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Gouvernance et gestionde la biodiversité en forêt

méditerranéenneEléments introductifs

par Pierre DÉRIOZ

Depuis le début des années 1990, la « gouvernance » est à la mode, lesuccès du terme se nourrissant de l’indécision qui règne autour de sadéfinition et l’alimentant en retour. Quasiment toujours assorti d’uneconnotation positive — il n’est de gouvernance que de « bonne gouver-nance » — le mot semble recouvrir, en matière de politiques publiquesen général et de politiques publiques appliquées à la gestion des com-posantes de l’environnement en particulier, le passage d’une approche« top-down » centralisée dans laquelle l’Etat et ses représentantsétaient maîtres du jeu, à une conception plus partenariale, concertéeentre un grand nombre d’acteurs de nature différente, et impliquantdavantage les échelles locales. A y regarder de près, la notion n’appa-raît pas aussi polysémique que l’on a bien voulu le dire, mais il n’estpas inutile de confronter plusieurs définitions pour tenter d’en dégagerles principaux éléments constitutifs.Selon l’Institut de recherche des Nations unies pour le développe-

ment social, le terme désigne un « effort pour dégager un consensus ouobtenir le consentement ou l’assentiment nécessaires à l’exécution d’unprogramme dans une enceinte où de nombreux intérêts divergentsentrent en jeu » (cité in BASLÉ, 2000) ; P. LE GALÈS (1995) voit dans lagouvernance urbaine un ensemble de « processus d’acteurs, de groupessociaux, d’institutions pour atteindre des buts propres discutés et définiscollectivement dans des environnements fragmentés et incertains ».

En avant-propos des différentesétudes de cas de prise en comptede la biodiversité dans la gestion

forestière, nous avons demandé àPierre Dérioz de nous donner

quelques éléments d’introductionsur la notion de gouvernance. En

effet, “d’un despotisme éclairé àun ouverture incertaine”, il existedifférents niveaux et conceptions

de la gouvernance. Or, mieuxconnaître le périmètre dans lequelvont s’insérer la réflexion, la prise

de décision et la gestion estun préalable nécessaire à la mise

en œuvre des pratiques.

forêt méditerranéenne t. XXXIII, n° 2, juin 2012

S’interrogeant sur le degré de « nouveauté »de ce paradigme politique, G. CHIASSON, R.BLAIS et J. BOUCHER (2006) parlent, à proposde la gestion de la forêt québécoise, de« formes de coordination émergentes qui sedistinguent des plus anciennes par le rappro-chement qu’elles opèrent entre les acteurspublics et privés (…) [en incluant] autant lesformes les plus centralisées (le gouvernement)que les formes les plus décentralisées. En cesens, elle rejoint et inclut la notion de régula-tion ». N. HOLEC et BRUNET-JOLIVALD (2000),en analysant comment le passage de cettenotion du domaine économique aux sciencespolitiques l’a associée aux échelles « territo-riales », en font une « interaction renduenécessaire par le fait qu’aucun acteur, publicou privé, ne dispose des connaissances et desmoyens nécessaires pour s’attaquer seul auxproblèmes ».Le croisement de ces définitions (et de

quelques autres) permet ainsi de dégagerquelques composantes communes en matièrede gouvernance :– elle désigne une forme partenariale de la

réflexion, de la prise de décision puis ducontrôle de sa mise en œuvre, impliquant desacteurs sociaux divers, publics ou privés,locaux, nationaux ou internationaux ; commele démontre L. MERMET (2005), elle est géné-ralement liée au constat que fait l’acteur ini-tiateur de la démarche de son incapacité àparvenir seul aux objectifs qu’il poursuit(pour toutes sortes de raisons) ;

