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R ÉSEAU AIDE D’URGENCE ET DE RÉHA B I L I T A T I O Ndécembre 1997

par Koenraad Van Brabant

La Coordination del’action humanitaire:le cas du Sri Lanka

RRN

Résumé

Cette étude de cas traite des efforts de coordinationsur le terrain pendant la troisième guerre pour l’Eelam,au Sri Lanka, entre 1994 et 1996. Outre certainsobstacles généraux à une coordination efficace,l’intérêt spécifique de cette étude est d’examiner lesdifficultés que présente la coordination de l’efforthumanitaire dans le contexte d’un gouvernementpuissant en guerre. La guerre et les efforts decoordination se poursuivent à l’heure actuelle.

Ce dossier commence par examiner ce que l’on entendpar “coordination”, il continue en passant en revue lesexpériences de diverses ONG, de l’ONU et desgouvernements. Il montre les prétentions duGouvernement sri-lankais à exercer l’autorité au vudu rôle qu’il a joué et qu’il continue de jouer dans lesconflits qui ont déchiré l’île. Une vue d’ensemble desdéfis à relever en matière d’action et de réponsehumanitaires conduit à une discussion des restrictionsimposées à “ l’espace humanitaire ” dans lequel lesorganismes d’aide ont été autorisés à opérer. Les

mécanismes de coordination en place audéclenchement de la guerre sont passés en revue, suivisd’initiatives diverses qui visaient à conforter cesmécanismes pendant la guerre. La question de leurefficacité et des contraintes structurelles etcontextuelles est également soulevée.1 On a prêtéparticulièrement attention à l’examen du Consortiumdes ONG sur l’aide d’urgence et la réhabilitation et auGroupe d’urgence interorganisations. Pour des raisonsd’organisation, mais aussi pour des raisons politiques,tous deux ont opéré simultanément.

La majorité des expériences consignées par écrit enmatière de coordination de l’action humanitaire traitentde situations dans lesquelles le gouvernement estaffaibli, est tombé, ou encore n’a pas le contrôle departies importantes de son territoire. Le Sri Lanka offrel’exemple d’un gouvernement qui a affirmé sasouveraineté et qui, en même temps, poursuit desobjectifs politiques, militaires et humanitaires. Pendanttoute la période en question, les organismes

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Veuillez envoyer vos observations sur ce dossier au:

Réseau Aide d’Urgence et de RéhabilitationOverseas Development InstitutePortland HouseStag PlaceLondon SW1E 5DPUnited KingdomTél: +44 (0) 171 393 1674/47/40Fax: +44 (0) 171 393 1699Email: rrn@odi.org.ukSite web: www.oneworld.org/odi/rrn/index.html

Une copie de vos observations sera envoyée à l’auteur. Certaines observations seront publiées dans leBulletin.

L’Auteur

Koenraad Van Brabant est chercheur auRRN et il est basé à l’OverseasDevelopment Institute à Londres.

Nous tenons à remercier spécialement Oxfam (RU/I) qui nous a fourni l’occasion d’écrire lespremières réflections, de même que Laura Gibbonset John Borton pour leurs précieuses observationssur les premières rédactions.

RemerciementsCe document est dédié à tous ceux qui,

au Sri Lanka, de façon grandiose oumodeste, œuvrent pour la tolérance

et la paix

ISBN: 0-85003-377-2

Prix: £5.00 (sterling) par copie (excl. affranchissement et emballage)

© Overseas Development Institute, Londres, 1997.

Des polycopiés de tout ou partie de la présente publication sont autorisés, dans la mesure où la sourced’information est mentionnée. Toutefois, la documentation du Réseau, reproduite en grand nombre, doitêtre référée à l’ODI qui en détient les droits d’auteurs. La coordinatrice du Réseau Aide d’Urgence etRéhabilitation serait reconnaissante d’être informée de tout usage de la documentation du Réseau auxfins de la formation, de la recherche ou aux fins de la conception, mise en application ou évaluation deprogrammes.

Résumé suite

humanitaires avaient non seulement besoin d’agir en coordination pour assurer l’efficacité de leursprogrammes, mais encore de recommander un espace et un accès humanitaires.

Ce document explore un certain nombre de contraintes qui font entrave à une coordination efficace, ycompris l’absence d’une connaissance professionnelle et méthodologique, de même que la résistancehabituelle des institutions face à une coordination et aux contraintes contextuelles telles que ledéclenchement de la guerre. Il n’empêche, l’obstacle le plus important, à lui seul, est demeuré l’absenced’un lien institutionnel efficace entre les efforts humanitaires du gouvernement et ceux ses organismesspécialisés.

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Table des matièresChronologie des événements principaux 4

1. La coordination de l’action humanitaire 5

Qu’entend-on par coordination sur le terrain? 5

La coordination des ONG et des agences de l’ONU 5

La coordination assurée par le gouvernement 6

2. L’action humanitaire au Sri Lanka 7

Protéger et subvenir aux besoins des populations - responsabilités du gouvernement 7

Les défis à relever pour une action humanitaire internationale coordonnée 9

La capacité en matière de réponse humanitaire 10

L’espace humanitaire 11

3. Les mécanismes de coordination 13

Les mécanismes de coordination au déclenchement de la guerre 13

Le renforcement de la coordination au cours de la guerre 14

Une coordination efficace? 18

4. Les contraintes qui entravent la coordination 21Les contraintes structurelles 21

Les contraintes contextuelles 22

Cartes 24

Notes 26

Acronymes 26

Bibliographie 27

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1971 Première insurrection de jeunes menée par le JVP, dans le sud

1975 Emergence des groupes militants tamouls

1976 Le Tamil United Liberation Front réclame un Etat séparé

1983 Emeutes sanglantes dans toute l’île contre les Tamouls, déclenchement de

“la première guerre pour l’Eelam”

1987 Intervention indienne, Accord de paix Inde/Sri Lanka

Premier plan de réhabilitation et de recontstruction nationales

La force de paix indienne combat les LTTE jusqu’en 1990

Seconde insurrection de jeunes menée par le JVP, dans le sud jusqu’en1990

1990 Commencement de la deuxième guerre pour l’Eelam ; les Musulmans sont expulsésdu nord

Août 1994 L’Alliance du peuple remporte les élections et entame des manœvures visant àrétablir la paix

Etude préparatoire sur la réhabilitation et la reconstruction nationales

Janvier 1995 Mise en place d’une équipe spéciale présidentielle pour le nord

Avril 1995 Les LTTE interrompent les pourparlers et déclenchent la troisième guerre pourl’Eelam

L’armée abandonne les territoires de l’est

Interruption du projet pilote de réinstallation des personnes déplacées dans l’est

Lancement du Comité de révision du Consortium des ONG

Juillet 1995 Le Gouvernement déplace le théâtre de la guerre de l’est vers la Péninsule deJaffna

Octobre 1995 Offensive de l’armée qui mène à la prise de Jaffna en décembre

La population fuit la ville de Jaffna

L’ONU propose la création d’une équipe spéciale d’urgence

Lancement du Groupe d’urgence interorganisations

Novembre 1995 Le Gouvernement de Sri Lanka réaffirme sa souveraineté et sa capacité àl’ONU

Désignation d’un point de contact pour l’aide d’urgence vers le nord

Campagne médiatique contre les ONG

Janvier 1996 Second projet de proposition concernant le Consortium sur l’aide humanitaire

Avril 1996 L’armée prend la Péninsule de Jaffna

Création de l’Autorité de réinstallation et de reconstruction pour le nord

Désignation d’un Point de contact pour l’aide d’urgence destinée aux régionsdégagées du nord

Juin 1996 Evacuation de la population et des organismes humanitaires de Kilinochi dans leVanni

Automne 1996 L’armée occupe Kilinochchi

Inauguration du nouveau Consortium des ONG sur l’aide humanitaire

Chronologie des événements

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La coordination del’action humanitaire

Qu’entend-on par coordination sur leterrain ?

Il est impératif que l’action humanitaire soitcoordonnée pour que le programme dans sonensemble puisse être efficace.

Une coordination opérationnelle est indispensablepour que les ressources soient attribuées de lameilleure façon possible sur le plan des besoins etdes priorités, mais l’attribution des ressources doitaussi être coordonnée sur le plan de la répartition :s’il faut éviter le double emploi, il est tout aussiimportant d’éviter les omissions dans les secteursde travail ou dans les groupes cibles qui ont besoind’aide. Ensuite, la coordination est indispensablelorsqu’il s’agit des normes et des protocoles de miseen application.

Toutefois, une action conjointe et, par conséquent,coordonnée dans une situation de conflit actif peutaussi être nécessaire pour négocier un espacehumanitaire. L’espace humanitaire s’applique enpremier lieu aux droits fondamentaux des victimesde conflit - au plus strict minimum, ces droitscomprennent la protection et l’assistance matérielle.L’espace humanitaire s’applique de même au droitd’accès des organismes impartiaux pour qu’ilsapportent une assistance humanitaire. L’espacehumanitaire n’est pas toujours garanti : il estpossible que les parties belligérantes le restreignent,ou encore il peut être limité par des menaces à lasécurité. Lorsque les parties au conflit restreignentcet espace, une action commune peut être nécessairepour affirmer les intérêts et les principes

humanitaires face à des inquiétudes politiques oumilitaires plus dominantes. Une propagandecoordonnée pour promouvoir les principeshumanitaires et des négociations en vue de protégercet espace impliquent les organismes humanitairesdans des questions “politiques”.

Il est notoire que la coordination est un aspectdifficile de l’action humanitaire. Il est un adageselon lequel chacun souhaiterait une coordinationmais personne ne voudrait être coordonné.L’obligation d’agir en coordination avec les autresacteurs humanitaires ne fait pas habituellementpartie des politiques explicites des organismesd’aide et on ne sait pas non plus exactement quelsmécanismes fonctionnent le mieux ni quelles sontles raisons de ce succès, ni encore dans quelcontexte. Il n’empêche, on dispose de plus en plusd’expérience utilisable pour faire un examencomparatif (voir, par exemple, Bennett 1994b ;Borton 1996 ; Donini 1996 ; Lanzer 1996 ;Whitman & Pocock 1996). Cette étude de casaimerait y apporter sa contribution.

La coordination des ONG et des agencesde l’ONU

La coordination des ONG

Les ONG ont fait l’objet de critiques acerbes pourla concurrence qu’elles se font entre elles et leurmauvaise coordination (Bennett 1994a : 2). LesONG ont montré qu’elles étaient capables decollaborer et de prendre l’initiative dans descontextes où les gouvernements et l’ONU ne

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peuvent le faire ou ne souhaitent pas le faire. LaJoint Church Action pendant la guerre du Biafra,le Bureau d’Aide d’urgence pendant la guerre civileen Ethiopie et le Consortium Oxfam–ONG pourun Cambodge isolé sur le plan international, sontautant d’exemples d’opérations à grande échelle,associées à une campagne internationale. La naturede la coordination des ONG a tendance à changerlorsqu’émerge une autorité officielle, qui est parfoisun gouvernement, parfois l’ONU, en l’absence d’ungouvernement efficace. Les ONG ont besoin d’unevoix collective pour participer aux débats depolitique nationale et à la planification nationalede l’aide pour s’assurer que le rôle qu’elles jouentdans la société civile est reconnu et pour souleverles questions qui les intéressent toutparticulièrement.

La coordination des agences de l’ONU

C’est d’habitude le PNUD qui est responsable ducadre de coordination total en ce qui concernel’implication globale de l’ONU dans un pays donné.C’est aussi le directeur du PNUD qui représentel’ONU auprès du gouvernement national. Lors decrises humanitaires, l’ONU continue à rechercherun cadre institutionnel de coordination satisfaisant.On a fait des essais en prenant comme modèle uneagence de premier rang, comme par exemplel’UNICEF dans le Sud-Soudan, le HCR pendantles guerres dans l’ex-Yougoslavie et avec desopérations adaptées à une situation donnée tellesque l’Opération Border Relief de l’ONU (1982–1991) pour les réfugiés cambodgiens en Thaïlande,ou encore l’Office des Nations unies pour lesOpérations d’urgence (1984–1987) pour la réponseà la famine en Ethiopie. La création en 1988 d’unOffice des Nations unies pour la Coordination desProgrammes d’Aide humanitaire et économique enAfghanistan (UNOCA) avec un coordinateurspécialement désigné pour l’ensemble des effortsde l’ONU dans tout le pays constituait donc uneapproche innovatrice. En 1993 cependant, le PNUDen Afghanistan a repris la responsabilité de laréhabilitation et de l’aide économique et audéveloppement, ne confiant ainsi à l’UNOCA qu’unmandat réduit à la seule aide d’urgence (Donini etal. 1996).

