Rapport n° 2005-217-01 sur l'évaluation de la qualité juridique de l'action du ministèredes transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer

Le comité ministériel de l'évaluation a inscrit au titre de son programme 2005-2006l'évaluation de la qualité juridique de l'action du ministère des transports, del'équipement, du tourisme et de la mer. Cette évaluation visait à mieux connaîtreles situations et processus générateurs d'insécurité juridique dans l'action des servicescentraux et déconcentrés du ministère, à évaluer les conséquences desdysfonctionnements constatés en terme de risques contentieux et de coûts induits pourl'administration et pour les tiers, et par ailleurs, à évaluer les dispositions prises par leministère pour prévenir ces problèmes et à formuler des propositions d'amélioration.

Par lettre du 1er juillet 2005, j'ai chargé Alain Lavoisier, inspecteur général del'équipement honoraire, de présider l'instance d'évaluation et Marie-Ghislaine Delacourt, chargée de mission à la deuxième section « Droit, logement etsociété » d'assurer les fonctions de rapporteure de l'instance.

L'instance d'évaluation était composée de membres extérieurs au ministère (conseillersd'Etat, représentants des services du médiateur de la République, du ministère del'agriculture et de la pêche, du ministère de l'écologie et du développement durable etdes juridictions administratives), de représentants des services centraux et déconcentréset de membres du Conseil général des ponts et chaussées.

.../...

Tour Pascal B92055 La Défense cedextéléphone :01 40 81 68 54télécopie :01 40 81 68 88courriel :marie-ghislaine.delacourt@equipement.gouv.fr

ministèredes Transportsde l’Équipementdu Tourismeet de la Mer

note à Monsieur le Ministre des transports,de l'équipement, du tourisme et de la mer

à l'attention de(cf liste des destinataires in fine)

Conseil généraldes Pontset Chausséesle vice-président

La Défense, le 14 mai 2007

Les zones de fragilité de l'action des services ont été identifiées par l'enquête menée enadministration centrale et dans une dizaine de services déconcentrés. Elles l'ont étéégalement par les travaux des groupes de réflexion constitués pour examinerrespectivement « la prise en compte des préconisations intéressant la sécurité juridiqueformulée par divers rapports publics et d'inspection », « l'application des principesd'une démarche "qualité" à la dimension juridique de l'action des services du ministèrechargé de l'équipement », « le risque juridique dans les opérations complexesd'élaboration et de mise en oeuvre de plans, projets et programmes de grandeenvergure » et « les enjeux de cohésion sociale d'un bon exercice de la fonctionjuridique dans les services du ministère chargé de l'équipement ».

L'évaluation montre que si le ministère est, comme les autres administrations, confrontéà la complexité, au foisonnement et à l'instabilité de la réglementation, les difficultésdans les domaines d'intervention qui lui sont propres naissent d'une prise en compteinsuffisante de la fonction juridique par ses différents acteurs.

Elle préconise en conséquence la mise en oeuvre d'un plan d'actions visant àprofessionnaliser les chargés de fonctions juridiques, à développer la culture juridiquede l'ensemble des personnels, à réduire le risque contentieux par l'application dedémarches « qualité », à prêter une vraie attention au justiciable et à organiser uneintégration efficace de la préoccupation juridique.

Le rapport sur l'évaluation que je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint a été validépar l'instance et approuvé par le comité ministériel de l'évaluation dans sa séance du 17avril 2007.

Signé

Claude MARTINAND

Destinataires

Monsieur le directeur de cabinet du ministre des transports, de l'équipement,du tourisme et de la mer

1 exemplaire

Monsieur le vice-président du Conseil général des ponts et chaussées 1 ex.

Monsieur le président de la 1ère section 1 ex.

Madame la Présidente de la 2ème section pm.

Monsieur le président de la 3ème section 1 ex.

Monsieur le président de la 4ème section 1 ex.

Monsieur le président de la 5ème section 1 ex.

Monsieur le président de la 6ème section 1 ex.

Monsieur le président de la 7ème section, secrétaire général du CGPC 1 ex.

Monsieur le coordonnateur du collège "droit et contentieux" Pm.

Messieurs les coordonnateurs de MIGT 11 ex.

Monsieur le secrétaire général du ministère des transports, de l'équipement,du tourisme et de la mer

1ex.

Monsieur le directeur des affaires économiques et internationales 1ex.

Madame la directrice générale du personnel et de l'administration 1 ex.

Madame la directrice des affaires juridiques, informatiques etlogistiques

8 ex.

Monsieur le directeur général de l'urbanisme, de l'habitat et de laconstruction

5 ex.

Monsieur le directeur général des routes 2 ex.

Monsieur le directeur général de la mer et des transports 1 ex.

Monsieur le directeur des transports ferroviaires et collectifs 2 ex.

Monsieur le directeur des transports maritimes, routiers et fluviaux 3 ex.

Monsieur le directeur des affaires maritimes 2 ex.

Monsieur le secrétaire général de la direction générale de la mer et destransports

1 ex.

Monsieur le directeur général de l'aviation civile 1 ex.

Monsieur le secrétaire général de la direction générale de l'aviationcivile 1 ex.

Monsieur le directeur de la sécurité et de la circulation routières 1 ex.

Monsieur le directeur du tourisme 1 ex.

Monsieur le directeur de l'établissement national des invalides de la marine 1 ex.

1 Pm. = diffusion effectuée par un autre canal en tant que membre de l'instance d'évaluation

Mesdames et messieurs les chefs de services déconcentrés[Directions régionales de l'équipementDirections interdépartementaux des routesDirections départementales de l'équipementServices maritimesServices de la navigationDirections régionales et départementales des affaires maritimes]

diffusion par courriel du fichier électronique du rapport de l'instance

Le directeur de l'école nationale des ponts et chaussées 1 ex.

Le directeur de l'école nationale des travaux publics de l'Etat 1 ex

Le directeur de l'école nationale des techniciens de l'équipement 1 ex

Les directeurs des centres interrégionaux de formation 1 ex

Les membres de l'instance d'évaluation pm

Archives CGPC 1 ex.

Comité ministériel de l'évaluation

Evaluation de la qualité juridiquede l'action du ministère des transports, de

l'équipement, du tourisme et de la mer

- Lettre de mandat du 1er juillet 2005 du vice-président du CGPC à Alain Lavoisier

- Adoption du cahier des charges en mai 2006

1

Objectifs de l'évaluation

• Mieux connaître les situations et processus générateurs d'insécurité juridique dans l'action des services du ministère chargé de l'équipement

• Evaluer les conséquences des dysfonctionnements constatés en terme de risques contentieux et de coûts induits pour l'administration et pour les tiers

• Evaluer les dispositions prises par le ministère pour prévenir ces problèmes

• Faire des propositions pour développer les efforts accomplis et réduire la gravité des dysfonctionnements constatés

2

Champ de l’évaluation

• L'activité des services centraux et déconcentrés du MTETM

Sauf :• questions d'appréciation des comportements individuels des agents• qualité de la production normative

3

Méthode de l'évaluation• Une instance d'évaluation de 28 membres dont 1/4 de membres extérieurs au

MTETM• Une enquête sur les affaires litigieuses et contentieuses traitées en 2003, 2004

et 2005 par l'administration centrale et un échantillon de services déconcentrés (DDE 18, 38, 56, 59, 83, 88 et 92 et DRAM du Havre)

• La constitution de 4 groupes de travail :- la prise en compte des préconisations intéressant la sécurité juridique formulées par divers rapports publics et d'inspection - les principes d'une démarche "qualité" appliqués à la dimension juridique de l'action des services du ministère chargé de l'équipement- le risque juridique dans les opérations complexes d'élaboration et de mise en oeuvre de plans, projets et programmes de grande envergure- les enjeux de cohésion sociale d'un bon exercice de la fonction juridique dans les services du ministère chargé de l'équipement

4

Déroulement de l’évaluationVacataires

(mai / septembre 2006)

Résultats des groupes de travail et analyse des causes

conclusion des travaux: novembre 2006

Résultats des groupes de travail et élaboration des

propositionsconclusion des travaux :

décembre 2006

Remise du rapport avril 2007

Cartographie des

Contentieux

Identification

des situations à risque et de

leurs conséquences

Quelles réponses en terme de procédures et d’organisation interne ?

Quelles réponses en terme de métiers au sens large ( impact RH ) ?

Risques juridiquesdans les

opérations complexes

Suites des précédents

rapports

Démarche"qualité"

Enjeux deCohésion

sociale

5

Le contexte

• Réorganisation des services déconcentrés création des DIR

création des SMO dans les DRE • Fusion des DDE et des DDAF dans 8 départements• Expérimentation du regroupement des services de l'Etat dans

le Lot• Réforme du permis de construire à compter du 1er octobre

2007• Mise en oeuvre de la LOLF depuis le 1er janvier 2006

6

Le constat

L'organisation et la gestion des contentieux

• Administration centrale- création en 2005 de la direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques (DAJIL)- 22 bureaux en charge des affaires contentieuses- 100 emplois en ETP environ

• DDE - des cellules juridiques uniques dans la majorité des DDE- 650 emplois en ETP environ

7

Le nombre d'affaires litigieuses et contentieuses

• Difficultés de l'administration centrale à en avoir une connaissance globale

- suivi insuffisant- absence de remontées des services déconcentrés- aiguillage des courriers contentieux

• Aperçu indicatif pour la période du 1er janvier 2003 au 31 décembre 2005

- 715 transactions - 2 787 affaires enregistrées - 2 816 affaires jugées

8

Difficultés à établir le coût budgétaire global des contentieux

26 031 87914 954 56022 532 294total

3 645 3603 598 44513 971 759réparations amiables

21 381 0929 773 1137 726 435frais de justice

1 005 4271 583 002834 100honoraires d'avocats

200520042003 37-72

article 10

mise en jeu de la responsabilité de l'Etat

hors tourisme, mer et aviation civile

4 650 000570 00012 500 000total

150 000260 000300 000conseils extérieurs - contentieux administratifs

seulement

4 500 000310 00012 200 000condamnations de l'Etat

budget annexe de l'aviation civile

9

Impact de la LOLF• Responsabilisation des gestionnaires de contentieux tenus

d'établir des provisions pour risques – pour 2006, hors budget annexe de l'aviation civile, elles s'élèvent à

133.400.000 €– pour une utilisation sur l'exercice 2006 estimée à 20.600.000 €

Mais• le cloisonnement peut être un frein à la mutualisation entre certains

programmes du ministère voire de plusieurs ministères avec comme conséquence

- de laisser certains contentieux "orphelins"- d'allonger les délais pour les justiciables

10

Des voies de progrèsLe système d'information juridique, outil de gestion partagé des

contentieux en cours de mise en oeuvre permettra – de traiter les affaires contentieuses ou pré-contentieuses– de procéder à des analyses juridiques– de délivrer des conseils juridiques– de participer à l'élaboration de textes juridiques– de restituer des données statistiques et financières – de mieux appréhender les risques juridiques

La prise en compte des affaires juridiques dans la démarche de mutualisation des fonctions supports des services déconcentrés pour conforter la qualité et la sécurité des actes du ministère

La constitution par la DAJIL dans le cadre de la réflexion sur les métiers d'un groupe de travail chargé de produire les fiches métiers de juristes d'ici le printemps 2007

11

Situations et processus d'insécurité juridique inhérents à la règle de droit

• Des textes de plus en plus complexes et en permanente évolution - recentrage du volet régalien sur des thèmes où l'attente du citoyen s'accroît

(sécurité, sûreté)- transposition des directives sans toujours prendre les précautions nécessaires- concepts nécessitant des clarifications pour leur application

• des textes dont l'application peut se révéler difficile- facteur temps - risque d'annulation dans les opérations complexes- formalisme de certaines procédures

• des textes de plus en plus incompris par les citoyens• des textes dont le coût pour la société peut être important

- annulation de la procédure d'un marché dans le cadre d'une opération routière- installations d'activités économiques sur le littoral- multiplication des règles- conflits de normes 12

Situations et processus d'insécurité juridique liés à une prise en compte insuffisante de la fonction juridique au

ministère• Une veille juridique imparfaite

- pas en temps réel - ne permet pas de trier dans la masse des informations et de dégager les problématiques de chaque métier

• La faible culture juridique des agents - association tardive des juristes dans les processus de décision- comportements à hauts risques (prise de conscience insuffisante des impacts de la décentralisation, passation des marchés, refus d'exécution des décisions de justice...)

• Le traitement des contentieux - l'aiguillage des courriers contentieux - la non exécution des décisions de justice

13

Zones de fragilité révélées par l'analyse de contentieux dits emblématiques

• Légalité externe des décisions en matière d'investissement (méconnaissance des règles de procédure)

• Difficulté des services à s'adapter avec rapidité et discernement aux événements imprévus

- compétence technique trop souvent mise en défaut- manque d'implication de la hiérarchie- absence de contrôle "qualité"- manque de rigueur dans l'application des règles de la commande publique- méconnaissance des risques encourus- impréparation aux exigences de l'analyse de situations complexes

• Définition de la relation de l'administration avec les collaborateurs occasionnels du service public en situation d'accident ou de crise

• Instruction des demandes d'autorisation de construire dans les périmètres de droit des sols complexes et protecteurs

14

Proposition :

un plan d'actions coordonnées

15

un plan d'actions coordonnées Professionnaliser les chargés de fonctions

juridiques• Un plan pluriannuel de formation en faveur du droit

• stratégie de recrutement• stratégie de formation continue avec notamment, formation initiale des nouveaux

producteurs de réglementations• stratégie de gestion des compétences

Création d'une filière des juristes

• Relance, structuration et pilotage des réseaux de juristes

16

un plan d'actions coordonnéesDévelopper la culture juridique de l'ensemble

des personnels

• Associer à l'élaboration des textes les agents qui seront amenés à les appliquer

• Introduire dans les dispositifs de présentation des textes de volets destinés

- aux agents chargés de les appliquer, - aux publics concernés - aux juristes spécialisés

• Faire circuler en temps réel des veilles juridiques adéquates et les retours d'expériences sur les contentieux significatifs

• Préparer l'encadrement à affronter des situations juridiques inédites et à s’entourer en temps utiles des conseils adéquats (réseau de ressources du ministère)

17

un plan d'actions coordonnéesRéduire le risque contentieux par l'application

d'une démarche "qualité"• Aux procédures d'instruction des dossiers

- cf. certification "ISO 9001" de la maîtrise d'œuvre et du suivi des travaux dans une DDE- cf. certification de la phase "amont" de la commande publique initiée dans une autre DDE

• A la gestion des affaires litigieuses et contentieuses - cf. méthode de gestion des risques contentieux de la DGAC

. établissement d'une "cartographie" des risques

. développement de mesures de protection une fois le risque survenu notamment :. concentration des contentieux. recours à des avocats dès lors qu’un litige revêt une certaine gravité . recherche d'un accord amiable, dès lors que l’administration est clairement en tort

. développement de moyens de prévention des risques . retour d’expériences. formations . certification des unités chargées d’appliquer la réglementation, . responsabilisation des services . appropriation du risque par l’information et la formation

18

un plan d'actions coordonnéesPorter une vraie attention au justiciable

• Répondre aux réclamations des administrés

• Proscrire l'exécution tardive des décisions de justice - mise en oeuvre d'un système d'alerte (messagerie électronique, fiches de suivi d’exécution des affaires )- organisation de réunions des différents acteurs institutionnels

19

un plan d'actions coordonnéesAdapter l'organisation à une intégration efficace

de la préoccupation juridique

• Association des juristes tout au long des processus de décision• Concertation permanente entre le juriste et l'ingénieur en phase d'élaboration des règles• Développement de l'implication de la hiérarchie et sa capacité de contrôle

- information de la hiérarchie sur ses responsabilités dans ses différents domaines d'intervention- mise en oeuvre d'une politique destinée à encadrer les pratiques des services- définition d'une stratégie contentieuse dans les domaines communs aux directions d'administration centrale

. recours à un avocat

. pratiques de gestion des litiges et de mise en oeuvre des procédures par exemple• Créer un bureau d'ordre du courrier contentieux en administration centrale• Mener à bonne fin la mise en oeuvre du SIJ• Poursuivre les efforts d'adaptation de la mutualisation des fonctions juridiques et

rechercher des modalités de renforcement des équipes juridiques

20

COMITÉ MINISTÉRIEL DE L'ÉVALUATIONCOMITÉ MINISTÉRIEL DE L'ÉVALUATION

CONSEIL GÉNÉRAL DES PONTS ET CHAUSSÉESCONSEIL GÉNÉRAL DES PONTS ET CHAUSSÉES

rapport n° 2005-217-01

avril 2007

RAPPORT SUR L'ÉVALUATION DE RAPPORT SUR L'ÉVALUATION DE

LA QUALITÉ JURIDIQUE DE L'ACTION DU MINISTÈRE DES TRANSPORTS,LA QUALITÉ JURIDIQUE DE L'ACTION DU MINISTÈRE DES TRANSPORTS,

DE L'ÉQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER DE L'ÉQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER

Tome I

1

2

SOMMAIRE

Tome Ipage

INTRODUCTION

1- La commande 52- Le champ de l'évaluation 53- les évolutions en cours 64- La méthode 6

I - LE TRAITEMENT DES AFFAIRES LITIGIEUSES ET CONTENTIEUSESAU SEIN DU MINISTÈRE CHARGÉ DE L'ÉQUIPEMENT 9

11- Rappel des rapports, enquêtes et études précédentes 912- Actions en cours de mise en oeuvre 11

13- Données d'ensemble sur les litiges et contentieux 13

II – LES SITUATIONS ET PROCESSUS D'INSECURITE JURIDIQUE 19

21- Situations et processus d'insécurité juridique inhérents à la règle de droit 1922- Situations et processus d'insécurité liés à une prise en compte insuffisante de

la fonction juridique 2423- Situations et processus d'insécurité juridique générés par le traitement des

contentieux du ministère 2524- Les facteurs de risque révélés par l'analyse des contentieux emblématiques 26

III - PLAN D'ACTIONS POUR LA SECURITE JURIDIQUE DE L'ACTION DUMINISTERE 29

31- Professionnaliser les chargés de fonctions juridiques 3032- Développer la culture juridique de l'ensemble des personnels 3133- Réduire le risque contentieux par la mise en oeuvre de démarches « qualité » 3234- Porter une vraie attention au justiciable 3335- Adapter l'organisation à une intégration efficace de la préoccupation juridique 34

CONCLUSION 37

ANNEXES 39

Annexe 1 : Lettre de mandat du 1er juillet 2005 39Annexe 2 : Décret du 16 mai 2005 fixant l'organisation de l'administration centrale

du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement duterritoire, du tourisme et de la mer 41

3

Annexe 3 : Cahier des charges de l'évaluation 51Annexe 4 : Décision du 9 février 2006 constituant l'instance d'évaluation 55Annexe 5 : Schéma de la réorganisation des services déconcentrés 59Annexe 6 : Compte rendu de la réunion de l'instance d'évaluation du 9 mars 2006 et

ses 4 pièces jointes 61Annexe 7 : Compte rendu de la réunion de l'instance d'évaluation du 20 novembre

2006 97Annexe 8 : Compte rendu de la réunion de l'instance d'évaluation du 21 décembre

2006 115Annexe 9 : Rapport du groupe de travail relatif à la prise en compte des

préconisations formulées par divers rapports publics et d'inspection 127Annexe 10 : Rapport du groupe de travail relatif à l'application des principes d'une

démarche « qualité » à la dimension juridique de l'action des services duministère chargé de l'équipement

135

Annexe 11 : Rapport du groupe de travail relatif au risque juridique dans les opérationscomplexes d'élaboration et de mise en oeuvre de plans, projets etprogrammes de grande envergure et ses 5 pièces jointes 137

Annexe 12 : Rapport du groupe de travail relatif aux enjeux de cohésion sociale d'unbon exercice de la fonction juridique dans les services du ministèrechargé de l'équipement

193

Annexe 13 : Liste des rapports, enquêtes et études antérieurs et synthèse qui s'yrapporte 197

Annexe 14 : Fiche présentant les objectifs et les enjeux du système d'informationjuridique (SIJ) 215

Annexe 15 : Répartition des contentieux par direction d'administration centrale 217

Tome II

Annexe 16 : Synthèse du rapport présentant les résultats de l'enquête « analyse dedonnées sur les affaires litigieuses et contentieuses traitées par lesservices du ministère ».

4

INTRODUCTIONINTRODUCTION

1- La commande

Le 15 septembre 2005 le comité d'évaluation du ministère a retenu, au titre du programme 2005-2006 du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, une action d'évaluationrelative aux dispositions prises pour améliorer la qualité juridique de l'action du ministère.

Par lettre du 1er juillet 20051, le vice-président du Conseil général des ponts et chaussées a demandéà Alain Lavoisier, inspecteur général de l'équipement honoraire, de présider l'instance d'évaluationpropre à cette action. Il a été assisté dans cette mission d'une équipe « projet ».

Les fonctions de rapporteure de l'instance ont été assurées par Marie-Ghislaine Delacourt, chargéede mission à la deuxième section « droit, logement et société » du Conseil général des ponts etchaussées.

L'évaluation demandée avait pour objet de mieux connaître les situations et processusgénérateurs d'insécurité juridique dans l'action des services du ministère chargé del'équipement et d'évaluer les conséquences des dysfonctionnements constatés en terme derisques contentieux et de coûts induits pour l'administration et pour les tiers.

Elle devait également, après avoir déterminé et analysé les causes des problèmes identifiés,évaluer les dispositions prises par le ministère pour prévenir ces problèmes, les traiter et entirer les leçons et faire des propositions pour développer les efforts accomplis et réduire lagravité des dysfonctionnements constatés.

2- Le champ de l'évaluation

L'évaluation portait sur l'activité des services centraux et déconcentrés relevant du ministère destransports, de l'équipement, du tourisme et de la mer2 . Sont ainsi concernés, outre le périmètretraditionnel de l'équipement et des transports, celui de la mer, du tourisme et de l'aviation civile.

Le cahier des charges de l'évaluation3 précisait que les questions d'appréciation des comportementsindividuels des agents étaient exclues du champ à l'exception des cas où les fautes de servicepourraient témoigner de défauts d'organisation.

La qualité de la production normative qui contribue pour une large part à la sécurité juridique n'apas été abordée en tant que telle. En effet, cet important chantier de la qualité de la réglementation aété confié à la direction des affaires juridiques, informatiques, et logistiques créée au sein de ladirection générale du personnel et de l'administration lors de la réorganisation de l'administrationcentrale du ministère en mai 2005.

1 Jointe à l'annexe 12 Le décret du 16 mai 2005 fixant l'organisation de l'administration centrale du ministère de l'équipement, des

transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer est joint à l'annexe 23 Joint à l'annexe 3

5

L'intervention de cette direction doit contribuer à réduire le volume de la production réglementaireet à la clarifier. Cette tâche est lourde. La directrice des affaires juridiques, informatiques etlogistiques a en effet indiqué à l'instance que le ministère a produit en moyenne treize décrets parmois en 2006 et qu'un décret sur trois est attaqué.

L'instance n'a pas limité ses investigations aux contentieux clos craignant, si elle le faisait, d'avoir àexaminer une grande proportion d'affaires nées il y a de nombreuses années dans des contextesaujourd'hui disparus.

3- Les évolutions en cours

L'évaluation a pris place dans une période où les réformes engagées au niveau de l'Etat introduisentde multiples modifications susceptibles de relativiser certains des constats de l'instance :

➢ la réorganisation des services déconcentrés consécutive à la décentralisation au profit desdépartements des routes nationales d'intérêt local4 se traduit par la création de onzedirections interdépartementales des routes (DIR) qui auront à exercer les attributionsjuridiques de l'Etat sur le domaine routier. Elle s'accompagne de la mise en place auprès desvingt et une directions régionales de l'équipement (DRE) de services « maîtrise d'ouvrage »(SMO).

➢ La fusion dans huit départements5 des directions départementales de l'équipement (DDE) etdes directions départementales de l'agriculture et des forêts (DDAF) est effective depuis le1er janvier 20076.

➢ Le regroupement des services de l'Etat donne lieu à de premières expériences notammentdans le département du Lot.

➢ La réforme du permis de construire et des autorisations d'urbanisme doit entrer en vigueur le1er octobre 2007. Elle a pour objet de clarifier le droit, de simplifier les procédures,d'améliorer la sécurité juridique des autorisations et de garantir leurs délais d'instruction.

➢ Enfin la mise en oeuvre complète des dispositions budgétaires et comptables de la loiorganique relative aux lois de finances (LOLF) est effective depuis janvier 2006.

4- La méthode

Une instance d'évaluation de 28 membres a été constituée par décision du 9 février 20067.

Cette instance était composée pour un quart de membres extérieurs au ministère (un membrereprésentant les services du médiateur de la République, deux membres représentant des ministèresautres que le ministère chargé de l'équipement, un membre représentant les juridictionsadministratives, trois personnalités qualifiées), pour un quart de membres du Conseil général desponts et chaussées et, pour moitié, de membres représentant les services centraux et déconcentrés duministère.

L'instance s'est réunie à trois reprises8.

4 Cf. schéma joint à l'annexe 45 Ariège, Aube, Cher, Loir-et-Cher, Lot, Yvelines, Territoire de Belfort et Val d'Oise6 Cf. décret n° 2006-1740 du 23 décembre 20067 Cette décision figure à l'annexe 58 Les comptes rendus de ces trois réunions sont joints respectivement aux annexes 6, 7 et 8

6

Le 9 mars 2006 elle a adopté le cahier des charges9 et validé la méthode de travail. Il a été décidé deprocéder à une analyse d'une sélection de litiges et contentieux représentatifs de divers domainesd'action du ministère et d'identifier, sur ce fondement, les zones de fragilité de l'action des services.

La mise en place de quatre groupes de travail a également été décidée pour approfondir certainssujets en faisant notamment appel au partage d'expérience.

Le groupe n° 1 présidé par Mireille Segrétain-Maurel, inspectrice générale de l'équipement, a centréses travaux sur "la prise en compte des préconisations intéressant la sécurité juridique formulées pardivers rapports publics et d'inspection".

Le groupe n° 2 présidé par Jean-René Brunetière, ingénieur général des ponts et chaussées, s'estintéressé aux « principes d'une démarche « qualité » appliqués à la dimension juridique de l'actiondes services du ministère chargé de l'équipement».

Le groupe n° 3 présidé par Yves Jegouzo, précédemment conseiller d'Etat en service extraordinaireet professeur des universités, s'est attaché à évaluer « le risque juridique dans les opérationscomplexes d'élaboration et de mise en oeuvre de plans, projets et programmes de grandeenvergure».

Le groupe n° 4 présidé par Daniel Chabanol, conseiller d'Etat, président de la Cour administratived'appel de Lyon et membre associé de la 2ème section du Conseil général des ponts et chaussées, aréfléchi aux «enjeux de cohésion sociale d'un bon exercice de la fonction juridique dans les servicesdu ministère chargé de l'équipement ».

Les membres de l'instance se sont inscrits librement dans ces groupes qui ont été ouverts, pourcertains d'entre eux, à d'autres experts et ont tenu chacun une ou plusieurs réunions.

Le 20 novembre 2006, l'instance d'évaluation a pris connaissance des rapports des quatre groupesde travail10, de l'enquête menée auprès des services du ministère chargé de l'équipement(administration centrale et quelques services déconcentrés11) sur les litiges et contentieux et leszones de fragilité juridique12

Le 21 décembre 2006, elle a débattu de la structure et du contenu du rapport final sur la base d'unavant-projet de plan détaillé.

9 Dont il a été retenu qu'il couvrirait l'évaluation de « la qualité juridique de l'action du ministère des transports, del'équipement , du tourisme et de la mer »

10 Ils sont joints aux annexes 9, 10, 11 et 1211 Directions départementales de l'équipement (DDE) du Cher, de l'Isère, du Morbihan, du Nord, du Var, des Vosges et

des Hauts-de-Seine ainsi que la direction régionale des affaires maritimes (DRAM) du Havre.12 La synthèse des résultats de l'enquête, les monographies des directions générales et directions d'administration

centrale et les contributions des services déconcentrés sollicités figurent à l'annexe 16

7

8

I –I – LE TRAITEMENT DES AFFAIRES LITIGIEUSES ET CONTENTIEUSES LE TRAITEMENT DES AFFAIRES LITIGIEUSES ET CONTENTIEUSESAU SEIN DU MINISTÈRE CHARGÉ DE L'ÉQUIPEMENTAU SEIN DU MINISTÈRE CHARGÉ DE L'ÉQUIPEMENT

Plusieurs rapports, enquêtes et études émanant de différentes instances ont abordé, sous diversaspects, au cours des années précédentes, la problèmatique du traitement des questions juridiques etcontentieuses au sein du ministère chargé de l'équipement. L'instance s'est efforcée d'en faire lebilan.

11- Rappels des rapports, enquêtes et études précédentes

111- Au cours des vingt dernières années, pas moins d'une quinzaine de rapports,enquêtes, et études ont été consacrés à ce thème13. Des rapports d'inspection territoriale l'ontégalement abordé. Par ailleurs, le groupe de travail présidé par Claude Robert, président de la 2èmesection « affaires juridiques et sociales » du Conseil général des ponts et chaussées, avait préconiséen novembre 1998 la création d’un pôle juridique, chargé d’animer et de coordonner la fonctionjuridique et contentieuse dans ses aspects préventifs et curatifs en créant un lien permanent avec lesservices déconcentrés.

La plupart de ces travaux ont mis en évidence l'évolution de l'environnement juridique résultant,d'une part, des actions de décentralisation et de déconcentration, et d'autre part, d'un ensembled'autres facteurs, parmi lesquels la propension généralisée de la société au contentieux, la montée enpuissance du droit avec l'apparition de « droits nouveaux » et, pour ce qui concerne le ministère, enraison de ses activités, une exposition forte aux risques en général et au risque juridique enparticulier.

Ils observent que la réactivité des services du ministère tant au niveau de l'administration centraleque des services déconcentrés n'est pas toujours à la hauteur des enjeux auxquels ils sont confrontéset préconisent pour y remédier une large panoplie de mesures.

Le groupe de travail n° 1 présidé par Mireille Segrétain-Maurel a fait les constats suivants.

Parmi les préconisations récurrentes figurent pour l'administration centrale la mise en place d'unefilière juridique, la mise en oeuvre d'une politique destinée à encadrer les pratiques des services, lerenforcement des actions de formation, l'information des services déconcentrés sur leursresponsabilités dans leurs différents domaines d'intervention, le suivi global des actionscontentieuses en cours et de l'exécution des décisions de justice et l'animation centralisée du réseaudes juristes14 des services déconcentrés.

Pour les services déconcentrés, les recommandations portent sur le regroupement de l'activitéjuridique et contentieuse au sein d'une cellule unique, l'implication plus importante de la hiérarchie,le développement de la fonction de conseil en amont, notamment dans le domaine de l'ingénieriepublique et un meilleur suivi de l'activité contentieuse avec mise en oeuvre d'outils appropriés.

13 La liste de ces rapports et la synthèse qui s'y rapporte figurent à l'annexe 1314 Par commodité le terme de juriste est employé dans le rapport pour désigner les chargés de fonctions juridiques et

contentieuses

9

En cette période de réforme et de restructuration du ministère, deux productions récentes ontparticulièrement retenu l'attention du groupe de travail, le rapport de 2005 du Conseil général desponts et chaussées « La fonction juridique dans la nouvelle organisation déconcentrée del'Equipement» et le référé d'octobre 2004 de la Cour des Comptes sur la gestion des contentieux,des frais judiciaires et des réparations civiles au ministère de l'équipement pour les exercices 1999 à2002.

Le rapport du Conseil général des ponts et chaussées propose un schéma d'organisation territorialede la fonction juridique permettant, dans la perspective des transformations du ministère liées à ladécentralisation et à la réorganisation des services, tout à la fois la généralisation d'une démarche deprévention et un traitement efficace des litiges. Il préconise, en conséquence, le maintien d'unecompétence juridique de proximité dans chaque service, le renforcement de l'échelon régionalauquel, en plus des activités liées à la route, seraient transférées des attributions nouvelles et unmode de fonctionnement en réseau assurant un appui d'intensité variable selon les besoins du niveaurégional et de l'administration centrale. Il souligne que ces propositions n'ont de véritablesignification que si elles s'inscrivent dans la poursuite d'une politique soutenue de renforcement dela fonction juridique au sein du ministère.

Le référé de la Cour des Comptes constate l'absence d'outil de suivi global de l'ensemble des litigesdans lesquels le ministère est engagé avec les conséquences que cela entraîne: difficultés à prévoirle coût budgétaire global du contentieux, découverte tardive par l'administration centrale d'affairescontentieuses importantes, absence de stratégie contentieuse dans les domaines communs auxdirections d'administration centrale, pratiques hétérogènes de gestion des litiges, absence d'analysesystématique et a posteriori des contentieux dénoués. Il suggère en conséquence la création au seindu ministère d'un pôle juridique apte à assumer les différents aspects de la fonction contentieuse.

112- Certaines de ces préconisations ont été mises en oeuvre

Des cellules juridiques uniques ont été constituées dans la majorité des directions départementalesde l'équipement. En 1999, une sous-direction des affaires juridiques chargée notamment d'animer etde coordonner la fonction juridique du ministère et d'y assurer le renforcement de la sécuritéjuridique a été instituée au sein de l'ancienne direction des affaires financières et de l'administrationgénérale.

Plus récemment, la direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques a été créée en 2005au sein de la direction générale du personnel et de l'administration. Globalement, elle est garante dela qualité réglementaire, de la régularité et de la pertinence des textes. Elle est la correspondante dusecrétariat général du gouvernement pour tous les projets de loi et de décrets règlementaires ainsique du secrétariat général aux affaires européennes pour la transposition des directives européennes.Elle assure la conduite des groupes de travail réunissant l'ensemble des directions sur les projets detextes présentés par d'autres ministères (par exemple la directive relative à la responsabilitéenvironnementale) afin que le ministère exprime une position unique en réunion interministérielle.Elle est la correspondante pour les contentieux liés aux décrets. Sa saisine n'est pas obligatoire pourles arrêtés et les circulaires. Néanmoins, elle a été saisie des circulaires liées à la décentralisation.

Elle coordonne l'action des services en matière de contentieux et leur apporte son appui en matièrejuridique.

10

Elle promeut la qualité, la sécurité et la régularité de la commande publique.

Depuis 2005, la direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques a pu constater que lerisque juridique et l'instabilité du droit constituaient pour les directeurs généraux et directeursd'administration centrale une préoccupation réelle et qu'ils coopéraient volontiers avec elle.

Parallèlement, sous l'impulsion de la direction générale du personnel et de l'administration,plusieurs actions, reprises ci-après, ont été engagées pour renforcer la qualité juridique de l'actiondu ministère.

12 Actions en cours de mise en oeuvre

121- Un outil global de suivi des contentieux: le système d'information juridique (SIJ)

La direction générale du personnel et de l'administration/direction des affaires juridiques,informatiques et logistiques met actuellement en oeuvre un outil de nature à pallier le manque devisibilité des activités contentieuses et de leurs enjeux financiers.

Le SIJ15 a pour objectifs de doter les services centraux et déconcentrés d'un outil de gestion partagédes dossiers contentieux, de règlement amiable des litiges et de traitement des affaires courantes.Cet outil permet d'assurer une restitution statistique et financière et donc de mieux appréhender lesrisques juridiques, d'éviter les doubles saisines entre administrations centrales en cas de recourscontre les décisions de première instance. Dès notification du marché au titulaire, le projet a étéofficiellement lancé le 21 novembre 2006 et devrait se dérouler tout au long du premier semestre2007, avec installation d'un prototype dans certains services candidats dès le début du secondtrimestre.

Ainsi, le SIJ devrait être opérationnel d'ici la fin 2007 pour une première phase de déploiement dansles services, sur la base des cent premières licences d'utilisation déjà acquises.

Cet outil répond, de fait, à l'impératif de la LOLF qui veut que chaque directeur de programmerende compte de ses coûts de fonctionnement y compris la charge indemnitaire des litiges,dommages et accidents qui le concernent.

Ce sera, précise la direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques, un outil national,partagé et décloisonné, c'est-à-dire accessible à l'ensemble des services juridiques quels que soientleur place dans les organigrammes et les métiers auprès desquels ils se trouvent.

La mise en place de ce nouveau dispositif comble ainsi une lacune signalée à plusieurs reprises,celle de l'absence au sein du ministère d'un outil de suivi permettant de connaître l'état d'ensembledes litiges dans lesquels ce dernier est engagé et par là même de piloter la fonction contentieusepour pallier certains facteurs de risque juridique comme ceux relevés lors de l'enquête enadministration centrale (découverte tardive d'affaires contentieuses importantes, pratiqueshétérogènes dans la gestion des litiges, difficultés à prévoir le coût budgétaire global ducontentieux...).

15 Une fiche présentant les objectifs et les enjeux du système d'information juridique ( SIJ) est jointe à l'annexe 14

11

Il s'est avéré lors de l'enquête menée auprès d'elles que les directions générales et directionsd'administration centrale attendent beaucoup de ce nouvel outil.

122- Une démarche de mutualisation des fonctions supports des services déconcentrésà laquelle la fonction juridique se trouve rattachée

Une circulaire de la direction générale du personnel et de l'administration du 25 juillet 2005 a invitéles directeurs régionaux de l'équipement à conduire en collaboration avec les chefs de service enrégion, une démarche de mutualisation des fonctions « support » des services déconcentrés. Lacirculaire du 8 mars 2006 en a rappelé les directives en la complétant par quelques orientationssusceptibles d'aider les services dans leurs travaux.

S'agissant des affaires juridiques, cette démarche doit prendre en compte « la volonté exprimée auniveau national, notamment au travers de la réorganisation de l'administration centrale, deconforter la qualité et la sécurité des actes du ministère; elle doit nécessairement être menée àpartir d'une vision globale et non plus exclusivement contentieuse, le droit participant à la stratégiedu service (aide au pilotage et à la décision, conseil, veille juridique, contentieux...) ».

Des orientations plus précises figurent dans une annexe qui reprend dans ses grandes lignes lespréconisations du rapport précité du Conseil général des ponts et chaussées de 2005 et fait lesrecommandations suivantes :

➢ prise en compte de la fonction juridique dans la réflexion sur la mutualisation;➢ réflexion à partir d'une vision globale et non plus exclusivement contentieuse;➢ considération d'une masse critique au niveau des directions départementales de l'équipement

(DDE) et mutualisation au niveau de la direction régionale de l'équipement (DRE) dedossiers juridiques qui ne nécessitent pas une proximité particulière avec les agents chargésde l'activité opérationnelle;

➢ regroupement de la veille juridique;➢ prise en considération des compétences respectives des DRE et des directions

interdépartementales des routes (DIR) dont les volets juridiques complémentaires pourraientdonner lieu à une mutualisation des ressources humaines juridiques.

L'approche de la fonction juridique suppose, en effet, de concilier le besoin de proximité entre lejuriste et le décideur opérationnel, notamment pour le volet conseil, les autres aspects de la fonctionpouvant se voir mutualiser.

De ce fait, la fonction juridique ne se traduira pas dans une organisation uniforme et bénéficierad'une prise en compte des données locales.

La mutualisation ainsi conçue se mettra en place progressivement d'ici au 1er janvier 2009, à unrythme variable d'une région à l'autre.

123- Une meilleure identification de la fonction juridique

La direction générale du personnel et de l'administration a décidé d'ouvrir un chantier ayant pourbut d'expliciter les métiers de l'administration générale pour les années à venir, de définir lescompétences individuelles attendues et d'intégrer les nouvelles organisations dans la structuration

12

des compétences. Ce chantier est conduit par le service des effectifs et du budget.

Il s'agit, pour la direction générale du personnel et de l'administration, de compléter la réflexion surles métiers relevant de son domaine de compétence et de construire les dispositifs de qualificationen découlant, en s'appuyant sur le répertoire des métiers établi par la direction générale del'administration et de la fonction publique en 2005.

La fonction juridique fait partie des métiers étudiés. La direction des affaires juridiques,informatiques et logistiques a constitué un groupe de travail pour produire les fiches métiers de juristes d'ici le printemps 2007.

13- Données d'ensemble sur les litiges et contentieux

131- L'organisation et la gestion des contentieux16

En première instance17 les services déconcentrés sont compétents. Toutefois, pour les affaires« rares et de haute technicité », les recours de plein contentieux susceptibles d'engager gravement laresponsabilité de l'Etat et les contentieux relatifs à l'aviation civile18, ils peuvent bénéficier del'appui des services centraux et, en tant que de besoin, du Conseil général des ponts et chaussées.

En appel et en cassation les services centraux sont toujours compétents.

L'enquête menée au printemps-été 2006 en administration centrale recense pas moins de vingt deuxbureaux en charge du traitement des affaires contentieuses. La direction des affaires juridiques,informatiques et logistiques traite les recours contre les décrets, a vocation à traiter les contentieuxdits « mutualisables », conseille et apporte son appui aux services déconcentrés qui le demandent.Les directions techniques affirment être attachées à la pleine maîtrise des affaires contentieuses quiles concernent en raison notamment de la spécificité et de la technicité de leur domaine juridique.

Ceci étant, on constate, au sein des directions sectorielles, une tendance générale à regrouper, voireà individualiser, la fonction contentieuse. Seule, la direction des transports maritimes, routiers etfluviaux a pris le parti inverse au moment de la réorganisation de l'administration centrale en 2005,arguant de la diversité des domaines traités et de l'idée que l'action juridique est meilleure quand lebureau chargé d'élaborer la réglementation est également chargé de traiter les contentieux. Ellecompte ainsi sept bureaux contentieux et n'a pas compensé cette situation par l'institution d'un pôled'appui juridique.

Au terme de la même enquête, les vingt deux bureaux cités plus haut regrouperaient un peu plusd'une centaine d'emplois (en équivalent temps plein) à dominante juridique dont les titulaires ontpour la plupart reçu une formation universitaire. Près d'une cinquantaine seraient occupés par desagents spécialisés dans le traitement des dossiers contentieux.

16 La répartition des contentieux par direction d'administration centrale figure à l'annexe 1517 Cf. le décret n° 87-782 du 23 septembre 1987 relatif au contentieux administratif de l'Etat en première instance et la

circulaire n° 88-47 du 9 mai 1988 en précisant les modalités pour le ministère.18 L'arrêté interministériel du 3 mars 2005 portant organisation et attributions de l'administration centrale de la

direction générale de l'aviation civile dispose en son article 7 qu'en matière d'expertise juridique, le secrétariatgénéral traite les opérations de contentieux.

13

En rapprochant ces données de celles fournies19, en 2004, par le rapport de l'enquête menée dans lesdirections départementales de l'équipement en 2003 par le collège des affaires juridiques etcontentieuses du Conseil général des ponts et chaussées, le ministère compterait environ 750emplois20 à dominante juridique.

Ces chiffres ne sont qu'une première approximation. En effet, si la notion retenue d'emploi àdominante juridique traduit d'assez près l'imbrication effective de tâches de nature différente le plussouvent exercées par les agents, ses contours peuvent apparaître comme incertains et en rendrequelquefois le recensement malaisé. En outre, les données rassemblées ne sauraient, en l'état, êtreconsidérées commes exhaustives et homogènes en raison notamment de la diversité desorganisations et de la répartition des tâches dans les services.

Dans ces conditions, il faut se garder de toutes interprétations hâtives auxquelles ces donnéespourraient donner lieu, en particulier pour ce qui serait de leur adéquation aux besoins des servicesqui doivent, comme dans l'ensemble des ministères, répondre à des sollicitations plus nombreusesen raison notamment de la complexité toujours croissante du droit, comme le souligne le Conseild'Etat dans son rapport public 2006.

132- Le nombre d'affaires litigieuses et contentieuses traitées par les services duministère

L'enquête menée au printemps-été 2006 a mis en évidence les difficultés de la plupart des directionsgénérales et directions d'administration centrale à avoir une connaissance globale des contentieuxrelevant de leurs secteurs d'activité. A l'origine de cette situation se trouvent, outre les raisonsindiquées plus haut comme l'organisation de la fonction contentieuse et le suivi insuffisant desaffaires, l'absence de remontées d'informations des services déconcentrés et les problèmesd'orientation et de réception des courriers émanant des greffes des juridictions administratives.

Compte tenu du caractère très parcellaire des données chiffrées obtenues pour les années 2003,2004 et 2005, il n'a pas paru utile de les reprendre ici. Elles figurent dans la synthèse de l'enquêtejointe à l'annexe 16.

Le système d'information juridique (SIJ) en cours de mise en oeuvre, devrait, à partir de 2008,rendre accessibles immédiatement le nombre d'affaires contentieuses, leur type et leur coût.

133- Le coût des contentieux

Le coût budgétaire et comptable des litiges et contentieux dans lesquels le ministère est partie n'estqu'un critère parmi d'autres permettant de juger de la qualité juridique, d'autant que l'existence d'uncontentieux important n'est pas obligatoirement l'indice d'une mauvaise qualité juridique maissouvent l'indice d'une plus forte sensibilité sociale aux actions de l'administration.

19 Qui sont corroborées, pour son domaine propre, par l'audit « modernisation » mené par l'inspection générale del'administration et le contrôle général, économique et financier sur l'organisation du contrôle de légalité.

20 Sur un effectif de 63 000 équivalents temps plein après transfert des routes nationales d'intérêt local aux conseilsgénéraux.

14

1331- Éléments d'ensemble

Jusqu'à la mise en oeuvre effective à compter de l'exercice budgétaire 2006 des dispositions de laloi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, la mesure globale du coûtbudgétaire des contentieux n'était pas un exercice aisé. Ceci était dû au partage entre les chapitreslimitatifs sur lesquels s'imputaient les dépenses concernant les litiges de nature contractuelle21 et lechapitre évaluatif « 37-72 - frais de justice et réparations civiles » qui supportait les conséquencesde la responsabilité de l'Etat quand celle-ci n'était pas liée à une dépense de l'Etat.

Dans ces conditions, on ne peut donner qu'un aperçu du coût des contentieux pour la périodetriennale sur laquelle a porté l'enquête sur les contentieux.

Les dépenses constatées sur le chapitre 37-72 de la section budgétaire « services communs » (horstourisme, mer et aviation civile) au titre de la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat se sontétablies comme suit (en euros):

Article de

prévision

Paragraphe

d'exécution

2002 pour mémoire

2003 2004 2005

Article 10 10 honoraires d'avocats 834.100 1.583.002 825.131 1.005.427

Mise en jeu de la

responsabilité de

l'Etat

20 frais de justice 7.726.435 9.773.113 5.607.818 21.381.092

30 réparations amiables 13.971.759 3.598.445 5.219.569 3.645.360

Total 22.532.294 14.954.560 11.652.518 26.031.879

La variation des montants d'un exercice à l'autre sur cette courte période est peu significative. Lechapitre 37-72 avait en effet vocation à payer des dépenses difficiles à prévoir, résultant assezfréquemment du dénouement de contentieux exceptionnels et pécuniairement très lourds.

Par ailleurs, la mise en oeuvre effective et complète de la LOLF à compter du 1er janvier 2006, avraisemblablement conduit les services à hâter l'instruction de celles des affaires qui s'y prêtaient,pour qu'elles soient tranchées en 2005.

La conjugaison de ces deux causes peut expliquer l'écart important constaté entre 2004 et 2005.

A titre indicatif, pour 2006, première année de la mise en oeuvre complète de la LOLF, le coûtglobal des contentieux tel qu'il résulte de la synthèse des écritures comptables des servicesgestionnaires pour l'ensemble des programmes est de 20,6 millions d'euros (hors contentieuxcommunautaire et budget annexe de l'aviation civile).

Les données communiquées par la direction générale de l'aviation civile (budget annexe) pour lesannées 2003, 2004, 2005, s'établissent comme suit en million d'euros:

21 A l'exception de l'ATESAT (assistance technique fournie par l'Etat aux communes et à leurs groupements au titrede la solidarité et de l'aménagement du territoire).

15

2003 2004 2005

Recensement des affaires où l'Etat

a été condamné

nombre 7 2 9

coût 12,2 0,31 4,5

Conseils extérieurs, contentieux administratifs

seulement 0,3 0,26 0,15

total 12,5 0,57 4,65

Ces données, à l'échelle d'un secteur bien délimité, montrent les écarts importants au niveau descoûts, qui peuvent exister d'une année à l'autre.

Ainsi, au cas présent, le coût total des contentieux pour l'année 2003 est élevé en raison d'une seuleaffaire qui a coûté 9,3 millions d'euros.

En 2005, quatre affaires relatives à des accidents aériens ont représenté la majeure partie desdépenses.

Pour 2006, les coûts des contentieux sont inscrits, d'une part, au budget général de l'aviation civileet repris à ce titre dans la synthèse des écritures comptables des programmes évoquée plus haut,d'autre part, au budget annexe de l'aviation civile22.

Pour 2006, le coût pour ce budget annexe a été de 5,1 millions d'euros.

A ce stade, l'instance a considéré qu'il convenait de relativiser le montant du coût comme facteurd'appréciation de la qualité ou, a contrario, de la non qualité juridique faute d'éléments plus probantsqui nécessiteraient des investigations appropriées au niveau des processus contentieux, et cela,d'autant plus que les litiges, pour une part non négligeable d'entre eux, naissent au sein du ministèrede l'imbrication de défaillances techniques et d'erreurs juridiques.

1332- L'impact de la LOLF

L'instance a débattu des avantages et des rigidités que pouvait présenter la mise en oeuvre desdispositions de la LOLF.

A la rubrique des avantages ont été mis essentiellement en avant la responsabilisation accrue desgestionnaires des contentieux et son corollaire, la rigueur qu'elle implique.

Les droits et obligations de l'Etat sont désormais enregistrés en comptabilité générale (article 30 dela LOLF) dès leur naissance (fait générateur), sans attendre leur encaissement ou leur décaissement,dès lors qu'ils peuvent être évalués de manière fiable, au titre de l'exercice auquel ils se rattachent.On passe ainsi d'une comptabilité de caisse à une comptabilité de droits constatés ou d'exercice.

A ce titre les services gestionnaires ont à établir une provision pour risques au 31 décembre del'année « n » si trois conditions sont remplies :

➢ l'existence d'une obligation de l'Etat vis-à-vis de tiers (soit juridique, contractuelle, légale ou

22 Y sont imputées les indemnisations des victimes ou des ayant droit d'accidents aériens et celles du préjudicematériel pour les compagnies aériennes lorsqu'il y a faute du contrôle aérien.

16

réglementaire, soit reconnue par l'Etat), ➢ une sortie de ressources probable ou certaine pour éteindre l'obligation de l'Etat sans

contrepartie attendue pour ce dernier,➢ enfin la possibilité d'estimer le montant de l'obligation de façon fiable (c'est-à-dire lorsqu'il y

a plus de 50% de risque de condamnation selon l'estimation du service).

Les provisions pour risques sont établies selon les critères énoncés ci-dessus et répertorient leslitiges ou les contentieux nés dans l'année mais dont l'échéance n'est pas connue. Elles permettrontaux services d'avoir désormais d'année en année, une vue plus cohérente et fiable à moyen et longterme des risques contentieux encourus sachant, bien entendu, que seule une partie des provisionssera levée chaque année en fonction des contentieux tranchés et, souvent, pour des montantsinférieurs aux estimations initiales des services établies à partir des prétentions des requérants(montant de la requête).

Ainsi, pour 2006, les provisions pour risques ont été évaluées, non compris le budget annexe del'aviation civile, globalement à 133,4 millions d'euros pour une utilisation de 20,6 millions d'eurospour l'exercice 2006.

Ce dispositif devrait permettre de donner davantage de visibilité notamment aux services centrauxet, par là même, de les responsabiliser. Il devrait également après une ou deux années de pratique,leur fournir à partir de l'évolution comparative des provisions et de leurs consommations, desindications sur la maîtrise ou non de leurs actions juridiques et des conséquences qui en résultent.

Pour ce qui est des services déconcentrés, la LOLF constitue une avancée dans la mesure où elle lesresponsabilise dans le suivi de leur contentieux : les crédits contentieux étant fongibles avec lescrédits d’entretien et d’investissement, les uns comme les autres peuvent être mobilisés pour lerèglement des contentieux.

Un membre de l'instance, Philippe Grand, chef du service de l'aménagement et de l'urbanisme à ladirection générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, a souligné que la LOLF rend parailleurs nécessaire la clarification des responsabilités en matière juridique notamment dans ledomaine de l’urbanisme et plus particulièrement des autorisations d’urbanisme, souvent lieu desynthèse de législations différentes relevant de la responsabilité d’autres départements ministérielsainsi que dans le domaine des risques, l’établissement des plans de prévention des risques relevantdu ministère de l’écologie et du développement durable alors qu’ils sont souvent réalisés par lesdirections départementales de l'équipement (DDE), la plupart du temps sur la base d’informationsprovenant des services dudit ministère.

Pour ce qui est des rigidités de la LOLF, la principale évoquée est celle du cloisonnement desprogrammes. Il peut constituer un frein à la mutualisation entre certains programmes du ministère etmême entre plusieurs ministères et laisser ainsi certains contentieux « orphelins », ce qui risqued'allonger les délais pour les justiciables comme en témoigne l'exemple suivant : un dommage detravaux publics a pour origine une erreur manifeste commise par les services de police ou degendarmerie ayant forcé un conducteur à pénétrer sur un accotement qui s'est écroulé entraînant ladestruction d'une grue à tours. Compte tenu de la qualification de dommage de travaux publics, lesservices de police refusent de payer le remplacement de la grue (cinq millions d'euros), estimantqu'il incombe à la direction générale des routes.

17

18

II- LES SITUATIONS ET PROCESSUS D'INSÉCURITÉ JURIDIQUEII- LES SITUATIONS ET PROCESSUS D'INSÉCURITÉ JURIDIQUE

Le présent chapitre ne peut être abordé sans avoir pour toile de fond les réflexions d'ensembleéchangées au sein de l'instance sur les caractéristiques actuelles de la production normative de l'Etatdont chacun s'est accordé à dire qu'elle était complexe, foisonnante, évolutive, voire instable et parla même source d'insécurité.

Les causes et les effets de cette situation ont d'ailleurs été longuement explicités dans le rapportpublic de 2006 du Conseil d'Etat dont les considérations générales ont porté sur « la sécuritéjuridique et la complexité du droit ».

Pour ce qui est de la complexité, du foisonnement et de l'instabilité de la norme juridique, le Conseild'Etat en répertorie comme causes d'une part, la multiplication des sources externes du droit (droitcommunautaire, développement des conventions internationales unilatérales ou bilatérales) etinternes (décentralisation, création d'autorités administratives indépendantes) du droit et en mêmetemps l'apparition de droits nouveaux (droit de la concurrence, droit de l'environnement ) et d'autrepart, ce qu'il appelle « l'intempérance normative » due à l'impératif de communication médiatique età la pression de l'opinion et des milieux professionnels. Quant aux effets produits sur l'ensemble desacteurs de la société, le Conseil d'Etat met notamment en avant le désarroi des citoyens devant undroit peu lisible, peu accessible et instable et l'insécurité des opérateurs économiques.

Les situations et processus d'insécurité juridique relevés au cours des travaux qui viennent d'êtremenés sous l'égide de l'instance d'évaluation, confirment que le ministère des transports, del'équipement, du tourisme et de la mer est, comme les autres administrations, confronté à cescaractéristiques contemporaines de la production normative.

Pour autant, les constats relevés au cours de l'enquête précitée de l'été 2006, de même que lesobservations formulées au sein des groupes de travail, montrent qu'au delà des imperfectionsjuridiques générées par la règle de droit elle-même, des difficultés naissent au sein du ministèred'une prise en compte insuffisante de la fonction juridique par ses différents acteurs.

21- Situations et processus d'insécurité juridique inhérents à la règle de droit

Sont rappelées sous cet item les principales difficultés mises en évidence dans les rapports desgroupes de travail présidés par le professeur Yves Jegouzo et par le président de la Couradministrative d'appel de Lyon, Daniel Chabanol, conseiller d'Etat, et débattues lors des séances des20 novembre et 21 décembre 2006. Sont également rappelées celles exposées devant l'instance le 9mars 2006 par François Duval, conseiller du directeur général des routes pour les affairesjuridiques, Philippe Grand, chef du service de l'aménagement et de l'urbanisme à la directiongénérale de l'urbanisme, de l'habitat et de la contruction, Jean-Claude Paravy, sous-directeur ducontrôle de gestion, du pilotage, de la performance et du budget à la direction générale de la mer etdes transports, et Jean-François Grassineau, secrétaire général de la direction générale de l'aviationcivile.

Ainsi les textes réglementaires et les normes que le ministère chargé de l'équipement élabore

19

directement comme ceux à l'élaboration desquels il est associé enserrent le droit de propriété,déterminent les aides au logement et les conditions d'accès au parc social, régissent lescomportements en matière de sécurité routière, encadrent les autorités organisatrices en matièred'offre de transports collectifs, définissent en un mouvement ininterrompu les limites du risqueacceptable par la société en matière de risques naturels ou de développement durable.

211- Les principales difficultés

2111- Des textes en permanente évolution, de plus en plus complexes et de plus enplus minutieux dans l'expression de leurs exigences

La complexité croissante des textes est largement inhérente à la matière traitée et à ses évolutionsrécentes. On passe de traditions « colbertistes » à une ouverture à la concurrence des servicesrendus, le volet régalien se recentre sur des thèmes (sécurité, sûreté) où l’attente du citoyens’accroît, et la marge de manœuvre traditionnelle de l’administration d'Etat se trouve modifiée dansle contexte de décentralisation et de développement du droit communautaire et international.

La transposition en droit français des directives européennes n'est pas toujours faite en prenant encompte les modifications des procédures qu'elles impliquent et leur coût. Elle suppose souvent laréalisation d'études préalables, d'audits et de diagnostics d'un coût élevé. Si aucun budget ne prévoitles crédits suffisants pour la réalisation de ces études, le risque est grand de vicier les procédures dufait de l'insuffisance de ces évaluations et donc d'accroître le risque contentieux.

Ce constat général maintes fois formulé se vérifie avec une acuité particulière dans le champd'intervention du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer. De même, latransposition mal conçue des directives européennes sur l'environnement peut-elle bloquer uneopération d'investissement avec des conséquences financières considérables. Tel a été le cas de latransposition de la directive relative à la conservation des habitats naturels, de la faune et de la floresauvages. Bien que ce texte ait prévu la possibilité de dérogations pour des motifs impérieuxd'intérêt général, la transposition n'a pas repris cette possibilité compromettant ainsi, pour desraisons de droit interne, la réalisation de l'autoroute A28 entre Le Mans et Tours qui a été bloquéetant que la protection d'une espèce, le scarabée « pique-prune 23», n'était pas prise en compte dans leprojet.

Ce constat peut par ailleurs être généralisé à l'élaboration des textes juridiques en France : les étudesd'impact qui doivent précéder les projets de textes sont devenues facultatives24 et les imperfectionsdu travail interministériel ou interservices en amont des projets de textes juridiques aboutissentparfois à l'élaboration de textes complexes.

A titre d'illustration, la loi « littoral » du 3 janvier 1986 contient des concepts qui nécessitent desclarifications à l'occasion de leur application à des situations concrètes.

En matière d'urbanisme, le caractère conjoint d’un certain nombre de décisions entre l’Etat et lescollectivités locales (accords du préfet nécessités dans certaines hypothèses par la loi « littoral »,

23 Osmoderma eremita24 Afin que celles qui sont indispensables puissent être faites sérieusement. La création du service de la qualité du droit

au secrétariat général du gouvernement et l'élaboration d'un programme semestriel d'études d'impact commencent àcombler ce vide.

20

permis de construire délivrés au nom de l’Etat) est source de difficultés, les services de l'Etat sesurexposant en utilisant trop largement les pouvoirs qui leur sont reconnus. Même si le risquejuridique est identifié, l’arbitrage rendu est souvent le fruit d’une négociation n’accordant pastoujours la première place à la sécurité juridique.

L'évolution de la réglementation dans certains domaines est extrêment rapide et sa mise en oeuvrese heurte à des difficultés génératrices d'insécurité juridique. En effet, cette évolution peut aboutir àune accumulation de textes parfois contradictoires, risque accru par le fait que l'importance et lerythme des réformes conduisent à multiplier les hypothèses où l'entrée en vigueur des textes estdifférée dans le temps, les régimes transitoires, etc. ce qui rend les codes illisibles. De même, leslois25 ne sont pas toujours suivies des textes d'application nécessaires ce qui expose les services àdes erreurs d'interprétation et donc à des risques juridiques importants qui peuvent avoir de lourdesconséquences financières. Enfin, les nouvelles rédactions de certains textes26 laissent subsister desrègles floues parfois non articulées avec les prescriptions européennes qui peuvent donner lieu à desinterprétations divergentes selon les tribunaux.

Par ailleurs, le rôle des administrations de tutelle des établissements et entreprises publiques est peuabordé par les textes. Or, ces organismes sont eux mêmes producteurs de règles juridiques dont lasolidité mériterait parfois d'être vérifiée. La qualité juridique d'ensemble de leur activité doit être undes objectifs de leur gouvernance.

2112- Des textes dont l'application peut se révéler difficile

La multiplication des exigences émises par la société et relayées par des règles de plus en plusnombreuses conduit à une augmentation des conflits de normes, à des divergences entre normes desécurité, normes d'urbanisme, normes environnementales, normes de prévention des risques,normes d'habitat (par exemple en matière d'accessibilité), etc.

Certaines obligations imposées par la loi à l'Etat sont très difficiles à mettre en oeuvre. Par exemple,le contrôle hiérarchique qu'au terme de la législation en vigueur, l'Etat doit exercer sur certains actesdes collectivités locales, tels que la liquidation des taxes d’urbanisme ou les arrêtés interruptifs detravaux. Or, sa responsabilité est engagée par l'irrégularité de ces actes.

Les opérations complexes et la mise en oeuvre de plans, projets et programmes de grande envergureillustrent bien les difficultés d'application des textes en vigueur et les risques juridiques encourus.

Ces difficultés tiennent pour une large part au formalisme des procédures à respecter. Celles-ci netiennent pas suffisamment compte actuellement de la dimension « temps » et ne permettent doncpas de faire évoluer les projets. L'organisation de la participation du public à l'élaboration desprojets par exemple n'est pas satisfaisante; elle intervient souvent trop tardivement, une fois que leprojet est quasiment terminé. Cela pose de réels problèmes juridiques, notamment au regard du droitinternational, ou politiques et conduit parfois les services à donner, au nom du respect du droit, desconseils peu satisfaisants.

25L’absence de textes d’application définissant le régime et les modalités de l’autorisation exigée par l’art. L.432-3 ducode de l’environnement issu de la loi sur la pêche de 1984 a pu laisser croire que l’autorisation n’était pas exigible cequi a généré une pratique administrative qui a entraîné la mise en examen d’un agent d'une DDE qui avait fait engagerdes travaux sans cette autorisation. 26 Code des marchés publics

21

Quant aux risques encourus, un membre du groupe de travail sur le risque juridique dansl'élaboration et la mise en oeuvre de plans, programmes et projets de grande envergure, Me Jean-Paul Gilli, professeur émérite à l'université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne, développe dans unenote27 le risque d'annulation, l'explicite et l'illustre d'exemples vécus. Il rappelle que, outrel'annulation d'un acte pour une illégalité quelconque l'affectant directement, un acte en lui-mêmelégal peut être annulé par le jeu de l'exception d'illégalité d'un acte antérieur sur lequel il est fondé.S'agissant de l'illégalité d'un acte réglementaire, l'exception d'illégalité peut être soulevée contretout acte pris en application, ou pour l'application, du règlement, dès lors que les dispositionsréglementaires taxées d'illégalité ont bien servi de fondement à cet acte. S'agissant de l'illégalitéd'un acte non réglementaire, théoriquement, il n'est plus possible de soulever l'exception d'illégalitéd'une décision non-réglementaire, une fois qu'elle est devenue définitive, à l'appui de la contestationd'un acte dont elle est le fondement. Cette illégalité ne peut être invoquée qu'à l'appui d'unedemande d'indemnité. Toutefois fait observer le groupe de travail, la rigueur de ce principe esttempérée par la théorie des opérations complexes : lorsqu'un acte est la condition nécessaire del'édiction d'un autre acte, son illégalité pourra être invoquée à l'appui d'un recours dirigé contre cedernier, même s'il n'est plus lui-même susceptible de recours. Cette théorie trouve de nombreusesapplications dans les opérations d'aménagement.

Ces difficultés et ces risques sont accrus par la tendance des maîtres d'ouvrage à faire des montagesde plus en plus complexes mixant droit public et droit privé.

En dehors des grands projets, le formalisme de certaines procédures est à l'origine de difficultéspour les services. La direction départementale de l'équipement du Morbihan donne plusieursexemples: le difficile traitement des occupations illicites du domaine public maritime et de leurssanctions, les contraventions de grande voirie, procédure trop longue pour ce type d’infraction, quiplus est à renouveler lorsque le premier jugement est obtenu alors que propriétaire du bateauoccupant illégalement le domaine public maritime a mis celui-ci à un autre endroit sansautorisation. Elle donne également l'exemple des procédures d’expulsion des gens du voyage enstationnement illicite sur les dépendances du domaine public qui sont contrariées par leur capacité àse transporter en un autre lieu avant une décision de justice par ailleurs difficile à solliciter, faute depouvoir généralement discerner l’identité des personnes à l’encontre desquelles mener lesprocédures.

212- Les conséquences de la complexité du droit pour la société

Elles ont été essentiellement mises en évidence par le groupe de travail n° 4 présidé par DanielChabanol et pour certains aspects par le groupe de travail n° 3 présidé par Yves Jegouzo.

2121- Des textes de plus en plus incompris par les citoyens

L'application de la réglementation est, le plus souvent, vécue par le citoyen comme limitant demanière arbitraire sa capacité d'agir (autorisations de construire), comme empilant, sans cohérenced'ensemble, une multiplicité de dispositifs contraignants (diagnostics obligatoires avant la vented'un bien immobilier pour le plomb, l'amiante, les termites, les risques d'inondation, lesperformances énergétiques, les risques naturels etc….).

Or, la multiplication des contentieux ou le désaveu répété par le contrôle de légalité de

27 Jointe à l'annexe 11

22

l'interprétation donnée à l'élu ou au citoyen par le service technique compétent, dûment consulté,contribuent à créer un sentiment d'insécurité, un manque de confiance vis-à-vis des services del'Etat et renforce, à terme, un individualisme anarchique puisque la finalité des règles collectivesn'est plus ni visible, ni comprise, en raison de leur multiplicité, de leur complexité et desdivergences nombreuses qui affectent leur interprétation et leur application.

Le rapport du groupe de travail rappelle que le Médiateur de la République, Jean Paul DELEVOYE,dans un éditorial de septembre 2006 exprimait son inquiétude face à l'incompréhension croissantedes règles de droit par les citoyens :

« Les dossiers soumis au Médiateur, j'ai souvent eu l'occasion de le faire remarquer ici même,reflètent un malaise certain de la société. Or, ce qui apparaît n'est plus seulement l'embarras, ouquelquefois l'irritation de citoyens désemparés face à la complexité de la machine administrative.Au sentiment de l'injustice- réelle ou supposée -se substitue souvent l'exigence que la loi et la règlesoient mises au profit d'intérêts particuliers. On ne demande plus à bénéficier légitimement de sesdroits mais qu'ils s'exercent à l'encontre d'un autre; on n'attend plus du Juge qu'il dise ce qui estlicite mais qu'il soit l'instrument d'une vengeance privée ; on ne revendique plus l'égalité detraitement ou l'équité mais la défense d'intérêts sectoriels.

De nombreux contentieux en matière de permis de construire ont ainsi pour origine des conflitsfamiliaux ou de voisinage, le blocage de projets d'infrastructure d'intérêt général par les recoursd'associations de défense de l'environnement révèle parfois des conflits politiques locaux fortanciens, le refus de certains maires d'implanter sur leur commune 20% de logements sociauxs'explique par la puissance des groupes de pression constitués, depuis longtemps, au sein de lacommune par certains de leurs électeurs ».

2122- Des réglementations dont le coût pour la société peut être important

L'ensemble des autorisations obtenues dans le cadre du dossier d'enquête publique d'une opérationd'investissement routier qui met en jeu plusieurs procédures requérant une enquête publique(déclaration d'utilité publique, mise en conformité des documents d'urbanisme, déclassement,reclassement, enquête parcellaire, enquête au titre de la loi sur l'eau) peut être annulé pour défaut deprocédure.

L'annulation de la procédure de passation d'un marché, par exemple, dans le cadre de la réalisationd'une opération routière, peut engendrer des coûts directs énormes de l'ordre de 80, 100 voire 200millions d'euros sans compter les coûts indirects et le risque politique.

L'application de la loi « littoral » quant à elle, suscite, comme le rappelle la directiondépartementale de l'équipement du Morbihan, diverses interrogations sur les possibilitésd’installation d’activités nombreuses et variées dans les communes qu’elle concerne : fermesmaricoles, secteurs nouveaux de chantiers conchylicoles, locaux d’activités nautiques, bâtimentsagricoles, zone d’activités industrielles, commerciales, artisanales …

De même, la multiplication des réglementations et des normes peut avoir des conséquencespécuniaires importantes pour les propriétaires modestes.

23

22- Situations et processus d'insécurité juridique liés à une prise en compteinsuffisante de la fonction juridique au ministère

Le rapport de 2004 du collège des affaires juridiques et contentieuses du Conseil général des pontset chaussées sur l'organisation, les moyens et le fonctionnement des cellules juridiques desdirections départementales de l'équipement conclut que « Si des progrès ont été accomplis, il resteencore beaucoup à faire pour assurer le degré de sécurité juridique requis dans un environnementcaractérisé de manière durable par l'importance que revêtent la connaissance et la respect desrègles de droit pour l'efficacité de l'action des services. Il convient donc de relancer une actionsoutenue, visant tout à la fois à assurer une maîtrise optimale du traitement des dossiers pré-contentieux et contentieux, à développer l’activité de conseil des juristes, en amont des décisions,et, plus largement, à favoriser la diffusion de la culture juridique au sein des services».

Ce constat demeure d'actualité et peut être étendu mutatis mutandis à l'administration centrale endépit des progrès accomplis.

221- Une veille juridique imparfaite

Le ministère n'est pas parfaitement organisé pour assurer une veille juridique, à la fois globale etadaptée à chaque secteur d’activité, permettant à tout acteur de terrain d’avoir les outils nécessairespour analyser telle ou telle action dans toutes ses composantes (y compris fiscales, droit des sociétésetc.) en fait de trier dans la masse d’informations et de dégager des compétences intégrant laproblématique de chaque métier.

L'administration centrale ne répercute pas toujours instantanément aux services déconcentrés lesévolutions jurisprudentielles dont elle a connaissance et qui concernent leur domaine d'activitéhabituel. Or, afin de minimiser les risques d'annulation, l'administration centrale devrait proposeraux services, quasiment en temps réel, une interprétation d'un jugement, voire leur recommanderd’intégrer la nouvelle contrainte, sans attendre confirmation en appel.

222- La faible culture juridique des agents

Elle se manifeste par l'insuffisante prise en compte de la dimension juridique dans les processus dedécision où les aspects techniques sont bien souvent privilégiés. Le juriste n'est souvent appelé qu'àla fin du processus comme en témoigne l'exemple des directives territoriales d'aménagement. Cellespour lesquelles des experts juristes ont été assez associés dès le départ sont de meilleure qualitéjuridique que celles pour lesquelles ils sont intervenus en fin de processus, pour limiter les dégats.

Cette insuffisante culture juridique est parfois à l'origine de comportements à hauts risques, telle lapassation, en toute bonne foi et en méconnaissance du risque pénal, d'un marché d'étude au lieu etplace d'un marché de maîtrise d'oeuvre. Tel également, le refus d'exécuter une décision de justiceordonnant la délivrance d'un permis de construire au motif que le tribunal administratif s'est trompésur le fond.

Telle encore, la tendance de certains services, compte tenu des difficultés d'interprétation de la loiou d'une prise de conscience insuffisante des impacts de la décentralisation, à intervenir en dehorsde leur champ d'action comme en matière d'application de la loi « littoral »: il arrive que des

24

directions départementales de l'équipement, pour conserver un contrôle sur les autorisationsd'urbanisme, qualifient certains terrains comme étant proches du rivage alors que les critèresdégagés par la jurisprudence ne sont pas réunis. Il en résulte des recours contentieux et descondamnations de l'Etat.

Elle peut également se traduire par l'application de règles dépassées par méconnaissance desévolutions législatives, réglementaires et jurisprudentielles.

23- Situations et processus d'insécurité juridique générés par le traitement descontentieux au ministère

Dans un contexte où il n'existe pas encore d'organisation permettant un suivi global de l'ensembledes contentieux traités par le ministère, les systèmes de suivi mis en place par les services sont plusou moins perfectionnés, plus ou moins bien renseignés et plus ou moins partagés, même au seind'un même bureau.

Le système d'information juridique (SIJ) évoqué plus haut devrait permettre de remédier à cettesituation.

231- L'aiguillage des courriers contentieux

L'instance a débattu de la question de la réception des courriers contentieux et des solutionspermettant de porter remède aux insuffisances constatées.

L'orientation des courriers contentieux des greffes des juridictions administratives vers le servicecompétent du ministère, ou le cas échéant des ministères lorsqu'ils sont plusieurs à être concernés,continue de poser problème et d'augmenter les délais inutilement.

Outre ces retards, la date de renvoi des accusés de réception n'est pas forcément indiquée ce qui estpréjudiciable au respect des délais impératifs.

232- La non exécution des décisions de justice

Comme le constate un récent rapport d'inspection de régularité effectué dans une directiondépartementale de l'équipement « l'exécution des décision de justice n'est pas considérée .....comme la partie noble du métier.... Le suivi des décisions de justice correspond visiblement à unmétier spécifique qui n'est pas celui de l'encadrement, ni celui des instructeurs.... ».

Un membre de l'instance, Claude Allibert, chef du service juridique de la direction départementalede l'équipement des Bouches-du-Rhône, a fait part des difficultés rencontrées en pratique pour faireexécuter les décisions de justice depuis la mise en application de la LOLF, compte tenu notammentdu fait que cette obligation n'est pas considérée comme prioritaire par le service opérationnelgestionnaire des crédits.

En outre, le service juridique de cette direction départementale, alors même que l'exercice de lafonction juridique a été partagé entre la direction interdépartementale des routes, le service maîtrised'ouvrage de la direction régionale de l'équipement et la direction départementale de l'équipement,doit procéder aux opérations de transfert d'ordonnateur, d' imputabilité des dépenses et de demande

25

des crédits - de surcroît selon des procédures différentes- afférents au programme concerné (RRN,AUIP28, SPPE29, TTM30...) pour les dossiers en cours de traitement. Ce service fait diligence pourque très rapidement, le service comptable soit en mesure de payer les sommes dues par l'Etat à sescréanciers. Si les crédits sont disponibles, le règlement peut être très rapide. Sinon, le servicejuridique peut être amené à procéder, parfois à de multiples reprises, à un nouveau calcul desintérêts dus.

Il convient de noter que deux obstacles non juridiques préjudicient toutefois à une exécution rapidedes décisions de justice. Lorsque celles-ci sont prononcées au dernier trimestre de l’année, la clôturedes comptes dès le mois d’octobre (ACCORD31) nécessite de repousser l’exécution de la décisionde justice à l’année suivante. Mais cette exécution n’est pas pour autant possible dès le mois dejanvier de l’année suivante, d’une part parce que le circuit budgétaire et comptable n’est pleinementopérationnel que courant février n+1, d’autre part parce que le taux d’intérêt légal applicable aucalcul des intérêts est connu fort tard (courant février en 2007). Partant, compte tenu des délais dedélégation des crédits (autorisations d'engagement et crédits de paiement), une décision de justicenotifiée au ministre fin septembre d’une année n ne peut raisonnablement être exécutée avant la mi-mars de l’année n+1.

Cela étant, comme l'a rappelé le président Daniel Chabanol, ne pas exécuter un jugement au motifque le tribunal administratif s'est trompé sur le fond ou par manque de crédits est inadmissible. Lecitoyen, qui, dans ses rapports avec la puissance publique, ne doit jamais prendre de retard pourexécuter ses obligations, est en droit d'attendre une réciprocité de l'administration.

24- Les facteurs de risque révélés par l'analyse de contentieux emblématiques32

L'un des objectifs de l'enquête menée en administration centrale était de jeter les bases d'une« cartographie » des contentieux auxquels les services étaient confrontés en répertoriantessentiellement les contentieux qualifiés d'emblématiques pour les raisons suivantes : caractèreexemplaire de leurs enseignements, mise en jeu de plusieurs branches du droit, enjeu financierparticulièrement important, problématiques récurrentes et/ou contentieux de série.

