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Épine 0,616 po. 294 p. 120 M

L’ARGENTL’ÉTATde

Pourquoi et comment

TOME 1

LE REVENU

Presses de l’Université du Québec

Pierre P. Tremblay

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ISBN 978-2-7605-3584-8

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L’ÉTAT MODERNE EST UN ACTEUR ÉCONOMIQUE OMNIPRÉSENT.

Tantôt pourvoyeur de fonds, tantôt emprunteur ou investisseur et, de plus en plus fréquemment, commerçant, il est aussi l’employeur majeur. Bien peu de secteurs de la vie économique d’une société échappent ainsi à cet État-providence dont l’envergure couvre tous les aspects d’une société ainsi que tous les moments de la vie d’une personne.

Le paradoxe des finances publiques, c’est la contradiction naturelle entre l’intérêt individuel et l’intérêt collectif, que l’État a pour fonction de réconcilier. De là proviennent la demande sans cesse plus grande de services (jamais assez) et la réticence à contribuer davantage (toujours trop). Cela mène à pratiquer l’art du compromis et à prendre des décisions comme celles de l’équilibriste sur son fil de fer : chacune d’elles peut être fatale à la survie politique d’un gouvernement ou d’une administration.

Comment décide-t-on des finances publiques ? L’auteur de ce livre explique les éléments les plus déterminants des politiques de financement de l’État : l’évolution du concept et du rôle de l’impôt, les principes et les règles qui encadrent les institutions et les acteurs, les politiques et leurs enjeux, les facteurs de croissance des finances publiques, le cadre général de la politique budgétaire, les diverses sources de revenus et, enfin, les attitudes du citoyen et contribuable.

PIERRE P. TREMBLAY, Ph. D., est professeur titulaire d’administration publique au Département de science politique de l’Université du Québec à Montréal. Avant d’entrer dans le milieu de l’enseignement et de la recherche, il a travaillé pendant 15 ans dans les secteurs publics fédéral et provincial.

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Pourquoi et comment

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Pierre P. Tremblay

2012-1.1 – Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 2012, Presses de l’Université du QuébecDépôt légal – 4e trimestre 2012 – Bibliothèque et Archives nationales du Québec / Bibliothèque et Archives Canada Imprimé au Canada

Les Presses de l’Université du Québec reconnaissent l’aide financière du gouvernement du Canada par l’entremise du Fonds du livre du Canada et du Conseil des Arts du Canada pour leurs activités d’édition.

Elles remercient également la Société de développement des entreprises culturelles (SODEC) pour son soutien financier.

Mise en pages : InterscrIpt

Conception de la couverture : rIchard hodgson

Catalogage avant publication de Bibliothèque et Archives nationales du Québec et Bibliothèque et Archives Canada

Tremblay, Pierre P., 1946-

L’argent de l’État : pourquoi et comment

Comprend des réf. bibliogr.

Sommaire : t. 1. Le revenu.

ISBN 978-2-7605-3584-8 (v. 1)

1. Finances publiques. 2. Revenus de l’État. 3. Politique fiscale. I. Titre. II. Titre : Le revenu.

HJ151.T732 2012 336 C2012-941610-X

T a b l e d e s m a T i è r e s

IntroductIon § la présence de l’éTaT - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 1l’administration publique - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 7le camaïeu du secteur public - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 8les particularités de l’administration publique - - - - - - - - - - - - - - - - - 11les finances publiques - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 13les mots clés des finances publiques - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 16des notions complémentaires utiles - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 20la finalité et le plan du livre - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 21

chapItre 1 § l’impôT d’hier à aujourd’hui - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 23d’abord un acte de puissance brute… - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 26… qui acquiert un caractère politique… - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 27… pour enfin devenir un acte de puissance publique - - - - - - - - - - - - - 31l’impôt en tant que redevance - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 34l’impôt en tant qu’acte d’échange - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 37adam smith et les bases de l’impôt moderne - - - - - - - - - - - - - - - - - - 40l’impôt moderne et les finances publiques - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 42

chapItre 2 § auToriTé, principes eT acTeurs - - - - - - - - - - - - - - - - - - 45l’autorité parlementaire - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 46l’autorité exécutive - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 49l’obligation de rendre compte - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 49

VIII L’argent de l’État – Pourquoi et comment

les grandes règles - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 50le fonds unique - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 50l’annualité du budget - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 51l’unité du budget des dépenses - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 51

les principaux acteurs - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 52le gouvernement - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 53le législateur - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 56

le contrôle parlementaire en débat - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 59le processus formel - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 62la contrainte de l’initiative exclusive de l’exécutif - - - - - - - - - - - - - - - 63la discipline de parti - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 63des contraintes plus administratives - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 64les entreprises d’état - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 64la qualité de l’information - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 65

le citoyen - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 68

chapItre 3 § les finances publiques : Taille eT croissance - - - - - - 71la mesure de la taille - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 73les facteurs de la croissance de la taille des finances publiques - - - - - 80l’influence déterminante du modèle de l’état - - - - - - - - - - - - - - - - - - 81les événements majeurs - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 86les idéologies - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 87les processus politiques - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 88

les facteurs institutionnels - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 88les facteurs non institutionnels - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 92

l’évolution des sociétés et le développement - - - - - - - - - - - - - - - - - - 95la dynamique des organisations - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 98la taille idéale de l’état - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 101

chapItre 4 § le cadre général eT les poliTiques des finances publiques - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 103

la constitution - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 103l’économie et l’interventionnisme - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 106la politique économique - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 110les outils de la politique économique - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 114

la politique monétaire - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 114la politique budgétaire et ses contraintes - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 115la politique fiscale - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 117

les déterminants de la politique fiscale - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 118les grandes questions de la politique fiscale - - - - - - - - - - - - - - - - - - 126le stade de développement de l’économie - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 131les valeurs sociales - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 132les traditions historiques - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 133

les politiques non fiscales - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 134

Table des matières IX

chapItre 5 § les revenus de l’éTaT - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 137les revenus autonomes et les revenus de transfert - - - - - - - - - - - - - - 137les revenus budgétaires et les revenus consolidés - - - - - - - - - - - - - - - 138les instruments de revenus de l’état - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 139les prélèvements obligatoires et les contributions facultatives - - - - - 140l’impôt : outil privilégié - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 141

la structure de l’impôt - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 141la classification des prélèvements obligatoires - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 145

les impôts sur le revenu - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 146le concept de revenu - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 146le revenu des particuliers - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 148le revenu des sociétés - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 148

les cotisations sociales - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 150les impôts sur le capital - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 150les impôts sur la consommation - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 151l’emprunt et le placement - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 156le cas particulier des jeux de hasard et d’argent - - - - - - - - - - - - - - - - 157

l’état et le jeu : une histoire ancienne - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 158au canada et au québec - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 159les bonnes causes des jeux de hasard et d’argent - - - - - - - - - - - - - - - - - 162l’équité des revenus tirés des jeux de hasard et d’argent - - - - - - - - - - - - 162l’efficacité des jeux de hasard et d’argent mise en doute - - - - - - - - - - - - 164

le financement idéal - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 166

chapItre 6 § le comporTemenT du ciToyen - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 169résistance et délinquance : une distinction nécessaire - - - - - - - - - - - - 171les pratiques de l’évitement - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 171un phénomène universel et en expansion - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 172un moyen de défense - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 174l’occasion fait le larron - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 175l’évaluation des performances de l’état - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 175le lien d’appartenance - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 176le devoir fiscal - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 180la relative tolérance à la délinquance - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 182la conjoncture économique - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 183le vote fiscal - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 184les conséquences - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 184les remèdes à la fuite devant l’impôt - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 186

conclusIon § un financemenT en consTanTe évoluTion - - - - - - - 189la contradiction inhérente aux objectifs poursuivis - - - - - - - - - - - - - - 189une évaluation difficile des objectifs - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 190des outils de prélèvement et non de correction - - - - - - - - - - - - - - - - - 191un instrument lent - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 192l’allocation des ressources - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 192

X L’argent de l’État – Pourquoi et comment

le développement de l’économie - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 193la redistribution de la richesse - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 194le remède : la réforme de la politique de financement - - - - - - - - - - - 195

annexe § sélection de mesures fiscales annoncées dans les discours du budget au québec entre 1961 et 2012 par ordre chronologique décroissant - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 201

lexIque - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 245

BIBlIographIe - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 271

i n T r o d u c T i o n

La présence de L’état

Ce n’est que l’une des nombreuses ironies de l’histoire de la crise : l’effort de Greenspan et de Bush pour réduire

au minimum le rôle de l’État dans l’économie a abouti à lui conférer un pouvoir sans précédent sur un vaste ensemble

de secteurs. L’État est devenu propriétaire de la plus grande compagnie automobile, de la plus grande compagnie

d’assurances, et certaines des plus grandes banques auraient dû aussi lui appartenir (s’il avait reçu le juste retour de ce qu’il

leur a donné). Un pays où le socialisme est souvent honni comme une abomination a socialisé le risque, et il est

intervenu sur les marchés comme il ne l’avait jamais fait.