Le désenchantement suscité par les faiblesses, tellesque perçues, de la capacité de l’ONU à mobiliserune réponse coordonnée en matière d’urgencependant la guerre du Golfe (Minear et al. 1992) amené, en 1991, à la création d’un départementpermanent de l’ONU pour la coordination, à savoir

le Département des Affaires humanitaires (DAH).On pourrait avancer que, sous bien des rapports, leDAH a été créé avec une vocation d’échec (Dedring1996). Dans certains cas de figure, à l’instar duLibéria et du Mozambique, il y a eu des tensionsentre le DAH et les Représentants spéciaux duSecrétaire général, dont la principale missionconsiste à rechercher des solutions politiques à unconflit, et notamment avec le PNUD et le HCRs’agissant de la coordination opérationnelle. Grâceà la mise en place du DAH, dans une crise majeure,l’ONU peut désigner un coordonnateur humanitairedans un pays donné. En principe responsable devantle DAH, ce rôle a souvent été assuré par lereprésentant résident du PNUD. Le besoin de fairepart son inquiétude pour qu’il y ait une réponsehumanitaire adéquate ne va pas toujours facilementde pair avec la représentation diplomatique del’ONU auprès d’un gouvernement national, commele montrent les événements qui se sont produits auSoudan (Karim et al. 1996 : 270–73) et au SriLanka.

La coordination assurée par legouvernement

Nous voyons les ONG et l’ONU jouer un rôle depremier plan dans la coordination de l’actionhumanitaire lorsqu’un gouvernement est faible ouqu’il est tombé, ou encore lorsqu’il apparaît commepeu disposé à prendre l’entière responsabilitéd’assurer la protection de tous ses citoyens ou desubvenir à leurs besoins parce qu’il est lui-mêmepartie à la guerre civile. En principe cependant, lesgouvernements nationaux sont responsables de lacoordination de l’action humanitaire.

Le défi que doit relever un gouvernement devientplus difficile au fur et à mesure qu’augmente lenombre d’organismes internationaux, et s’il n’aaucun projet en matière d’aide humanitaire ouaucune instance officielle de coordination. Souvent,des ministères ou des administrations spécialiséssont créés pour les affaires concernant les réfugiés,l’aide d’urgence et la réhabilitation ou l’assistancehumanitaire en général. Aussi utile que cettesolution paraisse, elle porte en soi des problèmessupplémentaires de coordination interne àl’interface d’une telle administration spécialisée etdes ministères qui en assument normalement laresponsabilité.

La coordination gouvernementale devient délicateet controversée lorsque le gouvernement estpuissant et qu’il invoque des intérêts de sécuriténationale. Cela peut être au sujet de la présence de

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2réfugiés dans un contexte de tensions régionalesou lorsque le gouvernement lui-même est partie àun conflit. Dans de tels cas de figure, le ministèrede l’Intérieur, comme au Guatemala, ou le ministèrede la Défence, comme en Thaïlande et au Sri Lanka,devient de facto “ l’agence principale ” ; et lacoordination peut alors ressembler davantage à uncontrôle. La question d’une coordinationopérationnelle efficace se trouve liée à celle d’unespace humanitaire, les organismes d’aide exigeantplus que le gouvernement n’est prêt à autoriser. Pourles organismes humanitaires internationaux, cetteargumentation devient très vite une question desouveraineté. Dans une telle négociation ouargumentation concernant l’espace humanitaire,l’ONU se campe habituellement dans une positiondifférente de celle des ONG. L’ONU jouit d’unmandat humanitaire reconnu mais il s’agit d’uneinstitution composée d’Etats membres ; les ONG,en revanche, ont un mandat qu’elles se sont octroyé,reconnu éventuellement sur un plan moral, mais

qui n’est doté d’aucun statut juridique international.Cette combinaison leur donne une position de forcedans l’argumentation concernant l’espacehumanitaire mais elle les laisse aussi plusvulnérables à une réaction de colère de la part dugouvernement.

Ce qui différencie le Sri Lanka, c’est qu’ungouvernement belligérant fournit également unecertaine assistance humanitaire aux régions qui sontsous le contrôle de l’opposition. Les prétentionsdu gouvernement à exercer l’autorité pour lesquestions se rattachant à l’assistance humanitaireviennent de l’affirmation selon laquelle il continueà protéger tous les citoyens qui se trouvent sur sonterritoire national et à subvenir à leurs besoins. Lasection suivante examine cette affirmation au regarddu rôle que joue le gouvernement sri-lankais dansle conflit et du contrôle qu’il exerce sur l’espacehumanitaire.

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La coordination del’action humanitaire

Protéger et subvenir aux besoins despopulations - responsabilités et mandatdu gouvernement

Conflit ethnique ou crise de gestion desaffaires publiques ?

Le conflit ethnique au Sri Lanka provient d’unconflit sur les droits des groupes qui remonteà la période coloniale britannique (1815–

1948). Le Sri Lanka est un pays aux multiplesethnies et aux confessions religieuses diverses quicompte dix-huit millions d’habitants. LesCinghalais, essentiellement bouddhistes, enforment une forte majorité (environ 74 pour cent).Les Tamouls constituent la minorité la plusimportante. Ils sont eux-mêmes divisés en“ Tamouls cinghalais ” (12,5 pour cent) et“ Tamouls indiens ” (qui représentent actuellement5,5 pour cent). Ces dénominations sont en fait assezinappropriées étant donné que tous les Tamouls -comme les Cinghalais – proviennent, à l’origine,du sous-continent indien. Il y a également uneminorité musulmane (7,5 per cent). Pendant prèsd’un siècle, l’administration coloniale avait suiviune politique de représentation équilibrée — ouégale sur le plan ethnique — plutôt qu’unereprésentation proportionelle. Les aspirationspolitiques de la majorité cinghalaise sont devenuespossibles lorsque fut introduit le suffrage universelen 1931.

Immédiatement après l’indépendance en 1948, lenouveau gouvernement promulgua une législation

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privant la majorité de “ Tamouls indiens ” - quiétaient alors en nombre beaucoup plus vaste - deleur citoyenneté et de leur droit de vote, en partiepour des raisons ethniques, et en partie pour briserle pouvoir d’une classe ouvrière organisée.Plusieurs centaines de milliers repartirent, par lasuite, en Inde qui était leur patrie d’origine.

Mais en 1956, le nationalisme cinghalais devint uncri de ralliement électoral qui conduisit auxpremières émeutes. Les hommes politiques tamoulsvacillèrent entre une alliance élitiste entre lesethnies et une politique franchement ethnique, maisils perçurent les discriminations politiques et lesémeutes qui s’ensuivirent comme un renforcementdu nationalisme tamoul et de sa revendication pourun “ Eelam tamoul ” autonome ou mêmeindépendant. En 1983, des émeutes sanglantesattisèrent le militantisme tamoul armé, qu’appuyaitalors ouvertement l’Inde, et il conduisit à lapremière Guerre pour l’Eelam. Ces émeutesencouragèrent également une sympathieinternationale pour la cause tamoule. En 1987,l’Inde intervint pour empêcher que l’armée sri-lankaise ne prenne Jaffna, centre politique etculturel des Tamouls cinghalais. L’accord de paixqui suivit entre l’Inde et le Sri Lanka fit intervenirune Force de paix indienne (FPI). Cette force mêmes’enchevêtra rapidement dans une guerre avec lesTigres de Libération de l’Eelam tamoul (LTTE),organisation efficace de guérilleros qui, très vite,se retourna contre son protecteur. Les LTTEétablirent violemment leur suprématie sur les autresgroupes militants tamouls, dont les derniers

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E: le cas du Sri Lankamembres allaient plus tard collaborer avec les forcesgouvernementales pour vaincre les LTTE. C’estune FPI vaincue moralement qui se retira au débutde 1990. Les négociations de paix entre legouvernement et les LTTE se sont effondréeslorsque les LTTE déclenchèrent la deuxième Guerrepour l’Eelam au milieu de 1990, au cours de laquelleelles perdirent du terrain à l’est mais prirent lecontrôle de la plus grande partie du nord où seuldemeura un anneau de bases militaires fortifiées.La deuxième Guerre pour l’Eelam entraîna lesMusulmans dans le conflit. A l’est, ils furentattaqués par les LTTE et formés comme volontairespour la défense du territoire. Cette situation se soldapar des massacres réciproques de villageois tamoulset musulmans. En novembre 1990, tous lesMusulmans furent expulsés du nord qui était sousle contrôle des LTTE.

Entre-temps, de 1987 à 1990, tandis que les FPIcombattaient les LTTE, le gouvernement avaitréprimé dans le sang une seconde insurrectionarmée de jeunes dans le sud et au centre du SriLanka, la première ayant eu lieu en 1971. Bien quecette insurrection fût principalement due à desaspirations à l’emploi frustrées, à des tensions nonrésolues entre l’identité traditionelle et l’identitémoderne du Sri Lanka et à une érosion, telle queperçue, de la démocratie et de l’obligation de rendrecompte de l’Etat (Gouvernement du Sri Lanka1990), le Janatha Vimukthi Peramuna (JVP) quimena le soulèvement, se servit aussi d’unerhétorique anti-tamoule et anti-indienne pourmobiliser la jeunesse cinghalaise. Bien que le JVPeût employé des tactiques terroristes, c’est legouvernement qui fut condamné, au planinternational, pour atteintes aux droits de l’homme.

Le Sri Lanka est déchiré par de multiples conflitsétroitement liés : entre Tamouls et Cinghalais, entreTamouls et Musulmans, au sein du corps socialtamoul et au sein du corps social cinghalais. Etcependant le Sri Lanka s’enorgueillit d’avoir desélections démocratiques continues. La rivalité du“ tout ou rien ” qui sévit entre ses deux partispolitiques principaux, un patronage politiqueintense qui divise tout jusqu’à la dernièrecommunauté villageoise, associés aux attitudesdistantes et élitistes de ceux qui sont augouvernement ont cependant soulevé des questionsquant à la pluralité de la démocratie sri-lankaise.Bien qu’un tel point de vue ne soit pas généralementpartagé par les faiseurs d’opinion en vue au SriLanka, l’on pourrait avancer que la violence au SriLanka est moins une question ethnique qu’unequestion de gestion des affaires publiques, et que

tous les groupes ont fait l’objet d’une répressionde la part du gouvernement.

La présence sur le territoire

Ce qui différencie ce conflit c’est que leGouvernement du Sri Lanka (GdSL) aitconstamment maintenu une administration, mêmeréduite au minimum, dans les régions soi-disant non“ dégagées ” c’est-à-dire sous le contrôle des LTTE.Cette administration minimum comprend laprésence opérationnelle régionale d’effectifs duministère responsable de même que la présenced’un Agent du Gouvernement (AG) qui représentealors l’autorité de plus haut rang de la région. Pourle GdSL, ceci indique un contrôle constant sur sonterritoire et une acceptation de ses obligations àl’égard des populations affligées par la guerre. Enréalité, le GdSL continue à payer ses fonctionnaires,il donne des pensions et des prestations socialesaux pauvres et envoie des vivres aux populationsqui se trouvent dans le nord que la guerre adéplacées à l’intérieur du pays. Ceci différencie cepays d’autres situations en temps de guerre commeen Angola, au Mozambique, au Libéria, au Sud-Soudan ou encore en Afghanistan, où legouvernement a, en fait, perdu le contrôle de partiesimportantes de son territoire et où il ne pouvaitassumer la responsabilité pour tous ses citoyens ouencore ne souhaitait pas le faire.

Faire la guerre pour faire la paix

Les élections législatives du milieu de 1994 ontrenversé le gouvernement de l’UNP qui détenait lepouvoir depuis dix-sept ans, et qui avait étéresponsable d’une répression gouvernementaleconsidérable à l’encontre des Tamouls, ainsi quedes Cinghalais. L’impression générale était quel’Alliance populaire (AP) avait été élue parcequ’elle avait promis de faire la paix. Et en vérité,l’AP a rapidement entamé une triple stratégie pourla paix : des pourparlers avec les LTTE, lapréparation d’un “ forfait ” politique qui allait offrirune autonomie considérable aux régions habitéesprincipalement par des Tamouls et un programmemajeur de réhabilitation et de reconstructionnationales (ERRP 2), dont une équipe deconsultants parrainés par la Banque mondiale avaitfait l’étude et avait évalué le coût. Hélas, lespourparlers de paix se sont rapidement dégradés,après quoi le GdSL et les LTTE ont refusé unemédiation internationale. En avril 1995, les LTTEont commencé la troisième Guerre pour l’Eelam.Le GdSL a alors pris une position moralistedéclarant qu’il avait été forcé à faire la guerre et

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que c’était non pas les Tamouls mais les LTTE qu’ilcombattait comme constituant le seul obstacle à unrèglement politique du conflit. Malheureusement,il y avait aussi une opposition considérable au seindu corps social cinghalais à un accord qui donneraitaux Tamouls une autonomie importante. A ce jour,l’avenir des régions orientales de Trincomalee,Batticaloa et Ampara demeure la question la plusdifficile, question qui affecte directementl’importante population musulmane qui se trouvedans ces régions. Résultat d’une manipulationpolitique antérieure, il existe à présent un équilibredémographique approximatif entre Musulmans,Tamouls et Cinghalais à l’est. L’est offre des terresirriguées si nécessaires aux colons cinghalais venusdu sud et possède l’excellent port en eau profondede Trincomalee. Un règlement politique sur l’estsera plus délicat et davantage sujet à controverseque sur le nord dominé par les Tamouls.

