L’expérience des parlements des pays de l’UEMOA dans le processus de reddition des

comptes

Hon Soulé Adam

Plan

• Introduction• Processus budgétaire dans les pays de l’UEMOA• Place du processus budgétaire• Est-ce que la réforme telle que conçue va

marcher ?• Les institutions et les instruments de contrôle• Le Parlement est-il prêt ? Des pistes à explorer• Conclusion

Introduction

À l'origine, le budget a été l'instrument utilisé par les Parlements pour exercer un contrôle sur la mise en application des politiques législatives des gouvernements. Au fil du temps ils ont assumé diverses caractéristiques en fonction des objectifs poursuivis par les politiques budgétaires.Dans la phase actuelle, la caractéristique la plus évidente qui s’observe, c’est un glissement des principales politiques législatives aux mains de décideurs qui se trouvent en dehors du circuit Parlement – gouvernement.

Introduction

• La surveillance du budget de l'Etat est ancienne et elle a considérablement évolué. C’est ainsi que, aucune politique ne saurait maintenant être définie sans que ses conséquences budgétaires aient été évaluées et examinées.

• Dans chaque pays, les modalités de surveillance et de contrôle du gouvernement par le Parlement sont issues de traditions et le fruit de l'histoire politique et institutionnelle qui leur sont propres.

..• Le budget est devenu dans de nombreux pays un instrument

essentiel d'élaboration des politiques. Cependant, bien souvent, les techniques budgétaires et de gestion étaient considérées comme relevant de procédures internes, du seul ressort de l'exécutif, et ne laissaient guère de place à l'intervention du législatif. Mais avec le temps, on en est venu de plus en plus à reconnaître que les techniques modernes qui ne bénéficient pas de l'aval du Parlement sont vouées à l'échec.

• Bien que n’ayant pas l’initiative, le Parlement est l’institution qui permet la mise en route des réformes majeures.

Processus dans les pays de l’UEMOA

• Tous les pays de l’UEMOA, à l’exception de la Guinée Bissau sont des anciennes colonies françaises et l’architecture de leur système est une copie de celle mise en œuvre par l’Ordonnance française de 1959 relative aux lois de finances. Le budget était élaboré pour donner des moyens aux différents services.

• La réforme de la LOLF intervenue en France en 2001 a comme un effet d’entraînement sur l’accélération de la réforme budgétaire dans les pays de l’UEMOA avec l’adoption en 2009 de la seconde génération de directives portant cadre harmonisé de gestion des finances publiques

…

• Malgré cela, les parlements sont en train de se préparer pour la mise en application de ces directives au moyen d’un agenda bien clair qui commence par des formations et la transposition de ces directives en lois nationales.

• La transposition est achevée et certains pays passent déjà à leur mise en œuvre graduelle avec notamment l’organisation de débat d’orientation nationale au cours duquel le gouvernement présente les grandes orientations de sa politique aux députés réunis en session.

…• Force est de constater que les gouvernements dans les pays

continuent de soumettre les budgets classiques de moyens qui sont étudiés et votés ; mais parallèlement ils joignent les budgets programmes pour information et qui ne sont donc pas votés.

• Les mécanismes classiques de contrôle sont mis en œuvre par les assemblées et les ISC jouent leur rôle avec les limites qui sont les leurs, notamment l’insuffisance de ressources humaines et la faiblesse de collaboration avec les parlements nationaux.

• Il est vrai que la Commission a accordé un délai pour la migration du processus budgétaire vers un budget axé sur les résultats

Souhaits • Tous les pays de l’UEMOA ont été évalués au moins une fois

selon la procédure du PEFA, je vous recommande d’aller sur le site pour télécharger le ou les rapports de vos pays pour apprécier les efforts faits et mesurés par des indicateurs suffisamment pertinents

• Le Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques comprend un rapport sur la performance de la gestion des finances publiques ainsi qu’une série d’indicateurs de haut niveau qui s’inspire des 16 indicateurs de suivi des dépenses des pays pauvres et très endettés (PPTE), du Code de transparence budgétaire du FMI et d’autres normes internationales

• www.pefa.org

Place du processus budgétaire dans le nouvel environnement

• Le processus budgétaire fixe un cadre global en matière de choix de gouvernance et de politique dans chacun des secteurs d’une manière concrète et fiable

• Dans le processus budgétaire, le Parlement et le gouvernement interagissent en premier lieu l'un avec l'autre, mais ils interagissent également avec toutes les institutions publiques et les forces sociales qui détiennent des pouvoirs externes réels très redoutés à cause de leurs capacités de changer le cours des événements et annihiler les objectifs des politiques publiques

..

• La session budgétaire parlementaire représente peut-être l'unique procédure parmi les nouvelles formes de gouvernance globale (supranationale, technocratique et à large participation) qui entre dans le champ de compétence du gouvernement et du Parlement réunis.