Joseph E. Stiglitz1

Luc Weber2 a dit de l’État qu’il est un acteur économique omniprésent. Est-il nécessaire d’ajouter que, dans nos économies modernes et développées, il est incontournable ? L’État moderne est tantôt pourvoyeur de fonds, tantôt emprunteur ou investisseur et, de plus en plus fréquemment, commerçant. Il est aussi l’employeur majeur. Au Canada, par exemple, les employés du secteur public représentaient, en 2007, 17,4 % de l’emploi total. Dans la majo-rité des provinces, pour la même période, cette statistique dépassait

1. Joseph E. Stiglitz, Le triomphe de la cupidité, Paris, LLL Les liens qui libèrent, 2010, p. 57. 2. Voir Luc Weber, L’État, acteur économique : analyse économique du rôle de l’État, Paris, Economica,

1988.

2 L’argent de l’État – Pourquoi et comment

allègrement les 20 %, pour s’approcher de 30 % dans les cas du Manitoba et de la Saskatchewan3. Bien peu de secteurs de la vie économique d’une société lui échappent. De l’extraction de la ressource naturelle jusqu’au constat des bénéfices et des dommages, il y a presque toujours une loi, un règlement, une règle, voire une politique pour encadrer l’action de l’Homme et de ses organisations, sinon une aide financière directe ou autre pour les soutenir ou une pénalité pour en freiner les abus. L’État est le gardien de la richesse collective, fût-elle potentielle, virtuelle ou réelle. Ce rôle, il le joue en permanence depuis que Keynes côtoie Adam Smith dans l’imagi-naire des nations industrialisées et, surtout, démocratiques.

L’actualité médiatique déborde d’événements impliquant soit un gou-vernement, soit une régie ou une entreprise dite publique dont l’action, voire l’inaction affecte la conjoncture économique favorablement ou, au contraire, défavorablement. Actuellement et au moment de rédiger ces lignes, le gouvernement fédéral américain a déjà injecté plusieurs centaines de milliards de dollars pour soutenir certaines très grandes institutions financières et il a transféré des sommes aussi astronomiques vers d’autres secteurs industriels, notamment chez certains constructeurs automobiles. Il serait même devenu, avec le syndicat, le propriétaire de General Motors, l’un des symboles de l’Amérique toute-puissante. Au Canada, le gouver-nement fédéral n’a pas hésité à venir en aide à l’industrie automobile pen-dant qu’au Québec, ce sont les résultats de la Caisse de dépôt et placement du Québec qui suscitent beaucoup d’émoi et dont l’imputabilité gouver-nementale a été évoquée. La plupart des pays dits riches connaissent une telle situation où la manœuvre gouvernementale de sauvetage économique est sollicitée à grands cris. En cela, l’État apparaît comme le seul capable de rétablir la situation.

Cependant, s’arrêter à la seule dimension économique de l’État, c’est choisir d’avoir une vue tronquée de sa réalité actuelle. Il est essentiel pour la compréhension des choses de dire que la fonction économique attribuée à l’État moderne a préparé l’avènement de son modèle le plus achevé, soit celui de l’État-providence, dont l’envergure couvre tous les aspects d’une société ainsi que tous les moments de la vie d’une personne. En effet, peu d’activités humaines demeurent ignorées de l’appareil étatique. Il n’y a qu’à consulter la liste des organismes de toutes natures liés directement ou indirectement à un gouvernement pour s’en convaincre rapidement. Des gestes aussi intimes que le choix d’un prénom pour son enfant nouveau-né tombe sous l’autorité du directeur de l’état civil dont le pouvoir l’autorise à l’accepter ou à le refuser, au nom des principales valeurs dominantes dans une société. Ici, au Québec et au Canada, des parents seraient malavisés de

3. Statistique Canada, catalogue no 68-213-X, p. 45-46.

Introduction – La présence de l’État 3

vouloir donner à leur rejeton le nom d’un objet de consommation courante comme « glace à la vanille ». Nos coutumes, nos traditions, voire la nature du respect dû à tout individu, tout cela milite en faveur d’une interdiction des identifications pouvant porter au ridicule. Un coup d’œil sur la liste des ministères et organismes renforce cette impression de l’omniprésence étatique. On y retrouve un ministère de la Famille et des Aînés aussi bien que le ministère de la Culture, des Communications et de la Condition féminine comme, encore, un Conseil des appellations réservées et des termes valorisants ou, enfin, un secrétariat à l’adoption internationale. Un examen de la liste des lois québécoises, voire des règlements municipaux serait probablement plus révélateur de l’étendue des tentacules de l’État.

L’administration étatique n’a pas toujours été aussi présente dans la vie des citoyens canadiens. Au dire de Ronald W. Crowley4, l’intervention-nisme effectif de l’État ne remonte pas plus loin qu’aux années 1930. Il aura fallu, comme nous l’avons évoqué précédemment, le remplacement d’une philosophie économique par une autre, suivie d’un essor industriel et tech-nologique, pour que les pouvoirs publics mettent graduellement en place le secteur public tel qu’on le connaît aujourd’hui. Les mêmes facteurs sont de nouveau en effervescence et travaillent à changer le visage et le rôle de l’administration publique. Le rôle de l’État, ses fonctions particulières, son envergure organisationnelle ainsi que les ressources utilisées sont en constante évolution au gré de la transformation même de la société dont il est issu. Est-ce que demain, il sera plus présent ou plus effacé ? Là est la question. Crowley écrit :

[L]a grande question est de déterminer si les institutions publiques répondent au besoin du prochain demi-siècle. Autrement dit, il s’agit de déterminer si les institutions publiques peuvent offrir un meilleur produit que d’autres institutions. Selon l’OCDE, le véritable enjeu des années 1990 sera d’accroître la souplesse du secteur public. Dans cette optique, il serait raisonnable de s’attendre à ce que certaines institutions publiques doivent changer de façon à acquérir les qualités de compétitivité, d’adaptabilité et de dynamisme. Dans certains cas, il peut être nécessaire de transférer des fonctions de l’État vers d’autres institutions, existantes et nouvelles, ou même d’autres institutions vers l’État5.

Il faudrait donc s’attendre à ce que certains champs d’action des pou-voirs publics acquièrent une nouvelle importance et que d’autres perdent de leur prépondérance, ou encore que la hiérarchie des missions et des secteurs d’intervention soit modifiée. Si, comme cela est actuellement le cas au Québec de 2009, les dépenses dans le domaine de la santé dépassent

4. Voir Ronald W. Crowley (dir.), Compétitivité et prestation des services publics, Kingston, Université Queen’s, École des études en politiques publiques, 1993, p. 7-9.

5. Ibid., p. 15.


largement celles de l’éducation, rien n’indique qu’une éventuelle modifi-cation de la pyramide des âges, conséquence d’une revitalisation de la natalité associée à d’autres facteurs démographiques, ramènera la quasi-parité de ces secteurs observée au milieu des années 19706. À cette époque, la mission sociale, qui incluait le domaine de la santé dans la nomenclature budgétaire, captait 34,4 % de l’ensemble des dépenses de programmes du gouvernement du Québec, tandis que la mission éducative en recevait 32,9 %. L’écart était plutôt faible vu l’importance budgétaire des deux mis-sions. Au cours de l’exercice actuel (2009-2010), la mission santé se voit attribuer 40,5 % des dépenses et la mission éducation et culture, 23,2 %7. Par conséquent, on n’est plus du tout dans le même match.