En première analyse, ces contentieux peuvent être considérés comme relativement peu nombreux auregard des domaines d'intervention du ministère. Toutefois, et bien qu'il s'avère que dans uneproportion non négligeable, l'Etat n'a pas été condamné, l'examen de ces contentieux met enévidence des zones de fragilité juridique dans l'action du ministère.

La légalité externe des décisions en matière d'investissement d'utilité publique

De la même façon que pour les opérations complexes d'élaboration et de mise en oeuvre des plans,projets et programmes de grande envergure, ce risque existe pour des projets de dimension plustraditionnelle et, notamment, dans l'élaboration des actes conduisant aux décisions d'expropriation.Ce sont la plupart du temps des règles de procédure qui sont méconnues.

28 Aménagement, urbanisme et ingénierie publique29 Soutien et pilotage des politiques de l'équipement30 Transports terrestres et maritimes31 Application coordonnée de comptabilisation, d'ordonnancement et de règlement de la dépense32 Discernés par l'enquête menée en administation centrale au cours du printemps-été 2006

26

La difficulté des services à s'adapter avec rapidité et discernement aux événements imprévus aucours du déroulement des commandes publiques et de missions de maîtrise d'oeuvre.

Les contentieux examinés – comme, au demeurant, les contentieux de dommages de travaux publics(essentiellement des accidents mettant en cause l'entretien des infrastructures) - témoignent dequatre types de problèmes :

➢ une compétence technique trop souvent mise en défaut ;➢ un manque d'implication de la hiérarchie et une absence de contrôle « qualité »

(particulièrement dans les fonctions de maîtrise d'oeuvre) ;➢ un manque de rigueur dans l'application des règles de la commande publique ;➢ une méconnaissance des risques juridiques encourus dans le cadre d'une activité de

production et une impréparation aux exigences de l'analyse des situations complexes.

La définition de la relation de l'administration avec les collaborateurs occasionnels du servicepublic en situation d'accident ou de crise

L'imprécision de la définition de cette relation est un risque réel dans ces situations d'urgence danslesquelles les collaborateurs occasionnels ont une marge d'autonomie importante. Le décèsaccidentel d'un pilote d'hélicoptère appartenant à une société privée, dans le cadre d'une opérationde sauvetage en mer et les demandes d'indemnisation auxquelles il a donné lieu, en offre uneillustration (l'emploi de bénévoles pour le nettoyage des plages polluées, évoqué dans le cadre d'uneautre évaluation, n'a, en revanche, suscité jusqu'ici aucun contentieux).

L'instruction des demandes d'autorisation de construire dans les périmètres de droit des solscomplexe et protecteur (cf. ci-dessus les constatations de la direction départementale del'équipement du Morbihan)

La demande de préservation des espaces naturels semble s'exacerber comme en témoignent lescontentieux emblématiques ayant trait aux zones littorales, aux extensions d'urbanisation projetéesen zone rurale et aux autorisations d'implantation d'éolienne.

Par opposition aux zones de fragilité très typées qui viennent d'être dégagées, le contentieuxemblématique dit du “poisson sous-taille” témoigne de ce que l'administration doit aujourd'huiégalement mieux se préparer à appréhender les situations inédites auxquelles conduiront de plus enplus les interactions croissantes du droit public, du droit privé et du droit communautaire.

Cette première analyse sommaire témoigne certes, à sa manière, d'une évolution des comportementssociaux (judiciarisation, victimisation, contestation des décisions publiques, rôle des associations),mais aussi de la persistance de causes internes de contentieux observées de plus longue date encore:erreurs techniques de l'Etat opérateur ou maître d'oeuvre, déficit de contrôle et mauvaiseappréciation du risque juridique lié aux décisions complexes.

27

28

III- PLAN D'ACTIONS POUR III- PLAN D'ACTIONS POUR LA SÉCURITÉ JURIDIQUE DE L'ACTION DULA SÉCURITÉ JURIDIQUE DE L'ACTION DUMINISTÈREMINISTÈRE

A ce stade de l'évaluation, l'état des lieux et l'examen des situations et processus d'insécuritéjuridiques conduisent à dresser un bilan mitigé des dispositions prises jusqu'à présent par leministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer pour prévenir les problèmesauxquels sont confrontés les services, les traiter et en tirer des leçons.

Comme on l'a vu plus haut, nombreux ont été les rapports, enquêtes et études qui depuis plus d'unedizaine d'années ont été consacrés à la problématique du traitement des questions juridiques etcontentieuses. Non moins nombreuses ont été les préconisations énoncées à la suite de ces travaux.Dans ce large éventail, certaines préconisations ont été ou sont en cours de mise en oeuvre sans qu'ilsoit établi qu'elles s'inscrivent dans un schéma d'ensemble cohérent qui serait une garantiesupplémentaire de bon achèvement.

C'est pourquoi l'instance a souhaité que les mesures qu'elle propose s'inscrivent dans un pland'actions coordonnées à mener sous la responsabilité d'une direction légitime et clairementidentifiée. Le décret du 16 mai 2005 qui fixe l'organisation de l'administration centrale du ministèreconduit à proposer que ces actions soient menées sous l'égide de la direction des affaires juridiques,informatiques et logistiques avec l'appui, en tant que de besoin, du Conseil général des ponts etchaussées.

Il convient au préalable, de rappeler les préconisations émises par les groupes de travail cités plushaut pour pallier certains des effets néfastes des situations et processus d'insécurité juridiquegénérés par certaines règles de droit et normes édictées à l'initiative ou avec la participation duministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer.

Le groupe de travail n° 3 présidé par Yves Jegouzo propose l'amélioration de certaines règles dedroit et de certaines procédures.

Il souligne la nécessité de faire évoluer le droit de l'enquête publique notamment pour permettrel'évolution d'un projet en cours d'enquête afin de tenir compte des réactions du public, sans avoir àclore celle-ci et refaire une enquête ultérieure.

Face au problème de conflits de normes, il suggère de prévoir, comme en Angleterre33 et dansd'autres pays, des procédures de dérogations plus nombreuses sous réserve qu'elles soientrelativement transparentes et contradictoires et permettent, lorsqu'il y a véritablement un conflitd'exigences toutes d'intérêt public, d'essayer de trouver des solutions de compromis acceptables etlargement motivées.

Il pointe également le besoin de limiter les possibilités d'annulation et de développer des procéduresde régularisation en cours d'instance, lorsqu'un certain nombre de vices de procédures peuvent être33 « En Angleterre, la planification spatiale et l'occupation des sols se définissent au travers de simples orientations

générales auxquelles il peut être dérogé. Il suffit d'avancer une considération pertinente pour pouvoir déroger auxrègles d'urbanisme. Il faut également noter que leur système est très souple dans la mesure où leurs documentsd'urbanisme n'ont qu'un caractère indicatif » (extrait du rapport du groupe de travail).

29

purgés. Il fait observer que la jurisprudence va déjà dans ce sens.

Devant le coût croissant des études et la faiblesse croissante des moyens de contrôle de l'Etat, legroupe de travail a envisagé de mettre à la charge des constructeurs une part de plus en plusimportante des études, du contrôle en amont et des études de risques. Si le notariat paraît hostile àcette formule, elle recueillerait quelques sympathies au sein du ministère.

31- Professionnaliser les chargés de fonctions juridiques34

La recommandation d'accroître l'effort de formation dans le domaines du droit est formulée depuisplus de dix ans. La réactivation des réseaux de juristes du ministère, pour souhaitable qu'elle soit,n'y suffira pas, même si la direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques a entreprisde les structurer et de les piloter. Aujourd'hui, il faut élaborer un véritable plan pluriannuel deformation en faveur du droit qui établisse une stratégie de recrutements et une stratégie deformation continue. La notion de filière juridique est consensuelle, il reste à lui donner un véritablecontenu.

La mise en oeuvre au ministère d'outils méthodologiques pour évaluer les compétences, la réflexionactuellement engagée par la direction générale de l'administration et de la fonction publique àlaquelle participe le ministère chargé de l'équipement et qui doit déboucher sur une stratégie entermes de gestion des compétences, ainsi que la nouvelle structure ministérielle de la formation,sont autant de facteurs favorables à cette démarche. Il en est de même du groupe de travail sur lafonction juridique animé par la direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques qui aété constitué dans le cadre de la démarche sur les métiers de l'administration générale, lescompétences et les formations nécessaires mise en place par la direction générale du personnel et del'administration en 2006

Le comité de domaine35 « ressources humaines, organisation et fonctions juridiques » couvre parmiles métiers du domaine administratif les fonctions liées à la commande publique, au droit public etau droit privé. Il a fait émerger des profils de juristes, agents qui demandent une reconnaissance entant qu'experts ou spécialistes dans des champs particuliers du droit. La création d'une filière desjuristes vivante et bien organisée permettrait des mobilités administratives temporaires sans nuire aubon déroulement de leur carrière. Les travaux effectués dans le cadre de ce comité de domaine ontpermis de constater l'existence au ministère de parfaits connaisseurs de certains champs du droit, lesmarchés publics par exemple, utilisés depuis des années de manière très exclusive par un servicesans avoir jamais avoir été reconnus. Cela pose de véritables problèmes de gestion des personnes.

Le plan de formation en faveur du droit devra donc comporter une sorte de vivier des compétenceset des potentiels en ces matières. Il devra impérativement inclure des formations pointues danscertains domaines, celui du droit des nouvelles technologies par exemple. Il devra égalementprévoir un bilan de la formation initiale des nouveaux producteurs de règlementations dans l'objectifde concevoir à leur intention une formation adaptée au poste qu'ils vont occuper.

34 Comme indiqué à la note de bas de page n° 14, par commodité le terme de juriste est employé dans le rapport pourdésigner les chargés de fonctions juridiques

35 Les travaux sur les compétences menés par les comités de domaines sont dans une logique de réponse aux besoinsde reconnaissance des agents plutôt qu'une réponse aux besoins de l'administration.

30

Les réseaux des juristes du ministère devront être relancés, structurés et pilotés par l'administrationcentrale. Celle-ci en effet, comme le recommande le groupe de travail sur la prise en compte despréconisations intéressant la sécurité juridique formulées par divers rapports, devra, compte tenudes besoins constatés et de la déconcentration possible à moyen terme du contentieux en appel,développer son soutien aux juristes des services déconcentrés, par des conseils, des informations,des retours d'expériences.

A l'instar de ce qu'organisent la direction des affaires économiques et internationales pour leséconomistes des transports et la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la constructionpour les correspondants de « l'ingénierie publique », ce groupe de travail recommande auxdirections générales et directions d'administration centrale concernées, et particulièrement à ladirection des affaires juridiques, informatiques et logistiques, de rendre systèmatique l'organisationde rencontres régulières avec des représentants des juristes, à charge pour eux de répercuter lesinformations dans leur région ou interrégion.

En outre, leur accès à un certain nombre de réseaux de métiers à composante juridique affirméedevra être organisé.

Au terme « réseau », la direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques préfèresubstituer celui de « fédération » compte tenu de l'évolution rapide des métiers de juristes et desoutils actuels d'accès à l'information juridique de qualité par le biais notamment des portailsjuridiques de l'administration centrale.

L'exercice est difficile mais d'autant plus nécessaire que l'existence des directions de programmesrend indispensable l'organisation de la transversalité d'un certain nombre d'analyses et de besoins enparticulier dans les matières juridiques.

32- Développer la culture juridique de l'ensemble des personnels

Le droit ne concerne pas les seuls juristes. Tous les personnels de l’administration centrale et desservices déconcentrés doivent en maîtriser les notions fondamentales, de même qu’ils doiventmaîtriser l’expression écrite ou les outils de bureautique, comme l'a rappelé, devant l'instance le 9mars 2006, Philippe Grand36. Cet intervenant observe que les textes seront de meilleure qualité siceux qui sont appelés à les mettre en oeuvre sont associés à leur élaboration.

Dans le domaine de la sensibilisation de l'ensemble des personnels à la dimension juridique de leuraction, l'impératif permanent est bien entendu une formation adéquate des agents qui mettent enoeuvre les réglementations et notamment, l'introduction dans tout dispositif de présentation denouveaux textes d'un volet destiné aux agents à côté de ceux destinés aux publics concernés et auxjuristes spécialisés.

Les débats de l'instance ont montré que de nos jours il était en outre devenu capital de faire circulerquasiment en temps réel des veilles juridiques adéquates et très rapidement également des retoursd'expériences sur les contentieux significatifs.

36 Chef du service de l'aménagement et de l'urbanisme de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de laconstruction

31

Plus généralement, les débats de l'instance ont montré qu'à côté de la formation de base à lacompréhension des réglementations que le coeur de métier du service consiste à appliquer, lesmembres de l'encadrement doivent être préparés à affronter des situations dont les composantesjuridiques seront pour eux inédites et formés à s'entourer des conseils adéquats en temps utile, entirant parti du réseau de ressources mises à disposition par le ministère.

33- Réduire le risque contentieux par l'application d'une démarche « qualité »

331- Aux procédures d'instruction des dossiers

Le groupe de travail sur l'application des principes d'une démarche « qualité » à la dimensionjuridique de l'action des services du ministère a souhaité, compte tenu de l'étendue du sujet, limiterson champ d'investigation à la commande publique où les enjeux financiers des dysfonctionnementsapparaissent importants même si, jusqu'à maintenant ils étaient difficilement chiffrablesdirectement. En effet, outre les dépenses imputées directement sur le chapitre 37-72, les contentieuxdes marchés routiers et les règlements amiables étaient pris localement sur les crédits des opérationsconcernées.

Il préconise une mise en oeuvre de cette démarche progressive et limitée à certaines phases de lacommande publique comme certains services déconcentrés s'y sont d'ores et déjà engagés.

Ainsi, dans une DDE, l'ingénierie publique, en particulier la maîtrise d'oeuvre et le suivi destravaux, ont fait l'objet d'une certification « ISO 9001 ». Dans une autre, une démarche decertification interne de la phase amont de la commande publique (dossier de consultation desentreprises, commission d'appel d'offres et jugement des offres) a été initiée.

Des démarches de ce type sont particulièrement nécessaires dans le contexte actuel deréorganisation des services. Les marchés publics vont en effet être passés dorénavant par deux typesde services : les services en charge des infrastructures routières (les directions interdépartementalesdes routes et les services « maîtrise d'ouvrage » des directions régionales de l'équipement) et lesnouvelles directions départementales de l'équipement. Pour que chacun de ces services soit enmesure d'exercer au mieux ses attributions, la création d'un pôle d'expertise polyvalent comportant,dans le cadre de la mutualisation en cours des fonctions supports, un juriste, un technicien et unéconomiste acheteur public, mériterait d'être étudiée.

332- A la gestion des affaires litigieuses et contentieuses.

L'application des principes d'une démarche « qualité » à la gestion des litiges et contentieux pourraits'inspirer de la méthode utilisée par la direction générale de l'aviation civile pour réduire lescontentieux.

Cette méthode comporte, en premier lieu, l'établissement d'une « cartographie » des risques parcroisement de deux critères, la fréquence d'un type de contentieux et la gravité de ses conséquences(risques financiers).

Elle comporte également le développement d'une défense « en profondeur » comprenant desmesures de protection une fois le risque survenu et, en amont, des mesures de prévention afind’éviter que le risque ne se reproduise.

32

A cette fin, la direction générale de l'aviation civile a établi un schéma théorique comportant unarbre des causes avant la survenance du risque, suivi d’un arbre des conséquences sur lequelfigurent des « barrières de protection et de prévention ».

Parmi les mesures de protection mises en oeuvre, on peut citer le recours à des avocats dès lorsqu’un litige revêt une certaine gravité et la recherche d'un accord amiable, dès lors quel’administration est clairement en tort.

Les moyens de prévention reposent sur le retour d’expérience et des formations mais également surla certification des unités chargées d’appliquer la réglementation, la responsabilisation des serviceset l’appropriation du risque : par l’information et la formation, la direction générale de l'aviationcivile fait comprendre aux agents que la possibilité d’une mise en cause personnelle ne doit pasconduire à la paralysie et doit amener à une meilleure qualité de l’action, guidée par le principe deprécaution, prenant en compte les risques possibles et les moyens de les éliminer.

34- Porter une vraie attention au justiciable

Comme l'a exprimé par la voix de son président, Daniel Chabanol, le groupe de travail sur lesenjeux de cohésion sociale d'un bon exercice de la fonction juridique dans les services du ministèrechargé de l'équipement, l'administration ne doit pas se satisfaire de procédures d'élaboration de lanorme qui se contentent d'opposer aux justiciables des propositions venues d'ailleurs et renduesobligatoires par la puissance publique.

Elle doit par exemple veiller à entretenir des compétences techniques suffisantes en nombre et enniveau pour pouvoir être présentes dans les enceintes nationales ou internationales où s'élaborent lesnormes techniques et opposer à la stratégie des lobbies d'industriels et/ou de fabricants, lesarbitrages et la modération conformes à l'intérêt général.

L'administration doit enfin avoir le souci permanent de rendre manifeste aux administrés et auxjusticiables l'intérêt général dans la poursuite duquel elle élabore et applique la loi.

Dans le même esprit, les décisions individuelles doivent être réellement expliquées au cas par cas etnon pas par une motivation stéréotypée.

341- Répondre aux réclamations des administrés

L'obligation pour les services d'étudier les demandes qui leur sont présentées et d'y répondreexpressément avant la constitution d'une décision implicite de refus, ou, à défaut, avant l'expirationdu délai de recours contre cette décision, devrait être instituée. Les raisons des dépassementséventuels de ces délais devraient faire l'objet d'un rapport annuel des chefs de service. Ce système aété mis en place dans l'administration fiscale.

Toutefois, cette proposition doit être relativisée. Sa mise en oeuvre pourrait en effet nécessiter desmoyens supplémentaires.

33

342- Proscrire l'exécution tardive des décisions de justice

Un effort important doit être mené par chaque responsable de programme concerné pour que lesdécisions de justice soient exécutées dans les délais prescrits. Un système d'alerte devrait être miseen oeuvre sous une forme à définir. Le système d'information juridique en cours de réalisationdevrait y pourvoir.

Dans le respect total de l'indépendance des juridictions administratives et judiciaires, il estsouhaitable que des échanges d'informations réguliers entre les services et les tribunauxs'établissent. Cela pourrait aboutir à l'organisation, comme l'a initié le Parquet Général près la Courd’Appel d’Aix-en-Provence, de réunions des différents acteurs institutionnels du droit del’urbanisme : une fois par an, les magistrats en charge des affaires d’urbanisme dans les parquetsdes tribunaux de grande instance relevant du ressort de cette Cour, les représentants des cinqdirections départementales de l'équipement concernées, des magistrats de la Cour administratived'appel de Marseille et des tribunaux administratifs de Marseille et de Nice et le cas échéant desreprésentants des trésoreries générales, se réunissent pour débattre sur leurs pratiques respectives.

Pour prévenir les difficultés rencontrées dans le suivi et la mise en œuvre des décisions de justice,les initiateurs de cette action commune ont instauré une procédure d’alerte par messagerieélectronique: lorsqu’une ordonnance de suspension est rendue, le tribunal administratif informe leParquet par courriel, en sus de la copie adressée par courrier en application des dispositions du codede justice administrative. Le même message est adressé aux directeurs départementaux del'équipement et aux préfets. En outre, le juge administratif veille à prescrire dans son ordonnanceune application immédiate de la suspension et à en détailler les étapes.

Ils sont par ailleurs convenus de mettre au point et de diffuser des fiches de suivi d’exécution desaffaires qui sont adressées au bureau chargé du suivi de l'exécution des peines au sein du Parquet dela Cour d'Appel.

Ils font également régulièrement le point sur les procédures de médiation pénale mises en œuvre partous les Parquets de la région.

35- Adapter l'organisation à une intégration efficace de la préoccupationjuridique

Le rôle des juristes doit être affirmé notamment dans la phase qui précède la prise de décision.Toutes les organisations importantes font appel à un juriste pour préparer certaines décisionsstratégiques ou à enjeux.

L'association des juristes tout au long des processus de décision est indispensable à la qualitéjuridique (légalité et lisibilité) des règles, y compris celles dont les spécialistes d'un domainetechnique peuvent proposer le fond.

En phase d'élaboration des règles, la concertation doit être permanente entre le juriste et l'ingénieur,chacun apportant sa culture au processus.

34

351- Développer en administration centrale, comme en services déconcentrés,l'implication de la hiérarchie et sa capacité de contrôle (prise en compte de la dimensionjuridique dans la prise de décision)

Comme le rappelle le groupe de travail n° 1 présidé par Mireille Segrétain-Maurel, même si lafonction juridique apparaît dans un grand nombre de documents stratégiques, la sensibilisation de lahiérarchie à son importance doit sans cesse être rappelée pour ne pas être perdue de vue.

Toutefois, la LOLF qui implique le calcul de provisions comptables pour risques contentieux aubilan du ministère, devrait entraîner une meilleure prise de conscience des directeursd'administration centrale et chefs de service déconcentrés vis-à-vis des risques contentieux queplusieurs actions pourraient encourager plus avant.

Ainsi, l'information de la hiérarchie sur ses responsabilités dans ses différents domainesd'intervention, la mise en oeuvre d'une politique destinée à encadrer les pratiques des services, ladéfinition d'une stratégie contentieuse dans les domaines communs aux directions d'administrationcentrale (recours à un avocat, pratiques de gestion des litiges et de mise en oeuvre des procédurespar exemple) constituent autant d'axes qui pourraient être développés par la direction des affairesjuridiques, informatiques et logistiques par le biais des deux sous-directions traitant en son sein desaffaires juridiques, la sous-direction de l'éthique et du droit privé et la sous-direction de l'assistanceaus services et du droit public.

352- Au niveau de l'administration centrale

L'administration centrale pourrait prendre des mesures d'organisation permettant un meilleurtraitement des contentieux.

3521- Création d'un bureau d'ordre du courrier contentieux

La centralisation de la réception des requêtes serait un facteur de sûreté. Elle pourrait prendre laforme d'un bureau d'ordre à la direction des affaires jursidiques, informatiques et logistiques. Lesattributions de bureau pourraient s'inspirer de celles du greffe du service des affaires juridiques duministère de l'agriculture et de la pêche dont la directrice des affaires juridiques a souligné l'intérêtdevant l'instance.

Ce dernier enregistre dans une application informatisée nationale les consultations juridiques qui luisont adressées, les expertises juridiques dans le cadre de l'élaboration des textes législatifs etréglementaires, les procédures contentieuses. Il transmet les requêtes et mémoires contentieux auxjuridictions, ainsi que les consultations juridiques et expertises aux directions et services duministère. Il fournit les tableaux de bord et états statistiques (contentieux, consultations et expertisesjuridiques) nécessaires au pilotage de l'activité du service des affaires juridiques.

Au ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer cette fonction pourrait releverdu système d'information juridique (SIJ) en cours de mise en place.

35

3522- Mener à bonne fin la mise en oeuvre du SIJ

Il s'est avéré, lors de l'enquête menée auprès d'elles, que les directions d'administration centraleattendent beaucoup de ce nouvel outil qui devrait notamment pallier la découverte tardive d'affairescontentieuses importantes.

Tout retard dans l'échéancier de sa mise en oeuvre doit être évité sous peine de lui faire perdre toutecrédibilité avant même qu'il ne soit opérationnel.

353- Au niveau des services déconcentrés, poursuivre les efforts d'adaptation de lamutualisation des fonctions juridiques et rechercher des modalités de renforcement deséquipes juridiques

Compte tenu de la réorganisation en cours des services déconcentrés, la préoccupation du momenten ce qui les concerne est d'y constituer des dispositifs adéquats de juristes expérimentéspositionnés au bon niveau pour accompagner la prise de décision.

Le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer semble déterminé à conforterla qualité et la sécurité des actes du ministère, en faisant du droit une des composantes de lastratégie des services malgré le contexte général de réduction des effectifs qui rend le renforcementquantitatif des équipes juridiques difficile à plaider. Les orientations de réforme organisationnelle etfonctionnelle qu'il met en oeuvre s'inscrivent dans un cadre plus large marqué par la réforme del'organisation du contrôle de légalité et, plus généralement, par l'incitation à la création de pôlesinterministériels. Elles visent à maintenir les niveaux requis, en qualité et en compétences, enadoptant de nouvelles modalités de travail en partage. Elles s'attachent en intraministériel, commel'exprime la circulaire ministérielle du 8 mars 2006 relative à la mutualisation des fonctions support,à promouvoir des regroupements pertinents en niveau et en contenu tout en maintenant en gestionde proximité un professionnalisme en faible nombre mais hautement qualifié et, en interministériel,à rechercher avec pragmatisme les collaborations possibles, voire les mises en communsouhaitables.

36

CONCLUSION

En 1986, le rapport de Jacques Caget, inspecteur général de l'équipement, sur l'organisation de lafonction juridique et contentieuse dans les services déconcentrés du ministère chargé del'équipement avait cité en exergue, le court extrait suivant du Livre Premier du Contrat Social ouprincipes du droit politique de Jean Jacques Rousseau : " Je veux chercher si, dans l'ordre civil, ilpeut y avoir quelque règle d'administration légitime et sûre, en prenant les hommes tels qu'ils sontet les lois telles qu'elles peuvent être. Je tâcherai d'allier toujours, dans cette recherche , ce que ledroit permet, avec ce que l'intérêt prescrit, afin que la justice et l'utilité ne se trouvent pointdivisées."

Evaluer la qualité juridique de l'action des services du ministère des transports,de l'équipement, dutourisme et de la mer, vingt ans plus tard, consiste encore, à s'interroger, comme Jean JacquesRousseau, sur la manière la plus efficace de concilier le respect du droit et une action qui soit auservice du corps social.

Les recommandations qui précèdent visent à la fois à professionnaliser les hommes qui appliquentle droit pour que l'action de l'administration soit sûre et à former ceux qui sont sur le terrain pourqu'ils puissent conduire une action pédagogique et démocratique pour informer et guider lespersonnes auxquelles des règles d'une complexité croissante s'appliquent.

Elles portent aussi sur la dimension d'organisation de la fonction juridique et contentieuse car biendes améliorations peuvent être obtenues en s'appuyant sur de nouveaux outils informatiques et unemeilleure mutualisation des savoirs et des pratiques.

Elles ne portent pas, en revanche, sur l'amélioration de la qualité des textes législatifs car cettedimension n'entrait pas dans le champ de l'évaluation telle que définie par la lettre du 1er juillet2005.

Dans de nombreuses autres enceintes la question de la qualité législative et réglementaire restecependant posée pour que la loi reste l'expression de règles d'intérêt général et que ceux dont ellerégit la vie quotidienne adhèrent à ses finalités.

37

38

Annexe 1

39

40

Annexe 2

Décret n° 2005-471 du 16 mai 2005 fixant l'organisation de l'administration centrale duministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de

la mer

NOR : EQUP0500599D

Le Premier ministre,Sur le rapport du ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, dutourisme et de la mer,Vu le règlement (CE) no 549/2004 du Parlement européen et du Conseil du 10 mars 2004 fixant lecadre pour la réalisation du Ciel unique européen ;Vu la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;Vu le décret no 65-1103 du 15 décembre 1965 modifié relatif à l'organisation des transports pour ladéfense ;Vu le décret no 65-1104 du 15 décembre 1965 modifié relatif à l'organisation des entreprises detravaux publics et de bâtiment pour la défense ;Vu le décret no 80-243 du 3 avril 1980 modifié relatif aux attributions des hauts fonctionnaires dedéfense ;Vu le décret no 86-342 du 11 mars 1986 relatif à la constitution de la commissionintergouvernementale chargée de suivre l'ensemble des questions liées à la construction et àl'exploitation de la liaison fixe trans-Manche et du comité de sécurité ;Vu le décret no 87-389 du 15 juin 1987 relatif à l'organisation des services de l'administrationcentrale, modifié par le décret no 2005-124 du 14 février 2005 ;Vu le décret no 94-134 du 9 février 1994 portant création du centre d'études sur les réseaux, lestransports, l'urbanisme et les constructions publiques ;Vu le décret no 97-464 du 9 mai 1997 modifié relatif à la création et à l'organisation des services àcompétence nationale ;Vu le décret no 98-980 du 2 novembre 1998 portant création du centre d'études techniquesmaritimes et fluviales ;Vu le décret no 2001-1043 du 8 novembre 2001 relatif aux enquêtes techniques sur les accidents etles incidents dans l'aviation civile et modifiant le code de l'aviation civile (deuxième partie : Décretsen Conseil d'Etat) ;Vu le décret no 2004-85 du 26 janvier 2004 relatif aux enquêtes techniques après événement demer, accident ou incident de transport terrestre ;Vu le décret no 2005-470 du 16 mai 2005 relatif au conseil général des ponts et chaussées ;Vu l'avis du comité technique paritaire central de la direction du personnel, des services et de lamodernisation en date du 9 mars 2005 ;Vu l'avis du comité technique paritaire ministériel en date du 25 mars 2005 ;Le Conseil d'Etat (section travaux publics) entendu,

Décrète :

41

Article 1

Outre le conseil général des ponts et chaussées, l'inspection générale du tourisme, l'inspectiongénérale des services des affaires maritimes, l'inspection générale de l'enseignement maritime et ledélégué à l'action foncière, directement rattachés au ministre, l'administration centrale du ministèrede l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer comprend :- le secrétaire général ;- le haut fonctionnaire de défense, et le service de défense et de sécurité ;- l'inspection générale du travail des transports ;- le secrétariat général ;- la direction générale du personnel et de l'administration ;- la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction ;- la direction générale des routes ;- la direction générale de la mer et des transports ;- la direction générale de l'aviation civile ;- la direction de la sécurité et de la circulation routières ;- la direction du tourisme ;- la direction de l'Etablissement national des invalides de la marine.

Article 2 Le secrétaire général assiste le ministre, en liaison avec les directeurs d'administration centrale, pourdéfinir la stratégie à moyen et à long terme, et préparer les arbitrages budgétaires entre les différentsprogrammes. Il conseille le ministre pour la nomination et la gestion des cadres dirigeants.Il coordonne l'organisation et l'action des services.Il dirige le secrétariat général.

Article 3

Le haut fonctionnaire de défense, commissaire général aux transports, et commissaire auxentreprises de travaux publics et du bâtiment, conseille le ministre en matière de sécurité, de sûretéet de défense, et l'assiste en situation de crise.Il contribue, en liaison avec les directions d'administration centrale, à la définition de la politique dedéfense et de sécurité du ministère. Il assure sa coordination et veille à sa mise en oeuvre.Il coordonne l'action ministérielle en matière de prévention des risques et des menaces.Il organise l'inventaire des moyens mobilisables en situation de crise ou de défense et les conditionsde leur mobilisation. Il veille aux conditions d'organisation des transports de défense.Il veille à l'application des dispositions relatives à la sécurité de défense et à la protection du secret,ainsi que des dispositions relatives à la sécurité des systèmes d'information.Il participe à la continuité des communications gouvernementales.Il dirige le service de défense et de sécurité.

Article 4

L'inspection générale du travail des transports anime et coordonne l'activité des services del'inspection du travail des transports chargée de l'inspection de la législation et de la réglementationdu travail et concourt à l'évaluation de la politique sociale dans ce domaine.

Article 5

Le secrétariat général conduit les réflexions et oriente les évaluations relatives aux politiquespubliques et aux choix stratégiques du ministère.

42

En liaison avec les autres directions d'administration centrale intéressées, il est chargé de laprospective, de la prévision, des analyses et des études notamment à caractère économique, dans lesdomaines des transports, de l'aménagement, de l'habitat et de la construction. Dans ce cadre, ilorganise le système d'observation économique et statistique.Il contribue à l'élaboration de la position de la France dans les choix européens et internationaux etassure la coordination générale des affaires européennes et internationales.Il anime la politique économique des secteurs de l'équipement, du bâtiment, des travaux publics etde l'ingénierie, suit les questions sociales et met en oeuvre les politiques industrielles de cessecteurs. Il contribue à la connaissance et à la prise en compte des autres secteurs professionnelsconcernés par les politiques du ministère.Il prépare la réglementation technique relative aux marchés et concourt à l'évolution de laréglementation administrative correspondante. Il suit les questions de normalisation.Il définit et anime la politique de recherche du ministère et veille à son évaluation. Il mène laprospective technologique. Il assiste le ministre dans l'exercice de la tutelle de l'Institutgéographique national, de Météo-France, du laboratoire central des ponts et chaussées, de l'Institutnational de recherche sur les transports et leur sécurité, et de l'Institut français de recherche pourl'exploitation de la mer. En liaison avec les directions et les organismes de recherche intéressés, ildéfinit les orientations du réseau des organismes scientifiques et techniques du ministère et veille àleur mise en oeuvre ainsi qu'à la diffusion des produits de la recherche et de l'innovation technique.Il contribue à l'élaboration de la politique des infrastructures satellitaires et de leurs applications.Il élabore et coordonne la politique d'information et de communication du ministère, et s'assure desa mise en oeuvre. Il veille à la qualité et à la cohérence de la communication des services. A cettefin, il leur apporte son concours.Il coordonne la préparation annuelle du budget. Il coordonne la mise en place du contrôle deperformance dans les services et veille à sa mise en oeuvre.En liaison avec la direction générale du personnel et de l'administration, il assure la gestionpersonnalisée des cadres dirigeants et des experts de haut niveau. Il fixe les orientations de l'activitéde l'Ecole nationale des travaux publics de l'Etat et de l'Ecole nationale des techniciens del'équipement.Il assiste le ministre dans l'exercice de la tutelle de l'Ecole nationale des ponts et chaussées.Il élabore la stratégie ministérielle de réforme et pilote sa réalisation. Il propose et met en oeuvre lastratégie d'évolution et d'organisation des services.Le secrétariat général comprend :- la direction des affaires économiques et internationales ;- la direction de la recherche et de l'animation scientifique et technique ;- le service de l'information et de la communication.

Article 6 La direction générale du personnel et de l'administration élabore et met en oeuvre la politique dupersonnel. En liaison avec les directions d'administration centrale, elle élabore, anime et coordonnela politique de formation. Elle est chargée de la politique sociale. Elle assure la gestionadministrative des personnels à gestion non déconcentrée et anime la gestion des personnels àgestion déconcentrée, à l'exception des personnels gérés par la direction générale de l'aviation civileet des personnels gérés par la direction du tourisme. Elle assure un rôle de coordination ministérielleen matière de statuts. Elle coordonne et anime les services en charge de la formationprofessionnelle, et oriente leur activité.Elle élabore la politique de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, et en conduit lamise en oeuvre. Elle élabore le budget de personnel et en assure la mise en place. Elle conduitl'action du ministère en matière d'organisation et de conditions de travail.

43

En liaison avec les directions d'administration centrale et dans le cadre des orientations arrêtées parle secrétariat général, elle prépare et exécute le budget du ministère. Elle apporte son concours ausecrétariat général, aux directions d'administration centrale et aux services, en matière d'évaluationdes performances et de contrôle de gestion. Elle élabore la politique des moyens de fonctionnementet veille à sa mise en oeuvre. Elle veille à la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001susvisée. Elle est chargée de la tenue de la comptabilité. A ce titre elle est chargée de laréglementation financière, budgétaire, comptable et de gestion.Elle élabore la politique immobilière, foncière et patrimoniale du ministère. Elle anime etcoordonne la politique des achats liés au fonctionnement. Elle anime la politique de laconnaissance, la fonction documentaire et la fonction d'archivage dans les services.Elle veille à la qualité des conditions de travail et du cadre de vie des personnels de l'administrationcentrale.Elle contribue à l'élaboration de la législation européenne et à sa transposition, ainsi qu'àl'élaboration des accords internationaux. Elle veille à la qualité de la réglementation et coordonneles actions de codification. En liaison avec les directions d'administration centrale, elle coordonnel'action des services en matière de contentieux et leur apporte son appui en matière juridique. Ellepromeut la qualité, la sécurité et la régularité de la commande publique. Elle est chargée ducontentieux relatif au personnel à l'exception des personnels gérés par la direction générale del'aviation civile et des personnels gérés par la direction du tourisme.Elle élabore la politique des systèmes d'information du ministère, et anime leur mise en oeuvre. Elleassure la maîtrise d'ouvrage des systèmes d'information ministériels relevant de ses compétences.Elle représente le ministère auprès des instances interministérielles dans ces domaines.Elle veille à la qualité des relations sociales et au bon fonctionnement des instances paritaires etconsultatives.La direction générale du personnel et de l'administration et la direction générale de l'aviation civilecoordonnent leur action dans les domaines de l'action sociale, du recrutement et de la formation.La direction générale du personnel et de l'administration comprend la direction des affairesjuridiques, informatiques et logistiques.

Article 7

La direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction élabore, anime et évalue lespolitiques de l'urbanisme, du logement et de la construction. Elle veille aux conditions de leur miseen oeuvre sur le territoire.Elle élabore et met en oeuvre la politique de mise en valeur et d'aménagement des espaces,notamment urbains. Elle est responsable des politiques urbaines et de l'habitat et définit lesinstruments techniques, juridiques, économiques et financiers correspondants.Elle élabore les règles relatives à l'occupation des sols. Elle participe à l'élaboration de la législationde l'expropriation ainsi qu'à la législation fiscale et financière en matière d'urbanisme et en suitl'application.Elle prépare les politiques relatives au financement, aux systèmes d'aides publiques et à la fiscalitédu logement et contribue à la mise en oeuvre du droit au logement.Elle définit la politique technique de la construction.Elle élabore la réglementation applicable aux organismes constructeurs de logements sociaux etorganise leur contrôle.Elle définit et coordonne les interventions de l'Etat dans les opérations d'aménagement urbain et enmatière de politique foncière, notamment dans les villes nouvelles. A ce titre, elle assure la tutelleou la cotutelle des établissements et organismes publics relevant du code de l'urbanisme.

44

Elle concourt à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique de la ville dans les domainesrelevant de l'aménagement urbain et de l'habitat.En relation avec les directions intéressées, elle est chargée d'animer les études prospectives et deplanification d'ensemble de l'aménagement de l'espace aux différentes échelles géographiques.Elle contribue, en liaison avec le secrétariat général, aux actions de recherche, d'observation,d'expérimentation et à leur valorisation, dans son champ de compétences.Elle contribue à toutes actions favorisant, en France et à l'étranger, l'activité des professionnels del'urbanisme et de la construction et la qualité de leurs interventions.Elle assure l'animation des activités d'ingénierie publique menées pour le compte d'autres ministèresou pour le compte de tiers ainsi que celles menées pour compte propre qui sont confiées auxservices dans ses domaines de compétences.Dans ses domaines de compétences, elle contribue, en liaison avec le secrétariat général, à ladéfinition des orientations du réseau des organismes scientifiques et techniques du ministère ainsiqu'à la mise en oeuvre et à la diffusion des produits de la recherche et de l'innovation technique.Un directeur, adjoint au directeur général de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, assistecelui-ci pour l'ensemble de ses attributions.

Article 8

La direction générale des routes veille à la cohérence du réseau routier dans son ensemble.Sous réserve des dispositions régissant les ouvrages internationaux, elle élabore et met en oeuvre lapolitique de développement, de modernisation, d'entretien et de viabilité du réseau national desroutes et autoroutes. Elle veille à la sécurité des infrastructures de ce réseau.Elle anime et coordonne l'action des services du ministère dans le domaine des infrastructuresroutières. En liaison avec la direction générale de la mer et des transports, elle assiste le ministredans l'exercice de la tutelle de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France.Elle assure le contrôle des sociétés concessionnaires d'autoroutes.Elle veille au maintien, au développement et à la diffusion des règles de l'art. Elle définit lesprogrammes de recherche et de développement des savoir-faire techniques dans le domaine routier,le cas échéant conjointement avec les collectivités territoriales et leurs groupements. Elle définit enassociation avec ces collectivités les normes et règles techniques adaptées à la spécificité de chacundes réseaux.Dans ses domaines de compétences, elle contribue, en liaison avec le secrétariat général, à ladéfinition des orientations du réseau des organismes scientifiques et techniques du ministère ainsiqu'à la mise en oeuvre et la diffusion des produits de la recherche et de l'innovation technique.Elle anime les activités d'ingénierie publique menées pour compte propre qui sont confiées auxservices dans ses domaines de compétences.Elle prépare et conduit les actions européennes et internationales dans les mêmes domaines.Elle contribue à la connaissance statistique des réseaux et à la diffusion des donnéescorrespondantes, ainsi qu'à la sécurité et la cohérence de l'exploitation.

Article 9

La direction générale de la mer et des transports élabore et met en oeuvre les orientations d'unepolitique intermodale des transports terrestres et maritimes et les orientations de l'Etat en matière detransports terrestres et maritimes de voyageurs et de marchandises. Elle définit les orientations enmatière de politique des déplacements. Elle contribue, en liaison avec le secrétariat général, auxanalyses et études économiques dans le domaine des transports.Elle élabore les orientations de la politique relative aux ports, à la sécurité maritime et à lanavigation maritime. Elle définit les orientations de la formation et de l'enseignement maritimes et

45

conduit la politique économique et sociale des gens de mer. Elle définit et anime la politiquerelative à la réglementation du travail, aux conditions de travail et à la protection sociale dans lestransports terrestres et maritimes. Elle anime l'activité de l'inspection du travail maritime.Elle anime la politique de la plaisance et des activités nautiques. Elle coordonne les actions relativesà la mise en valeur du domaine public maritime. Elle contribue à la définition et à la mise en oeuvrede la politique d'aménagement, de protection et de mise en valeur du littoral.Elle planifie les grands projets de développement des infrastructures de transport ferroviaire, denavigation intérieure et des ports fluviaux et maritimes ; elle définit les modalités de financement deces projets et précise la répartition des risques financiers entre les intervenants. Elle oriente etcontrôle la modernisation des réseaux ferroviaires et de navigation intérieure. Elle traite desquestions intéressant l'équipement, l'entretien et le développement des ports fluviaux et maritimesrelevant de l'Etat.Elle définit les orientations relatives à la sécurité et à la sûreté des transports terrestres et maritimes,des ports et des navires. Elle définit les orientations relatives à la sécurité de la navigation fluviale etmaritime. Elle définit les orientations relatives au contrôle, à la surveillance et à la signalisation dela navigation fluviale et maritime. Elle propose à cet effet les dispositions législatives, élabore etmet en oeuvre les réglementations, et veille à leur respect, en organisant la surveillance desopérateurs, la délivrance des agréments, certificats et autres autorisations administratives et lecontrôle des compétences techniques des personnels.Elle élabore la réglementation des transports terrestres et maritimes, des infrastructures de transportferroviaire et collectif, de la navigation intérieure et des ports fluviaux et maritimes. En liaison avecla direction générale des routes, elle assiste le ministre dans l'exercice de la tutelle de l'Agence definancement des infrastructures de transport de France. Elle élabore la réglementation relative àl'usage des infrastructures et des services de transports terrestres et maritimes.Elle assiste le ministre dans l'exercice de la tutelle des établissements publics nationaux intervenantdans le champ de ses attributions, pour les relations de l'Etat avec les collectivités territoriales et lesétablissements publics organisateurs de transport, et pour les relations de l'Etat avec les entreprisespubliques de transports.Dans ses domaines de compétences, elle anime et coordonne l'action des services, notamment dansle domaine des affaires maritimes et de la navigation intérieure. Elle anime la mise en oeuvre dessystèmes d'information nécessaires aux activités portuaires et maritimes, notamment en termes desécurité et de contrôle.Elle anime les activités d'ingénierie publique menées pour compte propre qui sont confiées auxservices dans ses domaines de compétences.Dans ses domaines de compétences, elle contribue, en liaison avec le secrétariat général, à ladéfinition des orientations du réseau des organismes scientifiques et techniques du ministère ainsiqu'à la mise en oeuvre et à la diffusion des produits de la recherche et de l'innovation technique.Elle prépare et conduit les actions européennes et internationales dans les mêmes domaines.La direction générale de la mer et des transports comprend :- la direction des transports ferroviaires et collectifs ;- la direction des transports maritimes, routiers et fluviaux ;- la direction des affaires maritimes.

Article 10

I. - La direction générale de l'aviation civile prépare et met en oeuvre les orientations stratégiquesde l'Etat dans le domaine de l'aviation civile.

Elle élabore et met en oeuvre les politiques et les réglementations en matière de sécurité et de sûreté

46

de l'aviation civile, d'environnement, de gestion de l'espace aérien et définit les conditions généralesdu contrôle et de l'évaluation de ces politiques.Elle veille au respect des dispositions législatives et réglementaires applicables au domaine del'aviation civile en matière de sécurité, de sûreté et d'environnement en organisant la surveillancedes opérateurs de l'aviation civile, la délivrance des agréments, certificats et autres autorisationsadministratives et le contrôle des compétences techniques des personnels.Elle élabore la réglementation relative au transport aérien, aux aéroports et aux utilisateurs dutransport aérien et assure la régulation économique du secteur.Elle définit la réglementation du travail et de la protection sociale dans le secteur de l'aviationcivile.Elle met en oeuvre la politique française de soutien à la construction aéronautique civile, decoopération et d'assistance technique aux pays étrangers et de promotion à l'exportation deséquipements, matériels et réalisations de l'aviation civile.Elle anime les activités d'ingénierie publique menées pour compte propre qui sont confiées auxservices dans ses domaines de compétences.Dans ses domaines de compétences, elle contribue, en liaison avec le secrétariat général, à ladéfinition des orientations du réseau des organismes scientifiques et techniques du ministère ainsiqu'à la mise en oeuvre et la diffusion des produits de la recherche et de l'innovation technique.Elle prépare et conduit les actions européennes et internationales dans les mêmes domaines.Elle assure, pour la circulation aérienne générale, les services de navigation aérienne et participe àla coordination des activités de recherche et de sauvetage.Elle est chargée de l'ensemble des questions relatives à la formation aéronautique.Elle élabore et met en oeuvre la politique du personnel qui lui est propre ; elle assure la gestion deses personnels, à l'exception de ceux dont la gestion est assurée par la direction du personnel, desservices et de la modernisation.Elle est chargée de l'organisation des services de l'administration centrale, des services àcompétence nationale et des services déconcentrés de l'aviation civile ; elle assure la gestion deleurs moyens de fonctionnement.Elle prépare et exécute le budget et assure le contrôle de gestion.Elle gère les personnels relevant des statuts communs à la direction générale de l'aviation civile et àl'établissement public Météo-France.Elle assure la tutelle de l'Ecole nationale de l'aviation civile.II. - La direction générale de l'aviation civile comprend :- la direction des affaires stratégiques et techniques ;- la direction de la régulation économique ;- la direction des programmes aéronautiques et de la coopération ;- la direction du contrôle de la sécurité ;- le secrétariat général, dirigé par un directeur.En outre, la direction des services de la navigation aérienne, service à compétence nationale, lui estdirectement rattachée.III. - La direction du contrôle de la sécurité est l'autorité de surveillance nationale prévue à l'article4 du règlement no 549/2004 susvisé.

Article 11 La direction de la sécurité et de la circulation routières élabore et met en oeuvre la politique desécurité routière ; elle apporte son concours à l'action interministérielle conduite dans ce domaine.Elle veille à une exploitation rationnelle du réseau routier dans son ensemble et à la qualité del'information des usagers.

47

Elle définit et met en oeuvre la politique d'information, de communication et d'animation en matièrede sécurité routière et promeut, au plan national et local, les actions interministériellescorrespondantes.Elle pilote et coordonne l'ensemble des travaux législatifs et réglementaires concernant le code de laroute.Elle contribue à la mise en oeuvre et à la gestion des équipements de contrôle automatique desinfractions.Elle élabore la politique et les règles de circulation, d'information routière et de gestion du trafic,pour tous les réseaux, et veille à leur mise en oeuvre sur le réseau routier national ; elle contribue àla connaissance statistique des trafics et à la diffusion de ces données.Elle élabore et met en oeuvre la réglementation technique des véhicules, ainsi que celle relative auxéquipements de la route et à la signalisation routière.Elle élabore la politique menée en matière d'éducation routière et, à ce titre, définit les règles etconditions d'organisation des examens du permis de conduire ainsi que les dispositions relatives àl'enseignement de la conduite et de la sécurité routière.Elle conduit, avec l'Observatoire national interministériel de la sécurité routière, des actionsd'expérimentation et des études générales ou sectorielles dans les domaines de la sécurité et de lacirculation routières.Elle anime les activités d'ingénierie publique menées pour compte propre qui sont confiées auxservices dans ses domaines de compétences.Dans ses domaines de compétences, elle contribue, en liaison avec le secrétariat général, à ladéfinition des orientations du réseau des organismes scientifiques et techniques du ministère ainsiqu'à la mise en oeuvre et la diffusion des produits de la recherche et de l'innovation technique.Elle prépare et conduit les actions européennes et internationales dans les mêmes domaines.

Article 12

La direction du tourisme est chargée d'élaborer et de mettre en oeuvre la politique générale dutourisme.Elle élabore la réglementation applicable aux équipements, organismes, activités et professionstouristiques et en contrôle l'exécution.Elle prépare et met en oeuvre la politique sociale des vacances et des loisirs ainsi que les diversesformes d'aide aux associations à objet touristique. A ce titre, elle assiste le ministre dans l'exercicede la tutelle du groupement d'intérêt public « Bourse solidarité vacances » et de l'établissementpublic « Agence nationale pour les chèques-vacances ».Elle contribue à la connaissance statistique des activités du tourisme. Elle normalise et rassembleles données et prévisions sur les équipements et activités du tourisme et prépare le programme desétudes nécessaires à la connaissance du secteur, à la maîtrise de son évolution, à la définition etl'évaluation de la politique touristique de l'Etat.Elle participe à la politique menée en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle dans ledomaine du tourisme.Elle assure la coordination administrative et financière des services centraux, des délégationsrégionales au tourisme et des organismes associés. Elle gère les moyens de fonctionnement desservices centraux et déconcentrés.Elle élabore et met en oeuvre la politique du personnel relevant du ministre chargé du tourisme eten assure la gestion, sauf en ce qui concerne le personnel géré par la direction générale du personnelet de l'administration.Elle prépare, exécute le budget, et assure le contrôle de gestion dans le cadre des orientationsarrêtées par le secrétariat général.

48

Elle veille à la cohérence des actions mises en oeuvre par les organismes dénommés « Maison de laFrance » et « ODIT France » avec la politique de l'Etat auquel ils apportent leur concours dans lesdomaines de la promotion, de l'observation, du développement et de l'ingénierie touristiques.Elle contribue à la mise en oeuvre au niveau local de la politique publique du tourisme dans uncontexte de développement durable. A ce titre, elle oriente et évalue l'action des délégués régionauxau tourisme.Elle assure la coordination des affaires européennes et internationales en matière de tourisme.Elle contribue à la diffusion de l'information générale et aux actions de communication sur letourisme.

Article 13

La direction de l'Etablissement national des invalides de la marine a la charge du régime spécial desécurité sociale des marins et de leur famille, à l'exception des allocations familiales.Elle a la tutelle des institutions sociales maritimes.

Article 14

Le délégué à l'action foncière propose au ministre et met en oeuvre les priorités de l'action foncièreconduite par le ministère et visant à accroître l'offre foncière d'origine publique destinée à desprojets d'aménagement en vue principalement de la réalisation de logements notamment sociaux. Ilanime et coordonne les actions, dans ce domaine, des services et des établissements publics relevantdu ministère. Il apporte son appui à l'action interministérielle visant à valoriser les terrains de l'Etatet de ses établissements publics.Il dispose, pour l'exercice de ses responsabilités, du service de la délégation à l'action foncière.

Article 15

Le secrétariat général au tunnel sous la Manche assiste la délégation française à la commissionintergouvernementale créée par le traité entre la République française et le Royaume-Uniconcernant la liaison fixe trans-Manche ; il assure, à ce titre, la préparation et l'exécution desdécisions de la commission ainsi que le secrétariat du comité de sécurité créé par le traité.Le secrétariat général administre les moyens nécessaires au fonctionnement de la commissionintergouvernementale et du comité de sécurité. Il est chargé, en liaison avec les administrationsconcernées, du suivi et de la coordination des actions nécessaires à la construction et à l'exploitationde la liaison fixe trans-Manche.Le secrétariat général au tunnel sous la Manche est placé sous l'autorité du secrétaire général de ladélégation française à la commission intergouvernementale.

Article 16

L'administration du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, dutourisme et de la mer comprend également les services à compétence nationale suivants :I. - Rattachés directement au ministre :- le centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques(CERTU) ;- le centre d'études techniques maritimes et fluviales (CETMEF).II. - Placé auprès du vice-président du conseil général des ponts et chaussées :- le bureau d'enquêtes sur les accidents de transports terrestres (BEA-TT) ;- le bureau d'enquêtes et d'analyses pour la sécurité de l'aviation civile (BEA).III. - Placé auprès de l'inspecteur général des services des affaires maritimes :

49

- le bureau d'enquêtes sur les événements de mer (BEA mer).

Article 17

Le décret no 85-659 du 2 juillet 1985 fixant l'organisation de l'administration centrale du ministèrede l'urbanisme, du logement et des transports et le décret no 93-343 du 15 mars 1993 relatif àl'organisation de l'administration centrale du ministère du tourisme sont abrogés.

Article 18

Le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, le ministre de l'équipement, destransports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer et le ministre de la fonctionpublique et de la réforme de l'Etat sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution duprésent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

Fait à Paris, le 16 mai 2005.

Jean-Pierre Raffarin

Par le Premier ministre :

Le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de lamer, Gilles de Robien,

Le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, Jean-Louis Borloo,

Le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, Renaud Dutreil.

50

ANNEXE 3

PROGRAMME D’ÉVALUATION 2005 DU MINISTÈRE DES TRANSPORTS, DEL'ÉQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER

EVALUATION DE LA QUALITÉ JURIDIQUE DE L’ACTION DU MINISTÈREDES TRANSPORTS, DE L'ÉQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER

Cahier des charges

51

CHAMP, FINALITÉ ET OBJECTIFS DE L’ÉVALUATION

Champ de l’évaluation

L’évaluation portera sur la qualité et la sécurité juridiques des processus d’élaboration etd’exécution des décisions particulières et individuelles et des contrats. Elle portera également sur lasécurité juridique des activités de prestations de service. Les questions d’appréciation descomportements individuels des agents, du moins en cas de commission d’une faute détachable duservice, seront exclues de son champ, en revanche, les fautes de service dont la survenancesemblera témoigner de défauts d’organisation des services pourront faire l’objet d’un examenspécifique.

Finalité de l’évaluation

L’évaluation aura pour finalité de contribuer à l’élaboration d’une stratégie globale de qualitéjuridique de l’activité du ministère, à une plus grande maîtrise du traitement des dossiers litigieux etcontentieux enfin à une plus large diffusion de la culture juridique au sein des services enappréciant, dans le champ qui lui est assigné, les risques juridiques inhérents à l'activité des serviceset en formulant toutes propositions utiles.

Objectifs de l’évaluation

Les objectifs de l’évaluation peuvent être ainsi précisés :- mieux connaître les situations et processus d’insécurité juridique dans l’action des services del’équipement (typologie des situations à risques par nature de problème rencontré et par secteurd’activité…) ; - évaluer les conséquences de ces situations en terme de coûts induits pour l’administration et pourautrui et notamment en termes de risques contentieux ;- déterminer et analyser les causes des problèmes identifiés, en distinguant celles qui sont inhérentesà la spécificité de l’activité des services, de celles qui sont liées à des dysfonctionnements d’ordregénéral (mauvaise organisation, contrôle hiérarchique insuffisant, compétence et formation desagents..) ou à une mauvaise appréhension des normes ;- évaluer les dispositions prises par les services -centraux et déconcentrés- pour prévenir les actesjuridiquement imparfaits, les litiges et les contentieux et pour traiter ces derniers et en tirer desleçons ;- faire, à partir de ces constats toutes propositions utiles d'amélioration.

QUESTIONNEMENT DE L’ÉVALUATION

Pour répondre à ses objectifs, l’évaluation traitera des questions suivantes :

Connaissance des situations à risque, des litiges et contentieux et de leurs conséquences

Quels sont pour l’Etat les coûts directs et indirects (pertes de crédits et de temps et coûts defonctionnement induits) des actes juridiquement imparfaits des administrations de l’équipementet/ou des litiges et contentieux dans lesquels elles sont parties ?

52

Comment se répartissent les litiges et les contentieux entre les grands domaines de compétence duministère (infrastructures et services de transports, aménagement et droit des sols, prévention desrisques, ingénierie d’appui territorial) et entre les différents types d’actes ou d’activités en cause(documents et actes d’urbanisme, autres autorisations administratives [autorisations d’exerciceprofessionnel, autorisations domaniales…], contrôles et sanctions administratives, travaux en régieet commande publique, prestations de service) ? Quels sont les tableaux de bord de suivi et dansquelles conditions sont-ils tenus?

Peut-on évaluer le coût pour autrui (collectivités publiques, particuliers, entreprises…) des actesjuridiquement imparfaits des administrations de l’équipement ?

Quels sont notamment ceux qui concernent des publics d’administrés et d’usagers fragiles ? Despublics recourant au ministère en vue de la satisfaction de besoins essentiels ?

Analyse des causes

L’évaluation examinera si les dysfonctionnements constatés peuvent être liés aux causes suivantes :• insuffisance de la sensibilisation des services à la dimension juridique des questions qu’ils

traitent et sous-estimation de l’ampleur des responsabilités s’attachant à certaines de leursfonctions ;

• insuffisance du nombre des juristes dans les services, positionnement inadéquat de cesderniers au sein de services et recours tardif à leur concours ;

• autres défauts de structure et d'organisation du travail (organisation des services et deséquipes; gestion des compétences courantes, de la documentation et de l'expertise interne ;processus de production et référentiels utilisés; organisation des responsabilités: délégations,supervisions, contrôles) ;

• insuffisance de la formation juridique initiale et continue des agents des pôles juridiques ;• importance des pouvoirs d’appréciation donnés par certains textes à ceux qui sont chargés

de les mettre en œuvre ;• complexité ou manque de clarté des normes juridiques et techniques.

Propositions

L’instance pourra notamment examiner quels seraient l’intérêt et la portée des mesures suivantes :• sensibiliser et former les chefs de service à l’importance de la dimension juridique des

responsabilités qui leur sont confiées ;• développer les retours d’expérience pour notamment conduire des actions spécifiques de

prévention de certains types de contentieux ; • renforcer les pôles de compétences juridiques internes aux services et développer le

fonctionnement en réseau ;• préciser la stratégie ministérielle d’appui juridique aux services (par la DAJIL, des conseils

extérieurs, le CGPC…) ;• développer l’inspection par le CGPC des processus de qualité mis en oeuvre dans le

domaine de la sécurité juridique (contrôle hiérarchique, production d’outilsméthodologiques etc.)

53

ELÉMENTS DE MÉTHODE

Pour répondre aux questions formulées ci-dessus, l’instance d’évaluation pourra tout d’abords’appuyer sur les rapports publics ayant déjà appelé l’attention sur les enjeux de la qualité dans ledomaine juridique et procéder à une analyse critique des suites qu’ils ont reçues. En effet, sur cethème qui est de longue date un sujet de préoccupation, les plus récents rapports37 montrent que, sides progrès ont été accomplis, il reste encore beaucoup à faire.

L’instance disposera également de l'analyse d'une sélection de litiges et de contentieuxreprésentative des divers domaines d’action du ministère (analyse statistique globale et études decas), et pourra sur ce fondement, identifier des zones de fragilité de l'action des services qu'ellessoient liées au fond et à la forme des textes à mettre en oeuvre ou aux compétences techniques etjuridiques des services intéressés et préconiser des mesures pour parer à ces fragilités.

Enfin, l’instance instituera des groupes de travail pour approfondir certains sujets en faisantnotamment appel au partage d’expérience. Ce sera le cas pour les sujets suivants débattus lors de laréunion du 9 mars 2006 :

• La prise en compte des préconisations intéressant la sécurité juridique formulées par diversrapports publics et d'inspection ;

• Les principes d'une démarche de qualité appliqués à la dimension juridique de l’action desservices du ministère chargé de l'Equipement ;

• Le risque juridique dans les opérations complexes d'élaboration et de mise en oeuvre deplans, projets et programmes de grande envergure ;

• Les enjeux de cohésion sociale d'un bon exercice de la fonction juridique dans les servicesdu ministère chargé de l'équipement.

37

• Rapport de septembre 2005 du groupe de travail présidé par André Chavarot sur « La fonction juridique dansla nouvelle organisation déconcentrée de l’équipement » ;

• Propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d’urbanisme, par M. Philippe Pelletier,avocat, président de l’agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (janvier 2005) ;

• Référé de la Cour des comptes relatif à la gestion des contentieux, des frais judiciaires et des réparations civilesau ministère de l’équipement (octobre 2004) ;

• Enquête sur l'organisation, les moyens et le fonctionnement des cellules juridiques des directionsdépartementales de l'équipement (CGPC, février 2004) ;

• Fonction de veille du CGPC : thèmes prioritaires de réflexions préparatoires à l’adaptation des politiquespubliques, « la dimension juridique » par M. Claude Robert président de la 2ème section du CGPC, (novembre1998) ;

• Conditions d’exercice de la fonction juridique et contentieuse dans les services déconcentrés (CGPC,novembre 1993) ;

• Compétence et place des cellules chargées du contentieux dans les services extérieurs (CGPC septembre 1986)

54

Annexe 4

n° 2005-217-01

DECISIONconstituant l’instance d’évaluation des dispositions prises pour améliorer la qualité juridique de

l’action du ministère des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer

Le vice-président du Conseil général des ponts et chaussées,

Vu le décret n° 2005-470 du 16 mai 2005 relatif au Conseil général des ponts et chaussées

Vu la décision du 18 février 2005 relative à la création du comité ministériel de l’évaluation du ministère del’équipement, des transports, de l’aménagement du territoire, du tourisme et de la mer

Vu la décision du 24 août 2005 modifiant la composition du comité ministériel de l’évaluation du ministèredes transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer,

Vu le programme ministériel 2005-2006 arrêté par le comité d’évaluation ministériel dans sa séance du 17février 2005,

Sur proposition de Monsieur Alain Lavoisier, président de l’instance d’évaluation des dispositions prisespour améliorer la qualité juridique de l’action du ministère

D E C I D E

55

Article 1

Il est constitué au conseil général des ponts et chaussées (CGPC), une instance d’évaluation desdispositions prises pour améliorer la qualité juridique de l’action du ministère des transports, del’équipement, du tourisme et de la mer.

Article 2

L’instance d’évaluation est composée comme suit :

Président : M. Alain Lavoisier, inspecteur général de l’équipement honoraire,

Membres

- Médiature de la République

Mme Eliane Le Coq Bercaru, administratrice civile,

- Conseil général des ponts et chaussées :

Mme Agnès de Fleurieu, présidente de la 2ème section « droit, logement et société »,M. Jean-René Brunetière, coordonnateur de la MIGT 9,Mme Chantal Lecomte , inspectrice générale de l’équipement,Mme Marie-Françoise Simon-Rovetto, coordonnatrice de la mission d’appui« codification »,Mme Isabelle Vaulont, inspectrice générale de l’équipement,M. André Chavarot, coordonnateur du collège « droit et contentieux »,M. Bernard Perret, coordonnateur de la mission d’appui « évaluation » et secrétaire ducomité ministériel de l’évaluation,

- Personnalités qualifiées :

M. Daniel Chabanol, conseiller d’Etat, président de la cour administrative d’appel de Lyonet membre associé de la 2ème section du CGPC,M. Yves Jegouzo, conseiller d’Etat en service extraordinaire, professeur à l’université ParisI Sorbonne,M. Bernard Seligmann, inspecteur général de l’équipement honoraire,

- Secrétariat général

M. Laurent Paillard, chargé de mission modernisation au service du pilotage des services etde la modernisation

- Direction générale du personnel et de l’administration

Mme Monique Liebert-Champagne, directrice des affaires juridiques, informatiques etlogistiques et haut fonctionnaire à la qualité réglementaire,

56

- Direction générale de la mer et des transports

M. Jean-Claude Paravy, sous-directeur du contrôle de gestion, du pilotage de la performance etdu budget,

- Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction

M. Philippe Grand, chef du service de l’aménagement et de l’urbanisme,

- Direction générale des routes

M. François Duval, conseiller pour les affaires juridiques,

- Direction des affaires économiques et internationales

M. Barlet, sous-directeur du bâtiment, des travaux publics et des secteurs professionnels,

- Direction de la sécurité et de la circulation routières

M. André Chazeau, chef du bureau de la législation et du contentieux à la sous-direction del’action interministérielle et de la communication,

- Direction générale de l’aviation civile,

Mme Alice-Anne Médard, sous-directrice des affaires juridiques,

- Direction du tourisme

M. Ronald Davies, sous-directeur de l’administration générale et de l’évaluation interne,

- Services déconcentrés

M. Jean-Yves Belotte, directeur régional de l’équipement de Haute-Normandie,M. Claude Allibert, chef du service juridique de la DDE des Bouches-du-Rhône, M. Jean Bonny, directeur du CETE Normandie-Centre,

- Ministère de l’agriculture et de la pêche,

Mme Marie-Françoise Guilhemsans, directrice, chef du service des affaires juridiques ethaut-fonctionnaire à la qualité réglementaire,

- Ministère de l’écologie et du développement durable

M. Jean-Loup Garcin, chef du bureau de la législation et du contentieux à la sous-directiondes affaires juridiques de direction générale de l’administration

57

- Juridictions administratives

Mme Lise Driencourt, vice-présidente du tribunal administratif de Lille.

Le secrétariat de l’instance sera assuré par Mme Marie-Ghislaine Delacourt, secrétaire de la 2ème

section.

Article 3

L’instance d’évaluation pourra s’adjoindre ou entendre toute personne ou service dont la présenceou l’audition sera jugée utile à ses travaux.

Article 4

L’instance d’évaluation est appelée à présenter ses conclusions pour le 31 décembre 2006.

Fait à La Défense le 9 février 2006

Claude Martinand

58

ANNEXE 5

59

60

ANNEXE 6

Evaluation des dispositions prises pour améliorer la qualité juridique de l'action du ministèreRéunion du 9 mars 2006 de l'instance d'évaluation

Compte rendu( 4 pièces jointes)

Alain Lavoisier ouvre la réunion de l'instance en remerciant les personnes présentes d'avoir acceptéde participer aux travaux destinés à évaluer les dispositions prises pour améliorer la qualitéjuridique de l'action du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer.

Il présente les excuses d'Anne-Alice Médard, sous-directrice des affaires juridiques à la directiongénérale de l'aviation civile, qui n'a pu se libérer pour cette première réunion.

Il rappelle que l'instance est chargée de se prononcer sur le cahier des charges de l'évaluation et surla méthode de travail, de suivre la réalisation de ce travail et de valider le moment venu, le rapportd'évaluation qu'il est prévu de remettre au comité d'évaluation du ministère d'ici le 31 décembre2006 et non le 31 octobre 2006 comme prévu initialement.

Pour ce faire, l'instance est assistée d'une équipe constituée de membres du CGPC et dereprésentants du secrétariat général du ministère et des directions générales et des directionsd'administration centrales concernées.

Il donne la parole à Bernard Perret, coordonnateur de la mission d'appui « évaluation » du CGPC,et à Laurent Paillard, chargé de mission « modernisation » au service du pilotage des services etde la modernisation du secrétariat général pour qu'ils explicitent la démarche d'évaluation.

Bernard Perret rappelle le cadre institutionnel dans lequel s'inscrit le travail d'évaluation. Ilrappelle également qu'au terme du décret du 18 novembre 1998 modifié relatif à l'évaluation despolitiques publiques « évaluer une politique, c'est apprécier son efficacité en comparant sesrésultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en oeuvre ». L'évaluation n'a donc pas pour butde juger l'action des agents et des services, mais d'apprécier des performances, la pertinence desactions et des organisations. Elle cherche à comprendre comment un système peut fonctionner dansle but de l'améliorer. Il ajoute qu'une instance d'évaluation exerce la double fonction de pilotage etde synthèse et indique que le CGPC a contribué depuis 2003 à plusieurs évaluations38. Les rapportsde ces évaluations figurent sur l'internet du ministère.

38 La politique du logement dans les villes nouvellesL'intervention des services dans l'application du droit des solsLa politique d'innovation routière du ministèreLa modernisation de l'ingénierie publique. La mise en oeuvre des politiques de transport urbain à l'égard de l'objectif de priorité des transports collectifsLa connaissance des territoires par les services du ministère

61

Laurent Paillard expose les raisons qui ont conduit le comité d'évaluation du ministère, lors de saséance du 17 février 2005, à inscrire au programme ministériel d'évaluation 2005/2006 la présenteévaluation. Il indique également que depuis cette date, un élément nouveau doit être pris en compte.Il s'agit de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui aboutit àla transformation en crédits limitatifs des crédits du chapitre 3772 « frais judiciaires et réparationsciviles », jusqu'alors évaluatifs, avec son corollaire la nécessité pour les services de mieux maîtriserdorénavant le coût des contentieux induits par leur action.

Alain Lavoisier commente ensuite le projet de cahier des charges de l'évaluation remis au membresde l'instance.Deux finalités ont été fixées à l'évaluation. La première est de contribuer à l'élaboration d'unestratégie globale de sécurisation des activités de mise en oeuvre de la norme et des prestations deservice et à une plus grande maîtrise du traitement des dossiers litigieux et contentieux ainsi qu'àune plus large diffusion de la culture juridique au sein des services impliqués dans ces activités.La seconde est d'examiner la qualité de la production, par les services du ministère, des règles dedroit et de textes d'instruction et de commentaires afin d'identifier les zones de fragilité de cesprocessus de production, leur ampleur, leurs causes et leurs conséquences.

Il rappelle les objectifs généraux de l'évaluation:

- une meilleure connaissance des situations et processus d'insécurité juridique dans l'actiondes services de l'équipement (typologie des situations à risques par nature de problèmerencontré et par secteur d'activité, ...);- l'appréciation des conséquences de ces situations en terme de risques contentieux et de coûtsinduits pour l'administration et pour les tiers;- la détermination et l'analyse des causes des problèmes identifiés;- l'évaluation des dispositions prises par le ministère (services centraux et déconcentrés) pourprévenir les contentieux, les traiter et en tirer des leçons;- l'élaboration de propositions pour développer les efforts accomplis et réduire la gravité desdysfonctionnements constatés.

Pour répondre à ces questions, précise Marie-Ghislaine Delacourt, l'évaluation établira unesynthèse des rapports ayant déjà appelé l'attention sur ce thème et procédera à des analyses critiquesdes suites qu'ils ont reçues.

Elle procédera également à une analyse descriptive des données sur les affaires litigieuses traitéesentre le 1er janvier 2003 et la 31 décembre 2005 par les services (administration centrale et servicesdéconcentrés) du ministère.

L'évaluation comportera également, la constitution, à partir de cette analyse descriptive, d'unéchantillon de 15 à 20 contentieux, recouvrant des situations diversifiées et représentatives desproblèmes les plus importants (retours d'expériences) ainsi que l'établissement d'une typologie dessituations à risques.

Elle conduira enfin un nombre significatif d'études de cas (retours d'expériences) de manière àappréhender avec précision les processus ayant conduit aux dysfonctionnements constatés. A ceteffet, elle procédera à l'audition de présidents de tribunal administratif et de chefs de services, et

62

instituera des groupes de travail sur des thèmes particuliers.

Agnès de Fleurieu considère que le champ de l'évaluation fixé par le cahier des charges est tropvaste. Elle estime qu'il conviendrait de le cibler sur des thèmes tels que la perte de compétences, laformation, la mauvaise compréhension du droit, la nécessaire clarification du droit dans certainsdomaines. Compte tenu de l'existence au sein du ministère du haut fonctionnaire chargé de laqualité réglementaire, elle pose la question de la plus-value qu'apporterait l'évaluation quant à laqualité des textes de droit produits par les services du ministère.

A ce propos, Monique Liebert-Champagne, directrice des affaires juridiques, informatiques etlogistiques et haut fonctionnaire chargé de la qualité réglementaire, fait part de deux décisions qui laconcernent. La première du directeur du cabinet du ministre du 8 août 2005, la désignecorrespondante du secrétariat général du gouvernement pour la transposition en droit interne desdirectives et décisions-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes. La seconde dusecrétaire général du ministère du 10 janvier 2006, demande aux directeurs généraux et directeursd'administration centrale de la saisir des projets de textes de lois et de décrets en conseil d'Etat ou enconseil des ministres dès que le projet a été finalisé et ce dans un délai raisonnable avant toutetransmission à un organisme pour consultation et a fortiori toute transmission au secrétariat généraldu gouvernement.

Daniel Chabanol, conseiller d'Etat, président de la cour administrative d'appel de Lyon et membreassocié de la 2ème section, fait observer que, quelles que soient les précautions prises, les nouveauxtextes sont porteurs d'ambiguïté. Il tient en conséquence au maintien de la deuxième finalité del'évaluation, l'examen de la qualité de la production par les services du ministère de règles de droitet de textes d'instruction et de commentaires. Il pense par ailleurs que la préoccupation juridique estimportante en soi quel qu'en soit le coût, l'élément respect du droit étant parfois plus fort que le prix.Il pense également que la multiplication des petits contentieux nuit à la crédibilité de l'actionpublique.

Marie-Françoise Guilhemsans, directrice, chef du service des affaires juridiques du ministère del'agriculture et de la pêche, partage cet avis. En revanche, l'étude au travers des contentieux de cequ'il y aurait lieu de faire pour améliorer la qualité de la production des règles de droit par lesservices du ministère aurait sa préférence.

Yves Jegouzo, conseiller d'Etat et professeur de droit à l'université Paris I, Panthéon-Sorbonne, faitobserver que la multiplication des contentieux est inhérente à celle des lois et règlements. Il illustreson propos par l'augmentation considérable des recours contre les examens qui a suivi lamultiplication des textes en la matière. Il l'illustre également par les difficultés d'application de laloi « littoral » alors que la problématique du littoral ne lui semble pas fondamentalement pluscompliquée que celle de l'urbanisme. Il considère aussi que le traitement d'une affaire contentieusepar les efforts qu'il impose constitue un moyen de progrès et que le coût du contentieux ne doit pasdevenir une obsession.

Bernard Seligmann, inspecteur général de l'équipement honoraire, estime que le cahier descharges tel qu'il est rédigé ne permet pas de répondre à la seconde finalité fixée à l'évaluation. Ilsouhaite qu'une analyse précise des suites données aux recommandations formulées dans lesrapports existants sur ce thème soit effectuée. S'agissant de l'analyse des contentieux il insiste sur lanécessité pour l'évaluation de s'intéresser également au contentieux « caché ».

63

Jean-Claude Paravy, sous-directeur du contrôle de gestion, du pilotage, de la performance et dubudget à la direction générale de la mer et des transports (DGMT), s'interroge sur le bien fondéd'une méthode reposant uniquement sur l'analyse du contentieux, c'est-à-dire la pathologie del'action administrative, pour rechercher des voies d'amélioration de la production des normesjuridiques.

L'examen d'affaires contentieuses passées, répond Agnès de Fleurieu, permet de constater lesprincipales causes de litiges qui résultent parfois de négligences d'ordre juridique pouvantapparaître mineures mais qui ont souvent des conséquences importantes en matière deresponsabilité. Cela participe de la prévention des contentieux.

Pour Jean-René Brunetière, coordonnateur de la mission d'inspection générale territoriale deFranche-Comté, Bourgogne (MIGT 9), l'entrée par les contentieux revient à analyser la plus oumoins bonne application du droit par les services. Il est donc partisan du maintien de la secondefinalité pour étudier les textes qui sont à l'origine des contentieux. Il ajoute que, face à un problèmede qualité, la mise en oeuvre d'un système de certification de la qualité s'impose pour définir leniveau de qualité à assurer et pour hiérarchiser les risques. Cela permettrait d'engager les servicesdans la voie du professionnalisme. A cette fin, il préconise l'évaluation de la non qualité de l'activitéde l'administration (coût, perte de temps...) mais considère que l'analyse des contentieux s'avérerainefficace au regard de la production vernaculaire des services.

Une très faible partie des décisions juridiquement contestables fait l’objet d’un contentieux. Ilpréconise qu’on analyse la qualité juridique d’un échantillon représentatif de décisions courantes(par exemple en ADS et en marchés publics) pour se faire une idée de la qualité générale de laproduction et des principales sources de non qualité.

Eliane Le Coq-Bercaru, conseillère du médiateur de la République, partage l'avis de Jean-RenéBrunetière sur l'adoption de normes « qualité » qui devront être coordonnées ajoute-t-elle. Elleinsiste, en outre, sur l'importance de la prise en compte des « clients » dans l'action publique.