L’attitude internationale

Le fait que le gouvernement de l’AP ait pris desmesures concrètes pour aboutir à la paix, et que lesLTTE aient déclenché la troisième Guerre pourl’Eelam, a considérablement modifié l’attitude dela communauté internationale. Les LTTE sontmaintenant condamnés, l’appui général allant versle GdSL. Mais la question se pose toujours de savoirsi le gouvernement est véritablement prêt à fairedes concessions importantes pour apaiser lesdoléances légitimes des Tamouls sans pour autantperdre l’appui des nationalistes cinghalais. Enattendant, l’intensité de la troisième Guerre pourl’Eelam a créé un grand besoin humanitaire parmila population tamoule dans le nord et dans l’est.Ces populations ne perçoivent pas forcément quele GdSL est en train de combattre les LTTE et nonles Tamouls. Elles savent que l’assistancehumanitaire que leur donne le GdSL est insuffisanteet elles voient en l’attention internationale le moyende se protéger des abus du GdSL.

Les défis à relever pour une actionhumanitaire coordonnée

Déplacement, sécheresse, rapatriement etréinstallation

Au cours des pourparlers de paix (septembre 1994–april 1995) le GdSL et le HCR avaient commencéà rapatrier les réfugiés sri-lankais qui s’étaientréfugiés en Inde. Le GdSL avait également lancéun programme de réinstallation volontaire àl’intention des populations déplacées à l’intérieurdu pays (ou IDP), assorti de droits et d’orientations

spécifiés, de même qu’un projet pilote dans l’est.La troisième Guerre pour l’Eelam a interrompu cesdeux programmes.

A la suite de l’offensive de l’armée qui a eu lieu àl’automne 1995, Jaffna est retombée sous lecontrôle du GdSL, mais toutefois pas avant que tousles habitants ou presque n’aient quitté la ville enfuyant, rejoignant ainsi les dizaines de milliersd’IDP provenant des phases antérieures de laguerre. Quelque cent cinquante mille IDP se sontrendues dans la partie est de la péninsule de Jaffna,simplement pour être renvoyées chez elles lorsquecette région, elle aussi, est tombée sous le contrôledu GdSL au printemps 1996. Deux cent cinquantemille autres personnes ont franchi la lagune deJaffna pour atteindre le Vanni. Il s’agit de la régioncomposée d’un mélange de jungle et de terresagricoles qui est située entre la lagune et la ville deVavuniya. La majorité s’est installée initialementautour de Kilinochchi, qui constitue le principalcentre urbain du Vanni. Toutefois, ces populationsont à nouveau été déplacées - de même que leshabitants du Vanni – par les combats qui ontultérieurement éclaté dans la région.

A l’est, les LTTE ont repris le contrôle d’une grandepartie de l’arrière-pays et les villageois réinstallésse sont trouvés à nouveau dans une région “ nondégagée ”. Il n’y a pas de ligne de front définiecomme cela est le cas dans le nord et, dans denombreux endroits, les civils doivent franchir les“lignes” quotidiennement. De nombreux civils ontun accès plus limité aux vivres et aux services debase que dans le nord et il est probable que lesTamouls auront plus de difficultés à obtenir unappui financier émanant de proches qui se trouventà l’étranger que n’en auront leurs homologues descentres urbains de la péninsule de Jaffna. A l’est,les LTTE - et surtout la police - sont moinsdisciplinés et d’horribles massacres et disparitionsont été signalés par le passé. Souvent l’armée netient pas compte de la politique officielle en matièrede réinstallation volontaire et elle a empêché lesvillageois réinstallés de prendre à nouveau la fuitepour se rendre dans des zones urbaines plus sûres.De même, il est fréquent que les villageoiscinghalais reçoivent des autorités une aided’urgence et une aide à la réinstallation plusgénéreuses que celles qui sont accordées auxTamouls et aux Musulmans. Le nord et l’estconstituent la “ zone sèche ” du Sri Lanka et lasituation dans son ensemble a été aggravée par lasécheresse extrême qui a sévi sur tout le pays en1995-1996. A la catégorie des IDP est venue s’enajouter une autre, celle des habitants qui étaient

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E: le cas du Sri Lanka“ sinistrés par la sécheresse ”.

L’évaluation des besoins et l’adéquationde la réponse

Le premier défi pratique à relever pour organiserune réponse cohérente à une situation d’urgenceest de déterminer en gros combien de personnessont concernées. Le GdSL a officiellement déclaréque le chiffre des personnes récemment déplacéess’élevait à cent mille alors que l’Agent duGouvernement (AG) en poste à Jaffna et lesorganismes d’aide le chiffraient à quatre cent mille.En pratique, le GdSL a utilisé le chiffre de plus detrois cent mille pour calculer les rations alimentaireset le problème du nombre de personnes affectéesn’allait vraiment se poser qu’à une date ultérieure.¹

La sécurité alimentaire demeurait unepréoccupation majeure en raison des restrictionsqui pesaient sur le commerce et sur la production,dues essentiellement à l’embargo économique surle nord mais aggravées par la sécheresse. La guerreet le déplacement de la population de Jaffnafaisaient de la santé une préoccupation majeure.Le Jaffna Teaching Hospital qui avait été leprincipal centre spécialisé pour la santé ne pouvaitplus fonctionner. Il y avait grand besoin de soinschirurgicaux, de soins curatifs et de santé publique.Bien que la majorité des personnes déplacées aientété accueillies par les habitants ou qu’elles aienttrouvé refuge dans des centres d’accueil qui étaientsouvent des écoles, des temples et des bâtimentspublics, il y avait néanmoins des besoins immédiatsen abris. A moyen terme, il faudra reloger lespopulations qui ont trouvé refuge dans les centresd’accueil et dans des résidences surpeuplées. Bienque la sécheresse réduise le risque de maladiescontagieuses et le taux de paludisme, tout commela pression supplémentaire pour trouver des abriscontre les pluies, elle a néanmoins accrul’inquiétude par rapport à la production alimentaireet à l’accès à des quantités suffisantes d’eau potablesaine.

Dans ces domaines essentiels, les besoins etl’impact de la réponse humanitaire devaient êtresuivis de près pendant un certain temps. Commeaucun organisme ne couvrait toutes les régions ettous les secteurs, il était indispensable d’avoir unecollaboration interorganisations concernantl’estimation, le suivi et l’évaluation.

La protection

La protection constitue un aspect explicite du

mandat de certaines organisations opérationnelles,notamment du CICR et du HCR. D’autres pensentdevoir assumer un rôle de “ témoin ”. La situationau Sri Lanka a soulevé maintes questions deprotection. Par le passé, les deux parties en guerreont massacré des civils, et des propos virulents ontété échangés entre les organismes d’aide et le GdSLsuite à des compte-rendus suggérant que denouveaux cas s’étaient produits. D’un côté commede l’autre, utiliser les civils comme boucliersderrière lesquels il est possible de se déplacer, dese cacher ou encore d’exécuter des attaques,constitue une tactique innacceptable. Lesinstallations médicales ont essuyé les feux del’armée et des LTTE, qui toutes deux ont justifiéune telle action en avançant que des blessés du campennemi étaient en train d’y recevoir des soins. Lesdeux côtés ont, par le passé, torturé et maltraité lesprisonniers et exécuté des tueries extrajudiciaires.Les LTTE utilisent des enfants soldats en violationde la Convention des droits de l’enfant, qui est aucoeur même des mandats de l’alliance Save theChildren Fund et de l’UNICEF.

Les organismes d’aide ont dû décider quelleposition adopter au sujet des atteintes aux droits del’homme et comment réagir devant ces atteintes.

La réhabilitation et la reconstruction

Pendant les pourparlers de paix de la fin de 1994,un groupe de consultants parraînés par la Banquemondiale a préparé un avant-projet de réhabilitationet de reconstruction à grande échelle des zonesaffectées par la guerre. Contrairement à l’ONU, lesONG - bien que représentées dans le projet commeétant des partenaires d’exécution importants - n’ontpas été consultées dans le processus. Elles sontparvenues à obtenir deux réunions avec lesconsultants mais elles n’étaient elles-mêmes pasencore prêtes à penser à aussi grande une échelleni à envisager de changer de rôle à savoir de cesserd’être des fournisseurs d’aide d’urgence pourdevenir des participants à la reconstruction. Enjanvier 1995, le GdSL a mis sur pied sa propreéquipe spéciale pour le Nord, composéeexclusivement de membres du gouvernement, laNorthern Task Force, qui a été interrompue lorsqu’aéclaté la troisième Guerre pour l’Eelam. En avril1996, alors que l’armée avait pris l’ensemble de lapéninsule de Jaffna, et que plus de deux cent milleTamouls sont passés à nouveau sous le contrôle duGdSL, la Task Force a été relancée. Le GdSL aalors présenté à la communauté internationale uneproposition de financement s’élevant à plusieursmillions de dollars pour assurer une aide d’urgence

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et une réhabilitation immédiates dans la péninsulede Jaffna. La requête a été communiquée et discutéeau sein de l’ONU, et par les représentants desprincipaux gouvernements bailleurs de fonds. Maisles ONG ont également dû définir leur position etétudier quel rôle éventuel elles pouvaient jouer,étaient prêtes à jouer, ou encore devaient jouer.

La capacité en matière de réponsehumanitaire

La capacité gouvernementale

Le GdSL lui-même avait une capacité potentielleimportante pour fournir une assistance humanitaire.Il y avait en place une administration affaiblie maisqui fonctionnait encore dans la majorité des régionsaffectées par le conflit, de même qu’un systèmeefficace d’enregistrement. Il existait des politiqueset des lignes directrices pour les pauvres et pourles populations affectées par la guerre ou par descatastrophes naturelles. Il existait un ministère dela Reconstruction et de la Réhabilitation doté d’unegrande expérience. Le terrain au Sri Lanka, encomparaison avec d’autres pays, est facile etl’infrastructure logistique est bonne. Là où se posentdes problèmes, ils proviennent surtout d’uneapproche directive à la planification, d’un lentdéboursement des fonds et d’attitudesbureaucratiques qui entravent la concertation. Lenombre de personnes déplacées à l’intérieur du paysvarie de cinq cent mille à un million, la trésorerieest fortement surchargée, mais le Sri Lanka peutgénéralement compter sur une aide extérieureimportante, que ce soit directement pour des projetsde développement et une assistance humanitaire ouindirectement par le biais d’un soutien macro-économique.

La capacité des organismesinternationaux

Pour l’ONU, c’est le HCR qui sur le planopérationnel pratique a été le principal organe,œuvrant surtout avec des ONG partenaires et, à unmoindre degré, avec les autorités du gouvernementlocal. La présence du HCR au Sri Lanka est liée àla nécessité de rapatrier des dizaines de milliers deréfugiés, pour la plupart du sud de l’Inde. LeHCR considérait que les IDP faisaient partie de ses“ préoccupations ”, et il assurait aussi une aided’urgence aux régions qui avaient accueilli desréfugiés rapatriés. Le rôle de l’UNICEF étaitd’œuvrer dans les régions de conflit avec le GdSLet par l’intermédiaire de celui-ci. Il n’avait pas deprésence sur le terrain dans le nord. En revanche,

la situation du PNUD était plus délicate — étant àla fois au centre et en marge des efforts de l’ONUdans la zone de conflit. Comme cela est le cas dansd’autres pays, il est vraisemblable que le PNUDjouera un rôle de premier plan dans un programmede réhabilitation et de reconstruction, mais pas dansla phase d’urgence. En revanche, les attributionsdu représentant résident du PNUD englobaient desactivités humanitaires. A cette fin, le PNUD financedans le pays, depuis 1993, un poste de “ Conseilleren Affaires humanitaires ”. Le GdSL a invité leCICR à entrer dans le pays pendant l’insurrectiondes jeunes dans le sud et celui-ci joue un rôle trèsimportant tant en matière de protection qued’assistance d’urgence dans le nord et dans l’est. Ily a environ huit ONG internationales (ONGI)importantes opérationnelles dans le nord et dansl’est, dont plusieurs travaillaient au Sri Lanka avantl’intensification du conflit ethnique et dontbeaucoup ont également des programmes dans lesud. Quelques organisations religieusesinternationales canalisent l’assistance humanitairevers les populations affectées par le conflit quiappartiennent à tous les groupes ethniques.

A l’époque de l’exode de la population de Jaffna,le GdSL a annoncé clairement qu’il ne souhaitaitpas que la présence de l’ONU soit plus vaste. Enfaisant référence explicitement au Rwanda, il aaussi refusé que de nouvelles ONGI n’arrivent pourtravailler dans le nord.

La capacité nationale nongouvernementale

Dans le Sri Lanka en temps de guerre, il se trouvaitaussi nombre d’organisations caritativesbouddhistes et quelques-unes qui étaient hindoueset musulmanes, de même qu’un vaste ensembled’organisations basées sur les collectivités locales(OBC) qui assuraient une aide d’urgence et une aidesociale. Certaines de ces organisations ont prisl’ampleur d’ONG de taille intermédiaire grâce àun financement extérieur accru de la part des ONGI,de l’ONU ou même bilatéralement par le biais duministère de la Reconstruction et de laRéhabilitation. La majorité d’entre elles couvrentdes régions géographiques modestes et possèdentune compétence et une capacité variées maisgénéralement limitées. Certaines, mais pas toutes,ont tendance à être ethniquement orientées.