L’État actuel a connu une évolution naturelle et logique. Le modèle providentiel, qui est une forme plus achevée de l’État interventionniste, n’aurait pu apparaître avant celui-ci, qui n’aurait pu advenir sans l’épui-sement de l’État gendarme. L’État dans son modèle actuel, et en dépit des critiques qui lui sont adressées à raison ou à tort et en dépit de toutes ses défaillances, va demeurer et même se renforcer, parce qu’il est la seule institution apte à garantir la survie de l’Homme et de sa planète. Somme toute, il semble que les finalités et les façons de faire particulières du secteur public resteront, et pour longtemps encore, et que leur présence va même prendre de l’importance. Ainsi, dans l’ensemble de l’économie canadienne, à la fin du quatrième trimestre de 2008, le secteur public a généré directement une production de biens et services qui correspond, en gros, à quelque 20,3 % du produit intérieur brut (PIB) du Canada. Dans son édition de juillet 2008, L’observateur économique canadien, dans son supplément statistique histo-rique, rapportait que les services gouvernementaux (dépenses courantes et investissements) comptaient pour 20,7 % du PIB du Canada, en 1961, et que cette proportion s’établissait à 22,3 % à la fin de l’année 20078.

Pour la même période, la contribution au PIB canadien des établis-sements publics d’enseignement ainsi que ceux de la santé et des services sociaux (secteurs d’activité privilégiés de l’État-providence) était estimée à 10 %. Les entreprises publiques, de leur côté, ont fourni environ 3 % du PIB. Statistique Canada, pour sa part, affirme que l’ensemble des pouvoirs publics au Canada a dépensé, au cours de la période actuelle, pour une

6. La répartition des dépenses de programmes en grandes missions est arrivée avec la mise en place du budget programme et dont la première mouture fut publiée pour l’exercice 1973-1974. Un exposé de l’historique a été fait par l’ancien ministre des Finances Raymond Garneau. Voir Raymond Garneau, « La budgétisation par programmes ; rationalité budgétaire contre rationa-lité politique », dans Guy Lachapelle, Luc Bernier et Pierre P. Tremblay, Le processus budgétaire au Québec, Québec, Presses de l’Université du Québec, 1999, p. 33-41.

7. Secrétariat du Conseil du Trésor, Budget des dépenses 2009-2010, vol. IV, Québec, Gouvernement du Québec, mars 2009, p. 96.

8. Voir L’observateur économique canadien, supplément statistique historique 2007-2008, juillet 2008, ainsi que la publication régulière publiée le 14 mai 2009 (catalogue no 11-010-X).


valeur de 607,6 milliards de dollars9. À l’heure actuelle, les chiffres demeurent impressionnants. Pour le deuxième trimestre de l’année en cours, le montant du PIB du pays s’élève à 1 124,3 milliards et la contri-bution des organismes publics est demeurée sensiblement la même. On ne peut faire autrement que de reconnaître la présence imposante de l’État dans l’économie du pays. Qui plus est, les flux que sont les transferts en provenance du secteur public affectent en grande partie l’ensemble de la production et de la consommation nationale, c’est-à-dire l’offre et la demande. Ajoutons que la totalité des échanges répertoriés lors de la com-pilation du PIB est assujettie à des législations et à des réglementations imposées par les autorités. Pour finir, rappelons que les montants des transactions servent de base aux prélèvements obligatoires de toutes sortes (que ces impôts prennent la forme de droits, de taxes ou de cotisations). Bref, il n’y a que « l’économie souterraine » qui échappe aux contrôles exercés par les administrations publiques.

Au chapitre de l’emploi, aujourd’hui encore, à peu près le cinquième de la main-d’œuvre active des Canadiens travaille dans ce qu’on appelle communément le secteur public, c’est-à-dire l’ensemble des ministères, organismes, agences, administrations municipales ou régionales, régies, offices ou entreprises étatiques de toutes sortes que compte le pays10. Pour Statistique Canada, le secteur public affichait en 1991 un rapport de 96,1 employés pour 1 000 habitants ; ce taux a été ramené à 84,2 pour 1 000 habitants en 200511. Cette statistique, cependant, ne tient pas compte des emplois du secteur privé dont l’existence est assurée presque entière-ment grâce aux subventions et aux contrats de services accordés par l’État. Songeons, par exemple, aux entreprises de travaux routiers, voire à l’indus-trie de la défense, sans parler des entreprises qui exportent biens et services vers les secteurs publics étrangers. En somme, dans le contexte des sociétés avancées, l’État minimaliste est devenu une utopie.

Dans l’ensemble des pays ayant adopté l’euro comme monnaie, les dépenses des administrations publiques en 2005 atteignent 47,9 % du PIB, soit deux dixièmes de plus que pour les pays de l’Union européenne. Plu-sieurs dépassent allègrement les 50 %, dont l’Italie et la France. Les plus faibles taux ne sont pas inférieurs à 35 %, soit la marque de l’Australie et des États-Unis. Dans un ensemble plus large, celui de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la moyenne est

9. Statistique Canada, Statistiques sur le secteur public 2007-2008, tableau explicatif no 1, p. 27. 10. Selon les diverses compilations faites par Statistique Canada, la proportion varie entre 20 % et

24 %. On retiendra comme ordre de grandeur le cinquième ou le quart, selon les points de vue adoptés.

11. Statistique Canada, Statistiques sur le secteur public : supplément, 2006, tableau 1.1 au catalogue no 68-213-SIF, p. 7.


de 40,8 %. Au cours de la période d’observation, plusieurs des pays recen-sés dans le tableau affichent un recul sensible au chapitre des dépenses publiques, notamment la Belgique, le Danemark ou, encore, la Suède, vue autrefois comme le modèle d’un socialisme démocratique efficace. D’autres pays, tels l’Australie, l’Italie, le Royaume-Uni et les États-Unis, ont connu des reculs plus légers, pendant que la France, l’Allemagne, le Japon et la Norvège ont vu le volume de leurs dépenses publiques augmenter, de manière importante pour le Japon et plus modestement dans les trois autres pays.

Les facteurs de progression ou de recul sont nombreux et n’ont pas toujours les mêmes effets d’un endroit à l’autre. De plus, sur une période de référence plus longue, on pourrait probablement noter des courbes dans le volume des dépenses publiques en fonction de facteurs plus détermi-nants comme le PIB. Il reste que la moyenne de 40,8 % du PIB affichée par l’ensemble des pays membres de l’OCDE semble constituer un seuil type de la présence de l’État.

Quoi qu’il en soit, la place de l’État est désormais, de toute évidence, enchâssée dans l’économie. Il agit par un ensemble de chemins et par divers moyens dont les finances publiques. L’intelligence de cette ressource et, surtout, les décisions de politiques qui y sont liées requièrent, d’entrée de jeu, une définition claire des divers termes et appellations qui lui sont le plus couramment associés. Mais avant de saisir cet objet, une démarche préalable s’impose : la proposition d’une distinction entre le secteur privé et le secteur public ainsi que le choix d’une définition la plus juste possible de l’administration publique du point de vue des finances publiques, la complexité des activités étatiques rendant ces éclaircissements indispen-sables, de même que le processus de la prise de décision, les responsabili-tés et l’imputabilité des différents acteurs. Le cas tout récent des résultats désastreux de la Caisse de dépôt et placement du Québec montre à quel point il est difficile de rendre imputable un gouvernement qui se retranche der-rière l’autonomie d’une société d’État lorsque vient le temps de distribuer les blâmes. On ne sait plus si la gestion et la prise de décision relèvent de la responsabilité collective déléguée aux élus et surtout au gouvernement, ou si elles relèvent des individus. Le cas de la Caisse de dépôt et placement du Québec montre aussi que les finances publiques ne se résument pas aux seuls crédits budgétaires soumis à l’approbation annuelle des élus. L’incli-nation des gouvernements à segmenter leurs divers champs d’intervention en leur donnant des statuts juridiques différents contribue inéluctablement à brouiller les frontières entre le public et le privé, et à rendre encore plus fuyante l’imputabilité de l’un et de l’autre.