Jean Bonny, directeur du centre d'études techniques de l'équipement (CETE) Normandie-Centre,note le décalage entre le titre de l'évaluation et le contenu du cahier des charges, fait observer, quedans le domaine technique, le ministère est « contributeur » et non producteur de normes et indiqueque le CETE Normandie-Centre a fait l'objet d'une démarche « certification » en application de lanorme ISO 9001, démarche qu'il juge transposable aux entités juridiques.

Jean-Yves Belotte, directeur régional et départemental de l'équipement (DRDE) de Haute-Normandie, note que vouloir promouvoir la sécurité juridique de l'action des services à partir del'examen d'affaires contentieuses qui se révèlent bien après les décisions prises, n'est pas lameilleure approche et qu'il serait préférable d'anticiper sur les risques à venir. Il estime que dans lecontexte actuel de refondation des services qui entraîne la recomposition des équipes avec saconséquence, le risque de perte de mémoire, les chefs de service sont demandeurs d'une aide pourmieux bâtir leur service en termes d'organisation et de compétences à développer, compte tenu desenjeux variables suivant les lieux et les missions.

Claude Allibert, chef du service juridique de la DDE des Bouches-du-Rhône, fait part de lasituation délicate des juristes dans les services déconcentrés du ministère. Malgré l'existence dans lamajorité des services d'une entité juridique clairement identifiée, dont les moyens toutefois varient

64

de 0,4 agent équivalent temps plein à 34 selon les départements, l'exercice de la fonction juridiquedemeure dispersé entre les structures d'un même service, et les juristes ne sont pas associés laplupart du temps à la prise de décision. Ils ne sont consultés qu'au moment où apparaissent lescontentieux. Face à cette situation, il redoute que les « bons » juristes quittent les services del'Equipement. Il est donc urgent, de son point de vue, d'instituer une filière pour les juristes.

Philippe Grand, chef du service de l'aménagement et de l'urbanisme à la direction générale del'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC), estime que les services du ministère ontbesoin, outre de juristes spécialistes, de juristes généralistes. De son point de vue, à trop porterl'attention sur les premiers, la problématique des seconds risque de ne pas être abordée. Considérantpar ailleurs que certains contentieux sont automatiques comme celui de l'attribution des aidespersonnalisées au logement (APL), il estime que la qualité de la norme se juge d'abord au faitqu'elle répond au problème posé.

Monique Liebert-Champagne considère que la réflexion sur la qualité de la norme est pluspolitique que juridique. Elle en veut pour preuve trois phénomènes actuels: l'accélération de laproduction des directives, l'instabilité croissante de la loi en raison de la multiplication desamendements et l'action croissante des lobbies au niveau international et communautaire dans lesnombreux domaines d'activité du ministère.

Yves Jegouzo partage cette analyse et ajoute qu'il serait souhaitable que ce soient les mêmespersonnes qui négocient à Bruxelles et qui appliquent ensuite la règle. Il regrette le manque detravail interservices en amont qui aboutit parfois à l'élaboration de textes très complexes. Il seprononce donc pour le maintien de la seconde finalité de l'évaluation.

Philippe Grand estime qu'il faut resserrer la réflexion sur la qualité de l'action juridique desservices déconcentrés au moment de la réorganisation des services qui est aujourd'hui l'enjeu majeurde la refondation du ministère.

Isabelle Vaulont souhaite que l'évaluation prenne en compte la situation des usagers qui n'ont pasla connaissance ou les moyens de faire valoir leurs droits dans les situations conflictuelles.

Face aux points de vue divergents exprimés sur la seconde finalité de l'évaluation, Alain Lavoisierdemande aux membres de l'instance présents de lui faire parvenir des propositions écrites pour larédaction d'un contre projet qui leur sera soumis pour validation.

L'examen du cahier des charges étant clos, Alain Lavoisier propose de passer à l'exposé desproblèmatiques juridiques des directions générales du ministère . Il donne la parole à Jean-François Grassineau, directeur, secrétaire général de la direction générale de l'aviation civile(DGAC).

En introduction à son exposé39, Jean-François Grassineau dresse le bilan 1995/2005 ducontentieux à la DGAC qui, précise-t-il, peut concerner l’administration devant la juridictionadministrative ou ses préposés devant les tribunaux répressifs, leur responsabilité pouvant être miseen cause soit pour ne pas avoir appliqué une réglementation, soit pour ne pas avoir fait usage d’unpouvoir prévu par la réglementation, soit pour ne pas avoir proposé une réglementation40.

39 Cf. pièce jointe n° 140 Cette dernière possibilité de mise en cause peut être contestée, notamment au pénal (procès du Mont Sainte-Odile).

65

Il précise ensuite que pour réduire les contentieux, la DGAC a recours aux méthodes utilisées pourla sécurité et notamment la méthode de gestion des risques.

Cette méthode comporte en premier lieu l'établissement d'une cartographie des risques parcroisement de deux critères, la fréquence, en l'occurrence d'un type de contentieux, et la gravité deses conséquences (risques financiers). Elle n'est pas vraiment adaptée au domaine juridique,reconnaît Jean-François Grassineau, et ce pour des raisons qu'il explicite. Toutefois, l'examenséparément de ces deux critères permet de montrer que les 2/3 des contentieux sont des litigesportant sur la situation individuelle des agents et du personnel navigant41 et que ceux ayant lesconséquences les plus graves sont, au plan financier, les litiges avec les compagnies aériennes et lesaéroports42 et, pour le reste, les mises en cause de fonctionnaires à la suite d’accidents43.

Cette méthode comporte également le développement d'une défense « en profondeur » comprenantdes mesures de protection (une fois le risque survenu) et, en amont, des mesures de prévention afind’éviter que le risque ne se reproduise.

A cette fin, la DGAC a établi un schéma théorique comportant un arbre des causes avant lasurvenance du risque suivi d’un arbre des conséquences sur lequel figurent des « barrières deprotection et de prévention ».

S'agissant des mesures de protection, Jean-François Grassineau précise qu'à la DGAC elles sontdifférentes selon que le litige est porté devant la juridiction administrative ou judiciaire ou pénale.Cela étant, deux éléments leur sont communs:

- la concentration des contentieux à la sous-direction des affaires juridiques du secrétariatgénéral ce qui permet de développer une politique en la matière, de suivre, en liaison avec lesdirections et les services, les situations pouvant donner lieu à contentieux et de développerune stratégie en matière d’appel .- Le recours à des avocats. Dès lors qu’un litige revêt une certaine gravité, la DGAC s’appuiesur deux cabinets d’avocats, l’un en matière pénale, l’autre en matière administrative. Certes,devant la juridiction administrative le recours à un avocat n’est pas obligatoire, mais laDGAC se félicite d'y avoir recours, un avocat pouvant plaider et déposer des notes endélibéré. Elle a pu ainsi mettre fin à un contentieux de 10 ans sur les redevances.

41 Le contentieux portant sur le personnel navigant représente pour l’essentiel le recours portant sur l’imputabilité d’uneinaptitude médicale au service aérien qui, si elle est reconnue, se traduit par le versement d’indemnités conséquentes dela Caisse de retraite du personnel navigant (CRPN).42 Refus de délivrance d’une licence de transport aérien, litiges sur les redevances, contestations sur le remboursementdes avances faites par le gestionnaire au concessionnaire en fin de concession aéroportuaire.43 De ce point de vue, sont essentiellement concernés les services de contrôle du trafic aérien, qui représentent lamajorité du personnel et le services de certification des aéronefs et de la surveillance des exploitants (direction de lasécurité au niveau central, direction de l’aviation civile au niveau local).

66

Sur le fond, la DGAC recherche un accord amiable dès lors que l’administration est clairement entort44 et quand elle estime sa position fondée, elle utilise les moyens de fond et de procédure qui luisont offerts45.

Les mises en cause au pénal des fonctionnaires font, quant à elles, l’objet d’un traitementspécifique. En effet, pour légales et légitimes qu’elles soient, elles peuvent susciter chez lesintéressés des incompréhensions et/ou un sentiment d’injustice. En outre, la relation de cause à effetentre les faits reprochés et le dommage ne peut pas toujours être établie, un accident résultant dansla quasi-totalité des cas de la simultanéité de différentes causes, dont certaines au surplus nepeuvent être établies de façon certaine. De ce fait, les débats s’orientent vers l’appréciation d’undegré de probabilité davantage que vers l’établissement d’une relation causale. La DGAC accordedonc la protection au fonctionnaire en cause, l'accompagne dans sa défense (prise en charge d’unavocat choisi par l’agent et respect de la règle qui veut que la protection du fonctionnaire est assuréeau seul bénéfice de l’agent mis en cause) et lui fournit les moyens propres à d’assurer sa défense(compte-rendus de réunion, notes internes, correspondances...).

S'agissant des moyens de prévention, ils s’appuient sur le retour d’expérience. Outre éventuellementdes formations pour les agents ou des réorganisations, la prévention à la DGAC repose sur:

- la certification des unités chargées d’appliquer la réglementation. - L’information des intéressés dans le domaine de la gestion du personnel où la réglementationest complexe, les décisions à prendre multiples et donc le risque d'erreur non négligeable.- La responsabilisation des services.- L’appropriation du risque : par l’information et la formation, il convient de faire comprendreaux agents que la possibilité d’une mise en cause personnelle ne doit pas conduire à laparalysie et doit amener à une meilleure qualité de l’action, guidée par le principe deprécaution, prenant en compte les risques possibles et les moyens de les éliminer.- La réglementation : revoir la réglementation peut être une des conclusions du retourd’expérience. Elle est de moins en moins possible, soit que la réglementation figure dans lestextes de portée générale (marchés, fonction publique), soit que la réglementation propre àl’aviation civile soit issue des instances communautaires dont la qualité rédactionnelle est trèsvariable. Toutefois, il subsiste une marge d’action très appréciable.

Alain Lavoisier remercie Jean-François Grassineau et donne la parole à François Duval,conseiller juridique du directeur général des routes (DGR) qui, préalablement à la présente réuniona adressé au président de l'instance une note intitulée « Éléments de réflexion concernant lesmesures d'amélioration de la qualité juridique des actions de l'Etat – application à la directiongénérale des routes »46.

François Duval fait observer en introduction que la DGR ne produit pas de normes mais estconcernée par l'élaboration de normes par d'autres directions ou d'autres ministères.

44 Dans un accident mettant en cause le contrôle aérien, la DGAC a recherché pour la réparation des dommages unaccord amiable avec les ayant droits des victimes.45 A la suite d’une annulation d’un arrêté portant sur les taux de redevances, la DGAC a dans un premier temps obtenuune loi de validation au Parlement. Cette loi a été déclarée par le Conseil d’Etat contraire aux dispositions de laconvention européenne des droits de l’homme en ce sens qu’elle allait à l’encontre de la règle d’un procès équitable. LaDGAC a alors invoqué le fait les requérants n’avaient pas, sauf l’un d’entre eux pendant un temps limité, contesté entemps utile les titres de perception (jurisprudence Veinvogel) et obtint satisfaction.46 Cf. pièce jointe n° 2

67

Il estime que promouvoir la qualité des normes juridiques c'est aussi en apprécier le coût social.

Pour illustrer son propos, il cite le coût social exorbitant de l'annulation éventuelle pour vice deprocédure du dossier d'enquête publique d'une opération d'investissement routier. Il rappelle qu'unetelle opération met en jeu plusieurs procédures requérant une enquête publique (déclaration d'utilitépublique, mise en conformité des documents d'urbanisme, déclassement, reclassement, enquêteparcellaire, enquête au titre de la loi sur l'eau) et que l'ensemble des autorisations obtenues peut êtreannulé pour défaut de procédure.

Conscient de la difficulté de convaincre les juristes de la nécessité de simplifier la règle, FrançoisDuval plaide en faveur d'une réflexion collective sur les effets pervers des textes juridiques en coursd'élaboration.

Dans le même ordre d'idée, il rappelle que la transposition mal conçue des dispositions desdirectives européennes sur l'environnement peut bloquer une opération routière avec desconséquences financières considérables. Il cite l'exemple du chantier de l'A28 entre Le Mans etTours qui a été bloqué tant que la protection d'une espèce le scarabée « pique-prune 47» n'était pasprise en compte dans le projet.

Il regrette par ailleurs les décisions incohérentes prises au nom du principe de précaution et de lasécurité publique. Il cite à cet égard la réduction à la portion congrue du programme pluriannueld'équipement et de mise aux normes des glissières de sécurité pour diminuer l'accidentologie (600tués par an) au profit de la sécurité des tunnels (38 tués depuis 1945 - en France du moins-) quiapporte un gain de sécurité marginal mais très médiatique.

Ces exemples choisis parmi d'autres démontrent le dysfonctionnement global de la fonctionjuridique. Pour remédier à cette situation qui n'est pas spécifique au ministère de l'équipement,François Duval estime qu'il faut identifier à l'amont les risques juridiques.

Parmi ces derniers figurent certaines réglementations qui sont très difficilement applicables. Ainsides délais figurent dans les conventions de concession alors que leur respect dépend de la durée desfouilles archéologiques qu'aucun texte ne permet de maîtriser et qui peuvent les augmenterconsidérablement.

La prévention des risques juridiques suppose donc un pilotage «amont» en matière deréglementation.

S'agissant de la commande publique, la DGR ne joue pratiquement pas de rôle « support » enmatière d'élaboration de la réglementation: elle ne participe pas aux réunions interservices etinterministérielles. Si elle est consultée, elle l'est tardivement dans des conditions ne permettant pasraisonnablement de se faire une opinion sur les projets de textes qui lui sont soumis.

En outre, la réglementation en matière de marchés publics est en constante évolution et ses auteursne semblent pas avoir pour objectif de faciliter la tâche de ceux qui vont avoir à l'appliquer.

Or, l'annulation de la procédure de passation d'un marché dans la cadre de la réalisation d'uneopération routière peut engendrer des coûts directs énormes de l'ordre de 80, 100 voire 200 millions

47 Osmoderma eremita

68

d'euros sans compter les coûts indirects et le risque politique.

La fonction réglementaire ne peut se satisfaire d'élaborer des textes respectant la hiérarchie desnormes, il faut également qu'aucun texte ne soit pris s’il n'est pas incontestablement d'intérêtgénéral. Il ne lui paraît pas que tous les textes dont le ministère a la charge soient également d'un telintérêt.

Alain Lavoisier remercie François Duval et donne la parole à Philippe Grand qui, préalablementà la réunion, a également transmis au président de l'instance une note intitulée « qualité juridique - 9mars 2006 »48.

Philippe Grand décrit le champ d’intervention extrêmement large dans le domaine juridique de laDGUHC à savoir créer la norme, veiller à sa bonne application, exercer la tutelle des établissementspublics et organiser le contrôle à charge des services déconcentrés et suivre le contentieux del'habitat et de l'urbanisme.

Il présente en premier lieu les solutions les plus récentes mises en oeuvre pour répondre auxprincipales difficultés rencontrées.

Ainsi, pour pallier les difficultés d'application des textes législatifs nécessitant une interprétation ducontexte local et l'insuffisante culture juridique des services déconcentrés de l'équipement, laDGUHC a monté des formations, diffusé des documents d'explication et organisé une foire auxquestions sur son site internet permettant de mutualiser les réponses aux questions les plusfréquentes en matière d'urbanisme. Elle a élaboré et diffusé des circulaires, constitué ou réactivé deréseaux d’échanges avec les DDE et constitué des « pôles de compétence ».

Elle s'est également efforcée de faire prendre conscience aux services déconcentrés des risquesjuridiques de leurs activités. Celles-ci peuvent en effet relever de modes d’intervention trèsdifférenciés auxquelles correspondent des conditions de mise en cause de la responsabilité de l’Etattrès différentes selon la nature de l’intervention (mandat, conduite d’opération, conseil au profitd’une autre administration ou de collectivités territoriales).

Par ailleurs, la DGUHC a entrepris, pour anticiper les risques contentieux et trouver des solutionspour réduire le risque indemnitaire, un travail pour identifier, au niveau national, les principalessources de contentieux (règles, comportements, politiques) qui devrait déboucher soit sur desprocédures, soit sur des préconisations aux services dans les différents domaines étant précisé quedans le domaine de l’ingénierie publique, elle ne dispose d’aucune donnée historique pourdéterminer les marchés susceptibles d’être recherchés.

Il précise que, compte tenu du très faible contentieux dans le domaine de la construction et de lasimilitude des problèmes du contentieux de l'ingénierie publique avec ceux déjà évoqués parFrançois Duval, il limitera par la suite son intervention au problème de l'urbanisme.

Philippe Grand souligne les difficultés inhérentes au caractère « conjoint » d’un certain nombre dedécisions entre l’Etat et les collectivités locales comme c’est le cas des accords nécessités par la loi« littoral », des cartes communales ou des permis de construire délivrés au nom de l’Etat. Même sile risque juridique est identifié, l’arbitrage rendu est souvent le fruit d’une négociation n’accordant

48 Cf. pièce jointe n° 3

69

pas toujours la première place à la sécurité juridique.

Il fait observer enfin le caractère purement virtuel du contrôle hiérarchique que l’Etat est supposéexercer sur certains actes des collectivités locales, tels que la liquidation des taxes d’urbanisme oules arrêtés interruptifs de travaux, dont l’irrégularité engage sa responsabilité.

En second lieu il fait part de problématiques plus récentes.

En permettant d'identifier de façon synthétique l’activité des services déconcentrés relevant desresponsabilités de la DGUHC, la LOLF rend nécessaire la clarification des responsabilités enmatière juridique dans le domaine de l’urbanisme, et en particulier des autorisations d’urbanisme,souvent lieu de synthèse de législations différentes relevant de la responsabilité d’autresdépartements ministériels et dans le domaine des risques, l’établissement des PPR relevant duministère de l’écologie et du développement durable alors qu’ils sont souvent réalisés par les DDE,la plupart du temps sur la base d’informations provenant des services dudit ministère.

Par ailleurs, en terme de risque juridique, l'intervention d’établissements publics fonciers oud’aménagement dans le domaine de l’aménagement pose la question du contrôle de leur activité, etdes moyens mis en œuvre par ces établissements pour couvrir les conséquences financières de leuraction (l’auto assurance atteint ses limites lors des condamnations les plus importantes). Cesquestions jusqu’alors peu traitées doivent être abordées. La nouvelle génération d’établissementspublics d’Etat, où l’Etat n’est plus majoritaire au conseil d’administration rend le sujet encore plusdélicat.

Enfin, Philippe Grand évoque la question de l’évolution des moyens, tant en termes decompétence des agents et de niveau de ceux affectés aux domaines dont la DGUHC a la charge quedans la perspective d’une réorganisation des services déconcentrés et du renforcement du rôle duniveau régional.

Il conclut qu'il n’est pas possible de traiter la question de l’amélioration de la qualité juridique del’action du ministère de manière uniforme. Il ajoute que le droit ne doit pas non plus être considérécomme une matière autonome de l’action administrative quotidienne. Il ne concerne pas les seuls« juristes », tous les personnels de l’administration centrale ou des services déconcentrés doivent enmaîtriser les notions fondamentales de même qu’ils doivent maîtriser l’expression écrite ou lesoutils de bureautique. Il cite à cet égard le domaine de l’urbanisme, où on ne peut monter de bonprojet ou accompagner utilement une politique que si l’on maîtrise les outils juridiques quipermettent de la mettre en œuvre. De même on ne peut élaborer un droit utile que si l’on a participéà la détermination d’objectifs à atteindre clairs et si on participe à leur mise en œuvre sur le terrain.

Alain Lavoisier remercie Philippe Grand et donne la parole à Jean-Claude Paravy.

La création de la direction générale de la mer et des transports (DGMT) par le décret du 16 mai2005 portant organisation de l'administration centrale du ministère a été l'occasion, précise Jean-Claude Paravy, de poser la question de l'organisation de la fonction juridique et du traitement ducontentieux qui relevaient précédemment d'un modèle différent au sein de chacune des directionspré-existantes.

70

L'organisation retenue au terme des réflexions de groupes de travail constitués à cet effet, repose surle principe de subsidiarité du secrétariat général par rapport aux trois directions opérationnelles quicomposent la DGMT et sur la mise en réseau des compétences. Le bureau de la coordination et dela synthèse administrative du secrétariat général assure notamment la synthèse des procédures desimplifications administratives et de transpositions de directives, la synthèse (minimale) du suivides contentieux traités par chaque direction de la direction générale, l'assistance à la rédaction desmarchés et conventions conclus par la direction générale et la gestion des relations avec le hautfonctionnaire à la qualité de la réglementation.

La production juridique de la DGMT est multiple : beaucoup d’unités produisent des textesnormatifs souvent lourds (niveau législatif et réglementaire), quelques actes contractuels, mais assezpeu d’actes individuels. Sont gérés les contentieux induits et surtout une importante productiond’éléments d’interprétations. Une part notable de l’action de la direction générale est mise en œuvrenon seulement par les services déconcentrés du ministère (DRE essentiellement), mais surtout pardes opérateurs de l’Etat : le volet tutelle et plus généralement gouvernance des établissements etentreprises publiques constitue un vecteur important de l’activité, y compris juridique.

Le contenu de cette production est lui même très varié, puisque les textes concernés relèvent dudomaine institutionnel, du domaine technique, du domaine social… Surtout, la matière destransports est très largement imprégnée par le droit communautaire et international. C’est flagrantpour le maritime et le ferroviaire, avec l’intervention de « paquets » successifs réglementaires ou dedirectives : Erika ou ferroviaires, mais aussi pour le transport routier, le volet social, et de plus enplus pour le portuaire et le fluvial.

En conclusion, Jean-Claude Paravy estime que si une certaine complexité existe, non exempte derisques en matière de qualité de la production juridique, cette complexité est largement inhérente àla matière traitée et à ses évolutions récentes plus qu’à l’organisation mise en place : on passe detraditions « colbertistes » à une ouverture à la concurrence des services rendus, le volet régalien serecentre sur des thèmes (sécurité, sûreté) où l’attente du citoyen s’accroît, et la marge de manœuvretraditionnelle de l’administration nationale se trouve modifiée dans un contexte à la fois dedécentralisation mais surtout d’imprégnation du niveau communautaire et international.

Après avoir remercié Jean-Claude Paravy, Alain Lavoisier demande au représentant du ministèrede l'écologie et du développement durable, Jean-Loup Garcin, de bien vouloir lui adresser unenote présentant les problématiques juridiques des directions de son département ministériel. Cettenote adressée peu après la réunion de l'instance figure à l'annexe E.

Le président Alain Lavoisier fait ensuite une synthèse rapide des rapports et documents antérieurssur la fonction et la dimension juridiques au ministère et précise que le détail de cette synthèse seratransmis aux membres de l'instance.

La plupart de ces rapports et documents mettent en évidence l'évolution de l'environnementjuridique résultant d'une part, des actions de décentralisation et de déconcentration, et d'autre part,d'un ensemble d'autres facteurs, parmi lesquels la propension généralisée de la société aucontentieux, la montée en puissance du droit avec l'apparition de « droits nouveaux » et, pour ce quiconcerne le ministère, une exposition forte, en raison de ses activités, aux risques en général et auxrisques juridiques en particulier.

71

Ils observent que la réactivité des services du ministère tant au niveau de l'administration centralequ'à celui des services déconcentrés n'est pas toujours à la hauteur des enjeux auxquels ils sontconfrontés et préconisent pour y remédier une large panoplie de mesures dont la récurrence deplusieurs d'entre elles montre qu'elles n'ont pas encore abouti.

Les mesures préconisées pour remédier aux faiblesses constatées ont porté, en priorité -- sanscompter la nécessité souvent rappelée d’une implication forte de la hiérarchie et bien sûr lerenforcement des moyens-- sur l’organisation et le fonctionnement des services ainsi que sur laformation et les moyens propres à mobiliser les agents en charge du domaine juridique etcontentieux.

Pour ce qui est de l’organisation appropriée des services, gage d’un fonctionnement sans heurts,l’ensemble des rapports relèvent une organisation de la fonction contentieuse encore mal maîtriséeque ce soit au niveau de l’administration centrale ou des services déconcentrés.

Parmi les remèdes proposés, figurent la mise en place d’un « management » de la fonction etl’intensification de la formation considérée unanimement comme un des vecteurs essentielsd'amélioration de la qualité de l’action juridique et contentieuse et comme indispensable audéveloppement d’une carrière de juriste au ministère et à la création d'une filière des juristes.

Il ajoute qu'il appartiendra bien entendu à l'évaluation de procéder à l'analyse critique des suitesqu'ils ont reçues comme le recommande le projet du cahier des charges examiné précédemment. Ilajoute également que la synthèse des observations formulées en séance sera intégrée dans le cahierdes charges.

Avant de lever la séance le président renouvelle ses remerciements aux participants et précise quel'instance se réunira de nouveau en fonction de l'état d'avancement des travaux en juillet ou enseptembre prochains et en décembre 2006 pour valider le rapport final.

La séance est levée à 17h45.

72

Instance d'évaluation des dispositions prises pour améliorer la qualité juridique de l'action du ministère

Réunion du 9 mars 2006présidée par Monsieur Alain Lavoisier

Liste des personnes présentes

Monsieur Claude Allibert (DDE 13), Monsieur René Barlet (DAEI), Monsieur Jean-Yves Belotte (DRDE Haute-Normandie),Monsieur Jean Bonny (CETE Normandie-Centre), MonsieurJean-René Brunetière (MIGT9), Monsieur Daniel Chabanol (conseiller d'Etat, président de la cour administrative d'appel de Lyonet membre associé de la 2ème section), Monsieur André Chavarot (CGPC), Monsieur Ronald Davies (direction du tourisme), Madame Marie-Ghislaine Delacourt (CGPC),Madame Lise Driencourt (vice-présidente du tribunal administratif de Lille), Madame Agnès de Fleurieu (présidente de la 2ème section du CGPC), Monsieur Jean-Loup Garcin (ministère de l'écologie et du développement durable, service del'inspection générale de l'environnement), Monsieur Philippe Grand (DGUHC),Monsieur Yves Jegouzo (conseiller d'Etat et professeur à l'université de Paris I Panthéon-Sorbonne)Madame Marie-Françoise Guilhemsans (ministère de l'agriculture et de la pêche), Madame Chantal Lecomte (CGPC), Madame Eliane Le Coq-Bercaru (médiature de la République), Madame Monique Liebert-Champagne (DAJIL), Madame Brigitte Phémolant (DGUHC), Monsieur Laurent Paillard (secrétariat général), Monsieur Jean-Claude Paravy (DGMT), Monsieur Bernard Perret (CGPC), Monsieur Marc Rouchayrole (DAJIL),Monsieur Bernard Seligmann (inspecteur général de l'équipement honoraire).Madame Marie-Françoise Simon-Rovetto (CGPC),Madame Isabelle Vaulont (CGPC).

73

74

Pièce jointe 1

La qualité juridique à la direction générale de l’aviation civile Une approche par la gestion des risques

par Jean-François Grassineau

Le bilan du contentieux à la DGAC s’établit comme suit sur 10 ans :

1995 2000 2005Requêtes 270 141 63Jugements 77 112 134Taux réussite 751 831 821

Les deux « pics » de requêtes enregistrées s’expliquent :

En 1995, par les contentieux des compagnies aériennes sur les redevances.En 2002-2003, par un nouveau contentieux d’officiers contrôleurs de la circulation aérienne enretraite sur leur réclamation en qualité d’ingénieur du contrôle de la navigation aérienne (ICNA).

Les contentieux peuvent concerner l’administration devant la juridiction administrative ou sespréposés devant les tribunaux répressifs. Leur responsabilité peut être mis en cause dans différenteshypothèses : soit pour ne pas avoir appliqué une règlementation, soit pour ne pas avoir fait usaged’un pouvoir prévu par la réglementation, soit pour ne pas avoir proposé une réglementation49.

L’objet de la pérennité est d’exposer les moyens de réduire les contentieux en transposant lesméthodes utilisées pour assurer la sécurité et notamment la méthode de gestion des risques.

• La méthode de gestion des risques comporte différentes étapes.

• Etablir une cartographie des risques juridiques.

Deux critères sont utilisés à cette fin, la fréquence d’un type de contentieux et la gravité de sesconséquences (risques financiers).

En fonction de la fréquence F et de la gravité G, on peut dresser une matrice de criticité en deuxdimensions avec généralement 4 classes (F de 1 à 4 et G de 1 à 4) et trois classes de risques :acceptables (FxG≤3), améliorables (FxG≤6) et intolérables (FxG>6).

Ce schéma théorique est peu pertinent dans le domaine juridique.

D’une part, l’équivalence ainsi établie entre un risque grave et un risque peu fréquent ne correspondpas à la réalité. Certains risques comportent une gravité telle qu’ils n’ont rien de comparables à desrisques très fréquents. Par ailleurs, certains d’entre eux, comme la mise en cause de fonctionnaires49 Cette dernière possibilité de mise en cause peut être contestée, notamment au pénal (procès du Mont Sainte-Odile).

75

au pénal, au-delà des conséquences financières éventuelles, ont des répercussions telles surl’individu et sur l’administration que l’on doit les situer très haut dans l’échelle de la gravité.

D’autre part, dans un Etat de droit, l’administration a le devoir de se préoccuper des manquements àla réglementation, quelle que soit la fréquence ou la gravité des contentieux et même en l’absencede contentieux.

Toutefois, si l’on examine séparément les deux critères de fréquence, et de gravité, on aboutit auxconclusions suivantes :

Par la gravité, les contentieux portent :• Pour les seules conséquences financières sur les litiges avec les compagnies aériennes et

les aéroports (refus de délivrance d’une licence de transport aérien, litiges sur lesredevances, contestations sur le remboursement des avances faites par le gestionnaire auconcessionnaire en fin de concession aéroportuaire).

• Pour ses conséquences, autres que financières sur les mises en cause de fonctionnaires àla suite d’accidents. De ce point de vue, sont essentiellement concernés les services decontrôle du trafic aérien, qui représentent la majorité du personnel et le services decertification des aéronefs et de la surveillance des exploitants (Direction de la sécurité auniveau central, direction de l’aviation civile au niveau local).

Par la fréquence, les 2/3 des contentieux sont des litiges portant sur la situation individuelle desagents et du personnel navigant.

7%

33%

34%

13%

12%

Le contentieux portant sur le personnel navigant représente pour l’essentiel le recours portant surl’imputabilité d’une inaptitude médicale au service aérien qui, si elle est reconnue, se traduit par leversement d’indemnités conséquentes de la Caisse de retraite du personnel navigant (CRPN).

• Développer une défense « en profondeur » comprenant des mesures deprotection (une fois le risque survenu) et en amont des mesures deprévention afin d’éviter que le risque ne se reproduise.

Le schéma théorique suivant comporte un arbre des causes avant la survenance du risque suivi d’unarbre des conséquences, et sur lequel figurent des « barrières de protection et de prévention ».

76

Source : Aéroports de Paris

2 - Les mesures de protection à la DGAC sont différentes selon que le litige est porté devantla juridiction administrative ou judiciaire ou pénale.

Sur l’organisation les éléments communs sont au nombre de deux :

• La concentration du contentieux.

Tous les contentieux sont de la compétence de la sous-direction des affaires juridiques du secrétariatgénéral de la DGAC. La DGAC peut ainsi développer une politique en matière contentieuse etnotamment suivre en liaison avec les directions et les services, les situations pouvant donner lieu àcontentieux et développer une stratégie en matière d’appel.

• Le recours à des avocats.

Dès lors qu’un litige revêt une certaine gravité, la DGAC s’appuie sur deux cabinets d’avocats, l’unen matière pénale, l’autre en matière administrative. Les frais d’honoraires varient selon les annéesentre 570 000 et 1 280 000 euros. Un avocat est obligatoire devant les tribunaux judiciaires. Devant

77

Causes

Causes

Causes

Causes

e

o

Cause

Cause

o

Effets

Effets

Situation à risque

Barrière de prévention

Barrière de protection

la juridiction administrative devant laquelle le recours à un avocat n’est pas obligatoire, la DGACne peut que se féliciter de cette façon de procéder. Un avocat présente en effet deux intérêts. Il peutplaider et déposer des notes en délibéré. C’est grâce à cette procédure que la DGAC a pu mettre finà un contentieux de 10 ans sur les redevances.

Sur le fond, deux éléments doivent être notés.

➢La recherche d’un accord amiable dès lors que l’administration est clairement en tort. Dans unaccident mettant en cause le contrôle aérien, de la DGAC a recherché pour la réparation desdommages un accord amiable avec les ayant droits des victimes.

➢L’utilisation des moyens de droit.

Si la DGAC estime sa position fondée, elle utilise les moyens de fond et de procédure qui lui sontofferts. A la suite d’une annulation d’un arrêté portant sur les taux de redevances, la DGAC a dansun premier temps obtenu une loi de validation au Parlement. Cette loi a été déclarée par le Conseild’Etat contraire aux dispositions de la convention européenne des droits de l’homme en ce sensqu’elle allait à l’encontre de la règle d’un procès équitable. La DGAC a alors invoqué le fait lesrequérants n’avaient pas, sauf l’un d’entre eux pendant un temps limité, contesté en temps utile lestitres de perception (jurisprudence Veinvogel) et obtint satisfaction.

Par ailleurs, la mise en cause en pénal des fonctionnaires fait l’objet d’un traitementspécifique.

Pour limitées qu’elles soient en nombre, ces mises en cause de fonctionnaires ont tendance à croîtreà la DGAC comme dans toutes administrations, dès lors qu’un accident survient, sur la base del’article 121-3 du code pénal sur la violation « manifestement délibérée d’une obligationparticulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ».

Sont essentiellement mis en cause les personnels du contrôle aérien et les fonctionnaires chargés dela certification des aéronefs et de la surveillance des compagnies aériennes.

A l’heure actuelle, 9 fonctionnaires sont mis en examen :

➢ 3 dans l’accident du Mont Saint-Odile en 1992 (le directeur général de l’aviation civile et lechef de service de la formation aéronautique et du contrôle technique) pour n’avoir pasimposé à Air Inter un avertisseur de proximité de sol (GPWS)

➢ 2 dans l’accident du Concorde, le chef du service de la formation aéronautique et ducontrôle technique, le chef du bureau de la certification et un ingénieur.

Un chef de district, mis en cause dans un accident d’avion mis en œuvre par une associationpour ne pas avoir interdit de vol les appareils d’une association pourrait bénéficier d’un non-lieu.

En revanche, deux contrôleurs ont été condamnés en première instance à la suite de lacollision sur une piste entre deux avions.

Cette mise en cause de fonctionnaires, pour légale et légitime qu’elle soit, peut susciter chez lesintéressés des incompréhensions et (ou) un sentiment d’injustice.

78

Injustice car le fonctionnaire peut avoir la conviction qu’il cristallise sur sa personne les défauts defonctionnement d’une unité ou d’un service tout entier. Il peut avoir le sentiment que la mise encause ne reflète pas tellement les défauts de son action, mais résulte essentiellement de lamédiatisation d’un événement ou le besoin légitime des victimes et des familles d’identifier unresponsable.

Incompréhension car les expertises auxquelles fait appel l’autorité judiciaire effectuées pour laplupart par d’ancien pilote suscitent parfois la perplexité. En outre, la relation de cause à effet entreles faits reprochés et le dommage ne peut que très souvent être établie. Un accident résulte dans laquasi-totalité des cas de la simultanéité de différentes causes, dont certaines au surplus ne peuventêtre établies de façon certaine. De ce fait, les débats s’orientent vers l’appréciation d’un degré deprobabilité davantage que vers l’établissement d’une relation causale.

Dans ce cadre, la politique de la DGAC comporte trois éléments :

➢ Accorder la protection au fonctionnaire en cause :

L’article 11 de la loi du 11 juillet 1983 dispose : « la collectivité est tenue d’accorder sa protectionau fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales àl’occasion de faits qui n’ont pas le caractères d’une faute personnelle ».

La DGAC a toujours accordé la protection qui lui était demandée. La seule exception faite à ce jourportait sur une plainte pour harcèlement qui n’était manifestement pas fondée.

➢ Accompagner le fonctionnaire dans sa défense.

Cette protection se traduit :

Par la prise en charge d’un avocat choisi par l’agent. La DGAC n’impose pas l’avocat aveclequel elle travaille généralement. Il se peut que certains d’entre eux choisissent un avocatqui leur est conseillé par leur organisation syndicale. Par ailleurs, jusqu’à présent, la DGACn’a pas être contrainte de « récuser » un avocat pour des questions d’honoraires.

Le respect de la règle qui veut que la protection du fonctionnaire est assurée au seul bénéficede l’agent mis en cause.

Lorsqu’au fonctionnaire est mis en cause, il ne s’agit pas de défendre l’administration mais de luipermettre d’assurer sa défense. Dans ce cadre, le fonctionnaire, conseillé par un avocat est juge del’opportunité d’invoquer tel ou tel moyen.

Par la fourniture des moyens propres à d’assurer la défense.

L’avocat a fréquemment besoin de documents (compte-rendus de réunion, notes internes,correspondances) dont l’administration est souvent la seule à savoir conserver la trace. Cetteparticipation de l’administration est aussi légitime que l’obligation faite à l’administrationd’informer l’autorité judiciaire à sa demande par la remise de documents et de témoignagesnotamment lors de l’enquête préalable.

79

3 - Les moyens de prévention doivent s’appuyer sur le retour d’expérience.

Le retour d’expérience à l’issue d’un contentieux est le moyen privilégié d’éviter sonrenouvellement. Comme dans le domaine de la sécurité, la DGAC doit par conséquent après toutlitige procéder à une analyse, formuler des recommandations et suivre leur application.

Outre éventuellement des formations des agents ou des réorganisations, la prévention doit compter5 actions :

1 - La certification des unités chargées d’appliquer la réglementation :

La certification ISO, qui représente une charge de travail lourde, à l’avantage d’obliger lesunités soumises à cette procédure à s’interroger sur les résultats obtenus, à réfléchir sur lapertinence des procédures et à définir des critères de performance. Tous les services de contrôleen route sont dorénavant certifiés. Le mouvement est amorcé dans les services de contrôled’approche. En dehors des services techniques la DGAC a le projet de faire certifier les serviceschargés d’appliquer la réglementation, notamment les bureaux chargés de la gestion dupersonnel.

2 - L’information des intéressés :

Dans le domaine de la gestion du personnel, dans lequel la réglementation est complexe et lesdécisions à prendre multiple, une des voies de prévention consiste à mieux informer les agents.S’ils sont en mesure de contester utilement les discussions prises à leur rencontre, ils peuventainsi faire rectifier les erreurs éventuelles. Une action particulière sur ce point est menée enmatière de liquidation des pensions de retraite. Les agents disposeront prochainement deséléments utiles au calcul de leur pension.

3 - La responsabilisation des services :

Un progrès sur ce point est à attendre de la LOLF. Les crédits de contentieux ne sont plusévaluatifs et sont imputés sur les programmes. Une meilleure qualité juridique des décisionsprises est d’attendre de cette réforme. Les responsables des services hésiteront à prendre,pour des motifs d’opportunité, des décisions dont ils n’ignorent pas l’illégalité.

4 –L’appropriation du risque :

Cette action est indispensable en matière pénale. Les mises en examen de fonctionnairesrisquent de perturber le fonctionnement de l’administration, le risque jouant un rôle inhibiteursur la prise de décision et de responsabilité.

Par l’information et la formation, la DGAC doit faire comprendre aux agents que la possibilitéd’une mise en cause personnelle ne doit pas conduire à la paralysie. Elle doit amener à menerune meilleure qualité de l’action, guidée par le principe de précaution, prenant en compte lesrisques possibles et les moyens de les éliminer.

80

5 - La réglementation :

Revoir la réglementation peut être une des conclusions du retour d’expérience.

Elle est de moins en moins possible, soit que la réglementation figure dans les textes de portéegénérale (marchés, fonction publique), soit que la réglementation propre à l’aviation civile soit issuedes instances communautaires, dont la qualité rédactionnelle est très variable.

Toutefois, il subsiste une marge d’action très appréciable. Pour le contrôle aérien en particulier, lesmanuels d’exploitation qui dans chaque centre définissent les méthodes du contrôle ont valeurréglementaire. Une action continue est à mener soit, par la formation et l’information, pour que lescontrôleurs appliquent le manuel d’exploitation soit pour le modifier s’il s’avère inapproprié. Lecontrôle qualité existant dans tous les centres de contrôle auxquels sont associés les contrôleurs doitintégrer cet aspect juridique.

81

82

Pièce jointe 2Éléments de réflexion concernant

les mesures d’amélioration de la qualité juridique des actions de l’État.

Application à la direction générale des routes.par François Duval

Il est proposé d’analyser la fonction juridique à la direction générale des routes par une doublelecture :

I - Définition de chacun des domaines juridiques relatifs à la route, qui peuvent êtreregroupés dans les rubriques suivantes (non exhaustives) :

I .a - Élaboration des projets, au regard de l’application des règles juridiques concernant enparticulier :

I .a1 - l’environnement ;I .a2 - les enjeux culturels (archéologie monuments historique...)I .a3 - la participation du public ;I .a4 - la protection des intérêts agricoles ;I .a5 - la phase administrative de la procédure d’expropriation.I .a6 - l’urbanisme ;I .a7 - le financement;I .a8 - la réglementation de la sécurité (contrôle de la sécurité dans les tunnels, sur les parkingsrecueillant des matières dangereuses par ex y compris transposition des directives).

I. b - Réalisation du projet au regard de la maîtrise des règles relatives à :

I. b1 - l’organisation de la maîtrise d’ouvrage ;I. b2 - la maîtrise des procédures d’acquisitions foncières ;I. b3 - la commande publique ;I. b4 - l’exécution des marchés ;I. b5 - les règles de comptabilité publique ;I. b6 - les concessions, les partenartiats publics privés et les textes généraux (taxe alsace) ;I. b7 – les organismes de financement (AFIT par ex).

I. c - L’exploitation de la route :

I. c1 - définition des services rendus ;I. c2 - organisation des services chargés de l’entretien ;I. c3 - organisation des services chargés de l’exploitation ;I. c4 - maîtrise de la gestion domaniale ;I. c5 - articulation des missions du ministère avec l’exercice des pouvoirs de police ;I. c6 - la réglementation et l'organisation des services délégués (dépannage, stations-service...).

83

I. d - Ingénierie publique.

I. d1 - ingénierie publique dans le domaine routier ;I. d2 - expression juridique de la doctrine technique routière .

II - Différenciation de la fonction juridique à l’intérieur de chaque domaine

II .a - Une fonction « support » portant sur :

II .a1 - prise en compte des préoccupations routières dans l’élaboration de la règle ;II .a2 - diffusion de l’information sur la règle de droit ;II .a3 - information sur l’application des textes au processus routier.

II.b - Une fonction application de la règle de droit au processus de réalisation des routes

II .b1 - application de la règle de droit par les services opérationnels .

II .c – Gestion des litiges et des contentieux

II. c1 - prévention ;II. c2 - gestion pré contentieuse ;II. c3 - gestion contentieuse ;II. c4 - conséquences tirées du contentieux et prise en compte au stade de la formation de larègle de droit (cf. paragraphe I. a).

III - Proposition de diagnostic sur quelques domaines pris à titre d’exemple

I. a1La fonction support de la problématique environnementale autour des projets routiers est assuré parla mission REN, notamment, la mission intervient auprès des services du ministère del’environnement, lors de l’élaboration des textes tant au stade des réunions interservices que desréunions interministérielles et de l’information du cabinet.

Malgré le volume de la réglementation dans ce domaine la mission réussit à faire valoir une bonnepartie des préoccupations propres à l’élaboration des projets routiers.

Elle collabore, à cet égard, avec ses homologues de la DGMT lesquels partagent les mêmespréoccupations.

Il s’agit d’un domaine stratégique qui perdrait à être confié à une organisation extérieure laquelle nepourrait a priori intégrer les préoccupations propres à la DGR (et pourrait même les contrebattre).

La diffusion de l’information pourrait éventuellement être améliorée, même si la large participationdes agents de la mission à des actions de formation permet de penser que cette fonction support estcorrectement assurée.

84

De ce fait, l’application de la règle de droit par les services opérationnels DDE, DRE, CETE estfacilitée par l’existence de ce pôle d’expertise qui peut apporter des informations nécessaires.

Un des outils mis en oeuvre a été la négociation et la publication de la circulaire DGR - D4E sur laconcertation entre les services chargés de la maîtrise de l’ouvrage du projet et des services del’environnement tant au niveau local que central.

Il faut noter à cet égard que le niveau central demeure impliqué sur les grands projets,l’administration centrale du ministère de l’écologie et du développement durable ne s’en remettantpas complètement aux DRE, et évoquant fréquemment les dossiers sensibles.

I a.b et I a.d

Une analyse de même nature concerne l’archéologie ou les procédures d’aménagement foncier quiont fait l’objet d’un suivi et de relations interministérielles avec les administrations ayant collaboréles textes.

D’ailleurs, une circulaire sur l’archéologie définissant les règles de collaboration entreadministrations a également été signée par les deux ministères.

Il faut cependant noter, du fait de l’absence de textes récents, une plus faible expertise en matière demonuments historiques ou de sites classés.

I a.3

La question de la participation du public de façon générale (procédure de débat public, concertationavec le public …) a également fait l’objet de la part de la DGR d’une démarche « support » la DGRayant participé à l’élaboration des textes y compris à la réforme de l’enquête publique, dès le stadeamont de l’élaboration de la réglementation.Des engagements relatifs à la prise en compte de certaines préoccupations (par exemple adaptationde l’article R 300-1 du code de l’urbanisme) ont ainsi pu être obtenu.De la même façon, la DGR est présente dans les formations sur ce thème bien qu’un certain déficitpuisse exister en matière de formalisation d’instructions générales de données aux services.

I a.5 La direction générale des routes est également très présente dès le stade amont « support »(élaboration de la réglementation) et au niveau de la formation en ce qui concerne les procédurespréalables à la déclaration d’utilité publique.

Elle agit, sur ce thème, en étroit partenariat avec la DGMT qui partage les mêmes objectifs et lesmêmes préoccupations, alors que la DGUHC, qui poursuit des objectifs différents, serait moinsencline à complètement intégrer le questionnement des responsables de la réalisation des grandsprojets d’infrastructure.

L’application de la règle de droit relève des services déconcentrés pour la majorité des projets, avecun appui méthodologique et juridique apporté par l’administration centrale.

Cette dernière reprend cependant la responsabilité du suivi des dossiers lorsqu’il y a déclaration

85

d’utilité publique par décret en Conseil d’État.

La gestion des litiges et contentieux n’est pas sans poser des difficultés du fait de l’existence dedeux logiques distinctes, la logique de décentralisation qui concerne, d’une part, les déclarationsd’utilité publique prononcées par arrêté préfectoral et, d’autre part, la totalité des arrêtés decessibilité, même lorsque la déclaration d’utilité publique est prononcée par décret. Cettecompétence locale pour le contentieux des actes d'application d'un décret relevant de la compétencecontentieuse du Conseil d'État peut conduire à des déconvenues, si l’information d’une contestationd’un arrêté de cessibilité « au motif de l’illégalité du décret déclaratif d’utilité publique » neremonte pas de façon fiable au niveau central.

À cet égard, les futures applications de gestion de dossiers permettant d’avoir une vision globale descontentieux concernant ce domaine constitueront une importante amélioration.

Les leçons éventuellement tirées des annulations contentieuses constituent, d'autre part, des thèmesessentiels lors des formations, qui portent plus sur la pratique que sur la théorie pure.

Elles font également l’objet de diffusion d’informations par la DGR. Cette dernière direction est,implicitement, considérée comme constituant légitimement - en partenariat avec la DGMT -l’organisme « support » de ce type de réglementation au sein du ministère.

I. b3

Le domaine « commande publique » constitue un exemple beaucoup plus problématique.

La direction générale des routes ne joue pratiquement pas de rôle « support » en matièred’élaboration de la réglementation ; elle ne participe pas aux réunions interservices et encore moinsaux réunions interministérielles. Si elle est consultée, c’est, tardivement, et dans des conditions nepermettant pas raisonnablement de se faire une opinion sur les projets de textes qui lui sont soumis.

Elle ne participe que marginalement à l’élaboration des plans de formation comme aux formationselles-mêmes.

Cette fonction support est en fait assurée quasi exclusivement, par la DAEI.

Bien que l’élaboration du code des marchés publics échappe, par ailleurs, à notre département, onpeut regretter que certaines préoccupations particulières soient difficilement prises en compte (outrès tardivement) telles que la question de l’innovation dans le processus de passation de lacommande publique.

Bien que la DGR (AC) joue son un rôle en ce qui concerne le contentieux de la passation, ces litigessont plus souvent traités par les services déconcentrés, en particulier en cas de référé pré contractuella DGR intervenant plutôt au stade de l’allel.

Toutefois, il arrive fréquemment que la DGR, saisie ou informée plus ou moins officieusementfournisse une aide ou lorsque certaines insuffisances apparaissent dans la conduite de la procédure,conseille aux services de s’attacher la collaboration de prestataires extérieurs.

86

Les enjeux sont en effet considérables dans la mesure où l’annulation de la procédure de passationd’un marché sur le chemin critique d’une opération peut engendrer des coûts indirects énormes etsans commune mesure avec le coût des honoraires d’un professionnel compétent.

De ce point de vue, on peut penser que le raisonnement des « services support » non opérationnelsest différent de celui de la direction opérationnelle, dans un certain nombre de cas du moins.L’organisation actuelle n’est, quoi qu’il en soit, pas complètement satisfaisante.

I. b4

L’exécution des marchés relève, en pratique, essentiellement des services déconcentrés, la fonction« support », par les administrations centrales étant ici, faible. L’expertise de la DGR, qui existe cependant, ne permet pas toujours de garantir de façonopérationnelle un véritable support auprès des services déconcentrés tout au long de l'exécution ducontrat. La complexité d’un suivi d’exécution d’un marché public l’interdit en pratique.

À cet égard également, le recours à un professionnel du droit n’est pas écarté systématiquement.

En revanche, l’administration centrale qui demeure compétente pour prendre les décisionstransactionnelles a l’obligation de d’assurer un suivi juridique pertinent des procéduresprécontentieuses en profitant, le cas échéant, de l’assistance de l’avocat pris par le servicedéconcentré.Lorsque la procédure devient contentieuse la première instance est de la responsabilité des servicesdéconcentrés, la direction générale des routes apportant souvent, dans la mesure ces moyens, uneaide méthodologique.

I c.2 et I c.3

Bien que, l’exploitation et l’entretien de la route relèvent de programmes différents, force est deconstater l’interaction importante entre les missions de la DSCR et celles de la DGR.

Le concept juridique de défaut d’entretien normal recouvre tout aussi bien les erreurs d’exploitationque le mauvais état physique du domaine.

Le contentieux des accidents de circulation relève de la compétence normale des servicesdéconcentrés, l’administration centrale étant cependant compétente pour prendre les décisions derèglement à l’amiable des litiges relatifs à des dommages corporels ou dépassant un certain seuil.

Le nombre d’affaires concernées n’est pas négligeable, pas plus que les enjeux financiers, mais onne peut pas parler ici de fonction support en ce qui concerne l’élaboration de la règle de droit,laquelle est essentiellement jurisprudentielle.

La fonction support s’exerce par la participation à des actions de formation, comme par la mise àdisposition de documents juridiques, soit sous forme papier, soit sous forme électronique.

À cet égard, la situation est satisfaisante.

Il en a de même du contentieux proprement dit.

87

La Cour des Comptes s’est cependant étonnée de l’insuffisant retour auprès des services techniqueschargés de l’entretien et de l’exploitation des leçons tirées des contentieux.

D’une part, ce n’est pas tant la condamnation qui doit conduire les services à améliorer la politiqued’entretien mais l’apparition de l’accident lui-même, d’autre part, la notion même de défautd’entretien normal dépend de la situation de la victime à l’instant de l’accident, l’état objectif de laroute n’étant qu’un élément de l’analyse effectuée par le juge.

Ainsi, une condamnation en cas de chaussée glissante n’appelle pas d’observations de portéegénérale, sauf à bénéficier de crédit très importants permettant de renouveler les couches roulement.

En revanche, certains accidents poussent à modifier les comportements.Ce fut le cas, par exemple, de l’utilisation d’absorbants non calcinés après un accident, c’estégalement l’utilisation sans précautions suffisantes d’enduits gravillonnés sur des routes à fortecirculation, c’est également la mauvaise maintenance de la signalisation des chantiers souscirculation, la mise en œuvre de plans coordonnés de protection contre les chutes de pierres….

88

Pièce jointe 3

Problématiques juridiques de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC)

par Philippe Grand

I Le champ d’intervention de la DGUHC

La DGUHC a un champ d’intervention extrêmement large dans le domaine juridique.

Relevant de deux ministres, elle intervient :

• pour créer la norme. A ce titre, elle est chargée d’élaborer les règles nationales dans lesdomaines de l’urbanisme et de la construction et de l’habitat. Elle assure avec leministère de la justice la gestion du code de l’expropriation. Par ailleurs, elle intervientpour assurer la cohérence des autres législations avec celles dont elle a la charge.

• Pour veiller à la bonne application de la législation dans les matières relevant de sacompétence. A ce titre, elle assure le pilotage de l’activité des services déconcentrés quiinterviennent dans un contexte très largement décentralisé, notamment dans le domainede l’urbanisme. Elle définit également la politique pénale de l’urbanisme.

• Pour exercer la tutelle sur des établissements publics et organiser le contrôle à chargedes services déconcentrés.

• Pour suivre le contentieux dans les domaines de l’habitat mais surtout de l’urbanisme.Cette mission revêt trois aspects principaux : défendre les actes pris au nom de l’Etat,intervenir afin d’éclairer le juge sur le sens et la portée des textes à l’occasion de litigesportant sur des décisions de collectivités locales, enfin, défendre les contentieuxindemnitaires mettant en cause l’Etat (les plus gros contentieux ont concerné ouconcernent l’application de la loi « littoral », la mauvaise prise en compte de la questiondes risques à l’occasion de la délivrance d’autorisations d’urbanisme et l’actiond’établissements publics d’aménagement).

II Les principales difficultés rencontrées et quelques actions menées

Plusieurs difficultés sont apparues dans l’exercice de ces missions. Certaines ont leur source dansles difficultés d’application de textes législatifs nécessitant une interprétation du contexte local.Mais elles sont principalement dues à une insuffisante culture juridique des services déconcentrésde l’équipement. L’application du droit est trop souvent considérée comme une question despécialiste réservée aux seules personnes qualifiées de « juristes ». Or l’ensemble de l’action desservices comporte une forte composante juridique. Il y a une fâcheuse tendance à isoler le juridiquedans le service des « affaires juridiques » qui est consulté mais agit rarement directement etintervient souvent trop tard ou de manière incomplète ou sur des informations partielles. Il fautdonc améliorer la formation de l’ensemble des agents et ne plus laisser subsister l’idée que « lejuridique » ne serait réservé qu’à quelques uns qui ne seraient pas au cœur de l’action, même sidans certains domaines ou sur certaines actions l’existence de compétences juridiques pointues estnécessaire.

Les principales difficultés rencontrées et les solutions les plus récentes mises en œuvre par la

89

DGUHC sont les suivantes :

• diffuser dans les services la connaissance et la compréhension des règles à appliquer,notamment dans un contexte de réforme du droit. Pour ce faire, outre le montage denombreuses formations et la diffusion de documents d’explication, la DGUHC alimentesur son Internet des « Questions/réponses » qui permettent de mutualiser les réponsesaux questions les plus fréquentes dans le domaine de l’urbanisme. D’abord réaliséespour la loi SRU, la méthode va être élargie à l’ensemble des domaines de l’urbanisme.Dans le domaine de l’ingénierie publique, un mécanisme analogue a accompagné lamise en œuvre de l’ATESAT.

• Assurer une interprétation uniforme de la règle sur l’ensemble du territoire. Cetteproblématique concerne principalement l’urbanisme. Les récentes difficultés surl’application de la loi littoral comme les travaux menés lors de l’évaluation des servicesdans le domaine de l’ADS, menée sous la présidence d’Agnès de Fleurieu, ont montréles divergences d’interprétation des règles. La diversité des territoires conduitnécessairement à des décisions adaptées au contexte local mais cela doit se réaliser surla base d’une interprétation uniforme de la règle de droit qui n’existe pas toujours. Pourrésoudre cette difficulté, la sortie de circulaires sur les aspects insuffisamment compris,la constitution ou la réactivation de réseaux d’échanges avec les DDE et la constitutionde « pôles de compétence » au niveau régional sont entreprises.

• Faire prendre conscience des risques juridiques d’une action. Dans le domained’intervention de la DGUHC, l’action des services déconcentrés relève de modesd’intervention très différenciés. Ainsi, par exemple dans les domaines de l’urbanisme,les DDE peuvent être mises à la disposition gratuite des communes de moins de 10 000habitants pour la délivrance des autorisations d’urbanisme, elle peuvent prendre desdécisions au nom de l’Etat dans le domaine de l’urbanisme (permis Etat, accord loilittoral) ou participer dans le cadre du porter à connaissance ou de l’association àl’élaboration des documents d’urbanisme locaux ; elles peuvent conclure des contratsde prestations de services ou de travaux dans le domaine de l’ingénierie publique. Danschacun de ces cas, les conditions de mise en cause de la responsabilité de l’Etat sonttrès différentes selon la nature de l’intervention (mandat, conduite d’opération, conseilau profit d’une autre administration ou de collectivités territoriales) et ne sont pastoujours perçues, ce qui ne permet pas d’adopter des procédures de nature à prévenirles risque contentieux, même si le cadre juridique des interventions (loi MOP, CMPpour l’ingénierie publique) est en général maîtrisé.

• Anticiper les risques contentieux et trouver des solutions pour réduire le risqueindemnitaire. Il est très difficile pour l’ administration centrale d’identifier lesopérations ou les actions qui sont susceptibles de créer un risque indemnitaire fortlorsqu’elles sont menées. C’est la plupart du temps à l’occasion de contentieux, qui nesont connus qu’en appel ou au stade du recours indemnitaire, que les risquesapparaissent. Ils portent sur des opérations anciennes, par exemple les contentieuxindemnitaires liés à l’application de la loi littoral concernent des opérations menées audébut des années 90. Or, à ce stade il ne reste souvent plus que la défense contentieusesur le préjudice. Une circulaire a fixé de longue date des principes d’information de lacentrale sur les dossiers importants soit financièrement soit pour les questionsjuridiques qu’ils posent. Le mécanisme n’est pas totalement satisfaisant : sur lesquestions juridiques importantes, il ne fonctionne quasiment pas et sur le contentieuxindemnitaire, il intervient une fois le litige noué, en laissant très peu de marge pour

90

réduire le montant des préjudices indemnisables. Un travail pour identifier, au niveaunational, les principales sources de contentieux (règles, comportements, politiques) estentrepris et devrait déboucher soit sur des procédures, soit sur des préconisations auxservices dans les différents domaines. Dans celui de l’ingénierie publique, la DGUHCne dispose d’aucune donnée historique pour déterminer les marchés susceptibles d’êtrerecherchés.

• Il faut enfin souligner les difficultés inhérentes au caractère « conjoint » d’un certainnombre de décisions entre l’Etat et les collectivités locales : c’est le cas par exempledes accords nécessités par la loi littoral, des cartes communales ou des permis deconstruire délivrés au nom de l’Etat. Même si le risque juridique est identifié,l’arbitrage rendu est souvent le fruit d’une négociation n’accordant pas toujours lapremière place à la sécurité juridique.

• Remarquons enfin le caractère purement virtuel du contrôle hiérarchique que l’Etat estsupposé exercer sur certains actes des collectivités locales, tels que la liquidation destaxes d’urbanisme ou les arrêtés interruptifs de travaux, dont l’irrégularité engage saresponsabilité.

III Des problématiques plus récentes

La LOLF permet d’identifier de façon synthétique l’activité des services déconcentrés relevant desresponsabilités de la DGUHC:

➢ rôle régalien en urbanisme (PAC et association essentiellement) ➢ application du droit des sols➢ ingénierie d’appui territorial : ATESAT, conseil en aménagement (dont MaD pour

l’élaboration de cartes communales), ingénierie concurrentielle (de la maîtrise d’œuvrevers l’assistance à maîtrise d’ouvrage), conduite d’opération pour d’autresadministrations

➢ interventions pour le compte du ministère de l’écologie (conduite de PPR, …)➢ interventions pour le compte de la cohésion sociale (logement et habitat)

Il est nécessaire, dans plusieurs domaines, de clarifier les responsabilités en matière juridique. En premier lieu l’urbanisme, et en particulier les autorisations d’urbanisme, est souvent un lieu desynthèse de législations différentes relevant de la responsabilité d’autres départements ministériels.Par exemple, un permis de construire annulé pour illégalité de l’avis de l’ABF émis au titre de lalégislation des monuments historiques ou des sites doit engager la responsabilité du ministère de laculture dans le premier cas ou de l’écologie dans le second. Par le passé, un travail en commun avecles ministères en charge de ces politiques était mené lors des contentieux mais ne conduisait pasnécessairement à l’identification de la responsabilité des autres départements ministériels devant lejuge. Ceci est maintenant pratiqué de manière systématique. Par ailleurs, dans le domaine del’urbanisme, l’action des préfets est importante mais nous ne disposons d’aucune traçabilité de leursdécisions.

De plus en plus, les DDE vont agir au titre d’autres ministères ; par exemple dans le domaine desrisques, l’établissement des PPR relève du ministère de l’écologie alors qu’ils sont souvent réaliséspar les DDE, souvent sur la base d’informations provenant des services du ministère de écologie(PPRT). Il faudra sans doute réfléchir à définir en amont les responsabilités entre ministères.

91

De plus en plus d’établissements publics fonciers ou d’aménagement interviennent dans le domainede l’aménagement. L’exercice du pouvoir de tutelle sur leur action n’est pas totalement satisfaisantalors que leur activité peut générer des contentieux particulièrement importants. Les plusimportantes condamnations des dernières années ont portées sur l’acquisition de terrains par un telétablissement et sur la prescription de participations financières illicites par un autre. En terme derisque juridique, leur intervention pose la question du contrôle de leur activité, et des moyens mis enœuvre par ces établissements pour couvrir les conséquences financières de leur action (l’autoassurance atteint ses limites lors des condamnations les plus importantes). Ces questions jusqu’alorspeu traitées doivent être abordées. La nouvelle génération d’établissements publics d’Etat, où l’Etatn’est plus majoritaire au conseil d’administration rend le sujet encore plus délicat.

Enfin, la question de l’évolution des moyens doit être évoquée , à la fois concernant la compétencedes agents et le niveau de ceux affectés aux domaines dont la DGUHC a la charge mais aussi dansla perspective d’une réorganisation des services déconcentrés et du renforcement du rôle du niveaurégional.

Pour esquisser une conclusion : il n’est pas possible de traiter la question de l’amélioration de maqualité juridique de l’action du ministère de manière uniforme. Il existe des domaines transversauxoù le contrôle par un service juridique spécialisé constitue une réelle plus value. Tel est le cas parexemple en matière de marché. Mais il est d’autres domaines où l’externalisation de la questionjuridique sur des services spécialisés constituerait une régression dans la qualité juridique del’activité et où l’enjeu essentiel pour le ministère est de diffuser largement la culture juridique dansles services et d’utiliser tous les modes d’action pour définir un cadre juridique clair.

Tel est particulièrement le cas en urbanisme. Le droit ne doit pas être considéré comme une matièreautonome de l’action administrative quotidienne. Il ne concerne pas les seuls « juristes » : tous lespersonnels de l’administration centrale ou des services déconcentrés doivent en maîtriser les notionsfondamentales de même qu’ils doivent maîtriser l’expression écrite ou les outils de bureautique. Ilfaut lutter contre l’idée tenace que le droit ne concernerait qu’un nombre réduit d’agents et qu’il yaurait une opposition entre une activité juridique et une activité de terrain. Dans le domaine del’urbanisme, on ne peut monter de bon projet ou accompagner utilement une politique que si l’onmaîtrise les outils juridiques qui permettent de la mettre en œuvre. De même on ne peut élaborer undroit utile que si l’on a participé à la détermination d’objectifs à atteindre clairs et si on participe àleur mise en œuvre sur le terrain.

92

Pièce jointe 4

L'analyse de l'exercice de la fonction contentieuse au ministère de l'écologie et du développement durable

Note adressée le 3 avril 2006 au président de l'instance d'évaluation par le chef du service de l'inspection générale de l'environnement, Pierre Roussel

Comme vous l'avez demandé lors de la réunion de l'instance d'évaluation qui s'est tenue le 9 mars2006, je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint une présentation synthétique de l'exercice de lafonction contentieuse au ministère de l'écologie et du développement durable. Vous relèverez quenombre des observations faites dans divers rapports du CGPC cités par le rapport de synthèse du 10mars 2006 se retrouvent dans le constat ci-après concernant le MEDD, ce qui démontre la nécessitéde repenser les modalités d'exercice de la fonction juridique et l'intérêt des travaux de votre instancepour nos deux départements.

I Fonctions juridiques exercées en droit interne

A) compétences exercées en matière de contentieux.

Chaque direction du MEDD traite le contentieux d'appel qui relève de sa compétence : direction del'eau, DPPR pour les contentieux essentiellement installations classées, DGA pour les contentieuxrelatifs à l'agrément des associations et à la protection des agents (application de la loi ° 83-634 du13-juillet 1983 modifiée), DNP pour les contentieux relatifs aux espaces naturels, faune et flore,D4E pour certains contentieux concernant des DUP.

Les directions sont dotées pour certaines d'entre elles de bureaux chargés du contentieux : DE etDPPR (pour les installations classées); pour la DNP ces affaires sont traitées au sein des sous-directions; pour la D4E, une sous-direction traite certains contentieux relatifs à des DUP; pour laDGA, un bureau de la sous-direction des affaires juridiques traite du contentieux de l'agrémentassociatif et est consulté, en tant que de besoin, par les autres directions, le contentieux concernantles marchés publics et le personnel relevant de la compétence de deux autres sous-directions.

En première instance le suivi des contentieux relève des services préfectoraux et des servicesdéconcentrés placés l'autorité du MEDD (DRIRE, DIREN, DDA, DDE...).

Enfin de nouvelles missions ont été récemment dévolues à la SDAJ. Elles représentent une nouvelleétape . Le décret no 2005-474 du 16 mai 2005, rédigé à la demande expresse du ConseiI d'Etat,prévoit expressément que la direction générale de l'administration « est tenue informée del'ensemble des contentieux, y compris en première instance, ( ...) donne son accord pour le recoursà des prestations juridiques extérieures et procède à leur évaluation ». La mise en oeuvre de cesdispositions se fera progressivement.

B) Caractéristiques

a) Sur le plan quantitatif.

93

Au niveau central un recensement a été réalisé récemment à partir des contentieux ayant donné lieuà mandatement de crédits en 2004 et début 2005. Le nombre d'affaires est relativement stabledepuis quatre ans. Ce ne sont pas des contentieux « de masse ». Sur une estimation effectuée à partirdes statistiques financières de 2001/2005 et un échantillon portant sur les années 2004/2005 larépartition des affaires se présente ainsi : 51,5% pour la DPPR, 29,5% pour la DNP, 18,5% pour laDE et 0,5% pour la DGA. Les recours, les mémoires ne font pas l'objet d'un enregistrement et d'unsuivi centralisé si bien qu'un aperçu global est manquant, source de retard, incertitude d'attributions.

Au niveau de services déconcentrés, le nombre de recours contentieux engagés chaque année enpremière instance sur des questions environnementales n'est pas identifié. La proportion dejugements ayant débouté les plaignants n'est pas connue. Pour les décisions postérieures au 1erjanvier 2003, les condamnations en première instance sont supportées par les préfets dans la limitede 35 000 euros.

b) Sur le fond.

Même en l'absence d'un suivi rigoureux des contentieux et d'une analyse approfondie, lescaractéristiques suivantes peuvent être relevées :- ce n' est pas un contentieux de masse.- Le pourcentage limité d'affaires représente une part importante du coût des condamnations.- La responsabilité de l'Etat est engagée de plus en plus souvent en raison de sa carence en matièrede police. cette carence est alléguée surtout en matière d'inondations et de police de l'eau. Lemontant des condamnations est élevé. Ce qui pose un problème épineux en raison d'une insuffisancedes moyens des services (ou un défaut d'identification des priorités) et de la lourdeur des procédures(travaux d'office, recouvrement ...). Même quand des moyens spécifiques de police sont mis enoeuvre, comme en Bretagne' pour agir contre la contamination des eaux par les nitrates, la faiblessedu taux des infractions faisant l'objet de verbalisation, l'absence de procédures administratives deconsignation ouvrant la voie à des procédures administratives posent un problème. En matièred'installations classées les mêmes observations pourraient être faites.-La responsabilité de la puissance publique du fait des lois. Dans un premier temps plusieurs arrêtsdu Conseil d'Etat excluaient toute responsabilité de l'Etat pour des dégâts provoqués par certainesespèces (CE 2l janvier l998 n° l57353 et CE l5 janvier l999 n° l888 l80 pour des dommagesprovoqués par des flamants roses ; CE 29 juillet l994 n° ll5727 pour des dommages causés par desgrues cendrées). Or un revirement de jurisprudence est intervenu par l'arrêt CE 30 juillet 2003 (n°2l5957 association pour le développement de l'aquaculture en région Centre et a.). Celui-ci a retenula responsabilité sans faute de l'Etat à raison de dommages causés par des cormorans, espècesprotégées, à des pisciculteurs. Les cormorans avaient en l'espèce, causé des dommagesanormalement graves et spéciaux. Ce revirement de jurisprudence est préoccupant, eu égard àl'obligation de protection d'espèce qui résulte notamment de directives communautaires et d'accordsinternationaux, au nombre d'espèces protégées par le code de l'environnement (loup, ours...), aumontant des indemnisations (ex dans l'affaire cormorans précitée, la CAA de Bordeaux l'a fixée à1,l9 millions d'euros). A cet égard, la question peut être posée d'une modification législative pourencadrer la responsabilité éventuelle de l'Etat ou pour prévoir des fonds de garantie.- La mise en jeu de la responsabilité administrative. Celle-ci est engagée dans de très nombreux casde figure par des tiers : en raison du préjudice causé par une faute administrative dans l'applicationdes procédures prévues par la loi; en cas d'abstention de l'autorité préfectorale de faire applicationde dispositions réglementaires; pour refus d'imposer le respect des normes de fonctionnement d'uneinstallation classée; en cas d 'annulation d 'arrêtés alors que des investissements importants ont été

94

réalisés. Le montant de l'indemnisation du préjudice peut être élevé. Cette responsabilité peut êtreengagée si l'Etat a agi abusivement: ainsi en cas de rejet illégal d'une autorisation, de délivranceillégale d'une autorisation... Elle peut être recherchée également pour nuisances sur le fondement dudommage de travaux pubIics (responsabilité sans faute). Par ailleurs, on relèvera que, dans ledomaine de l'environnement, l'action des associations est admise très libéralement, celle-ci trouvantson fondement dans l'article L.l42-l du code de l'environnement.- La velléité de certaines associations de porter plainte au pénal contre des préfets qui, en n'exerçantpas leurs pouvoirs de police (fermeture d'installations classées dont l'autorisation avait été annulée,autorisation renouvelée d'un barrage ne respectant pas la réglementation sur les poissonsmigrateurs) se feraient, selon elles, «les complices de situations illégales ». II s'agirait d'une attitudenouvelle de leur part. Toutefois, on s'interrogera sur le succès d'une telle démarche : la compliciténécessite en principe un acte positif.

C) Difficultés rencontrées dans l'exercice de la fonction contentieuse.

II est caractéristique de voir que la synthèse des différents rapports et documents antérieurs transmiset en date du 10 mars 2006 du MELT signale les mêmes difficultés rencontrées par le MEDD:absence d'organisation homogène du contentieux, répartition très inégale tant en effectifs qu'enqualification, formation insuffisante, relations des cellules contentieuses des services déconcentrésavec l'administration centrale (p. 4 et 5 ), compétence de chaque direction de centrale pour traiter lecontentieux relevant de son domaine technique, difficultés pour prévoir un coût budgétaire global,découverte tardive d'affaires contentieuses importantes, absence d'analyse systématique et aposteriori des contentieux jugés...(idem.p. 2o et 2l ).

Ce constat peut être repris peu ou prou pour le MEDD, auquel on ajoutera notamment uneinsuffisance de juristes généralistes de haut niveau, le manque de suivi des expertises...

D ) Mesures adoptées par Ie MEDD.

Dans le cadre des nouvelles attributions données à la sous-direction des affaires juridiques (DGA)du MEDD (voir ci dessus), une démarche parallèle à celle du ministère chargé de l'Equipement estengagée depuis 2005. Des actions multidirectionnelles ont été menées, centrées sur la création d'uneinstance de concertation (Taskforce juridique) et d'un réseau de juristes, et le développement demoyens de connaissance.

1) Création d'une « Task Force Juridique ». ''La « Task Force Juridique » (TFJ) a été créée enoctobre 2004. présidée par le DGA adjoint, elle réunit le directeur adjoint de cabinet, la sous-directrice des affaires juridiques et des représentants des directions techniques du ministère del'écologie et du développement durable. Y assistent également, selon l'ordre du jour, la secrétairegénérale ainsi que toute personnalité dont les compétences sont de nature à alimenter les réflexionsdu groupe. Elle est chargée de faire des propositions pour améliorer l'action juridique du MEDD. Ace titre, la TFJ veille à l'amélioration des délais d'élaboration et à la qualité des textes nationaux ets'attache à la prévention et à un meilleur traitement des contentieux communautaires et nationaux.Toutefois, bien qu'inscrit dans son programme de travail, la TFJ n'a pas encore commencé lestravaux concernant le traitement du contentieux national. Le suivi des lois, décrets, transposition dedirectives et contentieux communautaires est assuré par des tableaux de bord' véritables instrumentsde veille juridique en temps réel. Par son action, elle a largement contribué à la résorption desretards de transposition des directives du MEDD. L'élargissement de son champ d'action et de sa

95

composition (représentation des services déconcentrés et établissements pubIics du MEDD), estactuellement envisagé sous une forme qui reste à définir.

2) Mise en place progressive d'un réseau juridique de correspondants incluant les DIREN. Il s'agitde mutualiser les connaissances et d'apporter une assistance aux juristes de ces directions (conseils,aide juridique, échange d'informations, veille juridique...). Par ailleurs, la formation des agents decentrale et des services déconcentrés est assurée par I'IFORE ( stages sur les polices del'environnement, le droit pénal de l'environnement, le droit communautaire.).

3) Etablissement d'une comptabilité d'exercice permettant d'évaluer les contentieux en cours et deconstituer une provision pour risques. Dans le cadre de la feuille de route interministérielleorganisant les travaux d'inventaire sur le bilan d 'ouverture au 1er janvier 2006 pour les provisionspour litiges, un groupe de coordination du MEDD recense en 2006 les litiges à fort enjeu (ceux dontla demande indemnitaire est supérieure à 10 000 euros), dès la première instance, qu'ils soient gérésen administration centrale ou en services déconcentrés. Cet exercice ne sera sans doute pasexhaustif en raison de la pluralité d 'acteurs dans les départements et régions mais il représenteraune base d'appréciation indispensable à la définition d'indicateurs de suivi dans le cadre de laLOLF: taux de contentieux communautaires gagnés par grief par le MEDD; pourcentage descontentieux administratifs en excès de pouvoir gagnés au CE et devant les CAA.

4) Etude préalable à l'acquisition éventuelle d'un logiciel de suivi pour assurer une informationcohérente et actualisée sur le contentieux en cours dans les diverses directions du ministère.

II Pré-contentieux et contentieux communautaires.

L'aspect communautaire revêt une importance notable au MEDD en raison du nombre important dedirectives en matière d'environnement, du retard de transposition et des défauts d'application50. IIconvient de distinguer les contentieux relatifs à :

1) un défaut ou retard de transcription. Ils sont en diminution compte tenu du rattrapage du retardeffectué depuis plus d'un an: une quinzaine sont pendants devant la CJCE.

2) Une mauvaise application des directives. Leur nombre augmente de façon exponentielle (plus de80 contentieux) .

De lourdes pénalités financières peuvent être encourues: le montant d'une astreinte pouvant varierde l3 l00 à 786 000 euros par jour, cumulable à une somme forfaitaire d'au minimum 11 millionsd'euros.

La sous-direction des affaires juridiques (DGA) coordonne le suivi et apporte une aide en tant quede besoin sur les projets de réponse à la Commission. La rédaction des mémoires reste en tout étatde cause finalisée par le Quai d'Orsay quand il s'agit de contentieux. En revanche, quant il s'agitd'affaires pré-contentieuses, les observations sont élaborées par le MEDD et adressées à laCommission via le SGAE.