Il est tout à fait possible que ce soit la Tamil ReliefOrganisation (TRO) [Organisation tamoule d’Aided’Urgence] qui dispose de la capacitéopérationnelle la plus vaste dans le nord. Celle-ci

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E: le cas du Sri Lankadément toute affiliation aux LTTE et prétend êtreune ONG indépendante. D’aucuns la considèrentcomme étant l’aile aide d’urgence et réhabilitationdes LTTE. Mais quel que soit son statut, il n’y aguère de doute que les LTTE ont leur mot à diredans les orientations, les programmes et lesressources de la TRO - tout comme cela est le casavec les autres organisations nationales qui setrouvent sur le territoire dont les LTTE assurent lecontrôle.

Les populations d’accueil

A l’instar d’autres pays, les populations résidentesd’accueil fournissent aux nombreuses IDP une aided’urgence considérable mais cachée. La majoritédes IDP — Cinghalaises, Tamoules ou Musulmanes— ne se trouvent pas dans des camps mais ce sontleurs proches, leurs amis ou encore des populationslocales bienveillantes qui les hébergent et quisubviennent à leurs besoins. Il n’empêche, lespopulations d’accueil ont, à leur tour, été affectéespar la sécheresse et par les lignes de combat qui sedéplacent.

En dépit de cette capacité globale considérable qui,si elle avait été bien coordonnée, aurait pu êtreappliquée de manière efficace, la condition descivils dans le Vanni et dans l’est s’estprogressivement détériorée. L’une des raisonsmajeures de cet état de fait est le contrôle étroitexercé sur l’espace humanitaire et les restrictionsqui lui sont imposées.

L’espace humanitaire

Les embargos économique et militaire

A partir du moment où les LTTE ont obtenu lecontrôle de la plus grande partie du nord au débutdes années 1990, un embargo économique a étédéclaré. Certains articles, qui avaient desimplications évidentes en matière de sécurité, ontété interdits. Parmi ceux-ci figurent, par exemple,les jumelles, le fil de fer barbelé, les piles de petitetaille (utilisées pour les détonateurs), l’essence oule gazole et les engrais à base d’urée (l’urée peutservir à faire des engins explosifs). D’autres articlestels que la paraffine et le ciment (utilisé pourconstruire des blockhaus) n’étaient autorisés qu’enquantités surveillées. En été 1995, les restrictionsqui pesaient sur les engrais à base d’urée ont étéélargies à d’autres engrais “ nets ”, même s’il n’estpas, en fait, possible de fabriquer des enginsexplosifs avec ces engrais.

Bien que la liste officielle des articles interdits et

soumis à des restrictions fût publiée officiellement,le ministère de la Défence ajoutait sans aucunavertissement des restrictions à d’autres articles telsque bicyclettes et leurs pièces de rechange,conserves alimentaires et boîtes d’allumettes -articles qui tous, vraisemblablement, pouvaientservir aux guérilleros des LTTE. Périodiquement,les espèces transportées par les organismes d’aidepour payer les salaires et effectuer des achats locauxétaient aussi limitées. Les organismes humanitairespouvaient transporter des articles soumis à unerestriction après obtention d’une autorisation quiexigeait l’aval du ministère de la Défense (MdD),mais même dans ce cas, le commandement militairelocal de Vavuniya et de Trincomalee pouvaitimposer ses propres restrictions, encore plusarbitraires, à n’importe quel article pouvant servirà l’aide d’urgence, à savoir serviettes de toilette,vêtements, seaux, lampes tempête, bâches enplastique, la plupart des médicaments et même dusavon et des sels de réhydratation à avaler. Bienque ces articles ne fassent pas l’objet de restrictionsofficielles, il y avait toujours des problèmesbureaucratiques ou logistiques qui justifiaient queces articles ne puissent être autorisés à entrer sur leterritoire ou, du moins, qu’ils ne le soient qu’enquantités minimes (Van Brabant 1996). Ce quin’était pas moins problématique était le fait quedes mesures d’aide d’urgence contre la sécheresseétaient lancées dans tout le pays, à l’exceptiontoutefois du nord où aucune autorisation n’a jamaisété accordée pour des pièces de rechange pourréparer les nombreuses pompes et tours de forageendommagées.

Une mesure arbitraire a été promulguée selonlaquelle des bâches de plastique blanc pouvaientêtre distribuées aux IDP dans la péninsule de Jaffnamais pas dans le Vanni, bien que le cadjan (palmestissées utilisées pour construire de simples huttes)plus volumineux et plus difficile à distribuer fûtautorisé.

Dans l’est, l’embargo était plus officieux sans pourautant être moins arbitraire. Au fur et à mesure quel’armée se retirait de ses camps excentrés, un grandnombre de villages s’est trouvé à nouveau dans unterritoire “ non dégagé ”. Ceux qui s’étaientréinstallés avaient droit à des rations alimentaires,qu’ils pouvaient se procurer auprès des centrescontrôlés par le gouvernement, mais ils se sontaperçus qu’ils ne pouvaient prendre que de petitesquantités à la fois, ce qui obligeait les populationsà faire des va-et-vient constants.

Contrôler l’assistance humanitaire vers le nord était

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facile en pratique. Il n’y avait que deux routesd’entrée possibles où les lignes devaient êtrefranchies. Il s’agissait de la route par la terre versle Vanni - avec des contrôles militaires en place àVavuniya - et de la route par la mer vers la péninsulede Jaffna - avec des contrôles au port deTrincomalee. Les organismes d’aide ne voulaientpas utiliser les avions militaires ou les navires dela marine pour se rendre à Jaffna, ni les vaisseauxprivés affrétés par le GdSL. Le CICR opérait sonpropre navire entre Trincomalee et la péninsule,offrant ainsi un transport “ neutre ”.

L’impartialité telle que perçue

Les organismes humanitaires internationaux onteffectué à plusieurs reprises des démarchesconjointes auprès du GdSL pour souligner lesbesoins non satisfaits de la population dans le nordet pour s’exprimer en faveur de mesuresparticulières pour la santé, l’eau, les abris et lasécurité alimentaire. Défendre des préoccupationshumanitaires et un meilleur accès pour l’assistancea toujours été une affaire politiquement sensible.Le GdSL et l’armée demeuraient inquiets quel’objectif des LTTE fût d’exploiter politiquementl’argument humanitaire. Il y avait aussi des doutescertains quant à l’impartialité des organismesinternationaux, allant de la conviction qu’ils étaientnaïfs sur le plan politique et qu’ils n’étaient pas aucourant de la façon dont les LTTE manipulaientleur présence et leur assistance, jusqu’à soupçonnerque, par solidarité avec les Tamouls “ opprimés ”,il était possible que certains membres du personnelappuient consciemment les LTTE. Les ONGnotamment faisaient l’objet de soupçons, et c’estun point qu’il faut envisager au vu d’années de

condamnation internationale du GdSL (précédent)s’agissant des Droits de l’Homme, de violenceélectorale et de répression étatique.

Cette perception était alimentée par le fait que lesorganismes humanitaires devaient se battredavantage contre la situation dans les régionscontrôlées par les LTTE que contre la situation dansles régions sous le contrôle du GdSL - beaucoupconsidéraient leur rôle d’assistance matériellecomme étant complémentaire à la capacité du GdSLcar elles assuraient une présence et un programmeplus forts dans les régions contrôlées par les LTTE,ce qui les rendait plus susceptibles, le cas échéant,d’être témoins de la mort d’un grand nombre decivils causée par les forces du gouvernement - etd’en parler - que des massacres de civils perpétréspar les LTTE. Elles n’avaient pas non plus deproblèmes d’accès dans les régions contrôlées parle gouvernement. Bien que le commandement desLTTE ait de temps en temps suggéré que celles-cipourraient exercer un contrôle plus grand sur lestravaux des organismes d’aide, comme elles lefaisaient sur les ONG locales, ceci ne s’était pasproduit, et donc les organismes d’aide n’avaient passouffert de grandes restrictions de l’espacehumanitaire de la part des LTTE. Il était toutefoisstructurellement difficile de paraître impartial etobjectif en raison de la situation sur le terrain.

Il était évident que le contrôle des civils tamoulsdans le nord était un aspect important des stratégiespolitiques et militaires des deux parties au conflit.Les organismes humanitaires devaient maintenir unéquilibre entre les considérations des besoins despopulations et le risque de faire le jeu de cesstratégies.

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Les mécanismes de coordination audéclenchement de la guerre

Le Gouvernement

Le ministère de la Réhabilitation et de laReconstruction semblait être le lieu naturelde coordination. En son sein se trouvait

l’office du Commissaire général des Servicesessentiels (CGSE) qui allait organiser l’assistancedu GdSL au nord contrôlé par les LTTE et,notamment, les rations alimentaires, la paraffine etles médicaments. Cependant, comme la majoritédes organismes étaient directement opérationnelsou comme ils travaillaient par l’intermédiaire deministères responsables et d’ONG locales, lesactivités humanitaires et de réhabilitation du GdSL,de l’ONU (à l’exception toutefois de l’UNICEF)et des ONG allaient opérer en parallèle, sans qu’uneseule tentative ne soit faite de travailler selon unplan global convenu en commun.

L’ONU

Le PNUD a accueilli, chaque mois, un “ ForumONG-Bailleurs de fonds ” pour rapprocher lesreprésentants des bailleurs de fonds, de l’ONU, dela Croix-Rouge, des ONGI et du GdSL afin dediscuter des questions de développement et defournir des mises à jour sur la situation humanitaire.Entre 1990 et 1994, ceci avait servi de forum oùles ONG avaient exprimé clairement leursinquiétudes face à ce que l’on percevait comme lestyle intimidant de la Commission présidentielle

Les mécanismes decoordination

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d’enquête sur les Organisations nongouvernementale (Van Brabant 1995). En 1994, aété lancée l’idée de mettre en place une base dedonnées, au sein du PNUD, sur les projets des ONG,pour former le noyau d’une unité potentielled’information, gérée par l’ONU ou par un comitéinterorganisations englobant le GdSL, toutefois ceprojet n’a jamais pris forme.

Pour sa part, le HCR a développé des relationsétroites en matière de programmation avec uncertain nombre d’ONG, en qualité d’intermédiairesou d’exécuteurs finaux de ses diverses séries deprojets à impact rapide qui avaient commencé versla fin de 1993 pour porter assistance auxcommunautés dans lesquelles des réfugiés rapatriésétaient revenus. Des réunions de programmationet d’examen ont été organisées avec les partenairesdu HCR.

Le Consortium des ONG

Le Consortium des ONG sur l’Aide d’Urgence etla Réhabilitation constituait le forum le plus vaste,ayant vu le jour en 1985 grâce à des réunionsinformelles entre les ONG. A l’intensification dela guerre en 1987, ces réunions ont été officialiséessous le nom de Consortium des ONG. Desreprésentants du GdSL, de l’ONU et de la Croix-Rouge étaient systématiquement conviés auxréunions mensuelles, l’ordre du jour englobait desmises à jour sur les régions, un échanged’information sur les activités projetées ou en courset toutes les autres questions qui se posaient. Il

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existait un poste de “ coordinateur ” de 1987 à 1993,qui a alors été remplacé par un poste à mi-temps de“ secrétaire ” et un Comité consultatif composé desept ONG membres.

Le bilan de la première décennie du consortium arévélé une divergence profonde entre ses objectifstels que déclarés et la pratique minimaliste decoordination que les membres autorisaient. Parmises objectifs figuraient des évaluations des besoinsen aide d’urgence et en réhabilitation ; le partagedes ressources et des compétences techniques ; lerenforcement des organisations locales et uneliaison collective avec les organismes dugouvernement. En pratique, le consortium n’a pasfait beaucoup plus qu’organiser des réunionsmensuelles sans originalité. Les mises à jour surles régions étaient de qualité variée et, parfois, ellesse contentaient de dresser la liste des activités del’organisme rapporteur plutôt que de se concentrersur les besoins non satisfaits. Une coordinationsectorielle, dans le domaine de la santé ou del’agriculture par exemple, dépendait entièrementde l’initiative d’un organisme membre intéressé.Un échange thématique, tel que sur les programmesd’épargne et de crédit, se produisait dans desréseaux externes au consortium sans que celui-cin’y soit lié ou ne bénéficie d’aucune informationen retour. Le répertoire des organismes donnait unprofil général, mais sans détail, des budgets, de ladotation en personnel ou des projets.

Il n’existait pas de base de données indiquant quitravaillait et à quel endroit. Le consortium n’étaitpas parvenu à stimuler un débat critique sur lesquestions de politique et de programmation. Il neservait pas non plus de forum même pour les défiscritiques tels que la question de la législation desONG ou d’un plan de réhabilitation et dereconstruction à grande échelle pour les régionsaffectées par la guerre.

Cette inefficacité - et la déception que suscitaientses résultats médiocres - avaient été le propre choixdes membres. Des examens effectués en 1989 puisde nouveau en 1991, avaient souligné ses faiblessesstructurelles, mais à chaque fois les membres,craignant vraisemblablement de perdre leurindépendance, avaient refusé de lui donner uncaractère officiel, de l’influence et la capacité dedevenir plus efficace. C’est la raison pour laquelleil est demeuré une association sans structuresrigides dans laquelle personne n’était tenud’abandonner la moindre autonomie. Le Comitéconsultatif n’était pas un mécanisme efficace degestion des affaires publiques et il ne générait pas

de vision à plus long terme ni le sentiment d’avoirun but. Une secrétaire à mi-temps suffisait just pourpréparer une réunion et pour diffuser les documents.De surcroît, installer la secrétaire dans le bureaud’un organisme membre, se servir du papier à en-tête d’un organisme membre et se réunir à tour derôle dans les locaux des organismes membres,maintenait les coûts à un niveau peu élevé maisaussi le profil du consortium ! Et par conséquent,ce dernier ne pouvait agir en tant que point deconvergence identifiable et efficace pour les autresorganismes, pour le gouvernement et pour lesvisiteurs.