L’administration pubLique12

L’administration publique est un vocable passe-partout. Il désigne à la fois cette institution qui donne corps à l’État et le mode particulier de gestion qui lui est reconnu. Dans le premier cas, on le confond le plus souvent avec le gouvernement, la municipalité ou, encore, avec toute autre instance de nature politique. Dans le deuxième cas, on l’associe au management, c’est-à-dire à la direction, à l’organisation et à la gestion d’une entreprise appartenant en tout ou en partie à une collectivité territoriale de citoyens. Les mots administration, gestion et management, comme les mots administrer, gérer et diriger, ont des sens voisins. Par souci de précision et, surtout, de distinction, certains vont préférer utiliser « administration » pour parler d’actions de grande envergure (ainsi, on dit « conseil d’administration » ou « administration publique »), réservant le terme de « gestion » pour évoquer la direction d’un service ou d’une entreprise. Toutefois, le formidable essor des sciences administratives dans la seconde moitié du xxe siècle a engen-dré un phénomène de mimétisme entre la gestion du privé et du public.

Les techniques préconisées dans le secteur privé étant de plus en plus adoptées par le secteur public, on s’est mis à parler de « management public13 ». Même si les mots management, gestion et administration sont uti-lisés comme des synonymes par de nombreuses personnes, ce livre ne fait usage que des termes administration et gestion, le mot administration étant employé dans un sens plus large que le mot gestion (ce dernier mot étant utilisé, par exemple, dans l’expression « gestion des finances publiques »). En fait, dans cet ouvrage, nous donnons au terme « administration publique » le sens suivant : « l’ensemble du pouvoir et de l’appareil administratifs contrôlés par l’État14 ».

12. Les caractéristiques du secteur public ont été exposées de façon plus élaborée dans Pierre P. Tremblay (dir.), L’État administrateur, modes et émergences, Québec, Presses de l’Université du Québec, 1997. Lire en particulier l’introduction intitulée « À propos de l’administration publique » rédigée par André Bernard et Pierre P. Tremblay. Le passage de ce présent ouvrage en est inspiré en partie.

13. Voir Adrien Payette, «Éléments pour une conception du management public», dans Roland Parenteau (dir.), Management public, comprendre et gérer les institutions de l’État, Québec, Presses de l’Université du Québec, 1992, p. 3-24. La même question est discutée par Roland Parenteau, « Peut-on parler de management public ? », dans Gérard Éthier (dir.), L’administration publique, diversité de ses pro blèmes, complexité de sa gestion, Québec, Presses de l’Université du Québec, 1994, p. 3-20.

14. C’est un sens dérivé de celui que lui attribuaient Carolle Simard et Luc Bernier dans leur ouvrage intitulé L’administration publique, Montréal, Boréal, 1992, p. 13-16.


Le camaïeu du secteur pubLicLe secteur public, évidemment, ne peut que se définir par rapport au sec-teur privé. La distinction que l’on fait au Canada entre le secteur public et le secteur privé est une distinction « conventionnelle », fondée sur divers critères, en particulier sur le statut juridique des organismes. Ce statut juridique distingue généralement les organisations qui relèvent d’intérêts privés de celles qui relèvent des pouvoirs publics. Le tri se ferait facilement si tous les objets à répertorier répondaient à une norme claire, et ce n’est pas le cas. Comme nous l’avons mentionné plus haut, les interventions des pouvoirs publics sont si nombreuses et si diversifiées que se côtoient dans un même secteur d’activité des ministères, des régies, des entreprises publiques, des entreprises privées, selon la loi, appartenant en propriété exclusive à des sociétés de droit public dont l’actionnaire unique est l’État ou, encore, des entités corporatives dont une part minoritaire d’actions est détenue par la puissance publique.

Jadis, on a pu croire que la définition du secteur public pouvait repo-ser uniquement sur la notion de propriété. Il y aurait eu, d’un côté, la pro-priété privée et, de l’autre, tout le reste. Mais « tout le reste » comprenait aussi la propriété mixte, associant pouvoirs publics et intérêts privés. Était-il « logique » de classer dans le secteur public l’ensemble des organisations dont la propriété était mixte ? Fallait-il placer d’un côté les organisations « dominées » par des intérêts privés et, de l’autre, les organisations « contrô-lées » par les pouvoirs publics ? Forcément, pour répondre à ces questions, il fallait « choisir ». Tant qu’à « choisir », fallait-il classer dans le secteur public des organisations qui, tout en appartenant entièrement à des intérêts privés, étaient presque entièrement « financées » par les pouvoirs publics (cas, par exemple, des universités dites « privées ») ?

On pourrait penser étendre la définition du secteur public à toute organisation financée par l’impôt (l’impôt étant défini comme « tout pré-lèvement monétaire, effectué d’autorité par les pouvoirs publics pour alimenter le Trésor public, ne comportant pas de contrepartie directe »). Mais le mode de financement ne permet pas de tout départager, car de nombreuses organisations sont financées à la fois par l’impôt et par le marché.

À l’évidence, il est difficile de classer des organismes dont la propriété est mixte et ceux dont le financement repose à la fois sur des revenus tirés du marché et des sommes allouées par le Trésor public. La difficulté reste considérable même quand on tient compte du degré de contrôle que les


autorités imposent à de tels organismes. En effet, les contrôles varient en intensité et, à la limite, il serait arbitraire de déterminer le degré de contrôle qui décide du classement. Faudrait-il classer dans le secteur public une entreprise « semi-privée » dont les prix de vente sont fixés, les conditions d’exploitation, réglementées et les transactions, scrutées par les pouvoirs publics, et classer dans le secteur privé une entreprise « semi-publique » à laquelle les autorités ont laissé une très grande autonomie ?

Certes, le statut juridique semble bien pratique ; il permettrait de dire si Air Canada (ACE)15, par exemple, faisait partie ou non du secteur public ! Mais le statut juridique peut faire illusion. En effet, on vient de le voir, une organisation constituée en entreprise privée (par exemple, en vertu de la loi sur les compagnies) peut se trouver sous la totale dépendance des pou-voirs publics. En définitive, quel que soit le critère retenu, il y aura toujours des cas ne correspondant pas parfaitement aux modèles.

La multiplication des organismes autonomes qui relèvent des auto-rités fédérales ou provinciales (sans parler des corporations créées par des organismes autonomes, notamment par les municipalités) rend difficile l’identification des frontières précises du secteur public, quelle que soit la définition que l’on veuille bien lui donner. La difficulté s’accroît, on l’a déjà dit, parce que de plus en plus d’organismes « publics » sont associés à des intérêts privés, certains étant propriétaires d’une partie du capital d’entreprises privées. Cette difficulté est à la mesure de la complexité qui caractérise le secteur public.

Pour définir, il faut choisir, et la définition du secteur public procède nécessairement de choix difficiles, qui ne parviennent pas très souvent à rallier tout le monde. Statistique Canada a, par le passé, tenté de clore le débat en « énumérant » les organismes à classer dans le secteur public. L’énumération retenue par Statistique Canada a été fortement critiquée16 tout en faisant autorité parce qu’elle est la seule qui fasse l’objet de compi-lations systématiques. Le portrait actuel du secteur public tel que pré-senté par l’organisme officiel de la statistique au Canada, et montré dans la figure I.1, est une excellente illustration de la définition du secteur public retenue pour les fins du présent ouvrage. C’est une définition qui trace bien les contours du secteur public tout en mettant en évidence les diverses parties qui le composent, c’est-à-dire les administrations centrales des dif-férents paliers de gouvernement, les grands réseaux de services publics

15. Après une privatisation et une restructuration à la suite de difficultés financières, la compagnie nationale du Canada est devenue Air Canada Enterprise.

16. Cette critique a surtout été faite par Gérard Bélanger. Voir, notamment, G. Bélanger, Croissance du secteur public et fédéralisme : perspective économique, Montréal, Agence d’Arc, 1988, p. 215-250.