50 Recours en manquement art. 226 pendants devant la Cour: 1 (Aff. c-423/05 - Décharges illégales).Procédures précontentieuses et contentieuses article 228 : 14 qui se décomposent comme suit: 1 saisine de la Cour (Aff. c-79/06 -OGM); 6 avis motivés; 4 mises en demeure et 3 demandes d'information.

96

Annexe 7Evaluation de la qualité juridique de l'action du ministèreRéunion du 20 novembre 2006 de l'instance d'évaluation

Compte rendu

M. Lavoisier ouvre la réunion en remerciant les personnes présentes d'y participer.

Il précise que le compte rendu de la réunion du 9 mars 2006 et le projet de cahier des charges del'évaluation modifiés en fonction des observations formulées au cours et après la réunion del'instance d'évaluation du 9 mars sont considérés comme définitivement adoptés.

Il précise ensuite l'état d'avancement des travaux de l'évaluation.

La synthèse des rapports ayant déjà appelé l'attention sur les enjeux de la sécurité dans le domainejuridique a été effectuée et diffusée à l'issue de la réunion de l'instance du 9 mars.

L'analyse de données descriptives sur les affaires litigieuses et contentieuses traitées par les servicesdu ministère en 2003, 2004 et 2005 est terminée pour ce qui concerne l'administration centrale. Elleest en cours dans les services déconcentrés sélectionnés.

Les quatre groupes de travail destinés à approfondir les sujets débattus au cours de la premièreréunion de l'instance ont été constitués:

• le premier « la prise en compte des préconisations intéressant la sécurité juridique formuléepar divers rapports publics et d'inspections » est présidé par Mme Segrétain-Maurel(CGPC), Mme Andarelli (MIGT 1) en est la rapporteure.

• Le deuxième « l'application des principes d'une démarche de qualité à la dimensionjuridique de l'action des services du ministère » est présidé par M. Brunetière ( MIGT 9),Mme Grancher (CGPC) en est la rapporteure.

• Le troisième « le risque juridique dans les opérations complexes d'élaboration et de mise enoeuvre de plans, projets et programmes de grande envergure », est présidé par M. Jégouzo,professeur des universités et conseiller d'Etat, M. Baffert (DGUHC) en est le rapporteur.

• Le quatrième « les enjeux de cohésion sociale d'un bon exercice de la fonction juridique desservices du ministère chargé de l'Equipement » est présidée par M. Chabanol, conseillerd'Etat, président de la cour administatrive d'appel de Lyon et membre associé de la 2èmesection du CGPC, Mme Delacourt (CGPC) en est la rapporteure.

La présentation et la discussion des résultats de ces différents travaux est inscrite à l'ordre du jour dela présente réunion.

L'instance devant remettre son rapport le 31 décembre 2006, M. Lavoisier souhaite qu'elle seréunisse une troisième et dernière fois avant la fin du mois de décembre pour examiner le projet derapport final. La date du 21 décembre à 14h30 est retenue.

Mme de Fleurieu reconnaît le caractère tendu de ce délai mais explique que compte tenu de lapériode des fêtes et des voeux, repousser cette date au mois de janvier augmenterait les risques dedérapage dans le temps.

97

L'examen des points inscrits à l'ordre du jour débute ensuite.

1- Les facteurs de risque révélés par l'analyse des contentieux emblématiques signalés aucours de l'enquête effectuée en administration centrale par deux étudiants en troisième cyclede droit public aux mois de mai, juin, juillet et septembre.

Mme Vaulont indique que ces deux étudiants rencontraient, à intervalle régulier, une équipeformée de leurs correspondants à la DAJIL et au CGPC. Après avoir élaboré leurs grilles d'analyseet de questionnement, ils ont procédé aux consultations de représentants de toutes les directionsgénérales et directions d'administration centrale. Ces derniers, leur ont signalé 28 contentieuxqualifiés d'emblématiques en raison du caractère exemplaire de leurs enseignements (croisementdes branches du droit, enjeu financier particulièrement important, problématique récurrente et/oucontentieux de série). Ils les ont décrit, résumé et analysé et ont récapitulé le tout sous la forme d'untableau.

En première lecture ces contentieux emblématiques sont en définitive moins nombreux que ne leprévoyait le comité de pilotage. En outre, dans une proportion non négligeable, l'Etat n'a pas étécondamné. Ils mettent en évidence de grandes zones de fragilité juridique dans l'action duministère.

Le risque de contentieux sériel dans les litiges opposant l'Etat à ses agents à propos de lasituation statutaire de ces derniers. Dans de telles circonstances, un erreur initiale del'administration, témoignant d'un problème de compétence et/ou de contrôle hiérarchique, voit sesconséquences considérablement aggravées par la lenteur des arbitrages budgétaires permettant unrèglement d'ensemble du dossier. L'exemple le plus parlant est celui du contentieux de l'indemnitéde résidence des agents du SETRA.

La légalité externe des décisions en matière d'investissement d'utilité publique. Ce point étantapprofondi par le groupe de travail “ Le risque juridique dans les opérations complexesd'élaboration et de mise en oeuvre des plans, projets et programmes de grande envergure”, MmeVaulont fait remarquer que ce risque existe aussi pour des projets de dimension plus traditionnellecomme l'élaboration des actes conduisant aux décisions d'expropriation. Ce sont la plupart du tempsdes règles de procédure qui sont méconnues.

La difficulté des services à s'adapter avec rapidité et discernement aux évènements imprévus aucours du déroulement des commandes publiques et des missions de maîtrise d'oeuvre. Lescontentieux en cause ici témoignent de quatre types de problèmes :

une compétence technique trop souvent mise en défaut;un manque d'implication de la hiérarchie et une absence de contrôle qualité (particulièrement dansles fonctions de maîtrise d'oeuvre);un manque de rigueur dans l'application des règles de la commande publique;une méconnaissance des risques juridiques encourus dans le cadre d'une activité de production etune impréparation aux exigences de l'analyse des situations complexes.

La réticence de l'administration à mener à terme son action récursoire à l'encontre de ses agents.Un référé de la Cour des comptes d'octobre 2004 relève et critique cette réticence de l'Etat lorsque,le plus souvent du fait d'accident de la circulation, la responsabilité de ses agents pour faute

98

individuelle détachable du service est établie.

La définition de la relation de l'administration avec les collaborateurs occasionnels du servicepublic en situation d'accident ou de crise. L'imprécision de la définition de cette relation est unrisque réel dans ces situations d'urgence dans lesquelles les collaborateurs occasionnels ont unemarge d'autonomie importante. Cf. le décès accidentel d'un pilote d'hélicoptère appartenant à unesociété privée dans le cadre d'une opération de sauvetage en mer et les demandes d'indemnisationauxquelles il a donné lieu ( l'emploi de bénévoles pour le nettoyage des plages polluées, évoquédans le cadre d'une autre évaluation, n'a suscité jusqu'ici aucun contentieux).

L'instruction des demandes d'autorisation de construire dans les périmètres de droit des solscomplexe et protecteur. La demande de préservation des espaces naturels semble s'exacerber cedont témoignent les contentieux emblématiques ayant trait aux zones littorales, aux extensionsd'urbanisation projetées en zone rurale et aux autorisations d'implantation d'éoliennes.

Par opposition aux zones de fragilité très typées qui viennent d'être dégagées, le contentieuxemblématique dit du “poisson sous-taille” témoigne de ce que l'administration doit aujourd'huiégalement mieux se préparer à appréhender les situations inédites auxquelles conduiront de plusen plus les interactions croissantes du droit public, du droit privé et du droit communautaire.

Mme Vaulont conclut en soulignant que cette première analyse sommaire témoigne certes, à samanière, d'une évolution des comportements sociaux (judiciarisation, victimisation, contestation desdécisions publiques, rôle des associations) mais aussi de la persistance de causes internes decontentieux observées de plus longue date encore: erreurs techniques de l'Etat opérateur ou maîtred'oeuvre, déficit de contrôle et mauvaise appréciation du risque juridique lié aux décisionscomplexes.

Mme Liebert-Champagne récuse l'imputation de l'origine du contentieux SETRA à une erreurinitiale de l'administration et à un problème de compétence et de contrôle hiérarchique. Elle faitobserver que le contentieux SETRA est un contentieux compliqué qui a fait l'objet d'importantesdiscussions avec les syndicats et sur lequel aucune transaction n'était possible, les agents en causeayant été recrutés par référence à des conventions collectives privées, sur le fondement d'unrèglement annulé par la suite pour incompétence. Seul le juge pouvait trancher la question.

Elle ajoute que le Conseil d'Etat a annulé les décisions du tribunal administatif condamnant leministère de l'Equipement à intégrer une partie de l'indemnité de résidence dans le traitement de cesagents et à leur verser à compter de 1987 l'indemnité de résidence. Elle rappelle enfin que leministère a gagné une grande partie de ce contentieux et n'a eu à payer qu'environ le tiers dessommes réclamées.

Mme de Fleurieu précise que les documents communiqués aux membres de l'instance sont destinésà faciliter la discussion, et qu'ils ont donc vocation à disparaître. Les erreurs commises dansl'interprétation des données fournies seront donc rectifiées.

2- Les résultats de l'analyse descriptive de données sur les affaires litigieuses et contentieusestraitées par les services du ministère entre le 1er janvier 2003 et le 31 décembre 2005.

Mme Delacourt indique que le rapport de fin de mission de MM. Lichtlé et Dos Santos Jorge, les

99

deux étudiants que vient de citer Mme Vaulont, concerne l'administration centrale.

Ce rapport insiste en premier lieu sur les difficultés de la plupart des directions générales etdirections d'administration centrale du ministère à avoir une connaissance globale des contentieuxrelevant de leurs secteurs d'activité. Ces difficultés tiennent :

• à la déconcentration des contentieux de première instance et à l'absence de remontéesd'informations des services déconcentrés.

• A la répartition sectorielle des compétences contentieuses au sein du ministère malgré lacréation en 2005 de la direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques(DAJIL).

• Aux problèmes d'orientation des courriers contentieux, des greffes des juridictionsadministratives au service compétent du ministère, au sein du ministère entre les directionsgénérales et directions d'administration centrale et pour les contentieux relevant de lacompétence de plusieurs ministères entre les ministères. A cela s'ajoute un problème à laréception des courriers: la date de renvoi des accusés de réception n'est pas forcémentindiquée ce qui est préjudiciable au respect des délais impératifs.

• Au faible nombre de spécialistes des dossiers contentieux et à leur isolement: moins d'unecinquantaine de spécialistes quasiment tous de formation universitaire en droit répartis enune vingaine de bureaux. De plus, la fragilité de cette situation est aggravée par lescontraintes de mobilité imposées aux agents sur des postes le plus souvent non juridiquesqui entraînent donc « un gaspillage en matière de compétences et de filière » et une perte dela mémoire des dossiers. Par ailleurs leur charge de travail peut nuire à la mise à jourpermanente de leurs connaissances.

• Au suivi inégal et parcellaire des affaires contentieuses. Afin de remédier à cette situation,un outil de gestion de traitement des contentieux commun à toutes les services, le systèmed'information juridique (SIJ), est en cours de réalisation à l'initiative de la DAJIL.

Ce rapport montre par ailleurs que les transactions semblent peu nombreuses. La DAJIL y recourtau cas par cas en fonction des enjeux. La DGR incite les services à transiger quand un contentieuxsemble perdu d'avance et qu'il pourrait aggraver la charge pour l'Etat. La DGAC compétente enpremière instance a défini une stratégie en la matière.

Comme motifs de condamnation sont citées des illégallités externes dans les actes et décisions, lamauvaise appréciation de faits, l'évocation de moyens nouveaux en cassation, la sortie d'un décretd'application au delà des délais raisonnables (12 ans), des illégalités commises par des agents et deserreurs de droit.

Les montants de condamnations sont très parcellaires. Le « contrôle financier » du ministère adonné le montant des dépenses constatées pour la section budgétaire « services communs »,chapitre 3772 « frais judiciaires et réparations civiles » (14 956 563 € en 2003, 11 654 522 € en2004 et 26 333 883 € en 2005). Doivent y être ajoutées les dépenses concernant les marchés routiersde l'Etat financées sur les crédits des opérations d'investissement et celles relatives aux transportsterrestres et à la mer, la DGAC ayant indiqué pour ce qui la concerne 12 200 000 € en 2003, 310000 € en 2004 et 4 500 000 € en 2005.

Le recours à des conseils extérieurs reste exceptionnel et limité aux affaires sensibles ou à« certains contentieux indemnitaires s'étalant sur une longue période, avec des appréciations de

100

fait complexes et nécessitant des expertises financières ».

En second lieu, le rapport fait part des zones de fragilité et d'insécurité juridique dans l'action desservices.

La faible culture juridique tant des ingénieurs que des personnels administratifs et techniques duministère arrive en premier. La dimension juridique n'est pas prise en compte dans les processus dedécision. Bien souvent les aspects techniques sont privilégiés. La nature des risques juridiquesencourus est méconnue et la faible exploitation par les services des enseignements des affairescontentieuses les plus importantes ne pallie pas cette situation.

Viennent ensuite, la complexité, la rigidité et l'instabilité de la réglementation par ailleursfoisonnante, le très faible nombre de spécialistes d'autres branches du droit que le droit public, ladifficulté de l'exercice de transposition des directives communautaires, la faible connaissance desprocédures européennes (délais de recours, aspects contentieux particuliers...), la non publication decertains textes ou de certaines décisions ce qui les rend inopposables, certaines lourdeursprocédurales (contraventions de voirie routière, contraventions de gande voirie), le recours fréquentau référé qui accentue la pratique du dossier traité dans l'urgence, le dépassement des délaisd'exécution des décisions de justice qui coûtent cher à l'Etat puisqu'ils emportent le paiementd'intérêts moratoires, la condamnation de plus en plus fréquente de l'Etat aux frais irrépétibles, ladifficile prévision du coût des contentieux et la mise en oeuvre de la LOLF. Celle-ci en imposant lerattachement des contentieux à un progamme d'action responsable est source de difficultés au seindu ministère comme c'est le cas par exemple pour les contentieux dits de l'ingénierie publique dontla DAJIL qui gère ces dossiers a une acception plus large que la DGUHC chargée d'exécuter lesdécisions de justice. Elle l'est également en cas de partage de responsabilités entre plusieursministères en l'absence de procédure formalisée d'arbitrage entre ministères.

Sur ce dernier point M. Chavarot fait observer que le secrétariat général du gouvernement pourraity procéder.

Sollicitée pour donner un avis sur ce rapport en tant qu'observatrice extérieure, Mme Driencourt enreprend quelques thèmes.

L'aiguillage des courriers contentieux pourrait, de son point de vue, être amélioré par lacommunication à l'ensemble des greffes de l’organigramme du ministère des transports, del'équipement, du tourisme et de la mer (MTETM) en le croisant, le cas échéant, avec le plan declassement de la jurisprudence administrative. Elle ajoute que les tribunaux ont une relativedifficulté à recenser la totalité des contentieux du MTETM dans la mesure où ils considèrent parexemple qu'une contravention de grande voirie concerne un port autonome, un contentieuxferroviaire la SNCF et non pas le MTETM.

Elle note avec satisfaction que les directions ont conscience de l’intérêt de limiter le contentieux.Elle fait remarquer qu'en excès de pouvoir, il y a peu de marges d’action sauf à vérifier au reçud’une requête s’il y a lieu de purger l’acte attaqué d’un éventuel vice de légalité externe. En pleincontentieux, il faut savoir que toute indemnisation accordée par l’administration coûte moins cherau contribuable que le procès quand bien même celui-ci aboutirait à un rejet ou à une indemnisationmoindre.

101

S'agissant du recours à un avocat, Mme Driencourt estime que cela peut être efficace. Elle estimenéanmoins que techniquement, rien n’empêche le fonctionnaire qui représente son ministère deplaider et de déposer une note en délibéré de la même façon que le ferait un avocat. Elle ajoute quele choix porte donc sur la rentabilité de l’externalisation de cette tâche et elle aurait tendance àpenser que le recours à un avocat est de faible valeur ajoutée en cas de recours pour excès depouvoir.

Enfin, qu’il y ait ou non avocat, elle estime que les tribunaux administratifs seraient probablementtous prêts à accorder des frais irrépétibles à une administration qui en ferait la demande à conditionde détailler ses coûts, soit par une ébauche de comptabilité analytique, soit par la mention que ledossier en jeu a nécessité tant d’heures de tant de personnes de tel niveau indiciaire.

Le président Chabanol, se référant au code de justice administrative qui prévoit que les requêtessont adressées au ministre intéressé, réfute l'idée de demander aux greffes des tribunauxadministratifs d'utiliser les organigrammes des ministères pour identifier le service ou le bureauauquel adresser une requête. Il admet néanmoins que la connaissance des grandes directions d'unministère est utile dans la mesure où il faut éviter par exemple d'envoyer une contravention devoirie routière à l'aviation civile.

Mme Guilhemsans signale que la création d'un greffe central au ministère de l'agriculture et de lapêche a été un grand facteur de progrès. Cela facilite le suivi de l'enregistrement des courriers, celuides incidents de procédures et le suivi du dossier.

M. Garcin indique qu'au ministère de l'écologie et du développement durable le bureau du cabinetadresse les dossiers contentieux à la sous-direction des affaires juridiques (DGA) à charge pour ellede les dispatcher très rapidement. Par ailleurs, un système de suivi informatisé des dossiers a été misen place (EXCEL) qui sera basculé sur un logiciel en 2007.

Mme Liebert-Champagne partage l'avis du président Chabanol et considère que l'envoi à ladirection des affaires juridiques d'un ministère est un facteur de sureté quant à la réception desrequêtes. Elle note cependant que le juge administratif a parfois tendance à saisir le MTETM demémoires qui concernent la RATP ou la SNCF simplement parce qu'il en est l'autorité de tutelle.

S'agissant du rapport de MM. Lichtlé et Dos Santos Jorge, elle demande que soit vérifié le nombred'affaires contentieuses en instance et jugées notamment en ce qui concerne la DAJIL.

Compte tenu du caractère très politique de la transposition des directives elle souhaiterait que lecontentieux communautaire ne soit pas abordé dans le rapport.

S'agissant du contentieux dit de l'ingénierie publique qu'elle qualifie de « contentieux de travauxpublics », Mme Liebert-Champagne rappelle que ses prédécesseurs avait décidé que cecontentieux comme celui de la fonction publique seraient mutualisés et traités par la directiondevenue DAJIL, les directions directement concernées étant chargées, il est vrai, de payer lemontant des condamnations. Elle considère qu'il ne faut pas interpréter l'institution par la LOLF dedirecteurs de programme comme faisant obstacle à toute mise en commun de la capacité desservices permettant une meilleure efficacité des deniers publics.

M. Paravy partage cette opinion tout en reconnaissant que la disparition de la ligne générale

102

évaluative rigidifie la situation. A titre d'illustration, il déclare qu'aujourd'hui il hésiterait à traiter undossier de blocage de ports maritimes dont le coût risque d'être très élevé, en estimant qu'il s'agitd'un problème d'ordre public, et relevant à ce titre de la compétence du ministère de l'intérieur.S'agissant de l'ingénierie publique, il rappelle qu'au MTETM, elle ne peut être réduite à la notionde travaux publics et que ce qui avait été mutualisé dans la direction devenue DAJIL, c'estl'intervention des services pour le compte de tiers. M.Belotte insiste sur la nécessité de bienidentifier et suivre les prestations du ministère pour le compte de tiers et son action en tant quemaître d'ouvrage pour son propre compte (route nationale, port etc.). Mme Gardette, estime que lepartage des rôles entre la DAJIL et la DGUHC est clair et qu'il fonctionne bien. Un échange entreles deux directions d'informations suffisamment fines pour permettre à la DGUHC de piloter lesconsommations de crédits et de les prévoir reste à organiser.

Mme Liebert-Champagne souhaite par ailleurs que cette évaluation permette une véritableavancée sur les problèmes de recrutement et de carrière des juristes. Elle estime que l'obligation demobilité dans la mesure où elle aboutit à affecter des spécialistes du droit à d'autres tâches est tout àfait dommageable. Elle souhaite qu'une vraie carrière soit ouverte aux juristes qui leur assure unecontinuité et des postes hiérarchiquement valorisants.

Pour ce qui concerne les frais irrépétibles, le président Chabanol rappelle que l'expression estobsolète et que l'article L.761-1 du code de justice administrative fait référence aux « frais exposésnon compris dans les dépens » ce que la jurisprudence actuelle définit comme les fraiseffectivement déboursés. Les frais de procès sont donc exclus. Aujourd'hui, à moins d'un revirementde jurisprudence, le juge n'acceptera donc pas de faire rembourser à l'administration le coût pourelle de la gestion d'un contentieux qu'elle a gagné. En admettant que la jurisprudence évolue,quiconque envisagerait de former un recours pour excès de pouvoir pourrait, s'il n'obtenait pas gainde cause, se voir condamner à payer 2000 € à l'administration tout cela parce qu'un texte de loi ouun un décret est ambigu. Il ne souhaite donc pas que le rapport de l'instance d'évaluation préconiseque les requérants s'exposent à devoir dépenser des sommes qui ne seront jamais négligeables encas d'échec de leur recours.Il est partisan d'imaginer une solution intermédiaire entre les fraisirrépétibles et l'amende pour recours abusif.

Mme Guilhemsans indique que le ministère de l'Agriculture, pour des contentieux répétitifs etnombreux (remembrement, contrôle des structures, etc.), fait appel à de jeunes avocats comme forced'appui pour rédiger les mémoires que le service des affaires juridiques contrôle et signe. LeConseil d'Etat, dans ce cas, accepte sur présentation de la facture que le ministère soit remboursé. Illui semble par ailleurs que la LOLF irait plutôt dans le sens d'une évolution de la jurisprudence,parce que faire un recours est certes un droit, mais un droit qui a son coût. Or pour certains intenterun recours semble relever du loisir plutôt que de l'exercice d'une liberté publique. Dans ces cas là,elle souhaite que l'administration puisse demander des frais irrépétibles. Mme Gardette signale quela DGUHC obtient des frais irrépétibles en utilisant le recours à des avocats comme moyen dedissuader certains requérants bien connus.

Le président Chabanol, considère qu'il y a un très gros enjeu derrière la question des fraisirrépétibles. Pour lui, laisser le juge arbitrer les demandes c'est introduire de l'incertitude d'avoir àpayer 2000 ou 3000 € et pour le requérant l'incertitude n'est pas supportable. Il estime que vouloirfaire payer aux requérants le coût de la gestion d'un recours qu'il a intenté revient à instituer unpéage à l'entrée de la juridiction administrative voire à créer l'engrenage qui consisterait à vouloirfaire payer le coût du fonctionnement de la justice et donc à la rendre payante ce qui serait une

103

révolution.

3- Groupe de travail sur le risque juridique dans les opérations complexes d'élaboration et demise en oeuvre de plans, projets et programmes de grande envergure »

Le professeur Jegouzo précise que le groupe de travail a limité son champ d'investigation au risquejuridique en matière d'urbanisme: autorisations et décisions restées de la compétence de l'Etat,risque en matière de contrôle exercé par l'Etat et opérations complexes faisant intervenir à la foisopérateurs publics, privés, nationaux et des collectivités locales. Il s'est réuni deux fois et abénéficié du travail réalisé par une jeune stagiaire, Melle Voillemot, qui en un mois a fait uneanalyse quantitative du contentieux de 1996 à 2006. Il a également bénéficié de quatre rapportsd'expérience ayant trait:

• aux problèmes posés par le contentieux dans le domaine des routes (M. Duval);• à la mise en oeuvre des grandes infrastructures portuaires (M. Paravy);• aux risques en matière d'opérations complexes notamment en présence d'articulations entre

des contentieux de ZAC, des contentieux d'utilité publique, des contentieux de permis deconstruire (Me Gilli avocat honoraire);

• à l'imbrication entre les règles de droit public et certaines règles de droit privé,essentiellement les cahiers des charges en matière de lotissement, de cession de terrain...(MeChevreux et Wallut, notaires).

Les investigations menées par Melle Voillemot doivent être considérées avec une marged'appréciation car jusqu'en 2000 le contentieux n'était pas géré de manière très certaine. Elle aexaminé plus particulièrement les problèmes spécifiques posés par l'application de la loi littoral.

Au terme de cette étude, il apparaît que pour la période 1996-2006, 1218 condamnationsindemnitaires ont été prononcées contre l'Etat dont 230 au titre du contentieux de la responsabilité.Globalement l'Etat a été condamné à payer 36 843 000 €. Cela fait environ 120 condamnations del'Etat par an pour un montant moyen annuel de 3 500 000 €.

Il s'agit en majorité de petits contentieux (permis de construire, certificat d'urbanisme...) mais pour26 grosses affaires le montant des condamnations s'élève à 19 000 000 €.

Le groupe de travail a identifié plusieurs sources de difficultés.

- L'insuffisante prise en considération de la fonction juridique au sein des services déconcentrés.Cela tient à la tradition du ministère et au fait que le juriste n'est souvent appelé qu'à la fin duprocessus comme en témoigne l'exemple des directives territoriales d'aménagement. Certaines sontde très bonne qualité juridique, d'autres non. Dans le premier cas, des experts juristes avaient étéassez associés dès le départ, dans le second, ils sont intervenus en fin de processus pour limiter lesdégats.

- La non prise en compte par l'Etat du coût de la complexité juridique. Le droit n'est pas toujoursfait par l'Etat; il résulte notamment de la transposition des directives communautaires et impliquesouvent des études d'un coût élevé. Si aucun budget ne prévoit de crédits suffisants pour laréalisation des études préalables le risque est grand d'avoir des études insuffisantes ou incomplètes,donc d'accroître le risque contentieux.

104

- La tendance de certains services de l'Etat à aller delà de ce qu'ils devraient faire et donc às'exposer à des risques contentieux vraisemblablement en raison d'une prise de conscienceinsuffisante des impacts de la décentralisation. Ainsi sur le littoral, dans un bon nombred'hypothèses, les services de l'Etat sont amenés à donner leur accord en cas d'absence de schéma decohérence territoriale. Plutôt que d'inciter les communes à éléborer des schémas de cohérenceterritoriale, les services de l'Etat ont souvent préféré maintenir des hypothèses où il doivent donnerleur accord dans de nombreux domaines. Il en résulte des recours contentieux et des condamnationsde l'Etat.

- L'insuffisante prise en compte de la dimension temps dans les procédures actuelles et la grandedifficulté à faire évoluer les projets. En matière de projets routiers, pour prendre en considérationles observations du public pendant l'enquête, il devient nécessaire de modifier le projet de manièresubstantielle, ce qui implique une seconde enquête publique.

- L'imbrication avec les actes de droit privé comme le cahier des charges des opérations, mais dessolutions se sont progressivement développées, que ce soit en aménagement de zones concertées, ouen lotissement.

- Les conflits de normes absolument insolubles, par exemple le conflit entre des normes de sécuritécivile et des normes d'urbanisme classique, entre des normes d'implantation et des normes deprévention des risques.

Ces constats ont conduit le groupe de travail à faire plusieurs préconisations.

- La nécessité de renforcer les équipes juridiques au sein des services déconcentrés, voire la créationd'une espèce de corps de jurisconsultes au sein du ministère qui pourraient développer toute unecarrière dans ce domaine comme cela existe à l'étranger.

La nécessité de développer des procédures de régularisation en cours d'instance, lorsqu'un certainnombre de vices de procédures peuvent être purgés. La jurisprudence va déjà dans ce sens.

- Face au problème de conflits de normes prévoir, comme en Angleterre et dans d'autres pays, desprocédures de dérogations relativement transparentes et contradictoires qui permettent, lorsqu'il y avéritablement un conflit d'exigences toutes d'intérêt public, d'essayer de trouver une solutiondérogatoire.

- Devant le coût croissant des études et la faiblesse croissante des moyens de contrôle de l'Etat, lamise à la charge des constructeurs d'une part de plus en plus importante des études, du contrôle enamont, des études de risques envisagée par le groupe de travail a donné lieu à un réel débat: lenotariat étant très hostile à cette formule et certains représentants du ministère la regardant plutôtavec une certaine sympathie.

- La nécessité de faire évoluer le droit de l'enquête publique pour notamment permettre l'évolutiond'un projet en cours d'enquête pour tenir compte des réactions du public, sans avoir à clore l'enquêteet à en refaire une autre quelque temps après. Cela rejoint d'ailleurs une proposition de laCompagnie des Commissaires Enquêteurs.

Mme Guilhemsans signale l'intérêt du répertoire des métiers établi par direction générale de

105

l'administration et de la fonction publique qui distingue, s'agissant de la fonction juridique, troisniveaux de fonction, l'assistant juridique, le consultant juridique et le cadre juridique. Cela lui paraîtbien correspondre à ce que l'on peut trouver dans les directions juridiques ministérielles.

Au delà des condamnations contentieuses, fait remarquer M. Paravy, l'insécurité juridique decertaines procédures se traduit souvent par la nécessité d'entreprendre de nouvelles démarches quiprolongent les délais et un chantier qui s'éternise peut avoir des surcoûts du même ordre etnettement plus importants que le risque contentieux indemnitaire encouru. Il fait égalementremarquer que la tendance aujourd'hui des maîtres d'ouvrage à faire des montages de plus en pluscompliqués mixant droit public et droit privé est un facteur important de risque de contentieuxindemnitaire s'ils ne sont pas solides juridiquement.

M. Duval insiste sur l'évolution extrêmement rapide du droit. Il cite le l'exemple d'une dispositiondécouverte par surprise qui impose la présence dans les dossiers d'enquête publique de tous les avisobligatoires. Or pour certains de ces avis, la personne qui doit les délivrer n'est toujours pasdésignée. Par ailleurs, il estime que l'organisation de la participation du public à l'élaboration desprojets n'est pas satisfaisante; elle intervient trop tardivement, une fois que le projet est quasiment« bouclé ». Cela pose d'énormes problèmes juridiques et conduit parfois les services à donner desconseils peu satisfaisants au nom du respect du droit.

Le président Chabanol considère que l'application stricte du droit n'est pas toujours opportune:pour lui les décideurs doivent, en fonction des enjeux eu cause, arbitrer entre des valeurs noncomparables d'un côté le droit, de l'autre la vie des gens, le plaisir d'une existence, l'atteinte à unsite.

4- « Les enjeux de cohésion sociale d'un bon exercice de la fonction juridique des services duministère chargé de l'équipement »

Le président Chabanol constate qu'en termes de cohésion sociale, la parfaite régularité juridiquen'est pas forcément l'optimum.

La cohésion sociale disparaît lorsque l'administré a l'impression que la machine administrativetourne en dehors de lui, méconnaît ses propres questions, ses propres problèmes et le renvoie aujuge pour faire valoir ses droits.

En termes de cohésion sociale, il ne suffit pas d'avoir des juristes dans les administrations, il nesuffit pas d'agir légalement, il faut encore mettre tout en oeuvre pour convaincre les justiciables, lesadministrés, que l'administration agit légalement, dans l'intérêt général et qu'elle ne véhicule pas desnormes venant d'ailleurs pour les revêtir du sceau de la puissance publique et les rendreobligatoires.

Cela vaut aussi pour les décisions individuelles qui doivent être réellement expliquées non pas parune motivation stéréotypée écrite.

Dans l'administration fiscale dont les services disposent d'un délai de six mois pour répondre auxdemandes qui leur sont présentées, l'usage veut que les directeurs départementaux fassentannuellement rapport à l'administration centrale des cas dans lesquels ce délai a été dépassé et desraisons de ce dépassement. On pourrait utilement s'inspirer de ce mécanisme vertueux.

106

L'exécution des décisions de justice participe également des enjeux de cohésion sociale dansl'exercice des fonctions juridiques. Ne pas exécuter un jugement annulant sur le fond un refus depermis de construire au motif que le tribunal administratif s'est trompé sur le fond51 ou par manquede crédits lui semble inadmissible; le citoyen qui dans ses rapports avec la puissance publique nedoit jamais prendre de retard pour exécuter ses obligations est en droit d'attendre une réciprocité del'administration.

En matière de cohésion sociale, il ne suffit pas de bien faire, il faut se donner les moyens de montrerqu'on a bien fait.

Mme de Fleurieu ajoute que si la loi n'est plus perçue par le citoyen comme représentant l'intérêtgénéral, la société vole effectivement en éclat parce qu'on multiplie les lois aux services d'intérêtsparticuliers et d'intérêts catégoriels.

Une administration qui produit des règlements en application des lois votées par le Parlement, atoujours le devoir de faire comprendre les finalités d'intérêt général de l'ensemble que constituent,dans un certain domaine, la loi et le règlement.

Elle rappelle que le médiateur de la République dit qu'il y a un malaise dans la société parcequ'apparaît non plus seulement l'embarras ou l'irritation des citoyens face à la complexité de lamachine administrative mais la non perception de la complexité du droit, la finalité de l'intérêtgénéral n'étant plus compréhensible. Au delà de l'injustice réelle ou supposée que ressentl'administré, il va vouloir aussi utiliser le droit mais à des fins strictement individuelles, à l'encontred'un autre. Ce n'est plus l'égalité de traitement ou l'équité qui est revendiquée mais la défensed'intérêts sectoriels, et ainsi les contentieux de voisinage ou de règlement d'affaires de famille par lebiais des contentieux sur les permis de construire, se multiplient. A l'origine d'un bon nombre decontentieux se trouvent donc beaucoup de motivations individuelles parce que la finalité d'intérêtgénéral de la loi et du règlement a été perdue de vue, n'est plus comprise.

Le ministère a un vrai devoir d'explicitation et de formation à chaque fois qu'il produit une stratenouvelle de réglementation afin d'en faciliter la compréhension et l'appropriation collective par lesélus qui eux-mêmes relaieront auprès des citoyens qui viennent consulter les services déconcentrésde l'équipement.

Le président Chabanol a parlé de la compétence qu'il faut conserver pour pouvoir rester défenseurde l'intérêt général face à des lobbies qui veulent aussi produire de la réglementation pour leursintérêts particuliers. Le devoir peut-être aussi de s'assurer que cela ne devient pas trop compliquépour les publics les moins avertis ou les plus fragiles pour les actes indispensables à la viequotidienne (permis de consuire, logement, permis de construire).

S'agissant de l'exécution des décisions de justice, M. Allibert signale les difficultés des servicesdéconcentrés à les mettre en oeuvre au regard des dispositions de la LOLF, les servicesgestionnaires préférant utiliser les crédits à des fins opérationnelles (entretien des routes, opérationsd'aménagement et d'urbanisme...) plutôt que de payer une condamnation de justice. En outre, alorsmême que le service juridique de la DDE des Bouches-du-Rhône, a été partagé entre la directioninterrégionale des routes (DIR), le service maîtrise d'ouvrage (SMO) de la DRE et la DDE, il doit

51 Cas réel

107

dorénavant procéder aux opérations de rattachement comptable. Il précise que le service juridiquefait diligence pour que très rapidement le service comptable soit en mesure de payer les sommesque l'Etat doit. Si les crédits sont disponibles, le règlement peut être très rapide. Sinon, le servicejuridique peut être amené à recalculer les intérêts deux, trois ou quatre fois.

Le président Chabanol souhaite que le rapport d'évaluation aborde la question des effets perversde la LOLF dans la gestion du contentieux voire dans la sécurité juridique de l'action de l'Etat. Ilcraint que les services du ministère hésitent à traiter un contentieux sur des moyens qui ne relèventpas du ministère de l'équipement mais d'un autre ministère et cela compte tenu de la parcellisationentre programmes. Mme Gardette partage ce point de vue.

M. Duval cite à titre d'illustration le cas d'un dommage de travaux publics dont l'origine était uneerreur manifeste commise par les services de police ou de gendarmerie qui avaient décidé de forcerun conducteur à pénétrer sur un accotement qui s'est écroulé entraînant la destruction d'une grue àtours. Compte tenu de la qualification de dommage de travaux publics, les services de policerefusent de payer le remplacement de la grue (5 000 000 €) qui incombe donc à la DGR.

Il estime que la création à nouveau d'un budget évaluatif général serait de nature à résoudre cettedifficulté.

5- « Prise en compte des préconisations intéressant la sécurité juridique formulées par diversrapports »

Mme Andarelli, rapporteure du groupe de travail, indique que, parmi les rapports ayant, au coursdes deux dernières décennies, émis des recommandations sur les dispositions à prendre pouraméliorer la qualité juridique de l'action du ministère, deux ont plus particulièrement retenul'attention du groupe de travail: le référé de la cour des comptes d'octobre 2004 sur la gestion ducontentieux, des frais judiciaires et des réparations civiles au ministère de l'équipement et le rapportdu CGPC de septembre 2005 sur la fonction juridique dans la nouvelle organisation déconcentréede l'Equipement.

Parmi les préconisations les plus récurrentes formulées figurent pour l'administration centrale, lamise en place d'une filière juridique, la mise en oeuvre d'une politique destinée à encadrer lespratiques des services, le renforcement des actions de formation, l'information des servicesdéconcentrés sur leurs responsabilités dans leurs différents domaines d'intervention, le suivi globaldes actions contentieuses en cours et de l'exécution des décisions de justice et l'animationcentralisée du réseau des juristes des services déconcentrés.

Pour les services déconcentrés, le regroupement de l'activité juridique et contentieuse au sein d'unecellule unique, l'implication plus importante de la hiérarchie, le développement de la fonction deconseil en amont, notamment dans le domaine de l'ingénierie publique et un meilleur suivi del'activité contentieuse avec mise en oeuvre d'outils appropriés.

La Cour des Comptes ayant constaté dans un référé de 2004 l'absence d'outil de suivi global del'ensemble des litiges dans lesquels le ministère est engagé avec ses conséquences (difficultés àprévoir le coût budgétaire global du contentieux, découverte tardive par l'administration centraled'affaires contentieuses importantes, absence de stratégie contentieuse dans les domaines communsaux directions d'administration centrale, pratiques hétérogènes de gestion des litiges, absence

108

d'analyse systématique et a posteriori des contentieux dénoués), suggère en conséquence la créationau sein du ministère d'un pôle juridique apte à assumer les différents aspects de la fonctioncontentieuse.

Le rapport de 2005 du CGPC, propose quant à lui, un schéma d'organisation territoriale de lafonction juridique permettant, dans la perspective des transformations du ministère liées à ladécentralisation et à la réorganisation des services, à la fois la généralisation d'une démarche deprévention et un traitement efficace des litiges. Il préconise en conséquence: le maintien d'unecompétence juridique de proximité dans chaque service, le renforcement de l'échelon régionalauquel, en plus des activités liées à la route, seraient transférées des attributions nouvelles, un modede fonctionnement en réseau assurant un appui d'intensité variable selon les besoins du niveaurégional et de l'administration centrale. Ce rapport souligne que ces propositions n'ont de véritablesignification que si elles s'inscrivent dans la poursuite d'une politique soutenue de renforcement dela fonction juridique au sein du ministère.

Certaines de ces préconisations ont été mises en oeuvre telles la constitution de cellulesjuridiques uniques dans la majorité des DDE, la création d'une sous-direction des affaires juridiquesau sein de l'ancienne DAFAG en 1999.

Plus récemment, la DAJIL a été créée en 2005. Elle est garante de la qualité réglementaire. Elle estla correspondante du secrétariat général du gouvernement pour tous les projets de loi et de décretsainsi que du secrétariat général aux affaires européennes pour la transposition des directiveseuropéennes. Elle est la seule correspondante pour les contentieux liés aux décrets. Elle n'est passaisie obligatoirement pour les arrêtés et les circulaires. Cependant, elle l'a été pour des circulairesliées à la décentralisation. Elle ne traite pas des déclarations d'utilité publique. Elle coordonnel'action des services en matière de contentieux et leur apporte son appui en matière juridique. Ellepromeut la qualité, la sécurité et la régularité de la commande publique. Depuis 2005, la DAJIL apu constater que le risque juridique et l'instabilité du droit constituaient pour les directeursd'administration centrale une préoccupation réelle et qu'ils coopéraient volontiers avec elle.

Une démarche de mutualisation des fonctions supports des services déconcentrés dont faitpartie la fonction juridique est en cours (circulaires de la DGPA du 25 juillet 2005 et du 8 mars2006). S'agissant des affaires juridiques, elle doit prendre en compte « la volonté exprimée auniveau national...de conforter la qualité et la sécurité des actes du ministère... et être menée àpartir d'une vision globale et non plus exclusivement contentieuse, le droit participant à la stratégiedu service (aide au pilotage et à la décision, conseil, veille juridique, contentieux...). La date butoirpour la mise en oeuvre de la mutualisation est fixée au 1er janvier 2009, mais si une région étaitprête, la mutualisation pourrait intervenir avant. Cette démarche est plus ou moins avancée suivantles régions et les solutions adoptées pourront varier suivant les caractéristiques locales. D'ores etdéjà le calendrier de mise en place des DIR fin 2006 les a conduit à se doter d'une cellule juridiquepropre.

Un outil global de suivi des contentieux est en cours de réalisation

Face au constat de la Cour des Comptes de l'utilisation par l'ensemble des services juridiques duministère d'outils informatiques divers aux performances variables, la DAJIL met actuellement enoeuvre un outil de nature à pallier le manque de visibilité des activités contentieuses et de leursenjeux financiers, le système d'information juridique (SIJ).

109

Une meilleure identification de la fonction juridique est également en cours

La DAJIL a constitué un groupe de travail en vue de produire des fiches sur les métiers de juristesd'ici le printemps 2007.

Malgré les effort accomplis pour améliorer la sécurité juridique de l'action du ministère, ilconviendrait encore:

- de rendre plus homogènes les pratiques de gestion des litiges et de mise en oeuvre des procédures, - de proscrire l'exécution tardive des décisions de justice,- de sensibiliser la hiérarchie à l'importance de la fonction juridique- de constituer une véritable filière juridique- de structurer les réseaux de juristes - de développer l'information avec les tribunaux en respectant bien sûr le principe de l'indépendancedes juges et avec les autres services de l' Etat.

Mme de Fleurieu ajoute que le rapport de la Cour des Comptes de 2004 insistait sur la nécessitépour la prévention des contentieux de faire de la formation et du retour d'expériences sur descontentieux passés ce qui permettrait également de sensibiliser l'encadrement supérieur à la prise encompte de la dimension juridique dans leur action.

Mme Liebert-Champagne estime que la création de la DAJIL a répondu à l'objectif de mettre aubon niveau de qualité réglementaire l'administration de l'Equipement dont un décret par trimestreest annulé. Aujourd'hui reste à régler le problème de la mutualisation des fonctions juridiques dansles services déconcentrés qui est difficile et inquiétant dans la mesure où il est abordé tardivement,la priorité en la matière ayant été donnée à d'autres tâches que les tâches juridiques. Dans cecontexte, la reconstitution de pôles juridiques à quelque niveau que ce soit, à quelqu'endroit luisemble indispensable. Elle annonce que le secrétariat général lui a demandé d'animer une réflexionsur ce thème, et propose à MM. Allibert et Belotte de bien vouloir y participer au groupe de travailqu'elle va créer à cette fin.

S'agissant de la mutualisation en cours des fonctions support, M. Belotte estime que la fonctionjuridique n'a pas été suffisamment prise en compte jusqu'à présent, et qu'il conviendrait depoursuivre la réflexion en la matière avec plus de vigueur. Pour ce faire une recommandation en cesens de la DGPA serait souhaitable.

A. Chavarot rappelle que la circulaire DGPA/DAJIL du mois de mars dernier recommandait que lafonction juridique soit mutualisée à bon escient et notamment que les DIR montent un systèmemutualisé avec les juristes se trouvant soit dans les DDE, soit dans les DRE de la ville où ellessiègent. Or les DIR pour lesquelles le collège « Droit et contentieux » dispose d'informations à cestade ,se sont, à l'exception de celle de Toulouse, dotées d'un juriste pour leur propre comptecontrairement à l'éclairage donné par cette circulaire ."

S'agissant de la consultation des tribunaux administratifs, le président Chabanol rappelle que lesmagistrats administratifs admettent que l'administration active leur pose une question dans lerespect évidemment de la déontologie et en dehors des affaires contentieuses en cours. Ils ne sontpas hostiles aux questionnements sur la portée à donner à un texte, bien plus le code de justice

110

administrative prévoit expressément que les préfets, et donc éventuellement les chefs de service del'Etat, peuvent consulter le tribunal administratif pour les attributions du département, les préfets derégion la cour administrative d'appel pour des problèmes juridiques pouvant se poser à eux, leministre peut saisir le Conseil d'Etat dans son rôle traditionnel de donneur d'avis. M. Duval faittoutefois observer que lorsqu'un conseiller de tribunal administratif a examiné une affaire au titred'un demande d'avis, en cas de contentieux concernant cette affaire, le conseiller qui connaît ledossier ne peut pas sièger sur ladite affaire.

M. Allibert fait part des réunions de coordination, instituées à l'initiative du Parquet Général près laCour d’Appel d’Aix-en-Provence, des différents acteurs institutionnels du droit de l’urbanisme. Unefois par an, les magistrats en charge des affaires d’urbanisme dans les parquets des tribunaux degrande instance (TGI) relevant du ressort de cette Cour, les représentants des cinq DDE concernées,des magistrats de la Cour administrative d'appel de Marseille et des tribunaux administratifs deMarseille et de Nice et le cas échéant des représentants des trésoreries générales, se réunissent pourdébattre sur leurs pratiques respectives.

Afin de prévenir les difficultés rencontrées dans le suivi et la mise en œuvre des décisions dejustice, cette instance a instauré une procédure d’alerte par messagerie électronique: lorsqu’uneordonnance de suspension est rendue, le tribunal administratif informe le Parquet par e-mail, en susde la copie adressée par courrier en application des dispositions du code de justice administrative.Le même message est adressé aux DDE et aux préfets. En outre, le juge administratif veille àprescrire dans son ordonnance une application immédiate de la suspension et à en détailler lesétapes.

Les membres de cette instance sont par ailleurs convenus de mettre au point et de diffuser des fichesde suivi d’exécution des affaires qui sont adressées au bureau chargé du suivi de l'exécution despeines au sein du Parquet de la Cour d'Appel.

L'instance fait également régulièrement le point sur les procédures de médiation pénale mises enœuvre par tous les Parquets de la région.

6 - « L'application des principes d'une démarche de qualité à la dimension juridique del'action des services du ministère »

Mme Grancher précise que le sujet étant très vaste, le champ d'investigation du groupe de travail aété limité à la commande publique qui couvre notamment la définition des besoins, le choix dumode de dévolution du marché, la rédaction des pièces contractuelles, la procédure de consultationdes entreprises, le choix du prestataire, l'exécution de l'opération. Toutes ces situations bienencadrées par différents textes sont susceptibles de donner lieu à contentieux en cas dedysfonctionnements juridiques.Ce cadrage des divers processus se prête bien à une démarchequalité.

Par ailleurs, cette démarche appliquée à la commande publique est justifiée par les enjeux financiersdes dysfonctionnements en la matière jusqu'à maintenant difficilement chiffrables directement. Eneffet, outre les dépenses imputées directement sur le chapitre 3772 (26 M€ en 2005), les contentieuxdes marchés routiers et les règlements amiables sont pris localement sur les crédits des opérationsconcernées. Indirectement, annuler un marché pour vices de procédure, c'est retarder un chantier deplusieurs mois voire plusieurs années et cela a un coût. Mal rédiger un CCTP peut produire des

111

surcoûts pendant le chantier. Mal suivre l'exécution de travaux, ne pas prendre d'ordres de service àbon escient peut conduire in fine à payer des pénalités ou provoquer des réclamations. Lecomportement d'une entreprise qui profite des failles d'un contrat a un coût et l'enjeu financier decette non-qualité est important.

L'application d'une démarche qualité à la commande publique pourrait être mise en oeuvreprogressivement et limitée à certaines phases de l'opération comme l'ont fait certains servicesdéconcentrés qui ont poussé la formalisation assez loin. Dans une DDE, l'ingénierie publique et enparticulier la maîtrise d'oeuvre et le suivi des travaux ont fait l'objet d'une certification ISO 9001.Une autre DDE a initié une démarche de certification interne de la phase amont de la commandepublique (dossier de consultation des entreprises, commission d'appel d'offres et jugement desoffres).

Cette mise en oeuvre paraît urgente compte tenu du contexte actuel de réorganisation des services.Les marchés publics vont être passés dorénavant par deux types de services: les services en chargedes infrastructures et les nouvelles DDE. Chacun de ces services doit avoir les moyens de mener sesattributions. La création, dans le cadre de la mutualisation des fonctions supports en cours, d'un pôled'expertise polyvalent comportant un juriste, un technicien et un économiste acheteur public seraitpeut-être une solution à étudier.

Au delà des problèmes d'organisation des services et des effectifs, l'amélioration du service rendunécessite la mise en place parallèle de démarches qualité qui sécurisent les processus juridiquementet techniquement. Cela permettrait de restructurer et de consolider ces fonctions ainsi que de leshomogénéiser.

L'examen des points inscrits à l'orde du jour étant terminé, M Lavoisier demande aux membresprésents qui le souhaiteraient de formaliser ou d'enrichir les observations formulées en séance, etde les adresser par e-mail à Mme Delacourt.

La séance est levée à 17h45.

112

Liste de présence

Etaient présents

Monsieur Claude Allibert (DDE 13), Madame Catherine Andarelli (MIGT 1)Monsieur René Barlet (DAEI), Monsieur Jean-Yves Belotte (DRDE Haute-Normandie),Monsieur Joël Bourque (direction du tourisme)Monsieur Daniel Chabanol (conseiller d'Etat, président de la cour administrative d'appel de Lyon et membre associé de la 2ème section), Monsieur André Chavarot (CGPC), Madame Marie-Ghislaine Delacourt (CGPC),Madame Lise Driencourt (Tribunal administratif de Paris), Monsieur François Duval (DGR)Madame Agnès de Fleurieu (présidente de la 2ème section du CGPC), Madame Caroline Gardette (DGUHC)Monsieur Jean-Loup Garcin (ministère de l'écologie et du développement durable, service de l'inspectiongénérale de l'environnement), Madame Madeleine Grancher (CGPC)Madame Marie-Françoise Guilhemsans (ministère de l'agriculture et de la pêche), Monsieur Yves Jegouzo (conseiller d'Etat et professeur émérite des universités)Madame Chantal Lecomte (CGPC), Madame Monique Liebert-Champagne (DAJIL), Madame Alice-Anne Médard (DGAC)Monsieur Jean-Claude Paravy (DGMT), Monsieur Bernard Perret (CGPC), Monsieur Marc Rouchayrole (DAJIL),Madame Isabelle Vaulont (CGPC).

Etaient excusés

Monsieur Jean Bonny (CETE Normandie-Centre), MonsieurJean-René Brunetière (MIGT9), Monsieur André Chazeau (DSCR)Monsieur Ronald Davies (direction du tourisme), Monsieur Philippe Grand (DGUHC),Madame Eliane Le Coq-Bercaru (médiature de la République), Monsieur Laurent Paillard (secrétariat général), Monsieur Bernard Seligmann (inspecteur général de l'équipement honoraire).Madame Marie-Françoise Simon-Rovetto (CGPC),

113

114

ANNEXE 8

Evaluation de la qualité juridique de l'action du ministèreRéunion du 21 décembre 2006 de l'instance d'évaluation

Compte rendu

Le président Lavoisier ouvre la réunion en remerciant les personnes présentes d'y participer. Ilrappelle que sont inscrits à l'ordre du jour l'examen du projet de compte rendu de la réunion del'instance du 20 novembre 2006 transmis par un e-mail du 15 décembre 2006 et l'examen de l'avant-projet de rapport final de l'instance dont la structure a été validée par le comité de pilotage du 11décembre dernier. Il rappelle également que l'instance s'est réunie à deux reprises les 9 mars et 20novembre 2006.

1- Le projet de compte rendu de la réunion du 20 novembre 2006

Le projet transmis aux membres de l'instance intègre les observations formulées par MM.Chavarot, Garcin et Allibert. Le président Chabanol a communiqué des observations écritesconcernant le point 4. Mme Gardette souhaite que ne soit pas utilisée l'expression « véritable crisede l'instruction du permis de construire » dans les périmétres de droit des sols complexe etprotecteur » (cf. page 3), cette expression pouvant être interprétée comme une carence des servicesinstructeurs alors qu'ils interviennent en bout de course dans un processus complexe. M. Courretdemande que le nombre d'affaires litigieuses et contentieuses concernant l'ingénierie publiquedonnées pour 2005 par la DGUHC soient repris dans les différents documents émanant de l'instanced'évaluation.

Sous réserve de la prise en compte de ces observations, le compte rendu de la réunion du 20novembre 2006 est approuvé.

2- L'avant-projet de plan détaillé du rapport de l'instance

Le président Lavoisier prie tout d'abord les membres de l'instance de bien vouloir excuser latransmission très tardive de l'avant-projet de plan détaillé. Il précise que le document soumis àl'examen de l'instance n'évoque que les principaux thèmes abordés lors de l'évaluation, que cesderniers appellent des développement complémentaires et des illustrations et que certaines actionsen cours ou initiées par les directions générales et directions d'administation centrale ne sont peut-être pas mises suffisamment en évidence. Il invite en conséquence les représentants des directions àsignaler ce qu'il leur apparaîtrait souhaitable d'ajouter, de développer voire de corriger.

Il commente ensuite l'avant-projet de plan détaillé.

115

L'introduction décrit les circonstances dans lesquelles la commande a été passée, ses objectifs, lechamp de l'évaluation défini par le cahier des charges considéré comme définitivement adopté le 25mai dernier. Elle décrit ensuite la méthode de travail utilisée avec notamment la création de quatregroupes de travail52 destinés à approfondir certains sujets ainsi que le lancement d'une enquêterelative aux affaires litigieuses et contentieuses traitées en 2003, 2004 et 2005 par les directionsgénérales et directions d'administration centrale et un échantillon de services déconcentrés (huitdirections départementales de l'équipement et une direction régionale des affaires maritimes). Lapremière partie dresse l'état des lieux en le resituant dans le contexte des réformes engagées auniveau de l'Etat et du ministère, la deuxième a trait aux situations et processus d'insécuritéjuridiques et la troisième recense les actions à mener pour améliorer la qualité et la sécuritéjuridiques de l'action du ministère. Seront notamment annexées au rapport, si l'instance en estd'accord, les synthèses des quatre groupes de travail, celle de l'enquête relative aux affaireslitigieuses et contentieuses traitées par les services du ministère et les monographies des directionsgénérales et directions d'administration centrale établies par les deux étudiants ayant effectué laditeenquête.

A l'issue de cette présentation des observations d'ordre général sont formulées.

Le président Chabanol serait favorable à l'insertion au point 2 de l'introduction « Le champ del'évaluation » d'un encadré reprenant le questionnement de l'évaluation figurant dans le cahier descharges. M. Chavarot également mais selon des modalités différentes, en l'occurence en chapeau àchacun des paragraphes traitant des items du questionnement.

Mme Vaulont estime que le rapport devrait dégager deux, trois ou quatre préconisations jugéesessentielles par l'instance et que la recommandation de l'avant-projet de plan détaillé « 312-Améliorer et d'assouplir certaines règles de droit », si elle était maintenue, appelle desdéveloppements précis. Enfin, s'agissant des annexes au rapport, elle souhaiterait que les notes desdirections présentant et commentant leurs contentieux emblématiques y figurent.

Le président Lavoisier entame alors l'examen point par point de l'avant-projet de plan détaillé.

I – « Etat des lieux »

111- « Au cours des vingt dernières années... » : M. Barlet demande que l'adverbe « encore »disparaisse de la première phrase et que celle-ci soit rédigée comme suit « l'Equipement où laculture technique est perçue comme dominante...».

122- « le système d'information juridique » : le président Lavoisier souhaite qu'une fichedescriptive détaillée sur le mode de fonctionnement et les fonctionnalités du progiciel actuellementen cours de définition lui soit transmise par la direction des affaires juridiques, informatiques etlogistiques pour être jointe au rapport.

52 Groupe de travail 1 : « La prise en compte des préconisations intéressant la sécurité juridique formulées par diversrapports publics et d'inspection » ;Groupe de travail 2 : « Les principes d'une démarche de qualité appliqués à la dimension juridique de l’action desservices du ministère chargé de l'équipement » ;Groupe de travail 3 : « Le risque juridique dans les opérations complexes d'élaboration et de mise en oeuvre deplans, projets et programmes de grande envergure »;Groupe de travail 4 : « Les enjeux de cohésion sociale d'un bon exercice de la fonction juridique dans les servicesdu ministère chargé de l'équipement ».

116

131- « l'organisation et la gestion des contentieux » : Mme Médard indique, en réponse à MmeVaulont, que la direction générale de l'aviation civile (DGAC) traite effectivement tous les litigeset contentieux entrant dans son champ d'activité en application de l'arrêté interministériel du 3 mars2005 portant organisation et attributions de l'administration centrale de la DGAC qui dispose(article 7) qu'en matière d'expertise juridique, le secrétariat général traite les opérations decontentieux. Mme Liebert-Champagne fait observer que la création de la direction des affairesjuridiques, informatiques et logistiques (DAJIL) a très légèrement modifié les compétencescontentieuses des directions sectorielles dans la mesure où la DAJIL est chargée d'instruire lescontentieux à l'encontre des décrets. Elle fait remarquer également que la DAJIL n'a pas vocation àtraiter l'ensemble des contentieux du ministère, mais seulement les contentieux « mutualisables »(marchés publics, fonction publique, « ingénierie publique »...) et qu'en revanche elle a vocation àconseiller les bureaux contentieux qui en expriment le besoin. Le nombre d'«agents chargés defonctions juridiques»53 indiqués dans ce même paragraphe paraissant dépassé à Mme Vaulontcompte tenu de la refondation du ministère, M. Chavarot précise qu'il s'agit d'un ordre de grandeurcorrespondant toujours à la réalité, les chiffres remontés à l'inspection générale de l'administrationdans le cadre de l'audit de modernisation concernant le contrôle de légalité correspondant à laphotographie obtenue en 2003 par l'enquête du CGPC sur l'organisation, les moyens et lefonctionnement des cellules juridiques des DDE. L'affichage dans le rapport de l'instance de ceschiffres sans commentaires appropirés de lecture, ne fait pas l'unanimité.

Mme Liebert-Champagne craint qu'aux yeux d'un « budgétaire » le chiffre indiqué paraissesuffisant. Le président Lavoisier et Mme de Fleurieu ne partagent pas cette crainte. Pour eux,avoir un ordre de grandeur du nombre d'agents qui exercent des fonctions juridiques en tant quetelles est un progrès considérable par rapport aux années antérieures.

132- « Le nombre d'affaires litigieuses et contentieuses traitées par les services du ministère »: le président Lavoisier indique que le parti a été pris de ne pas faire état dans le projet de rapportde l'instance des chiffres obtenus compte tenu de leur hétérogénéité et de leur caractère parcellaire,les services centraux n'en ayant pas une vue d'ensemble pour leur seul secteur d'activité. Ils figurenten revanche dans les monographies des directions générales et des directions d'administrationcentrale jointes en annexe au projet de rapport. Il accepte par ailleurs la proposition de MmeMédard de supprimer la note de bas de page donnant la liste de ces directions puisquel'organigramme du ministère figurera en annexe au rapport de l'instance. M. Courret demande queles données relatives aux affaires litigieuses et contentieuses dans le domaine de l'ingénieriepublique fournies par la DGUHC pour 2005 soient intégrées dans les différents documents émanantde l'instance, notamment dans le rapport final. M. Brunetière souhaite connaître le nombre de cesaffaires, leur coût et leurs causes afin d'en tirer des conclusions. Le président Chabanol faitobserver que l'administration centrale a certes pour mission de faire remonter l'information, maiségalement de répercuter celles dont elle a connaissance et qui sont nécessaires aux servicesdéconcentrés.

53

D'aucuns considérant que le terme de « juriste » pourrait laisser entendre que les agents du ministère exerçantd'autres fonctions, tels par exemple les instructeurs du permis de construire, n'utilisent pas le droit qui est pourtantleur outil de travail quotidien, l'expression « agents chargés de fonctions juridiques » semble plus appropriée à lamajorité des membres de l'instance. Cette expression englobe les agents chargés du contrôle de légalité dans lesDDE.

117

133- « Le coût des contentieux »

1331- « éléments d'ensemble » : le président Lavoisier précise que les montants des dépensesconstatées sur le chapitre 3772 article 10 «frais de justice et de réparations civiles » de la section« services communs » proviennent de relevés comptables fournis par le contrôle financier et qu'ilconvient d'y ajouter les litiges qui émargeaient sur d'autres chapitres (comme ceux ayant trait auxroutes par exemple) ou sur le budget annexe de l'aviation civile. Il conviendrait d'y ajouterégalement signale Mme Liebert-Champagne, les nouvelles lignes sur les frais contentieux liés àl'application des directives communautaires. M. Rouchayrole rappelle que la variation desmontants d'une année à l'autre des dépenses imputées sur le chapitre 3772 résulte du dénouement decontentieux exceptionnels et pécuniairement très lourds. A titre d'illustration, il cite le cas d'unaccident banal survenu à la base d'une barge qui en heurtant un oléoduc y a mis le feu provoquantensuite l'explosion d'une raffinerie ce qui a valu à l'Etat 12 millions d'euros de réparation. Pour M.Brunetière, les contentieux naissent la plupart du temps de défauts de qualité technique aggravés,comme le démontre Mme de Fleurieu, par des défauts de qualité juridique. En conséquence, pouréviter que les chiffres figurant dans le rapport puissent être interprétés comme le coût de la seulenon qualité juridique, M. Perret demande quen dépit de la difficulté d'établir une frontière entre lanon qualité technique et la non qualité juridique, ce point soit explicité par le rapport. Cela étant, leprofesseur Jegouzo estime que le coût des contentieux est un indicateur qu'il faut prendre encompte mais en en relativisant l'importance.

Le président Lavoisier signale par ailleurs que les provisions pour risques ont été, au 30 juin,évaluées pour 2006 à 90 millions d'euros, non compris le budget annexe de l'aviation civile préciseMme Médard. Le président Chabanol s'étonne de la différence entre le montant des dépensesannuelles en 2003 (9,77 millions d'euros), 2004 (5,60 millions d'euros) et 2005 ( 21,38 millionsd'euros54) et le montant des provisions, 90 millions d'euros. Il craint avec Mme Liebert-Champagne que, faute d'explications, cela ne décrédibilise le ministère à l'égard de la direction dubudget. Mme Vaulont rappelle que le chapitre 3772 ne regroupe pas le coût de tous les contentieuxpour les années examinées alors que les provisions concernent tous les contentieux pour les annéesà venir et pas seulement pour l'année à venir. M. Rouchayrole appelle l'attention sur l'exercice« provisions comptables ». Le bilan comptable de l'Etat, explique-t-il, consiste à faire en fin d'annéel'inventaire des contentieux dont l'issue doit normalement venir à échéance l'année suivante et quivaudront un décaissement à l'Etat. Il ne couvre pas l'ensemble des contentieux en cours qui, eux,font l'objet de prévisions budgétaires. Il considère que le chiffre de 90 millions est en deçà de laréalité. A titre d'illustration, Mme Gardette déclare que le montant du risque brut de l'ensemble descontentieux en stock s'élève pour l'urbanisme à 450 millions d'euros alors qu'après réévaluation, lesrisques considérés comme sérieux dans ce domaine s'élèveraient à 25 ou 26 millions d'euros. MmeMédard estime que le chiffre brut pose des problèmes considérables. Elle cite à cet égard laréception récemment d'une requête de plus de 700 millions d'euros sur un contentieux lié à l'absencede couvre-feu à Roissy qui fait passer l'encours « risque contentieux de la direction générale del'aviation civile» à un montant considérable et vraisemblablement irréaliste.

1332- « l'impact de la LOLF ». S'agissant des inconvénients de la LOLF, le professeur Jegouzosouhaite que soit explicité davantage l'idée que le cloisonnement des programmes puisse« constituer un frein à la mutualisation entre certains programmes du ministère, et même entreplusieurs ministères, et laisser ainsi certains contentieux orphelins, ce qui risque d'allonger les délaispour les justiciables ».

54 Montant confirmé par M. Rouchayrole

118

Point II « les situations et processus d'insécurité juridique »

Le président Lavoisier rappelle que ce point regroupe, sans les hiérarchiser, les observationsformulées au cours de l'enquête sur les affaires litigieuses et contentieuses menée dans les servicescentraux et dans quelques services déconcentrés, l'analyse par Mme Vaulont des contentieuxemblématiques signalés par ces services et les thèmes développés par les quatre groupes de travailconstitués au sein de l'instance et présidés par M. Brunetière, le président Chabanol, leprofesseur Jegouzo et Mme Segrétain-Maurel.

La structure de ce point fait l'objet des observations suivantes.

Une présentation ordonnée des différents items qui y sont énumérés est souhaitée par plusieursmembres de l'instance. M. Chavarot propose un regroupement des rubriques 21 à 2955 et MmeSimon-Rovetto celui des rubriques 22 et 23 et celui des rubriques 24, 28 et 29. Pour le présidentChabanol la rubrique 30 « les facteurs de risques révélés par l'analyse de contentieuxemblématiques » devrait être éclatée entre les rubriques 21 à 29 pour éviter toute impression derépétition. Pour Mme Vaulont le cahier des charges fournit des pistes de plan de regroupementnotamment à la rubrique « analyse des causes » qui cite en particulier, « la faible sensibilisation desservices à la dimension juridique des questions qu’ils traitent et la sous-estimation de l’ampleurdes responsabilités s’attachant à certaines de leurs fonctions, la complexité ou le manque de clartédes normes juridiques et techniques et l'importance de s pouvoirs d'appréciation donnés parcertains textes à ceux qui sont chargés de les mettre en oeuvre ».

21- La faible culture juridique : le professeur Jegouzo pose la question de savoir si « la tendancede certains services à intervenir en dehors de leur champ d'action comme en matière d'applicationde la loi littoral où il arrive que les DDE qualifient certains terrains comme étant proches du rivage,alors que les critères dégagés par la jurisprudence etc... » a sa place dans cette rubrique.

30- « Les facteurs de risques révélés par l'analyse des conteotieux emblématiques » : leprésident Chabanol souhaite que l'item « la réticence de l'administration à mener une actionrécursoire à l'encontre de ses agents » soit supprimé parce que l'action récursoire n'est partiquementjamais exercée, sauf cependant, précise M. Rouchayrole, en cas de fautes d'agents condamnés pourdes faits de quasi corruption et pour recouvrer les frais de dépenses pénales avancés.

22- « l'instabilité de la réglementation » : M. Barlet demande qu'au terme « instabilité » soitsubstitué celui d'« évolution » plus positif.

23- « La complexité de la réglementation » : le professeur Jegouzo fait valoir que dans bonnombre de cas le ministère y est contraint par de nouvelles directives communautaires sous peined'une condamnation par la cour européenne de justice et qu'une bonne partie de la complexité du

55 21 « La faible culture juridique »22 « L'instabilité de la réglementation »23 « La complexité de la réglementation »24 « La non prise en compte par l'Etat du coût de la complexité juridique »25 « Les conflits de normes »26 « Le formalisme des procédures27 « L'imbrication des actes de droit privé »28 « la non-perception de la finalité d'intérêt général de la loi et du règlement génératrice de sentiments d'injustice »29 « La non exécution des des décisions de justice »

119

droit de l'urbanisme provient des amendements parlementaires. M. Brunetière estime que la faibleprésence du ministère à Bruxelles est l'une des causes de l'inadaptation des règles de droit issues dela transposition des directives européennes. De son point-de-vue l'entrecroisement des différentessources de droit rend leur application problèmatique. Le président Chabanol, prenant l'exemple dela réglementation en matière d'urbanisme, qui n'est imposée ni par Bruxelles ni par Bercy, considèreque le ministère contribue au foisonnement des textes et à la complexification des règlesapplicables. Il en veut pour preuve la loi « solidarité et renouvellement urbains » et la réforme desautorisations d'urbanisme. Mme Gardette admet que la réglementation en matière d'urbanisme estabondante et complexe mais fait observer que la réforme du permis de construire clarifie de manièreimportante le code de l'urbanisme. Le professeur Jegouzo rappelle à ce propos que qualitéjuridique implique un important travail en amont que l'étude d'impact qui, auparavant, précédait lesprojets de décrets, permettait. Une parade à sa disparition consisterait à associer dès le début duprocessus de décision un spécialiste du droit de façon à avoir une bonne évaluation juridique enamont. Il estime que l'absence de contentieux n'est pas en soi un gage de qualité juridique.

Point III « Les actions à mener pour améliorer la qualité et donc la sécurité juridique del'action du ministère »

Des observations de présentation et de forme sont formulées.

311- « Sensibiliser l'ensemble des personnels à la dimension juridique des dossiers » : MmeSimon-Rovetto et M. Chavarot constatant le lien très net existant entre cette rubrique et la 32-« Les actions à mener en terme de compétence des personnels et de métiers » proposent leurregroupement.

Mme Simon-Rovetto rappelle que la recommandation d'accroître l'effort de formation dans ledomaines du droit est formulée depuis plus de dix ans. La réactivation des réseaux de juristes duministère, pour souhaitable qu'elle soit, n'y suffira pas dans la mesure où ces réseaux reposent surles bonnes volontés de quelques individualités et que leur activité peut varier énormément dans letemps. Elle en conclut qu'aujourd'hui il faut l'élaborer un véritable plan pluriannuel de formation enfaveur du droit qui établisse une stratégie de recrutements et une stratégie de formations continues.La mise en oeuvre actuellement au ministère d'outils méthodologiques pour évaluer lescompétences, la réflexion en cours pilotée par la direction générale de l'administration et de lafonction publique à laquelle participe le ministère et qui doit déboucher sur une stratégie en termesde gestion des compétences ainsi que la nouvelle structure ministérielle de la formation sont autantde facteurs favorables à cette démarche. L'exercice est difficile mais d'autant plus nécessaire quel'existence des directions de programmes rend indispensable l'organisation de la transversalité d'uncertain nombre d'analyses et de besoins notamment dans les matières juridiques. Au terme « plan »,M. Chavarot préfèrerait un concept voisin afin de laisser toute sa vigueur au plan applicable à laformation. De l'avis de Mme de Fleurieu il ne faut pas substituer aux réseaux de juristes quiexistent aujourd'hui, un plan de formation à l'état de projet. En revanche, il faut effectivement lesstructurer et s'assurer qu'ils sont pilotés en particulier par la direction des affaires juridiques,informatiques et logistiques.

M. Perret demande qu'il soit clairement précisé que les comités de domaines sont dans une logiquede réponse aux besoins de reconnaissance des agents plutôt qu'une réponse aux besoins del'administration. Ils ne constituent au aucun cas un début de réponse.

120

Dans le même esprit, M. Chavarot estime qu'il faudrait évoquer la constitution56 du groupe detravail sur la fonction juridique animé par la direction des affaires juridiques, informatiques etlogistiques. Cela permettrait d'avoir une approche plus concrète que la logique comités de domainesactuellement moins ciblée.

M. Rouchayrole adhère tout à fait à la proposition de donner accès aux « juristes » du ministère àune véritable formation continue dans le domaine juridique. S'ils ont en règle générale la capacitéjuridique57, ils ont besoin d'une formation pointue dans certains domaines, celui des nouvellestechnologies par exemple, qu'ils trouvent actuellement à l'extérieur. S'agissant des agents quitravaillent dans un domaine particulier qui leur fait aborder le droit, la question se pose en d'autrestermes : ils ont besoin d'information sur l'évolution de leur métier qui inclut un volet juridique. Ladirection des affaires juridiques, informatiques et logistiques se propose de reprendre en main lafédération58 des « juristes » du ministère. Le souci actuellement est, compte tenu de laréorganisation de ce dernier de ne pas avoir de déperdition sur le positionnement des « juristes » etde retrouver les bons « juristes » au bon niveau lors des prises de décision.

En réponse à M. Perret, Mme Simon-Rovetto reconnaît que pour le moment le comité de domaine« Ressources humaines, organisation et fonctions juridiques », qui couvre parmi les métiers dudomaine administratif les métiers de la commande publique, du droit public et du droit privé faiteffectivement émerger des profils notament de « juristes », agents qui demandent unereconnaissance en tant qu'experts ou spécialistes dans des champs particuliers du droit. Les travauxeffectués dans le cadre de ce comité de domaine ont permis de constater l'existence au ministère deparfaits connaisseurs de certaines branches du droit, les marchés publics par exemple, utilisésdepuis des années de manière très exclusive par un service sans avoir jamais avoir été reconnus.Cela pose de véritables problèmes de gestion des personnes. Le plan de formation en faveur du droitqu'elle propose devrait donc comporter une sorte de répertoire des compétences et des potentielsdans ce domaine. En réponse à Mme de Fleurieu, elle précise par ailleurs que ses propos sur lesréseaux ne concernaient pas uniquement les réseaux de « juristes » mais également un certainnombre de réseaux de métiers à composante juridique affirmée auxquels les réseaux de « juristes »devraient avoir accès.

313- « Développer une démarche qualité au niveau des procédures d'instruction des dossiers »: le président Lavoisier précise à l'intention de M. Courret que cette rubrique reprendranotamment les réflexions formulées par le groupe de travail chargé d'examiner ce que pourraitdonner l'application d'une telle démarche à la commande publique comme l'a expérimenté ladirection départementale de l'équipement du Pas-de-Calais.

Le professeur Jegouzo insiste sur la nécessité de l'audit juridique, de l'association tout au long d'unprocessus des chargés de fonctions juridiques, afin que les règles que seuls des ingénieurs peuventélaborer soient intelligibles et légales. Il prône en conséquence l'institution, selon des modalités àdéfinir, d'une concertation permanente entre le juriste et l'ingénieur. Mme Médard appuie cetteproposition. Elle a en effet constaté à DGAC que les agents qui élaborent la réglementation n'ontaucune culture juridique de base. Elle préconise donc l'institution d'un bilan de la formation initiale56 Dans le cadre de la démarche sur les métiers de l'administration générale, les compétences et les formationsnécessaires mise en place par la direction générale du personnel et de l'administration en 200657 Ils ont pu acquérir la formation juridique de base dans les centres interrrégionaux de formation professionnelle58 Le terme « réseau » ne convient pas à M. Rouchayrole parce que les métiers évoluent énormément et que des outilspermettent aujourd'hui à tous les agents du ministère d'avoir accès à une information juridique de qualité, diffusée par laDAJIL,via un portail juridique, et également par d'autres directions

121

des nouveaux « réglementateurs » dans l'objectif de concevoir à leur intention une formationadaptée au poste qu'ils vont occuper.

33- « Les actions à mener en terme de gestion des litiges et de mise en oeuvre des procédures »: le président Chabanol en propose la fusion avec le précédent, le 313, le bon comportementjuridique se trouvant dans les deux à la fois. Cela supposerait, rappelle-t-il, la mise en place auprèsdes services chargés de l'instruction, administrative ou contentieuse, d'une affaire d'un échelond'appui juridique. Cette proposition paraît tout-à-fait judidicieuse à M. Rouchayrole qui fondebeaucoup d'espoir dans le système d'information juridique pour aider les services à veiller àl'exécution des décisions de justice en temps voulu.

Le président Chabanol rappelle également l'intérêt qui s'attache à obliger tout administrateur àrépondre expressément aux réclamations dont il est saisi dans un délai qu'il serait obligé et invité àannoncer. Cela nécessiterait la mise en place d'un dispositif permettant de s'assurer que cetteobligation est bien respectée. Cette obligation pourrait prendre la forme d'un rapport annuelexposant les raisons pour lesquelles l'administrateur n'a pas pu respecter cette obligation.

341- « Redéfinition de la mutualisation des fonctions juridiques.... » : au terme « redéfinition »sera substitué celui de « bonne adaptation de la mutualisation... » compte tenu de l'observation deM. Chavarot qui se demandait si le mot « redéfinition » correspondait à une redéfinition desorientations d'ores et déjà données au mois de mars 2006 par la direction générale du personnel etde l'administration/direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques. Mme de Fleurieurecommande beaucoup de prudence dans la rédaction de cette rubrique, le terme mutualisationsignifiant pour le ministère de l'intérieur aspiration des juristes vers les pôles juridiques depréfecture.

M. Courret se dit frappé par l'absence d'affichage d'un objectif d'amélioration d'un élémentmesurable. L'objectif poursuivi est-il de réduire le coût global des contentieux ? Il constate que leprojet de plan de rapport n'affirme pas que la qualité et la sécurité juridiques doivent être unepriorité». Cela devrait faire l'objet d'un pararagraphe de son point de vue. Le président Chabanolrappelle que le contentieux n'est pas le seul critère permettant d'apprécier les conséquences d'unemauvaise qualité juridique. Si l'objectif d'une diminution du coût des contentieux pour le ministèreétait introduit, il faudrait clairement et fermement préciser que la mauvaise qualité juridique a,certes des conséquences financières, mais que cette mauvaise qualité peut avoir des conséquencesen termes de cohérence sociale, de crédibilité de l'action administrative ce qui est une deuxièmeraison, non moins forte, pour y remédier.