Le renforcement de la coordination

Une initiative de l’ONU

Lorsque, au cours de l’été 1995, la guerre s’estintensifiée sur la péninsule de Jaffna, les organismesinternationaux ont passé en revue leur état depréparation en cas d’urgence. En octobre 1995,l’ONU a lancé les réunions de son équipeopérationnelle interne d’urgence, présidée par lePNUD. Celle-ci comprenait des organismes tels quele PAM, la FAO et l’OMS qui, à l’époque, n’avaientaucun programme ni aucune présence dans la zoneaffectée par la guerre. L’ordre du jour et les résultatsdes réunions n’étaient cependant pas partagés, dumoins pas avec les ONG.

Le même mois, à la suite de la visite sur le terraineffectuée par un responsable chevronné des servicesde secours du HCR, l’ONU a organisé un séminaired’un jour et demi qui, l’espérait-on, se solderaitpar la mise en place d’une équipe opérationnellemultilatérale chargée de la gestion de la situationhumanitaire. Présidée à la fois par le Commissairegénéral des Services essentiels et par le représentanten exercice du PNUD, celle-ci rassemblait desreprésentants de haut rang du gouvernement,d’autres organismes de l’ONU, de la Croix-Rouge,des ONG et des bailleurs de fonds. Lorsqu’il estdevenu évident que le GdSL hésitait à convier despersonnes de l’extérieur à participer au processsusde prise de décision, l’idée de la création d’uneéquipe opérationnelle fut modifiée en celle d’un“ forum ” pour partager l’information. Mais cettesuggestion était tout aussi inacceptable aux yeuxdu GdSL.

Des frictions avaient déjà commencé à sedévelopper entre le GdSL et l’ONU. Le PNUD adû renvoyer deux médecins bénévoles de l’ONU,lorsque le MdD a refusé l’autorisation de laisserentrer des radios qui, pour l’organisme,

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E: le cas du Sri Lankaconstituaient une condition préalable à ses travauxdans le nord. Le GdSL s’était aussi plaintofficiellement lorsque, sur la base d’uncommuniqué de presse de MSF-France, le directeurde l’UNESCO à Paris avait condamné la mortd’écoliers au cours d’un raid aérien sur la péninsulede Jaffna.

Un désaccord public avec l’ONU s’est produit peude temps après le séminaire. Quand il est devenuévident que la population fuyait la ville de Jaffna,le Secrétaire général de l’ONU a exprimé sesinquiétudes en public parlant d’une crisehumanitaire potentielle et de la nécessitéd’organiser une opération d’aide d’urgence sur uneéchelle appropriée. Ces observations ont provoquéune réponse acerbe de la part du ministre desAffaires étrangères. Le gouvernement a réaffirméson engagement et sa capacité à fournir uneassistance humanitaire, mais il a également annoncéclairement qu’il ne souhaitait pas que la présencede l’ONU soit plus importante et qu’il souhaitaitencore moins une intervention directe de l’ONU.Il a, en fait, défini le conflit comme étant une affaireinterne, laissant au GdSL le soin de garderl’initiative dans la gestion de la crise.

Le Gouvernement

L’un des résultats immédiats de ce désaccord avecl’ONU a été la désignation d’un fonctionnaire enqualité de “ Point de convergence ” pour servird’interlocuteur sur les questions qui se rapportaientà l’aide d’urgence pour le nord sous le contrôle desLTTE. On avait espéré que ceci annonceraitl’amélioration si nécessaire des communications etde l’interaction entre le GdSL et les organismeshumanitaires internationaux en particulier. Mêmesi, au cours des mois suivants, les organismes ontrencontré ce “ Point de convergence ”, à titreindividuel et à titre collectif, il est apparu par lasuite que ce rôle ne comportait en soi aucuneautorité efficace. Il s’agissait tout simplementd’essayer d’“ arranger ” des solutions auxnombreux problèmes pratiques auxquels lesorganismes étaient confrontés, sans aucuneinformation en retour sur les plans et les activitésdu GdSL, et encore moins de programmationcommune.

En avril 1996, lorsque l’ensemble de la péninsulede Jaffna était tombé sous le contrôle de l’armée,le GdSL a relancé l’Autorité de Réinstallation etde Reconstruction pour le Nord (RRAN), qui avaitpris la succession d’une équipe spécialeprésidentielle interministérielle pour le Nord tout

d’abord créée en janvier 1995, à l’époque despourparlers de paix et lorsqu’un programme dereconstruction nationale était en préparation.Comme pour l’équipe spéciale qui l’avait précédée,il était difficile de savoir qui participait à la RRAN,quels étaient exactement ses rôles et procédures etsur quelle information elle fondait ses décisions.Aussi étonnant que cela puisse paraître, lesorganismes internationaux ont été informés quel’autorité que le ministère de la Reconstruction etde la Réhabilitation exerçait sur le nord lui étaitretirée et qu’elle se limitait dorénavant aux régionsdu centre et de l’est affectées par la guerre. Choseplus déroutante, un second Point de convergence aalors été désigné pour servir d’interlocuteur pourles régions du nord récemment amenées sous lecontrôle du gouvernement. Là encore, on ne savaitpas exactement quelle autorité réelle ce posteconférait. De plus, la nomination n’a pas ouvert lavoie à un dialogue ni à une communication efficaceset, encore moins, à une coordination, entre lesorganismes internationaux et le GdSL.

L’absence de communication et de coordinationefficaces avec le gouvernement central contrastaitavec la situation sur le terrain, du moins dans lesrégions du nord où les AG et le personnel desministères responsables devaient faire face auxproblèmes que suscitait un déplacement depopulation soudain et à une grande échelle etaggravé, de surcroît, par la sécheresse. 5 ans suivitune étroite collaboration entre les organismeshumanitaires dans le cadre de comités régionauxd’aide d’urgence. En décembre 1995, il semblaitque l’AG en poste à Vavuniya, dans la région duquelse trouve la route “ frontière ” pour se rendre dansle Vanni, allait devenir le coordonnateur de cetterégion.

Combiner ce rôle de centre logistique à celui decentre d’information s’est avéré difficile enpratique. En dépit de l’appui des organismesinternationaux, le manque de compétence et dediscipline dans l’échange de l’information entre lesnombreux protagonistes à Colombo, et entre l’AGet les bureaux des organismes d’aide dans le Vanni,produisait une information souvent incomplète,vague ou non vérifiée, ce qui rendait toutecoordination impossible.

Qu’il n’existe pas de coordination efficace avec legouvernement était dû au fait que l’on avait laisséles objectifs militaires et politiques l’emporter surles préoccupations humanitaires, mais pas au pointtoutefois de créer une urgence de masse, ce quiaurait engendré en soi une plus grande pression

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internationale. Le MdD assumait l’autoritéprimordiale sur toute question qui se rapportait àla zone en guerre. Le personnel du MdD et leCommandement opérationnel conjoint n’assistaientpas aux réunions interorganisations ni aux réunionsavec les Points de convergence et étaient,difficilement l’office du ministre de la Défense, toutjuste joignables. Il n’y avait donc aucune possibilitéd’échange de l’information ni de confiance.

Le Consortium des ONG en matière d’Aided’urgence et de Réhabilitation

Pendant les dix-huit premiers mois de la guerre,pour des raisons externes et internes, le Consortiumdes ONG n’offrait pas de mécanisme efficace enmatière de coordination. L’une des raisons externesmajeures était le climat d’intimidation et deméfiance qui s’est rapidement développé. Personnene pouvait rester en marge du nouveaudéclenchement de la guerre et, inéluctablement, lemalaise entre la plupart des Cinghalais et desTamouls s’est accru, y compris parmi ceux quis’occupaient de l’aide d’urgence. En novembre1995, une campagne de presse vicieuse alléguaitque les organismes humanitaires étaient en traind’aider les LTTE, que ce soit délibérément ou non.A un moment donné, une foule mobilisée par uneradio locale contre une réunion d’ONG, est devenueagressive. Les organisations religieuses quiapportaient une aide d’urgence ont été intimidéeslorsque deux prêtres ont été arrêtés et accusés defaire passer clandestinement des articles interditsvers le nord. La campagne de diffamation a, en fait,intimidé les organismes d’aide qui sont alorsdevenus très secrets. Que certaines déclarationsfaites lors d’une réunion du consortium aient étédivulguées à la presse et dénaturées par celle-ci, aprovoqué de graves inquiétudes quant à laconfidentialité de ces déclarations. Dans tous lescas, les fonctionnaires du Gouvernement n’ont plusassisté aux réunions du consortium.

Sur le plan interne, le consortium n’avait pasélaboré de tradition de coordination proactive.Celle-ci ne saurait se concrétiser du jour aulendemain et, en conséquence, un processus derévision a été mis en place survenant exactementdix-huit mois après le déclenchement de la guerre.

Objectifs de ce processus de révision - Améliorerla qualité, l’efficacité, le professionalisme et latransparence des travaux de ses membres est devenule but du nouveau consortium. Il a formulé troisobjectifs :

• rendre des services qui offrent un intérêt à sesmembres ;

• offrir un forum aux diverses parties prenantesen matière de réponse humanitaire permettantde rencontrer ses membres et de les encouragerà mettre en place une position commune et àprendre des initiatives collectives ;

• promouvoir et faciliter des initiativesstratégiques conjointes, une coordinationproactive, un apprentissage collectif et ledéveloppement des compétences.

Il est manifeste que l’objectif le plus ardu, maiségalement le plus important, était le dernier.

Chose importante, la portée géographique duconsortium a été confirmée comme couvrant toutel’île. Auparavant, ses membres avaient concentréleurs efforts sur le nord, ce qui rendait le consortiumvulnérable à des accusations de partialité et révélaitune analyse inadéquate des différents conflits quiaffectaient le Sri Lanka.

Une autre proposition nouvelle était que leconsortium offre un forum pour explorer quelsétaient les rôles, les possibilités et les contraintesde ces organismes qui travaillaient dans le conflitmais également sur le conflit. Les discussionsprécédentes avaient tendance à être dominées parles aspects techniques et logistiques de l’aided’urgence. Peu d’attention déterminée avait étéconsacrée aux capacités locales, aux moyensd’existence locaux ou encore aux dimensionspsycho-sociales du conflit. L’on semblait avoir peuconscience du dialogue intercommunal local et desefforts de réconciliation, ou encore de l’existenced’une documentation réalisée par des analystes sri-lankais sur les causes et la politique du conflit. Unemeilleure connaissance de ces deux questions auraitaidé les organismes à prendre position de manièreplus efficace pour défendre leur rôle et leur placeface aux doutes et critiques exprimés en public.

L’adhésion à ce consortium – Le processus derévision a soulevé des questions importantes quantà l’adhésion au consortium. La politique qui avaitprécédé, à savoir une adhésion ouverte et inclusive,s’était soldée par très peu d’action efficace. Et, parconséquent, il a été proposé une organisation plusévidente de l’adhésion, avec des statuts, lesdemandes d’adhésion officielle devant être passéesau crible, les droits et obligations des membresénoncés clairement et la possibilité de retirer auxmembres leur carte d’adhésion lorsque les individusne montraient aucun engagement actif. Force était

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E: le cas du Sri Lankade compenser un nombre plus restreint de membrespar une qualité et une efficacité plus grandes. Choseintéressante, certaines organisations religieusess’inquiétaient de devenir membres à part entièred’un consortium officiel d’ONG. La nouvellelégislation des ONG, qui exerçait un contrôle plusserré, demeurait une menace, et ces organisationsreligieuses pensaient qu’elles feraient mieux demaintenir une identité séparée : “ nous sommesavec vous mais pas des vôtres ”. On a égalementsoulevé la question de savoir si les organisationsqui s’occupent exclusivement des Droits del’Homme pouvaient en être membres à part entière.Le GdSL et les LTTE se sont montrés extrêmementsensibles face à des déclarations et desdénonciations avancées par des organisations quis’occupent des droits de l’homme. Cesorganisations qui œuvrent au Sri Lanka ne formentpas toutefois un groupe cohésif doté d’un code deconduite convenu. Ceci rend méfiants lesorganismes opérationnels qui assurent une présencesur le terrain quant à une réaction violente à leurencontre et, notamment, si les informations relativesaux violations semblaient venir d’eux. Bien que l’onait pensé qu’il fallait développer des relations deconfiance et de coopération avec les organisationsqui s’occupent des Droits de l’Homme, il a étédécidé que seuls les organismes opérationnels

devraient devenir membres du consortium.