– elle a pour but de faciliter la recherchenégociée d’un consensus (ou du moins d’uncompromis), entre des acteurs aux représen-tations et aux intérêts divergents ; en cesens, elle tend à mettre en place un systèmecollectif de régulation, permettant la prise encharge et la gestion des conflits d’acteurs :elle nécessite donc « l’invention » de lieuxspécifiques, de techniques et de règles pourla coordination (plus ou moins aboutie) desacteurs ;– elle s’applique à un bien, une ressource

et/ou un espace rendu « commun » par lesenjeux qu’il représente, au-delà de sonappropriation stricto sensu ;– sous-tendue par la primauté accordée à

la concertation et à la négociation sur l’ex-pression brute des rapports de force sociaux,elle semble aussi rendue nécessaire par lacomplexité des problématiques traitées, l’in-certitude et le caractère fragmentaire de l’in-formation, aucun acteur ne disposant à luiseul de toute l’information nécessaire ;– elle correspond à un processus « d’ap-

prentissage » collectif dont l’exigence de sub-sidiarité renvoie de manière privilégiée àl’échelle des territoires, la gouvernance « ter-ritoriale » étant alors « comprise comme unprocessus non seulement de coordination desacteurs, mais aussi d’appropriation des res-sources et de construction de la territorialité »(LELOUP et alii, 2005).L’émergence contemporaine de formes de

gouvernance appliquées à la forêt méditerra-néenne (DE MONTGOLFIER, 2008) reposed’abord sur son institution en « biencommun » — quand bien même elle peut êtrecontestée par certains acteurs. Cette dernièredécoule d’abord de sa multi-fonctionnalité etde son multi-usage, thème souvent travaillépar l’association Forêt Méditerranéenne(GAUTHIER, 2009). Elle se voit aussi alimen-tée, de manière indirecte, par des questionsliées à la prise en compte des risques environ-nementaux, au premier chef celui du feu,mais aussi par exemple celui de la protectiondes captages d’eau potable. La reconnais-sance de sa richesse écologique (biodiversité)ou de son intérêt paysager, enfin, conduit deplus en plus souvent à lui attribuer unevaleur sociale intrinsèque : espace-risque parrapport à la propagation de l’incendie,espace-support de pratiques plus ou moinsspécifiques (certains champignons ne secueillent qu’en forêt, mais le VTT peut se pra-tiquer partout), la forêt est dorénavant regar-dée comme un espace-patrimoine, qualité quise trouve exprimée sous des formes diverses

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Photo 1 :Chênaie d’Yeuse sur lesversants sud et nord del’arête orientale du PicSaint-Loup, au nord de

Montpellier : une gouver-nance rendue nécessaire

par la reconnaissanced’une valeur patrimoniale,

paysagère (site classé) etécologique (site Natura

2000), comme parla fréquentation du public(randonneurs, grimpeurs,chasseurs…), longtemps

compliquée au planfoncier par une large

dominante de terrainsprivés, mais où laCommunauté de

Communes du Grand PicSaint-Loup, opératrice

du site Natura 2000« Pic Saint-Loup », vientde se porter acquéreusede surfaces importantes

en versant sud-estPhoto P. Dérioz,

août 2010

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(DÉRIOZ, 2011). A la croisée de ces multiplesenjeux se rencontrent donc aujourd’hui beau-coup de groupes d’acteurs différents, alorsmême que ne manquent pas les élémentsd’incertitude, tant écologiques (du manque deconnaissance concernant par exemple la bio-diversité des sols forestiers à l’appréciationdes effets localisés du changement clima-tique) que sociaux (quelles sont la nature etl’intensité de la « demande sociale » enmatière de forêt ?). Concernant la biodiver-sité forestière, la certitude qu’elle est l’œuvreconjointe de la « nature » et de l’action deshommes vient renforcer la nécessité de s’en-tendre sur le type de biodiversité que l’onentend privilégier, comme sur le choix desmoyens les plus appropriés pour y parvenir :la biodiversité n’est pas seulement envisagéecomme une valeur naturaliste, elle est aussi(d’abord ?) une construction sociale, sous-ten-dant des choix négociés à des échelles diffé-rentes.