Mme Médard constate qu'à la direction générale de l'aviation civile la qualité juridique est unobjectif affiché et reconnu. En revanche, le cabinet du ministre peut demander l'élaboration dansl'urgence d'un texte. Or les problèmes juridiques sont des complexes et leur résolution demandentparfois du temps, pour prendre des comparaisons. M. Rouchayrole fait observer qu'il s'agit là d'undroit des politiques et qu'il appartient aux services de savoir leur démontrer la faisabilité ou non deleur commande dans le délai demandé. Mme de Fleurieu se demande s'il faut mentionner dans lerapport que tout ce que le gouvernement a recommandé en matière de qualité de la réglementation,n'est pas applicable.

M. Rouchayrole insiste sur le fait que la qualité de la réglementation doit être distinguée duproblème de la qualité juridique des actions du ministère. L'élaboration de la réglementation est en

122

effet encadrée par des procédures internes de contrôle « qualité » de la nature des textes dontcertains sont soumis pour avis au Conseil d'Etat. Ensuite il appartient au juge d'apprécier si lesservices se sont bien conformés aux règles qu'ils ont eux mêmes édictées. De la même façon, leproblème de l'application des textes est très différent de l'application dans les actions courantes de larègle de droit qui s'imposent à tout genre économique ou à tout citoyen. La plupart des contentieuxdu ministère ne sont pas dûs à la réglementation elle-même et ne sont pas des contestations de cetteréglementation puisqu'il ne s'agit pas toujours de recours pour excès de pouvoir, mais bien decontentieux banal de construction d'une station d'épuration qui malheureusement n'a pas le débitvoulu ou qui fuit, ou qui ne répond pas à la destination à laquelle elle doit répondre.

Mme Vaulont regrette la platitude du constat et que ne se dégagent pas des débats deux ou troismessages vraiment importants que l'instance dans sa globalité souhaite transmettre. Elle se demandes'il n'y en avait qu'un, si ce serait le plan de formation décrit. Elle regrette par ailleurs que la grandeimplication dans le processus d'évaluation des « juristes » d'administration centrale qui est unemanière de témoigner d'une véritable existence d'un métier de « juriste » à l'Equipement, ne ressortepas du plan de rapport soumis à l'instance. Elle demande que cela soit souligné.

Le président Lavoisier admet que chaque mesure prise isolément peut paraître plate. Néanmoinsl'ensemble des mesures proposées lui semble très complet, très fourni, somme toute intéressant.Cela étant, il convient que le titre III mérite effectivement d'être plus explicite.

Mme Simon-Rovetto partage l'avis de Mme Vaulont sur le carctère un peu plat du constat en l'étatactuel de présentation. Elle considère que l'évaluation devrait mettre en évidence que ce constatn'est pas une surprise mais que néanmoins il a fait ressortir des éléments très significatifs ducomportement des services du ministère comme la non application des décisions de justice quiméritent d'être vraiment soulignés. La persistance, en dépit de tous les rapports et de toutes lesrecommandations passées, de comportements préjudiciables justifie la définition et la mise enoeuvre d'une démarche très volontariste, articulée, pensée dans une cohérence interne et sur la duréeet qui mobilise un certain nombre de ressources pour aboutir à une amélioration.

Le président Lavoisier remercie les membres de l'instance de leur attention et leur souhaite debonnes fêtes de fin d'année.

La séance est levée à 18 heures 15.

123

124

Liste de présence

Etaient présents

Monsieur René Barlet (DAEI), Monsieur Joël Bourque (direction du tourisme),MonsieurJean-René Brunetière (MIGT9), Monsieur Daniel Chabanol (conseiller d'Etat, président de la cour administrative d'appel de Lyonet membre associé de la 2ème section), Monsieur André Chavarot (CGPC), Monsieur Robert Courret (DGUHC),Madame Marie-Ghislaine Delacourt (CGPC),Madame Lise Driencourt (vice-présidente du tribunal administratif de Lille), Madame Agnès de Fleurieu (présidente de la 2ème section du CGPC), Monsieur Jean-Loup Garcin (ministère de l'écologie et du développement durable, service del'inspection générale de l'environnement), Madame Caroline Gardette (DGUHC)Madame Madeleine Grancher (CGPC)Monsieur Yves Jegouzo (conseiller d'Etat et professeur à l'université de Paris I Panthéon-Sorbonne)Madame Monique Liebert-Champagne (DAJIL), Madame Alice-Anne Médard (DGAC)Monsieur Bernard Perret (CGPC), Monsieur Marc Rouchayrole (DAJIL),Madame Marie-Françoise Simon-Rovetto (CGPC),Madame Isabelle Vaulont (CGPC).

Etaient excusés

Monsieur Claude Allibert (DDE 13),Monsieur Jean-Yves Belotte (DRDE Haute-Normandie),Monsieur Jean Bonny (CETE Normandie-Centre), Monsieur Ronald Davies (direction du tourisme), Monsieur Philippe Grand (DGUHC),Madame Marie-Françoise Guilhemsans (ministère de l'agriculture et de la pêche), Madame Chantal Lecomte (CGPC), Madame Eliane Le Coq-Bercaru (médiature de la République), Monsieur Laurent Paillard (secrétariat général), Monsieur Jean-Claude Paravy (DGMT), Monsieur Bernard Seligmann (inspecteur général de l'équipement honoraire).

125

126

ANNEXE 9

Rapport du groupe de travail relatif à la prise en compte des préconisations intéressant

la sécurité juridique formulées par divers rapports

Au cours des deux dernières décennies, plusieurs rapports, ont fait le point sur les dispositions àprendre pour améliorer la qualité juridique de l'action du ministère, et ce, sans compter les rapportsd'inspection territoriale qui ont également abordé ce sujet.

Cela étant, en cette période de réformes et de restructuration du ministère, deux rapports récentsparaissent plus particulièrement intéressants. Il s'agit du référé de la cour des comptes d'octobre2004 sur la gestion du contentieux, des frais judiciaires et des réparations civiles au ministère del'équipement et du rapport du CGPC de septembre 2005 sur la fonction juridique dans la nouvelleorganisation déconcentrée de l'équipement. Les propositions qui y sont faites semblent rencontrerun écho favorable, puisque certaines actions réalisées ou en cours constituent des réponsespositives. Il ne faut cependant pas se cacher qu'un grand nombre de préconisations restent encore àmettre en oeuvre.

I- LES PRÉCONISATIONS

11- Des préconisations rappelées depuis longtemps

Tous les rapports ont donné lieu à des préconisations qui, en dépit de progrès accomplis, paraissentpour la plupart récurrentes.

Il en est ainsi au niveau central :

- mise en place d'une filière juridique- mise en oeuvre d'une politique destinée à encadrer les pratiques des services- renforcement des actions de formation - information des services déconcentrés sur leurs responsabilités dans leurs différents domainesd'intervention- suivi global des actions contentieuses en cours et de l'application des décisions de justice- animation centralisée du réseau des juristes des services déconcentrés

Comme au niveau local :

- regroupement de l'activité juridique et contentieuse au sein d'une cellule unique- implication plus importante de la hiérarchie- développement de la fonction de conseil en amont, notamment dans le domaine de l'ingénieriepublique- meilleur suivi de l'activité contentieuse avec mise en oeuvre d'outils appropriés

127

I2- Les préconisations de la Cour des Comptes

Le référé n°39794 du 8 octobre 2004 porte sur l'examen des dépenses, protocoles d'accord etdécisions de justice des années 1999 à 2003

Il constate que l'organisation de la fonction contentieuse au ministère présente encore desinsuffisances. Ainsi, chaque direction d'administration centrale étant compétente pour traiter lescontentieux de son domaine technique, l'absence d'outil de suivi ne permet pas de connaîtrel'ensemble des litiges dans lesquels le ministère est engagé, d'où :

➢ des difficultés pour prévoir le coût budgétaire global du contentieux➢ la découverte tardive par l'administration centrale d'affaires contentieuses importantes➢ l'absence de stratégie contentieuse dans les domaines communs aux directions

d'administration centrale➢ des pratiques hétérogènes de gestion des litiges➢ l'absence d'analyse systématique et a posteriori des contentieux dénoués

La Cour suggère donc au ministère de se doter d'un pôle juridique apte à assumer les différentsaspects de la fonction contentieuse.

I3- Les recommandations du rapport sur la fonction juridique dans la nouvelleorganisation déconcentrée de l'équipement

Le rapport n°2005-248-01 du conseil général des ponts et chaussées, élaboré par un groupe detravail qui comprenait des représentants du CGPC, de la DAJIL et des services déconcentrés, a étéprécédé en 2003 d'une enquête sur l'organisation, les moyens et le fonctionnement des cellulesjuridiques des DDE. Cet état des lieux conduisait à cinq constats essentiels :

➢ une organisation dont la restructuration était à poursuivre, la cellule unique préconisée dès1986 n'était effective en 2003 que dans 75% des DDE

➢ des moyens en personnels globalement insuffisants et très inégalement répartis, de trèsgrands écarts existaient entre les départements (de 0,6 agents à la DDE 23 à 34 agents à laDDE 06) avec en moyenne 4 à 5 agents par cellule juridique

➢ des efforts de formation à intensifier de façon significative, dans 40% des unités les agentsn'avaient pas suivi de stage

➢ la nécessaire mise en place d'un management de la fonction fondé sur une réelle implicationde la hiérarchie, la fonction juridique n'était abordée dans un document stratégique que dans75% des DDE

➢ des relations à conforter avec les interlocuteurs extérieurs (préfectures, tribunaux,...), ce quipourrait permettre d'améliorer les échanges d'informations et d'expériences.

Le rapport de 2005 propose un schéma d'organisation territoriale de la fonction juridiquepermettant, dans la perspective des transformations du ministère liées à la décentralisation et à laréorganisation des services, à la fois la généralisation d'une démarche de prévention et un traitementefficace des litiges.

Il préconise :

128

➢ le maintien d'une compétence juridique de proximité dans chaque service➢ le renforcement de l'échelon régional auquel, en plus des activités liées à la route, seraient

transférées des attributions nouvelles ➢ un mode de fonctionnement en réseau assurant un appui d'intensité variable selon les

besoins du niveau régional et de l'administration centrale

Ce rapport souligne que ces propositions n'ont de véritable signification que si elles s'inscriventdans la poursuite d'une politique soutenue de renforcement de la fonction juridique au sein duministère.

II- LES SUITES DONNÉES À CERTAINES PRÉCONISATIONS

Il convient de noter tout d'abord, la mise en place progressive des cellules juridiques uniques dansles DDE, suite aux recommandations de la circulaire de la DAFAG de 1987 qui a permis de fairepasser le pourcentage de cellules uniques de 25% en 1987 à 75% en 2003. Ainsi que l'organisationd'un fonctionnement en réseau inter régional des juristes déconcentrés. Enfin, il faut signaler lacréation d'une sous-direction des affaires juridiques au sein de l'ancienne DAFAG en 1999.

Plus récemment à partir de 2005 de nouvelles réformes de la fonction juridique ont commencé à semettre en place au ministère, avec une réorganisation des services juridiques aux niveaux central etlocal ainsi qu'une meilleure identification de la fonction juridique.

21- La réorganisation des services juridiques au niveau central

La direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques a été créée par le décret du 16 mai2005 au sein de la direction générale des personnels et de l' administration. En son sein, deux sous-directions traitent des affaires juridiques, la sous-direction de l'éthique et du droit privé et la sous-direction de l'assistance aux services et du droit public, s'y ajoute la mission de l'informationjuridique.

Globalement, la DAJIL est garante de la qualité réglementaire, régularité et pertinence des textes.Elle est la correspondante du secrétariat général du gouvernement pour tous les projets de loi et dedécrets ainsi que du secrétariat général aux affaires européennes pour la transposition des directiveseuropéennes. Elle conduit tous les groupes de travail des textes ministériels afin que les directionsparties prenantes parlent d'une seule voix. Elle est la seule correspondante pour les contentieux liésaux décrets. Il convient de noter qu'il n'y a pas de saisine obligatoire de la DAJIL pour les arrêtés etles circulaires, cependant, la DAJIL a été saisie des circulaires liées à la décentralisation.

Elle intervient pour la direction générale de la mer et des transports, la direction générale de l'aviation civile, la direction générale des routes et bien sûr, la direction générale du personnel et de l'administration. Elle intervient peu pour la direction générale de l' urbanisme, l' habitat et laconstruction et n'est pas concernée par le logement qui relève du ministère de la cohésion sociale.Elle ne traite pas des déclarations d'utilité publique.

Chaque DAC traite ses contentieux spécifiques mais la DAJIL coordonne l'action des services enmatière de contentieux en liaison avec les DAC et leur apporte son appui en matière juridique. Ellepromeut la qualité, la sécurité et la régularité de la commande publique.

129

Depuis 2005, la DAJIL a pu constater que le risque juridique et l'instabilité du droit constituaientpour les directeurs d'administration centrale une préoccupation réelle et qu'ils coopéraient volontiersavec elle.

22- L'élaboration d'un outil global de suivi des contentieux

Face au constat de la Cour des Comptes de l'utilisation par l'ensemble des services juridiques duministère d'outils informatiques divers aux performances variables, la DAJIL met actuellement enoeuvre un outil de nature à pallier le manque de visibilité des activités contentieuses et de leursenjeux financiers.

Ce projet de système d'information juridique (SIJ) a pour objectifs de doter les services centraux etdéconcentrés d'un outil de gestion partagé des dossiers contentieux, de règlement amiable des litigeset de traitement des affaires courantes, d'assurer une restitution statistique et financière et donc unemeilleure appréhension des risques juridiques, d'éviter les doubles saisines entre administrationscentrales en cas de recours contre les décisions de première instance. Le SIJ devrait êtreopérationnel d'ici la fin 2007.

Il répond aux impératifs de la LOLF selon laquelle chaque directeur de programme doit rendrecompte de ses coûts de fonctionnement y compris la charge indemnitaire des litiges, dommages etaccidents qui le concernent.

23- La mutualisation de la fonction juridique dans les services déconcentrés

Une circulaire de la DGPA du 25 juillet 2005, a invité les directeurs régionaux de l'équipement àconduire en collaboration avec les chefs de service en région une démarche de mutualisation desfonctions support des service déconcentrés. Les fonctions support sur lesquelles devait porterl'analyse comprennent notamment la fonction juridique.

La circulaire du 8 mars 2006 a rappelé les directives de celle du 25 juillet 2005 en la complétant parquelques orientations susceptibles d'aider les services dans leurs travaux.

Pour ce qui concerne les affaires juridiques, il est rappelé que la réflexion conduite doit s'inscriredans la volonté exprimée au niveau national, notamment au travers de la réorganisation del'administration centrale, de conforter la qualité et la sécurité des actes du ministère; elle doitnécessairement être menée à partir d'une vision globale et non plus exclusivement contentieuse, ledroit participant à la stratégie du service (aide au pilotage et à la décision, conseil, veillejuridique, contentieux...).

Des orientations plus précises figurent dans une annexe, qui reprend dans ses grandes lignes lespréconisations du rapport du CGPC de 2005, et fait les recommandations suivantes :

➢ prise en compte de la fonction juridique dans la réflexion sur la mutualisation➢ réflexion à partir d'une vision globale et non plus exclusivement contentieuse➢ considération d'une masse critique au niveau des DDE et mutualisation au niveau de la DRE

de dossiers juridiques qui ne nécessitent pas une proximité particulière avec les agentschargés de l'activité opérationnelle

➢ regroupement de la veille juridique

130

➢ prise en considération des compétences respectives des DRE et des DIR dont les voletsjuridiques complémentaires pourraient donner lieu à une mutualisation des ressourceshumaines juridiques.

La date butoir pour la mise en oeuvre de la mutualisation est fixée au 1er janvier 2009, mais si unerégion est prête, la mutualisation pourra intervenir avant. Cette démarche est plus ou moins avancéesuivant les régions et les solutions adoptées pourront varier suivant les caractéristiques locales.

Dores et déjà le calendrier de mise en place des DIR fin 2006 a conduit certaines d'entre elles à sedoter d'une cellule juridique propre et on peut réellement se demander si cette décision va bien dansle sens souhaité.

24- Une meilleure identification de la fonction juridique

La DGPA a décidé d'ouvrir un chantier ayant pour but d'expliciter les métiers de l'administrationgénérale pour les années à venir, de définir les compétences individuelles attendues et d'intégrer lesnouvelles organisations dans la structuration des compétences, ce chantier est conduit par le servicedes effectifs et du budget.

Il s'agit de compléter la réflexion sur les métiers relevant de son domaine de compétence et deconstruire les dispositifs de qualification en découlant, en s'appuyant sur le répertoire des métiersétabli par la direction générale de l' administration et de la fonction publique en 2005.

La fonction juridique fait partie des métiers étudiés. La DAJIL a monté un groupe de travail pourproduire les fiches métiers de juristes d'ici le printemps 2007.

III- BEAUCOUP RESTE À FAIRE

On peut donc estimer qu'un effort appréciable est en cours pour prendre en compte les diversespréconisations faites pour améliorer la sécurité juridique au ministère. Cela étant, subsiste un certainnombre de préconisations qui n'ont pas encore été suffisamment suivies d'effet.

31- Rendre plus homogènes les pratiques de gestion des litiges et de mise en oeuvre desprocédures

La Cour des Comptes a regretté par exemple qu'aucune instruction nationale sur le traitement descontraventions de voirie routière, ne soit communiquée aux DDE, ce qui a pour conséquence uneutilisation inégale de ces contraventions par les services déconcentrés. Dans sa réponse du 27 mai 2005 , le Ministre a indiqué qu'une circulaire dans ce sens pourrait êtreutilement rédigée et adressée conjointement par son ministère, celui de la justice et celui del'économie, des finances et de l'industrie aux services déconcentrés concernés. Aucune suite n'aencore été donnée à ce jour.

La Cour fait également remarquer que les raisons qui motivent le recours à un avocat ne font pasl'objet d'une harmonisation au sein du ministère. Les directions y recourent de façon très différenteset une recommandation d'ordre général serait nécessaire.

La Cour avait également souligné que des directives devraient être données pour ce qui concerne la

131

mise en cause pénale des agents et les modalités de leur protection juridique. Des instructions sur cesujet ont maintenant été adressées par la DAJIL, elles figurent sur le portail juridique intranet de laDGPA.

32- Proscrire l'exécution tardive des décisions de justice

La Cour des Comptes a fait un constat sévère du retard dans l'exécution des décisions de justice etdu coût élevé de ses conséquences financières en intérêts moratoires notamment Un effort importantdoit être mené dans ce domaine par chaque responsable de programme concerné.

33- Sensibiliser la hiérarchie à l'importance de la fonction juridique

Même si, depuis quelques années, la fonction juridique apparaît dans un grand nombre dedocuments stratégiques, la sensibilisation de la hiérarchie à son importance doit sans cesse êtrerappelée pour ne pas être perdue de vue.

La situation est susceptible d'évoluer du fait de la LOLF qui implique le calcul de provisionscomptables pour risques contentieux au bilan du ministère, ainsi que du caractère désormaislimitatif du montant des crédits budgétaires destinés à couvrir les dépenses liées aux contentieux ausein de chaque programme. Ceci devrait entraîner une meilleure prise de conscience des directeursd'administration centrale et chefs de service déconcentrés vis à vis des risques contentieux.

34- Constituer une véritable filière juridique

En matière de formation juridique, on constate que le niveau global s'est renforcé au fil des années,avec l'arrivée de jeunes diplômés pourvus d'une bonne formation initiale. La formation « prise deposte » des responsables de cellule juridique, qui accueille également leurs adjoints, a également euun rôle très positif.

Par contre, on note une insuffisance de la formation continue, tant pour les responsables déjà enplace (information et formation sur les nouveaux textes...), que pour leurs collaborateurs.

A cela s'ajoute parfois un manque de considération pour la fonction de juriste dans la carrière desagents, de telle sorte que pour obtenir une promotion, certains peuvent être tentés d' abandonner lafilière pour des postes à connotation plus généraliste.

On peut espérer que le chantier que la DGPA vient de lancer sur les métiers de l'administrationgénérale (cf. 24) ouvrira le champ à une offre de formation professionnelle et continue plusimportante et à une valorisation de la fonction juridique dans un parcours professionnel mieuxreconnu.

Il y aurait lieu également de sensibiliser les agents concernés à l'intérêt de présenter leur dossier aucomité de domaine compétent. Même s' il s'agit d'une démarche volontaire qui ne se substitue pas àla gestion des cadres, le comité de domaine délivre un label de spécialiste ou d'expert et peutcontribuer à signaler les juristes susceptibles d'alimenter un vivier.

132

Une filière vivante et bien organisée peut aussi permette dans certains cas, pour ceux qui lesouhaitent, des mobilités administratives temporaires sans nuire au bon déroulement de leurcarrière.

En tout état de cause il convient de veiller à ce que les réorganisations en cours des servicesdéconcentrés laissent subsister un niveau de compétence suffisant dans les entités juridiques.

35- Structurer les réseaux de juristes

L'administration centrale a vocation à apporter son soutien aux juristes des services déconcentrés,par des conseils, des informations, des retours d'expériences. C'est un rôle qu'il convient dedévelopper compte tenu des besoins constatés et de la déconcentration possible à moyen terme ducontentieux en appel.

On peut recommander qu'à l'instar de ce qu'organise la DAEI pour les économistes des transports etla DGUHC pour les correspondants de l'ingénierie publique, les DAC concernées et surtout laDAJIL organisent des rencontres régulières avec des représentants des juristes, à charge pour eux derépercuter les informations dans leur région ou inter région.

Cette démarche aurait également l'intérêt de dynamiser les réseaux inter régionaux de juristes qui sesont organisés au fil des années, avec plus ou moins de réussite. Il faut souligner par exemplel'important travail du réseau des juristes de l' ouest qui, en sus de ses réunions périodiques, organisedes conférences, établit des fiches techniques, etc...Il n'en est pas de même dans toutes les interrégions, en outre les restructurations en cours brouillent le paysage. Une politique volontariste estd'autant plus nécessaire pour relancer et restructurer ces réseaux.

36- Développer l'information avec les tribunaux et les autres services de l' Etat

Une bonne implication de la hiérarchie pourrait permettre de développer une information utile entreles tribunaux et les services dans le but de la prévention des contentieux en général, ceci bienévidemment dans le respect total de l'indépendance des juridictions administratives et judiciaires.Ainsi par exemple le préfet peut demander des avis juridiques au tribunal administratif.

Par ailleurs des évolutions sont susceptibles d'intervenir entre les services déconcentrés de l' Etatqu'il convient de suivre avec attention. C'est le cas de la fusion DDE-DDAF décidée dans 8départements expérimentaux et des pôles envisagés par la circulaire du Premier ministre du 2janvier 2006 sur la réforme des administrations déconcentrées de l' Etat expérimentée dans le Lot.

133

134

ANNEXE 10

Rapport du groupe de travail relatif à l'application d'une démarche « qualité »à la dimension juridique de l'action des services du ministère chargé de l'équipement

I- Le sujet étant très vaste, le groupe de travail a limité son champ d'investigation à lacommande publique qui couvre notamment la définition des besoins, le choix du mode dedévolution du marché, la rédaction des pièces contractuelles, la procédure de consultation desentreprises, le choix du prestataire, l'exécution de l'opération. Toutes ces situations bien encadréespar différents textes sont susceptibles de donner lieu à contentieux en cas de dysfonctionnementsjuridiques.Ce cadrage des divers processus se prête bien à une démarche qualité.

Par ailleurs, cette démarche appliquée à la commande publique est justifiée par les enjeux financiersdes dysfonctionnements en la matière jusqu'à maintenant difficilement chiffrables directement. Eneffet, outre les dépenses imputées directement sur le chapitre 37-72 (26 M€ en 2005), lescontentieux des marchés routiers et les règlements amiables sont pris localement sur les crédits desopérations concernées. Indirectement, annuler un marché pour vices de procédure, c'est retarder unchantier de plusieurs mois voire plusieurs années et cela a un coût. Mal rédiger un CCTP peutproduire des surcoûts pendant le chantier. Mal suivre l'exécution de travaux, ne pas prendre d'ordresde service à bon escient peut conduire in fine à payer des pénalités ou provoquer des réclamations.Le comportement d'une entreprise qui profite des failles d'un contrat a un coût et l'enjeu financier decette non-qualité est important.

L'application d'une démarche « qualité » à la commande publique pourrait être mise en oeuvreprogressivement et limitée à certaines phases de l'opération comme l'ont fait certains servicesdéconcentrés qui ont poussé la formalisation assez loin. Dans une DDE, l'ingénierie publique et enparticulier la maîtrise d'oeuvre et le suivi des travaux ont fait l'objet d'une certification ISO 9001.Une autre DDE a initié une démarche de certification interne de la phase amont de la commandepublique (dossier de consultation des entreprises, commission d'appel d'offres et jugement desoffres).

Cette mise en oeuvre paraît urgente compte tenu du contexte actuel de réorganisation des services.Les marchés publics vont être passés dorénavant par deux types de services: les services en chargedes infrastructures et les nouvelles DDE. Chacun de ces services doit avoir les moyens de mener sesattributions. La création, dans le cadre de la mutualisation des fonctions « support » en cours, d'unpôle d'expertise polyvalent comportant un juriste, un technicien et un économiste acheteur publicserait peut-être une solution à étudier.

Au delà des problèmes d'organisation des services et des effectifs, l'amélioration du service rendunécessite la mise en place parallèle de démarches « qualité » qui sécurisent les processusjuridiquement et techniquement. Cela permettrait de restructurer et de consolider ces fonctions ainsique de les homogénéiser.

135

II- Compte rendu des entretiens du 4 octobre à la commission des marchés publics del'Etat auxquels ont participé M. Philippe Blondel, secrétaire technique « Bâtiment et Géniecivil », Mme Régine Mouton, secrétaire technique « Approvisionnements généraux », AlainLavoisier, Jean-René Brunetière et Madeleine Grancher.

Créée par le décret 2004-1299 du 26 novembre2004 en application de l'article 137 du code desmarchés publics (CMP) 2004, elle est chargée de fournir une assistance pour l'élaboration et lapassation des marchés de l'Etat.

Elle est saisie en amont, au stade de la préparation des docssiers de consultations des entreprises(DCE).

Le seuil de saisine obligatoire est de 6 M€, sans seuil pour les marchés d'études ou de maîtrised'oeuvre préparatoires à des marchés qui dépasseront le seuil.

En 2005, un commission des marchés publics de l'Etat (CMPE) a examiné 120 dossiers provenantdu ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer (27% en nombre pour 8,6%en montant ) dont 110 dossiers concernent le bâtiment et le génie civil.

Les observations de la CMPE sont adressées au maître d'ouvrage, et les plus intéressantes à ladirection des affaires économiques et internationales (DAEI), en particulier quand desaméliorations de l'outil PRAM59 sont souhaitables.

La lecture du rapport d'activité 2005 de la CPME, rédigé de façon très pédagogique permet depointer diverses recommandations visant à améliorer la sécurité juridique du marché, car permettantde choisir le meilleur mode de dévolution et la rédaction adéquate des différentes clauses.

Même si la CPME ne voit pas la suite de la procédure ( attribution, exécution ), elle attire l'attentionsur plusieurs points :

➢ la pondération des critères des offres:

outre que le jugement doit se faire exactement comme décrit dans le règlement de laconsultation, les critères doivent être objectifs, opérationnels et non discriminatoires, et lapondération ainsi que l'éventail des notes doit permettre un classement net;

➢ la moitié des marchés attribués le sont pour un montant inférieur de 20% au montant estimé,mais in fine, au fil d'avenants et bordereaux de prix supplémentaires, ils dépassent largementce montant estimé.

59 Progiciel automatisé de rédaction des marchés publics

136

ANNEXE 11

Rapport du groupe de travail relatif au risque juridique dans les opérations complexesd'élaboration et de mise en oeuvre de plans, projets et programmes de grande envergure

(5 pièces jointes)

Le point de départ de ce rapport a été le recensement de la liste des condamnations indemnitaires del’Etat prononcées par les tribunaux administratifs, entre 1996 et 2006, soit une période de dix ans.

I - INFORMATIONS ISSUES DE LA LISTE DES CONDAMNATIONS INDEMNITAIRESDE L’ETAT

A titre liminaires plusieurs éclaircissement s’imposent afin de lire ce rapport en connaissance decause.

D’une part, avant l’année 2000, la liste est probablement incomplète car personne n’était chargé dela tenir à jour.

D’autre part, certains jugements et certaines décisions sont restés introuvables. Ainsi, certainesaffaires n’ont pas pu être étudiées avec précision.

Enfin, chaque service gère ses contentieux, ce qui signifie que la liste des contentieux indemnitairesprend en compte exclusivement les domaines traités à la direction de l’urbanisme. Les autrescontentieux, comme ceux relatifs aux infrastructures routières et qui sont gérés par le directiongénérale des routes, n’ont pas été recensés (par manque de temps).

A – Ensemble des condamnations indemnitaires de l’Etat

Entre 1996 et 2006, 1218 condamnations indemnitaires ont été prononcées à l’encontre de l’Etat.Les condamnations au principal s’élèvent à 28 710 975 €, les intérêts à 7 018 313 € et les fraisirrépétibles à 1 114 422 € soit un total de 36 843 710 €.

Le recensement des frais irrépétibles permet de prendre en compte les annulations prononcées enexcès de pouvoir.

Sur les 1218 condamnations, 234 ont donné lieu à une condamnation au principal. Il est possibled’en déduire que les 984 autres condamnations sont certainement des annulations pour lesquellesl’Etat ne paie que les sommes demandées au titre de l’article L. 761-1 du code de justiceadministrative.

a) Les annulations

Les annulations les plus nombreuses sont celles des permis de construire. En effet, 285 annulationsde permis de construire délivrés au nom de l’Etat ont été prononcées sur dix ans.

En outre, les annulations de certificats d’urbanisme sont également fréquentes : 32 annulations decertificats d’urbanisme positifs et 69 annulations de certificats d’urbanisme négatifs.

137

D’autres chiffres peuvent être donnés :• 8 annulations de sursis à statuer• 7 annulations de retraits de permis de construire• 6 annulations de déclarations d’utilité publique• 5 annulations de refus d’autorisation de lotir• 4 annulations de permis de construire tacite• 1 annulation de permis de démolir• 1 annulation de préemption

b) Les actions en responsabilité

Sur dix ans, 244 condamnations au principal ont été prononcées à l’encontre de l’Etat. Il est doncpossible d’en déduire que l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ayantentraîné des préjudices 244 fois.

S’agissant des condamnations indemnitaires, quelques causes reviennent constamment :

- Les permis de construire délivrés à tort sont sur représentés. Il y en a eu 59, ce qui a généré1.061.662 € d’indemnités (au principal). Les avalanches, les éboulements, les marnières, lesglissements de terrain et surtout les inondations sont source de préjudices.- Les préjudices résultant d’arrêtés interruptifs de travaux illégaux sont également nombreux. Lemontant des condamnations s’élève à 1.692.189 €.- Les préjudices entraînés par une déclaration d’utilité publique illégale ont été estimés à 4.872.142€(pour une seule opération : ZAC de Port Fréjus).- Les préjudices découlant d’annulation de ZAC sont également élevés. Uniquement pour les ZACMaulois et de la Tessonnière les condamnations sont de 4.912.704 €.Le préjudice de l’annulation de l’arrêté créant la ZAC Aché a été estimé à 397.461 €.- Les expertises sont à prendre en compte car elles sont fréquentes (il y en a eu 25) et représententun montant total de 431.725 €.

B - Condamnations indemnitaires supérieures à 10 000 euros.

Etudier dans le détail les 1218 condamnations n’était pas possible dans le laps de temps imparti.Seules les condamnations supérieures ou égales à 10 000 € ont pu être examinées plus précisément.Il est possible d’en décompter 124.

Toutefois, dans ces 124 condamnations, certains arrêts n’ont pas pu être retrouvés. Il est fortprobable que les décisions manquantes concernent des maisons à usage d’habitation car les sommesne sont pas très élevées et les requérants sont des particuliers et non des sociétés.

Etant donné que le rapport traite des opérations de grande envergure, ces manques ne semblent pastrop préjudiciables.

Les indemnités versées pour ces 124 condamnations s’élèvent à 27.469.477 euros (au principal). Letotal des 120 autres condamnations au principal est donc de 1.241.498 euros.

La grande majorité des condamnations supérieures à 10 000 € concerne des maisons à usaged’habitation. Il s’agit essentiellement de permis de construire délivrés à tort (inondations,

138

glissements de terrain) ou de la réparation des préjudices causés par un arrêté interruptif de travauxillégal.

La plupart des montants de ces condamnations ne sont pas excessivement élevés. Cependant, letotal des indemnités versées n’est pas négligeable.

C - Les condamnations pour des opérations de grande envergure

Seules 26 condamnations concernent des opérations de grande envergure. Le montant de cescondamnations s’élève à 18 966 679 euros sur les 27 469 477 euros des condamnationsindemnitaires de l’Etat. Les petites constructions représentent donc 8 502 798 euros. Voici lescauses des condamnations pour les opérations de grande envergure :

1) PC illégaux

TA Bastia, 05/06/97, S.C.I Carmen :

Par un jugement en date du 27 octobre 1989, le TA de Bastia a prononcé l’annulation de l’arrêté endate du 24 juillet 1985, par lequel le préfet de la Haute Corse a accordé à la SCI Villa Carmen unpermis de construire. La Cour d’appel de Bastia à condamner la SCI à réparer le préjudice d’un tiersdu fait de la construction illicite.

L’annulation de l’arrêté préfectoral accordant le permis de construire litigieux a été motivé parl’absence d’intérêt général pouvant justifier une dérogation à l’application du règlement nationald’urbanisme. L’illégalité constatée est de nature à engager la responsabilité de l’Etat. Cependant laSCI a commis une imprudence constituée par l’engagement de dépenses importantes pour un projetd’envergure alors qu’elle savait que le projet nécessitait une dérogation (exonération de 25% de laresponsabilité de l’Etat).

Condamnation : 193 125 francs.

TA Nantes, 15/12/05, Rolles : permis de construire collectif délivré pour 157 maisonsd’habitations (inondations)

M. et Mme Rolles ont acquis en 1978 une maison d’habitation comprise dans un lotissement. UnPC collectif a été délivré par le préfet de la Sarthe le 26 octobre 1976 pour un groupe de 157maisons d’habitations, dont celle acquise par les requérants. La maison des époux Rolles a étéinondée par trois fois à l’occasion des crues de la Sarthe en 1995, 1999, et 2001.

Aux termes de l’article R. 111-3 du code de l’urbanisme : « la construction sur des terrains exposésà un risque naturel, tel que : inondation, érosion, affaissement, éboulement, avalanches, peut, si elleest autorisée, être subordonnée à des conditions spéciales./ Ces terrains sont délimités par arrêtépréfectoral dans les formes prévues par le décret n° 59-701 du 6 juin 1959 (...). »

Le préfet ne pouvait ignorer les risques d’inondations auxquels les parcelles objet du permis étaientexposées. En délivrant un permis de construire pour un projet collectif d’une telle envergure, sansl’assortir d’aucune prescription de nature à prévenir de tels risques et en l’absence d’un plan établipar un géomètre comportant les courbes de niveau du terrain naturel rattachées au NGF, le préfet acommis une erreur manifeste d’appréciation au regard de l’article R. 111-3 précité. Cette illégalitéest constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat.

139

Condamnation : 30 000 euros.

TA Besançon, 03/10/02, Société G.A

CAA Nancy, 30/03/06, Société foncière Ariane (Giraudie et Auffève)

La société Equipement et Fourniture pour l’imprimerie (E.F.I) a obtenu le 30 juin 1980 un permisde construire accordé, au nom de l’Etat, par le préfet du Jura pour la réalisation d’un bâtiment àusage industriel dont la construction a été confiée à la société Giraudie et Auffève (G.A).

A la suite de deux crues du Doubs, intervenues en 1983 et en 1990, le bâtiment a été rendutotalement inutilisable.

La société E.F.I a recherché la responsabilité de G.A sur le fondement de la garantie décennale desconstructeurs. La responsabilité de G.A a été retenue pour avoir réalisé une construction dans unezone inondable sans s’entourer des précautions indispensables pour éviter sa submersion en casd’inondation. La société G.A a recherché la responsabilité solidaire de la commune et de l’Etat pourne pas l’avoir informée que la construction devait être réalisée à une certaine hauteur. Or cetteinformation avait été communiquée à la société E.F.I. Elle a donc commis une faute de nature àexonérer totalement la responsabilité de l’Etat.

Condamnation : 58 513 867 francs et 975 412 euros.

ANNULATION DES DEUX JUGEMENTS DU TA DE BESANÇON.

TA Nice, 29/12/00, SA Entreprise René Castells : réparation du préjudice consécutif à larésiliation, avant tout commencement de travaux, du marchés de construction d’un foyer pourpersonnes âgées. L’Etat n’a pas respecté ses propres recommandations sur les risques d’inondationen délivrant le PC ainsi entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

Condamnation : 208 097 francs.

TA Rouen, 21/12/05, Amoyal et mutuelle des architectes français : commerces et parking(marnière)Condamnation : 72 105 euros.

TA Grenoble, 03/07/02, Cazal (Les Cimes II) : création par le préfet le 17 mai 1978 d’une ZAC(Méribel Mottaret) dans une zone d’avalanche. Avalanche jusqu’à l’immeuble Les Cimes II :recours en responsabilité de tous les copropriétaires.

CAA Lyon, 21/06/01, SMAC ACIEROID Effondrement du toit de la mine du CortalCondamnation : 5 656 778 francs.

2) Refus illégaux d’accorder PC :

TA Versailles, 20/06/06, OREAS : création d’un centre commercial.Rejet par arrêté préfectoral d’un PC portant sur la création d’un centre commercial. Cet arrêté a

140

retiré le PC tacite dont bénéficiait la requérante. L’arrêté préfectoral a été annulé par la CAA deParis dans son arrêt du 24 octobre 2003.Condamnation : 283 020 euros.

TA Marseille, 12/12/02, Société Le Ruban : hangar d’expédition de fruits et légumes (retrait du PCet illégalité du refus de PC qui a suivi).Condamnation :

CAA Lyon, 27/02/1996, SCI FARNESINA : 48 appartements.La SCI Farnesina a été empêchée de réaliser son projet de construction par l’effet de deux décisionsillégales portant refus des PC sollicités.Condamnation : 1 000 000 francs.

CAA Lyon, 21/03/97, SCI Le Diamant : par arrêté du 26 juin 1981 le préfet des Alpes Maritimes arejeté la demande de PC en vue de réaliser un immeuble de 12 logements. Cet arrêté a été annulépar arrêt du Conseil d’Etat du 4 mai 1988. Une nouvelle demande de PC pour le même projet s’estvu opposer un refus le 19 septembre 1988 par le maire sur le fondement des dispositions du POSapprouvé le 27 mars 1985 classant le secteur en zone à risque inconstructible. En opposantillégalement un refus le 26 juin 1981 à la demande de PC, le préfet a commis une faute de nature àengager la responsabilité de l’Etat. Le préjudice résultant de l’immobilisation du terrain pendant lapériode comprise entre le refus illégalement opposé et l’approbation du nouveau POS a pour uniquecause ladite décision. L’Etat a réparé le préjudice correspondant.Condamnation : 330 000 francs.

3) Loi « littoral »

a) Violation de l’article L. 146-4-II :

TA Nice, 03/05/05, Commune de Fréjus : illégalité de la DUP concernant les travaux etacquisitions d’immeubles nécessaires à la réalisation de la ZAC Port-Fréjus car l’opérationenvisagée n’est pas une extension limitée de l’urbanisation (violation de L. 146-4-II)Condamnation : 4 872 142 euros.

TA Grenoble, 22/12/04, SCI Les Vignes du Lac : 5 bâtiments. Accord du préfet en donné enviolation de l’article L. 146-4-II. Après arrêté préfectoral du 4 janvier 1996, le POS de la commune a été révisé pour classer lesecteur litigieux en zone Nah. Par la suite, le maire a accordé, au nom de la commune, un permis deconstruire. La CAA de Lyon a prononcé l’annulation de ce permis par un arrêt du 12 juin 2001considérant qu’il a été pris en violation de l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme.Un second permis a été accordé par le maire pour la construction de deux bâtiments d’habitation.Ce permis a été annulé définitivement par la CAA de Lyon le 10 décembre 2002 à la suite d’undéféré préfectoral suspensif d’exécution exercé le 13 octobre 2001.Le jugement du TA de Grenoble a condamné solidairement la commune et l’Etat.Ce jugement est contesté.Condamnation : 350 819 euros.

CAA Marseille, 18/05/06, Commune d’Argelès-sur-Mer :Réparation des conséquences dommageables résultant de l’annulation du plan d’aménagement de la

141

ZAC de Port-Argelès.

CAA Marseille, 03/06/04, Commune d’Argelès-sur-Mer :La commune interjette appel du jugement du TA de Montpellier, en date du 31 décembre 1998, entant qu’il a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l’Etat à réparer les conséquencesdommageables résultant pour lui de l’annulation, par jugement du TA de Montpellier en date du 19avril 1991, confirmé par arrêt du Conseil d’Etat en date du 29 mars 1993, de la délibération duconseil municipal d’Argelès-sur-Mer approuvant le plan d’aménagement de la ZAC de Port-Argelès.Par arrêté en date du 6 février 1986, le ministre de l’urbanisme, du logement et des transports a crééla ZAC de Port-Argelès sur une largeur du littoral d’environ 800 mètres. Elle devait permettre lacréation de 3800 logements et 15000 m² de surface commerciale.Une telle opération ne peut, eu égard à son implantation et à sa densité et compte tenu descaractéristiques de la commune d’Argelès-sur-Mer, être regardée comme une extension limitée del’urbanisation.L’arrêté en date du 6 février 1986 est donc illégal.Eu égard à la nature des compétences conférées à l’Etat en matière de création de ZAC, laresponsabilité de l’Etat, peut être engagée pour toute faute dans l’exercice de ces compétences.Le préfet a donné son accord au PAZ par décision du 25 août 1986, dans le cadre des dispositionsde l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme. Cet accord ne prenait pas en compte les exigencesde la règle de l’extension limitée et était donc illégal. Cette faute est de nature à engager laresponsabilité de l’Etat.

Condamnation : 768 779 euros.

b) Retard à prendre des décrets d’application de la loi « littoral »

CE,29/07/02, France environnement : condamnation de l’Etat pour retard à prendre les décretsprévus à l’article 2 de la loi du 3 janvier 1986 et au paragraphe IV de l’article L. 146-4 du code del’urbanisme.Condamnation : 10 000 euros

c) Application anticipée des orientations d’un schéma directeur.

TA Rennes, 13/03/03, Société La Continentale d’Entreprise : aménagements touristiquesconstitués par la réalisation d’un golf et la construction d’immeubles.Annulation de l’arrêté du préfet autorisant l’application anticipée des orientations du schémadirecteur en cours de modification pour la zone à vocation touristique.Aux termes de l’article R. 122-28 du code de l’urbanisme alors en vigueur : « l’applicationanticipée des orientations d’un schéma directeur … est décidée par le préfet ».L’annulation de la révision du POS de la commune a été prononcée par le Conseil d’Etat enconséquence de l’annulation de l’arrêté préfectoral portant application anticipée des orientations dunouveau schéma directeur.L’annulation de l’arrêté a été motivée par le fait que le rapport exigé par l’article R. 122-25 du codede l’urbanisme ne contenait notamment pas la justification de la compatibilité des orientations dontl’application anticipée était autorisée, avec les lois et prescriptions mentionnées à l’article L. 111-1-1 et en particulier avec celles qui résultent des dispositions des articles L. 146-1, L.146-4 et L. 146-6 du code de l’urbanisme.L’illégalité du POS a empêché la société de réaliser l’opération immobilière qu’elle projetait. Elle

142

avait pourtant déjà obtenu une autorisation de lotir du 14 décembre 1992 et un permis de construire64 logements le 25 avril 1994.L’Etat est condamné à garantir la commune de la moitié de la condamnation.Condamnation : 196 569 euros.

d) Insuffisance du porté à connaissance (s’agissant des contraintes liées à l’application de la loi« littoral ») :

CAA Marseille, 15/09/98, Société au Service du Développement :

Le maire a délivré le 15 mai 1992 un CU positif et le 27 octobre 1992 un PC à la société SSD envue de la construction, sur un terrain proche du littoral, d’un grand ensemble immobilier, à usaged’habitation et d’hôtels, dans le cadre de l’aménagement de la ZAC de Saint Roman.

Ces décisions, jugées contraire à l’application de la loi littoral, ont été annulées par jugement du TAde Nice du16 décembre 1993, confirmé par un arrêt de la CAA de Lyon du 8 avril 1997. Ladélivrance du CU et du PC constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la communeà l’encontre de la société SSD.

Faute de l’Etat : en application de l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme, le préfet avait porté àconnaissance de la commune, le 29 avril 1992, soit avant la délivrance du CU et du PC, lesprescriptions nationales et particulières, et les servitudes d’utilité publique applicables au territoirede la ZAC de Saint Roman, ainsi que toutes les informations qu’il estimait utiles à l’élaboration duplan d’aménagement de cette zone, sans mentionner parmi les éléments ainsi communiqués lescontraintes liées à l’application de la loi littoral.

Cette omission était de nature à induire en erreur dans l’appréciation du contexte juridique danslequel s’inscrivait le projet immobilier de la société SSD, et par suite à engager la responsabilité del’Etat.

Condamnation : 1 825 927 francs.

4) Attitudes répréhensibles de l’Etat

a) Délivrance d’un PC sur un terrain appartenant à un tiers

CAA Bordeaux, 05/06/97, SCI Le Purpan : hôtel.La SCI Le Purpan a obtenu un PC pour un hôtel sur une parcelle lui appartenant ainsi que sur unterrain mitoyen constituant un délaissé qui avait fait l’objet d’une expropriation et que l’Etat s’étaitengagé à lui céder, après achèvement des travaux de voirie qui avait motivé le recours à laprocédure d’expropriation. L’ancien propriétaire du terrain a fait valoir son droit de rétrocession.Ladite cession n’a jamais pu intervenir et le PC est devenu caduc. La SCI le Purpan demanderéparation à l’Etat du préjudice qu’elle a subi du fait de l’impossibilité dans laquelle elle s’esttrouvée de mettre en œuvre son PC.Faute de l’administration : l’Etat s’est engagé de manière non équivoque à céder à la SCI Le Purpanle terrain litigieux alors que l’ancien propriétaire exproprié disposait sur celui-ci, en application desdispositions de l’article L. 12-6 du code de l’expropriation, d’un droit de rétrocession du fait de sanon utilisation. L’attitude des services de l’équipement qui a consisté, de manière répétée, à prendreun engagement qui en droit ne pouvait pas être respecté, est fautive.Condamnation : 157 683 francs.

143

b) Exigences injustifiées de l’Etat

TA Marseille, 21/10/99, SCI Seigneurie de Vinay et consorts Posado

La commune a encouragé la SCI à créer un camping-caravaning sur le territoire de la commune, et anotamment passé avec elle une convention en vue de la construction des équipements nécessaires.La commune a, par la suite, modifié sa position et s’est opposée à la réalisation du projet.

Le préfet a donné son accord au projet, mais, lorsque le requérant a déposé ses demandes de permisde construire, les services de l’Etat ont opposé à ces demandes des exigences successives etinjustifiées touchant à des documents qu’il leur appartenait de fournir ou qui étaient déjà joints audossier. Entre temps, le POS a été modifié et le terrain est devenu inconstructible.

Par une décision du 20 janvier 1988, le CE a jugé que les changements d’attitude successifs de lacommune et les retards dus aux exigences injustifiées de l’Etat constituaient des fautes engageant laresponsabilité de ces deux collectivités. Devant TA : demande d’une indemnité supplémentaire pourle paiement des loyers qu’ils ont effectué au profit du propriétaire du terrain servant d’assiette auprojet de camping-caravaning. Etat et commune partage moitié moitié.

Condamnation : 138 375 francs.

c) Vente par l’Etat d’un terrain devenu moins constructible

TA Rouen, 07/05/97, SCI du Canal Boissière : la SCI demande à l’Etat réparation du préjudicecausé par la délivrance d’un certificat d’urbanisme positif le 02 mai 1991 et la vente du terrainconclu par l’Etat le 30 août 1991, alors qu’une circulaire du 7 mai 1991 est venue restreindre laconstructibilité dudit terrain. (surface de 13 636 m²).Condamnation : 504 532 francs.

5) Incompétence du ministre pour exclure des candidats à un concours

CAA Paris, 20/11/01, Société Arc Union (Unibail) : En 1988, le ministre de l’équipement a organisé un concours en vue de sélectionner et de classer lescandidats à la vente et à l’aménagement d’un terrain que possédait alors l’Etat. Par une décision endate du 15 avril 1988, le ministre a exclu de la consultation les sociétés Arc Union et Gelabert, alorsque leur projet avait été classé premier dans l’ordre de préférence du jury. Il a ensuite cédé le terrainen question à la société Fougerolle, dont le projet avait été classé deuxième.Par un jugement en date du 2 juillet 1991, devenu définitif, le tribunal administratif de Paris aannulé la décision du ministre en date du 15 avril 1988, au motif qu’en vertu du règlement duconcours, le ministre n’avait plus compétence pour exclure un candidat dès lors que la délibérationdu jury avait été transmise à l’autorité chargée de la vente.Condamnation : 125 000 francs.

6) Autorisation illégale de lotir

CE, 05/05/2000, Raoux : lotissement de 28 430 m² de superficie.

Par arrêté du 25 novembre 1980 du préfet de l’Isère, M. Raoux a obtenu un permis de lotir des

144

terrains de 28 430 m² de superficie totale appartenant à des tiers. Il s’est rendu acquéreur desterrains à lotir le 31 janvier 1981. Par jugement du 1er octobre 1982, le TA de Grenoble a annulé cepermis de lotir.

M. Raoux est fondé à se prévaloir de la faute commise par l’Etat en lui ayant délivré uneautorisation illégale.

Condamnation : 100 000 francs.

TA Nancy, 18/04/06, Antoni Paquel : autorisation de lotir.

Une autorisation de lotir du 24 décembre 1999 modifié le 9 juin 2000, et un certificat de viabilité du26 juin 2000 ont été délivrés par le préfet de Meurthe et Moselle à M. Antoni-Paquel, lotisseur. Parlettre en date du 27 mai 2002, le préfet a informé M. Antoni-Paquel du caractère inconstructible deslots 4 et 5 du lotissement du fait de l’exposition aux risques de glissement de terrain.

En accordant le permis de lotir sur une zone à risque à raison des glissements susceptibles desurvenir et dont il ne pouvait ignorer l’existence, le préfet de Meurthe et Moselle a commis unefaute de nature à engager la responsabilité de l’Etat.

Condamnation : 15 966 euros.

7) Suppression de ZAC

TA Versailles, 19/01/99, SCI SPIM Maulois :

Création d’une ZAC. La SCI procède à l’acquisition des terrains. Le préfet supprime la ZACMaulois par arrêté du 14 juin 1993.

Le préfet pouvait légalement supprimer la ZAC. En effet, la création d’une ZAC ne crée pas dedroit au maintien de la zone au profit de la société chargée, par une convention conclue avec lacollectivité compétente, de son aménagement.

Toutefois, eu égard au rôle que jouait la société dans la réalisation du projet, cette société a subi unpréjudice spécial. En raison de sa gravité, ce préjudice ne saurait être regardé comme une charge luiincombant. La responsabilité de l’Etat est donc engagée même sans faute envers la société SPIMMaulois.

Condamnation : 4 912 704 francs.

CAA Paris, 25/04/96, SA Jean ACHE : ZAC – 172 logements.Annulation de l’arrêté préfectoral autorisant la création de la ZAC des Courlis et annulation parvoie de conséquence de l’arrêté du maire accordant un PC 172 logements.Condamnation : 2 607 179 francs.

Dans ces 26 condamnations, il est notable que 6 ont pour cause l’application de la loi littoral et que7 sont la conséquence de permis de construire délivrés à tort. Ce sont les deux sources decondamnation principales.

145

Après cet aperçu du contentieux indemnitaire de l’Etat, il est possible d’illustrer les risquesjuridiques recensés par le groupe de travail.

II – Les facteurs de risque juridique

PRATIQUE DE L’ETAT TENDANT À INTERVENIR HORS DE SON CHAMP D’ACTION

1 - Les difficultés liées à l’intervention de l’Etat dans l’application de la loi « littoral »

La conception extensive des espaces proches du rivage entraîne l’obligation d’obtenir l’accord dupréfet dans des situations où cela ne se justifie pas toujours.Or, cet accord est source d’un abondant contentieux, et l’illégalité de cet accord peut avoir desconséquences non négligeables, notamment d’un point de vue financier.Un encadrement plus strict du recours à l’accord du représentant de l’Etat serait dès lorssouhaitable.

a) Une intervention excessive de l’Etat dans les extensions limitées de l’urbanisation

La loi littoral ne semble pas préconiser une intervention excessive de l’Etat pour son application.Toutefois, dans la pratique, le préfet est souvent amené à donner un accord qui n’est, en réalité, pasnécessaire.

La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 dite loi littoral prévoit à deux reprises un accord du représentant del’Etat.

D’une part, l’article L. 146-4-I du code de l’urbanisme dispose que : « l’extension de l’urbanisationdoit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameauxnouveaux intégrés à l’environnement. Par dérogation aux dispositions de l’alinéa précédent, lesconstructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avecle voisinage des zones habitées peuvent être autorisées, en dehors des espaces proches du rivage,avec l’accord du préfet après avis de la commission départementale compétente en matière denature, de paysages et de sites. Cet accord est refusé si les constructions ou installations sont denature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages. »

Le contentieux relatif à cet accord n’est pas très abondant. Le seul exemple qui m’a été donné par le service du contentieux de l’urbanisme est un arrêt de laCAA de Nantes en date du 07 juin 2005, Ministre de l’équipement c/ association « Aber etCampagne ». Le préfet du Finistère a accordé à une société un permis de construire pourl’édification d’une usine de valorisation de matières organiques en application de l’article L. 146-4-I du code de l’urbanisme. Cet accord a été déclaré illégal par la CAA de Nantes car le projetautorisé consistait en la construction d’une usine d’une SHON de 6 438 m² composée notammentd’un conduit de cheminée de 25 mètres de hauteur. La construction aurait donc été de nature àporter atteinte au paysage environnant.

D’autre part, en vertu des dispositions de l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme : « l’extension

146

limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieursdésignés à l’article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 doit être justifiée et motivée, dans le planlocal d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activitéséconomiques exigeant la proximité immédiate de l’eau.

Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme auxdispositions d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional oucompatible avec un schéma de mise en valeur de la mer.

En l’absence de ces documents, l’urbanisation peut être réalisée avec l’accord dureprésentant de l’Etat dans le département. Cet accord est donné après que la commune a motivé sademande et après avis de la commission départementale des sites appréciant l’impact del’urbanisation sur la nature. Les communes intéressées peuvent également faire connaître leur avisdans un délai de deux mois suivant le dépôt de la demande d’accord. Le plan local d’urbanisme doitrespecter les dispositions de cet accord. »

Cet accord du préfet est un acte préparatoire et ne constitue pas une décision susceptible de recours.

Toutefois, l’illégalité de l’accord (ou du refus) du préfet peut être invoquée à l’appui d’un recourscontre un permis de construire fondé sur les dispositions de la loi Littoral (CE, 14 octobre 1998,Mme de Grancourt de la Taille : req. N° 179.888 : BJDU 1/99, p. 54).

Lorsque le préfet donne son accord à une opération, rien n’interdit à l’autorité chargée de prendre ladécision de refuser l’autorisation sollicitée.

Cette jurisprudence ne constitue qu’une traduction, en matière d’avis conforme, des principestraditionnels appliqués aux décisions faisant suite aux mesures préparatoires. Ces mesures nepeuvent immédiatement être contestées mais à l’appui d’un recours contre une décision ultérieure,celle qui en fait application, il est toujours possible d’invoquer l’illégalité qui entacherait la mesurepréparatoire et d’obtenir pour cette raison l’annulation de la décision attaquée.

L’accord du préfet n’est nécessaire que lorsqu’il s’agit des espaces proches du rivage. Lajurisprudence a précisé cette notion en déterminant des critères, à savoir, la distance entre le terrainet le rivage de la mer, la co-visibilité et les caractéristiques des espaces séparant la mer du terrain(CE, 03 mai 2004, Barrière de Guérande, req. 251534).

Cependant, en dépit de ces précisions, certains terrains sont qualifiés de proches du rivage alors queles trois critères jurisprudentiels ne sont pas réunis.

Fréquemment, les directions départementales de l’équipement surdimensionnent les espacesproches du rivage afin de conserver un contrôle sur les autorisations de construire.

Une illustration récente est donnée par la décision de la Cour administrative d’appel de Nantes du 6juin 2006, Société Poitevin Construction.Le préfet de Loire-Atlantique a déféré un arrêté du maire de Piriac-sur-mer autorisant unlotissement à usage d’habitations sur une superficie de 14 073 m².Le préfet estime qu’il s’agit d’un espace proche du rivage. Par conséquent, le projet nécessitait,selon lui, son accord. Par un jugement du 6 janvier 2005, le Tribunal administratif de Nantes aannulé l’arrêté du maire.En revanche, la Cour administrative d’appel de Nantes a estimé que le terrain sur lequel la société a

147

été autorisée à créer un lotissement ne constitue pas un espace proche du rivage au sens du II del’article L. 146-4 du code de l’urbanisme (distance de 600 m ; absence de co-visibilité ; espaceurbanisé séparant le rivage de la mer du terrain).

Ainsi, même lorsque les critères posés par l’arrêt Barrière ne sont pas remplis, le représentant del’Etat considère ces terrains comme espaces proches du rivage.

En outre, les directions départementales de l’équipement rencontrent parfois des difficultés dans lacompréhension de la loi littoral, ce qui les amènent à solliciter l’accord du préfet dans des cas nonprévus par le texte. Un exemple emblématique peut être donné par un courrier que le ministère del’équipement a reçu récemment. Une DDE interrogeait le ministère sur le point de savoir si, enapplication du 3° alinéa de l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme, il fallait recueillir l’accorddu préfet sur les dispositions d’urbanisme proposées dans le projet de PLU pour les espaces prochesdu rivage. Elle affirmait que certaines DDE suivaient la procédure consistant à obtenir l’accord dupréfet après consultation de la commission départementale des sites et des paysages afin de«sécuriser la procédure PLU ».

Ainsi, du fait d’une hésitation relative à l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme, un accord dupréfet non exigé par le texte a été sollicité par de nombreuses DDE. Cela expose l’Etat à des risquesindemnitaires considérables.

Enfin, il arrive que le préfet donne son accord malgré l’existence des documents d’urbanisme visésà l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme. Dans le cadre de la ZAC de Port-Argelès, c’estprécisément ce qui s’est produit (cf. ci- dessous).

La conception extensive des espaces proches du rivage et les accords non exigés par les textesconduisent à une intervention excessive de l’Etat.Par conséquent, le risque contentieux est multiplié inutilement.

Or, le risque contentieux est suffisamment important pour ne pas ajouter un nouveau risque quin’est, de surplus, pas nécessaire.

b) Un contentieux abondant

Quelques exemples récents (année 2006) des contentieux relatifs aux conséquences de l’illégalité del’accord pour une extension de l’urbanisation (L. 146-4-II) peuvent être cités:

ZAC du Bas Lauvert à Antibes, ZAC/2001/3293.

- Excès de pouvoir : illégalité de la ZAC. Par un arrêté du 23 mars 1990, le préfet a approuvé le plan d’aménagement de zone modifié de laZAC du Bas Lauvert.Cet arrêté est attaqué pour excès de pouvoir. Par une décision du 25 mai 1998, le Conseil d’Etat aannulé cet arrêté pour méconnaissance des dispositions du II de l’article L. 146-4 du code del’urbanisme.En effet, le PAZ prévoyait la construction de 170 000 m² de SHON. Une telle opération ne sauraitêtre regardée comme une extension limité de l’urbanisation et ne satisfait donc pas aux exigencesposée par le II de l’article 146-4 du code de l’urbanisme.

148

- Recours en responsabilité.Recours en responsabilité de l’aménageur contre l’Etat et la commune d’Antibes pour avoir autoriséillégalement la création et la réalisation d’une ZAC dans un espace proche du rivage.L’audience a eu lieu le 5 octobre 2006 au TA de Nice. Le commissaire du gouvernement a exclutoute condamnation de l’Etat car à ce jour, 125 000 m² de SHON ont progressivement étéconstruits sur les 172 500 m² prévus dans la ZAC déclarée illégale et tout laisse penser que celacontinuera. Le jugement est en délibéré.

ZAC de la Tessonnière au Rayol-Canadel (ZAC2004/5755).CAA de Lyon du 6 juin 2000 :

- Responsabilité : Par décision du 10 juin 1988, le préfet du Var a donné son accord à l’opération deZAC envisagée par la commune de Rayol-Canadel, en application des dispositions de l’article L.146-4-II du code de l’urbanisme. Le préfet du Var ne pouvait légalement délivrer cette autorisation,sans vérifier que le projet ne portait pas atteinte à un site naturel remarquable au sens de l’article L.146-6 du même code. Ainsi, en délivrant dans ces conditions cet accord, le préfet a commis unefaute de nature à engager la responsabilité de l’Etat.L’accord préfectoral visé à l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme est illégal. Lors del’audience du 21/09/2006, le commissaire du gouvernement a conclu à l’annulation du jugement duTA de Nice. Il estime le solde déficitaire de l’opération à 23 millions de francs dont les 2/3 sont à lacharge de la commune et de l’Etat conformément à la décision du Conseil d’Etat. Il estime quel’Etat doit garantir la commune pour la moitié compte tenu de la faute qu’il a commise enapprouvant la création de la ZAC.Il a également considéré que ce sont les fautes commises par l’Etat et la commune qui ont permisau requérants de s’engager dans leurs projets de construction et non pas la simple application de laloi littoral et qu’il existe un lien de causalité direct entre les décisions de création de la ZAC et ladépréciation des lots. Une expertise complémentaire doit être réalisée sur la valeur vénale des lots.( lecture des arrêts le 19 octobre 2006).

ZAC de Port Fréjus, ZAC 2003/5222.

- Excès de pouvoir.Par un arrêté du 7 décembre 1989, le préfet du Var a déclaré d’utilité publique l’opération deconstruction dite de Port Fréjus. Ce projet consistait en la réalisation, au bord de la Méditerranée,d’un programme de près de 175 000 m² de SHON, correspondant à un COS moyen de 0,6 dont 90%à usage d’habitation, dans le cadre d’une ZAC.Cet arrêté a été annulé par le Conseil d’Etat le 27 février 1995 en raison de son illégalité internetenant à la méconnaissance de la loi littoral.

- Responsabilité.Du fait de l’illégalité de l’arrêté : le programme pour la réalisation duquel a été pris l’arrêté neconstitue pas une extension limitée de l’urbanisation. Dès lors, l’acquisition des terrains nécessairesà la réalisation de ce programme ne pouvait légalement être déclarée d’utilité publique.Du fait de la carence de l’Etat dans l’exercice du contrôle de légalité :Le projet de Port Fréjus ne constituait pas une extension limitée de l’urbanisation. Ainsi, ladélibération du conseil municipal de Fréjus du 23 février 1987 approuvant le plan d’aménagementde la ZAC est illégale. La préfecture du Var a été associée à la commune dans le processus

149

d’élaboration du projet. Par conséquent, l’inaction du préfet du Var lors de l’adoption du PAZ en1987, puis lors de la délivrance de permis de construire dans ce cadre juridique, est constitutived’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat. Condamnation : 4.300.965,79 euros à verser à la commune de Fréjus par une décision de la CAA deMarseille du 29 mai 2006.

SA Peninsula Golf Promotion à Gassin ZAC 2004/5687

- Excès de pouvoir : Par une décision du 12 février 1993, le Conseil d’Etat a déclaré illégal l’accorddu préfet du 15 octobre 1987 concernant la création de la ZAC.L’opération de construction comportait deux hôtels de 140 chambres au total, deux résidences detourisme offrant 80 logements en tout, et des bâtiments d’habitation collective et individuelle de300 logements. La SHON de l’ensemble des constructions prévues s’élève à 44 870 m² sur unterrain boisé de 25 hectares.Qu’en conséquence, une telle opération ne constitue pas une extension limitée de l’urbanisation,seule autorisée par les dispositions précitées de l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme. C’esten méconnaissance de ces dispositions que le préfet a donné son accord à la création de la ZAC.Illégalité de l’accord pour l’extension d’urbanisation (L. 146-4-II)

- Responsabilité : Audience repoussée en 2007. Toutefois, le TA a rejeté l’action en responsabilitécar une nouvelle ZAC a été autorisée donc les dépenses engagées pour la 1ère ZAC ne l’ont pas étéen pure perte. La société demande une expertise.

ZAC des Fontaines de Grimaud

- Excès de pouvoir : La CAA de Lyon a annulé par une décision du 31 décembre 1996, ladélibération du conseil municipal de Grimaud du 21 novembre 1991 portant approbation duprogramme des équipements publics et des modalités prévisionnelles de financement de la ZAC.Les requérants excipaient de l’illégalité de la délibération du 12 décembre 1990 portant création dela ZAC.La commune avait soulevé la faute de l’Etat dans le contrôle de légalité et pour l’accord L. 146-4-II.Audience repoussée en 2007.

ZAC du golf de Frégate à Bandol, ZAC 2000/2481.CAA de Marseille du 31 mars 2005 :

- Excès de pouvoir : par arrêté du 5 mars 1990, le préfet du Var a autorisé la création de la ZAC dugolf de Frégate. Or, le préfet ne pouvait légalement délivrer cette autorisation sans vérifier que leprojet ne portait pas atteinte à un site naturel proche du rivage et qui devait être protégé au regarddes dispositions des articles L.146-4 II et L 146-6 du code de l’urbanisme.

- Responsabilité : Ainsi, en autorisant la création de la ZAC, le préfet du Var a commis une fautequi est de nature à engager la responsabilité de l’Etat.

ZAC de Port-Argelès

- Responsabilité : Par arrêté en date du 6 février 1986, le ministre de l’urbanisme, du logement etdes transports a créé la ZAC de Port-Argelès sur une largeur du littoral d’environ 800 mètres. Elle

150

devait permettre la création de 3800 logements et 15000 m² de surface commerciale.Une telle opération ne peut, eu égard à son implantation et à sa densité et compte tenu descaractéristiques de la commune d’Argelès-sur-Mer, être regardée comme une extension limitée del’urbanisation.L’arrêté en date du 6 février 1986 est donc illégal.Le préfet a donné son accord au PAZ par décision du 25 août 1986, dans le cadre des dispositionsde l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme. Cet accord ne prenait pas en compte les exigencesde la règle de l’extension limitée et était donc illégal. Cette faute est de nature à engager laresponsabilité de l’Etat.

La Cour administrative d’appel de Marseille a condamné l’Etat dans une décision du 18 mai 2006 àverser 667.448 euros.Il faut noter que le préfet a donné son accord en dépit de l’existence de documents régionauxd’aménagement visés à l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme. La décision préfectoralerevêtait donc un caractère superfétatoire comme le souligne le jugement du TA de Montpellier du31 décembre 1998.

ZAC de Tougues à Chens-sur-Léman

Le préfet de la Haute-Savoie a, en application des dispositions du II de l’article 146-4 du code del’urbanisme, donné son accord le 25 mars 1988, à la création d’une ZAC en bordure du lac Léman.Par deux délibérations en date du 13 janvier 1992, le conseil municipal a autorisé la signature d’uneconvention en vue de la réalisation de la ZAC de Tougues et a prévu la création sur un secteurcontigu d’une seconde ZAC dite ZAC du port.Par une décision du 26 mars 1999, le Conseil d’Etat a confirmé l’annulation des deux délibérationsau motif que l’opération envisagée, dès lors qu’elle ne constituait pas une extension limitée del’urbanisation, ne pouvait être réalisée sur un espace proche du rivage du lac Léman.

L’illégalité de cet accord entraîne des condamnations indemnitaires non négligeables.Il faut noter que la procédure est longue entre l’annulation pour excès de pouvoir, le recours enresponsabilité et les nombreuses expertises.Le montant actuel des condamnations prononcées par les juridictions administratives contre l’Etatest donc peu révélateur, car la plupart devrait intervenir d’ici la fin de l’année ou en 2007 pour desaccords donnés à la fin des années 80 et début 90’s.Il est donc difficile d’estimer précisément les indemnités découlant de l’accord du préfet. Toutefois,il est possible de dire avec certitude qu’elles s’élèvent à plusieurs millions d’euros.Ces condamnations sont fréquemment divisées entre la commune et l’Etat.

c) Le partage de responsabilité du fait de l’autonomie des décisions

Dans certains cas, l’accord du représentant de l’Etat est obligatoire pour que la commune puisseautoriser une construction dans un espace proche du rivage. Deux décisions distinctes sont doncnécessaires : l’accord du préfet et l’autorisation du maire.

Depuis un arrêt du Conseil d’Etat (CE, Ass, 26 octobre 2001, M. et Mme Eisenchteter), il estclairement établi que l’accord du préfet a la nature d’un avis conforme et le refus d’un tel accord,qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pasune décision susceptible de recours.

151

Toutefois, la légalité d’un tel refus peut être contesté à l’appui d’un recours dirigé contre la décisionprise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande et ce, quel que soit le sens de la décisionprise.

Ainsi, l’autorité compétente peut également ne pas tenir compte d’un refus d’accord du préfet si elleestime ce refus illégal et il appartiendra alors, le cas échéant, au juge de se prononcer sur la légalitédu refus d’accord et d’en tirer les conséquences.

Dès lors, il apparaît que le maire n’est pas totalement lié par un refus d’accord du préfet, puisqu’ilpeut passer outre, sous le contrôle du juge, s’il le considère comme illégal.

Parallèlement, le maire n’est pas complètement lié par l’accord donné par le préfet. En effet, dansune telle hypothèse, la commune a, certes, la possibilité de poursuivre l’opération mais également lafaculté de décider de renoncer à son projet d’urbanisation.

Ainsi, le préfet et le maire sont respectivement responsables des conséquences d’un accord illégal etd’une autorisation illégale. C’est la raison pour laquelle, les indemnités devant être versées à la suitede l’annulation d’une zone d’aménagement concerté sont réparties entre l’Etat et la commune.

S’agissant de la ZAC de Port-Argelès, la commune a tenté de se dégager de ses responsabilités enprétendant que le maire était lié par l’accord du préfet. Ce moyen a, bien entendu, été écarté par lejuge administratif.

Pour la ZAC du golf de Frégate à Bandol, la Cour administrative d’appel a mis un tiers du montantà la charge de l’Etat, un tiers pour la commune, et un tiers pour l’aménageur.

Ainsi, plusieurs problèmes peuvent être identifiés :- Une dilution des responsabilités s’opère du fait de cet accord. - L’Etat se retrouve impliqué dans de nombreux contentieux notamment indemnitaires aux côtés descommunes. Or, fréquemment, la nécessité d’obtenir l’accord du préfet est liée à unsurdimensionnement des espaces proches du rivages. Par conséquent, l’Etat se trouve engagé dansdes litiges auxquels il ne devrait pas être partie.- Comme l’accord du préfet est un acte préparatoire et donc insusceptible de recours, le risque d’uneannulation par la voie de l’exception d’illégalité est très présent. Les opérations de grandeenvergure sont souvent suffisamment avancées pour que l’annulation prononcée pour violation del’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme soit très coûteuse pour l’Etat.

LE RISQUE D’ANNULATION

Un autre risque juridique souligné par le groupe de travail était le risque d’annulation.Maître Gilli a rédigé une note sur ce risque qui est reproduit ci-dessous avec des illustrations dedossiers du ministère de l’équipement.

Le risque d’annulation tient aux recours qui peuvent être intentés contre les actes nécessaires à laréalisation de l’opération.

Mais, il se dédouble avec la possibilité de fonder ces recours sur l’illégalité d’actes antérieurs. Cetteillégalité peut être soulevée, soit parce qu’il s’agit d’actes réglementaires, soit parce qu’ils ont été

152

pris dans le cadre d’une opération complexe.

1) Recensement des risques d’annulation

a) Annulation d’un acte pour une illégalité l’affectant directement.

Il s’agit de l’hypothèse banale. La majorité des annulations d’autorisations d’occupation du sol sontprononcées car les autorisations sont illégales en elles-mêmes.

Toutefois, cette hypothèse peut se présenter dans des conditions particulières lorsque, par un acteintermédiaire, l’Etat avait donné son aval à l’opération.

b) Annulation d’un acte par exception d’illégalité.

Illégalité d’un acte réglementaire

Le principe est que l’exception d’illégalité est perpétuelle. Elle peut être soulevée contre tout actepris en application d’un règlement, lorsque les dispositions réglementaires taxées d’illégalité ontbien servi de fondement à cet acte.

S’agissant des autorisations d’urbanisme, elles ne sont pas normalement une mesure d’applicationd’un POS ou d’un PLU, et ne seront de ce fait annulées que si elles méconnaissent laréglementation redevenue applicable (CE 12 déc. 1986, sté Gépro). Mais, le juge les annuleégalement s’il relève dans le document d’urbanisme illégal une disposition qui a « eu pour objet derendre possible » la délivrance de l’autorisation (CE 11 juin 1997, Epx Weiss).

La règle est plus sévère dans les ZAC. L’illégalité des PAZ entraînait celle des permis de construirequi n’avait pu être délivrés qu’à la faveur de ce plan (CE 27 fév. 1995, Assoc. de défense desquartiers de Fréjus). Cette jurisprudence devrait être maintenue au regard des dispositionsspécifiques des PLU qui régiront l’aménagement des ZAC ( art. L 123.3 du code de l’urbanisme).

En toute hypothèse, lorsqu’une disposition d’un POS ou d’un PLU est déclarée illégale, le juge doit,s’il est saisi de moyen en ce sens, vérifier si le permis de construire attaqué est compatible avec lesdispositions d’urbanisme redevenues applicables (CE 8 juin 1990, Assaupamar), c’est à dire ledocument immédiatement antérieur, ou le RNU (art. L 121.8 et L 421.2.2 du code de l’urbanisme).

Dans le jugement du TA de Rennes du 13 mars 2003, Société continentale d’Entreprises,l’annulation de l’arrêté par lequel le préfet avait autorisé l’application anticipée des orientationsdu schéma directeur en cours de modification a entraîné l’annulation de la délibérationapprouvant la révision partielle du POS de la commune, en tant qu’elle prévoyait d’affecter la zoneconcernée à des aménagements touristiques. En effet, cette révision était incompatible avec lesorientations de l’ancien schéma directeur redevenues applicables du fait de l’annulation de l’arrêtépréfectoral.Par voie de conséquence, le permis de lotir et le permis de construire obtenu par la société sontdevenus également illégaux.L’Etat a été condamné à verser la moitié des indemnités dues à la société.

On sait que, pour limiter cet inconvénient, et soucieux de la sécurité juridique des bénéficiaires

153

d’autorisations, le groupe d’étude qu’avait réuni le Conseil d’Etat en 1991 (Groupe Labetoulle)avait proposé de supprimer l’exception d’illégalité tirée d’une irrégularité de procédure dansl’élaboration du POS. Mais, le législateur s’est borné à limiter à 6 mois le délai pendant lequel cetteexception pourrait être soulevée, en excluant notamment la violation des règles de l’enquêtepublique, ainsi que l’absence de rapport de présentation.

Illégalité d’un acte non-réglementaire

Le principe est ici inverse, et le souci de sécurité l’emporte sur celui du respect de la légalité.Théoriquement, il n’est plus possible de soulever l’exception d’illégalité d’une décision non-réglementaire, une fois qu’elle est devenue définitive, à l’appui de la contestation d’un acte dontelle est le fondement. Cette illégalité ne peut être invoquée qu’à l’appui d’une demanded’indemnité.

Toutefois, la rigueur de ce principe est tempérée par la théorie des opérations complexes. Lorsqu’unacte est la condition nécessaire de l’édiction d’un autre acte, son illégalité pourra être invoquée àl’appui d’un recours dirigé contre ce dernier, même s’il n’est plus lui-même susceptible de recours.