Figure i.1. administration publique et secteur public au canada

Juridictions autogérées,bandes indiennes et Inuitset fonds non autonomes

Administration locale

Administrationpublique générale

Régime de pensions

du Canada et Régime des rentes

du Québec

Régime de pensionsdu Canada

Régime des Rentesdu Québec

Ministères, départements, organismes

et fonds non autonomes

Organismes et fonds autonomes


Ministères, départements, organismes

et fonds non autonomes



Municipalitéset fonds non autonomes


Entreprisesfinancières

Entreprisesnon financières

Entreprises publiques

provinciales et territoriales

Entreprises publiques

locales

Entreprises publiques des

Premières Nations et des Inuits1

Entreprisesfinancières

Entreprisesnon financières

Autresentreprisesfinancières

Universitéset collèges

Universités

Collèges, instituts deformation professionnelle

et écoles de métiers

Institutions de services de santé et services sociaux

Conseils de santé

Organismes de services sociaux et

conseils communautaires

Autres établissements de santé et de services sociaux

Universitéset collèges

Universités

Collèges, instituts deformation professionnelle

et écoles de métiers



Organismes de services sociaux et

conseils communautaires

Autres établissements de santé

et de services sociaux

Conseils scolaires Conseils scolaires


Organismes et fonds autonomes1

DONNÉES DU SECTEUR PUBLIC

ADMINISTRATION PUBLIQUE ENTREPRISESPUBLIQUES

Entreprises publiquesfédérales

Autoritésmonétaires

Administration des Premières Nations

et des Inuits1

Administration provinciale

et territoriale

Administrationfédérale

Régime de retraitenon provisionnés

fédéraux

Régime de retraitenon provisionnés

provinciaux

Source : Statistique Canada, Guide du secteur public, no 12-589-X au catalogue.


ainsi que les entreprises publiques. En fait, cette définition tente d’inclure dans le secteur public tous les organismes qui ont été créés au nom de l’intérêt collectif.

Les particuLarités de L’administration pubLiqueL’administration publique a des particularités qui, d’une part, forcent la mise en place d’une structure organisationnelle hétérogène et, d’autre part, la distinguent du secteur privé même lorsque la frontière entre les deux est ténue, voire floue. La principale raison pour laquelle les administrations publiques ne peuvent pas calquer le modèle d’opérations des entreprises privées réside dans le fait que les administrations publiques appliquent la loi, ou sont chargées de missions spéciales qui découle d’une loi, alors que les entreprises privées la subissent. Prenons le cas de la Société des alcools du Québec (SAQ). Celle-ci, en vertu de la loi qui la constitue, possède et exerce un pouvoir d’autorisation et d’interdiction à l’égard de personnes et d’entreprises désireuses de faire commerce de vins et de spiritueux. Nulle entreprise du secteur privé ne peut exercer un tel pouvoir, d’où la distinc-tion fondamentale entre la SAQ et une compagnie qui fabrique des alcools, mais qui ne peut les vendre sur le marché québécois que par l’entremise des magasins de la SAQ17. Les administrations publiques sont l’instrument de l’autorité, qui s’exprime par la loi. La loi dicte les obligations et les inter-dictions, établit les droits et les libertés, prescrit, en somme, la marge de manœuvre à l’intérieur de laquelle doivent s’inscrire les comportements individuels. Les administrations publiques servent l’autorité en appliquant et en faisant respecter les décisions politiques.

L’autre raison, un peu moins claire celle-là, est liée au fait que l’exis-tence de l’administration publique et de toutes ses parties constituantes relève de la reconnaissance de l’intérêt collectif. Parfois cet enjeu, puisque cela en est un, est patent et, parfois, il se révèle plus équivoque. Une bonne part des activités du secteur public se rapporte aux biens publics, dont on a dit précédemment qu’ils relèvent nécessairement d’une autorité. Il existe, en effet, un certain nombre de services ou de biens qui, de toute façon, doivent relever d’une autorité. Ainsi, la paix et la sécurité d’une population donnée ne peuvent être assurées que par une autorité, qui impose les obli-gations et les interdictions sans lesquelles règnent les querelles intermi-nables et l’anxiété permanente. On dit des biens qui sont indivisibles et

17. Voir Loi sur la Société des alcools du Québec, L.R.Q., chapitre S-13, section II, mise à jour du 14 mai 2009.


accessibles à tout le monde (c’est le cas de la paix et de la sécurité) qu’ils sont des « biens publics purs » et l’on admet volontiers que de tels biens relèvent de la « sphère publique ».

Il arrive cependant que, pour diverses raisons, l’autorité confie à des administrations publiques le soin de dispenser un service que pourrait aussi offrir une entreprise privée (par exemple, l’enseignement ou les soins de santé).

Comme on l’a vu, compte tenu de la variété des arrangements qui s’y appliquent, le secteur public est extrêmement complexe. Ainsi, une distinc-tion importante sépare les administrations publiques proprement dites des entreprises publiques, les premières étant surtout financées par l’impôt, les secondes, par la vente de titres, de services ou de biens, ces dernières exerçant des activités dont pourraient se charger des entreprises privées. Toutefois, certaines administrations publiques, financées surtout par l’impôt, accomplissent des activités qui pourraient également être effectuées par des entreprises privées (qui pourraient être financées, en tout ou en partie, par des subventions ou octrois provenant du secteur public et, par consé-quent, au moins en partie, de l’impôt).

Il est patent que les administrations publiques se distinguent davan-tage des entreprises privées que des entreprises publiques, mais elles se dis-tinguent tout de même des entreprises publiques. Les entreprises publiques sont toutes engagées dans des activités que pourraient assumer des entre-prises privées, alors que la plupart des administrations publiques s’occupent de biens publics et, plus généralement, du bien public. Les administrations publiques sont directement liées à l’autorité politique (autrement dit, elles sont l’expression des pouvoirs publics). Elles appliquent le droit confor-mément au principe de la primauté du droit qui figure en tête de la Charte canadienne des droits et libertés en vigueur depuis 1982.

Le bien public est habituellement défini comme « l’intérêt général » et il est censé transcender les intérêts particuliers ou privés. Ainsi, lors d’une épidémie appréhendée, les autorités prescrivent des mesures de prophy-laxie qui gênent la plupart des gens, des mesures auxquelles de nom breuses personnes ne se soumettent que sous la contrainte, sous prétexte que l’épi-démie annoncée n’est pas inéluctable : ces mesures sont néanmoins requises par les circonstances et elles évitent l’aggravation de la situation, qui se produirait autrement. Cet exemple (que l’on pense simplement aux cas de méningite) montre que l’intérêt du public n’est pas nécessairement perçu par tous.

Le « bien public » doit être distingué des « biens publics » et les biens publics doivent, à leur tour, être définis. Selon une définition, les « biens publics » sont les espaces, ressources, installations, matériels, denrées,


marchandises, titres et autres « avoirs » qui appartiennent aux pouvoirs publics. Selon une autre définition, l’expression « biens publics » désigne ce qui ne peut pas être divisé et approprié au bénéfice d’une seule personne à l’exclusion des autres personnes qui désireraient en profiter. L’exemple de l’air pur a déjà été donné pour illustrer cette définition de l’expression « biens publics ». Il est clair que la plupart des « avoirs » des pouvoirs publics ne sont pas des biens publics selon la seconde définition (car ils sont divisibles, peuvent être appropriés au bénéfice d’une ou de plusieurs personnes à l’exclusion des autres, et ainsi de suite), alors qu’ils le sont selon la première.

Cette distinction est importante. En effet, pour prendre un exemple, une « voiture officielle » est un « bien public », bien qu’elle soit réservée à l’usage exclusif des « officiels ». Un terrain militaire est un « bien public », mais on ne peut y accéder sans autorisation. En revanche, si l’air pur est un bien public, au sens de la deuxième définition, c’est parce qu’il n’est pas possible d’empêcher les gens d’en profiter à moins de les chasser de l’en-droit où l’air est pur. Par ailleurs, ce n’est pas parce qu’une personne profite de cet air pur que les autres ne peuvent pas en profiter également. De plus, on n’épuise pas ce bien public en le consommant. C’est la même chose pour la paix, la sécurité, la stabilité. Quand la paix règne, tout le monde en pro-fite. Quand la sécurité et la stabilité sont assurées, chacun peut espérer vivre sans crainte.

Or ces biens publics ne peuvent être disponibles s’il n’y a pas une autorité et une administration pour les rendre disponibles. Pour faire régner la paix, il faut des « agents » capables de l’imposer aux fauteurs de troubles (qui, par définition, tentent de « troubler » la paix publique). Pour assurer à une population la sécurité et la stabilité qui peuvent contribuer à son bien-être, il faut substituer l’ordre à l’anarchie et accepter une gestion cen-tralisée et collectivisée de certaines ressources (que cette gestion soit démo-cratique ou non). En définitive, dans une agglomération, la plupart des « biens publics » sont ceux que procurent les autorités et les administrations. Voyons maintenant comment une définition des finances publiques pour-rait rendre compte de l’administration et de ses particularités.