Trois clés de lecture permettent de mettreen regard les unes par rapport aux autres lesétudes de cas qui suivent, dont les deux pre-mières ont trait respectivement à la naturedes espaces forestiers concernés — unegamme d’exemples à différentes échellesallant des espaces protégés 1 vers les forêtsordinaires et de la gestion publique vers lagestion privée — et aux pratiques de gestionforestière dont elles font l’objet – degré d’in-tégration de la biodiversité (en tant qu’enjeuET en tant qu’outil) dans les démarches,nature de l’opérateur, caractère innovant,difficultés rencontrées… La troisième clésuggérée est celle du degré de gouvernancemise en œuvre, et des formes qu’elle prend :les démarches « collectives » doivent en effetêtre évaluées en fonction du stade opération-nel auquel elles s’appliquent, du simple soucide l’information du public à la gestion parte-nariale en passant par les efforts de consul-tation ou de concertation, et en fonction deleur « périmètre de gouvernance » qui identi-fie les acteurs qui s’y trouvent impliqués, pasforcément la totalité de ceux qui pourraientêtre concernés, et pas forcément tous aumême niveau. Le fait qu’il s’agisse d’espacesappropriés — même pour les forêtspubliques — favorise ainsi parfois, derrièrela façade d’une gouvernance large et ouverte,la mise en œuvre sur certains problèmes pré-cis de modes de régulation « adhocratique »,par négociation directe entre quelquesacteurs en position dominante, telle que G.MASSARDIER (2009) en identifie dans le cadrede la gestion de l’eau 2.

Dans la mesure où la recherche de formesde gouvernance s’apparente à un processus,au fil duquel les partenaires apprennent àco-construire et à partager l’information —notamment en matière de définition et d’éva-luation de la biodiversité — éventuellementà coopérer dans les phases décisionnelles(objectifs) et opérationnelles (actions), l’an-cienneté de la démarche, et les moyensqu’elle a pu mobiliser sont aussi de bonsindicateurs : comme le notent à l’échellenationale E. NEYROUMANDE et D. VALLAURI(2011), « le territoire est identifié commel’échelle de concertation et de décision, maisles modalités pratiques d’une gouvernanceréellement ouverte à tous les acteurs peinentà se généraliser pour la forêt privée commepublique. Les financements sont débloquéspour l’exploitation mais peu pour promouvoirles gestions innovantes et alternatives ou laprise en compte de la biodiversité. Enfin, laréduction constante des pouvoirs et moyenshumains des gestionnaires (ONF commeCRPF) ne permet pas d’accompagner leschangements nécessaires, pourtant devenusurgents dans la perspective des impacts deschangements climatiques ». Plusieurs desexemples analysés ci-après permettent pour-tant d’esquisser les voies de cette gouver-nance, dont le déploiement des Chartesforestières de territoire constitueraient aussil’un des vecteurs possibles.

P.D.

1 - Réserve Naturelle,Parc national, Grand Site,Parc naturel régional, siteNatura 2000…

2 - G. Massardier (2009)définit la « régulationadhocratique » comme ledéploiement de modesde « négociationsd’usages différenciés dela ressource eau hors desinstances de participa-tion/concertation prévuespar la loi (en l’occurrencela loi française de 1992sur la gestion de l’eau) ».

Photo 2 :Aménagement d’unepiste en forêt domanialedes Avant-Monts(Verreries-de-Moussans,Hérault).Une forêt en production,un gestionnaireprépondérant,un périmètre degouvernance très étroit.Photo PD, juin 2006

ElémentsbibliographiquesBASLÉ M., 20002. « Évaluation des politiquespubliques et gouvernance à différents niveaux degouvernement », Cahiers économiques deBretagne, n°2/2000, pp. 17-24 [en ligne :http://www.pnud.ne/rense/Biblioth%E8que/Basl%E901.pdf]CHIASSON G., BLAIS R., BOUCHER J., 2006.« La forêt publique québécoise à l’épreuve de lagouvernance : le cas de l’Outaouais »,Géocarrefour, Vol. 81, n°2, [en ligne : http://geo-carrefour.revues.org/1837]De MONTGOLFIER, 2008. « Le contexte“moderne” de la gouvernance des projets fores-tiers au sein des territoires », ForêtMéditerranéenne, t. XXX, n°2/2009, pp. 111-114.DERIOZ P., 2011. « Les ambigüités de la patrimo-nialisation des paysages “naturels” », inPatrimoines naturels, C. Bouisset et I.Degrémont (dir.), Sud-Ouest Européen, 2010, n°30, pp. 19-36.GAUTHIER O., 2009. « La forêt méditerranéenne :un modèle de forêt multifonctionnelle », ForêtMéditerranéenne, t. XXX, n°4/2009 – n°100, pp.319-322.HOLEC N., BRUNET-JOLIVALD G, 2000. « De lagouvernance des économies à celle desterritoires : note de synthèse sur lagouvernance », Centre de documentation de l’ur-banisme.