Pour les opérations d’aménagement, cette théorie trouve application, entre autres :

- à propos des expropriations : l’illégalité de la DUP peut permettre de faire annuler un arrêté decessibilité ;

- à propos des actes d’exécution d’une ZAC (approbation du programme des équipements publicsou de la convention d’aménagement) : exception d’illégalité visant la décision de création (CE 26mars 1999, SARL d’aménagement de Port Léman), sauf application de l’article L 600-1 al. 2 ducode de l’urbanisme ;

- à propos des actes détachables des conventions d’aménagement de l’article L 311-4 du code del’urbanisme, ou des marchés passés pour leur exécution. Exception d’illégalité visant par exemple :

• l’incompétence du signataire pour non transmission de l’habilitation au contrôle de légalité• le non respect des obligations de publicité et de mise en concurrence (CAA Bordeaux 9 nov.

2004, Sogedis)• la désignation irrégulière des membres de la Commission d’appel d’offre (CE 18 nov. 2001,

Le Chaton)• le non-respect du délai requis avant la signature du contrat (CAA Bordeaux, 14 fév. 2006,

SIAEP du Confolentais)• l’omission de la mention des modalités de financement dans l’appel public à concurrence

(CE 2 juin 2004, Ville de Paris).

Ces irrégularités ne peuvent en principe être soulevées que par les parties au contrat (Avis duConseil d’Etat du 19 déc. 1995). Mais cela suffit à créer un risque d’inexécution. En outre, il n’estpas exclu que les tiers puissent imposer aux parties de faire constater la nullité du contrat (CE 7 oct.1994, Epx Lopez).

Les quelques exemples évoqués montrent l’importance du risque contentieux, surtout lorsqu’il estdifféré du fait de l’exception d’illégalité, et soulignent l’intérêt qu’il y aurait à tenter de le réduire.

154

2) La réduction du risque

a) Limiter les possibilités d’annulation

- Cas de l’annulation d’un acte pour illégalité directe.

Un acte qui méconnaît une réglementation applicable ne peut qu’encourir l’annulation.Toutefois, une situation particulière pourrait être faite aux hypothèses dans lesquelles un « acteécran » est venu s’interposer entre la norme et l’acte attaqué. C’était le cas dans l’affaire de la ZACde la Tessonnière, le préfet ayant officiellement déclaré constructibles des terrains qui ne l’étaientpas en vertu de la loi littoral.Ce pourrait l’être également avec les directives territoriales d’aménagement, que l’article L. 111-1-1du code de l’urbanisme déclare directement opposables lorsqu’elles sont prises en application desloi montagne ou littoral.

Dans ce cas, l’acte écran pourrait être considéré comme traduisant la norme et se substituant à elle,et son éventuelle illégalité par rapport à celle-ci ne pourrait être invoquée ultérieurement que dansles conditions limitatives qui pourraient être retenues pour l’exception d’illégalité des actesréglementaires (cf. ci-dessous).

- Cas de l’exception d’illégalité d’un acte réglementaire

Dans quelle mesure la règle posée par l’article L 600-1 du code de l’urbanisme ne pourrait-elle êtreétendue à l’ensemble des illégalités susceptibles d’entacher un document d’urbanisme ?

Une telle évolution s’inscrirait dans la ligne des dernières tendances de la jurisprudence relative à lalimitation des possibilité de retrait (CE 26 oct. 2001, Ternon), ou à la modulation dans le temps desarrêts d’annulation (CE 11 mai 2004, Association AC ! et autres).

On voit bien cependant l’objection : toute personne doit pouvoir contester une règle de droitlorsqu’on entend la lui appliquer, ou l’appliquer à une situation qui la concerne, dès lors qu’ellen’en a pas forcément eu connaissance auparavant.

Mais précisément, pour augmenter la sécurité en évitant les illégalités « à retardement », il s’agiraitde pousser les personnes qui entendent se prévaloir de l’illégalité d’un règlement à le contester dèssa publication.

S’ils ne l’ont pas fait, il leur resterait ensuite la possibilité, s’ils l’estiment illégal, de demander sonabrogation en application de l’article 3 du décret du 28 novembre 1983 et de la jurisprudenceAlitalia (CE 3 fév. 1989). Mais, dans l’intervalle, le texte aurait pu trouver application, et il nepourrait être contesté, selon la formule que l’on qualifie parfois de « coup parti ».

Cas de l’illégalité d’un acte faisant partie d’une opération complexe

La préoccupation serait ici la même, mais la solution plus nuancée.

S’agissant des DUP, le principe de légalité doit conserver une primauté évidente, dès lors qu’ils’agit de porter atteinte au droit de propriété.

155

On pourrait néanmoins envisager de limiter l’exception d’illégalité de la DUP, lors d’un recourscontre un arrêté de cessibilité, au cas où cette DUP n’aura pas été notifiée au propriétaire concerné.

Une telle notification n’est pas requise, et elle n’est pas envisageable pour les vastes périmètre desréserves foncières. Mais rien n’interdit à l’expropriant d’y procéder, et il pourrait ainsi provoquerune éventuelle contestation à son sujet, et, si celle-ci n’a pas été engagée, sécuriser la poursuite seson opération.

S’agissant des autres opérations complexes, on pourrait envisager une prescription des illégalitésaffectant les actes antérieurs à la décisions attaquée, à condition évidemment que ces actes aient étéportés à la connaissance des intéressés, et qu’ils aient pu faire l’objet d’une contestation de leur part.

Il conviendra alors de renoncer à l’irrecevabilité qui frappe actuellement les recours intentés contreceux de ces actes qui sont qualifiés de « mesures préparatoires », tels par exemple les appelsd’offres en matière contractuelle (CE 11 juillet 1994, Assoc. pour la protection des Gorges del’Ardèche).

L’idée serait donc de purger dès que possible les éventuelles illégalités entachant une opération encontraignant celui qui veut la contester à le faire dès son origine, à peine pour lui de ne plus pouvoirle faire ultérieurement.

b) Augmenter les possibilités de régularisation.

Parallèlement, l’organisateur d’une grande opération devrait pouvoir régulariser préventivement unacte attaqué, s’il apparaît que celui-ci comporte des illégalités.

On sait que la jurisprudence est sur ce point partie de positions strictes – légalité appréciée à la datede la décision, caractère indivisible des actes annulés – pour arriver aujourd’hui à des solutions plusnuancées.

Notamment, la possibilité de régulariser en cours d’instance une autorisation a été admise, d’abordpour des irrégularités de forme (CE 9 déc. 1994, SARL Séri), puis pour des vices affectant le fond(CE 2 février 2004, SCI La Fontaine de Villiers). De même, la substitution de motifs estaujourd’hui admise en dehors des cas de compétence liée (CE 6 fév. 2004, Mme Hallal).

Mais des progrès pourraient encore être faits, notamment dans deux directions.

La légalité sous réserve

Par référence à la position souvent adoptée par le Conseil Constitutionnel, lorsqu’il émet uneréserve d’interprétation, on pourrait concevoir que le juge administratif s’abstienne d’annuler unacte illégal, sous réserve que l’illégalité soit corrigée avant sa mise en œuvre.

Il ne s’agirait en somme que d’étendre au delà du jugement la possibilité de régularisation qui est,on l’a vu, de plus en plus admise en cours d’instance.

Il semble d’ailleurs que le projet de loi engagement national pour le logement ait en partie repris

156

cette suggestion dans un nouvel article L 600-5 du code de l’urbanisme.

La saisine préventive du juge

- On sait que, en application des articles L 212-1 et R 212-1 et s. du code de justice administrative,l’administration a la possibilité de consulter les tribunaux administratifs et les Cours administrativesd’appel. Mais ce n’est que par l’intermédiaire du préfet, et cette possibilité n’est pas fréquemmentutilisée.

On pourrait envisager un élargissement de cette faculté. Mais en toute hypothèse, il faut rappelerque les avis consultatifs ainsi donnés n’engagent pas le juge lui-même.

C’est donc à ce dernier qu’il serait souhaitable de pouvoir s’adresser, pour obtenir un examen rapidede la légalité des différentes décisions concourant à la réalisation d’une opération.

- Une telle procédure existe, sous la forme du référé-suspension. Mais elle n’est ouverte qu’à celuiqui conteste ces décisions, et qui fournit au juge une argumentation en ce sens. A l’inverse, onn’imagine pas le juge se livrant de lui-même à un audit de ces décisions, et pas davantage lepromoteur de l’opération argumentant sur les illégalités potentielles de l’opération qu’il a engagée.

Il serait en revanche concevable de contraindre le contestataire à exercer cette voie de procédure,ou, à défaut, à permettre au promoteur de l’opération de le faire dès lors que la contestation a étéengagée au fond.

On sait qu’actuellement une demande de référé-suspension n’a de chances d’être examinée que s’ily a urgence, et que le Conseil d’Etat a une conception particulièrement restrictive de cette notion.Ne pourrait-on au contraire envisager de contraindre celui qui conteste un acte à formerimmédiatement une demande de suspension, faute de quoi elle ne sera plus ensuite recevable ?

Et parallèlement, s’il n’utilise pas cette faculté, le promoteur de l’opération pourrait être autorisé àdemander lui-même au juge des référés de statuer sans tarder sur les moyens dont il est par ailleurssaisi dans la requête au fond.

La sécurité découlant de cet examen du dossier ne serait certes que relative, le juge du fond pouvantensuite statuer différemment.

- Elle pourrait cependant être quelque peu améliorée si l’on limitait la possibilité de présenter desmoyens nouveaux.

On sait en effet qu’aujourd’hui tous les moyens se rattachent à l’une des deux causes juridiques,légalité interne ou légalité externe, dégagées par la jurisprudence Intercopie (CE 20 fév. 1953), etque le fait d’avoir initialement articulé un moyen de chaque famille permet ensuite d’en développerautant que l’on souhaite.

Or cette distinction ne s’impose pas de manière évidente, du moins en ce qui concerne laconséquence qui lui a ainsi été attachée. On pourrait donc imaginer que le requérant soit tenu deformaliser rapidement ses critiques, par exemple dans un certain délai après l’introduction de sarequête si l’on estime trop bref le délai de recours contentieux.

157

Ces quelques propositions pour une sécurité améliorée des grandes opérations ne sont que des pistesde recherches, qui devraient évidemment faire l’objet d’une réflexion approfondie pour en vérifierla cohérence avec les principes traditionnels, ainsi que les conséquences pratiques.

LA MULTIPLICATION DES NORMES

La multiplication des exigences émises par la société et relayées par des règles de plus en plusnombreuses conduit à une augmentation des conflits de normes.

Il faut concilier la nécessité de construire des logements avec celle de préserver les espacesnaturels ; veiller au patrimoine culturel tout en respectant les normes de sécurité…

Dans de nombreux cas, il apparaît que cette conciliation est impossible et illusoire. Par exemple,s’agissant de l’accessibilité aux handicapés, il faut une rampe dans les établissements recevant dupublic. Or comment respecter cette obligation dans un musée qui est un monument historique ?

Afin d’apporter un certaine souplesse, il faudrait prévoir des dérogations. Toutefois, ces dérogationsdevront être encadrées par une procédure spécifique.

(Note pour M. Jegouzo : l’Angleterre échappe à ce phénomène de prolifération normative. Laplanification spatiale et l’occupation des sols se définissent au travers de simples orientationsgénérales auxquelles il peut être dérogé. Il suffit d’avancer une considération pertinente ( othermaterial consideration) pour pouvoir déroger aux règles d’urbanisme. Il faut également noter queleur système est très souple dans la mesure où leurs documents d’urbanisme n’ont qu’un caractèreindicatif.Exemple de la souplesse britannique : il existe des règles destinées à protéger les monumentshistoriques. Certaines créent même une présomption d’interdiction de démolir de tels édifices. Cesrègles ont un poids significatif, mais n’interdisent pas la démolition, si des « considérationspertinentes » conduisent à cette issue.)

158

Pièce jointe 1

Les difficultés liées à l’intervention de l’Etat dans l’application de la loi littoral

par Philippe Baffert, chef du bureau de la législation et de la réglementation à la sous-direction dudroit de l'urbanisme

L’application de la loi littoral n’est pas aisée. Des difficultés ont été mises en exergue par desrapports émanant du sénat et de l’Assemblée nationale.

Cette note n’a pas pour objectif de recenser ces difficultés, mais d’en souligner une bienparticulière. Il s’agit des problèmes liés à l’accord du représentant de l’Etat pour l’urbanisation desespaces proches du rivage.

La conception extensive des espaces proches du rivage entraîne l’obligation d’obtenir l’accord dupréfet dans des situations où cela ne se justifie pas toujours (I).Or, cet accord est source d’un abondant contentieux, et l’illégalité de cet accord peut avoir desconséquences non négligeables, notamment d’un point de vue financier (II).Un encadrement plus strict du recours à l’accord du représentant de l’Etat serait dès lorssouhaitable.

I) Une intervention excessive de l’Etat dans les extensions limitées de l’urbanisation

La loi littoral ne semble pas préconiser une intervention excessive de l’Etat pour son application.

Toutefois, dans la pratique, le préfet est souvent amené à donner un accord, qui n’est, en réalité, pasnécessaire.

A- Les accords du représentant de l’Etat dans la loi littoral

La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 dite loi littoral prévoit à deux reprises un accord du représentant del’Etat.

D’une part, l’article L. 146-4-I du code de l’urbanisme dispose que : « l’extension de l’urbanisationdoit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameauxnouveaux intégrés à l’environnement. Par dérogation aux dispositions de l’alinéa précédent, lesconstructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avecle voisinage des zones habitées peuvent être autorisées, en dehors des espaces proches du rivage,avec l’accord du préfet après avis de la commission départementale compétente en matière denature, de paysages et de sites. Cet accord est refusé si les constructions ou installations sont denature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages. »

Le contentieux relatif à cet accord n’est pas très important.

159

Le seul exemple qui m’a été donné par le service du contentieux est un arrêt de la CAA de Nantesen date du 07 juin 2005, Ministre de l’équipement c/ association « Aber et Campagne ». Le préfetdu Finistère a accordé à une société un permis de construire pour l’édification d’une usine devalorisation de matières organiques. Cet accord a été déclaré illégal par la CAA de Nantes car leprojet autorisé consistait en la construction d’une usine d’une SHON de 6 438 m² composéenotamment d’un conduit de cheminée de 25 mètre de hauteur. La construction aurait donc été denature à porter atteinte au paysage environnant.

D’autre part, en vertu des dispositions de l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme : « l’extensionlimitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieursdésignés à l’article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 doit être justifiée et motivée, dans le planlocal d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activitéséconomiques exigeant la proximité immédiate de l’eau.

Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositionsd’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional ou compatible avecun schéma de mise en valeur de la mer.

En l’absence de ces documents, l’urbanisation peut être réalisée avec l’accord du représentant del’Etat dans le département. Cet accord est donné après que la commune a motivé sa demande etaprès avis de la commission départementale des sites appréciant l’impact de l’urbanisation sur lanature. Les communes intéressées peuvent également faire connaître leur avis dans un délai de deuxmois suivant le dépôt de la demande d’accord. Le plan local d’urbanisme doit respecter lesdispositions de cet accord. »

Cet accord du préfet est un acte préparatoire et ne constitue pas une décision susceptible de recours.

Toutefois, l’illégalité de l’accord (ou du refus) du préfet peut être invoquée à l’appui d’un recourscontre un permis de construire fondé sur les dispositions de la loi Littoral (CE, 14 octobre 1998,Mme de Grancourt de la Taille : req. N° 179.888 : BJDU 1/99, p. 54).

Lorsque le préfet donne son accord à une opération, rien n’interdit à l’autorité chargée de prendre ladécision de refuser l’autorisation sollicitée.

Cette jurisprudence ne constitue qu’une traduction, en matière d’avis conforme, des principestraditionnels appliqués aux décisions faisant suite aux mesures préparatoires. Ces mesures nepeuvent immédiatement être contestées mais à l’appui d’un recours contre une décision ultérieure,celle qui en fait application, il est toujours possible d’invoquer l’illégalité qui entacherait la mesurepréparatoire et d’obtenir pour cette raison l’annulation de la décision attaquée.

L’accord du préfet n’est nécessaire que lorsqu’il s’agit des espaces proches du rivage. Lajurisprudence a précisé cette notion en déterminant des critères, à savoir, la distance entre le terrainet le rivage de la mer, la co-visibilité et les caractéristiques des espaces séparant la mer du terrain(CE, 03 mai 2004, Barrière de Guérande, req. 251534).

Cependant, en dépit de ces précisions, certains terrains sont qualifiés de proches du rivage alors queles trois critères jurisprudentiels ne sont pas remplis.

160

B- Une conception extensive des espaces proches du rivage

Fréquemment, les directions départementales de l’équipement surdimensionnent les espacesproches du rivage afin de conserver un contrôle sur les autorisations de construire.

Une illustration récente est donnée par la décision de la Cour administrative d’appel de Nantes du 6juin 2006, Société Poitevin Construction.

Le préfet de Loire-Atlantique a déféré un arrêté du maire de Piriac-sur-mer autorisant unlotissement à usage d’habitations sur une superficie de 14 073 m².

Le préfet estime qu’il s’agit d’un espace proche du rivage. Par conséquent, le projet nécessitait,selon lui, son accord. Par un jugement du 6 janvier 2005, le Tribunal administratif de Nantes aannulé l’arrêté du maire.

Toutefois, la Cour administrative d’appel de Nantes a estimé que le terrain sur lequel la société a étéautorisée à créer un lotissement ne constitue pas un espace proche du rivage au sens du II del’article L. 146-4 du code de l’urbanisme (distance de 600 m ; absence de co-visibilité ; espaceurbanisé séparant le rivage de la mer du terrain).

Ainsi, même lorsque les critères posés par l’arrêt Barrière ne sont pas remplis, le représentant del’Etat considère ces terrains comme espaces proches du rivage.

Cette dérive n’est pas sans conséquence. L’accord du préfet est souvent un préalable à desopérations de grande envergure, telles que la création de zones d’aménagement concerté.

En outre, les directions départementales de l’équipement rencontrent parfois des difficultés dans lacompréhension de la loi qui les amènent à solliciter l’accord du préfet dans des cas non prévus. Unexemple emblématique peut être donné par un courrier que le ministère de l’équipement a reçurécemment. Une DDE interrogeait le ministère sur le point de savoir si, en application du 3° alinéade l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme, il fallait recueillir l’accord du préfet sur lesdispositions d’urbanisme proposées dans le projet de PLU pour les espaces proches du rivage. Elleaffirmait que certaines DDE suivaient la procédure consistant à obtenir l’accord du préfet aprèsconsultation de la commission départementale des sites et des paysages afin de «sécuriser laprocédure PLU ».

Ainsi, du fait d’une hésitation relative à l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme, un accord dupréfet absolument pas exigé par le texte a été sollicité par de nombreuses DDE. Cela expose l’Etat àdes risques indemnitaires considérables.

Enfin, il arrive que le préfet donne son accord malgré l’existence des documents d’urbanisme visésà l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme. Dans le cadre de la ZAC de Port-Argelès, c’estprécisément ce qui s’est produit (cf. ci- dessous).

II- Les conséquences d’une intervention excessive de l’Etat

La conception extensive des espaces proches du rivage et les accords non exigé par les textesimpliquent une intervention excessive de l’Etat.

161

Par conséquent, le risque contentieux est multiplié inutilement.

A- Un contentieux abondant

Quelques exemples récents (année 2006) des contentieux relatifs aux conséquences de l’illégalité del’accord pour une extension de l’urbanisation (L. 146-4-II) :

ZAC du Bas Lauvert à Antibes, ZAC/2001/3293

- Excès de pouvoir : illégalité de la ZAC. Par un arrêté du 23 mars 1990, le préfet a approuvé le plan d’aménagement de zone modifié de laZAC du Bas Lauvert.Cet arrêté est attaqué pour excès de pouvoir. Par une décision du 25 mai 1998, le Conseil d’Etatannule cet arrêté pour méconnaissance des dispositions du II de l’article L. 146-4 du code del’urbanisme.En effet, le PAZ prévoyait la construction de 170 000 m² de SHON. Une telle opération ne sauraitêtre regardée comme une extension limité de l’urbanisation et ne satisfait donc pas aux exigencesposée par le II de l’article 146-4 en ce qui concerne toute urbanisation portant sur un espace prochedu rivage.

- Recours en responsabilité.Recours en responsabilité contre l’Etat et la commune d’Antibes pour avoir autorisé illégalement lacréation et la réalisation d’une ZAC dans un espace proche du rivage.L’audience est prévue le 5 octobre 2006 au TA de Nice. Le risque est évalué par la DDE à6.610.000 euros.

ZAC de la Tessonnière au Rayol-Canadel (ZAC2004/5755).CAA de Lyon du 6 juin 2000 :- Responsabilité : Par décision du 10 juin 1988, le préfet du Var a donné son accord à l’opération deZAC envisagée par la commune de Rayol-Canadel, en application des dispositions de l’article L.146-4-II du code de l’urbanisme. Le préfet du Var ne pouvait légalement délivrer cette autorisation,sans vérifier que le projet ne portait pas atteinte à un site naturel remarquable au sens de l’article L.146-6 du même code. Ainsi, en délivrant dans ces conditions cet accord, le préfet a commis unefaute de nature à engager la responsabilité de l’Etat.L’accord préfectoral visé à l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme est illégal. Cependant, lerisque indemnitaire n’est pas trop élevé car le total des recettes des aménageurs excède le total deleurs préjudices.

ZAC de Port Fréjus, ZAC 2003/5222.- Excès de pouvoir.Par un arrêté du 7 décembre 1989, le préfet du Var a déclaré d’utilité publique l’opération deconstruction dite de Port Fréjus. Ce projet consistait en la réalisation, au bord de la Méditerranée,d’un programme de près de 175 000 m² de SHON, correspondant à un COS moyen de 0,6 dont 90%à usage d’habitation, dans le cadre d’une ZAC.Cet arrêté a été annulé par le Conseil d’Etat le 27 février 1995 en raison de son illégalité internetenant à la méconnaissance de la loi littoral.

- Responsabilité.

162

Du fait de l’illégalité de l’arrêté : le programme pour la réalisation duquel a été pris l’arrêté neconstitue pas une extension limitée de l’urbanisation. Dès lors, l’acquisition des terrains nécessairesà la réalisation de ce programme ne pouvait légalement être déclarée d’utilité publique.Du fait de la carence de l’Etat dans l’exercice du contrôle de légalité :Le projet de Port Fréjus ne constituait pas une extension limitée de l’urbanisation. Ainsi, ladélibération du conseil municipal de Fréjus du 23 février 1987 approuvant le plan d’aménagementde la ZAC est illégale. La préfecture du Var a été associée à la commune dans le processusd’élaboration du projet. Par conséquent, l’inaction du préfet du Var lors de l’adoption du PAZ en1987, puis lors de la délivrance de permis de construire dans ce cadre juridique, est constitutived’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat. Condamnation : 4.300.965,79 euros à verser à la commune de Fréjus par une décision de la CAA deMarseille du 29 mai 2006.

SA Peninsula Golf Promotion à Gassin ZAC 2004/5687.- Excès de pouvoir : Par une décision du 12 février 1993, le Conseil d’Etat a déclaré illégal l’accorddu préfet du 15 octobre 1987 concernant la création de la ZAC.L’opération de construction comportait deux hôtels de 140 chambres au total, deux résidences detourisme offrant 80 logement en tout, et des bâtiments d’habitation collective et individuelle de 300logements. La SHON de l’ensemble des constructions prévues s’élève à 44 870 m² sur un terrainboisé de 25 hectares.Qu’en conséquence, une telle opération ne constitue pas une extension limitée de l’urbanisation,seule autorisée par les dispositions précitées de l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme. C’esten méconnaissance de ces dispositions que le préfet a donné son accord à la création de la ZAC.Illégalité de l’accord pour l’extension d’urbanisation (L. 146-4-II)

- Responsabilité : Audience repoussée en 2007. Toutefois, le TA a rejeté l’action en responsabilitécar une nouvelle ZAC a été autorisée donc les dépenses engagées pour la 1ère ZAC ne l’ont pas étéen pure perte. La société demande une expertise.

ZAC des Fontaines de Grimaud : - Excès de pouvoir : La CAA de Lyon a annulé par une décision du 31 décembre 1996, ladélibération du conseil municipal de Grimaud du 21 novembre 1991 portant approbation duprogramme des équipements publics et des modalités prévisionnelles de financement de la ZAC.Les requérants excipaient de l’illégalité de la délibération du 12 décembre 1990 portant création dela ZAC.La commune avait soulevé la faute de l’Etat dans le contrôle de légalité et pour l’accord L. 146-4-II.Audience repoussée en 2007.

ZAC du golf de Frégate à Bandol, ZAC 2000/2481.CAA de Marseille du 31 mars 2005 : - Excès de pouvoir : par arrêté du 5 mars 1990, le préfet du Var a autorisé la création de la ZAC dugolf de Frégate. Or, le préfet ne pouvait légalement délivrer cette autorisation sans vérifier que leprojet ne portait pas atteinte à un site naturel proche du rivage et qui devait être protégé au regarddes dispositions des articles L.146-4 II et L 146-6 du code de l’urbanisme.

- Responsabilité : Ainsi, en autorisant la création de la ZAC, le préfet du Var a commis une fautequi est de nature à engager la responsabilité de l’Etat.

163

ZAC de Port-Argelès

- Responsabilité : Par arrêté en date du 6 février 1986, le ministre de l’urbanisme, du logement etdes transports a créé la ZAC de Port-Argelès sur une largeur du littoral d’environ 800 mètres. Elledevait permettre la création de 3800 logements et 15000 m² de surface commerciale.Une telle opération ne peut, eu égard à son implantation et à sa densité et compte tenu descaractéristiques de la commune d’Argelès-sur-Mer, être regardée comme une extension limitée del’urbanisation.L’arrêté en date du 6 février 1986 est donc illégal.Le préfet a donné son accord au PAZ par décision du 25 août 1986, dans le cadre des dispositionsde l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme. Cet accord ne prenait pas en compte les exigencesde la règle de l’extension limitée et était donc illégal. Cette faute est de nature à engager laresponsabilité de l’Etat.

La Cour administrative d’appel de Marseille a condamné l’Etat dans une décision du 18 mai 2006 àverser 667.448 euros.Il faut noter que le préfet a donné son accord en dépit de l’existence de documents régionauxd’aménagement visés à l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme. La décision préfectoralerevêtait donc un caractère superfétatoire comme le souligne le jugement du TA de Montpellier du31 décembre 1998.

ZAC de Tougues à Chens-sur-LémanLe préfet de la Haute-Savoie a, en application des dispositions du II de l’article 146-4 du code del’urbanisme, donné son accord le 25 mars 1988, à la création d’une ZAC en bordure du lac Léman.Par deux délibérations en date du 13 janvier 1992, le conseil municipal a autorisé la signature d’uneconvention en vue de la réalisation de la ZAC de Tougues et a prévu la création sur un secteurcontigu d’une seconde ZAC dite ZAC du port.

Par une décision du 26 mars 1999, le Conseil d’Etat a confirmé l’annulation des deux délibérationsau motif que l’opération envisagée, dès lors qu’elle ne constituait pas une extension limitée del’urbanisation, ne pouvait être réalisée sur un espace proche du rivage du lac Léman.

L’illégalité de cet accord entraîne des condamnations indemnitaires non négligeables. Le montantdes condamnations de l’Etat depuis dix ans est d’environ 5.331.365 euros. Il faut noter que la procédure est longue entre l’annulation pour excès de pouvoir et le recours enresponsabilité.

Le montant des condamnations prononcées par les juridictions administratives contre l’Etat est doncpeu révélateur, car la plupart devrait intervenir d’ici la fin de l’année ou en 2007 pour des accordsdonnés à la fin des années 80 et début 90’s.

Il est donc difficile d’estimer précisément les indemnités découlant de l’accord du préfet. Toutefois,il est possible de dire avec certitude qu’elles s’élèvent à plusieurs millions d’euros.Ces condamnations sont fréquemment divisées entre la commune et l’Etat.

B- Le partage de responsabilité du fait de l’autonomie des décisions

Dans certains cas, l’accord du représentant de l’Etat est obligatoire pour que la commune puisseautoriser une construction dans un espace proche du rivage. Deux décisions distinctes sont donc

164

nécessaires : l’accord du préfet et l’autorisation du maire.

Depuis un arrêt du Conseil d’Etat (CE, Ass, 26 octobre 2001, M. et Mme Eisenchteter), il estclairement établi que l’accord du préfet a la nature d’un avis conforme et le refus d’un tel accord,qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pasune décision susceptible de recours.

Toutefois, la légalité d’un tel refus peut être contesté à l’appui d’un recours dirigé contre la décisionprise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande et ce, quel que soit le sens de la décisionprise.

Ainsi, l’autorité compétente peut également ne pas tenir compte d’un refus d’accord du préfet si elleestime ce refus illégal et il appartiendra alors, le cas échéant, au juge de se prononcer sur la légalitédu refus d’accord et d’en tirer les conséquences.

Dès lors, il apparaît que le maire n’est pas totalement lié par un refus d’accord du préfet, puisqu’ilpeut passer outre, sous le contrôle du juge, s’il le considère comme illégal.

Parallèlement, le maire n’est pas complètement lié par l’accord donné par le préfet. En effet, dansune telle hypothèse, la commune a, certes, la possibilité de poursuivre l’opération mais également lafaculté de décider de renoncer à son projet d’urbanisation.

Ainsi, le préfet et le maire sont respectivement responsables des conséquences d’un accord illégal etd’une autorisation illégale. C’est la raison pour laquelle, les indemnités devant être versées à la suitede l’annulation d’une zone d’aménagement concerté sont réparties entre l’Etat et la commune.

Par exemple, s’agissant de la ZAC du golf de Frégate à Bandol, la Cour administrative d’appel amis un tiers du montant à la charge de l’Etat, un tiers pour la commune, et un tiers pourl’aménageur.

Ainsi, plusieurs problèmes peuvent être identifiés :

- Une dilution des responsabilités s’opère du fait de cet accord.

- L’Etat se retrouve impliqué dans de nombreux contentieux notamment indemnitaires aux côtés descommunes. Or, fréquemment, la nécessité d’obtenir l’accord du préfet est liée à unsurdimensionnement des espaces proches du rivages. Par conséquent, l’Etat se trouve engagé dansdes litiges auxquels il ne devrait pas être partie.

- Comme l’accord du préfet est un acte préparatoire et donc insusceptible de recours, le risque d’uneannulation par la voie de l’exception d’illégalité est très présent. Les opérations de grandeenvergure sont souvent suffisamment avancées pour que l’annulation prononcée pour violation del’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme soit très coûteuse pour l’Etat.

165

166

Pièce jointe 2

Réflexions sur l'évaluation de la qualité juridique de la production du ministère par François Duval conseiller du directeur général des routes pour les affaires juridiques

I - Des critères de qualité spécifiques pour les activités opérationnelles.

Pour juger de la qualité juridique d'une activité comportant la réalisation d'une infrastructurenouvelle, le critère des contentieux et de leur succès, s'il ne doit pas être négligé, n'est pas pourautant le seul à prendre en considération.

D'autres analyses plus subtiles paraissent s'imposer au delà de ce critère pour évaluer la qualitéjuridique de la production de notre ministère.

Par exemple, il est loin d'être évident que la réglementation du droit des sols soit d'autant meilleurequ'il y aurait moins de contentieux en valeur absolue ou d'annulations prononcées.

Cela vaut aussi pour l'activité juridique du ministère en dehors de la fonction réglementation.

Le ministère est en effet un acteur économique à part entière, soit comme acteur direct, soit au titrede la tutelle d'organismes publics divers, qu'il réalise des infrastructures, qu'il en exploite ou qu'ilrégule une activité économique globale comme le transport aérien.

À l'occasion de ces activités, les directions techniques du ministère sont amenées à avoir uneproduction juridique non réglementaire : passation de marchés, rédactions de contrats, actesdéclaratifs d'utilité publique, décisions de gestion domaniale, notamment. Le ministère est alorsutilisateur du droit plus que autorité auteur de la réglementation, et applique des règles qui émanentle plus souvent d'autres départements ministériels. Il peut alors en constater les défauts et tenter depromouvoir les modifications qui lui paraîtraient utiles.

Les activités juridiques du ministère sont alors celles de tout acteur :

➢ - détecter l'existence d'une règle de droit applicable,➢ - analyser les modalités de son application,➢ - organiser le processus en cours pour s'assurer du respect de la règle,➢ - défendre les contentieux fondés sur la méconnaissance de la règle.

A cet égard, il n'est pas toujours évident d'identifier toutes les règles qui s'appliquent à nos activités.Notre ministère n'est en effet pas encore parfaitement organisé pour assurer une veille juridique, à lafois globale, tout en étant simultanément adaptée à chaque secteur d'activité, pour permettre à toutacteur de terrain (du niveau déconcentré) d'avoir les outils nécessaires pour analyser telle ou telleaction dans toutes ses composantes (y compris fiscales, droit des sociétés, etc.).

L'inconvénient d'une documentation juridique générale (tout autant que d'un service généraliste) estqu'il est très difficile à un non juriste de trier dans la masse d'informations et de dégager des

167

compétences intégrant la problématique de chaque métier.

De ce point de vue, les documentations "sectorielles" spécifiquement orientées vers les métiers sontsans doute plus aisément utilisables qu'une bibliothèque juridique ou administrative généraliste,bien entendu indispensable par ailleurs mais qui ne remplace pas, par exemple, la réglementationtechnique diffusée par le SETRA ou la base de connaissance routière diffusée par la DGR).

Au delà de la formation, le maintien et le développement de l'information pertinente adaptée àchaque utilisateur est un élément clé de l'amélioration de la qualité de la production juridique. Ilconvient ici de poursuivre les progrès considérables qui ont été faits en matière de documentation,notamment en ligne.

II - Le cas des procédures complexes

Les procédures complexes sont souvent à l'origine de difficultés particulières.Il est difficile ici de lister des outils permettant d'améliorer la production juridique du ministère,dansla mesure où il s'agit bien, dans des situations très diverses, de pallier les insuffisances desincohérences d'une réglementation qui lui échappe.

Quelques pistes de réflexion peuvent apparaître grâce à l'examen de quelques exemples.La direction générale des routes a pour mission de concevoir, réaliser et exploiter de grandsouvrages linéaires, soit directement (par les soins de ses services extérieurs), soit dans le cadre d'unedélégation de service public (PPP ou concession).

A cette fin, l'administration doit (entre autres) appliquer la réglementation de l'expropriation, del'environnement, des marchés publics, du code de la voirie routière.

Or, ces textes, conçus pour régler des situations finalement assez simples ne sont pas toujours (peut-on dire pas souvent ?) adaptés à la complexité de la vie réelle.

La réglementation de la commande publique

La littérature sur ce sujet comme l'examen des recueils de jurisprudence font ressortir la complexitéde cette réglementation.

Malgré les progrès accomplis dans la simplicité rédactionnelle du code, les nouvelles rédactionslaissent subsister de très nombreuses règles pas toujours claires ni correctement articulées avec lesprescriptions européennes... qui peuvent être clarifiées dans un sens ou dans l'autre par lajurisprudence.

Tout d'abord, opérations complexes ou non, notre ministère n'a pas eu toujours le réflexe d'informerinstantanément les services compétents pour passer les marchés ; par exemple, lorsqu'un jugement,même frappé d'appel, intervient en proposant une interprétation (généralement dans un sens pluscontraignant par rapport aux pratiques) il conviendrait de réagir dans les heures qui suivent pourrecommander aux services d'intégrer la nouvelle contrainte (sans attendre confirmation en appel), cedans un souci de minimiser les risques d'annulation.

L'incertitude ou même la croyance que la jurisprudence nouvelle n'a aucun fondement ne doit pas

168

empêcher qu'elle doive être considérée comme constitutive, fut-ce à titre temporaire, d'un nouveaudroit positif dont les services doivent immédiatement tenir compte dans l'objectif de minimiser lesrisques d'annulation.

On donnera quelques exemples de problèmes particuliers d'application du droit de la commandepublique en matière de réalisation d'infrastructures du réseau routier national.

Les paradoxes du choix des concessionnaires

Les règles de transparence et de concurrence peuvent avoir des effets paradoxaux : ainsi, les critèresde choix du concessionnaire sont en pratique la "qualité" des prévisions économiques del'exploitation et la limitation du coût du projet, dont la qualité technique est également contrôlée.Le concédant exerce sa fonction de choix sous le contrôle du juge, sans avoir la possibilité demodifier le contenu du contrat mis en compétition pour tenir compte de l'architecture économique,technique et financière des propositions et s'y adapter.

Or, dans le cadre des procédures de passation (en pratique un véritable appel d'offres), le projet decontrat initial mis à la disposition des candidats peut produire des effets pervers si ces derniersadaptent astucieusement leur proposition.

Par exemple, malgré les précautions initiales, il est très difficile de se protéger contre un montage"fabriqué" par le candidat en fonction du projet de contrat sur lequel il doit fournir une offre. Unetelle démarche peut consister à faire des propositions artificielles dans le but d'obtenir le contrat àn'importe quel prix, afin de réaliser les travaux et d'engranger les bénéfices correspondants puis, encas de difficultés d'exploitation et notamment de réalisation du risque trafic, de transférer ce risqueau concédant en utilisant complètement les possibilités d'indemnisation ouvertes au concessionnairepar le jeu de la théorie de l'imprévision.

Si l'on protège dans le projet initial du contrat (par exemple en exigeant des garanties très élevées decapacité ou de crédibilité), d'autres candidats ne pourront pas présenter des offres valables, ce quipeut aboutir à une absence de concurrence réelle, à moins que le contrat soit alors considéré commen'étant plus "aux risques du concessionnaire" ce qui conduit à une requalification en marchés detravaux (confère le stade de France)60.

De ce point de vue, on doit s'interroger sur la pertinence des procédures qui aboutissent à ce que, enpratique, en France, seuls les grands groupes de BTP sont candidats aux concessions autoroutièresou ferroviaire.

Il est tout aussi vrai que, dans d'autres circonstances, des contrats directement négociés n'ont pasété, en ce qui concerne leur contenu, tout à fait satisfaisants.

Il n'existe donc pas de solution miracle mais on ne peut nier que la formalisation trop rigide desprocédures de mise en concurrence peut avoir un effet pervers sur la qualité juridique des contrats,laquelle pourrait être parfois meilleure dans un système de négociation.

60 On peut sur ce point relever le paradoxe suivant lequel un marché de travaux serait, par ailleurs, illégal puisque lanégociation n'a pas porté sur le prix, lequel résulte du trafic et est inconnu, même s'il est dans la mesure du possibleprévu.

169

À cet égard, au moins dans le monde réel et non dans celui abstrait de la réglementation, il estparfaitement utopique de prétendre qu'il est possible sur des conventions de délégation aussicomplexes et après un appel de candidature et un appel d'offres, et si l'on respecte les principes de laloi "SAPIN" et du droit européen, de réellement négocier sur le fond du contrat.

Par exemple, il est, compte tenu du risque contentieux, à peu près impossible de remettre en cause,en cours de procédure, les prévisions qui avaient été initialement communiquées aux candidats.A cet égard, les quelques jurisprudences qui ont admis une modification significative des conditionsd'exécution de délégations de service public sont trop rares pour rassurer le concédant (affaireORT).

Historiquement, le jeu pervers de la concurrence a abouti, à la demande de la Cour des Comptes, àinciter les candidats à rehausser artificiellement leurs prévisions de trafic, l'administration étantcritiquée pour en accepter le pessimisme, lequel était supposé avoir pour objectif de permettre desrecettes anormales.

Outre que, si les recettes sont supérieures aux prévisions, le public bénéficie, normalement, d'unebaisse des tarifs, et que la crainte de la Cour des Comptes de voir se dégager des super bénéficesétaient exagérée, la surestimation du trafic sous la pression de l'administration lors de la négociationdu contrat a conduit à la déconfiture de la société et à la reprise de la totalité du passif par leconcédant (pour échapper aux conséquences bien pires d'une -résiliation/déchéance du contrat autitre de l'imprévision)61, les actionnaires de la société pour leur part ont engrangé les bénéfices de laconstruction, dont le montant a, au moins dans un cas, été supérieur au capital social souscrit par lessociétés actionnaires (ex AREA ou encore APEL).

La qualité du processus juridique supposerait normalement qu'il soit possible au concédantd'appliquer simplement la règle de droit, laquelle prévoit, dans un premier temps, un choix, dans unsecond temps une négociation. Or, il est irréaliste de prétendre que l'on juge le concessionnaire surson prix, ce dernier étant purement prévisionnel et aucune sanction ne pouvant sérieusement êtreimposée en cas de dépassement (il y a toujours de bonnes raisons), ce d'autant plus que le projet enest au stade de la déclaration d'utilité publique et non complètement calé.

De même le concessionnaire ne peut pas être choisi au regard des bénéfices qu'il escompte puisque,si ses profits ne se réalisent pas, l'administration le couvrira au titre de la théorie de l'imprévision (lasuppression de l'adossement aggrave le risque de mise en cause de la garantie de l'Etat).

Dans le but d'échapper à ce risque, l'administration ne peut plus, compte tenu du risque decontentieux sur la passation, faire un choix "intuitu personnae" sur une proposition apparemmentmoins "favorable", mais beaucoup plus fiable. Il lui serait trop difficile, en cas de contentieux, dejustifier son choix.

Par ailleurs, l'idée suivant laquelle il est possible, après le choix, de négocier avec le candidat estirréaliste.

61 Les emprunts engagés pour réaliser l'autoroute étaient garantis par l'Etat qui avait en plus exigé que la levée desfonds soit effectuée majoritairement sur les marchés étrangers. Or, la société mise en liquidation, sa totalité descréances devenait exigible et, comme l'Etat est tenu d'honorer les dettes souscrites directement pour réaliserl'ouvrage, il y avait un risque non négligeable d'être contraint d'effectuer des versements très importants.

170

La règle de droit est formellement appliquée, mais elle n'est en fait pas utilisable pour fonderréellement le processus de décision.

Il y a ici une difficulté incontestable qui apparaît dans les concessions emportant construction etexploitation de grands ouvrages, au-delà du moins d'un certain seuil de complexité et d'autonomielaissée au concessionnaire62

L'inadaptation de certains concepts aux opérations complexes

La loi sur la maîtrise d'ouvrage publique indique que le maître de l'ouvrage doit "arrêter sonprogramme" avant de passer les marchés de maîtrise d'oeuvre et de travaux.

Dans certaines opérations complexes, la notion de maître d'ouvrage est indéterminée (par exempleune route répondant à une demande de deux départements) comme dans le cas fréquent où lepropriétaire des emprises n'est pas la personne publique pour le compte de laquelle l'opération estréalisée : cas de la déviation d'une route nationale rendue nécessaire par une opérationd'aménagement urbain, par exemple (il y en a des quantités d'exemple en particulier en Ile deFrance, mais aussi à Marseille – L2...).

En l'état actuel,des divergences d'analyse apparaissent fréquemment sur la qualification des acteurset sont de nature à priver certaines de ces opérations de toute sécurité juridique.

La passation des marchés de maîtrise d'oeuvre

Il semble que la France est le seul pays qui organise spécifiquement et de manière obligatoire uneprocédure de passation des marchés de maîtrise d'oeuvre assortie d'une réglementation sur leurcontenu. Or les règles applicables, conçues pour le bâtiment, ne le sont en aucune façon pour laréalisation d'un grand projet complexe d'infrastructure linéaire dont le programme au sens de la loiMOP ne se fige définitivement qu'au moment de la construction63.

En particulier, les infrastructures routières sont caractérisées par leur interférence très forte avecleur environnement et il n'existe pas de projet dont un programme détaillé puisse être écrit avant decommencer à être transcrit par un maître d'oeuvre en éléments techniques, architecturaux etéconomiques.

Cela amène à découper les missions de maîtrise d'oeuvre, aucun opérateur privé ne pouvants'engager sur des contrats dont on ne sait pas s'ils aboutiront à passer en viaduc ou en tunnel sansparler du tracé lui-même qui peut être en permanence remis en cause.

62 Par exemple, les propositions différentes de financement d'un projet devraient permettre à l'administration d'adapterle contenu du contrat pour tenir compte du risque éventuellement transféré sur l'administration. Un financementCORPORATE peut apparaître extrêmement solide, mais, s'il est associé à une offre optimiste en ce qui concerne leniveau des recettes escomptées ainsi qu'à une évaluation du coût de la construction élevée, il n'est pas interdit depenser que le candidat envisage éventuellement avec tranquillité l'hypothèse suivant laquelle les recettes nerépondant pas aux espérances, la théorie de l'imprévision associée éventuellement à une déchéance, même si elle luifait perdre le capital, il sera quand même gagnant car la perte sera plus que largement couverte par les bénéficesengrangés par les entreprises constructrices ou les banques associées ayant traité les fonds.

63 Cette situation est peut être irrégulière, mais elle ne paraît pas évitable. Curieusement, la réalité ne se plie pas (pascomplètement du moins) à la règle de droit.

171

Accessoirement, l'administration ne sait toujours pas comment elle pourrait choisir "sur concours"un maître d'oeuvre pour réaliser 50 km de route... dont les conditions de réalisation ont des impactstellement politiques qu'ils relèvent "du maître de l'ouvrage"64.

La passation de tels contrats procède à l'évidence de procédures inadaptées, incluant nécessairementdes avenants interdits, interdiction que l'on contourne par la pratique de tranches conditionnellesnon clairement définies, etc...

La qualification de maîtrise d'oeuvre ou de sous-traitance

En pratique, les directions départementales de l'équipement jouent un rôle de maître d'oeuvred'ensemble qui consiste essentiellement à fournir une traduction technique à un programme et àassurer le contrôle de sa réalisation. Ceci étant, un grand nombre de tâches élémentaires sonteffectuées à l'extérieur par l'ingénierie privée. Le MOA définit les diverses études à réaliser enfonction du cas particulier que présente chacun des projets ; il doit en particulier définir le niveau dequalification requis sur les différents sujets et savoir par exemple quand un bureau d'études courantsuffit et quand il faut recourir à des experts.

Il lui appartient ensuite d'assurer la cohérence de ces études et d'arbitrer entre des optionsantagonistes. Ceci nécessite un véritable professionnalisme qui n'est pas celui des bureauxantagonistes. Ceci nécessite un véritable professionnalisme qui n'est pas celui des bureauxspécialisés dans les diverses disciplines techniques (calculs de structures, géotechniques, chaussées,tracé, acoustique, études faunistiques et floristiques, études paysagères, ...).

Or, si on doit reconnaître que cette problématique est partiellement prise en considération, au prix,d'ailleurs d'une incohérence entre la loi MOP et son décret d'application du 29 novembre 1993relatif aux missions de maîtrise d'oeuvre.

En effet, la finalité de la maîtrise d'oeuvre est d'apporter une réponse architecturale, technique etéconomique au programme du maître d'ouvrage. La finalité de cette démarche est notamment que lemaître d'oeuvre doit s'engager vis à vis du maître d'ouvrage sur le coût de la réalisation. Or, pour lesinfrastructures, la loi MOP permet aux maîtres d'ouvrage de ne confier au maître d'oeuvre quequelques éléments de mission. Dans un tel cas, la réunion de ces éléments ne permet pas toujours deresponsabiliser le maître d'oeuvre sur un coût, comme cela est prévu à l'article 30 du décret.

Cette ambiguïté se retrouve dans l'article 74 du code des marchés publics.

Certaines autorités mettant en avant l'esprit de la loi dénient à l'administration la possibilité deprofiter de cette souplesse.

Il est demandé aux maîtres de l'ouvrage infrastructures de se caler sur les procédures de réalisationd'un bâtiment, pour lequel le rôle du maître d'oeuvre est de répondre à un programme clair, ce quipermet de lui imposer le respect d'un coût prévisionnel.Si ce concept est éventuellement transposable aux opérations de réalisation, par exemple, d'unouvrage d'art, il ne l'est pas lorsqu'il s'agit de concevoir une opération routière en milieu urbain

64 Lequel doit gérer, à son corps défendant, toutes les évolutions socio-politiques qui entourent des projets dont ladurée de vie est parfois de l'ordre de 30 années (ex. : LINO). Comment concevoir un marché de maîtrise d'oeuvresur une telle opération ?

172

dense. Dans de tels cas le programme initial se résume à aller d'un point à un autre en s'adaptant aumieux à l'ensemble des contraintes sociologiques et environnementales dans des conditionsacceptables par les populations concernées.

Les décisions relatives à la prise en compte des exigences du milieu extérieur ne sont pas maîtriséespar les services du maître d'ouvrage. Des décisions successives aboutissant à des modifications del'ouvrage répondent à des demandes qui apparaissent au fur et à mesure que le projet est élaboré etréalisé. Jusqu'au dernier moment et bien après la déclaration d'utilité publique des adaptations sonten effet nécessaires, imposées au maître de l'ouvrage, sans qu'il soit toujours possible d'en prévoir,sinon la demande, du moins la décision d'y donner satisfaction.

Ainsi, les choix de réaliser un franchissement de fleuve par un tunnel ou un viaduc, celui de lalongueur des tranchées couvertes, de la profondeur des enfouissements, échappent le plus souventau maître d'oeuvre et sont le résultat de négociations qui se poursuivent, y compris au moment de laréalisation des travaux, entre le maître d'ouvrage qui tente d'en limiter les conséquences financièreset les demandeurs qui se font de plus en plus pressants.

Au regard de cette problématique, la question du choix de la passation de marchés de prestationsintellectuelles sans obligation particulière propre à la maîtrise d'oeuvre, de nature à faciliter lapassation des contrats ne serait-elle pas mieux adaptée ? Elle présente à tout le moins l'avantage dechoisir des spécialistes pour faire des études précises alors que le titulaire d'un marché de maîtrised'oeuvre s'adresse à l'entreprise sous-traitante sur le choix de laquelle le maître de l'ouvrage est biendésarmé.

Cette pratique de choix direct des prestataires par l'administration, en dehors d'une prestation demaîtrise d'oeuvre, est cependant considérée, au moins par certains, comme illégale.Ici, la recherche de la qualité juridique aboutit à empêcher la personne publique d'effectuer lemeilleur choix de son cocontractant.

On note que le souci de précision des rédacteurs du code ne facilite pas la tâche. Les marchés demaîtrise d'oeuvre ont une définition qui est donnée par le code des marchés publics et qui a évoluédans le temps. On est ainsi passé de marchés qui ont pour objet "d'apporter une réponsearchitecturale, technique et économique au programme défini par le maître d'ouvrage" à desmarchés qui ont pour objet "l'exécution d'un ou plusieurs éléments de mission définis par l'article 7de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985". Dans le passé, un marché ne semblait pouvoir être qualifiéde maîtrise d'oeuvre que pour une mission très globale de maîtrise d'oeuvre alors que la nouvellerédaction se contente d'une référence à des missions et même à des éléments de mission de maîtrised'oeuvre.

La procédure d'expropriation de consultation et d'obtention des autorisations administrativespréalables à un projet complexe.

La nécessité de procéder à la détermination de ce que l'on appelle le programme (au sens du code del'environnement ou de la LOTI - et non au sens de la MOP -) conduit à des interrogations et à desinterprétations divergentes susceptibles d'entraîner des annulations contentieuses.

En infrastructure linéaire, qui plus en en réseau, tout est en tout et réciproquement. Tel petit barreauroutier en Île de France fait partie intégrante d'un programme beaucoup plus global qui a consisté

173

depuis la guerre à réaliser un grand nombre de routes nouvelles. Le programme se poursuivra dansle futur comme cela est d'ailleurs prévu au SDIF.

Faut-il, à l'occasion de chaque projet, effectuer une évaluation de l'ensemble du programme ? Où faut-il délimiter le programme ?

Le coût financier d'études englobant un périmètre trop élevé peut, il faut le rappeler, être trèsconsidérable.

Le juge administratif peut avoir des interprétations divergentes :

ainsi de l'annulation de la déviation d'AGEN par le tribunal administratif de réformer en appel(appel pour le principe dans la mesure où une nouvelle enquête avait été lancée entre temps, lesdélais avant l'obtention d'une décision de justice définitive pouvant être incompatibles avec lecalendrier des opérations).

Toujours dans le cadre d'opérations complexes en l'absence de la possibilité de procéder à uneenquête publique ayant plusieurs objets, la même opération peut nécessiter plusieurs enquêtessimultanées, ce qui est difficilement compréhensible pour le public ; exemple BIP pour laréalisation d'un échangeur (une autoroute plus une section de route nationale et une section de routedépartementale).

On peut s'interroger sur la compétence pour déclarer l'utilité publique d'une telle opération (si elleinclut une section d'autoroute neuve, ce qui n'était heureusement pas le cas).

De même, qui pouvait être considéré comme maître de l'ouvrage des travaux, antérieurement dumoins à la nouvelle rédaction de l'article 2 de la loi MOP qui prévoit une possibilité de transfertconventionnel de la maîtrise d'ouvrage pour de telles opérations ?

De même, qui, juridiquement, assure la maîtrise de l'ouvrage des travaux obligatoires d'isolation defaçade des immeubles riverains d'une route nouvelle : est-ce le maître de l'ouvrage routier, ou leparticulier ?

Quelle est la procédure pour passer les marchés correspondants ?

L'application de réglementations autonomes.

Lorsque les réglementations autonomes prévoient chacune, une procédure très semblable à cellesapplicables en matière d'expropriation, procédures.

174

Pièce jointe 3

Les opérations complexes dans le domaine maritimepar Jean-Claude PARAVY, sous-directeur du contrôle de gestion, du pilotage de la performance etdu budget à la DGMT

Le groupe de travail est consacré au "risque juridique dans les opérations complexes d'élaboration etde mise en oeuvre des plans, projets et programme de grande envergure" et a sollicité descontributions à partir des divers domaines couverts par le ministre - urbain, transport...).

Pour le volet maritime, les grandes opérations correspondant à une telle définition correspondent defait à la mise en oeuvre des grandes infrastructures portuaires.

1 - En premier d'abord, ce type d'opération n'apparaît pas particulièrement complexe parrapport à d'autres secteurs. En effet, la procédure prévue dans le code des ports maritimes estrelativement bien maîtrisée : une étape de prise en considération et une étape d'autorisation detravaux par l'autorité compétente, et entre les deux une instruction comprenant essentiellement desconsultations (certaines de commissions spécifiques au portuaire) et généralement une étuded'impact et une enquête publique type Bouchardeau.

Cette (relative) simplicité est notamment liée à une particularité de ces opérations (par rapport auxautres secteurs comme les routes) : elles se déroulent sous maîtrise foncière, car sur le domainepublic maritime. Il n'y a donc généralement pas de procédure de DUP et la jurisprudence estimemême illégale une DUP dans ces conditions (les services ont été parfois tentés de faire déclarerd'utilité publique un projet pour justifier les évictions des occupants du domaine public, mais le CEa sanctionné une telle procédure).

Juridiquement, la position de l'administration était souvent forte, car les opérations courraient unrisque juridique limité : pour la jurisprudence administrative, réaliser un aménagement portuaire surdu domaine public maritime correspondant manifestement à la vocation des lieux et n 'était guèrecontestable.

2 - En fait, cette situation relativement favorable est celle qui prévalait il y a 10 ou 15 ans.Depuis, la complexification du droit, la superposition des réglementations tant françaisesqu'européennes et la nécessité croissante de la prise en compte des opinions des élus etcitoyens ont rendu plus complexe, et donc plus fragile juridiquement, la conduite de telsprojets.

21- D'abord une complexité inhérente au montage-même des projets : le maître d'ouvrage,notamment quand c'est l'Etat, n'a plus les moyens de mener d'importantes opérations sans solliciterdes concours variés, locaux ou européens, chacun ayant ses opérations sans solliciter des concoursvariés, locaux ou européens, chacun ayant ses règles et contraintes d'intervention. Cette complexitédes montages notamment financiers allonge bien entendu les délais et les risques de ne pas réaliserles travaux conformément aux engagements initiaux. Avec un recours accru aux contrats departenariat ou PPP, y compris pour des dossiers où cet outil est d'application difficile, s'est créé unchamp nouveau de risque juridique pesant sur le long terme, puisque les PPP correspondent à une

175

facilité à court terme reportant les charges dans le temps.22- La domanialité publique elle-même, protectrice des droits de la puissance publique, peuts'avérer un frein lorsque des convergences entre intérêt général et intérêt commercial privé sontrecherchées, comme sur les domaines portuaires ou aéroportuaires : une certaine réponse a étéapportée avec la loi de juillet 1994 sur les droits réels, mais au prix d'une complexification durégime des occupants et de l'augmentation du risque potentiel, puisque pour retrouver la maîtrise dudomaine, il faudra indemniser, c'est à dire "racheter" ce droit.

23- Mais c'est surtout la stratification législative et réglementaire intervenue depuis une quinzained'années qui a complexifié les procédures et donc multiplié les risques de "niches contentieuses".Certes, chacune de ces mesures a sa propre légitimité et il est tout à fait dans le sens normald'évolution d'une société démocratique qu'aucun acteur, fut-il public, puisse développer ses projetssans se justifier à chaque étape soit vis à vis du public, soit vis à vis des autorités publiques chargéesde s'assurer de la sécurité des opérations (le secteur portuaire avait quelque habitude de vivre dansun certain isolationnisme sur son domaine public...). Mais la complexité des procédures s'estobjectivement accrue, comme l'illustre la liste "à la Prévert" ci-après :

➢ la nécessité parfois (assez rarement) de concertation au sens de la loi "aménagement"(art. 300.2) ;

➢ le doublement systématique des autorisations existant déjà par une autorisationspécifique au titre de la loi sur l'eau depuis la loi de 1992 (dans un aménagementportuaire, on touche toujours à un moment ou l'autre le milieu aquatique) ;

➢ la loi Barnier de 1995 sur le débat public et son extension dans la loi démocratie deproximité;

➢ la mise en oeuvre des directives communautaires : les directives Oiseaux et Habitatstrouvent souvent à s'appliquer sur le littoral et entraînent l'application des articles 6-3et 6-4 de la directive Habitats ;

➢ la directive plans et programme ou la convention d'Aarus ajoutent le cas échéant uneintervention de l'autorité environnementale ;

➢ de même la réforme de l'utilité publique organise une procédure de déclaration deprojet préalable en l'absence de DUP ;

➢ la loi sur la sécurité des infrastructures (du 3 janvier 2002) ajoute une étaped'autorisation de mise en exploitation, auparavant de la pleine responsabilité del'exploitant ;

➢ tout cela sans parler de l'instabilité permanente du droit de la commande publique, desversions successives du code des marchés publics à appliquer et là aussi d'uneprédominance dans la jurisprudence d'un contrôle tatillon de la forme par rapport auxpréoccupations de fond.

Au regard de ces complexifications, un seul allègement à noter : le suppression formelle de l'étape"instruction mixte", qu'il s'agisse de l'échelon local ou central, remplacée par une exigence moinsformelle en théorie.

24- Cette complexité des procédures se double de difficultés d'interprétation de la règle de fond,notamment sur les points suivants :

les ambiguïtés de l'application des documents d'urbanisme sur le domaine public portuaire : par lepassé, un zonage général propre au périmètre portuaire et industrialo portuaire (type zones Ulp)

176

prévalait ; de plus en plus, les collectivités locales visent à vouloir préciser les conditionsd'utilisation des emprises portuaires, de façon pas toujours cohérente avec les contraintes de ladomanialité publique ;l'application de la loi littoral, sous l'influence du juge administratif privilégiant la lettre à l'esprit dela loi.... ;les incertitudes sur le champ d'application des directives Habitats et Oiseaux, avec les contentieuxsur les désignations de ZPS ou de ZSC et une pratique de présomption de faute de la part de laCommission dès lors qu'elle est saisie d'une plainte d'association.

25- Le risque juridique s'est dans le même temps étendu à la période vie et d'exploitation del'ouvrage : par le passé, on ne connaissait que la gestion directe et la concession classique, lesusagers étant des "permissionnaires" ; la complexité des montages associant de plus en plus lepublic et le privé (les PPP, mais aussi les concessions domaniales, les filiales communes, lesagréments accordant des droits spécifiques...) crée des situations juridiques nouvelles pas toujoursbien maîtrisées d'avance et donc source de risque juridique, ceci dans un domaine en pleineévolution : pénétration du droit de la concurrence dans ce qui était considéré comme la sphère desprérogatives de puissance publique, montée en puissance de notions du droit communautaire pastoujours bien définies : définition des services d'intérêt économique général (SIEG), contenu des"droits exclusifs"accordables, limitation du recours aux prestations "in house" pour lesadjudicateurs publics...

Toutes ces questions débordent sans doute du cadre du groupe de travail, mais ce sont, dans lesecteur des transports au sens large, de réels sujets d'insécurité juridique montants.

En résumé, l'accroissement du risque lié aux grands aménagements dans le domaine portuaire estplus lié à l'ambiance générale de complexification du droit et de juridicisation de la société qu'à desraisons inhérentes aux projets : en 15 ans, je n'ai connu qu'un cas de déclassement en volume dudomaine public portuaire (et encore c'était pour une voie de chemin de desserte ferroviaire) et lescas de superposition de gestion n'étaient pas très complexes (relations entre collectivités publiquespour des usages d'intérêt général). Mais le risque juridique s'étend objectivement et plus que laphase de réalisation d'un projet, c'est sa phase d'exploitation et de fonctionnement vers laquelle sedéplace subrepticement l'insécurité juridique.

177

178

Pièce jointe 4

Le risque juridique dans les opérations complexes d'élaboration et de mise en oeuvre desplans, projets et programmes de grande envergure par Serge Guilbaud, chef du bureau des affaires juridiques et contentieuses à la direction desaffaires maritimes (DAM)

Concernant la direction des affaires maritimes il n'existe pas de « programmes de grandeenvergure » au sens de ceux développés en matière d'aménagements urbains, routiers ou fonciers –telle que la définition retenue par le groupe de travail n° 3 (PV de réunion du 21 juin 2006).

La nature du risque juridique sera donc appréciée dans un cadre différent compte tenu desspécificités du domaine maritime.

Comme il a été proposé lors de la réunion du 21 juin 2006 il sera évoqué, à titre principal, ledomaine de la sécurité maritime et de la délivrance des titres de sécurité des navires.

Au titre des conventions internationales la plupart des Etats se sont engagés à garantir un niveaupertinent de sécurité aux navires battant leur pavillon.

Par conséquent les dispositifs, mis en place réglementent, au regard d'un référentiel techniqueinternational, les relations entre trois catégories d'acteurs : l'Etat, les sociétés de classification et lesamateurs.

En France les relations entre l'Etat et les sociétés de classification sont fixées par la loi 83-581 du5 juillet 1983 et le décret 84-810 du 30 août 1984 sur le sauvetage de la vie humaine en mer,l'habitabilité à bord des navires et à la prévention de la pollution, ainsi que l'arrêté du 23 novembre1987.

Ce dispositif prend essentiellement sa source dans le droit international (normes fixées parl'Organisation Maritime internationale) et le droit communautaire (notamment la directive 94/57concernant les rapports entre les Etats et les sociétés de classification).

L'une des missions confiée à l'administration consiste donc à mettre en place des politiquespubliques permettant de garantir un niveau de sécurité maritime satisfaisant au regard des normesinternationales et communautaires.

L'administration française délégué – conformément au droit international-une partie de ses missionsde service public aux sociétés de classification.

C'est le cadre juridique (la délégation de service publique) qui é té retenu pour définir le régime deresponsabilité propre aux opérations de sécurité maritime.

Il sera ici question de la responsabilité « civile » de l'administration et des sociétés de classificationet non de la responsabilité pénale des agents de l'Etat et des sociétés de classification chargés de lacertification des navires (même s'il s'agit également d'une catégorie de risque juridique).

179

1. Le cadre juridique de la délégation de service publique en matière de matière de sécuritémaritime.

Depuis l'arrêt du Conseil d'Etat (ass. 13 mai 1938) « Caisse primaire Aide et Protection » unepersonne morale de droit privé peut assurer directement la gestion d'un service public administratifsur la base d'un habilitation légale ou réglementaire.

La délégation de service public est donc un contrat par lequel une personne morale de droit publicconfie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire dont larémunération est substantiellement liée aux résultats du service apporté.

En matière de sécurité maritime le principe de la délégation est posé par décret (n° 84-810 du30 août 1984).

2. L'analyse du risque juridique au regard de la nature du contrat passé entrel'administration et ses co-contractants.

La délégation de service public présente plusieurs avantages : les prérogatives de puissancepublique, le transfert (ou le partage) des risques juridiques et économiques ; le libre choix du co-contranctant et la liberté de négociation (l'arbitrage s'opère ici entre les différentes formes de contratou de partenariat en l'Etat et les entreprises privées dans un contexte fortement marqué par le droitcommunautaire), le technicité des projets (la délégation permet à l'administration de faire appel àdes compétences techniques vis à vis desquelles elles ne disposent pas en interne des compétencesnécessaires) etc...

Les problématiques soulevées par la nature de la détermination juridique de ce type de contrat sont,à titre principal, de deux ordres :

2.1 La détermination exacte du champ du service public délégué (but d'intérêt général, exercicede prérogatives de puissance publique et nature du contrôle des pouvoirs publics) au regard desprérogatives conservées par l'administration. En effet, en matière de sécurité maritimes des sociétésde classification disposent d'une délégation de service public pour délivrer le certificat national, lecertificat international de franc-bord.

L'administration conserve des prérogatives en matière de délivrance des titres de sécurité, cesderniers valant in fine autorisation de mise en exploitation.

La réalisation de la mission de service public de la sécurité maritime se décompose donc en missiondéléguées et non déléguées ce qui impose un strict respect des champs d'interventions réciproquesde l'Etat et des sociétés de classification.

La délimitation des champs de responsabilité de l'Etat et des sociétés de classification est d'autantplus importante qu'il incombe également à l'Etat de s'assurer de la pertinence des interventions dessociétés de classification tant au regard de l'activité déléguée que des autres contrôles effectués auprofit des amateurs dans le cadre des conventions internationales (donc hors du cadre de ladélégation).

180

2.2 La détermination du régime de responsabilité : s'agissant d'un domaine intéressant letransport, la détermination des régimes de responsabilité est essentielle compte tenu des enjeux,notamment en cas de naufrage ou d'accident grave.

Le régime retenue par la jurisprudence est celui de la responsabilité du délégataire dès lors qu'ils'agit pour son propre compte. Sa responsabilité est alors pleine et entière pour les fautes commisesdans l'exercice de la mission de service public qui lui a été déléguée (CE 23 mars 1983 SA BureauVeritas). En cas de fautes commises par la société de classification dans l'accomplissement de sesmissions sa responsabilité est recherchée à titre autonome et principal, l'Etat ne se substituant à lasociété de classification que dans l'hypothèse de l'insolvabilité de celle-ci.

La directive 94/57 du 22 novembre 1994 offre la possibilité de prévoir des clauses de limitation deresponsabilité en faveur des sociétés de classification (avec un plafond au moins égal à 4 millionsd'euros en cas de dommage corporel ou de décès).

Si de telles clauses sont souvent insérées dans le contrat de droit anglo-saxon, elles le sont plusrarement en France compte tenu de l'existence d'un régime général de responsabilité fondé sur lafaute et l'obligation de réparer pour l'auteur du dommage.

Néanmoins, compte tenu du caractère international des affaires de sécurité maritime (le marché dela classification des navires à l'échelle mondiale par 6 grands groupes) les différentes clauses de ladélégation de service publique font l'objet d'amendement pour tenir compte des nouvelles modalitésd'intervention de classification vis à vis des armateurs.

Il y a donc des ajustements permanents entre les contrats passés par les sociétés de classification etles amateurs et le contenu juridique de la délégation passée entre l'Etat et les sociétés declassification.

Le régime de responsabilité et les clauses éventuelles d'exonération de responsabilité renvoientdonc également à une clarification de la notion de faute.

Les clauses de limitation de responsabilité n'interviennent généralement qu'en cas ce « fautesimple ». Dès lors qu'il y a commission d'une « faute lourde » ou d'une « faute d'une particulièregravité » les clauses d'exonération sont généralement exclues et l'auteur du dommage doit alorssupporter l'intégralité des réparations.

Cette réflexion concernant le régime de la responsabilité contractuelle entre l'Etat et les société declassification est permanente. Elle trouve se source dans le droit communautaire (directive 94/57)qui prévoit qu'« un accord écrit formel » doit être passé entre les Etats et les sociétés declassification reconnues, faisant ainsi prévaloir un régime de responsabilité contractuelle sur unrégime de responsabilité extra contractuelle.

181

Conclusions...

1/ Les obstacles à lever pour éviter les contentieux sont donc nombreux. Ils ont une valeur relativequi est fonction de plusieurs critères. S'agissant d'un domaine technique la principale variabled'ajustement concerne la qualité et la pertinence des contrôles techniques effectués parl'administration. Dès lors l'évaluation de la qualité de la norme se fonde en priorité sur des critèrestechniques (pertinence du référentiel et des méthodes d'évaluation) selon une approche qualité.L'approche juridique (conformité de la norme par rapport au corpus juridique existant - efficacité –lisibilité, respect des règles de fond et de procédure, principes généraux du droit, jurisprudenceetc...) n'est pas systématiquement privilégiés ; c'est enfin une réglementation qui prend sa sourcedans le droit international et communautaire, domaine en constante évolution, ce qui rendnécessaire de mener de façon permanente des travaux ayant pour objets d'adapter les normesexistantes.

2/ L'occurrence d'un risque contentieux n'est pas élevée ; il s'agit néanmoins d'un risque potentielimportant notamment en cas de naufrage avec des victimes. Les contentieux sont alors complexes etcomportent un volet civil et pénal ; il s'agit dans tous les cas d'affaires délicates car elles mettent encause l'Etat, les sociétés de classification et les armateurs.

3/ Aux problématiques traditionnelles en matière de sécurité maritime (sauvegarde de la viehumaine en mer) s'ajoutent désormais celles de la sûreté maritime, l'administration ayant égalementen charge l'approbation des plans de sûretés des navires et le contrôle de ses plans ; ces nouvellesmesures débordent le cadre strict de la sécurité car elles renvoient à des nouvelles questions enmatière de police et d'ordre public. Ceci rend davantage nécessaire la déclinaison, à divers titres,d'une politique pénale maritime ce qui n'est pas sans conséquence sur l'élaboration d'uneréglementation dont le volet pénal doit être davantage pris en compte.

Et pistes de réflexions...

4/ En France, l'action de l'Etat dans le domaine maritime fait intervenir une pluralité d'acteurs : laDéfense (rôle des Préfets maritimes notamment), l'Agriculture (pêche maritime), les Douanes (luttecontre les trafics), l'Equipement, l'Environnement etc... sur un domaine particulier, la Mer, objetd'un corpus règles spécifiques réunies sous l'appellation de droit maritime – droit privé – et de droitde la mer-droit public. Les sources internationales de ce droit posent une série de difficultés :

- une production importance (Organisation Maritime Internationale, OrganisationInternational de Travail. Union Européenne etc...normes techniques pour les navires,droits sociaux des marins, traités maritimes internationaux etc...dont il faut assurer latransposition ou la ratification ;

- un droit maritimes international et national qui n'entre pas toujours dans le cadre desdispositions juridiques « terrestres » existantes ce qui rend nécessaire le développementde droits d'adaptation (par exemple le droit du travail maritime).

5/ Cette complexité est source de difficultés pour réformer à temps les normes existantes – travailinterministériel concernant une réglementation transversale – ce qui a pour conséquence :

182

- de conserver des textes anciens en « l'état »(Cf. par exemple dispositions du code dutravail maritimes ou du code disciplinaire et pénal de la marine marchande datant de1926) qui finissent par devenir inadaptés et source de vide juridique (Cf les travaux decodification),ou- d'avoir recours à une « profusion » de textes réglementaires « techniques » restant deniveau ministériel (arrêtés) et qui ne sont pas toujours en parfaite conformité avec lahiérarchie des normes.

6/ Paradoxalement ce relatif vide juridique n'est pas tant source de contentieux vis à vis des citoyenset des entreprises, peut-être parce qu'une partie de ces normes est devenue inutile mais égalementparce qu'il est fait application du droit général (droit du travail, droit civil, droit pénal...)ou desolution jurisprudentielles faute d'un droit d'adaptation systématiquement cohérent. C'est enrevanche une source de contentieux avec la Commission Européenne, celle-ci, sous le contrôle dujuge sanctionnant les manquements des Etats aux règles élaborées par le législateur communautaire.

Au total, il s'agit donc de trouver en permanence un équilibre « vertueux » pour éviter que « les loisinutiles affaiblissent les lois nécessaires » (Montesquieu).

183

184

Pièce jointe 5

Note sur les conséquences du risque contentieux dans les grandes opérationspar Jean-Paul GILLI, Professeur émérite à l'Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Avocathonoraire (SCP SIRAT-GILLI et Associés)

On se limitera ici à envisager le risque d'annulation, avec ses conséquences, en ce qui concerne tantle lancement d'une opération dans le cadre législatif et réglementaire qui lui est applicable(documents d'urbanisme et normes supérieures), que les acquisitions foncières qu'elle implique(DUP), et les modalités de son exécution (contrats et marchés).

Sur ces trois points, on rappellera brièvement comment se présente ce risque d'annulation, pour voirensuite dans quelle mesure il pourrait être réduit.

I. Le risque d'annulation

Ce risque tient évidemment aux recours qui peuvent être intentés contre les actes, unilatéraux oucontractuels, nécessaires à la réalisation de l'opération.

Mais il se dédouble avec la possibilité de fonder ces recours sur l'illégalité d'actes antérieurs, quipeuvent être très anciens : cette illégalité peut être soulevée, soit parce qu'il s'agit d'actesréglementaires, soit parce qu'ils ont été pris dans le cadre d'une opération complexe.

J'en donnerai ci-dessous quelques exemples vécus, avant de tenter d'esquisser une typologie des casprésentant un tel risque.

A. Exemples vécus.

1. L'opération de la ZAC de la Tessonnière au RAYOL CANADEL.

- ZAC de 21 ha créée par la Commune en juillet 1988, sur avis favorable de la Commission desSites, et avec l'accord exprès du Préfet du VAR, qui avait été saisi en application de l'article L146.4.II du code de l'urbanisme ; PAZ approuvé ;- aménagement entièrement achevé ; une grande partie des lots vendus ; plusieurs permis deconstruire délivrés et mis en œuvre ;- le 14 mars 1991, jugement du Tribunal Administratif de Nice annulant pour méconnaissance de laloi Littoral la zone NAb dans laquelle se trouvait la ZAC ; une série de jugements de 1993 annuletous les permis de construire délivrés ; confirmation par 23 arrêts de la Cour administrative d'appelde Lyon en 1994 ;- dans l'intervalle, confirmation par le Conseil d'Etat de l'annulation de la zone NAb du POS (arrêtdu 14 janvier 1994), au motif que cette zone s'inscrit dans un site remarquable ;- l'opération est condamnée, et l'Etat est tenu de réparer 1/3 des préjudices (arrêt du Conseil d'Etatdu 7 fév. 2003).

185

2. L'opération d'intérêt national d'aménagement du Secteur IV de la Ville nouvelleMARNE LA VALLEE.

- DUP réserve foncière sur 2 300 ha prononcée par arrêté préfectoral en 1987 au profitd'EPAFRANCE, prorogée en 1992 ; l'opération est engagée et se poursuit normalement (Parcs EuroDisneyland, logements, bureaux, commerces, hôtels, etc…) ;- en décembre 2004, annulation par la Cour administrative d'appel de Paris d'un arrêté de cessibilitépris en 1997, motif pris de l'illégalité de la prorogation de la DUP ;- la poursuite de l'opération est compromise.

3. Tout à fait voisine, l'opération, également d'intérêt national, d'aménagement duSecteur III de MARNE LA VALLEE, par EPAMARNE.

- dans le cadre de cette opération, conclusion par l'EPA en 1989, avec une Commune du secteur,d'une convention générale de Maîtrise d'ouvrage déléguée, qui était mise en oeuvre par desdélibérations spécifiques pour chacune des missions qui lui étaient confiées ;- plusieurs opérations sont ainsi réalisées, l'EPA passant comme il se devait les marchés pour lecompte de la Commune et assurant leur exécution ;- en 2002 toutefois, la Commune – souhaitant se soustraire à ses obligations contractuelles,notamment financières - s'avise que la convention est nulle, pour méconnaissance de la loi MOP du12 juillet 1985 ; elle l'était d'ailleurs également pour avoir été signée avant la transmission aucontrôle de légalité de la délibération habilitant le Maire ;- tous les marchés, ainsi d'ailleurs que les contrats de sous-traitance, sont menacés et ne peuventthéoriquement plus être exécutés, ni réglés autrement que sur la base des dépenses utiles pour laCollectivité.

B. Esquisse de typologie.

Dans la pratique, et notamment au vu des exemples qui précèdent, on peut distinguer plusieurshypothèses de risque d'annulation et/ou de mise en jeu de la responsabilité de l'Etat lors d'uneopération.

1. Annulation d'un acte (autorisation d'occupation du sol par ex.) pour une illégalitéquelconque l'affectant directement, notamment pour violation d'une norme applicable : c'estl'hypothèse banale.