Les finances pubLiquesLes finances publiques sont aujourd’hui le principal outil de promotion et de développement de l’intérêt collectif ou, comme l’affirment Paul Marie Gaudemet et Joël Molinier, « un des moyens d’action des collectivités publiques18 ». Ce moyen, ils le décrivent comme étant l’ensemble des

18. Paul Marie Gaudemet et Joël Molinier, Finances publiques, t. I, 6e éd., Paris, Montchrestien, 1992, p. 17.


opérations à caractère pécuniaire effectuées par les organismes publics. Ces opérations sont, par exemple, les divers modes de constitution de revenus (impôts, taxes, droits, redevances, ventes, emprunts…) ou encore les diffé-rentes manières de dépenser (achats de biens et de services, rémunérations des employés, subventions, crédits d’impôts…). Cette définition des finances publiques a le mérite d’être simple et concise. En revanche, elle a un incon-vénient important : elle nous mène directement au cœur de la querelle sur le contenu de la comptabilité nationale et sur la définition du secteur public.

Une définition plus restrictive comme celle de Robert Cros, pour qui les finances publiques « constituent le secteur public non marchand de l’éco-nomie, dans la mesure où la quasi-totalité de ce qu’elles produisent n’est pas vendue (ou achetée) sur le marché19 », donne, de son côté, une vision tronquée de ce que sont réellement les finances publiques, parce qu’elle exclut, par exemple, des entreprises publiques à vocation commerciale incluses dans le périmètre comptable du gouvernement du Québec comme la SAQ, Hydro-Québec et Loto-Québec. Alors que choisir ? Il faut opter, à notre avis, pour une définition qui retient le caractère obligatoire ou quasi obligatoire des prélèvements des deniers utilisés par l’État et la finalité collective de l’utilisation de ces deniers par la puissance publique. La figure I.3 propose un processus pour la constitution des finances publiques. Ce processus nous permet de proposer la définition suivante :

finances publiques

Les finances publiques sont constituées de l’ensemble des biens pécuniaires prélevés par voie légale sur les activités économiques et sur le patrimoine d’ordre privé et d’ordre public de manière autoritaire ou négociée, par la puissance publique ou par un des agents dont elle a l’ultime responsabilité, en vue de promouvoir l’intérêt et le bienêtre collectifs. Les finances publiques modernes incorporent aussi les versements et les transferts effectués par des pays et des organismes internationaux au profit du pays ou de l’état concerné.

19. Robert Cros, Finances publiques, institutions et mécanismes économiques, Paris, Éditions Cujas, 1994, p. 23.

Figure i.2. définition des finances publiques

Financespubliques

Agents publics

Agents privés

IntérêtcollectifÉconomie


Aujourd’hui, l’importance des économies publiques à travers le monde ainsi que la force de leurs relations multilatérales sont, de fait, un point d’origine de la constitution du denier public. Il s’additionne désormais à l’économie et au patrimoine privés nationaux qui en demeurent le point d’origine initial. Dès l’instant où un pays bénéficie d’une aide pécuniaire versée par la Banque mondiale, pour ne prendre que cet exemple, cette somme d’argent devient automatiquement partie intégrante des finances publiques nationales, parce que cette aide vise le développement et le sou-tien de l’intérêt et le bien-être d’une collectivité. De plus, les autorités éta-tiques bénéficiaires ont l’obligation morale et politique d’en rendre compte.

Il découle de ce qui précède que la définition la plus actuelle et la plus complète des finances publiques intègre les caractéristiques suivantes : une origine première que sont l’économie et le patrimoine privés, le transfert sous diverses formes vers une puissance publique et l’objectif de dévelop-pement d’ensemble d’une collectivité.

Le degré de précision d’une définition des finances publiques est cru-cial non seulement pour la connaissance intellectuelle de l’objet, mais aussi, et surtout, pour la prise de décision et la délimitation du périmètre de la responsabilité étatique en matière de budget public. Plus on restreint la définition à la seule sphère gouvernementale ou municipale, plus une mul-titude d’organismes dits autonomes et situés dans les zones parapublique et péripublique bénéficient de la vérification et du contrôle de plus en plus mous et laxistes de la part de l’État, et ce, au détriment de l’intérêt collectif et de la protection du citoyen. Le dossier de la Caisse de dépôt et placement du Québec en est une illustration claire et douloureuse. La responsabilité confiée à l’élu par le citoyen inclut le devoir de conserver un droit de regard inaliénable sur tous les organismes auxquels il délègue une partie de l’admi nistration de l’intérêt et du bien public au sens le plus large possible.

Figure i.3. formation du denier public

Société civile

Économie et patrimoine

privé

Pays étrangers

Organisationsinternationales

État Denier public


En somme, on peut avancer que les finances publiques vues de cette manière ont toujours un lien politique avec l’élu. Près et dans le noyau central de l’État, essentiellement les ministères et les organismes centralisés, le lien est très fort en raison de l’incidence directe de l’élu sur le budget de ces ministères et organismes. À l’autre extrémité, dans les sociétés commer-ciales, par exemple, l’attribution d’autonomie affaiblit grandement le lien entre l’élu et les finances publiques. Il en résulte que dans les ouvrages consacrés aux finances publiques, on confond trop souvent celles-ci avec les finances gouvernementales, c’est-à-dire le budget du gouvernement ou de la municipalité. En revanche, cette confusion a diminué avec le recours accru à la tarification dont l’utilisation est le plus souvent le fait des entre-prises publiques et des organismes autonomes. Dans le présent ouvrage, on traitera davantage du budget gouvernemental, qui est une vue restreinte des finances publiques, que des finances publiques dans leur expression la plus large.

Les mots cLés des finances pubLiquesL’accès à l’observation et à l’analyse des finances publiques requiert la maî-trise d’un certain nombre de termes qui font partie du vocabulaire financier et surtout de celui de l’administration publique. Les mots qui nous viennent le plus facilement à l’esprit sont, entre autres, le budget, le discours du budget, le revenu, la dépense, l’impôt, le déficit, la dette ou encore les cré-dits, à distinguer du crédit stricto sensu. Quelques-uns d’entre eux ont plus d’un sens et peuvent porter à confusion. Il est nécessaire de les préciser et de les situer dans le contexte particulier de la politique et de la gestion des fonds publics. Ces mots clés peuvent être situés en fonction de l’une ou l’autre des quatre phases du processus budgétaire que sont l’élaboration, l’autorisation, la mise en œuvre et la vérification.

Avant de constituer des revenus et d’effectuer des dépenses, les gou-vernements et les administrations doivent concevoir un plan d’ensemble des finances publiques. C’est le budget. Quels seront les sources et le niveau de revenu nécessaires à l’ensemble des activités du gouvernement ou de l’administration ? Quelles seront les dépenses et selon quel ordre de prio-rités seront-elles effectuées ? Quel sera le rapport entre les revenus et les dépenses ? On se trouve alors à l’époque de l’élaboration du plan budgé-taire qui contient un exposé des grands enjeux présents et futurs, des orien-tations en matière de recettes budgétaires, des priorités et surtout une perspective de l’incidence de ces choix sur l’économie et la société. Aaron Wildavsky propose de voir le budget et le plan budgétaire comme à la fois un acte politique, un acte économique et un acte administratif. Les deux premiers sont du ressort des autorités gouvernementales, tandis que le


troisième est un acte délégué aux commis de l’État mandatés pour la mise en œuvre et l’exécution des orientations politiques et économiques. Plus précisément, pour Wildavsky : « Budgets are, therefore, simultaneously a reflexion of competing values, a record of the past, a form of power, a set of plans and a set of signals20. » Ce qui fait dire à Bruce Doern, Allan Maslove et Michael Prince, dans leur commentaire de cette définition, que le budget public est une tentative d’allocation des ressources pécuniaires par un processus politique visant à servir divers modes de vie21.

Le budget, en vue de son autorisation, de sa mise en œuvre et de sa vérification, est traduit dans un langage opérationnel et comptable. La vision politique et économique se transforme alors en recettes et dépenses. Les recettes escomptées seront l’éventuel fruit des impôts, taxes, cotisa-tions, tarifications, intérêts de trésorerie et autres contributions, d’une part, et d’autre part, le résultat des divers transferts effectués par un autre palier de gouvernement ou d’administration. Les premières sont qualifiées d’autonomes, parce qu’elles sont constituées au moyen des outils de finan-cement du gouvernement ou de l’administration concernés. Les revenus autonomes sont fiscaux et non fiscaux : ils sont fiscaux lorsqu’ils découlent de l’imposition et de la taxation, et ils sont non fiscaux lorsqu’ils sont le résultat pécuniaire d’activités commerciales ou financières.