La capacité – Pour être efficace le consortium avaitbesoin d’un secrétariat. Pour financer ce secrétariatet éviter que ne se prolonge éventuellement unesituation où les effectifs étaient en majeure partiepassifs, force était d’honorer le principe d’unecontribution. Il a donc été proposé de relever lacotisation symbolique. Les critères de référence decette nouvelle cotisation pouvaient être le niveaudu salaire annuel d’un employé non qualifié dansle cadre du bureau d’une ONG, ou encore un pourcent du budget annuel de l’organisme en question,ce qui semblait un prix raisonnable au regard desavantages qu’offrait le secrétariat en matièred’information et de coordination. Pour ceux quiétaient prêts à payer mais qui n’en avaient pas lesmoyens, des contributions en nature pouvaient êtreenvisagées.

La coordination des ONG au niveaurégional

Dans plusieurs régions du nord et de l’est, les ONGorganisaient leurs propres réunions à intervallesréguliers. A l’exception des représentants sur leterrain des offices d’organisations internationalesou nationales plus importantes, elles étaient surtout

Le processus de révision du Consortium des ONG

La révision s’est déroulée dans le cadre d’une concertation et avec transparence et elle aabordé le problème grâce à une planification stratégique. Dès le début de 1995 les membresdu consortium avaient mis en doute son efficacité. Le Comité consultatif a alors organiséquelques rélexions exploratoires qui ont souligné quelles étaient les questions et les sensibilitésmajeures. Le 7 mai, un Comité de révision a été mis sur pied, dont les membres du consortiumont approuvé le mandat. Ces membres, à savoir quatre Sri Lankais et trois étrangers, ont étésélectionnés sur la base de leur engagement et de leur expérience. Ils ont analysé la situationau Sri Lanka et dans le secteur des ONG, de même que les relations des ONG avec les autresprotagonistes. Ce n’est qu’après cet exercice qu’a été formulée une vision pour le Sri Lanka etpour le secteur des ONG. Cette vision a été suivie d’une déclaration quant aux buts, auxobjectifs et aux activités éventuelles et elle a été accompagnée des priorités recommandées.Les questions de capacité et de financement étaient encadrées par des objectifs déclarés.Enfin, il a été proposé une structure en matière de gestion des affaires publiques, avec unComité directeur élu qui offrirait des conseils plus concrets tout en maintenant une transparenceet une obligation de rendre compte.²

Le premier projet de proposition était prêt dès septembre 1995, le second a suivi en janvier1996 (Comité de révision de 1996). La guerre a considérablement ralenti le processus et il n’aété possible de se pencher à nouveau sur les questions de financement et d’adhésion que versle milieu de 1996. Dès juillet 1996 le Comité de révision avait en grande partie repris le rôledu Comité consultatif. L’ancien consortium a été dissous après qu’un plan de travail pour lacréation d’un nouveau consortium eut exposé en détail et qu’un Comité provisoire a été créécomposé d’individus venant d’organismes ayant un intérêt avéré. Le nouveau Consortium enmatière d’Aide humanitaire a effectivement commencé ses travaux à l’automne 1996.

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composées d’OBC locales ou d’ONG de tailleintermédiaire. Leurs réunions avaient tendance àêtre plutôt formalistes et limitées principalement àun échange de l’information, ce qui ressemblait àcelles du Consortium des ONG à Colombo avantqu’il ne soit procédé à sa révision. Le groupe deJaffna avait été très complet dans son ordre du jour,toutefois le despotisme occasionnel du TRO avaitprovoqué un sentiment de méfiance. ATrincomalee, on avait commencé à réfléchir sur lerôle et sur le fonctionnement d’un organe decoordination. Jusqu’en 1996 au moins, lacommunication entre les consortia des ONGrégionales et le Consortium des ONG à Colombodépendait entièrement du personnel sur le terraindes organisations plus importantes. A moyen terme,il semblait que ce mécanisme était peu satisfaisant.Les réflexions et accords qui émanaient de lacapitale n’atteignaient pas toujours le personnel surle terrain, alors qu’il n’était pas donné suite àColombo à toutes les inquiétudes soulevées sur leterrain — et ce, spécialement dans des endroitsautres que Jaffna et le Vanni. L’idéal serait qu’unecommunication directe et un effort de collaborationsoient développés entre les organes de coordinationqui se trouvent dans la capitale et dans les régions.Ceci exigerait un investissement préliminaire dansune réflexion collective analogue au niveau desrégions et, probablement, un certain appui pourmettre en place des institutions comme l’avaientfait les organismes internationaux dans le cas desorganes de coordination des ONG régionales, dansle sud. Cependant, ceci ne pouvait être entrepris enplein cœur d’une situation d’urgence.

Il n’empêche, une certaine forme de collaborationefficace sur le terrain a bien eu lieu, dans le nordau moins. Les comités d’aide d’urgence régionauxprésidés par l’AG offraient un cadre d’évaluationcontinue et de planification des programmes, leHCR et le CICR y prenaient alors part. La restrictionimposée par le GdSL au nombre d’organismesinternationaux a également aidé, de même que, cequi est ironique, les restrictions qui pesaient surl’accès et sur les marchandises consacrées à l’aided’urgence. L’échange et la mise en commun desressources matérielles et techniques sont plusspontanés lorsque ces biens sont rares.

Le Groupe d’urgence interorganisations

Avec l’intensification de la guerre à l’automne1995, huit ONG opérationnelles plus importantesont commencé à tenir leurs propres réunionsrégulières. Cette coalition était née spontanémentdu fait qu’elles avaient toutes rencontré les mêmes

obstacles bureaucratiques et qu’elles avaientconscience qu’après le désaccord entre le GdSL etl’ONU, en tant qu’organismes internationaux, ellesoccupaient une position “ politique ” quelque peudifférente de celle des organismes sri-lankais. Lesorganismes sri-lankais s’étaient aussi montréréticents à participer à une campagne et à desdémarches collectives auprès du GdSL, ou encoreà signer des communiqués de presse mêmesoigneusement rédigés. Le Consortium des ONGne constituait pas à ce moment-là un forum efficace.Très rapidement, le HCR, le CICR et les autresfournisseurs majeurs d’aide d’urgence s’y sontjoints. Plus tard, l’UNICEF et le PAM ont assisté àces réunions de temps à autre. Le HCR et le CICRen raison de leur statut juridique internationalspécifique ont, par moment, suivi un protocoledifférent pour soulever les questions auprès duGdSL et, donc, les communications écrites de lapart du groupe n’étaient signées que par les ONG.Malgré cela, le forum garantissait un entendementcommun et des objectifs communs constants.

Au printemps 1996, on a commencé à se poser desquestions sur la participation des représentantsbailleurs de fonds. L’on pensait que lespréoccupations humanitaires devaient continuer àêtre clairement distinctes de l’ordre du jour plusvaste en matière de politique étrangère des bailleursde fonds et du GdSL et la préférence a donc étépour que ce soit le Groupe interorganisations quientreprenne des démarches spéciales auprès de lacommunauté des bailleurs de fonds. On a égalementsoulevé des questions quant à la participation desconseillers en affaires humanitaires qui étaient aunombre de deux : le premier travaillait pourl’Agence canadienne de Développementinternational et le second pour l’ONU. Si le

Les objectifs du Groupe d’urgenceinterorganisations

Le Groupe d’urgence interorganisationsavait pour objectifs de suivre de près lacondition des personnes déplacées et despopulations d’accueil et de communiquerune image complète et analytique de lasituation au GdSL et à la communautédiplomatique ; de fournir un forum pourlancer un groupe de pression cohérent etdes initiatives de propagande ; et de discuterdu sens et de la nature du mandathumanitaire afin de maintenircollectivement une position impartiale dansune situation fortement politisée.

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E: le cas du Sri Lankaconseiller qui travaillait pour l’organisme bailleurde fonds a vraiment adopté un rôle d’observateuret a limité ses interventions à donner des conseils,le conseiller de l’ONU, en revanche, a parfois étépoussé par le directeur du PNUD à servir de porte-parole.

Etant donné que le PNUD n’exerçait pas d’activitésopérationnelles dans les régions affectées par leconflit et que le GdSL s’était montré manifestementirrité par une propagande trop ferme du PNUDquant à ses préoccupations humanitaires, plusieursorganismes opérationnels ont trouvé que l’ordre dujour, les priorités et l’approche du directeur étaientdevenus trop prudents. Ces tensions structurellesentre le rôle de représentant diplomatique de l’ONUet celui de coordonnateur humanitaire ont provoquéune gêne considérable pour toutes les partiesconcernées.

Une coordination efficace ?

La coordination de l’action humanitaire

Les principaux défis à relever en matière decoordination opérationnelle étaient dans lesdomaines de l’évaluation des besoins et de lacapacité, de l’allocation des ressources, de lastandardisation des procédures et des directives etde la planification coordonnée et de la mise enœuvre. A travers toute la guerre, c’est le Grouped’urgence interorganisations qui a entrepris latentative de coordination la plus sérieuse.

L’évaluation – Bien que les AG aient régulièrementrédigé des rapports de situation par région, lesorganismes internationaux n’y avaient pashabituellement accès. Le contenu de ces rapportsétait en partie divulgué lors des réunions régionalesmais, en général, l’image formée au sein du Groupeinterorganisations, provenait des rapports établispar les organismes membres. Chose importante, uneou deux ONG ont également mené des interviewssemi-structurées avec des IDP et des famillesd’accueil, pour arriver à mieux connaître quelsétaient leurs besoins tels que perçus.

Le Groupe d’urgence interorganisations a procédéassez rapidement à la nomination d’un responsablede l’information. A l’origine, l’idée était que ledétenteur de ce poste suivrait de près lesdéveloppements politiques et militaires, lesmouvements de population, la sécurité alimentaire,la santé publique et la logistique et qu’il endégagerait les questions et les tendancesessentielles. Une telle vue d’ensemble pourrait alors

être utilisée pour des initiatives opérationnelles oude propagande conjointes. Avec le recul, tenter detraiter les diverses données à l’aide d’une base dedonnées informatisée ne semble pas avoir été laméthode appropriée. Pour faciliter la saisie desdonnées, on a demandé aux organismes membresde soumettre leur information sous un formatstandard, pour lequel des fiches spéciales ont étéconçues. Or le personnel sur le terrain a considéréces fiches comme étant un fardeau supplémentaireet il était peu disposé à les remplir. De surcroît, etce qui est plus important encore, cette façond’aborder le problème par base de données aconcentré l’attention sur des activités facilementquantifiables. Ainsi donc, bien des efforts ont étéconsacrés à suivre la progression del’approvisionnement d’articles ménagers desecours, alors que les plus grandes vulnérabilitésse trouvaient dans les domaines de la sécuritéalimentaire, de l’eau et de la santé. Il existaitdiverses sources d’information sur ces secteurs,dont certaines étaient évaluées avec précision etd’autres non, mais qui n’étaient pas correctementcompilées.

La sécurité alimentaire était une questionpolitiquement sensible, surtout après que le GdSLs’était offensé suite à des rapports faits à la hâte etnon corroborés qui laissaient entendre qu’il existaitdes pénuries de vivres et suite à des déclarationspubliées dans la presse internationale quiindiquaient que les vivres étaient utilisées comme“ arme de guerre ”. Comme le GdSL s’étaitofficiellement aviagé la responsabilité des rations,les organismes humanitaires ont, en conséquence,évité toute implication dans les transferts de vivres.

Bien que les enquêtes nutritionelles initiales n’aientpas indiqué qu’il y avait une malnutritionimportante, de graves inquiétudes persistaient quantà la sécurité alimentaire. Pour des raisons pratiqueset politiques il était impossible d’assurer un suiviindépendant de la ligne d’approvisionnement enrations. On disposait d’une information sur laproduction vivrière locale et sur les prix du marchémais, sans modèle de sécurité alimentaire adéquatces données n’ont pas été utilisées. Le PAM et laFAO, inquiets de l’impact de la sécheresse, se sontvu refuser l’accès au nord. C’est finalement uneenquête du CICR sur la sécurité alimentaire desménages qui a révélé que les mères et les personnesâgées étaient en train de devenir sous-alimentés carelles se privaient de leur propre nourriture pour ladonner à leurs enfants et que l’insécurité alimentaireétait plus grande dans certaines parties de l’est que

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dans le nord.

Dans le secteur de l’eau et de l’assainissement, seulun organisme impliqué a élaboré un dossier, suivantde près les niveaux d’eau dans les puits, gardant uninventaire des installations et des activités etinsistant qu’il était nécessaire d’intervenir plusfermement. Comme les autres organismesimpliqués ne conservaient pas d’informations dece type, une image détaillée n’était disponible quepour une région d’opération.

Les comités de santé régionaux, auxquelsparticipaient le personnel local du ministère de laSanté et des organismes sur place, permettaient desuivre de près les besoins sanitaires et les capacitésde réponse des services de santé dans le nord.Cependant, aucun échange ni aucune coordinationefficaces de l’information n’avaient lieucentralement, à Colombo. Logiquement, leministère de la Santé aurait dû être l’autoritéappropriée mais, au cours de la première année dela guerre, il n’a convoqué aucune des réunionstrimestrielles qu’il avait lancées au printemps 1994.En outre, les décisions de facto sur lesapprovisionnements sanitaires étaient prises par unComité médical au sein du MdD. Ce comité étaitfermé et inaccessible aux organismes humanitaireset la logique de ses décisions n’a jamais été déclaréeouvertement.