Mais elle peut se présenter dans des conditions particulières lorsque, par un acte intermédiaire,l'Etat avait donné son aval à l'opération (cas de la ZAC de la Tessonnière, ci-dessus cité).

2. Annulation d'un acte, en lui-même légal, mais par voie de conséquence del'illégalité d'un acte antérieur sur lequel il est fondé, par le jeu de l'exception d'illégalité de cetacte antérieur.

On sait que cette possibilité recouvre des situations diverses.

186

a. Illégalité d'un acte réglementaire

Le principe est que l'exception d'illégalité est perpétuelle : elle peut être soulevée contre tout actepris en application, ou pour l'application, du règlement, du moins dès lors que les dispositionsréglementaires taxées d'illégalité ont bien servi de fondement à cet acte.

S'agissant des ZAC, le risque de les voir déclarées illégales en raison de l'illégalité du POS ou duPLU a été considérablement réduit depuis les lois SRU du 13 décembre 2000 et Urbanisme ethabitat du 2 juillet 2003 (Dr. de l'Am. IV.1000.2.3).

S'agissant des autorisations d'urbanisme, elles ne sont pas normalement une mesure d'applicationd'un POS ou d'un PLU, et ne seront de ce fait annulées que si elles méconnaissent la réglementationredevenue applicable (CE 12 déc. 1986, Sté Gépro). Mais le Juge les annule également s'il relèvedans le document d'urbanisme illégal une disposition qui a "eu pour objet de rendre possible" ladélivrance de l'autorisation (CE 11 juin 1997, Epx Weiss).

La règle est plus sévère dans les ZAC : l'illégalité d'un PAZ entraînait celle des permis deconstruire, qui n'avaient pu être délivrés qu'à la faveur de ce plan (CE 27 fév. 1995, Assoc. dedéfense des quartiers de Fréjus). Cette jurisprudence devrait être maintenue au regard desdispositions spécifiques des PLU qui régiront l'aménagement des ZAC (art. L 123.3 du code del'urbanisme).

En toute hypothèse, lorsqu'une disposition d'un POS ou d'un PLU est déclarée illégale, le Juge doit,s'il est saisi de moyens en ce sens, vérifier si le permis de construire attaqué est compatible avec lesdispositions d'urbanisme redevenues applicables (CE 8 juin 1990, ASSAUPAMAR), c'est à dire ledocument immédiatement antérieur, ou le RNU (art. L 121.8 et L 421.2.2 du code de l'urbanisme).

On sait que, pour limiter cet inconvénient, et soucieux de la sécurité juridique des bénéficiairesd'autorisations, le Groupe d'étude qu'avait réuni le Conseil d'Etat en 1991 (Groupe LABETOULLE)avait proposé de supprimer l'exception d'illégalité tirée d'une irrégularité de procédure dansl'élaboration du POS (L'urbanisme : pour un droit plus efficace, Doc. Fr 1992). Mais le législateurs'est borné à limiter à 6 mois le délai pendant lequel cette exception pourrait être soulevée, enexcluant notamment la violation des règles de l'enquête publique, ainsi que l'absence de rapport deprésentation ou de documents graphiques (loi du 9 fév. 1994, art. L 600.1 du code de l'urbanisme).

b. Illégalité d'un acte non-réglementaire

Le principe est ici inverse, et le souci de sécurité l'emporte sur celui du respect de la légalité :théoriquement, il n'est plus possible de soulever l'exception d'illégalité d'une décision non-réglementaire, une fois qu'elle est devenue définitive, à l'appui de la contestation d'un acte dont elleest le fondement. Cette illégalité ne peut être invoquée qu'à l'appui d'une demande d'indemnité.

Toutefois, la rigueur de ce principe est tempérée par la théorie des opérations complexes : lorsqu'unacte est la condition nécessaire de l'édiction d'un autre acte, son illégalité pourra être invoquée àl'appui d'un recours dirigé contre ce dernier, même s'il n'est plus lui-même susceptible de recours.

Pour les opérations d'aménagement, cette théorie trouve application, entre autres :

187

- à propos des expropriations : l'illégalité de la DUP peut permettre de faire annuler un arrêté decessibilité (cas du secteur IV de MARNE LA VALLEE, ci-dessus cité),- à propos des actes d'exécution d'une ZAC (approbation du programme des équipements publics oude la convention d'aménagement par exemple) : exception d'illégalité visant la décision de création(CE 26 mars 1999, SARL d'aménagement de Port Léman), sauf application de l'article L 600.1 al. 2du code de l'urbanisme,- à propos des actes détachables des conventions d'aménagement de l'article L 311.4 du code del'urbanisme, ou des marchés passés pour leur exécution : exception d'illégalité visant par exemple

- l'incompétence du signataire pour non-transmission de l'habilitation au contrôle de légalité(CE 20 janv. 1989, Ville de Millau, et 10 juin 1996, Préfet de la Côte d'Or.- cas du Secteur IIIde MARNE LA VALLEE, ci-dessus cité), - le non-respect des obligations de publicité et de mise en concurrence (CAA Bordeaux 9 nov.2004, Sodegis),- la désignation irrégulière des membres de la Commission d'appel d'offres (CE 18 nov. 2001,Le Chaton),- le non-respect du délai requis avant la signature du contrat (CAA Bordeaux, 14 fév. 2006,SIAEP du Confolentais),- l'omission de la mention des modalités de financement dans l'appel public à concurrence(CE 2 juin 2004, Ville de Paris).

Ces irrégularités ne peuvent en principe être soulevées que par les parties au contrat (Avis duConseil d'Etat du 19 déc. 1995). Mais cela suffit à créer un risque d'inexécution. En outre, il n'estpas exclu que les tiers puissent imposer aux parties de faire constater la nullité du contrat (CE 7 oct.1994, Epx Lopez).

Les quelques exemples ainsi évoqués montrent l'importance du risque contentieux, surtout lorsqu'ilest différé du fait de l'exception d'illégalité, et soulignent l'intérêt qu'il y aurait à tenter de le réduire.

II. La réduction du risque

Deux voies, qui naturellement se recoupent, pourraient être explorées pour réduire les risques ci-dessus analysés : d'une part, limiter les possibilités d'annulation, d'autre part, augmenter lespossibilités de régularisation.

A. Limiter les possibilités d'annulation.

1. Cas de l'annulation d'un acte pour illégalité directe.

Il n'y a pas lieu ici de proposer une évolution de la situation actuelle : un acte qui méconnaît uneréglementation applicable ne peut qu'encourir l'annulation. Seules pourront être envisagées despossibilités plus larges de régularisation, ainsi qu'on le verra ci-dessous (point B).

Toutefois, une situation particulière pourrait être faite aux hypothèses dans lesquelles un "acteécran" est venu s'interposer entre la norme et l'acte attaqué. C'était le cas dans l'affaire de la ZAC dela Tessonnière, le Préfet ayant officiellement déclaré constructibles des terrains qui ne l'étaient pasen vertu de la loi Littoral, et ce pourrait l'être avec les Directives territoriales d'aménagement, quel'article L 111.1.1 du code de l'urbanisme déclare directement opposables lorsqu'elles sont prises en

188

application des lois Montagne (art. L 145.2 al. 2) et Littoral (art. L 146.1 al. 3).

Dans ce cas, l'acte écran pourrait être considéré comme traduisant la norme et se substituant à elle,et son éventuelle illégalité par rapport à celle-ci ne pourrait être invoquée ultérieurement que dansles conditions limitatives qui pourraient être retenues pour l'exception d'illégalité des actesréglementaires, ainsi qu'on va le voir ci-après.

2. Cas de l'exception d'illégalité d'un acte réglementaire.

On se bornera ici à poser des questions, tant les principes en jeu sont sensibles et présentent desimplications aussi diverses que profondes lorsqu'il s'agit de toucher à la frontière entre le soucid'assurer le respect de la légalité et celui de renforcer la sécurité juridique.

Mais le caractère perpétuel de l'exception d'illégalité ne pourrait-il pas être reconsidéré, et l'illégalitéconnaître une sorte de prescription analogue à celle que connaissent le droit pénal ou le droit civil ?Notamment, dans quelle mesure la règle posée par l'article L 600.1 du code de l'urbanisme nepourrait-elle être étendue à l'ensemble des illégalités susceptibles d'entacher un documentd'urbanisme ?

Une telle évolution s'inscrirait, mutatis mutandis, dans la ligne des dernières tendances de lajurisprudence relative à la limitation des possibilités de retrait (CE 26 oct. 2001, Ternon), ou à lamodulation dans le temps des arrêts d'annulation (CE 11 mai 2004, Association AC ! et autres).

On voit bien cependant l'objection : toute personne doit pouvoir contester une règle de droitlorsqu'on entend la lui appliquer, ou l'appliquer à une situation qui la concerne, dès lors qu'elle n'ena pas forcément eu connaissance auparavant.

Mais précisément, pour augmenter la sécurité en évitant les illégalités "à retardement", il s'agiraitde pousser les personnes qui entendent se prévaloir de l'illégalité d'un règlement à le contester dèssa publication.

S'ils ne l'ont pas fait, il leur resterait ensuite la possibilité, s'ils l'estiment illégal, de demander sonabrogation en application de l'article 3 du décret du 28 novembre 1983 et de la jurisprudenceAlitalia (CE 3 fév. 1989). Mais, dans l'intervalle, le texte aurait pu trouver application, et il nepourrait être contesté, selon la formule que l'on qualifie parfois de "coup parti".

3. Cas de l'illégalité d'un acte faisant partie d'une opération complexe.

La préoccupation serait ici la même, mais la solution à envisager plus nuancée.

a. S'agissant tout d'abord des DUP, le principe de légalité doit conserver une primautéévidente, dès lors qu'il s'agit de porter atteinte au droit de propriété.

On pourrait néanmoins envisager de limiter l'exception d'illégalité de la DUP, lors d'un recourscontre un arrêté de cessibilité, au cas où cette DUP n'aura pas été notifiée au propriétaire concerné.

Une telle notification n'est pas requise, et elle n'est pas envisageable pour les vastes périmètres desréserves foncières (2 300 ha dans l'exemple cité ci-dessus). Mais rien n'interdit à l'expropriant d'y

189

procéder, et il pourrait ainsi provoquer une éventuelle contestation à son sujet, et, si celle-ci n'a pasété engagée, sécuriser la poursuite de son opération.

b. S'agissant des autres opérations complexes, on pourrait envisager une prescription desillégalités affectant les actes antérieurs à la décision attaquée, à condition évidemment que ces actesaient été portés à la connaissance des intéressés, et qu'ils aient pu faire l'objet d'une contestation deleur part.

Il conviendrait alors de renoncer à l'irrecevabilité qui frappe actuellement les recours intentés contreceux de ces actes qui sont qualifiés de "mesures préparatoires", tels par exemple les appels d'offresen matière contractuelle (CE 11 juil. 1994, Assoc. pour la protection des Gorges de l'Ardèche).

L'idée serait donc de purger dès que possible les éventuelles illégalités entachant une opération, encontraignant celui qui veut la contester à le faire dès son origine, à peine pour lui de ne plus pouvoirle faire ultérieurement : on voit en effet trop souvent des requérants qui, même lorsqu'ils pourraientle faire, "mettent en réserve" des illégalités initiales, à seule fin de faire durer le contentieux.

B. Augmenter les possibilités de régularisation.

Parallèlement, l'organisateur d'une grande opération devrait pouvoir régulariser préventivement unacte attaqué, s'il apparaît que celui-ci comporte des illégalités.

On sait que la jurisprudence est sur ce point partie de positions strictes – légalité appréciée à la datede la décision, caractère indivisible des actes annulés – pour arriver aujourd'hui à des solutions plusnuancées.

Notamment, la possibilité de régulariser en cours d'instance une autorisation a été admise, d'abordpour des irrégularités de forme (CE 9 déc. 1994, SARL Séri), puis pour des vices affectant le fond(CE 2 février 2004, SCI La Fontaine de Villiers). De même, la substitution de motifs est aujourd'huiadmise en dehors des cas de compétence liée (CE 6 fév. 2004, Mme Hallal).

Mais des progrès pourraient encore être faits, notamment dans deux directions.

1. La légalité sous réserve.

Par référence à la position souvent adoptée par le Conseil Constitutionnel, lorsqu'il émet une réserved'interprétation, on pourrait concevoir que le Juge administratif s'abstienne d'annuler un acte illégal,sous réserve que l'illégalité soit corrigée avant sa mise en œuvre (en ce sens, v. "Contentieux dupermis de construire : la légalité sous réserve", AJ 1995.355, ci-joint).

Il ne s'agirait en somme que d'étendre au delà du jugement la possibilité de régularisation qui est, onl'a vu, de plus en plus admise en cours d'instance.

Il semble d'ailleurs que le projet de loi Engagement national pour le logement (ENL) ait en partierepris cette suggestion dans un nouvel article L 600.5 du code de l'urbanisme.

2. La saisine préventive du Juge.

190

a. On sait que, en application des articles L 212.1 et R 212.1 et s. du code de justiceadministrative, l'Administration a la possibilité de consulter les Tribunaux administratifs et lesCours administratives d'appel. Mais ce n'est que par l'intermédiaire du Préfet, et cette possibilitén'est pas fréquemment utilisée

On pourrait envisager un élargissement de cette faculté. Mais en toute hypothèse, il faut rappelerque les avis consultatifs ainsi donnés n'engagent pas le Juge lui-même.

C'est donc à ce dernier qu'il serait souhaitable de pouvoir s'adresser, pour obtenir un examen rapidede la légalité des différentes décisions concourant à la réalisation d'une opération.

b. Une telle procédure existe, sous la forme du référé-suspension. Mais elle n'est ouvertequ'à celui qui conteste ces décisions, et qui fournit au Juge une argumentation en ce sens. Al'inverse, on n'imagine pas le Juge se livrant de lui-même à un audit de ces décisions, et pasdavantage le promoteur de l'opération argumentant sur les illégalités potentielles de l'opération qu'ila engagée.

Il serait en revanche concevable de contraindre le contestataire à exercer cette voie de procédure,ou, à défaut, à permettre au promoteur de l'opération de le faire dès lors que la contestation a étéengagée au fond.

On sait qu'actuellement une demande de référé-suspension n'a de chances d'être examinée que s'il ya urgence, et que le Conseil d'Etat a une conception particulièrement restrictive de cette notion. Nepourrait-on au contraire envisager de contraindre celui qui conteste un acte à former immédiatementune demande de suspension, faute de quoi elle ne serait plus ensuite recevable ?

Et parallèlement, s'il n'utilise pas cette faculté, le promoteur de l'opération pourrait être autorisé àdemander lui-même au Juge des référés de statuer sans tarder sur les moyens dont il est par ailleurssaisi dans la requête au fond.

La sécurité découlant de cet examen du dossier ne serait certes que relative, le Juge du fond pouvantensuite statuer différemment.

c. Elle pourrait cependant être quelque peu améliorée si l'on limitait la possibilité deprésenter des moyens nouveaux.

On sait en effet qu'aujourd'hui tous les moyens se rattachent à l'une des deux causes juridiques,légalité interne ou légalité externe, dégagées par la jurisprudence Intercopie (CE 20 fév. 1953), etque le fait d'avoir initialement articulé un moyen de chaque famille permet ensuite d'en développerautant que l'on souhaite.

Or cette distinction ne s'impose pas de manière évidente, du moins en ce qui concerne laconséquence qui lui a ainsi été attachée. On pourrait donc imaginer que le requérant soit tenu deformaliser rapidement ses critiques, par exemple dans un certain délai après l'introduction de sarequête si l'on estime trop bref le délai de recours contentieux.

191

Ces quelques propositions pour une sécurité améliorée des grandes opérations ne sont que des pistesde recherches, qui devraient évidemment faire l'objet d'une réflexion approfondie pour en vérifier lacohérence avec les principes traditionnels, ainsi que les conséquences pratiques.

192

Annexe 12

Rapport du groupe de travail relatif aux enjeux de cohésion sociale d’un bon exercice de la fonction juridique

dans les services du ministère chargé de l’équipement »

En raison des domaines de compétences qui leurs sont propres (transports et urbanisme) ou danslesquels ils interviennent en association avec d'autres ministères (logement, rénovation urbaine,environnement, risques, architecture), l'action des services du ministère des transports, del'équipement, du tourisme et de la mer (MTETM) concerne nombre d'aspects de la vie quotidiennede nos concitoyens.

Les textes réglementaires et les normes élaborés directement par le MTETM comme ceux àl'élaboration desquelles il est associé enserrent le droit de propriété, déterminent les aides aulogement et les conditions d'accès au parc social, régissent les comportements en matière de sécuritéroutière, encadrent les autorités organisatrices en matière d'offre de transports collectifs, définissenten un mouvement ininterrompu les limites du risque acceptable par la société en matière de risquesnaturels ou de développement durable.

Ces textes sont de plus en plus nombreux, de plus en plus complexes, de plus en plus minutieuxdans l'expression de leurs exigences. ils peuvent avoir des conséquences pécuniaires importantespour des propriétaires modestes par exemple.

Leur application est donc, le plus souvent, vécue par le citoyen comme limitant de manièrearbitraire sa capacité d'agir (autorisations de construire), comme empilant, sans cohérenced'ensemble, une multiplicité de dispositifs contraignants (diagnostics obligatoires avant la vented'un bien immobilier pour le plomb, l'amiante, les termites, les risques d'inondation, lesperformances énergétiques….)

Parallèlement, quelles qu'en soient les raisons, on observe souvent une application insatisfaisantedes nombreuses règles en vigueur.

Or, la multiplication des contentieux ou le désaveu répété par le contrôle de légalité del'interprétation donnée à l'élu ou au citoyen par le service technique compétent, dûment consulté,contribuent à créer un sentiment d'insécurité, un manque de confiance vis à vis des services de l'Etatet renforce, à terme, un individualisme anarchique puisque la finalité des règles collectives n'estplus ni visible, ni comprise, en raison de leur multiplicité, de leur complexité et des divergencesnombreuses qui affectent leur interprétation et leur application.

Le Médiateur de la République, Jean Paul DELEVOYE , dans un éditorial de septembre 2006exprimait son inquiétude face à l'incompréhension croissante des règles de droit par les citoyens :

" Les dossiers soumis au Médiateur, j'ai souvent eu l'occasion de le faire remarquer ici même,reflètent un malaise certain de la société. Or, ce qui apparaît n'est plus seulement l'embarras, ou

193

quelquefois l'irritation de citoyens désemparés face à la complexité de la machine administrative.Au sentiment de l'injustice- réelle ou supposée -se substitue souvent l'exigence que la loi et la règlesoient mises au profit d'intérêts particuliers. On ne demande plus à bénéficier légitimement de sesdroits mais qu'ils s'exercent à l'encontre d'un autre; on n'attend plus du Juge qu'il dise ce qui estlicite mais qu'il soit l'instrument d'une vengeance privée ; on ne revendique plus l'égalité detraitement ou l'équité mais la défense d'intérêts sectoriels…"

De nombreux contentieux en matière de permis de construire ont ainsi pour origine des conflitsfamiliaux ou de voisinage, le blocage de projets d'infrastructure d'intérêt général par les recoursd'associations de défense de l'environnement révèle parfois des conflits politiques locaux fortanciens, le refus de certains maires d'implanter sur leur commune 20% de logements sociauxs'explique par la puissance des groupes de pression constitués, depuis longtemps, au sein de lacommune par certains de leurs électeurs.

Dans ce contexte, l'évaluation a confirmé :

- l'importance du chantier de la qualité de la réglementation confié à la DAJIL dont l'interventiondevrait contribuer à réduire le volume de la production réglementaire et à la rendre plus claire.

- La nécessité pour les services du ministère de l'Equipement de conduire avec les élus locaux desactions locales de formation pour accompagner toute mise en œuvre de règles nouvelles. Cesformations s'adressent, d'une part, aux professionnels chargés de les mettre en œuvre (professionsdu bâtiment, constructeurs de maisons individuelles, lotisseurs, géomètres) et, d'autre part, au grandpublic concerné. Elles doivent expliciter la finalités des règles en cause et pas seulement se borner àen faciliter la compréhension technique. . Des outils tels que le guide de l'accessibilité récemmentmis au point par la DGUHC pour accompagner la loi de 2005 sur l'égalité des droits et des chancespour les personnes handicapées, peuvent constituer des supports fort utiles. Des outils clairs etaccessibles doivent être mis en place pour permettre au citoyen de savoir à quel service si possibleunique s'adresser pour recueillir l'ensemble des autorisations nécessaires à la conduite de son projetmais une information devrait aussi lui être fournie pour lui permettre de choisir une entreprise bienformée aux évolutions de la réglementation et, le cas échéant, pour le mettre en mesure de sedéfendre vis à vis d'un professionnel indélicat ou incompétent. Trop de particuliers , en effet, fontencore construire une maison individuelle par une entreprise de voisinage ignorante des dispositionsdu code de la construction issues de la loi de 1991 relative aux contrats de construction de maisonsindividuelles et ne bénéficieront donc pas de leurs dispositions protectrices (obligation d'un contratécrit et de la mention d'un garant).

- L'importance de l'entretien au sein des directions d'administration centrales de compétencestechniques suffisantes en nombre et en niveau pour pouvoir être présentes dans les enceintesnationales ou internationales où s'élaborent les normes techniques et opposer à la stratégie souventmaximaliste des lobbies d'industriels et ou de fabricants, les arbitrages et la modération conformes àl'intérêt général.

- La difficulté de bien prendre en compte lors de l'élaboration des règles la diversité de la sociétéfrançaise et la situation des personnes les plus fragiles, illettrées ou porteuses d'un handicap. Parexemple, la réglementation du permis de conduire, l'un des moments forts de la vie de tout citoyen,devrait être adaptée car le permis de conduire est souvent indispensable à l'obtention d'un emploi etest donc un facteur d'intégration et donc de cohésion de la société. De même, pour l'échange des

194

permis de conduire, l'exigence de l'authentification du titre par le pays d'origine est manifestementimpossible aux réfugiés politiques.

L'intérêt d'une politique de prévention des contentieux pour asseoir la solidité juridique de l'actionde nos services et, de ce fait, renforcer leur confiance envers eux. Cet objectif peut être atteint parune formation plus solide des agents chargés de la mise en œuvre de dispositions complexes maisaussi par une utilisation plus systématique des retours d'expérience à partir de contentieux quipeuvent avoir une valeur exemplaire.

195

196

Annexe 13

Synthèse des différents rapports et documents antérieurs sur la fonction et la dimensionjuridiques au sein du ministère des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer

présentée le 9 mars 2006 devant l'instance par Alain Lavoisier, président de l'instance

La présente évaluation des dispositions prises pour améliorer la qualité juridique de l’action duministère a été précédée, au cours des deux dernières décennies, de plusieurs rapports, notes etdocuments65 sur la fonction et la dimension juridique et contentieuse au sein de ce département.

Leur rappel et la synthèse des principaux constats, conclusions et propositions qui figure ci-aprèspermettent certainement, bien que leur champ ne couvre pas les secteurs maritime et aérien,d’éclairer et de nourrir les travaux de l’instance.

Plusieurs de ces rapports et documents, les plus nombreux, ont été produits, soit à l’initiative ouavec le concours du Conseil général des ponts et chaussées (CGPC), soit à la demande du ministre,et traitent, pour l’essentiel, de problèmes de compétence et d’organisation des services en matièrede traitement des contentieux. Ils abordent également, à cette occasion, la place et la reconnaissancede la fonction juridique au sein d’un ministère où la culture technique est encore perçue commedominante.

Un deuxième ensemble de documents élaborés conjointement par le ministère (CGPC) et d’autresdépartements ministériels, met plus particulièrement l’accent soit, avec le ministère del’environnement sur les problèmes de responsabilité, d’organisation et de moyens des servicesdéconcentrés dans le domaine des « risques naturels » (RESPOM)66, soit, dans le cadre d’uneévaluation, sur l’intervention des services déconcentrés dans le domaine du droit des sols67, soit,enfin, avec le ministère de la justice sur la sécurité juridique des autorisations d’urbanisme68.

Il convient enfin de citer le référé de la Cour des Comptes d’octobre 2004 sur la gestion descontentieux, des frais judiciaires et des réparations civiles du ministère de l’équipement qui relèvenotamment des insuffisances dans l’organisation et le pilotage de la fonction contentieuse et quicritique les délais excessifs à l’issue desquels intervient l’exécution des décisions de justice.

La présente synthèse, qui ne prétend pas être exhaustive, prendra en compte l’essentiel des rapportsde portée générale émanant du CGPC. Les constats, conclusions et propositions des documents plusspécifiques et plus ciblés seront évoqués en cas de besoin.

65 Cf. liste jointe66 Rapport de janvier 1996 du groupe de travail co-présidé par Jacques Tanzi, président de la 1ère section et Claude

Bozon, président de la 2ème section, rapporteur Jacques Guellec, ingénieur en chef des ponts et chaussées.67 Rapport de juin 2003 d’Agnès de Fleurieu, présidente de l’instance d’évaluation de cette action et présidente de la

2ème section.68 Rapport de janvier 2005 présenté par le groupe de travail présidé par Philippe Pelletier, avocat, président de

l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH).

197

On rappellera également, avant d’aller plus loin, que le ministère, dans sa configuration actuelle,compte actuellement avant le transfert effectif de la majeure partie du réseau routier national auxdépartements près de 100 000 agents.

On ajoutera qu’au total, les services de l’Equipement qu’il s’agisse des DRE69, des DDE70, desCETE71, des services maritimes, des services de navigation ou des services des bases aériennes, sontprésents sur l’ensemble du territoire et que cette dispersion territoriale des missions de base duministère où l’agent est souvent confronté à la pression des entreprises, aux préoccupations des éluset aux exigences des usagers et du public, accroît certainement l’exposition aux risques etl’insécurité juridique.

1- LES DOCUMENTS PRODUITS À L’INITIATIVE OU AVEC LE CONCOURS DU CGPC

Dès 1986, des réflexions ont été engagées au sein du ministère pour prévenir le risqued’affaiblissement de la fonction juridique et contentieuse en raison notamment du mouvement dedéconcentration des activités. Ces travaux et ceux qui ont suivi sur ce thème et dont certaines despropositions ont été mises en œuvre, restent encore d’actualité.

11- Ainsi un premier rapport du CGPC établi en 1986, par l’inspecteur général del’équipement Jacques Caget, rapporteur du groupe de travail présidé par l’inspecteur généralde l’équipement Gérard Dupont, sur la compétence et la place des cellules chargées ducontentieux dans les services extérieurs entend prévenir l’affaiblissement que la déconcentrationpouvait laisser craindre dans l’exercice de la fonction juridique au sein de ces services.

Ce document analyse les conditions d’exercice de la fonction contentieuse dans les DDE et lesservices maritimes et de navigation.

Au rang des difficultés rencontrées figurent notamment :

➢ l’importance et la diversité des domaines contentieux, leur spécificité et leur technicité ;➢ l’absence d’organisation homogène du contentieux tant pour ce qui concerne le nombre de

cellules concernées que la place de celles-ci dans les différents types de structures existants;➢ une répartition très inégale tant en effectifs qu’en qualification des agents et des dispositions

jugées insuffisantes tant pour la formation des agents spécialisés que pour le suivi descarrières ;

➢ des relations des cellules contentieuses avec l’administration centrale insuffisants etl’articulation avec les autres cellules opérationnelles et territoriales souvent mal organisées.

S’agissant du contentieux proprement dit, le rapport note que celui-ci évolue en importance et encomplexité. Il observe que les réformes en matière législative et réglementaire sont fréquentes etque la jurisprudence ne se fixe que lentement. Mais il n’en reste pas moins que la qualité desdossiers préparés pour la défense des intérêts de l’Etat doit être une préoccupation essentielle desservices comme le souligne, observe-t-il, un référé de la Cour des comptes concernant le chapitrebudgétaire des frais de justice et réparations civiles.

69 Direction régionale de l’équipement70 Directions départementales de l’équipement71 Centre d’études techniques de l’équipement

198

Aussi à partir de ce constat et des évolutions prévisibles en matière de déconcentration et dedécentralisation, le rapport préconise-t-il de redéfinir la place réservée aux cellules contentieusesdans la structure administrative et, plus fondamentalement, de reconsidérer cette fonction.

Pour ce faire il formule un certain nombre de recommandations qui constituent à ses yeux, un tout àne pas dissocier et qui consistent à:

redéfinir la place des cellules contentieuses dans les services extérieurs et regrouper lecontentieux dans une cellule unique. Il s’agit, en un mot, de « redécouvrir la fonctioncontentieuse par l’institution du responsable du contentieux et l’affirmation des fonctions dela cellule contentieuse » ;créer un réseau national de compétences juridiques pour conforter l’assistance juridiquedonnée par les directions d’administration centrale ;instituer une politique globale de formation des juristes des services et de sensibilisation desagents aux problèmes juridiques ;mettre en place une documentation juridique performante ;développer les moyens de prévention des contentieux en utilisant au mieux les procéduresde règlement amiable ; associer la déconcentration à l’amélioration de la technicité des cellules contentieuses dansles service extérieurs, au regroupement des moyens existants et à la création de réseaux decompétences juridiques ;constituer un groupe permanent de liaison entre les services juridiques d’administrationcentrale pouvant former un centre d’échanges et de réflexions sur les problèmes concernantl’instruction des affaires juridiques ;conforter le rôle et l’apport de l’inspection générale territoriale.

Certaines de ces propositions sont reprises par la circulaire de la direction de l’administrationgénérale du 25 février 1987 sur le renforcement du rôle des cellules chargées du contentieux dansles services extérieurs qui recommandent aux chefs de service :

de renforcer la place des cellules contentieuses en regroupant dans une cellule unique toutes lesaffaires juridiques et de placer cette cellule auprès du directeur ou de son adjoint ;de définir le rôle des cellules contentieuses, en leur confiant les affaires pré-contentieuses et en lessaisissant dès qu’une difficulté d’ordre juridique apparaît ;d’améliorer la formation juridique des chefs de cellule et de sensibiliser au contentieux l’ensembledes agents ;de créer un réseau de compétences entre les services des directions d’administration centrale et lesservices extérieurs.

12- Le rapport de novembre 1993 du groupe de travail sur les conditions d’exercice de lafonction juridique et contentieuse dans les services déconcentrés, présidé par l’inspecteurgénéral de l’équipement Max FORTIN, entend faire le point sur l’évolution de la situation aprèsl’intervention de la circulaire du 25 février 1987.

Cette réflexion menée à partir de l’analyse d’une trentaine de rapports d’inspection, de l’audition deplusieurs directeurs départementaux de l’équipement et de directeurs d’administration centrale

199

(DAFAG72, DR73, DAU74) ainsi que des travaux du club des chefs de cellule juridique, dresse unconstat assez préoccupant de l’exercice de la fonction juridique et contentieuse dans les servicesdéconcentrés :

➢ peu de service ont, dans les faits, mis en application les dispositions essentielles de lacirculaire du 25 février 1987 (nombreux cas de dispersion de la fonction juridique etcontentieuse soit structurelle soit par cantonnement du rôle de la cellule spécialisée à celuid’un prestataire de service à la demande) ;

➢ absence de culture juridique des décideurs ;➢ absence de « culture statistique » ;➢ suivi très partiel des affaires ne pouvant donner naissance à un véritable tableau de bord à

l’usage de la direction ;➢ moyens en personnels insuffisants ;➢ baisse de la qualité des prestations…

Face à la montée en puissance de la demande de droit résultant, selon les auteurs, de la mutation desmodes d’action, du perfectionnisme des règles et des procédures et de la propension généralisée aucontentieux, qui ne fait qu’aggraver une situation préoccupante, ils proposent :

➢ de développer la culture et la compétence juridique en réaffirmant au niveau le plus élevé laplace centrale du droit dans toutes les missions du ministère et en développant et mettant àjour sans cesse la formation juridique à tous les niveaux ( formations « prise de poste » etmise à niveau pour tous) ;

➢ de donner sa vraie place à la fonction juridique au sein de l’organisation des services enaffirmant les compétences de nature juridique et contentieuse et en développant le réseaudes compétences ;

➢ de créer une filière pour le métier de juriste et abandonner en conséquence la systématisationde la mobilité obligatoire pour les promotions ;

➢ d’accroître les moyens en personnel et d’organiser la diffusion, la promotion et le suivid’actions exemplaires.

C’est en réalité, comme le résument les auteurs du rapport, une véritable politique juridique etcontentieuse qu’ils recommandent de promouvoir dans l’ensemble de l’administration del’Equipement, une telle politique exigeant qu’il y ait, soulignent-ils, concertation entre les directionsd’administration centrale.

De fait, certaines des mesures préconisées ont été mises en œuvre comme la généralisation descellules juridiques transversales dans les DDE, la création de formations « prise de poste » pour lesresponsables de ces cellules et la mise en réseau des juristes des services déconcentrés avec lesupport des CIFP75.

13- Préalablement au rapport de Max Fortin , le conseiller d’Etat Christian Vigouroux a remis ennovembre 1992 son rapport sur la fonction juridique du ministère de l’équipement, dulogement et des transports, rapport demandé par le ministre en charge de ces domaines, sur

72 Direction des affaires financières et de l’administration générale.73 Direction des routes.74 Direction de l’architecture et de l’urbanisme.75 Centre interrégionaux de formation professionnelle

200

proposition de la DAFAG.

Ce rapport contient des propositions pour améliorer le fonctionnement de la nouvelle organisationdes services d’administration centrale qui venait d’être adoptée (décret du 27 mars 1992).

Il énonce tout d’abord les écueils à éviter, ce qu’il ne faut pas faire -- dessaisir les directions deleurs capacités à mêler le droit au domaine technique qui est le leur, avancer un présupposé commela déréglementation, considérer le droit comme intangible-- et les objectifs à atteindre, ce qu’il fautfaire -- rechercher à enrichir les tâches et le droit; se doter d’une capacité et traiter les questionsjuridiques mais aussi à les réfléchir, veiller aussi à maintenir des compétences de juriste généraliste,ne pas marginaliser le contrôle de légalité, se situer délibérément pour l’exercice de la fonctionjuridique dans la plus large perspective « Equipement-Environnement »--.

Viennent ensuite les enjeux de politique juridique pour les prochaines années que l’auteur regroupeautour de quatre préoccupations :

➢ la déontologie➢ responsabilité des agents, déontologie proprement dite, propriété intellectuelle, droit de

l’usager ;➢ l’ouverture vers d’autres normes juridiques➢ Europe, DOM-TOM, droit « local », droits judiciaires (civil, commercial, pénal)

normalisation et droit professionnel ;➢ la gestion efficace➢ qui inclue le droit de l’organisation du service public et de l’administration territoriale, la

gestion de crise, les droits de l’urgence (déneigement, réquisition de logement…) ; ➢ les techniques modernes➢ « ministère de techniques appuyées sur le droit, le ministère de l’équipement doit investir

dans plusieurs techniques juridiques tant internes qu’externes » ;➢ codification, bases de données juridiques à regrouper et à encourager ;➢ contrats et marchés, arbitrage, propriétés publiques, droit financier de l’aménagement,

péages et redevances, fiscalité, taxes relatives aux objets du ministère.

Au regard de ces enjeux qu’il est recommandé de hiérarchiser et des capacités des services duministère, l’auteur présente des propositions pour améliorer les productions du ministère qu’ilregroupe également en quatre volets :

➢ les méthodes d’organisation interne➢ comité des directeurs, réunions périodiques des sous-directeurs juridiques, comité de lecture

technique….. ;➢ la diffusion de l’information➢ flashs, dossiers documentaires, informations coordonnées sur les projets des directions

d’administration centrale, ouverture et interconnexion des bases de données ;➢ les instruments de fond➢ politique de codification, fiches d’impact des propositions de lois et règlements,

développement de la recherche juridique, prendre les moyens d’un contrôle de légalité réel,développer la gestion de crise ;

➢ la politique des personnels➢ créer les conditions d’une carrière juridique au ministère par la mise en place d’une filière

201

juridique avec un vrai comité de filière, pratiquer des recrutements « ciblés », entretenir descontacts réguliers avec les universités juridiques.

14- Quelques années plus tard ce document a contribué à nourrir les réflexions et propositions dugroupe de travail constitué au 1er semestre 1998 par le CGPC à la demande du DAFAG etprésidé par l’inspecteur général de l’équipement et président de la 2ème section Claude Robert,sur la mise en place d’un pôle juridique à la DAFAG.

Pour l’essentiel, on retiendra que ce rapport, après avoir dressé un constat des lieux sur la dimensionjuridique des activités de l’équipement et les besoins des services, estime indispensable de renforcerl’action juridique préventive et curative, de parvenir à davantage de cohérence entre les spécialistesen charge de domaine dans les directions d’administration centrale et, ce qui lui paraît prioritaire,d’établir un lien permanent avec l’ensemble des services déconcentrés.

Ces raisons le conduisent à confirmer la création d’une structure d’animation et de coordinationplacée au sein d’une direction horizontale, en l’occurrence la DAFAG, sous la forme d’une sous-direction « du droit et des procédures ».

A la suite de ce rapport une sous-direction des affaires juridiques a été effectivement créée enseptembre 1999 au sein de la DAFAG.

15- Dans le même temps en 1993, le président de la section des affaires juridiques et sociales duCGPC, Claude Robert, dans le cadre de la préparation d’un rapport annuel sur certains thèmesprioritaires de réflexion préparatoire à l’adaptation des politiques publiques a rédigé une note sur lafonction juridique à l’Equipement.

Ce document dresse un constat alarmant des effets pervers de la montée du droit dans la sociétécontemporaine qui affectent le fonctionnement de l’appareil administratif et tout particulièrement leministère de l’équipement davantage exposé au risque juridique en raison de ses multiples activités.

Après avoir rappelé que plusieurs rapports, dont ceux précités de Christian Vigouroux et de MaxFortin ainsi que le rapport RESPOM de 1996, de même que ceux des missions d’inspection, ontcontribué à ce que le ministère prenne en son temps conscience de cette irruption du droit dans sesactions, il ajoute aussitôt, sans complaisance, que « si beaucoup a été dit sur le sujet, ce qui a étéfait est bien modeste ».

Viennent ensuite des recommandations qui visent à améliorer la maîtrise , l’application et laproduction du droit.

Sur le premier point, il conviendra d’ouvrir les services à l’environnement juridique etjuridictionnel et de parvenir à ce que l’encadrement supérieur prenne encore mieux en compte ladimension juridique et le traduisent dans l’organisation et le fonctionnement des services.

Sur le deuxième point, on veillera à la stricte sécurité juridique des actes et actions entreprises enn’oubliant pas les multifacettes administrative, civile et pénale de la dimension juridique et ladouble consistance juridique et financière des actes et actions.

Quant au troisième point, il conviendra que le ministère s’assigne comme objectif de contribuer du

202

mieux qu’il le pourra à l’élaboration d’une législation « commode et sûre » par le biais notammentde la codification, de la réalisation d’études d’impact sur les textes en préparation et l’évaluation,comme le suggère le rapport de Christian Vigouroux, de certains segments du droit positif envigueur.

16- Plus proches de nous, deux rapports successifs ont été produits à l’initiative du collège desaffaires juridiques et contentieuses du CGPC.

161- Il s’agit en fait pour le premier de ces documents des résultats d’une enquête diligentée parl’inspecteur général de l’équipement, André Chavarot, coordonnateur du collège des affairesjuridiques et contentieuses au premier semestre 2003 sur l’organisation, les moyens et lefonctionnement des cellules juridiques des DDE. Cette enquête s’inscrit dans le prolongementdes rapports déjà cités des inspecteurs généraux Jacques Caget (1986) et Max Fortin (1993).

L’état des lieux retracé montre que des progrès ont été accomplis dans les dix dernières années.Néanmoins, il reste encore beaucoup à faire pour assurer la sécurité juridique de l’action desservices.

En effet, les résultats de l’enquête montrent une organisation hétérogène et des moyensextrêmement variables d’une DDE à l’autre . Le regroupement de la fonction en une cellule unique,préconisé par le rapport de Jacques Caget et recommandé par la circulaire de 1987 de la DAFAG,n’est pas effectif dans un quart des DDE, soit que la cellule existante ne traite pas tous lescontentieux, soit que la fonction juridique soit exercée dans plusieurs services au sein de la DDE.Les moyens en personnel sont globalement insuffisants et très inégalement répartis : certainsdépartements consacrent à la fonction moins d’une personne alors que la moyenne nationale est,selon les modes de calcul, de l’ordre de 4 ou 6 agents. Si le niveau de formation initiale, surtout desagents de catégorie B, s’est renforcé au fil des années, la situation en matière de formationprofessionnelle n’est pas satisfaisante particulièrement pour les agents de catégorie C.

S’agissant du management de la fonction, l’enquête révèle, globalement, une faible implication dela hiérarchie. En témoignent, dans la majorité des cas l’absence d’objectifs opérationnels et deprogrammes d’actions ainsi que la quasi-inexistence du contrôle hiérarchique, dans un quart desservices la méconnaissance par les directeurs des pré-contentieux et des contentieux engagés, etdans la moitié d’entre eux la non exploitation des enseignements des affaires importantes. En outre,les juristes des services sont très peu sollicités pour des conseils à l’amont des décisions.

Quant aux relations des unités juridiques des DDE avec les interlocuteurs extérieurs, les procéduresd’urgence ont eu pour effet d’accroître les relations avec les préfectures, les relations avec lestribunaux nécessiteraient, dans l’ensemble d’être intensifiées. De la même façon, ces unités,considérées localement comme performantes parmi les services déconcentrés de l’Etat devraientdavantage travailler avec eux dans la logique d’un fonctionnement « ouvert » et dans le même espritque celui qui anime les réseaux des juristes de l’Equipement, auxquels ils participent activement.

162- Le second rapport de septembre 2005 « la fonction juridique dans la future organisationdéconcentrée de l’Equipement » résulte des travaux du groupe de réflexion constitué en février dela même année à l’initiative du coordonnateur du collège des affaires juridiques et contentieuses,André Chavarot, et animé par lui-même.

203

Ce document, s’attache à évaluer les incidences qu’auront sur les entités juridiques existantes lestransformations dans lesquelles sont engagées les services déconcentrés.

Il considère que dans les DDE, la perte d'attribution en matière de routes sera contrebalancée par lemaintien, voire l'augmentation, du niveau d'activité juridique dans des domaines commel'urbanisme, le logement ou l'ingénierie publique, et par la montée en puissance des questionsrelatives à l'environnement, aux risques et aux technologies de l'information et de lacommunication. A l'échelon régional et inter-régional, la gestion du secteur routier nécessitera uneréelle compétence juridique, pour la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'oeuvre.

En fonction de ces perspectives, le groupe de travail a proposé un schéma d'organisation territorialede la fonction juridique permettant à la fois la généralisation d'une démarche de prévention et untraitement efficace des litiges. Ce schéma repose sur le maintien d'un maillage départemental, demanière à préserver une compétence de proximité indispensable, et sur le renforcement de l'échelonrégional, auquel, en plus des activités liées à la route, seraient transférées des attributions juridiquesnouvelles. Le fonctionnement de ces deux niveaux devrait s'insérer dans une logique de réseaupermettant la mobilisation des capacités de l'administration centrale et des cellules régionales auprofit des entités départementales. Du fait de la grande hétérogénéité des moyens dont celles-cidisposent, la nature et l'importance de ce soutien ne pourront qu'être très diverses. Environ un tiersde ces entités n'atteignent pas la masse critique permettant de remplir efficacement tout le champ dela fonction juridique et devraient bénéficier d'un appui particulièrement marqué.

Le dispositif préconisé, souligne le rapport, appelle une grande attention à la diversité des situationslocales et une mise en oeuvre modulée. Il doit s'inscrire dans la poursuite d'une politique volontairede renforcement de la fonction juridique au sein du ministère, dont la nécessité a été soulignée parle CGPC à plusieurs reprises.

2– LES DOCUMENTS ÉLABORÉS CONJOINTEMENT

21– Le rapport général de janvier 1996 du ministère de l’équipement et de celui del’Environnement sur la responsabilité, l’organisation et les moyens des services déconcentrésdu ministère de l’équipement dans le domaine des risques naturels (RESPOM) a été établid’après les rapports spécifiques à un ou plusieurs risques naturels par l’ingénieur en chef des pontset chaussées, Jacques Guellec rapporteur du groupe de travail co-présidé par les ingénieursgénéraux des ponts et chaussées Claude Bozon, ingénieur général des ponts et chaussées, présidentde la 2ème section et Jacques Tanzi, président de la 1ère section.

Il comporte, indique le rapporteur, « des propositions développées et justifiées dans le corps durapport visant à améliorer les conditions dans lesquelles les services déconcentrés du ministère del’équipement prennent en compte les risques naturels dans leur action ».

Sont à retenir parmi ces propositions celles qui visent à prévenir et clarifier les responsabilitésendossées par les services dans leur secteur d’intervention, à savoir :

➢ formation des agents à leurs responsabilités professionnelles et leurs éventuellesconséquences pénales : connaissances juridiques, acquisition des comportementsnécessaires ;

➢ amélioration et clarification de l’organisation et du fonctionnement des services par la

204

définition des responsabilités, la précision des délégations, la clarté des consignes,l’identification des moyens en rapport avec les objectifs ;

➢ réexamen des dispositions administratives susceptibles de créer des risques de responsabilitépénale ;

➢ pas de prise de textes nouveaux en matière de sécurité sans mise au point préalable de leursmodalités d’application, sans accompagnement de leur présentation par une étude d’impact.

21– Le rapport de juin 2003 de l’instance d’évaluation présidée par l’inspectrice générale del’équipement et présidente de la 2ème section, Agnès de Fleurieu, sur l’intervention des servicesdu ministère de l’équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer dans ledomaine de l’application du droit des sols a pour objectif premier d’apprécier la manière dont lesservices déconcentrés remplissent dans ce domaine, d’analyser également l’organisation desservices et de présenter enfin des propositions concrètes d’amélioration.

Bien que l’objet de l’évaluation soit très ciblé, on retrouve au niveau des constats quelques thèmesrécurrents comme celui du déficit du contrôle et du soutien hiérarchique, de la trop grande tensionqui pèse sur les moyens humains disponibles, du besoin de formation appropriée.

Les propositions d’amélioration portent, quant à elles, sur la définition et la mise en œuvre d’unestratégie pour l’exercice des activités d’application du droit des dols et la promotion d’une approcheglobale de service à l’usager dans ce domaine.

23– Cette première investigation a été suivie en 2005 d’un rapport au garde des sceaux,ministre de la justice et au ministre de l’équipement, des transports, de l’aménagement duterritoire, du tourisme et de la mer, portant propositions pour une meilleure sécuritéjuridique des autorisations d’urbanisme présenté par le groupe de travail présidé par leprésident de l’ANAH76, Philippe Pelletier.

Les propositions avancées s’inscrivent dans l’objectif initialement fixé par les deux ministres,d’améliorer la gestion des contentieux, faciliter la régularisation des risques de procédures mineureset d’accroître la lisibilité des délais de recours.

A la rubrique des propositions d’amélioration dont la plupart sont spécifiques au domaine desautorisations d’urbanisme, on retrouve la recherche d’une qualité juridique accrue de la productiondu ministère, la formation des « producteurs », l’accélération du contentieux dont la lenteurexcessive représente un coût financier difficilement supportable pour l’administration et lacollectivité.

3– LE RÉFÉRÉ DE LA COUR DE COMPTES D’OCTOBRE 2004

Ce premier essai de synthèse resterait incomplet s’il ne prenait pas en compte le référé d’octobre2004 sur la gestion des contentieux, des frais judiciaires et des réparations civiles au ministère del’équipement.

Ce référé porte sur l’examen des dépenses, protocoles d’accord et décisions de justice des années1999 à 2002.

76 Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat

205

Les deux premières parties portent respectivement sur l’organisation centrale de la fonctioncontentieuse et sur la stratégie contentieuse du ministère.

Les troisième et quatrième sont consacrées l’une à la protection juridique des agents dans lesaffaires pénales, l’autre à l’Etat victime de dommages.

Enfin, la dernière partie est consacrée aux conséquences financières lourdes des trop longs délaisd’exécution des décisions de justice.

Reprenons brièvement pour notre synthèse ce qui y est dit sur l’organisation et la stratégiecontentieuse du ministère.

31– Quant au constat

L’organisation de la fonction contentieuse au ministère présente encore des insuffisances, chaquedirection d’administration centrale demeurant compétente pour traiter les contentieux relevant deson domaine technique.

L’absence d’outil de suivi ne permet à la DAFAG de connaître l’ensemble des litiges dans lesquelsle ministère est engagé, d’où :

➢ difficultés pour prévoir le coût budgétaire global du contentieux ;➢ découverte tardive, par l’administration centrale d’affaires contentieuses importantes ;➢ absence de stratégie contentieuse dans les domaines communs aux directions

d’administration centrale ;➢ pratiques hétérogènes de gestion des litiges ;➢ absence d’analyse systématique et a posteriori des contentieux dénoués.

32– Quant aux suggestions

Doter le ministère d’un pôle juridique apte à assumer les différents aspects de la fonctioncontentieuse.

Pour le reste, et notamment l’exécution des décisions de justice, on retiendra que la Cour observequ’elle intervient souvent à l’issue de délais excessifs ce qui implique un renchérissement du coûtdu contentieux.

4– PREMIÈRES CONCLUSIONS

Au cours des vingt dernières années, le ministère de l’équipement où la culture technique esttraditionnellement perçue comme dominante, s’est investi dans la problématique du traitement desquestions juridiques et contentieuses, notamment dans ses services déconcentrés. Ce sont au totalprès d’une quinzaine de rapports, enquêtes, études, qui ont été consacrés à ce thème, sans compter,bien sûr, les rapports d’inspection territoriale qui l’ont également abordé.

La plupart des documents mettent en évidence l’évolution de l’environnement juridique résultantd’une part, des actions de décentralisation et de déconcentration, et d’autre part, d’un ensembled’autres facteurs, parmi lesquels la propension généralisée de la société au contentieux, la montée

206

en puissance du droit avec l’apparition de « droits nouveaux » et, pour ce qui concerne le ministère,une exposition forte, en raison de ses activités, aux risques en général et au risque juridique enparticulier.

Ils observent que la réactivité des services du ministère tant au niveau de l’administration centralequ’à celui des services déconcentrés n’est pas toujours à la hauteur des enjeux auxquels ils sontconfrontés et préconisent pour y remédier une large panoplie de mesures dont la récurrence deplusieurs d’entre elles montre qu’elles n’ont pas encore abouti.

Les mesures préconisées

Comme il a été dit préalablement, les mesures préconisées pour remédier aux faiblessessuccessivement constatées au fil des deux dernières décennies, et dont beaucoup reviennent àplusieurs reprises, ont porté, en priorité -- sans compter la nécessité souvent rappelée d’uneimplication forte de la hiérarchie et bien sûr le renforcement des moyens-- sur l’organisation et lefonctionnement des services ainsi que sur la formation et les moyens propres à mobiliser les agentsen charge du domaine juridique et contentieux.

Pour ce qui est de l’organisation appropriée des services, gage d’un fonctionnement sans heurts,l’ensemble des rapports relèvent avec une constance qui ne laisse pas d’être inquiétante, uneorganisation de la fonction contentieuse encore mal maîtrisée que ce soit au niveau del’administration centrale ou des services déconcentrés.

A l’administration centrale la création, selon les préconisations du groupe de travail présidé parClaude Robert, d’un pôle juridique, chargé d’animer et de coordonner la fonction juridique etcontentieuse dans ses aspects préventifs et curatifs en créant un lien permanent avec les servicesdéconcentrés, devenue effective en 1999 au sein de la DAFAG, n’est pas encore parvenu, semble-t-il, à atteindre l’ensemble des objectifs initiaux puisque, comme l’observe par exemple le dernierréféré de la Cour des comptes, l’ensemble des litiges dans lesquels est engagé le ministère resteinconnu faute d’outils de suivi appropriés.

Au niveau des services déconcentrés, c’est la circulaire du 25 février 1987 de la direction del’administration générale sur le renforcement du rôle des cellules chargées du contentieux dans lesservices déconcentrés qui, dans la ligne des préconisations du rapport de Jacques CAGET de 1986,a donné le coup d’envoi à la mise en place d’un nouveau dispositif d’organisation basé sur :

➢ le regroupement des cellules en une cellule unique pour en renforcer la place au sein desservices ;

➢ la redéfinition du rôle des cellules en leur confiant les affaires pré-contentieuses ;➢ l’amélioration de la formation juridique ;➢ la création d’un réseau de compétences juridiques entre l’administration centrale et les

services déconcentrés.

Les recommandations de cette circulaire ne paraissent pas avoir été menées jusqu’à leur termepuisque six ans après, le rapport de Max Fortin de novembre 1993 constatait que « peu de servicesont dans les faits mis en application les dispositions essentielles de la circulaire de 1987 ».

Pour remédier à ce constat amer, le rapport recommandait de donner enfin sa « vraie place » à la

207

fonction juridique et contentieuse et souhaitait que des directives organisationnelles soient prisespar chaque chef de service pour en définir le rôle et la place. Etait également de nouveaurecommandée la mise en place d’un réseau des compétences.

Plus proches de nous, l’enquête de février 2004 du collège des affaires juridiques et contentieusesest amenée à faire état d’une organisation hétérogène, d’un regroupement inachevé de la fonctionjuridique et contentieuse dans le quart des services, enfin de la faible implication de la hiérarchie.

Parmi les remèdes proposés, figurent la mise en place d’un « management » de la fonction etl’intensification de la formation.

Pour ce qui est du management de la fonction et des mesures d’accompagnement liées àl’amélioration de l’activité juridique et contentieuse, ils sont, eux aussi, évoqués fréquemment aufil des rapports. On citera particulièrement :

➢ la mise en place dans le cadre d’applications bureautiques à développer, d’unedocumentation juridique type constituée du jurisclasseur administratif, de l’actualitéjuridique et du recueil « Lebon », complétée d’une documentation à fournir sous forme defiches par les services centraux (réponses ministérielles, éléments de jurisprudence, étudesde cas correspondantes aux besoins des cellules juridiques) et reliée aux bases de donnéesjuridiques existantes (rapport de Jacques Caget de 1986).

➢ Le recours aux techniques modernes juridiques tels que la codification, la constitution et leregroupement de bases de données juridiques (rapport de Christian Vigouroux de 1992).

➢ La diffusion de l’information (rapport de Christian Vigouroux de 1992). Sont inventoriéssous ce thème :

➢

➢ la diffusion de flashes d’intérêt utiles à tous sous l’égide de la DAFAG ;➢ la diffusion systématique dans l’ensemble des DAC des avis du Conseil d’Etat donnés sur

demande du ministre ;➢ la constitution de dossiers documentaires thématiques ;➢ le recensement, l’ouverture et l’interconnection des bases de données juridiques créées dans

les différentes directions ;➢ la valorisation des échanges entre équipes des services centraux ;➢ la constitution, à l’exemple des CETE, au niveau interrégional d’un pôle de compétences et

d’expertise, intermédiaire entre les DAC et les SD, qui serait tout à la fois centre desynthèse, de propositions et d’action pour toutes les politiques à caractère juridiqued’application supra-départementales, centre de recueil, d’analyse et de diffusion de toutesdonnées de droit, de jurisprudence et d’expériences, centre de recueil d’analyse et dediffusion de données statistiques, centre d’expertise à la disposition des MIGT (rapport deMax Fortin de 1993) ;

➢ la mise en place d’une bonne assistance logistique, informatique au bénéfice des cellulesjuridiques et contentieuses ;

➢ la diffusion, la promotion et le suivi d’actions exemplaires qui ont pu être menées pardiverses cellules (rapport de Max Fortin de 1993).

S’agissant de la formation, elle est évoquée dans chacun des rapports elle y est considéréeunanimement comme un des vecteurs essentiels pour améliorer l’efficacité et partant la qualité del’action juridique et contentieuse. Elle est également considérée comme indispensable pour initier le

208

développement d’une carrière de juriste au ministère et mettre en place à l’instar de ce qui a été faitdans d’autres domaines, une filière des juristes.

Ce rappel à chacun des rapports est fait selon des formes différentes :

actions de formation bien adaptées, ciblées sur l’ensemble des personnels des services et lepersonnel des cellules contentieuses (rapport de Jacques Caget de 1986) ;maintenir les compétences des juristes généralistes, développer une politique des personnels,développer la recherche juridique (rapport de Christian Vigouroux de 1992) ;développer la culture et la compétence juridique, renforcer radicalement le réseau descompétences, créer une filière des juristes (rapport de Max Fortin de 1993) ;les juristes du ministère doivent être des personnels identifiés (note de Claude Robert de1998) ;intensifier la formation ; mettre en place un « management » de la fonction juridique(rapport d’André Chavarot de 2004) ;former tous ceux qui participent à la chaîne de préparation, d’instruction et de contrôle desautorisations d’urbanisme ; améliorer la formation des administrations au droit del’urbanisme (rapport de Philippe Pelletier de 2005).

Les suite données

La reprise de la plupart des mesures préconisées au fil de rapports successifs, sous des formes,certes, quelquefois différentes, laisserait à penser que la plupart d'entre elles seraient soitinopérantes, soit d'une mise en oeuvre délicate.

On pourrait y voir aussi la traduction d'un mal plus profond comme le laissent entendre plusieurs deces rapports dont on citera quelques propos illustratifs.

• Rapport de Max Fortin publié en 1993 soit 7 ans après le rapport de Jacques Caget et6 ans après la circulaire de 1987 :

« Comment se fait-il que l'Equipement ne parvienne pas au même degré de conscience de sescarences (que certaines collectivités territoriales) et ignore les signaux qui lui sont adressés, del'intérieur comme de l'extérieur? »

« On peut y trouver une explication dans le fait que le droit n'est pas traité comme une spécialitéprofessionnelle ».

Ou encore :

« Il n'existe pas de dispositif de sécurité destiné à prévenir le risque d'erreur de jugement deminorités hiérarchiques non juristes ».

• Note de Claude Robert « La fonction juridique à l’Equipement » de novembre 1998

« La lecture dernière de ces rapports77 et ceux produits chaque année par le collège des affairesjuridiques et contentieuses, montre que si beaucoup a été dit sur le sujet (fonction juridique et

77 (Vigouroux, Fortin, RESPOM)

209

contentieuse), ce qui a été fait est bien modeste.

Beaucoup de questions lancinantes se posent encore qui prouvent que le souci de rigueur juridiquen'est pas encore tout à fait une priorité non seulement dans les profondeurs, mais aussi dans lessommets du ministère ».

• Rapport du collège des affaires juridiques et contentieuses « L'organisation, lesmoyens et le fonctionnement des cellules juridiques des DDE » de février 2004 :

« Le constat établi par le collège montre que beaucoup reste à faire pour assurer le degré desécurité juridique nécessaire au fonctionnement actuel et futur des services ».

• Référé de la Cour des comptes d’octobre 2004 sur la gestion des contentieux, des fraisjudiciaires et des réparations civiles au ministère de l’équipement :

« L'organisation de la fonction contentieuse, qui avait déjà été critiquée par la Cour lors de sonprécédent contrôle portant sur les exercices 1995 à 1998, continue de présenter des insuffisances ».

« La nécessité demeure de doter le ministère de l'équipement d'un pôle juridique structuré etcapable d'assumer les différents aspects de la fonction contentieuse, soit en agissant directement,soit par des moyens accrus de coordination et de pilotage, en utilisant les ressources techniquesintellectuelles et humaines dont dispose le ministère ».

Quoiqu'il en soit, il appartiendra, bien entendu, à l'évaluation entreprise aujourd'hui « de procéderà des analyses critiques des suites qu'ils ont reçues » comme le recommande le projet du cahier descharges qui vous a été remis.

210

Pièce jointe

RAPPORTS, NOTES ET DOCUMENTS SUR LA FONCTION ET LA DIMENSION JURIDIQUESAU SEIN DU MINISTERE

Liste

RAPPORTS, NOTES ET DOCUMENTS DATE OBJET

CONSEIL GENERAL DES PONTS ETCHAUSSEES

RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL SURLA COMPETENCE ET LA PLACE DESCELLULES CHARGEES DU CONTENTIEUXDANS LES SERVICES EXTERIEURS

Etabli par M. CAGET,Inspecteur général de l'Equipement

(Affaire n° 84.23)

SEPTEMBRE 1986 ➢ Etudier les problèmes relatifs à lacompétence et à la place descellules chargées du contentieuxdans les services extérieurs.

➢ Proposer des solutions en vued'une meilleure formation initialeet complémentaire des agentsaffectés aux tâches contentieuses.

➢ Résulter compétence desorientations envisagées enmatière d'évolution des serviceslocaux une ou plusieurspropositions des structuresappropriées .

➢ Apprécier, en fonction del'évolution des structures, queldevrait être le rôle desadministrations centrales pourque le contentieux soit traité dansles meilleures conditions.

MINISTERE DE L'EQUIPEMENT, DULOGEMENT ET DES TRANSPORTS

MISSION SUR LA FONCTION JURIDIQUEDU MINISTERE CHRISTIAN VIGOUROUX

(REF. : LETTRE DU MINISTRE DU 23 JUILLET 1992)

NOVEMBRE 1992 Proposition pour améliorer lefonctionnement de l'organisation quivenait d'être adoptée (déc. du 27 mars1992)

MINISTERE DE L'EQUIPEMENT, DULOGEMENT ET DES TRANSPORTS

CLUB CONTENTIEUX DES CIFP DE TOURSET DE NANTES

18 MARS 1993 Plaquette rédigée collectivement par lesresponsables des services déconcentrés duressort territorial des centres inter-régionaux de formation professionnelle(CIFP) de Nantes et de Tours.Base de réflexion pour affirmer lareconnaissance de la mission juridique etfaciliter les indispensables.

211

RAPPORTS, NOTES ET DOCUMENTS DATE OBJET

CONSEIL GENERAL DES PONTS ETCHAUSSEES

RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAILPRESIDE PAR M. MAX FORTININSPECTEUR GENERAL DEL'EQUIPEMENT, SUR LES CONDITIONSD'EXERCICE DE LA FONCTION JURIDIQUET CONTENTIEUSE DANS LES SERVICESDECONCENTRES, ETABLI PAR M. YVESQUERO, INGENIEUR EN CHEF DES PONTSET CHAUSSEES

(Affaire n° 92.160)

22 NOVEMBRE 1993 Analyser les conditions d'exercice de lafonction juridique et contentieuse dans lesservices déconcentrés.objectifs fixés :« A partir de l'analyse des rapportsd'inspection, l'audition des responsablesdes services concernés, le groupe fera lepoint de l'évolution de la situation depuisl'intervention de la circulaire du 25 février 1987 relative en renforcementdu rôle des cellules chargées ducontentieux dans les servicesextérieurs.... ».

MINISTERE DE L'EQUIPEMENT DULOGEMENT, DES TRANSPORTS ET DUTOURISME.

MINISTERE DE L'ENVIRONNEMENT CONSEIL GENERAL DES PONTS ETCHAUSSEES

RESPONSABILITE ORGANISATION ETMOYENS DES SERVICES DECONCENTRESDU MINISTERE DE L'EQUIPEMENT DANSLE DOMAINE DES RISQUES NATURELS(RESPOM)

--RAPPORT GENERAL

--RAPPORTEUR : M. Jacques GUELLECIngénieur général des Ponts et Chaussées

JANVIER 1996 « Le rapport général a établi d'après desrapports spécifiques à un ou plusieursrisques naturels. Il comporte despropositions développées et justifiées dansle corps du rapport, visant à améliorer lesconditions dans lesquelles les servicesdéconcentrés du Ministère de l'Equipementprennent en compte les risques naturelsdans leur action ».

CONSEIL GENERAL DES PONTS ETCHAUSSEES

2ème SECTION « AFFAIRES JURIDIQUESET SOCIALES »

FONCTION DE VEILLE DU CGPC :THEMES PRIORITAIRES DE REFLEXIONSPREPARATOIRES A L'ADAPTATION DESPOLITIQUES PUBLIQUES « LADIMENSION JURIDIQUE »

Claude ROBERT,Président de la 2ème Section

NOVEMBRE 1998 La dimension juridique dans son contextehistorique (problématique générale)L'actualité et l'écuité de la dimensionjuridique au Ministère de l'EquipementVoies et propositions

212

RAPPORTS, NOTES ET DOCUMENTS DATE OBJET

CONSEIL GENERAL DES PONTS ETCHAUSSEES

RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL SURLA MISE EN PLACE D'UN POLEJURIDIQUE A LA DIRECTION DESAFFAIRES FINANCIERES ET DEL'ADMINISTRATION GENERALE

(Affaire n° 1998-0107.01)

9 DECEMBRE 1998 Réponse à la demande formulée le 30 avril1998 auprès du Vice-président du Conseilgénéral des Ponts et Chaussées par ledirecteur des affaires financières et del'administration générale.

MINISTERE DE L'EQUIPEMENT, DESTRANSPORTS, DU LOGEMENT, DUTOURISME ET DE LA MER

CONSEIL MINISTERIEL DEL'EVALUATION

RAPPORT SUR L'EVALUATION DEL'INTERVENTION DES SERVICES DUMINISTERE DE L'EQUIPEMENT, DESTRANSPORTS, DU LOGEMENT, DUTOURISME ET DE LA MER DANS LEDOMAINE DE L'APPLICATION DU DROITDES SOLS.

Agnès CLARET DE FLEURIEU,Présidente de la section des Affaires Juridiqueset Sociales

JUIN 2003 ➢ apprécier la manière dont lesservices déconcentrés remplissentleur rôle dans le domaine del'application du droit des sols,

➢ analyser l'organisation et lepilotage des services,

➢ faire des propositions concrètesd'amélioration.

CONSEIL GENERAL DES PONTS ETCHAUSSEESSECTION DES AFFAIRES JURIDIQUES ETSOCIALES

COLLEGE DES AFFAIRES JURIDIQUES ETCONTENTIEUSES

ENQUETE SUR L'ORGANISATION, LESMOYENS ET LE FONCTIONNEMENT DESCELLULES JURIDIQUES DES DIRECTIONSDEPARTEMENTALES DE L'EQUIPEMENT

(Rapport n° 2003.0195.01)

FEVRIER 2004 Etablir un état des lieux qui assure unemeilleure connaissance de la réalité etpermette, en conséquence, d'apprécier lesconditions d'exercice de la fonctionjuridique et de proposer des pistes deprogrès.

213

RAPPORTS, NOTES ET DOCUMENTS DATE OBJET

COUR DES COMPTES

SEPTIEME CHAMBRE

DEUXIEME SECTION

OBSERVATIONS DEFINITIVESLA GESTION DES CONTENTIEUX, DESFRAIS JURIDIQUES ET DESREPARATIONS CIVILES AU MINISTEREDE L'EQUIPEMENT

8 OCTOBRE 2004 ➢ L'organisation générale de lafonction contentieuse,

➢ La stratégie contentieux,➢ La protection juridique des

agents,➢ L'Etat victime des dommages, des

contraventions de voirie,➢ Leçons et conséquences tirées des

contentieux

PROPOSITIONS POUR UNE MEILLEURESECURITE JURIDIQUE DESAUTORISATIONS D'URBANISME

RAPPORT AU GARDE DES SCEAUX,MINISTRE DE LA JUSTICE, ET AUMINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DESTRANSPORTS, DE L'AMENAGEMENT DUTERRITOIRE, DU TOURISME ET DE LAMER.

PRESENTE PAR LE GROUPE DE TRAVAILCONSTITUE SOUS LA PRESIDENCE DEPHILIPPE PELLETIER, AVOCAT,PRESIDENT DE L'AGENCE NATIONALEPOUR L'AMELIORATION DU TERRITOIRE

JANVIER 2005 Proposer une amélioration juridique desautorisations d'urbanisme, organiséeautour de quelques termes principaux etnotamment :

➢ améliorer la gestion descontentieux ;

➢ faciliter la régularisation desvoies de procédure mineurs ;

➢ accroître la lisibilité des délais derecours.

CONSEIL GENERAL DES PONTS ETCHAUSSES

SECTION DROIT, LOGEMENT SOCIETE

COLLEGE DROIT ET CONTENTIEUX

LA FONCTION JURIDIQUE DANS LANOUVELLE ORGANISATIONDECONCENTREE DE L'EQUIPEMENT

RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAILPRESIDE PAR André CHAVAROT,Coordonnateur du Collège « droit etcontentieux »

(Rapport n° 2005.0248.01)

SEPTEMBRE 2005 Afin d'apporter la contribution àl'ensemble des réflexions menées sur laréforme des services déconcentrés del'Equipement, le collège a pris l'initiativeavec les responsables des anciennesDPSM (Direction du personnel desservices et de la modernisation) etDAFAG (direction des affairesfinancières et de l'administrationgénérale) qui participaient à des activités,d'examiner les perspectives d'évolutionde la fonction juridique dans la futureorganisation.

214

Annexe 14

N.N. Titre de l'action : Le système d'information juridique (SIJ) :

Présentation des objectifs et des enjeux

La direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques a engagé une opérationd'informatisation commune aux services juridiques centraux et déconcentrés.Le projet SIJ concerne tout juriste exerçant dans un service quelconque ayant pour fonction soit detraiter des affaires contentieuses ou pré-contentieuses, soit de procéder à des analyses juridiques etde délivrer des conseils juridiques, soit de participer à l'élaboration de textes juridiques. Il permettrad'unifier les différents systèmes existants et non compatibles à l'heure actuelle (applications Oracle,bases Access, fichiers Excel), tout en assurant néanmoins la reprises des données qu'ils contiennent.

Finalités :

Parmi les principaux avantages attendus du S.I.J. Figure l'émergence d'une pratiqueprofessionnelle commune de ces services juridiques, une meilleure circulation des informations,commune une identification plus rapide et plus fiable des contentieux souvent mal orientés, évitantégalement les doublons.

Au surplus, le système devrait permettre une meilleure restitution des données statistiques etfinancières et, en conséquence, une meilleure appréhension des risques et des pathologiquesjuridiques pour l'ensemble des activités ministérielles.

A cet égard, la mise en oeuvre de la LOLF impose une meilleure connaissance par secteurd'activité et donc par programme des enjeux financier générés par les litiges, quel que soit leurmode de traitement ou le service appelé à défendre les intérêt de l'administration -service local oucentral, voire « externalisation »-.

Le SIJ sera le seul vecteur de la programmation des crédits dans le domaine des affairesjuridiques (cf. note récente de M. le contrôleur financier).

Le SIJ répond enfin aux observations de la Cour des comptes qui a précisément relevé lemanque de visibilité des enjeux financier des dossiers juridiques ainsi que, de manière générale, unetrès mauvaise perception des activités de l'ensemble des services juridiques du ministère.

Action NN.XXAction NN.XX : Concevoir et déployer un système d'information juridiqueConcevoir et déployer un système d'information juridique.

Nom du responsableNom du responsable : - maîtrise d'ouvrage : Marc Rouchayrole, sous-directeur de l'éthique et dudroit privé (DAJIL/EDP), assisté de Magali Labruyère (DAJIL/ASP3) et de Jean-François Landel(DAJIL/EDP)

- maîtrise d'oeuvre : sous-direction des technologies de l'information (DAJIL/TI)

Calendrier envisagéCalendrier envisagé : développement de l'application envisagé au cours du second semestre 2007.

Indicateur de suivi opérationnel Indicateur de suivi opérationnel :

215

PROJET « SYSTÈME D'INFORMATION JURIDIQUE « S.I.J » ET CONCERNE LEDOMAINE JURIDIQUE DES DIRECTIONS D'ADMINISTRATION CENTRALE (DAC) ETDES SERVICES DÉCONCENTRÉS (DIRECTIONS DEPARTEMENTALES DEL'EQUIPEMENT – DDE ET DIRECTIONS RÉGIONALES DE L'EQUIPEMENT – DRE).LE RESPECT DE CELUI CI DOIT PERMETTRE LA RÉALISATION DE L'APPLICATION ETLA REPRISE DES DONNÉES NATIONALES.L'AMBITION AFFICHÉ EST UN DÉPLOIEMENT DE L'APPLICATION AU DÉBUT DUSECOND SEMESTRE 2007.

216

Annexe 15

MINISTÈRE DES TRANSPORTS, DE L’ÉQUIPEMENT, DE LA MER ET DU TOURISMERÉPARTITION DES CONTENTIEUX

ENTRE LES DIRECTIONS D’ADMINISTRATION CENTRALE

DIRECTION DES AFFAIRES JURIDIQUES, INFORMATIQUES ET

LOGISTIQUES (DAJIL)Sous-direction de l’assistance aux services et dudroit public (ASP),

- Bureau du droit de la commandepublique (ASP2)

- Instruction des dossiers relatifs aux litiges de la passation ou del'exécution des marchés publics d'administration centrale et desservices qui y sont rattachés.

- Bureau de la qualité réglementaire, dudroit public et du contentieux (ASP3)

- Politique générale de traitement des litiges et coordination dutraitement des recours formés contre les décrets ;- Instruction des dossiers relatifs aux actions contentieuses, pré-

contentieuses et transactionnelles liées à la responsabilitégénérale des services, dont les litiges nés des prêts deconcours ;

- Instruction des questions relatives à la déchéancequadriennale ;

- Application de la loi sur l’accès aux documentsadministratifs ;

En liaison avec le service dupersonnel/département des politiques etprestations sociales, bureau des pensions (DS3)

Contentieux du personnel- Contentieux des concours (refus d'admission à concourir,

régularité des opérations du concours, respect des listes declassement, renonciations, affectations...) ;

- Contentieux des rémunérations [ traitement, accessoires dutraitement (supplément familial de traitement, indemnité derésidence), primes et indemnités, rémunérations accessoires]

- Contentieux de la carrière (titularisation, notation, mutation,congés, positions, avancement et promotion, reclassement,reconstitution de carrière, cessation de fonctions, droits etobligations) ;

- Contentieux syndicaux (participation aux électionsprofessionnelles, composition des organismes paritaires) ;

- Contentieux de la gestion des personnels des affairesmaritimes (carrière, pensions de retraite, accidents) ;

- Contentieux des accidents de service ;

- Contentieux des pensions des fonctionnaires et des OPA ;- Contentieux des allocations temporaires d’invalidité des

fonctionnaire;

217

- Bureau de l’éthique et de la déontologie(ED1)

- Contentieux disciplinaire [décisions pré-disciplinaires(suspensions), garanties et procédure, sanctions, amnistie.]

- Bureau du droit pénal et de la protectionjuridique (ED 2)

- Assistance aux agents publics mis en cause pour des fautesnon détachables du service et défense des agents victimesd’agression ou de voie de fait

- Contentieux en matière de responsabilité pénale des agents desaffaires maritimes (sécurité et circulation maritimes)

- Bureau du droit privé et du droit destechnologies de l’information (ED 3)

- Instruction des dossiers de contentieux judiciaires en liaisonavec l’agence judiciaire du Trésor relatifs :

- au patrimoine mobilier et immobilier du ministère ;

- aux questions d’emprise et de voie de fait ;

- aux accidents de la circulation ;

- à la responsabilité contractuelle et extra- contractuelle de l’Etat ;

- à la propriété intellectuelle ;

- aux nouvelles technologies de l’information et de la communication

DIRECTION GÉNÉRALE DES ROUTES

- Bureau des affaires juridiques (RG/RJ) - Contentieux lié à l'infrastructure routière nationale

expropriation (déclaration d'utilité publique)[représentant 19 % des contentieux et pré-contentieux enregistrés entre 2003 et 2005 dont ¼donne lieu à la rédaction de mémoires]

dommages de travaux publics [accidents sur autoroutesnon concédées et RN représentant 68% des contentieux etpré- contentieux traités par la DGR]

marchés publics [ouvrages routiers représentant 13 % dutotal des contentieux et pré-contentieux traités par laDGR]

DIRECTION GÉNÉRALE DE L’URBANISME, DE L’HABITAT ET

DE LA CONSTRUCTION (DGUHC)

Sous-direction du droit de l’urbanisme,- BUREAU DU CONTENTIEUX DE L’URBANISME

(DU2)- Procédures, documents et autorisations du code de l'

urbanisme ;

- Droit pénal de l' urbanisme ;

- Responsabilité de l'Etat en matière d' urbanisme ;

- Expropriation pour des opérations d' aménagement prévuespar le code de l' urbanisme et réalisées pour l' Etat ;

- Déclarations d’utilité publique emportant mise encompatibilité des documents d’urbanisme ;

218

Sous-direction du droit de l’habitat, - Défense des intérêts de l’Etat devant les juridictionsadministratives dans les domaines de l’habitat et de laconstruction ;

- Bureau du droit immobilier et ducontentieux de l’habitat (DH1)

- Aide personnalisée au logement (APL) et primes dedéménagement ;

- Changement d'affectation de locaux à usage d'habitation;- HLM ;- Aides à la pierre :

➢ primes à l'amélioration de l'habitat (PAH),➢ toutes subventions de l’Etat (dont résorption de

l’habitat insalubre (RHI),➢ prêts aidés par l’Etat (notamment PLA),➢ subventions de l’ANAH

- Collecte 1 % - participation des employeurs à l’effort deconstruction ;- Arrêté de péril – immeubles menaçant ruine ;- Règles de construction et normes de sécurité des bâtiments

d’habitation ;- Réquisitions de terrains par le Préfet pour le relogementtemporaire des personnes occupant un logement insalubre

DIRECTION DE LA SÉCURITÉ ET DE LA CIRCULATION

ROUTIÈRES (DSCR)Sous-direction de l’action interministérielle etde la communication (SR/IC)

- Bureau de la législation et du contentieux(SR/IC3)

CONTENTIEUX RELATIF À LA FORMATION DU CONDUCTEUR

Permis de conduire : examen et titre- examens du permis de conduire toutes catégories,

réglementation et organisation, modalités et suivi desconvocations,

- délivrance du titre, réglementation et organisation, conditionsde validité, échange et équivalence,

- réglementation relative à l'aptitude physique à la conduite(commissions médicales);

Pédagogie de la conduite- réglementation et suivi des établissements d'enseignement de la

conduite (agrément), réglementation et suivi des examensrelatifs à l'enseignement de la conduite ;

CONTENTIEUX RELATIF À L'EXPLOITATION ET À LA SÉCURITÉ DE

LA ROUTE

Equipements et sécurité

- homologation et normalisation des équipements,

- réglementation relative à la signalisation routière (horizontaleet verticale),

- réglementation des restrictions de circulation des poids lourds,

- réglementation de la circulation des transports exceptionnels.