Le budget général contient des opérations budgétaires et des opéra-tions non budgétaires. Les premières décrivent les divers programmes qui affectent directement les individus en tant que contribuables ou en tant que bénéficiaires des dépenses de l’État. Les secondes visent les activités des gouvernements et des administrations dans les domaines de l’investisse-ment et de l’emprunt. Les programmes sont des ensembles de ressources et d’activités coordonnées afin d’atteindre des objectifs précis. Ces pro grammes appartiennent à de grandes missions qui caractérisent les diverses inter-ventions de l’État dans la société et dans l’économie.

L’assemblée des élus étant souveraine, les gouvernements et les admi-nistrations doivent obtenir l’autorisation légale de percevoir des revenus et d’effectuer des dépenses. On entre alors dans la seconde phase du pro-cessus budgétaire : l’approbation du budget et le vote des dépenses. Le gouvernement soumet alors un énoncé de politique générale, le discours du budget (voir en annexe les principales mesures contenues aux discours du budget du gouvernement du Québec entre 1961 et 2012), ainsi qu’une description exhaustive de toutes les ressources pécuniaires nécessaires pour couvrir les dépenses envisagées, le budget des dépenses, qu’on appelle

20. Aaron Wildavsky, Budgeting : A Comparative Theory of Budgetary Processes, New York, Transaction Books, 1986, p. 9.

21. G. Bruce Doern, Allan M. Maslove et Michael J. Prince, Public Budgeting in Canada : Politics, Economics and Management, Ottawa, Carleton University Press, 1991, p. XIII.


aussi le « livre des crédits », en raison du fait que le législateur ne distribue pas de l’argent en espèces sonnantes, mais garantit aux gouvernements et aux administrations la disponibilité légale de fonds publics. Le législateur agit en cela comme une institution bancaire qui ouvre une marge de crédit à l’un de ses clients. La banque ne met pas une somme d’argent dans le compte du client ; elle ne fait que l’assurer que l’argent sera disponible le cas échéant. Le budget sera approuvé ou rejeté lors d’un vote d’une motion d’approbation. Comme ce vote constitue, selon nos traditions, un vote de confiance envers l’exécutif, en cas de rejet, le gouvernement doit remettre sa démission auprès du chef de l’État. Le budget des dépenses fera l’objet, de son côté, d’un projet de loi et deviendra alors une mesure légale.

L’autorisation du législateur est obtenue à différents moments dans une année budgétaire et porte sur des soumissions différentes de la part de l’exécutif. L’assemblée autorise d’abord le budget principal, essentiel-lement le livre des crédits. Le budget principal contient des crédits annuels et des crédits statutaires. Les premiers font l’objet d’un vote annuel, tandis que les seconds sont uniquement soumis pour fins d’information, étant autorisés par des lois statutaires du pays ou de la province. Auparavant, afin de respecter les grands principes qui gouvernent les finances publiques et pour éviter que l’argent ne soit gelé dans le fonds consolidé, le législateur aura voté un budget provisoire, qui couvre environ 30 % du budget prin-cipal. Plus tard, en cours d’exercice budgétaire, il se peut que les gouver-nements demandent un budget supplémentaire, parce que les programmes de dépenses auront coûté plus cher que prévu. Cette demande sera répétée au besoin.

La mise en œuvre et l’exécution du budget des dépenses requiert le versement des recettes dans divers fonds, recettes qui seront comptabili-sées, contrôlées et applicables à des entités administratives ou institution-nelles incluses dans un périmètre limité. Le premier et le plus important fonds est le fonds consolidé du revenu. Au Canada, il doit son existence à l’article 102 de la Constitution canadienne (Acte de l’Amérique du Nord britan nique, en 1867, et Constitution du Canada, en 1982). Il est constitué des sommes d’argent provenant de toutes sources et sur lesquelles le Par-lement a droit d’allocation. En fait, sont versés dans ce fonds principal les revenus des impôts, des taxes, des transferts et de toutes autres transactions financières dont le gouvernement ne réclame pas ou n’a pas décrété une affectation particulière. Dans ce cas, il aura été créé des fonds spéciaux ou des comptes à fins déterminées. Ces fonds ont pour objectif de mettre en évidence une activité donnée dont la visibilité ainsi acquise permet au gouvernement d’affirmer une préoccupation toute particulière à l’égard d’une mission, d’un programme, d’une institution publique ou de toute autre


chose qu’il souhaite mettre en évidence. Par ricochet, cette mise en lumière de revenus ou de dépenses spécifiques permet aussi de rassurer le contri-buable sur la finalité de l’utilisation d’une partie des ressources budgétaires.

Les revenus et les dépenses publiques sont enregistrés et administrés par une comptabilité déterminée. Actuellement, au Canada et au Québec, on utilise encore une comptabilité hybride qui se situe entre la comptabilité de caisse classique et la comptabilité d’exercice. Les deux paliers de gouver-nement procèdent cependant, depuis quelques années, à une standardisa-tion de leurs méthodes comptables, en vue de l’instauration complète d’une comptabilité d’exercice mieux adaptée au caractère annuel de la majeure partie des activités budgétaires ainsi qu’aux impératifs de vérification.

Pour garantir une meilleure gestion des fonds publics, qui cherche l’efficience, l’efficacité et l’intégrité, les gouvernements ont mis en place des institutions et des mécanismes de contrôle. Ce faisant, ils s’efforcent de bien utiliser les ressources pécuniaires, mais aussi de mettre correctement à la disposition des vérificateurs toutes les données et informations néces-saires à la reddition de comptes. Les modalités et les règles de mise en œuvre du budget s’appliquent à l’ensemble des entités gouvernementales, comme à la plupart des entités autonomes prises en compte par le périmètre comptable.

Le bilan des revenus et des dépenses des administrations publiques donnera lieu, une fois l’exercice terminé, à un surplus, si les dépenses pré-vues ont été inférieures aux revenus ou, dans le cas contraire, à un déficit. Il est plus rare de nos jours qu’il y ait un équilibre, à moins que la loi n’y oblige les administrations. C’est le cas notamment des administrations municipales au Québec, dont les dépenses courantes d’opérations ne peuvent pas être déficitaires ; la loi leur permet toutefois de constituer une dette pour des dépenses d’immobilisation et d’investissement.

Les administrations financent habituellement leurs déficits par des emprunts auprès des contribuables, en leur vendant des obligations d’épargne, ou auprès des marchés financiers, en leur offrant le même produit, ou encore en empruntant des sommes d’argent. Ces pratiques contribuent à créer une dette dont le paiement des intérêts est un programme particulier (au Québec, c’est une mission) que l’on désigne comme le service de la dette.

Le processus budgétaire se termine avec la fin de la phase de vérifi-cation. L’acteur premier de la vérification est le vérificateur général. Celui-ci, contrairement à ceux qui exercent des activités de contrôle, n’est pas un employé du gouvernement : il est au service du Parlement. Sa fonction a considérablement évolué depuis une cinquantaine d’années. De simple examinateur de la légalité des dépenses publiques, il est devenu, en plus, un rapporteur de la qualité de la gestion et des systèmes de gestion


gouvernementaux. Les constats et les recommandations du vérificateur général sont déposés auprès du Parlement au moyen de rapports. Dans le cadre des activités de reddition de comptes et de vérification, le gouverne-ment prépare et dépose auprès du législateur les comptes publics. Ces volumes décrivent toutes les recettes, toutes les dépenses et toutes les autres activités financières budgétaires et non budgétaires effectuées au cours d’un exercice financier annuel.

des notions compLémentaires utiLesL’observation des finances publiques nécessite davantage que l’acquisition de quelques concepts et de quelques définitions, aussi élaborés fussent-ils. On ne peut saisir toute l’ampleur des finances publiques et surtout tous les enjeux qui y sont étroitement associés sans faire appel à des disciplines intellectuelles autres que la gestion, la comptabilité et l’économie. Pour prendre une décision, E. Frank Harrison22 dit qu’il faut avoir de l’informa-tion sur des objets aussi variés que les valeurs individuelles et sociales, l’utilité économique, l’environnement, les modèles ainsi que les comporte-ments tant individuels que de groupe. L’information concernant ces objets provient, selon Harrison, de la philosophie, de la sociologie, de l’économie, de la psychologie, de l’histoire, du droit, de l’anthropologie, des mathé-matiques et de la science politique23. L’histoire, par exemple, aidera à com-prendre la dynamique des finances publiques au Canada en rappelant le principal enjeu des débats qui ont précédé la rédaction et l’adoption de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique24. Elle nous apprend que la majo-rité des Pères de la Confédération canadienne étaient convaincus que les compétences législatives allouées aux gouvernements des provinces allaient demeurer virtuelles, ce qui devait limiter grandement le besoin financier de ces gouvernements, au point où les subsides prévus allaient se révéler suffisants pour administrer les provinces. À la longue, vu l’insignifiance des gouvernements des provinces, tout cela se transformerait, croyaient-ils,

22. Lire à ce propos E. Frank Harrison, The Managerial Decision-Making Process, 2e éd., Boston, Houghton Mifflin, 1981.

23. Paul Marie Gaudemet et Joël Molinier ont aussi traité de cette nécessité d’utiliser certaines notions propres à des disciplines autres que les finances publiques pour bien saisir toute la com-plexité du phénomène. Pour ces derniers, cependant, l’étude ne doit pas perdre son caractère spécifiquement financier. Voir Gaudemet et Molinier, op. cit., p. 27.