Le GALES P., 1995. « Du gouvernement des villesà la gouvernance urbaine », Revue française descience politique, vol. 45, n°1/1995, pp. 57-95.[en ligne : http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_1995_num_45_1_403502]LELOUP F., MOYART L., PECQUEUR B., 2005.« La gouvernance territoriale comme nouveaumode de coordination territoriale ? », Géographie,économie, société, vol. 7, n° 4/2005, pp. 321-332.[en ligne : www.cairn.info/revue-geographie-economie-societe-2005-4-page-321.htm]MASSARDIER G., 2009. « La gouvernance del’eau : entre procédure de concertation et régula-tion « adhocratique ». Le cas de la gestion de larivière Verdon en France », VertigO - la revueélectronique en sciences de l’environnement, Horssérie n°6 / novembre 2009, La gouvernance àl'épreuve des enjeux environnementaux et des exi-gences démocratiques, 29 p.[en ligne : http://vertigo.revues.org/8993]

MERMET L., 2005. Concertations orchestrées ounégociations décisives ? Tome 1 : Moments etmodes de recherche d’accord sur les projets d’in-frastructure qui mettent en jeu l’environnementet les ressources naturelles, ENGREF/MEDD,221 p.NEYROUMANDE E., VALLAURI D., 2001.

Regards sur la politique des forêts en France,rapport WWF, 40 p. [en ligne, téléchargeable àpartir de : http://mab-france.org/fr/popup/regards-sur-la-politique-forestiere-francaise/]

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The governance and management of biodiversity in Mediterranean forests - IntroductoryaspectsOn the basis of definitions taken from a number of different scientific contexts, this short essay proposesvarious elements for a framework of governance which, as defined by Jean de Montgolfier (2008), is “thewhole ensemble of institutions and procedures that enable all those involved in a society to take part inthe management of issues which concern them.” This comprehensive notion is thus applied toMediterranean forests and woodlands which are seen as “a commonly-held asset” by virtue of theirmulti-functional character, their indispensable management in view of the danger linked to forestwildfire, and their value as heritage thanks to the wealth of their ecology (biodiversity) and theircontribution to landscapes. The forms and levels of applied governance are then gathered together toform a common thread linking the various case studies and territorial scales that are presented in thearticles that follow.

Pierre DÉRIOZUMR Espace-Dev 228

IRD – Maison de laTélédétection,

MontpellierUniversité d’Avignon

et des Pays deVaucluse

pierre.derioz@univ-avignon.fr

Ce petit texte propose, à partir de définitions issues de contextes scientifiques différents, un certainnombre d’éléments de cadrage de la notion de gouvernance, dans laquelle Jean de Montgolfier (2008)voit « l’ensemble des institutions et des procédures qui permettent à chacun des acteurs sociaux des’impliquer dans la gestion des questions qui les concernent. » Cette réflexion d’ensemble est appli-quée au cas général de la forêt méditerranéenne, définie comme « bien commun » au nom de samulti-fonctionnalité, de la nécessaire gestion du danger qu’y représente le risque incendie, et de savaleur patrimoniale, liée à sa qualité écologique (biodiversité) et paysagère. Les formes et le degré degouvernance mis en œuvre sont ensuite suggérés comme fil conducteur des différentes études de cas,d’échelle territoriale, que présentent les articles qui suivent.

Résumé

Summary

forêt méditerranéenne t. XXXIII, n° 2, juin 2012