• La réussite dépend à la fois des trois indications suivantes :

..Première indication : le renforcement des instruments de l'information parlementaire.• Fournir une information rationnalisée axée sur les aspects politiques

pertinents et des données pour que le parlement puisse prendre position sur le cadre global des choix fondamentaux au lieu de documentation surabondante et analytique fournie par le gouvernement

• Ces informations doivent venir du gouvernement et de l’ensemble des entités

• Ces informations doivent faire l’objet de vérification par des entités neutres

• Les parlements doivent établir des liens avec les principaux instituts de recherche en économie, en affaires sociales, en statistiques et en gouvernance

..

Deuxième indication : l'amélioration des documents de programmation ou d'orientation, au détriment des formats traditionnels comptables ou analytiques.• Une description adéquate des raisons des choix afin de

rendre possible l’évaluation du degré de cohérence entre les contraintes et les objectifs

• Ces documents permettent :- De rendre possible la prise de décision sur la base du

contexte général- D’assurer une vision à moyen et à long terme des politiques

publiques

..Troisième indication : l'évaluation de la répartition des ressources publiques entre les divers centres, en fonction du rapport entre les objectifs et les résultatsLe but : - adopter une approche globale du cycle complet, c’est-à-dire de la

décision initiale à l’évaluation ; le parlement et le gouvernement y jouent leur partition

- identifier les objectifs de départ- vérifier leur faisabilité- désigner les sphères de responsabilités- redéfinir les objectifs chaque année en fonction des résultats de

l’année précédente

Est-ce que la réforme telle que conçue va marcher ?

• Malgré les nouvelles procédures, le Parlement se trouve en situation de subordination dès lors que les décisions gouvernementales relatives au budget sont prises au gouvernement avant d’en informer le Parlement ;

• Le Parlement est limité à la fois par des paramètres ne dépendant pas de lui; à savoir: les ressources humaines, le temps, la loi et la pression des autres forces sociales

…

Le Parlement a sa propre part de responsabilité qui le prive de son indépendance et de contrôle, c’est le cas lorsque les partis politiques disciplinés montent en puissance et imposent aux députés de voter selon la ligne du Parti.Les discussions en dehors du cadre parlementaire par les gouvernements, leurs agents et les chefs de partis aboutissent à des décisions imposées aux députés.Certains ont conclu que les parlements sont plus des clubs de débats qui ont une grande liberté pour délibérer mais sans aucun pouvoir de décision.

…Il est de notoriété publique que c’est une reconnaissance du fait que le rôle de contrepouvoir du Parlement semble ne pas être compatible avec un état en expansion dont la principale responsabilité dans le domaine financier consiste à assurer le bien-être économique de la population. La population aurait mal apprécié un parlement qui s’oppose à l’expansion des dépenses En effet, c’est une évidence que cela ne rime pas avec restrictions budgétaires.Mais tout de même, le Parlement peut et doit s’intéresser à la qualité des services publics offerts et à l’utilisation des ressources publiques.

Les institutions et les instruments de contrôle

Au cours de la session précédente en Avril 2015, nous avons passé en revue les institutions externes de contrôle et les instruments de contrôle des parlementsIl s’agit des ISC qui existent dans les différents systèmes de contrôle des comptes publics.A titre de rappel :

…Définition ISC« Par Institution Supérieure de Contrôle des Finances Publiques, on entend toute institution publique d’un Etat ou organisation supranationale, qui - quelle que soit sa dénomination, sa composition ou son organisation - exerce, en vertu de la Loi ou autre acte formelle de l'Etat ou de l'organisation supranationale, le contrôle supérieur des finances publiques de cet Etat ou de cette organisation supranationale, et ce de façon indépendante ainsi qu'avec ou sans compétence juridictionnelle » (Statuts de l’INTOSAI, article 2). Il n’y a pas de modèle unique d’ISC qui s’impose à tous les pays.

…

Il existe plusieurs types qui peuvent se résumer en quatre principaux modèles : - Modèle Westminster (modèle de l’auditeur

général). Le contrôle est assuré par un organe public qui est habituellement rattaché au parlement

- Modèle du Conseil (quasi juridictionnel)- Modèle juridictionnel : Cour des comptes- Modèle d’Inspection Générale d’Etat (IGE)

Le Parlement est-il prêt ? Des pistes à explorer

Les préalables : la volonté politique des acteursL’existence d’une véritable culture démocratique au

sein de la population, et particulièrement au niveau des équipes dirigeantes des pays, est un vecteur fondamental qui incite le parlement à contrôler le budget à toutes les étapes du cycle budgétaire

Les parlementaires doivent apprendre et connaître leurs droits et leurs devoirs

….Revoir le mode de fonctionnement du Parlement et

des commissions ; actuellement c’est tout comme si on danse du tango sur fond de musique rock

Le Parlement et les Commissions doivent avoir un budget affecté aux activités législatives et de contrôle sans que cela dépende du bon vouloir de l’exécutif

Le Parlement doit s’ouvrir aux OSC et aux autres acteurs y compris les médias (coalition)