Dans l’ensemble, il s’est avéré difficile et lent demettre sur pied un système de suivi et d’informationinterorganisations adéquat. En revanche, grâce auxrapports oraux effectués lors des réunionshebdomadaires, il était possible de se faire uneimage raisonnable et assez complète quoique pastoujours appuyée sur des données solides. Cesrapports contribuaient aux rapports de situationglobaux du Conseiller de l’ONU sur les Affaireshumanitaires. Dans ce contexte politiquement trèschargé, un rapport de l’ONU conservait encore bienplus de poids qu’un rapport rédigé par les ONGque le GdSL continuait à tenir à distance.

L’omission la plus importante était l’évaluation dela capacité. Heureusement, le TRO etl’administration gouvernementale réduite auminimum dans le nord ont fait preuve d’unremarquable talent sur le plan de l’organisation,alors que les IDP et la population d’accueil engénéral avaient plus de biens que l’on ne se l’étaitimaginé à l’origine. Mais, après deux années deguerre et de déplacement, ces biens étaient engrande partie à sec.

L’allocation des ressources – Sur le plan

géographique, les organisations humanitaires ontsuivi les concentrations de population enmouvement, toutes deux poussées par la guerre dansle nord. La faiblesse stratégique la plus flagrantede tout l’effort de coordination, cependant, étaitl’indifférence à l’égard de l’est. Politiquementcrucial, militairement plus flou et peu sûr et surtoutplus ardu d’un point de vue logistique, il y avaitdes poches où les besoins étaient beaucoup plusgrands et où les infractions et violations des droitsdes personnes étaient bien plus importantes quedans le nord.

Pour ce qui était de l’allocation sectorielle, lesorganismes ne peuvent être tenus responsables desdéséquilibres qui existaient dans le typed’assistance matérielle fournie. Ces déséquilibresprovenaient, en effet, des politiques restrictives duGdSL et du MdD. La majorité des organismesétaient peu disposés à être impliqués dans lafourniture de rations alimentaires, dont le GdSLs’était officiellement chargé comme étant saresponsabilité. Les organismes tenaient à stimulerla production alimentaire locale, mais ils ont vuleurs efforts entravés par les restrictions sur lesengrais, sur les semences et sur le ciment nécessaireà la réparation des canaux d’irrigation. L’aideofferte dans les secteurs de la santé, de l’eau et desabris était inadéquate en raison des restrictionsimposées. En conséquence, on a consacré davantaged’efforts à la fourniture d’articles ménagers desecours que cela n’aurait normalement été le cas.L’une des exigences majeures des IDP était de seprocurer des possibilités de revenu, sujet pourlequel les organismes n’avaient que descompétences limitées. Certaines initiatives localesont été financées pour assurer une aidepsychosociale dont le besoin se faisait grandementsentir.

Au regard des limitations opérationnelles éprouvéeset de la capacité locale considérable, il est possiblede voir avec le recul que l’on aurait pu fairedavantage attention au développement du potentiel,spécialement pour les OBC, les ONG de tailleintermédiaire et les associations d’IDP, même si celaétait difficile dans le contexte de déplacementsconstants.

La standardisation des directives et des procédures– En l’absence de travaux efficaces de l’équipespéciale, la standardisation n’a reçu qu’uneattention systématique limitée. Le HCR et sespartenaires d’exécution ont rationalisé lesprocédures de soumission des propositions pour lesprojets à impact rapide. Les organismes qui

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E: le cas du Sri Lankadistribuaient les articles ménagers se sont misd’accord sur un forfait et sur les procédures à suivre.Mais différents organismes ont continué à employerdes méthodologies différentes dans les enquêtesnutritionnelles, ou des politiques différentes pourles demandes de fonds renouvelables de prêts quiavaient été mis sur pied avant la dernièreintensification de la guerre.

La planification conjointe et l’exécution – Peu deceux qui œuvraient pour l’aide d’urgence et laréhabilitation s’attendaient à ce que l’ensemble dela population de Jaffna prenne la fuite. Une réponserapide à une crise d’une telle ampleur a été jugéecomme étant une plus grande priorité qu’uneréponse programmée. Bien qu’il y ait eu unecertaine concertation rapide pour savoir quiprojetait d’entreprendre telle chose ou telle autre,les organismes ont pris leurs propres décisions surles approvisionnements à acheter. Certains ontchoisi de “ planter leur drapeau ” d’avance, puisn’ont pu tenir leurs promesses.

La planification proactive interorganisations étaitsurtout axée sur la fourniture d’abris.Conformément aux conditions imposées par leMdD certains organismes avaient importé desbâches de plastique blanc qu’il était impossibled’utiliser pour le camouflage. Les organismesétaient parfaitement conscients que le GdSLcraignait qu’une assistance trop importante neconsolide le déplacement de la population de Jaffna,que le GdSL tenait à voir revenir chez elle. Il y a euune certaine coordination sur les méthodologies deciblage et de distribution qui allaient laissé aux IDPelles-mêmes le maximum de choix quant à l’endroitoù elles allaient résider. Mais ces plans ont étéperturbés par des restrictions arbitraires sur letransport des bâches en plastique vers le Vanni. Uneplanification opérationnelle conjointe détaillée,confrontée à des restrictions imprévisibles surl’importation ou sur le transport d’articles desecours a cessé d’être utile ou même réaliste. Enraison des contraintes et des pénuries, il y avaitbeaucoup d’échanges pragmatiques et de mises encommun des ressources une fois que celles-ciavaient franchi les lignes.

En ce qui concerne la requête exprimée en 1996par le GdSL sur le financement de l’aide d’urgenceet de la réhabilitation à Jaffna, ceci a été partagéavec l’ONU et les bailleurs de fonds mais pas avecles ONG qui ont également été exclues desdiscussions officieuses que les bailleurs de fondset l’ONU ont eu à leur sujet.

La coordination de la diplomatiehumanitaire

Le Groupe d’urgence interorganisations dans sonensemble, ou du moins la partie des ONG qu’ilcomprend en son sein, a effectué un certain nombrede démarches collectives auprès des représentantsdu GdSL, des LTTE et des bailleurs de fonds. Audépart, ces démarches avaient eu tendance à secentrer sur l’accès pour les organismes humanitaires(auprès du GdSL) et sur leur indépendance (auprèsdes LTTE), mais de plus en plus, l’accent s’esttourné vers les besoins des populations civiles.Plusieurs memorandums ou courts rapports ont étéréalisés sur des sujets d’actualité tels que les besoinsnon satisfaits en matière de santé, l’impact desengrais sur la production agricole et l’impact de lasécheresse et du déplacement de population surl’accès à une eau potable saine.

Les ONG, individuellement et collectivement,n’étaient pas préparées à plaider en faveur desprincipes humanitaires et de l’espace humanitaire.Il n’y avait pas de concept clair sur ce qui constituteles droits fondamentaux des civils dans unesituation de guerre. Les ONG ne maîtrisaient pasles conventions internationales humanitaires et desdroits de l’homme et, en général, elles ne savaientpas quelles étaient les conventions que le GdSLavait signées. Elles ont même omis de prendrecomme référence les politiques existantes du GdSLsur les droits des pauvres, des populations affectéespar la sécheresse ou des IDP, de même que les lignesdirectrices du GdSL sur la réinstallation. Elles neconnaissaient pas l’existence, jusqu’à une date bienplus tardive, du Code de conduite de la Croix-Rougeet des ONG pour les situations d’urgence, sur lequelelles auraient pu fondé une argumentation pourdéfendre leur propre rôle et les principeshumanitaires.

Il n’empêche, le Groupe d’urgence inter-organisations a fourni un forum de réflexioncollective sur les façons dont les effortshumanitaires pouvaient être récupérés par lesparties au conflit, puis entravées par les stratégiespolitiques et militaires. Ceci a contribué à unpositionnement collectif plus pénétrant et plusprudent, et a permis d’éviter une situation où lesorganismes d’aide pourraient être montés les unscontre les autres.

Un test douloureux à cet égard s’est produit endécembre 1995, lorsqu’il a été découvertaccidentellement qu’un organisme britanniqued’aide médicale d’urgence envisageait d’effectuer

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une “ évaluation ” au col de l’Eléphant, campmilitaire au bord de la lagune de Jaffna, qui était àcette époque encore entièrement à l’intérieur duterritoire sous le contrôle des LTTE et qui n’étaitaccessible qu’en avion militaire. L’organisme venaitd’arriver au Sri Lanka et n’avait qu’un projetmodeste dans l’est sous le contrôle dugouvernement. Il avait avisé les autres organismesqu’il espérait lancer un programme médical dansle Vanni, mais n’avait pas parlé du col de l’Eléphant.D’autre part, il ne participait pas aux réunions duConsortium des ONG. Ce projet d’évaluationpréalable a suscité de graves inquiétudes, enparticulier pour le personnel de cet organismed’aide. En effet, non seulement les LTTE avaientabattu certains avions militaires, mais l’on pensaitégalement que cet organisme, en s’associant aussiétroitement avec l’armée, risquait de s’exposer àdes mesures de représailles de la part des LTTEs’il avait l’intention de commencer à travailler dansle Vanni. L’on savait également qu’un seul civilrésidait au col de l’Eléphant, ce qui compromettaitplutôt le caractère “ humanitaire ” de cette

évaluation. Enfin, les organismes existants à cemoment-là étaient réticents à s’aventurer trophâtivement dans des régions du nord qui étaientretombées sous le contrôle du gouvernement, carcelles-ci comptaient peu de civils et étaient sousune administration militaire serrée.

Les besoins implacables demeuraient dans lesrégions contrôlées par les LTTE dont l’accès étaitsévèrement restreint. Il était possible qu’unorganisme qui s’avançait seul dans la régioncontrôlée par l’armée ouvre la voie et dégage lapression qui s’exerçait sur les autres pour qu’ilsfassent de même et qu’ils déplacent leur attentionloin des civils qui se trouvaient dans les régionscontrôlées par les LTTE. Il était difficile de voirdans ce projet d’évaluation plus qu’un exercice depublicité et de collecte de fonds. En fin de compte,l’évaluation n’a pas eu lieu mais il est difficile desavoir si ceci est dû à la pression qu’auraientexercée les autres organismes. Cet épisodesoulignait encore une fois l’esprit de compétitionde certaines ONG.

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Les contraintes structurelleset contextuelles

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Les contraintes structurelles

La résistance à la coordination

L’historique du Consortium des ONG met enlumière quelques-unes des objectionshabituelles des organismes à l’égard de la

coordination. Les organismes revendiquent desmandats différents. Il est, en effet, possible que desorganismes divers se concentrent sur des groupescibles différents, comme les réfugiés, lesprisonniers, les enfants ou les handicapés parexemple, ou encore sur un secteur spécifique telque la santé, les vivres ou la logistique. Mais il estévident qu’il n’est possible d’envisager ni lescatégories de population, ni l’assistance sectoriellesans faire un rapprochement par rapport aux autres.Les travaux d’organismes spécialisés différents sontpar leur nature même complémentaires, ce qui parleen faveur de la coordination. En outre, ils partagenttous un mandat humanitaire analogue sous-jacent,à savoir sauver des vies et réduire les souffranceset, lorsque cela est possible, protéger et restaurerles moyens d’existence et la capacité locale. Uneautre objection est que les organismes ont desprincipes d’exploitation différents. Cela semble êtrele cas pour le CICR qui, par conséquent, estsusceptible d’adopter une approche distincte(Doppler 1996). D’autres organismes, qui peuventsouhaiter associer une assistance matérielle à laprotection et/ou à des rôles de médiation du conflitn’ont pas, en général, fait le tour de toutes lesimplications que cela entraînerait pour la conduiteopérationnelle. Ce qui est nécessaire dans ce cas

c’est une distinction entre travail et apprentissage,argument une fois de plus qui va dans le sens de lacollaboration et non contre celle-ci.

Il devrait être admis que la vraie raison pour laquelleles organismes trouvent si difficile de coordonnerleurs efforts est qu’ils souhaitent conserver leurindépendance et leur profil individuel. Lacollaboration et la coordination ont un prix, maisla compétition aussi, et lorsque la coordination estfaite de manière efficace, elle peut rendre beaucoupplus rentables les efforts combinés des organismes— même si cela ne se voit pas dans leurs comptesà titre individuel. Il se peut que la coordinationéchoue dans la pratique pour des raisonsimportantes, mais le plus souvent, elle se dégradeen raison d’une pauvre direction. S’y opposer apriori , au prétexte de l’indépendance desorganismes, nie le bien des groupes à qui elles’adresse (et du contribuable) ce qui, à son tour,enfreint l’esprit et les principes humanitaires telsque proclamés de l’organisme d’aide.

Chercher à collaborer et à agir en coordination n’estpas, en général, la politique avouée des organismes.Elle devrait le devenir et être inscrite dans ladescription de poste de chaque représentant auniveau du pays. Dans de nombreux cas, la prise dedécision appropriée devrait être déléguée, toutefoisla décision sur l’opportunité d’essayer d’agir encollaboration et en coordination ne devrait pas êtrelaissée à la discrétion des représentants dans le pays,comme cela est l’usage à l’heure actuelle, ce quiest souvent à la merci de préférences personnelles.