24. Lire à ce sujet James Murray Beck (dir.), The Shaping of Canadian Federalism, Central Authority or Provincial Right, Toronto, Copp Clark, 1971. Le lecteur aurait aussi avantage à lire les propos de Francis R. Scott, « Political nationalism and confederation », Canadian Journal of Economics and Political Science, vol. 8, no 3, août 1942, p. 399-407 ou ceux de William P. Kennedy, Essays in Constitutional Law, Londres, Oxford University Press, 1934, p. 83-84 et p. 88-90.


en union législative qui était l’objectif ultime. Le rôle central du gouverne-ment fédéral en matière de finances publiques est donc un fait qui s’explique bien dans une perspective historique.

L’État-providence, on l’a vu, possède une fonction de redistribution de la richesse. Et cette richesse dont il est question est, avant tout, écono-mique. Or pour interpréter les décisions de finances publiques, il est indis-pensable de connaître l’apport des deniers publics au processus de création de la richesse. Les dépenses fiscales au profit des entreprises ou encore au bénéfice des travailleurs autonomes, pour ne prendre que ces exemples, servent justement à inciter et à encourager ces citoyens à créer et à produire des biens et des services qui deviennent autant d’éléments constitutifs de la richesse globale. Une fois cette richesse générée, on pourra alors la redistribuer. Un minimum de connaissance des principes économiques qui encadrent ce processus de création est nécessaire pour saisir les raisons motivant les choix de politique budgétaire de l’État.

Le droit public et le droit administratif viendront nous dire ce qui est autorisé et ce qui ne l’est pas en matière de gestion des finances publiques. La science politique, quant à elle, nous indiquera les forces en concurrence pour l’obtention des ressources, et la psychologie nous renseignera sur les motifs qui poussent les gens à réclamer toujours plus et à s’efforcer de payer le moindre prix en contrepartie25.

Le sens commun nous dit que les individus et les collectivités se méfient de ce qu’ils connaissent peu ou mal. Il serait alors du ressort de la psychologie de nous aider à comprendre l’aliénation que ressentent les citoyens face aux pouvoirs publics. Il ne faudrait pas oublier dans cette liste partielle des disciplines telles les statistiques et l’anthropologie, qui servent aussi à nous renseigner sur certains aspects non négligeables des finances publiques.

La finaLité et Le pLan du LivreL’ignorance généralisée et la durabilité des mythes font partie de la réalité des finances publiques. Les causes sont multiples. Pour les fins de cet ouvrage, nous n’en retiendrons cependant qu’une seule : la complexité du sujet. Cette complexité est à la fois inévitable, nécessaire et néfaste pour le citoyen qui souhaite se renseigner pour se prévaloir de ses droits et assu-mer ses responsabilités le mieux possible. Elle est nécessaire, parce que le

25. François de Closets a rédigé un ouvrage qui décrit très bien ce réflexe qui pousse les individus à toujours réclamer davantage. Cet ouvrage s’intitule Toujours plus ! (Paris, Grasset, 1982). N’ayant pas de véritable prétention scientifique, ce livre est tout de même une bonne réflexion sociolo-gique qui apporte un éclairage utile sur les relations entre l’individu et les finances publiques.


niveau de complexité des finances d’une collectivité est au moins égal au degré de complexité de la collectivité elle-même. Elle est néfaste, parce que peu nombreuses sont les personnes capables d’en comprendre les princi-paux rouages et d’en saisir les différents enjeux.

Dans une telle situation, le citoyen adopte une attitude et un compor-tement qui vont concourir à forger ce que nous appellons le paradoxe des finances publiques. Ce paradoxe provient en fait du tiraillement entre deux réflexes : le réflexe individuel et le réflexe collectif. Le premier se manifeste spontanément lors de la contribution, alors que le second surgit lors de la rétribution. Autrement dit, le contribuable apporte son argent au fisc tandis que le citoyen reçoit des services de l’État, donc d’une entité qui n’est pas lui. La nuance est peut-être malaisée à saisir, mais elle est capitale. D’ailleurs, c’est de là que proviennent la demande toujours plus grande de services, donc jamais assez, et la réticence à contribuer davantage, donc toujours trop. Le paradoxe des finances publiques, c’est la contradiction naturelle entre l’intérêt individuel et l’intérêt collectif que l’État moderne a pour fonction de réconcilier. Cela le mène à pratiquer l’art du compromis et à prendre des décisions comme celles de l’équilibriste sur son fil de fer ; chacune d’elles peut être fatale à la survie politique d’un gouvernement ou d’une administration. Outre l’humeur changeante du citoyen, les respon-sables du financement de l’État doivent composer avec des conjonctures économique et sociale en évolution dont ils ne prévoient pas toujours les soubresauts et qui, plus souvent qu’autrement, devancent les prévisions et les intuitions les plus sensibles. On a régulièrement le sentiment que les actions des pouvoirs publics sont en retard sur la réalité.

Pour avoir une bonne compréhension des finances publiques, il est nécessaire de répondre aux deux questions suivantes : Pourquoi des finances publiques ? Et comment on en décide ? Les chapitres de cet ouvrage porteront donc sur les éléments les plus déterminants des politiques de financement de l’État : l’évolution du concept et du rôle de l’impôt, les principes et les règles qui encadrent les institutions et les acteurs, les poli-tiques et leurs enjeux, les facteurs de croissance des finances publiques, le cadre général de la politique budgétaire, les diverses sources de revenus et, enfin, les attitudes du citoyen et contribuable.

Épine 0,616 po. 294 p. 120 M


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L’ÉTAT MODERNE EST UN ACTEUR ÉCONOMIQUE OMNIPRÉSENT.

Tantôt pourvoyeur de fonds, tantôt emprunteur ou investisseur et, de plus en plus fréquemment, commerçant, il est aussi l’employeur majeur. Bien peu de secteurs de la vie économique d’une société échappent ainsi à cet État-providence dont l’envergure couvre tous les aspects d’une société ainsi que tous les moments de la vie d’une personne.

Le paradoxe des finances publiques, c’est la contradiction naturelle entre l’intérêt individuel et l’intérêt collectif, que l’État a pour fonction de réconcilier. De là proviennent la demande sans cesse plus grande de services (jamais assez) et la réticence à contribuer davantage (toujours trop). Cela mène à pratiquer l’art du compromis et à prendre des décisions comme celles de l’équilibriste sur son fil de fer : chacune d’elles peut être fatale à la survie politique d’un gouvernement ou d’une administration.

Comment décide-t-on des finances publiques ? L’auteur de ce livre explique les éléments les plus déterminants des politiques de financement de l’État : l’évolution du concept et du rôle de l’impôt, les principes et les règles qui encadrent les institutions et les acteurs, les politiques et leurs enjeux, les facteurs de croissance des finances publiques, le cadre général de la politique budgétaire, les diverses sources de revenus et, enfin, les attitudes du citoyen et contribuable.

PIERRE P. TREMBLAY, Ph. D., est professeur titulaire d’administration publique au Département de science politique de l’Université du Québec à Montréal. Avant d’entrer dans le milieu de l’enseignement et de la recherche, il a travaillé pendant 15 ans dans les secteurs publics fédéral et provincial.

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