…piste…

Il est important avant toute action de poser un bon diagnostic afin de déceler les forces et les faiblesses de l’institution ; cela va permettre d’envisager les mesures d’amélioration et d’en évaluer le coûtIl est utile de soumettre le parlement à une autoévaluation périodique de ses principales fonctions Le Parlement ou tout au moins la Commission des finances ou des comptes publics doit étudier à fond les rapports d’évaluation selon la méthode PEFA Faire le point des recommandations du Parlement et ceux des ISC ainsi que la suite qui en est donnée par l’exécutif

…pistes…

• Les parlements devaient peser de tout leur poids pour faire jouer aux ISC leurs rôles tels que prévus par les textes fondamentaux

• Développer les relations institutionnelles pour permettre de toujours utiliser pleinement les prérogatives prévues par la loi

• En développant leurs relations, ces deux institutions vont pouvoir améliorer les recettes, la qualité de la dépense et l’atteinte des objectifs des politiques publiques

…pistes….• De façon pratique, les parlements devraient se doter d’un

plan de développement des ressources humaines en insistant sur l’analyse des politiques publiques, leur cohérence avec les allocations de ressources et l’évaluation des performances. Pour les pays de l’UEMOA, la réforme est accompagnée par un programme d’appui à la réforme des finances publiques adopté par décision de la Commission. Les Parlements devraient soumettre des projets ad’ hoc

• Les Parlements doivent exiger la transparence et la compréhension budgétaires telles que prévues par la DIRECTIVE 6 relative aux lois de finances

..Le renforcement de l’efficacité parlementaire dans le processus budgétaire et la chaîne de responsabilité ne saurait se limiter à des aspects purement techniques. Il est extrêmement long et est lié au mode de gouvernance qui est, à son tour, profondément marqué par le cadre institutionnel et politique du pays. En conséquence, l’élaboration des plans nationaux de renforcement des capacités des parlements en matière budgétaire est toujours confrontée à des contraintes d’ordre politique et institutionnel dont il convient de tenir compte pour introduire des réformes viables. Un processus transparent et participatif est recommandé dans ce cas : classe politique, OSC, médias,

…pistes…

Selon Mohamed Moindze, les standards internationaux de bonne gestion des finances publiques (PEFA, Manuel sur la transparence des finances publiques, Meilleures pratiques de l’OCDE en matière de transparence budgétaire) requièrent que les gouvernements publient, en temps utile, huit documents fondamentaux qui couvrent les différentes étapes du cycle budgétaire en fournissant des informations pertinentes sur les programmes et résultats budgétaires

….

La création d'un réseau parlementaire d'informations budgétaires, l'organisation d'échanges bilatéraux et multilatéraux de membres du personnel parlementaire et de réunions des Présidents et Hauts responsables des commissions budgétaires des pays Membres de WAAPACIl faut discuter directement avec les cadres des ministères et les gestionnaires de programmes qui sont responsables des échecs et/ou des succès

CONCLUSION• Pour que leurs travaux soient efficaces, les parlements

doivent disposer, au moment opportun, d'informations cohérentes et crédibles.

• Les politiques et processus budgétaires sains favorisent une bonne gouvernance lorsqu'ils promeuvent la responsabilité fiscale, la transparence, la prise en compte des enjeux du futur dans les choix budgétaires et de tous les engagements financiers de l'État qui ne sont pas inclus dans le budget de l'État, et lorsqu'ils requièrent une information crédible sur la nature, le coût, et l'impact des politiques publiques.

…• Là où il n'y a pas de fait majoritaire, le gouvernement doit

coopérer avec le Parlement. Il ne peut passer outre que s'il est soutenu par une majorité qui privilégie toujours le soutien au détriment de la critique. Cette attitude ne doit pas être une entrave à la responsabilité des gestionnaires de programmes.

• Il appartient au parlement de renforcer ces circuits de responsabilité. Lorsque le parlement n'est pas suffisamment fort ou efficace, les ministères s'emploient à diluer les responsabilités.

• Établir de bonnes relations mettant en exergue le rôle juridictionnel de l’ISC est à encourager

…

La Cour des comptes dans les pays de l’UEMOA a principalement une fonction de contrôle juridique et comptable, alors que le rôle du parlement est politique (même si les champs de compétences se recoupent souvent dans les faits) ; les deux institutions doivent coopérer intensément et se soutenir afin de responsabiliser les acteurs

…

Le Parlement doit se parer de nouveaux habits et agir pour montrer et démontrer qu’il est le pivot de la démocratie.

Je vous remercie

Bibliographie• Mohamed MOINDZE : Le parlement et le processus budgétaire dans les pays

en développement / Juillet 2011• OCDE : Transparence budgétaire, les meilleures pratiques de l’OCDE• OCDE, les actes du colloque : Processus budgétaire, vers un nouveau rôle

du Parlement• FMI : Guide de transparence des finances publiques• UEMOA : Directives du cadre harmonisé de gestion des finances publiques • UEMOA : Guide didactique d’application de la Directive 6 relative aux lois

de finances• International Budget Partnership : Guide to transparency in Budget report,

How civil society can use Budget report for Research and Advocacy• www.pefa.org