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Savoir comment agir en coordination

Savoir comment promouvoir une coordination neconstitue pas une compétence professionnellecommunément exigée des employés des organismesd’aide. L’expérience et le modèle de la coordinationne font pas non plus partie de la mémoireorganisationnelle ni de la formation professionnelle.Bien au contraire, réaliser une coordination dépendentièrement de la motivation et des compétencesdes individus. Parmi ces compétences figurent ladiplomatie, la concertation, la confiance, le fait deprésider des réunions productives, de conserver lesentiment d’avoir des objectifs avec un ordre dujour qui ne cesse d’être pertinent et de développeret formuler clairement une vision partagée. Uneformation spécifique en matière de coordination estfortement recommandée.

La connaissance technique etméthodologique

Une collaboration et une coordination sectorielleset thématiques efficaces demandent que certainsparticipants au moins possèdent des connaissancestechniques et méthodologiques adéquates s’agissantéventuellement des fonds renouvelables de prêts,de l’analyse de la parité des hommes et des femmes,des méthodes d’évaluation de participation, desenquêtes nutritionnelles, de la planification enmatière de logistique ou encore des modèles desécurité alimentaire. Les approches coordonnéessont difficiles à formuler lorsque les compétencestechniques sont insuffisantes. Par contre, lorsqu’ilsdisposent de ces connaissances, les groupes detravail deviennent non seulement un forum destandardisation et de coordination mais encore uncreuset d’acquis collectifs.

Les coalitions situationnelles et lesassociations officielles

Le Groupe d’urgence interorganisations, toutcomme le Consortium des ONG à ses débuts en1987, était une coalition officieuse d’organismesqui avaient commencé à se réunir sur une base auto-sélective et pour répondre à une situation précise.Il n’existait pas de distinction officielle entre lesmembres et les observateurs. Les personnes qui, àtitre individuel, étaient admises par les participantsà leurs réunions dépendaient d’une part de laposition structurelle d’un organisme donné dans lapolitique du conflit, et de l’autre de perceptions plussubjectives en matière de fiabilité, d’intérêtcommun et d’engagement. Ce groupe n’était pas

doté de structure officielle et les problèmespratiques de financement et de ressources humainesétaient tout simplement abordés au fur et à mesurequ’ils se présentaient.

Les coalitions dépendent d’un sens continu d’unintérêt immédiat partagé. Il est donc possible, etmême souhaitable, qu’elles se défassent, à mesureque les membres dégagent des alliancescontextuelles plus utiles ailleurs. L’autre problèmeest que maintenir des coalitions est une activité quiprend beaucoup de temps. La confiance, l’intérêtet l’engagement doivent être réaffirmés à toutes lesréunions sans exception et chaque fois qu’unorganisme change de directeur. Tout ceci peut trèsrapidement devenir une autre tâche à plein tempsen plus de la charge de travail normale d’unemployé dans un organisme particulier. En raisondu manque de temps et de qualités de direction et,parfois, de compétences techniques, le Grouped’urgence interorganisations n’a pas mis en placed’autres équipes opérationnelles efficaces en susde l’équipe sur la logistique.

Les associations officielles jouissent d’uneperspective à plus long terme et supposent unengagement à caractère plus formel. Lorsqu’ellesdisposent d’une capacité qui leur est propre, lapression qui pèse sur les individus en est diminuée.La dynamique du groupe joue un rôle moinsimportant que dans les coalitions et le directeur n’apas besoin de demeurer avant tout un conciliateurmais il peut agir de façon mieux informée lorsquecela s’impose. Moins dépendantes des situationsqui se présentent, elles peuvent accorder une plusvaste portée à l’ordre du jour de leurs réunions.Dans leur cadre, les associations officielles peuvents’adapter aux coalitions au sein d’équipesopérationnelles sur des questions précises. Commele montre également l’historique du Consortium desONG, les associations officielles peuvent aussisouffrir si elles n’ont pas la chance d’avoir un bonleader. Elles ne s’effondrent pas aussi rapidementque les coalitions mais leurs réunions deviennentstériles, leur ordre du jour sans rapport avec le sujetet leurs discussions ennuyeuses.

Les coalitions, tout comme les associationsofficielles, doivent aborder le problème de la tailleet de la qualité de leurs effectifs. Plus elles sontinclusives, plus le risque est grand qu’elles seretrouvent avec le plus petit dénominateur communet qu’elles perdent du temps à écouter les points devue de membres qui sont, par ailleurs, indifférentsaux problèmes ou encore avec des décisionsimportantes bloquées par une majorité d’électeurs

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E: le cas du Sri Lankaprudents qui se préoccupent davantage de leurspropres intérêts que de ceux des populations queleur organisme est là pour servir.

Les contraintes contextuelles

Le choix du moment

Si la troisième Guerre pour l’Eelam n’avait paséclaté, ou si elle l’avait fait beaucoup plus tard, lanouvelle vision en matière de collaboration et decoordination formulée clairement par le Comité derévision du Consortium des ONG aurait déjà étéimplantée plus vigoureusement et elle aurait peut-être participé à des programmes de réhabilitationmoins sujets à controverse. L’enseignement à tirerici est que la substance et le format de lacoordination sont mieux identifiés avant unesituation d’urgence et non en plein coeur d’uneurgence.

La politique

Une caractéristique remarquable du cas d’espècequi nous intéresse est la création d’un Groupeinterorganisations restreint, parallèle à unConsortium des ONG, et qui met en pratique ungrand nombre des principes que le Comité derévision du Consortium des ONG allaitrecommander. D’autre part, ceci était lié au besoinpragmatique des gros organismes opérationnels dese concentrer collectivement sur leurs proprespréoccupations et sur leurs propres priorités. Maisla consolidation en un groupe plus petitd’organisations internationales reflétait de mêmel’atmosphère extrêmement tendue sur le planpolitique qui entoure l’assistance humanitaire quiavait particulièrement mis en lumière lesorganismes humanitaires internationaux et qui avaitréduit au silence maintes organisations sri-lankaises. Au vu de la nouvelle situation politique,

avec des propositions de paix et une nouvelle phasede la guerre, chaque organisme — national etinternational — a dû revoir l’analyse qu’il avaitfaite de la situation et son rôle et sa position à cetégard. Les contraintes opérationnelles imposées parle GdSL et par le MdD voulaient dire que lacoordination opérationnelle se faisait surtout auniveau régional et que le Groupe interorganisationscontinuait à se concentrer sur les questionsd’impartialité et d’espace humanitaire. S’ouvrir àde nouveaux membres étant sans aucun douteconcevable mais pas sans avoir préalablement undialogue mûr sur la façon dont tout nouveau venuenvisageait son rôle et sa position dans la politiqueglobale du conflit.

Aucune coordination sans autorité

L’entrave la plus importante à une coordinationhumanitaire efficace était le fait que le GdSL et,plus particulièrement, l’armée conservaientl’autorité finale, mais qu’ils ne participaient pasaux efforts des organismes, les maintenant mêmeen dehors de leurs propres mécanismes decoordination intra-gouvernementaux. Cette mesureséparait en réalité la fourniture d’une assistancehumanitaire par le GdSL de celle qu’assuraient lesautres acteurs. Ces derniers pouvaient alors évaluer,se mettre d’accord et projeter entre eux, mais faceà des politiques qui n’étaient pas clairementénoncées ou face à des décisions arbitraires, ils nepouvaient jamais être sûrs de pouvoir traduire leurspolitiques en actes.

La forme que prennent les efforts de coordination,leur pôle et leur efficacité ne sont pas, comme lemontre cette étude de cas, seulement influencés parles motivations et les compétences des organismesd’aide et de leur représentants, mais aussi parl’environment politique dans lequel se déroulel’action humanitaire.

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routes principalesvoies ferrées principales

aéroports principaux

Golfe de Mannar

OCEAN INDIEN

Kankesanturai

Jaffna Elephant Pass

Kilinochi

Talimannar

Mannar

Mankulam

Mullaittivu

NORD

Vavuniya

Trincomalee

Welikanda Valaichchenai

Batticaloa

Amparai

Maha-Oya

EST

BibileBadulla

NuwaraEliya

COLOMBO

Galle

Matara

Hambantota

Ratnapura

Ambalangoda

OUEST

SUD

UVA

CENTRE

NawalapitiyaKatunayake

Negombo

Chilaw

NORD OUEST

Kurunegala

Dambulla

Habarane PolonnaruwaPuttalam

RambewaAnuradhapura

CENTRE NORDMihintale

frontières de province

Pottuvil

Beruwala

Cartes du Sri Lanka

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Gulf of Mannar

Mihintale

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JaffnaElephant Pass

Mullaittivu

NORD

Talimannar

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RambewaAnuradhapura

NORD

Vavuniya

Mankulam

Kilinochi

Déplacement de population

LIGNE DE FRONT

Trincomalee

Carte montrant la ligne de front et les effets des principaux déplacements de population dansles conflits au Sri Lanka.

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Notes

Acronymes

1. Si parfois les données chiffrées sont exagérées pour attirer une assistance internationale plus importante,dans le cas qui nous intéresse il semblerait qu’elles aient été réduites pour éviter un engagementinternational plus grand qui aurait pu être exploité par les LTTE ou qui aurait pu, par ailleurs, dérangerl’effort de guerre du GdSL. La question du nombre de personnes récemment déplacées ne revêtait pasune importance opérationnelle essentielle au début. Bien que la fourniture totale de marchandises desecours soit restée modeste, le fait qu’un grand nombre de personnes nouvellement déplacées aientdisposé de biens et qu’elles aient bénéficié de l’appui de la population résidente, a signifié que ce sontceux qui se trouvaient dans les centres de bien-être qui ont été ciblés. Ils constituaient, au plus, quinzepour cent de ces populations et pouvaient facilement être identifiés. Au fil du temps, cependant, lapopulation résidente a vu décliner sa capacité à subvenir aux besoins des IDP, ou elle a elle-même étéaffectée par la sécheresse et les déplacements. La situation des IDP des phases antérieures de la guerre,qui avaient reçu un appui de la part des organismes humanitaires, s’est détériorée au fur et à mesure quel’attention et les ressources ont été transférées vers les personnes les plus récemment déplacées. Lescatégories de populations dans le besoin et l’étendue du problème, par conséquent, ne sont pas demeuréesconstantes.

2. L’inspiration est venue de l’expérience de l’Organe de coordination des organismes d’aide d’urgenceafghane (Pakistan) pour lequel avait travaillé l’un des membres du Comité de révision. Comme le Comitéde Coopération pour le Cambodge, cet organe avait, à son tour, été en partie inspiré par le Comité deCoordination des Services aux Personnes déplacées en Thaïlande, fondé en 1975, et cela, à nouveau, parle biais des expériences des individus.

AG Agent du Gouvernement

AP Alliance populaire

CGSE Commissaire général pour les Services essentiels

CICR Comité international de la Croix-Rouge

DAH Département des Affaires humanitaires

ERRP Programme d’aide d’Urgence et de Réhabilitation

FAO Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture

FPI Force de paix indienne

GdSL Gouvernement du Sri Lanka

HCR Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés

IDP Personnes déplacées à l’intérieur du pays

LTTE Tigres de libération de l’Eelam tamoul

MdD Ministère de la Défence

OBC Organisation basée sur les collectivités locales

OMS Organisation mondiale de la Santé

ONG Organisation non gouvernementale

ONGI Organisation non gouvernementale internationale

PAM Programme alimentaire mondial

PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

RRAN Autorité de Réinstallation et de Reconstruction pour le Nord

TRO Organisation tamoul d’aide d’Urgence/Réhabilitation

UNP Parti national uni

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Historique

Le Réseau aide d’Urgence et Réhabilitation (RRN) a été conçu en 1992 et inauguré en 1994. Son objectif estde permettre l’échange de renseignements professionnels dans le domaine croissant de l’aide humanitaire.Le besoin pour un tel système a été identifié au cours de recherches menées par l’Overseas DevelopmentInstitute (ODI) concernant le rôle changeant des ONG dans les opérations d’aide d’urgence et de réhabilitation.Il a été établi après que d’autres réseaux administrés au sein de l’ODI eurent consultés. Depuis avril 1994, leRRN offre régulièrement trois types de publications: des Revues sur l’état des connaissances, des Dossiersthématiques et des Bulletins d’information en anglais et en français. Le RRN entre actuellement dans saseconde phase de trois ans (fin 1996 - fin 1999), avec le soutien de quatre nouveaux donateurs – DANIDA,ECHO, le Ministère irlandais des affaires étrangères et l’ODA. Au cours de cette phase de trois ans, le RRNcherchera à accroître sa portée et son importance pour le personnel des organismes d’aide humanitaire et àpromouvoir encore davantage la bonne pratique.

Objectif

Améliorer la politique de l’aide et son application, comme elle concerne des situations politiques d’urgencecomplexes.

But

Contribuer à l’apprentissage individuel et institutionnel en encourageant l’échange et la diffusiond’informations pertinentes au développement professionnel de ceux dont l’activité consiste à assurer uneaide humanitaire.

Activités

Commissionner, publier et diffuser les études et les observations concernant les questions de bonne applicationpratique en matière de politique et de programmation dans les opérations humanitaires, principalement sousla forme de publications écrites en englais et en français.

Public ciblé

Les personnes et les organismes dont l’activité consiste à assurer une aide humanitaire aux niveaux nationalet international, au siège et hors siège, dans le ‘Nord’ et le ‘Sud’.

Le Réseau aide d’Urgence et Réhabilitation a le soutien de :

RRN