu’à la modification de leur périmètre d'intervention.

Pour le programme 303 (action 2), ce sont les préfectures, qui sont RBOP mais délèguent la

mise en œuvre aux DDCSPP. L'action 12 du programme 104 concerne la politique d'intégration et les crédits sont actuellement délégués aux DRJSCS. Les responsables de programme aspirent maintenant à une stabilisation de cette cartographie, même si les périmètres des attributions ministérielles devaient encore être modifiés. Seule cette stabilité permettra de mettre en place un vrai dialogue de gestion, accompagné d'un contrôle interne et comptable efficace.

Recommandation 13 : Stabiliser la cartographie des BOP, quels que soient les périmètres ministériels.

Plus généralement, et sans que la mission ait pu expertiser ce point, le principe de modularité

et la nécessité d’adapter les mutualisations aux circonstances locales militent pour que les fonctions de correspondant CHORUS puissent être mutualisées pour de faibles sommes. C’est ce qui a été fait en Champagne-Ardenne pour les crédits "métier" du programme 134, s’agissant d’une enveloppe d’un faible montant (quelques dizaines de milliers d’euros pour chaque région). La mutualisation de l'interface avec les plateformes CHORUS au bénéfice des DDI de faible taille est à encourager.

11 Les macro-grades sont : catégories A et A+, B, C, C technique.

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Recommandation 14 : Permettre une mutualisation modulaire de l'interface avec les plateformes CHORUS, à cartographie d’UO inchangée.

2.2 AMELIORER L'ORGANISATION ET LES OUTILS DE CONTROLE DE GESTION L'harmonisation des processus sera de nature à faciliter la mise en place d'un dispositif de

contrôle de gestion intégré aux systèmes d'information métier ou comptables. La construction de ce dispositif suppose également la disponibilité en service déconcentré des compétences de contrôle de gestion et d'outils de pilotage moins disparates.

2.2.1 Mieux organiser le réseau des contrôleurs de gestion Chaque direction régionale est normalement dotée d’un poste de contrôleur de gestion.

Toutefois, la mission a pu noter que ces postes n'étaient pas toujours effectivement pourvus, notamment en DRJSCS mais également dans une DRAAF. En DDI, seules les DDT comportent un poste de contrôleur de gestion, souvent à temps partiel. Il en est de même dans les préfectures, les plus importantes disposant d'un contrôleur de gestion à plein temps.

L’instauration d’une culture de contrôle de gestion étant le meilleur moyen d’optimiser les

ressources au regard des objectifs fixés, il convient de renforcer les compétences disponibles localement. La mission propose donc que les agents chargés du contrôle de gestion travaillent en réseau. Un double réseau est à concevoir : - entre les DDI et les DR concernées ; la mission a pu constater que ce réseau existait pour la plupart

des DREAL même si l’animation était encore surtout cantonnée au bon renseignement des outils de décompte d’activité ;

- entre les préfectures et tous les services déconcentrés de la région, sur la base d’un partage d’expertise et d’une capacité éventuelle d’études croisées.

Il appartient aux RBOP et à l’autorité préfectorale régionale de s’approprier cette démarche en

la fédérant et la généralisant. La responsabilité d’un BOP va de pair avec l'existence d'un contrôle de gestion auprès de

l’autorité concernée. Le contrôle de gestion doit servir à l'ensemble des étapes du dialogue de gestion : objectifs/indicateurs de suivi, suivi de performance... Il permet d’améliorer la transparence des répartitions d’effectifs. Dès 2012, l’utilisation à des fins de pilotage local d'indicateurs nationaux d’activité devrait être possible, dans l’attente à terme d’indicateurs de performance plus sophistiqués, plus difficiles à fiabiliser. Ainsi, chaque direction régionale doit rester dotée d’un contrôleur de gestion à plein temps, chargé d'organiser une animation et un soutien du réseau de contrôle de gestion des DDI relevant de son domaine de compétence.

Cette animation ministérielle du contrôle de gestion n’est pas exclusive d’une animation

interministérielle, de nature à professionnaliser le réseau de contrôleurs de gestion, par exemple en développant les formations nécessaires ou en réalisant des études croisées de processus.

Recommandation 15 : Préserver a minima dans les directions régionales un poste de contrôleur de gestion à plein temps, seul à même de garantir la compétence et l'animation du réseau des DDI.

Recommandation 16 : Confier au SGAR l’animation du réseau régional des contrôleurs de gestion pour faire progresser et harmoniser les méthodes.

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2.2.2 Rechercher la convergence des outils du dialogue de gestion Le caractère très insatisfaisant du contrôle de gestion (pilotage stratégique et opérationnel) a

été mentionné précédemment. C'est pourtant précisément le rôle du contrôleur de gestion, en liaison étroite avec les services, de venir en appui de chacune des étapes du dialogue de gestion et d'élaborer ou de valider les indicateurs qui vont permettre de le nourrir.

Or, dans la pratique, les outils sont multiples (applications informatiques, tableaux de bord,

indicateurs) et très disparates. Ils ont été créés en suivant des logiques qui ne s'inscrivent pas toujours dans celle du dialogue de gestion. Ces outils ne sont pas toujours pleinement partagés par les différents échelons territoriaux ni forcément reliés au dispositif national de performance.

Les DREAL et les DDT se sont ainsi dotées d’outils encore composites. Elles disposent de

tableaux de bord qui ne vont pas cependant jusqu’à un suivi approfondi de la performance. Pour la gestion du programme 206 (DGAL) et du programme 134 (DGCCRF), des outils de suivi de la performance existent avec des indicateurs permettant de mesurer la "production" des services par référence à des objectifs fixés au plan national. Les DRJSCS restent en revanche très démunies en matière de tableaux de bord.

Les systèmes d'information susceptibles de mettre à disposition des données utiles au contrôle de gestion sont nombreux et de différentes natures. La mission n’a évidemment pas été en mesure d’en comparer les fonctionnalités. Elle a pu toutefois constater leur nombre ou leur absence, ainsi que leur degré de précision. Certains de ces outils ont été récemment mis en place et ne permettent pas encore d’apporter une aide suffisante à la gestion. Certains permettent une comparaison entre départements ou régions. D’autres n'ont pas été conçus en ce sens.

DDCSPP DDT DDPP DDCS Préfectures

MEDDTL Tous

programmes

MAAPRAT P 215

MAAPRAT P 206

Min économie P 134

Min sociaux P 124

MIOMCT P 307

SI RH utilisé pour le dialogue de gestion

Visio M Système de

GPRH, utilisable

par les DREAL en permanence

OPUS Système national

disponible en DR pour

modification seulement à

certaines périodes

OPUS

Outil PROSCOP

MARHS

non