Exploitation

- systèmes d'information routière (opération SIRIUS...),

- schéma directeur d'exploitation de la route (SDER),

219

- gestion du réseau d'appel d'urgence sur routes nationales etautoroutes non concédées (contrats de dépannage...),

- plans de circulation et d'informations routières pourévénements exceptionnels;

CONTENTIEUX RELATIF À LA RÉGLEMENTATION TECHNIQUE

DES VÉHICULES

- réglementation technique des véhicules et leurs équipements(éclairage et signalisation, pneus...),

- homologation des équipement,

- réception, immatriculation et détermination de la puissancefiscale des véhicules (vignette),

- réglementation technique des véhicules agricoles, caravanes,voiturettes, poids lourds, transports en commun, deux roues etautres véhicules spécifiques,

- contrôle technique des véhicules (octroi et retrait desagréments des établissements de contrôle et des contrôleurs);

CONTENTIEUX RELATIF À L'ACTION INTERMINISTÉRIELLE

- textes réglementaires du code de la route relatifs à tous lesdomaines de compétence de la sécurité routière,

- contentieux relatifs aux véhicules gravement accidentés(VGA) et aux véhicules économiquement irréparables (VEI) ;agréments et retrait d'agréments des experts.

DIRECTION DES TRANSPORTS FERROVIAIRES ET

COLLECTIFS (DTFC)Sous-direction de la sécurité, del’organisation et des affaires européennes etinternationales des transports ferroviaires etcollectifs (SOE)

- Bureau de l’organisation des transportsferroviaires et collectifs (SOE 2) - Contentieux de la DTFC

- Instructions en appel des dossiers contentieux concernant lescontraventions de grande voirie pour les faits antérieurs à1997 intervenues sur le domaine désormais confié à RFF(pour les faits postérieurs à cette date, RFF peut menerl’action) ;

- Instructions en appel des dossiers contentieux concernant lescontraventions de grande voirie qui ne sont pas intervenuessur le domaine confié à RFF (bâtiments, cour de gare);

- Suivi des questions juridiques, domaniales ou contentieusesrelatives à la SNCF ou à RFF.

DIRECTION DES TRANSPORTS MARITIMES, ROUTIERS

ET FLUVIAUX

Sous-direction des ports, des voiesnavigables et du littoral (PVL)

- Bureau de l’organisation et de laréglementation des ports et des voiesnavigables (PVL2)

- Contentieux relatif aux travaux publics;- Contentieux relatif à l'exploitation des ports maritimes;- Contentieux de la police et des services publics

220

- Bureau du littoral et de l’environnement(PVL3)

- Contentieux relatif à la gestion du domaine public maritime;- Contentieux de la police et des services publics

Sous-direction des transports maritimes etfluviaux (TMF)

- Bureau du développement économique destransports maritimes et fluviaux (TMF1) - Litiges liés au domaine public fluvial

- Bureau de l’organisation et de laréglementation du transport maritime(TMF2)

- Contentieux de la flotte de commerce;- Contentieux de la police et des services publics

- Bureau de l’organisation, de laréglementation et de la sécurité du transportfluvial (TMF3)

- Contentieux du transport fluvial

Sous-direction du travail et des affairessociales (TS)

- Bureau de la réglementation et ducontentieux du travail des transportsterrestres (TS2)

- Suivi des recours hiérarchiques et contentieux en matière delicenciement des salariés protégés

- Droit social et du travail;

- Bureau de la négociation collective, desstatuts et de la représentation du personnel(TS3)

- Traitement du contentieux en matière d'institutionsreprésentatives du personnel

DIRECTION DES AFFAIRES MARITIMES

Sous-direction des activités littorales etmaritimes (LM)

- Bureau des affaires juridiques etcontentieuses (LM4)

- Suivi des contentieux devant les juridictions administrativesen matière de législation des gens de mer, de sécuritémaritime, et de plaisance, relevant de la compétence de ladirection pour lesquels la représentation de l’Etat relève duniveau ministériel

DIRECTION GÉNÉRALE DE L’AVIATION CIVILE

(DGAC)

- Bureau du contentieux (SDJ2)- Défense de l’Etat devant les juridictions administratives àtout niveau d’instance pour tous les litiges concernant lechamp de compétence de l’aviation civile : fonction publique,personnel navigant, environnement, aérodromes, etc.;

- Participation à l’élaboration des observations del’administration devant la juridiction judiciaire ;

- Contentieux mettant en cause sur le plan pénal les agents de laDGAC

- Suivi de l’exécution des décisions juridictionnelles, y compris

221

dans leur aspect pécuniaire ;- Instruction des dossiers liés aux actions transactionnelles.

DIRECTION DU TOURISME (DT)

- Bureau des affaires juridiques, ducontentieux et des affaires communautaires

- Suivi des affaires contentieuses inhérentes à son domaine decompétence (tourisme).

DIRECTION DE L’ÉTABLISSEMENT NATIONAL DES INVALIDES

DE LA MARINE (DENIM)Sous direction des affaires juridiques

- Bureau du contentieux de la sécuritésociale des marins

- Gestion des procédures contentieuses relatives au régime desmarins devant les juridictions administratives, civiles pénaleset devant les juridictions spécialisées (tribunaux des affairesde sécurité sociale et tribunaux contentieux) ;

- Suivi des actions en responsabilité contre les tiers- Contentieux du recouvrement des recettes et celui des avis de

trop payé;

222

COMITÉ MINISTERIEL DE L'EVALUATIONCOMITÉ MINISTERIEL DE L'EVALUATION

CONSEIL GÉNÉRAL DES PONTS ET CHAUSSÉESCONSEIL GÉNÉRAL DES PONTS ET CHAUSSÉES

rapport n° 2005-217-01

avril 2007

RAPPORT SUR L'ÉVALUATION DE RAPPORT SUR L'ÉVALUATION DE LA QUALITÉ JURIDIQUE DE L'ACTION DU MINISTÈRE DES TRANSPORTS, DELA QUALITÉ JURIDIQUE DE L'ACTION DU MINISTÈRE DES TRANSPORTS, DE

L'ÉQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER L'ÉQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER

Tome II

Annexe 16

1

2

SOMMAIRE

Tome IIpage

Synthèse du rapport présentant les résultats de l'enquête "analyse de données surles affaires litigieuses et contentieuses traitées par les services du ministère entre le1er janvier 2003 et le 31 décembre 2005" 5

Pièces jointes

PJ 1 : Les facteurs de risque révélés par l'analyse des contentieux emblématiques 17PJ 2 : Monographie de la direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques

(DAJIL) 19PJ 3 : Monographie de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la

construction (DGUHC) 51PJ 4 : Monographie de la direction générale des routes (DGR) 73PJ 5 : Monographie de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) 91PJ 6 : Monographie de la direction des transports ferroviaires et collectifs (DTFC) 101PJ 7 : Monographie de la direction des transports maritimes, routiers et fluviaux/sous-

direction des ports, des voies navigables et du littoral (DTRMF/PVL) 113PJ 8 : Monographie de la direction des transports maritimes, routiers et fluviaux/sous-

direction des transports maritimes et fluviaux (DTRMF/TMF) 119PJ 9 : Monographie de la direction des transports maritimes, routiers et fluviaux/ sous-

direction du travail et des affaires sociales (DTMRF/TS) 123PJ 10 : Monographie de la direction des affaires maritimes (DAM) 131PJ 11 : Monographie de la direction de la sécurité et de la circulation routières (DSCR)

157PJ 12 : Monographie de la direction du tourisme 163PJ 13 : Monographie de la direction de l'établissement national des invalides de la

Marine (DENIM) 169PJ 14 : Contribution de la DDE du Cher 177PJ 15 : Contribution de la DDE du Morbihan 185PJ 16 : Contribution de la DDE du Nord 199PJ 17 : Contribution de la DDE des Vosges 203PJ 18 : Contribution de la DDE des Hauts-de-Seine 209PJ 19 : Contribution de la direction régionale des affaires maritimes (DRAM) du Havre 215

3

4

Synthèse du rapport présentant les résultats de l'enquête "analyse de données sur les affaireslitigieuses et contentieuses traitées par les services du ministère entre le 1er janvier 2003 et le

31 décembre 2005"

Afin d'identifier les situations et processus d'insécurité juridique dans l'action des services du ministèredes transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer (MTEMT), deux étudiants en troisième cyclede droit public on été chargés de recenser, pour les années 2003, 2004 et 2005, le nombre de litigesayant donné lieu à l'établissement d'une convention de transaction et le nombre d’affairescontentieuses enregistrées, en instance et jugées dans cette période, de les répartir par naturejuridique de litige et par domaine de compétences des services du ministère, d'identifier, pour lesaffaires jugées où l’Etat a été condamné, les motifs de condamnation et le montant descondamnations, d'indiquer, pour celles où l’Etat l’a emporté, éventuellement le montant desréparations obtenues et de préciser, pour les deux cas précédents s’il y a eu recours à des conseilsextérieurs et à quel coût.

Le rapport de Jean-Xavier Lichtlé qui a travaillé au cours des mois de mai, juin, juillet et septembre2006 et d'Hugo Dos Santos Jorge, au cours des mois de juin et juillet 2006, concerne uniquementl'administration centrale.

CE RAPPORT FAIT PART TOUT D'ABORD DES

1- Difficultés de la plupart des directions générales et directions d'administration centrale1 àavoir une connaissance globale des contentieux relevant de leurs secteurs d'activité. Lerecensement établi est donc incomplet.

11- Les raisons principales de cette situation évoquées par le rapport sont exposées ci-après.

La répartition des compétences en matière contentieuse

En première instance, les services déconcentrés ont une compétence de principe à l'exception desaffaires « rares et de haute technicité », des recours de plein contentieux susceptibles d'engagergravement la responsabilité de l'Etat ainsi notamment que des affaires relatives à l'aviation civiletraitées par l'administration centrale.

En appel et en cassation les services centraux sont toujours compétents.

1 Direction générale du personnel et de l'administation/ Direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques(DGPA/DAJIL)Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC)Direction générale des routes (DGR)Direction générale de la mer et des transports (DGMT)

Direction des affaires maritimes (DAM)Direction des transports ferroviaires et collectifs (DTFC)Direction des transports maritimes, routiers et fluviaux (DTMRF)

Direction de la sécurité et de la circulation routières (DSCR)Direction du tourisme (DT)Direction générale de l'aviation civile (DGAC)Direction de l'établissement national des invalides de la Marine (DENIM)

5

L'absence de remontées d'informations des services déconcentrés

Les services centraux ont de ce fait une connaissance parcellaire des contentieux qu'ils découvrentbien souvent trop tard.

L'organisation de l'administration centrale en matière contentieuse

La création en 2005 de la direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques (DAJIL) n'apas modifié les compétences contentieuses au sein du ministère dont la répartition reste sectorielle.Les directions techniques sont d'ailleurs attachées à la « pleine maîtrise » des affairescontentieuses qui les concernent en raison notamment de la spécificité et de la technicité de leurdomaine juridique.

Au sein des directions sectorielles le rapport constate une tendance générale à regrouper, voire àindividualiser, la fonction contentieuse. Seule, la direction des transports maritimes, routiers etfluviaux (DTMRF) a pris le parti inverse au moment de la réorganisation de l'administrationcentrale en 2005 arguant de la diversité des domaines traités et de l'idée que l'action juridique estmeilleure quand le bureau chargé d'élaborer la réglementation est également chargé de traiter lescontentieux. Elle compte ainsi sept bureaux contentieux et n'a pas compensé cette situation parl'institution d'un pôle d'appui juridique.

Les problèmes d'orientation des courriers contentieux

Les greffes des juridictions administratives ont des difficultés à identifier la direction à laquelletransmettre une requête ou notifier un jugement.

Ce constat est également valable entre les directions d'administration centrale qui ne savent pastoujours où adresser les courriers contentieux ou les réorienter quand ils sont mal aiguillés. Lerapport cite le cas d'un dossier contentieux tranversal à trois directions que lesdites directions sesont renvoyés pendant trois mois. Il l'est également entre les services déconcentrés etl'administration centrale.

Il l'est enfin pour les contentieux relevant de la compétence de plusieurs ministères.

Le temps passé à faire parvenir au(x) bon(s) destinataire(s) les courriers contentieux, voire àrassembler les pièces manquantes d'un dossier, gêne l'instruction des affaires qui est enserrée dansdes délais d'action assez courts notamment en matière d'appel.

A cela s'ajoute un problème à la réception des courriers : la date de renvoi des accusés de réceptionn'est pas forcément indiquée ce qui est préjudiciable au respect des délais impératifs (mise endemeure, référé ou avis de clôture d'instruction ou d'audience).

Le faible nombre de spécialistes des dossiers contentieux et leur isolement

Si le rapport dénombre 22 bureaux en charge de la gestion d'affaires contentieuses, il dénombremoins d'une cinquantaine de spécialistes du traitement de ces dossiers quasiment tous de formationuniversitaire en droit et répartis comme indiqué ci-après.

6

Chargés de contentieux

Direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques (DAJIL) 13

Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC) 6

Direction générale des routes (DGR) 6

Direction des affaires maritimes (DAM) 6

Direction des transports ferroviaires et collectifs (DTFC) 1

Direction des transports maritimes, routiers et fluviaux (DTMRF) ?

Direction générale de l'aviation civile (DGAC) 4

Direction de la sécurité et de la circulation routières (DSCR) 2

Direction du tourisme (DT) 1

Direction de l'établissement national des invalides de la Marine (DENIM) 7

Total 46

La fragilité de cette situation est aggravée par les contraintes de mobilité imposées aux agents surdes postes le plus souvent non juridiques qui entraînent donc « un gaspillage en matière decompétences et de filière » et une perte de la mémoire des dossiers.

Le faible nombre de spécialistes du contentieux lié à leur charge de travail, peut nuire par ailleurs àla mise à jour permanente de leurs connaissances par le suivi régulier de l'évolution des règles dedroit et de la jurisprudence.

Le suivi des affaires contentieuses

Toutes les directions d'administration centrale ont mis en place des systèmes de suivi qui sont plusou moins perfectionnés, plus ou moins bien renseignés et plus ou moins partagés, même au seind'un bureau.

Il s'agit dans la majorité des cas de tableaux de suivi conçus et réalisés sous les logiciels word ouexcel, par les chargés de contentieux. Ces suivis sont parfois manuels.

Quatre directions (la direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques, la directiongénérale de l'aviation civile, la direction générale des routes et la direction générale de l'urbanisme,de l'habitat et de la construction) disposent de systèmes de suivi informatisés plus sophistiqués etspécialement dédiés à la gestion et/ou au traitement des contentieux, mais leurs capacités ne sontpas exploitées de manière optimale (par exemple les fiches ne sont pas toujours actualisées par lepersonnel). Ces systèmes, à l'exception peut-être de celui de la direction générale de l'aviationcivile, arrivent en outre à obsolescence.

Cela étant, les directions utilisent le logiciel « TRIBUN » qui permet le calcul des indemnités et desfrais de justice dans le cadre de l'exécution des décisions de justice.

Afin de remédier à cette situation, la direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques ainitié une démarche visant à doter le ministère d'un outil de gestion de traitement des contentieux, le

7

système d'information juridique (SIJ). Ce système commun à toutes les directions générales etdirections d'administration centrale est en cours de réalisation. Il permettra de connaître le nombred'affaires par type de contentieux et leur coût, d'effectuer une analyse thématique de l'ensemble deslitiges terminés ou en cours ainsi que des analyses financières ou comptables.

12- Malgré le caractère parcellaire du recensement, les données recueillies sont récapituléesci-après à titre d'illustration

Les transactions

Leur nombre ne peut être connu avec précision car dans l'ensemble elles n'ont pas vocation àremonter en administration centrale.

La direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques y recourt au cas par cas en fonctiondes enjeux. Elle l'a fait par exemple pour les recours des personnels de l'urbanisme dits« contentieux DAFU » ce qui explique la forte augmentation de 2004.

La direction générale des routes incite les services à transiger quand un contentieux semble perdud'avance et qu'il pourrait aggraver la charge pour l'Etat.

La direction générale de l'aviation civile qui traite les opérations de contentieux en premièreinstance a défini une stratégie dans ce domaine.

Les affaires contentieuses enregistrées

Toutes les directions n'ont pas été en mesure d'en fournir le nombre et certaines n'ont pas répondu.

8

Transactions

2003 2004 2005 Total Nombre Montant Nombre Montant Nombre Montant Nombre Montant

DAJIL 169 325 183 677

DGUHC DU DH 0 - 0 - 25 25

DGRDGMT DAM 1 0 0 1

DTFC 0 - 0 - 0 - 0 -DTRMF/PVLDTRMF/TMFDTRMF/TS 0 0 0 0

DSCRDT

DGAC 1 1 10 12171 326 218 715

Directions générales et directions d'administration centrale

2 454 007 11 958 455 587 038

DGUHC/DU: sous-direction du droit de l'urbanismeDGUHC/DH sous-direction du droit de l'habitatDGUHC/IAT sous-direction des métiers de l'aménagement/bureau de l'ingénierie d'appui territorialDTMRF/PVL sous-direction des ports, des voies navigables et du littoralDTMRF/TMF sous-direction des transports maritimes et fluviauxDTMRF/TS sous-direction du travail et des affaires sociales.

Les affaires contentieuses en instance

* IP : ingénierie publique* ASP : sous-direction de l'assistance aux services et du droit public (DAJIL)

9

2003 2004 2005DAJIL 121 214 216

DGUHCDU 605DH 84 68 40IP 277

DGR 365 417 315

DGMT

DAM 15 18 22DTFC 15 18 37DTRMF/PVLDTRMF/TMFDTRMF/TS

DSCRDT

DGAC 336 au 29/06/06

Affaires contentieuses enregistrées

2003 2004 2005 Total

DAJIL 477 319 323 1119

DGUHC

DU 195 222 220 637

DH 112 82 57 251

IAT 86 86

DGR

DGMT

DAM 3 9 9 21

DTFC 4 27 27 58

DTRMF/PVL

DTRMF/TMF

DTRMF/TS 72 110 136 318

DSCR

DT

DGAC 131 99 67 297

994 868 925 2787

Directions générales et directions d'adm inistration centrale

Les affaires jugées

La répartition des contentieux par nature juridique de litige

* AJT agence judiciaire du Trésor * CGV contravention de grande voirie* CMAC conseil médical de l'aéronautique civile

Affaires jugées où l'Etat a été condamné

Le rapport détaille par direction les motifs de condamnation et constate qu'ils sont particuliers àchaque direction2. Un essai de généralisation le conduit à distinguer « deux causes principales àl'origine des condamnations de l'Etat: la mauvaise qualité de la rédaction des décisions

2 Cf. monographies jointes

10

REP RPC Référés AJT*

DGUHC/DU2003 124 39 9 132004 158 46 6 122005 154 154 9 12

DAM2003 9 9 12004 16 12 02005 19 15 1

DTFC2003 32 6 0 13 CGV*2004 16 28 29 10 CGV2005 44 29 0 7 CGV

DTMRF/TS2003 57 0 62004 47 0 42005 45 6 4

DGAC2003 107 16 8 22 CMAC*2004 59 27 13 19 CMAC2005 48 15 4 12 CMAC

Contentieux spéciaux

REP sur actes des CT dont

MTETM a été le conseil

TotalDAJIL sans IP Sans IP 167 232 393 792

IP 3 4 46 53DGUHC DU 300 358 380

DH 84 68 40 192DGR 17 18 71 106

DGMT DAM 0 1 3 4DTFC 32 9 16 57DTRMF/PVLDTRMF/TMFDTRMF/TS 63 51 55 169

DSCRDT

DGAC 123 144 138 405789 885

2 003 2 004 2 005

1 038

1 142 2 816

individuelles et réglementaires et les fautes commise par les agents du ministère ». Sont égalementcités des illégallités externes dans les actes et décisions, la mauvaise appréciation de faits,l'évocation de moyens nouveaux en cassation, la sortie d'un décret d'application au delà des délaisraisonnables (12 ans), des illégalités commises par des agents et des erreurs de droit.

Les montants de condamnations figurant dans le tableau de la page suivante a été fourni par lesdirections générales et directions d'administration centrale. Ils sont à rapprocher du montant desdépenses constatées par le « contrôle financier » du ministère pour la section budgétaire « servicescommuns », chapitre 3772 « frais judiciaires et réparations civiles » récapitulé ci-après. Il convientd'y ajouter les dépenses concernant les marchés routiers de l'Etat financées sur les crédits desopérations d'investissement et celles relatives aux transports et à la mer.

Article de prévision Paragraphe d'exécution 2003 2004 2005

Article 10

Mise en jeu de laresponsabilité de l'Etat

10 honoraires d'avocats 1.583.002 825.131 1.005.427

20 frais de justice 9.773.113 5.607.818 21.381.092

30 réparations amiables 3.598.445 5.219.569 3.645.360

total 14.956.563 11.654.522 26.333.883

Affaires jugées où l'Etat l'a emporté

11

2003 2004 2005Nombre Montant Nombre Montant Nombre Montant

DAJIL DAJILDGUHC DGUHC 135 148

DGR 13 10 43DGMT DAM 0 0 1 0 3

DTFC 1 0 3 4DTRMF/PVLDTRMF/TMFDTRMF/TS 3750

DSCRDT

DGAC 7 2 9

37 438 331 774635 053 812 286 1 351 4 356 787324 587 71 277 3 970 166

14 5701 000 1 600

6 050 46 024

12 200 000 310 000 4 500 000

Le recours à des conseils extérieurs

Il reste exceptionnel et limité aux affaires sensibles ou à « certains contentieux indemnitairess'étalant sur une longue période, avec des appréciations de fait complexes et nécessitant desexpertises financières ».

12

Directions et services 2003 2004 2005

Nombre Montant Nombre Montant Nombre Montant

DAJIL

DGUHCDU 10121293 167586DHIAT 5

DGR 4 8 28

DGMT

DAM0 0 1 1

DTFC 6 (CGV) 0 (SNCF) 2 (CGV) 0 (SNCF) 1 (CGV), 0 (SNCF)DTMR/PVLDTRMF/TMFDTMRF/TS 0 0 0

TotalDSCR

DTDGAC 0 0 0 0 0 0

56 741

206 589

3 364 801

1 200 1 200

Directions et services 2003 2004 2005

Nombre Montant Nombre Montant Nombre Montant

DAJIL

DGUHCDU 10121293 167586DHIAT 38

DGR 4 8 28

DGMT

DAM0 0 1 1

DTFC 6 (CGV) 0 (SNCF) 2 (CGV) 0 (SNCF) 1 (CGV), 0 (SNCF)DTMR/PVLDTRMF/TMFDTMRF/TS 0 0 0

TotalDSCR

DTDGAC 0 0 0 0 0 0

56 741

217 684

3 364 801

1 200 1 200

LE RAPPORT FAIT PART ÉGALEMENT DES

2- Zones de fragilité et d'insécurité juridique de l'action des services

Celles-ci ont été signalées par les directions et sont développées dans les monographies jointes aurapport.

La faible culture juridique

La dimension juridique n'est pas prise en compte dans les processus de décision. Bien souvent lesaspects techniques sont privilégiés.

La nature des risques juridiques encourus est méconnue: « les agents n'ont pas toujours consciencede mal faire et de la gravité de leurs manquements au niveau du droit. Cela révèle uneméconnaissance des concepts juridiques élémentaires. La Cour des Comptes a d'ailleurs révélécertains comportements, comme la passation de marchés d'étude à la place de marchés de maîtrised'oeuvre : il y a pourtant des régimes spécifiques de passation avec un risque pénal potentiel ».

La gestion des dossiers contentieux peut elle-même être confrontée à ce problème : certaines despersonnes rencontrées par Jean-Xavier Lichtlé et Hugo Dos Santos Jorge ont déclaré que la gestionsur le fond des affaires contentieuses ne leur pose pas de difficultés et que les aspects non maîtrisésde technique contentieuse sont des aspects mineurs. Or l'examen des motifs de condamnations desvingt-huit affaires contentieuses dites « emblématiques »3 qui ont été signalées à ces deux étudiantspar les services centraux et celui des dossiers qu'ils ont choisi de façon aléatoire montre que desvices de forme et de procédure (absence de motivation des décisions défavorables, incompétence...)sont souvent à l'origine de condamnations du ministère des transports, de l'équipement, du tourismeet de la mer.

L'exploitation des enseignements des affaires contentieuses les plus importantes, peu pratiquée parles services, serait de nature à pallier cette insuffisante culture juridique encore que, faute de retourleur portée concrète demeure ignorée.

La complexité, la rigidité et l'instabilité de la réglementation

« La réglementation est souvent mal faite. Quand on construit une route, on ne peut pas toujourspréjuger de la pertinence de tous les choix effectués au début de la procédure. Pourtant si ces choixsont inscrits dans le programme, il peut devenir illégal de les faire varier par la suite (sauf àpasser un nouveau marché ou refaire une déclaration d'utilité publique ».

Par ailleurs, « la loi définit plutôt des procédures que des objectifs. La tentation est grande de lacontourner, mais il faudrait comprendre que la sanction peut être extrêmement grave ».

De plus la réglementation est « foisonnante et empile les dispositifs comme en témoigne les3Contentieux emblématique : contentieux qui se caractérise soit par l'importance de l'enjeu financier en cause, soitpar son caractère récurrent.Contentieux récurrent : contentieux qui fait partie des contentieux emblématiques, se caractérisant parl'importance de son nombre sur un même problème.Contentieux de série : contentieux récurrent qui se caractérise par une identité de problème de droit et une quasiidentité d’espèce. Ce contentieux est généralement perdu pour son ensemble.

13

versions successives du code des marchés publics en l'espace de cinq ans ».

La transposition des directives communautaires

La transposition est un exercice d'autant plus difficile qu'il dépasse souvent le cadre strictementjuridique, toute transposition comportant des aspects techniques et d'opportunité et pouvantconcerner plusieurs ministères.

La connaissance du droit européen et du droit communautaire

La connaissance des procédures européennes (délais de recours, aspects contentieux particuliers...)devient nécessaire compte tenu des risques de contentieux.

La non publication de certains textes ou de certaines décisions

Cela les rend inopposables.

Certaines lourdeurs procédurales

Les contraventions de voirie routière relèvent de la compétence du juge judiciaire alors que« l'intérêt est avant tout la réparation immédiate des préjudices et non l'aspect repressif...En pratique, la procédure passe systèmatiquement par l'administration centrale et dans l'urgence,le recours à un avocat coûtant parfois plus cher que la somme obtenue en réparation ».

De la même façon, les « contraventions de gande voirie (procédure initiée par le préfet au nom del'Etat, l'appel appartenant au ministre) pose un sérieux problème eu égard au respect ducontradictoire... le ministère intervient sur la base des éléments de fait fournis par la SNCF quienvoie parfois des contraventions plusieurs années après... et il arrive deux fois sur trois à l'Etatd'être condamné ».

Le recours fréquent au référé

Beaucoup utilisé en matière de marchés publics et de grands projets d'infrastructures, il accentue lapratique du dossier traité dans l'urgence.

Le dépassement des délais d'exécution des décisions de justice

Les retards coûtent cher à l'Etat puisque ils emportent le paiement d'intérêts moratoires. Cela étant,les crédits disponibles ne permettent pas toujours aux directions départementales de l'équipement(DDE) de faire diligence, l'exécution des décisions de justice n'étant souvent pas la priorité deschefs de service.

Les frais irrépétibles

De plus en plus « les tribunaux condamne l'Etat à des frais irrépétibles et les paye mais il n'existepas de réciprocité ...: les requérants contre l'Etat s'ils perdent n'ont rien à débourser ...sauf lesfrais d'avocats ».

14

Cela provient vraisemblablement du fait que l'Etat ne les prévoit pas faute de comptabilitéanalytique permettant d'estimer notamment le temps consacré à l'instruction d'un dossiercontentieux et les dépenses annexes.

La prévision du coût des contentieux

« Il est difficile de prévoir le montant des condamnations. Un suivi plus rigoureux permettraitd'anticiper certains contentieux de série ou, au moins, d'en prendre la mesure ».

« Les prévisions budgétaires qui comprennent les litiges dont la direction a prévu l'exécution surl'exercice suivant sont d'une grande utilité; elles responsabilisent le bureau car elles obligent àrecenser, identifier et suivre les dossiers à fort risque indemnitaire ».

La mise en place des programmes de la loi organique relative aux lois de finance (LOLF)

Elle pose un problème particulier pour les contentieux dits de « l'ingénierie publique » dont lagestion est en totalité assurée par la direction des affaires juridiques, informatiques et logistiques(DAJIL) et l'exécution par la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction(DGUHC). Cette dernière considère qu'elle n'a à exécuter que les décisions de justice concernantl'ingénierie d'appui territorial qui relève en totalité d'un de ses programmes, le programme« aménagement, urbanisme, ingénierie publique » (AUIP). La direction des affaires juridiques,informatiques et logistiques a une acception plus large du concept d'ingénierie publique.

Elle pose un autre problème: celui du « partage ministériel des responsabilités en raison descompétences croisées entre les ministères de l'intérieur, de la culture, de l'écologie.... (contrôle delégalité, déclaration d'utilité publique, avis de l'architecte des bâtiments de France, déterminationdes risques). L'Etat est unique, sans partage de responsabilités possible entre les ministères par lejuge administratif. Il n'existe pas actuellement au niveau de l'Etat de procédure formaliséed'arbitrage entre ministères. Or la LOLF oblige à rattacher un contentieux à un programmed'action responsable. Les difficultés de rattachement à un programme lorsque plusieurs ministèresont participé à l'élaboration d'un acte contesté s'en trouvent aggravées. Par ailleurs, les autresministères en rattachant leur intervention à un acte d'urbanisme lors d'une réforme législative ouréglementaire rendent de ce fait le ministère de l'équipement responsable financièrement en casd'annulation de cet acte ».

Le très faible nombre de spécialistes d'autres branches du droit que le droit public

15

16

PIÈCE JOINTE 1

LES FACTEURS DE RISQUE RÉVÉLÉS PAR L'ANALYSE DES CONTENTIEUX EMBLÉMATIQUESpar Isabelle Vaulont, inspectrice générale de l'équipement,

Les contentieux emblématiques discernés par l'étude conduite pour l'instance d'évaluationproviennent de tous les domaines d'action du ministère et témoignent de son étendue et de sadiversité. Ils sont en définitive moins nombreux (28) que ne le prévoyait le comité de pilotage.On notera également que, dans une proportion non négligeable de ces contentieux, l'Etat n'a pasété condamné.

Une lecture rapide de la présentation que les directions ont faite des contentieux emblématiques,éclairée par les commentaires de ces dernières, permet de distinguer en première approchequelques grandes zones de fragilité dans l'action du ministère, au regard des exigences de qualitéjuridique.

Le risque de contentieux sériel dans les litiges opposant l'Etat à ses agents à propos de lasituation statutaire de ces derniers

Dans de telles circonstances, une erreur initiale de l'administration, témoignant d'un problème decompétence et/ou de contrôle hiérarchique, voit ses conséquences considérablement aggravées parla lenteur des arbitrages budgétaires permettant un règlement d'ensemble du dossier. L'exemple leplus parlant est celui du contentieux de l'indemnité de résidence des agents du SETRA.

La légalité externe des décisions en matière d'investissement d'utilité publique

On ne développera pas ce point qui est approfondi par le groupe de travail « Risque juridique dansles opérations complexes d'élaboration et de mise en oeuvre des plans, projets et programmes degrande envergure ». On notera simplement que le même risque existe pour des projets de dimensionplus traditionnelle et notamment dans l'élaboration des actes conduisant aux décisionsd'expropriation. Ce sont la plupart du temps des règles de procédure qui sont méconnues.

La difficulté des services à s'adapter avec rapidité et discernement aux événements imprévus aucours du déroulement des commande publiques et de missions de maîtrise d'oeuvre

Les contentieux en cause ici - comme au demeurant les contentieux de dommages de travauxpublics (essentiellement des accidents mettant en cause l'entretien des infrastructures) - témoignentde quatre types de problèmes :

•une compétence technique trop souvent mise en défaut ;•un manque d'implication de la hiérarchie et une absence de contrôle qualité (particulièrementdans les fonctions de maîtrise d'oeuvre) ;•un manque de rigueur dans l'application des règles de la commande publique ;•une méconnaissance des risques juridiques encourus dans le cadre d'une activité deproduction et une impréparation aux exigences de l'analyse des situations complexes.

17

La réticence de l'administration à mener à terme son action récursoire à l'encontre de ses agents

Un référé de la Cour des comptes d'octobre 2004 relève et critique cette réticence de l'Etat lorsque,le plus souvent du fait d'accident de la circulation, la responsabilité de ses agents pour fauteindividuelle détachable du service est établie.

La définition de la relation de l'administration avec les collaborateurs occasionnels du servicepublic en situation d'accident ou de crise

L'imprécision de la définition de cette relation est un risque réel dans ces situations d'urgence danslesquelles les collaborateurs occasionnels ont une marge d'autonomie importante. Cf. le décèsaccidentel d'un pilote d'hélicoptère appartenant à une société privée dans le cadre d'une opération desauvetage en mer et les demandes d'indemnisation auxquelles il a donné lieu (l'emploi de bénévolespour le nettoyage des plages polluées, évoqué dans le cadre d'une autre évaluation, n'a suscitéjusqu'ici aucun contentieux).

L'instruction des demandes d'autorisation de construire dans les périmètres de droit des solscomplexe et protecteur (DDE 56)

La demande de préservation des espaces naturels semble s'exacerber ce dont témoignent lescontentieux emblématiques ayant trait aux zones littorales, aux extensions d'urbanisation projetéesen zone rurale et aux autorisations d'implantation d'éolienne.

Par opposition aux zones de fragilité très typées qui viennent d'être dégagées, le contentieuxemblématique dit du « poisson sous-taille » témoigne de ce que l'administration doit aujourd'huiégalement mieux se préparer à appréhender les situations inédites auxquelles conduiront de plusen plus les interactions croissantes du droit public, du droit privé et du droit communautaire.

On conclura cette première analyse sommaire en soulignant qu'elle témoigne certes, à sa manière,d'une évolution des comportements sociaux largement documentée désormais par la sociologie(judiciarisation, victimisation, contestation des décisions publiques, rôle des associations) maisaussi de la persistance de causes internes de contentieux observées de plus longue date encore :erreurs techniques de l'Etat opérateur ou maître d'oeuvre, déficit de contrôle et mauvaiseappréciation du risque juridique lié aux décisions complexes.

18

Pièce jointe 2

MONOGRAPHIE DE LA DIRECTION DES AFFAIRES JURIDIQUES, INFORMATIQUES ET LOGISTIQUES (DAJIL)

et ses 2 annexes

Annexe I : Le système d'information juridique (SIJ) -Etat du projet au 21 juillet 2006

Annexe II : Notification des décisions de justice

19

I – Organisation, moyens et fonctionnement de la fonction juridique et contentieuse

11- Présentation du secteur juridique de la DAJIL

111- Organisation

Remarques générales

La DAJIL a été conçue pour être un partenaire privilégié des directions d'administration centraletechniques, en assurant des missions de coordination et de pilotage.

La DAJIL a un an.

L'apparition de la DAJIL n'a pas modifié la répartition des compétences contentieuses au sein duministère : la répartition reste sectorielle.

Depuis le 01/01/06, tous les projets de loi et de décrets émanant des directions d'administrationcentrale sont soumis pour avis à la DAJIL, la directrice étant haut fonctionnaire à la qualité de laréglementation. L'examen des textes porte à la fois sur leur qualité rédactionnelle et sur leurlégalité.

Elle comprend 5 sous-directions, dont 2 ont une fonction juridique et ont à traiter des contentieux.

Ces 2 sous-directions sont :

• la sous-direction de l'éthique et du droit privé (ED) ;• la sous direction de l'assistance au service et du droit public (ASP).

Localisation des services regroupant la fonction juridique et traitant des contentieux

3 bureaux contentieux clairement identifiés :

• le bureau du droit de la commande publique (ASP 2) ;• le bureau de la qualité réglementaire, du droit public et du contentieux (ASP 3) ;• le bureau du droit privé et du droit des technologies de l'information (ED 3), chargé

notamment de traiter le contentieux correspondant et celui qui relève des juridictionsjudiciaires, en liaison avec l’agence judiciaire du Trésor (AJT)

Nombre de juristes

15 juristes, répartis comme suit :

• ED 3 = 2 juristes travaillant à temps partiel ;• ASP 3 = 10 juristes ;• ASP 2 = 3 juristes.

20

Niveau de formation juridique des agents

Les juristes sont pour la plupart titulaires au moins d'une maîtrise de droit.

Difficultés rencontrées

En dehors de quelques difficultés portant sur des points précis (notamment le passage à la LOLF), iln'y a pas de difficultés majeures à souligner.

112- Système de suivi des affaires contentieuses

Sous-direction de l'éthique et du droit privé (ED) : utilisation du logiciel « TRIBUN ».

Sous-direction de l'assitance aux services et du droit public (ASP) : utilisation des logiciels« TRIBUN » et « GABC ». Ces logiciels ne permettent pas d'effectuer des statistiques, ni de tracerdes tableaux de suivi.

Les systèmes de suivi des bureaux permettent aux agents de connaître l'état des lieux d'un dossier.

En revanche, ils ne permettent pas d'obtenir une vue globale de l'ensemble des contentieux traitéspar la sous-direction.

113- Recours à des conseils extérieurs (avocats) et coût

Le recours à des conseils extérieurs est très rare dans ces sous-directions, sauf lorsqu'il estobligatoire : c'est le cas du bureau ED3 qui s'occupe des instances pendantes devant l'ordrejudiciaire, où le ministère d'avocat est normalement requis ; ce coût est cependant supporté en trèslarge part par l’agence judiciaire du Trésor.

Dans la sous-direction ASP, le recours à des avocats a eu lieu dernièrement dans le cadre ducontentieux de l'ENPC (ingénierie publique).

114- Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions administratives

Des difficultés sont constatées au niveau de cette direction, mais elles restent négligeables.

115- Relations avec les services déconcentrés

En exception au principe général de déconcentration des contentieux (compétences de droitcommun), l'administration centrale collabore à la défense de l'Etat dès la première instance pourtous les contentieux de la compétence de l'agence judiciaire du Trésor ; le bureau ED 3 est en effetle correspondant de l’AJT.

116- Dossiers contentieux dits « emblématiques »

Types de contentieux emblématiques

Quatre types de contentieux emblématiques ont été relevés (liste non exhaustive) :

21

a) Les contentieux de série du bureau ASP 3, qui concernent le contentieux de la fonctionpublique (décisions procédant de dispositions règlementaires dont l'illégalité peut être invoquéepar voie d'exception).b) Les dossiers de « travaux », qui se caractérisent parfois par des voies de fait ou des emprisesirrégulières.c) Les contentieux d'accidents de la circulation relevant de l'AJT.d) Les affaires où la responsabilité de l'Etat en tant que maître d'œuvre est recherchée.

Détail des six contentieux choisis

• « Affaire dite "des candélabres du pont de l'île de Ré" » (ingénierie publique) ;• « Affaire GRINDEFER » (titularisation tardive) ;• « Affaire SOULIER (SETRA) » ;• « Affaire DDE de Bastia et SARL Comte et fils c. CNPO SMA BTP » (transaction) ;• « Affaire LENCLUD et ROUSSEAU » (AJT) ;• « Affaire dite "Cegelec" » (marché public).

117- Questions diverses

Existence de situations et de processus d'insécurité juridique

• Insuffisance du nombre de juristes spécialisés.• Faible prise compte par les techniciens de la dimension juridique dans le processus

décisionnel.• Obsolescence des logiciels de suivi de contentieux.

Améliorations possibles des prestations juridiques des agents de la DAJIL

• Poursuivre le travail de prévention, notamment du contentieux par le développement desformations.

• Améliorer la circulation d'information entre les directions, notamment en ce qui concerneles contentieux transversaux et les contentieux dont il est difficile de déterminer clairementle service compétent.

• Poursuivre le développement de l'information, notamment par le « portail » juridique.• Remplacer les actuels logiciels de traitements des contentieux par le projet de système

d'information juridique « SIJ ».

Autres fragilités

Problèmes rencontrés lors de la mise en place des programmes de la LOLF, tout particulièrementconcernant le problème de la définition de l'ingénierie publique.

Amélioration de la maîtrise des dossiers contentieux

La mise en place du « SIJ » améliorerait la maîtrise des dossiers contentieux, en permettant d'avoirune vision globale de l'ensemble des contentieux du ministère.

22

12- Bilan de l'organisation de la fonction contentieuse

Avez-vous mis en place un système de suivi des contentieux ?

Oui. En ED : « TRIBUN ». En ASP : « TRIBUN » et « GABC ».

Comme il ne s'agit pas à proprement parlé de tableaux de suivi des contentieux, un suivibureautique a été mis en place.

Plus précisément concernant le respect des délais (délais d'appel + délais d'exécution desdécisions de justice)?

Ces délais, souvent impératifs(appel), sont globalement respectés (toutefois problèmes d'exécutionde certains contentieux de série).

Comment améliorer la prévisibilité du coût budgétaire global de vos contentieux ?

Par hypothèse, il est difficile de prévoir le montant des condamnations.

Un suivi plus rigoureux (SIJ) permettrait d'anticiper certains contentieux de série ou, au moins, d'enprendre la mesure.

Quels mécanismes d'alerte pourraient être mis en place afin d'empêcher la découverte tardived'affaires contentieuses importantes ?

Mise en place du SIJ.

Avez-vous défini une stratégie contentieuse (règlement amiable...) ?

La transaction est parfois utilisée comme mode de règlement, notamment en ingénierie publique(surtout en services déconcentrés et avec intervention d'ASP en conseil).

Pratiquez-vous une analyse systématique des contentieux dénoués ?

Non

II- Le recensement des affaires

21- Résultat de l’analyse du suivi des contentieux de série

Le contentieux de la fonction publique regroupe le contentieux dits des « dossiers individuels »regroupant ceux de la titularisation, des nominations, des mutations, des affectations, desavancements, des congés, etc... mais aussi des contentieux dits « de séries » tels que la titularisation,les DAFU, les CETE et les SETRA.

23

La titularisation

Le contentieux de la titularisation est un contentieux classique de responsabilité de la puissancepublique. Dans cette affaire, l' Etat a été condamné pour ne pas avoir pris dans un délai raisonnablele décret d'application de la loi du 11 janvier 1984 tendant à la titularisation des agents non titulairesde droit public.

Le Conseil d' Etat a jugé que la responsabilité de l'Etat est engagée (C.E. 24 juin 1992, Hardel) pourn'avoir pas pris ce décret dans un délai de trois ans. Ces agents n'ayant pu être titularisés du fait del'absence d'édiction de ce règlement d'application (jusqu'à l'intervention du décret du 15 février1999), la juridiction administrative a condamné l'Etat à indemniser le préjudice subi par ces agents.

Le motif de condamnation en l'espèce ne résulte pas d'un défaut d'organisation du service, qui seraitintrinsèque au ministère mais de l'absence d'édiction par le pouvoir réglementaire des décretsd'application de la loi du 11 janvier 1984.

En juillet 2006, nous pouvons considérer que 16 affaires sont closes sur l'ensemble de cecontentieux (soit 55 contentieux), dont 14 dans lesquelles l'Etat a été condamné pour un montant de528 940 € (soit 22 % des prétentions des parties ayant gagné de manière définitive leur litige). Cetteénorme différence entre les prétentions des parties et les indemnités finalement reçues pourraitexpliquer l'absence de toute transaction dans ce contentieux de série.

Cependant, au titre de l'année 2006, le montant du contentieux de titularisation en attented'exécution est de 408 200 €. Par déduction, cela signifierait que le montant du contentieux exécutéen la matière avant cette date serait de 120 740 €. On peut donc raisonnablement penser, eu égardau montant important de contentieux à exécuter en 2006, que les jugements clos antérieurementl'ont été à une période très proche, que l'on peut identifier à la période d'étude (2003-2005).

Ainsi, de manière hypothétique, on peut admettre qu'au cours de la période 2003-2005, le montantdes condamnations a été de 120 740 €.

Les recherches effectuées ne permettent pas de connaître avec certitude le nombre d'affaires eninstance ou jugées au cours de la période allant de 2003 à 2005.

Contentieux DAFU (personnel d'études d'urbanisme)

Le contentieux DAFU est complexe, car les problèmes afférents à cette affaire portent aussi biensur le contentieux en lui-même que sur son exécution.

Cette affaire débute par un arrêt « MOURRAL », rendu par le Conseil d'Etat le 30 mars 1984. Auxtermes de cet arrêt, les personnels d'études d'urbanisme (DAFU) ne peuvent pas être considéréscomme des personnels rémunérés sur la base des salaires pratiqués dans le commerce et l'industrie(moyen en défense opposé par l'Etat) ; ils ont donc le droit de bénéficier en plus de leur traitementd'une indemnité de résidence, en application du décret du 19 juillet 1974.

Suite à cet arrêt, le gouvernement a fixé les modalités d'exécution de cette décision de justice enfaveur de l'ensemble des contractuels d'urbanisme concernés :

24

• versement de l'indemnité de résidence en tenant compte des décisions d'opposition de laprescription quadriennale à la créance détenue par ces agents;

• modification du décret en cause, afin d'exclure ces agents du bénéfice de l'indemnité derésidence (modification qui sera effectuée par le décret du 30 juillet 1987).

A la fin de l'année 1988, la procédure tendant à rembourser l'ensemble des agents DAFU est unepremière fois close (6 350 000 F ont été versés, soit 968 051,25 €).

Par la suite, aux termes des arrêts « ROCHETEAU » et « BARTHOUX » du Conseil d'Etat du 19octobre 1992, l'Etat a dû faire droit aux agents DAFU à la part intégrée de l'indemnité de résidenceau sein de leur traitement. Désormais, l'Etat ne peut plus opposer aux demandeurs qu'une partie desaugmentations de salaire des DAFU constitue la contrepartie d'une réduction de l'indemnité derésidence.

Ainsi, afin de calculer les indemnités, l'Etat doit procéder à « une reconstitution individualisée etmensuelle des rémunérations principales, qui auraient dû être celles des intéressés s'ils avaientbénéficié de la part des augmentations successives constituant la contrepartie des réductions del'indemnité de résidence, pour la période non couverte par la prescription quadriennale » (tiré del'accord du ministre du budget en date du 11 janvier 1993).

En 1996, le ministre de l'équipement saisit le Conseil d'Etat pour avis sur un projet de décret visantà retenir le principe des planchers-plafonds de rémunération fixés annuellement par arrêté duministre. Les remarques du Conseil d'Etat sur le projet d'un tel texte ont rendu son établissementimpossible.

L'union fédérale CFDT Equipement a saisi la section des rapports et des études du Conseil d'Etatpour que soit appliqué l'arrêt du Conseil d'Etat du 30 mars 1994 reconnaissant aux agents DAFU lebénéfice de l'ensemble des augmentations de traitement des fonctionnaires sans que l'on puisseconsidérer qu'une partie de ces augmentations constituait la contrepartie d'une réduction desindemnités de résidence. Le 16 juin 1997, la section contentieuse du Conseil d'Etat a condamnél'Etat à payer une astreinte dans le cas où l'ensemble des dossiers DAFU ne serait pas clos dans lessix mois. L'exécution des dossiers n'ayant pas été entièrement réalisée (même à l'heure actuelle), leConseil d'Etat, dans un arrêt du 30 décembre 1998, a procédé à la liquidation partielle de l'astreinteau profit du syndicat.

Suite à ces décisions, l'Etat a proposé de régler chaque dossier par une transaction. De nouveauxplanchers et plafonds ont été calculés, afin de tenir compte de l'indice de la fonction publiquedepuis 1966. Ces nouveaux planchers-plafonds ont été établis en février 2002, ce qui a permis decommencer le règlement définitif de ce contentieux.

Néanmoins, dans le calcul des sommes dues aux agents, le ministère avait initialement, surinstruction de la DGCP, soumis les intérêts moratoires aux prélèvements sociaux. Ces prélèvementsindus ont été contestés par de nombreux agents ainsi que par le syndicat CFDT.

Le 16 septembre 2003, le ministre des finances a informé le ministre de l'équipement que lestrésoriers-payeurs généraux seraient destinataires d'une nouvelle instruction, au titre de laquelle ilsne devraient plus assujettir les intérêts de retard aux prélèvements sociaux. Par ailleurs, il faut noterque, pour l'ensemble de ces règlements, l'URSSAF a opposé la prescription biennale prévue à

25

l'article L 243-6 du code de la sécurité sociale laquelle fait obstacle au remboursement au ministèredes sommes indûment versées à cet organisme au titre des intérêts moratoires.

Au début de l’année 2004, la Cour de discipline budgétaire et financière a envisagé d'engager desactions à l'encontre de plusieurs personnes en raison de la carence du ministère dans l'exécution dece contentieux.

Actuellement, l'exécution des dossiers continue. L'Etat, par un calcul désormais juste, tente derégler l'ensemble de ces contentieux par voie de transaction.

Ainsi, le contentieux de série dit « DAFU » est un contentieux long et complexe, qui peut sedécomposer en trois problèmes :

• un problème initial : celui du versement d'une indemnité de résidence pour la périodeantérieure à 1987 ;

• un problème dans la prise en compte de la part intégrée de l'indemnité de résidence pour lapériode postérieure ;

• enfin des difficultés dans le versement des intérêts moratoires.

Aujourd'hui, ce contentieux est en phase d'être résolu, bien que le calcul des sommes dues à chaqueagent demande du temps.

Le recensement du nombre de transactions peut être établi. Sur 310 litiges au total, 277 transactionsont été signées (dont 246 au cours de la période allant de 2003 à 2005). Au cours de cette période,les affaires ayant donné lieu à un recours contentieux ne peuvent être ni déterminées, ni distinguéesde celles ayant fait l'objet d'aucun recours contentieux avant la date de la signature du contrat detransaction. 32 dossiers ne font l'objet d'aucune transaction en ce qui concerne le paiement desintérêts, non parce que les contentieux seraient nécessairement déjà clos, mais parce que les agentsqui auraient pu bénéficier de ces transactions n'ont pas donné suite aux propositions de transactionsde l'Etat et ne se sont pas manifestés lorsque l'Etat leur a opposé la prescription.

La nature juridique des litiges n'a donc pas à être déterminée : ils font tous l'objet d'une transaction.Pour cette même raison, le montant des contentieux n'a pas pu être pris en compte.

En revanche, le montant de l'ensemble des transactions pour les années 2003 à 2005 est de 18 417 374,09 €, dont :

• pour 2003 : 2 454 006,55 € ;• pour 2004 : 11 958 454,80 € ;• pour 2005 : 587 038,27 €.

Le coût global du contentieux DAFU depuis 1984 peut être évalué à 31 146 307,9436 €. 31,6 % decette somme représente le total des intérêts moratoires déjà réglés par l'Etat, soit 9 870 468, 56 €.

26

Contentieux SETRA (service d'études techniques des routes) :

A l'instar du contentieux de série DAFU, ce contentieux porte sur le problème de l'intégration del'indemnité de résidence aux traitements des contractuels de droit public dont le mode derémunération n'est pas basée sur le niveau de rémunération du secteur industriel et commercial.L'affaire SETRA est un contentieux de série important puisqu'il comprend 93 dossiers.

Dans cette affaire, le Conseil d' Etat (CE, 24 juin 2005, « SOULIER ») a déclaré illégal lerèglement intérieur du 30 octobre 1969 relatif aux personnels non-titulaires du SETRA pourincompétence de l'auteur de l'acte et jugé que les agents contractuels « ingénieurs et diplômés del'enseignement supérieur » du SETRA ont droit à l'intégration de l'indemnité de résidence à leurrémunération. Il a également jugé que ces agents n'avaient pas droit à l'indemnité de résidencedepuis l'entrée en vigueur du décret du 30 juillet 1987.

Saisie d'une demande d'aide à l'exécution, la section du rapport et des études du Conseil d'Etat aindiqué que l'administration devait recalculer la rémunération des agents SETRA sur le fondementde différents textes ayant intégré l'indemnité de résidence et notamment de l'arrêté du 10 juillet1968 relatif aux conditions de recrutement et de rémunération des personnels contractuels chargésd'études de haut niveau.

Par ailleurs, l'article 15 de la loi du 5 janvier 2006 dispose que les agents précités ne bénéficient pasde l'indemnité de résidence.

Contentieux CETE (centres d'études techniques de l'équipement)

Le contentieux CETE porte sur des questions proches de celles relatives aux contentieux DAFU etSETRA, notamment quant au droit à l'indemnité de résidence et à l'intégration de celle-ci à larémunération des agents.

Par ailleurs, l'état du droit a été modifié. En effet, l'article 127 de la loi du 30 décembre 2005dispose que sous réserve des décisions passées en force jugées et des instances en cours à la date du7 décembre 2005, les agents non titulaires relevant du laboratoire central des ponts et chaussées(LCPC) et des centres d'études techniques de l'équipement (CETE) qui relèvent du règlement du 14mai 1973, « sont réputés avoir été rétribués depuis leur engagement sur la base des salaires ducommerce et de l'industrie pour l'application des dispositions relatives à l'indemnité de résidence età l'intégration d'une partie de celle-ci dans le traitement».

85 dossiers de ce contentieux de série ont été enregistrés avant le 7 décembre 2005. Plus de 700requêtes ont été formées postérieurement à la date du 7 décembre 2005. Le bureau ASP3 a adressédes mémoires en défense dans toutes ces affaires.

L'ensemble de ce contentieux a été évalué à hauteur de 2 550 000 €, soit 30 000 € pour les 85requêtes formées au plus tard à la date du 7 décembre 2005.

724 requêtes ont été déposées postérieurement au 7 décembre 2005 et ont été traitées par le bureauASP3 en 2006.

27

22- Résultat des tableaux de suivi des contentieux généraux

221 Contentieux du bureau du droit de la commande publique (ASP2)

Il y a peu de contentieux, ce qui s'explique par :

• les règles de droit commun de répartition des contentieux (services déconcentréscompétents en première instance) ;

• la compétence de la DGR en matière de traitement des contentieux de marchésroutiers.

Concernant les affaires contentieuses en cours, il n'a pas été fait appel à des avocats.

222- Contentieux du bureau du droit privé et des technologies de l'information (ED3)

28

2003 2004 2005 TOTAL

Recensement du nombre des litiges

Transactions 2 2 4Affaires contentieuses enregistrées 4 5 9Affaires contentieuses en instance 4 8 12

Affaires contentieuses jugées 1 1REPRPC

R 1 1

Contentieux spéciaux

Nombre

Motifs principaux de condamnation

Montant des condamnations (en €)

Nombre

Montant des réparations (en €)

Conseils extérieursNombre de dossiers concernés

Coût des conseils extérieurs (en €)

Recensement par nature juridique des litiges Contentieux où le ministre chargé des

finances [...]

Contentieux de l'excès de pouvoir dans lequel la légalité d'actes [...]

Recensement des affaires jugées où l'Etat a été condamné

Non respect des procédures

afférentes aux contrats de

marchés publics

Recensement des réparations obtenues pour les affaires jugées où l'Etat a gagné

Ce tableau indique le recensement du nombre de litiges traités par l'ED 3, à l'exception de quatreaffaires closes qui n'ont pu être inscrites dans le tableau, faute d'une date précise de clôture.

La nature juridique de ces litiges est uniforme : toutes ces affaires concernent des contentieux dedroit privé relevant de la compétence de l'Agent judiciaire du Trésor.

Le montant des condamnations n'a pas été donné (et ne peut pas l’être), puisqu'il n'appartient pas àla centrale de régler l'exécution de ces litiges.

Dans l'ensemble de ces litiges, l'Etat a eu recours à un auxiliaire de justice, puisque, en principe, leministère d'avocat est obligatoire devant le juge de droit privé. Le montant des honoraires n'a pasété donné (et ne peut pas l’être), puisqu'il appartient à l'Agent judiciaire du Trésor de mandater et derégler les auxiliaires de justice.

Ainsi, nous pouvons constater qu'en la matière, le nombre d'enregistrement de litiges est stable. Lenombre de contentieux en instance est en augmentation, mais ce phénomène ne se traduit pas par unvéritable engorgement des litiges.

29

2003 2004 2005 TOTAL

TransactionsAffaires contentieuses enregistrées 15 14 21 50Affaires contentieuses en instance 24 37 48

Affaires contentieuses jugées 3 3 6REPRPC

RContentieux spéciaux

39 54 72 75

Nombre

Motifs principaux de condamnation

Montant des condamnations (en €)

Nombre

Montant des réparations (en €)

Conseils extérieurs

Nombre de dossiers concernés 39 54 72 75

Coût des conseils extérieurs (en €)

Recensement du nombre des litiges (En 2004, un contentieux à la fois enregistré et clôturé qui est noté uniquement dans

les affaires jugées)

Recensement par nature juridique des litiges

Contentieux où le ministre chargé des finances défend les intérêts de l'Etat devant

les juridictions civiles à raison de l'action des services de l'Equipement

Contentieux de l'excès de pouvoir dans lequel la légalité d'actes [...]

Recensement des affaires jugées où l'Etat a été condamné (il n'appartient pas à la centrale d'exécuter ces affaires et c'est

l'AJT qui dresse les provisions)

Voies de fait et accidents de la

route

Recensement des réparations obtenues pour les affaires jugées où l'Etat a gagné

C'est l'AJT qui mandate et qui

règle les auxiliaires de

justice

223- Contentieux du bureau de la qualité réglementaire, du droit public et du contentieux(ASP 3) (contentieux général fonction publique)

Le contentieux dit de la fonction publique est croissant depuis les cinq dernière années. Cetteaugmentation peut notamment s'expliquer par les difficultés d'application des textes en vigueur( règlement intérieur des DAFU, statuts particulier des CETE, ...). Les statistiques ainsi donnéesregroupent tout le contentieux nouveau de la fonction publique incluant les contentieux dit « desérie » et ceux dit « individuels ».

En 2005, sur les 171 dossiers contentieux nouveaux 60 concernent le contentieux de série desCETE.

En 2006, sur les 1049 dossiers contentieux nouveaux, 724 concernent le contentieux de série des

CETE.

30

1996 110

1997 168

1998 1011999 116

2000 1452001 128

2002 199

2003 243

2004 261

2005 171

2006 1049

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 20060

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

1100

110168

101 116 145 128199

243 261

171

1049

Contentieux " nouveaux" de la fonction publique de 1996 à 2006Contentieux " nouveaux" de la fonction publique de 1996 à 2006

Enfin, des tableaux de suivi de l'engorgement des juridictions et a fortiori le nombre de dossierscontentieux pendants:

31

Ces tableaux ont été établis grâce à l'application de suivi GABC qui concerne principalement lafonction publique générale (hors contentieux de série).

Il permet de constater l'augmentation de ce type de contentieux (surtout en ce qui concerne lesdomaines « carrière » et « rémunérations »). ,

23- Tableau de synthèse pour la DAJIL

Trois tableaux sont ainsi présentés : le premier reprend les nouvelles affaires contentieuses de laDAJIL en dehors de celles de l’ingénierie publique ( IP ). Ces nouvelles affaires sont autant cellesd’ED que celles d’ASP 3. Le second expose de manière globale les affaires nouvelles en IP. Ledernier est la synthèse de l’ensemble des activités juridiques nouvelles de la DAJIL.

32

Déc 2005 Mars. 2006 Juin. 20060

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

550

600

Engorgement des juridictions pour le contentieux de la FP

TACAACE

TA CAA CEDéc 2005 522 89 47Mars. 2006 558 137 51Juin. 2006 520 127 44

Engorgement des

juridictions

Transaction Contentieux Affaires jugées

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

Nouvelles affaires DAJIL ( hors IP )

200320042005

Transaction Contentieux Affaires jugées

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

Nouvelles affaires en IP

200320042005

33

2003 2004 2005Transaction 109 265 123Contentieux 447 279 285Affaires jugées 167 232 393

2003 2004 2005Transaction 60 60 60Contentieux 30 40 38Affaires jugées 3 4 0

Transaction Contentieux Affaires jugées

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

Nouvelles affaires DAJIL 2003/2005

200320042005

2003 2004 2005Transaction 169 325 183Contentieux 477 319 323Affaires jugées 170 236 393

Le montant des condamnations n'a pas pu être établi pour l'ensemble des services de la DAJIL.

De nombreux contentieux de série sont réglés par voie de transaction.

Les tableaux qui sont ci-dessous indiqués tentent de montrer que le champs transactionnel del’activité juridique de notre ministère n’est pas effacé et demande de connaître les règles de formeet surtout de fond afin d’assurer une sécurité juridique des actes de l’administration.

73,84%

26,16%

2003: proportion des affaires nouvelles

ContentieuxTransaction

34

49,53% 50,47%

2004: proportion des affaires nouvelles

ContentieuxTransaction

63,83%

36,17%

2005: proportion des affaires nouvelles

ContentieuxTransaction

III- Compes rendus des entretiens effectués

31- Entretien du 16 juin 2006 au bureau du droit de la commande publique (ASP2)

Liste des présents :

➢ Mlle Isabelle Cestre (chargée d'étude au bureau du droit de la commande publique ASP 2) ;➢ M. Hugo Dos Santos-Jorge (vacataire dans le cadre de la mission d'évaluation).

311- Attributions du bureau du droit de la commande publique (ASP2)

Elles sont fixées par l'article 6 de l'arrêté du 17 mai 2005 portant organisation de la directiongénérale du personnel et de l'administration :

« Il assiste et conseille les services afin de renforcer la qualité, la sécurité et la régularité de lacommande publique au sein du ministère.Il traite des litiges nés de la passation ou de l'exécution des marchés publics d'administrationcentrale et des services qui y sont rattachés.Il prête son concours aux services déconcentrés lors du traitement des litiges de même nature.Il diffuse les connaissances juridiques et contribue au développement des compétences dans ce

35

domaine ; il assure des actions de formation et de sensibilisation au droit de la commandepublique .Il organise la commission d'appel d'offres du ministère et veille à la capitalisation des expériencesdans ce domaine. Il est associé, dans son domaine de compétence, à l'élaboration des texteslégislatifs ou réglementaires ainsi qu'internationaux ou communautaires. »

Ainsi, dans le domaine contentieux, il ressort des dispositions de l'arrêté que le bureau du droit de lacommande publique est compétent pour les litiges nés de la passation ou de l'exécution des marchéspublics passés par l'administration centrale et les services qui y sont rattachés.

Il traite donc pour ces marchés :

- des référés pré-contractuels ;- des recours pour excès de pouvoir ;- des recours indemnitaires.

En outre, le bureau ASP2 est compétent pour ces mêmes marchés en matière de transaction ; lerecours à la transaction est en augmentation, car il permet d'accélérer le règlement des litiges etd'économiser les deniers publics (à titre d'exemple, trois transactions ont été conclues en 2005concernant des marchés publics passés par des services d'administration centrale, notamment uneavec une agence de voyages pour régler le préjudice subi par la société compte-tenu du déficit deson compte d'exploitation) ;

•Pour les litiges nés de la passation et de l'exécution des marchés publics passés par les servicesdéconcentrés, le bureau ASP2 prête seulement son concours quand le litige est en premièreinstance. En revanche, il est compétent en appel et en cassation.

Le bureau ASP2 exerce en outre une activité de conseil, afin d'assurer la sécurité juridique desprocédures de passation et ainsi réduire le risque contentieux. Ce rôle de conseil est multiple : lorsde l'élaboration des documents de consultation, lors de la procédure de passation et lors del'exécution du marché (application des pénalités de retard, résiliation, gestion des demandesindemnitaires).

Le rôle de prévention des contentieux est réalisé par :

• le conseil en amont des procédures de passation [validation des dossiers de consultation etdes avis d'appel public à la concurrence (par exemple: participation du bureau ASP 2 aucomité de pilotage du marché relatif à l'acquisition des radars automatiques par la DSCR)];

• un rôle d'information et de veille juridique : • - la mise à disposition sur le « portail » de fiches juridiques, afin que l'ensemble des agents

du ministère puisse disposer des bases du droit positif en la matière ;• - la diffusion également par ce biais de fiches de jurisprudence (exemple : mise en ligne de

la revue de jurisprudence dans le domaine de la passation des marchés pour l'année 2005) ;• - la diffusion de notes d'actualités jurisprudentielles relatives à la passation des marchés

publics sont adressées à l'ensemble des services (par exemple, note d'octobre 2005 sur lapondération des critères de jugement des offres - renvoi de l'avis d'appel public à laconcurrence au règlement de la consultation) ;

• des actions de formations pour les services d'administration centrale et pour les services

36

déconcentrés (formation des secrétaires généraux, des responsables des affaires juridiques etdes responsables des cellules comptabilité-marchés).

312- Personnel du bureau ASP2

Cinq agents :

• un chef de bureau, attaché principal ; • trois attachés chargés d'études ;• une secrétaire (catégorie C), chargée notamment d'assurer l'organisation des réunions des

commissions d'appel d'offres (gestion des demandes, convocation des CAO).

313- Système de suivi des contentieux

Afin de traiter des affaires contentieuses, le bureau ASP2 utilise le logiciel TRIBUN. Ce logiciel nepermettant pas un suivi minutieux des contentieux, un tableau Excel est élaboré en parallèle par leservice, afin de visualiser le stock de dossiers en cours, l'état d'avancement de la procédure et lechargé d'études responsable.

Le tableau du stock des contentieux présente 13 affaires (4 transactions et 9 contentieux).

Le faible nombre de contentieux s'explique par plusieurs raisons :

a) les services déconcentrés sont compétents pour défendre l'Etat en première instance pour lescontentieux relatifs aux marchés passés par leurs services. Le bureau ASP2 prête son concours encas de besoin. En revanche, il est compétent en appel et en cassation ;b) la DGR est compétente concernant le traitement des contentieux de marchés routiers ;c) concernant les affaires contentieuses en cours pour le bureau ASP2, il n'est fait appel à aucunavocat.

Un tableau de provision en application de la LOLF a été réalisé. Ainsi, le tableau du stock descontentieux est un outil de travail entre les mains des chargés d'études juridiques, leur permettant deconnaître l'état des lieux d'une affaire en cours. En revanche, ce tableau n'a pas vocation à être unoutil d'analyses statistiques.

314- Sources essentielles de contentieux au niveau des marché publics

a) les manquements à des obligations de publicité et de mise en concurrence découlant d'unemauvaise rédaction des documents de consultation (avis d'appel public à la concurrence etrèglement de la consultation notamment); b) le manque de suivi lors de l'exécution des marchés publics ou la connaissance insuffisante desrègles d'exécution applicables.

315- Contentieux « emblématiques »

L'un des contentieux emblématiques de ce bureau est l'affaire dite « Cegelec » (TA de Paris,jugement du 3 mai 2006). Ce litige est relatif aux problèmes de l'exécution contractuelle. Enl'espèce, l'application de pénalités de retard a été contestée par la société. En effet, le requérant (la

37

société Cegelec) demande au juge administratif de retarder la date de réception des travaux et decondamner l'Etat au paiement :

• du solde des travaux à payer (102 509,60 €) ;• des intérêts moratoires (76 334,69 €) ;• de la somme de 3 000 € au titre de l'article L761-1 de CJA.

En l'espèce, l'Etat se défend en arguant du bien fondé de la date de réception des travauxdéterminée par l'administration, date qui devait entraîner des pénalités de retard, ce qui permettait,par compensation, de les imputer au solde restant à payer.

Un partage de responsabilité a été effectué par le juge administratif et l'Etat a été condamné aupaiement d'une part, du solde de 46 103,46 € (au quel il faut ajouter les intérêts moratoires àcompter du 3 juin 2000) et d'autre part, au paiement de 2 000 € au titre de frais irrépétibles.

Bien que le nombre de contentieux au niveau central soit assez réduit dans le domaine des marchéspublics, les enjeux financiers de certaines affaires peuvent être d'un montant élevé.

Le recours aux avocats n'est pas fréquent dans le cadre du bureau ASP2. Les services d'un auxiliairede justice peuvent être requis par le ministère dès lors que le marché public faisant l'objet d'uncontentieux comporte un enjeu important et/ou mérite une compétence particulière.

32- Entretien du 14 juin 2006 au bureau de la qualité réglementaire, du droit public et ducontentieux (ASP3)

Liste des participants

➢ Mme Marie-Christine Soulié (sous-directrice de l'assistance aux services et du droit public) ;➢ M. Pierre Meslay (chef du bureau de la qualité réglementaire, du droit public et du

contentieux, ASP3) ;➢ M. Laurent Meunier (chargé d'études juridiques au bureau ASP3) ;➢ M. Hugo Dos Santos-Jorge (vacataire dans le cadre de la mission d'évaluation).

La direction des affaires juridiques et logistiques (DAJIL) comprend deux sous-directions, au seindesquelles le traitement des affaires contentieuses est effectué :

ASP (sous-direction de l’assistance aux services et du droit public) ;ED (sous-direction de l’éthique et du droit privé).

La première traite du contentieux relatif au droit public, tandis que la seconde traite du contentieuxrelatif au droit privé.

Spécialisée dans le contentieux, la DAJIL est chargée de conduire l’ensemble de la politiquecontentieuse du ministère.

321- Personnel de l'ASP

IL est composé dans une très large majorité de juristes (pour le bureau ASP3 : 11 personnes sur 14).

38

Le degré de compétence de ses membres varie selon la catégorie à laquelle ils appartiennent. Ainsi,les fonctionnaires de catégorie A au sein du service ont logiquement un niveau juridique de licencede droit public ; dans la réalité, ils sont presque tous titulaires d’un master 1, voire d’un master 2.

Ainsi, de par sa composition et sa compétence, l’ensemble du service peut faire face aux difficultésdues à la complexité de la norme ou à son manque de clarté.

Ce nombre élevé de juriste au sein de ce service permet de limiter le recours à une aide juridiqueextérieure. Dès lors, le recours aux avocats est très exceptionnel : il est effectué le plus souvent dansle cadre des procédures de référé ou d'affaires importantes de marchés de travaux publics (ENPC).

322- Le système de suivi des contentieux

ASP3 utilise deux logiciels dans le traitement des affaires contentieuses :

« TRIBUN » ;« GABC » (Gestion de l’Activité du Bureau du Contentieux).

Le premier de ces logiciels est peu utilisé et tend à disparaître.

Bien que le second soit majoritairement utilisé, le ministère prévoit de le remplacer par un nouveausystème commun à toutes les directions du ministère : le SIJ (Système d’Information Juridique), cenouveau système devant regrouper la totalité des contentieux du ministère. GABC permetd’attribuer les affaires aux chargés d’études qui se spécialisent dans un domaine juridique.

A l'heure actuelle, le suivi des affaires contentieuses de l'ASP3 est assuré par des tableurs de typeexcel. Ce suivi n'est réalisé que dans le cadre des contentieux de série.

Une évaluation est effectuée sous la forme de provisions statistiques. Pour l'année 2006, laprovision statistique globale concernant le contentieux de série relatif à la fonction publique est de6,7 millions d'euros. Cependant, cette somme ne permet pas d'évaluer l'ensemble du coût global ducontentieux traité par ASP. En effet, si ASP est chargée du traitement des affaires contentieusesrelatives à l'ingénierie publique, elle n'est pas chargée en principe de l'exécution. Ce service n'établitdonc pas une évaluation précise du coût de ces contentieux (la DGUHC devant théoriquement enfaire l'évaluation). Le coût de ce contentieux se situerait entre 4 et 6 millions d'euros pour l'exercice2006.

Par ailleurs, il est important de noter que, à l'heure actuelle, le système du suivi des affairescontentieuses ne permet pas d'obtenir une synthèse annuelle des motifs de condamnation (en dehorsdu cas des contentieux de série). Ce problème devrait être résolu par le SIJ.

Le système de suivi des contentieux ne permet pas en lui-même une réactivité de l'administrationpour l'ensemble des contentieux récurrents (qui ne se limite pas forcément au contentieux de série) ;en revanche, ce système peut permettre une réaction de l'administration dès l'identification d'uncontentieux de série afin de mieux assurer la défense de l'Etat.

S'agissant des litiges hors contentieux de série, le bureau peut,s'il estime que la décision attaquée estillégale, proposer au service gestionnaire de la retirer. Cette possibilité est toutefois peu utilisée.

39

323- Relations avec les services déconcentrés

Les relations d'ASP avec les services déconcentrés sont fréquentes. Celles-ci concernent plus ledomaine pré-contentieux que contentieux.

C'est dans le domaine pré-contentieux que le bureau doit jouer son rôle de prévention. Ce rôle estassuré par trois types d'actions :

a) le conseil ;b) la transmission de fiches de jurisprudence sur certains thèmes juridiques ;c) la mise en place de formations juridiques.L'activité de conseil représente environ 40 % (approximation) de l'activité de tout le bureau ; elleest donc fondamentale, ce qui montre par ailleurs que le terme d'« assistance » dans ladésignation de cette sous-direction n'est pas anodin. Cette activité est essentiellement assurée parcourrier électronique ; elle l'est aussi par téléphone et de manière plus classique par courrier. Lesservices déconcentrés (essentiellement les bureaux du personnel ou les bureaux juridiques)peuvent donc poser toute question juridique au service central, afin qu'ils puissent résoudre leursdifficultés juridiques.

La prévention juridique est aussi assurée par la diffusion de fiches dans l'ensemble des servicesdéconcentrés. Ces fiches juridiques visent un thème donné. La thématique est choisie soit :

a) en fonction des demandes des conseils récurrents ou d'un grand revirement de jurisprudence ;b) soit en fonction d'une réforme d'avenir (par exemple : les retraites) ;c) soit en fonction de « gros contentieux » (qui ne sont pas nécessairement des contentieuxrécurrents, mais des contentieux où l'on retrouve les mêmes erreurs dans les mêmes domaines(par exemple : le devoir de conseil du maître d'œuvre).

Enfin, la mission de prévention d'ASP est assurée par la mise en place de formations à ladisposition des services déconcentrés. Ces formations ont lieu notamment dans les centresinterrégionaux de formation professionnelle (CIFP), ce qui permet de toucher les deux tiers(évaluation approximative) de l'ensemble des services déconcentrés. Ces formations ont pour butprincipal de former des agents à l'expertise dans le cadre de l'ingénierie publique et à la transaction.

324- Remarques

Il y a une insuffisance de la formation juridique des gestionnaires, ces dernier n'ont pas assezconnaissance des règles de droit. Ainsi, il est important d'organiser des formations juridiques à troisniveaux :

a) au sein de la DGPA ;b) au sein des autres directions centrales du ministère ;c) au sein des services déconcentrés.

Dans cette optique, ASP est associée à la rédaction des cahiers des charges des formations. Lacréation de filières purement juridiques dans la formation initiale des fonctionnaires pourrait elle-aussi aider à résoudre ce problème.

40

Les services ne prennent pas systématiquement en compte la dimension juridique des dossiers, lefacteur juridique est très souvent absent du processus décisionnel. A l'instar de ses services, lahiérarchie n'intègre pas le point de vue juridique comme élément d'aide à la décision.

Il y a là un véritable problème de gestion du risque juridique. Et ce d'autant plus que, dans certainsdomaines tel que les marchés publics, le risque juridique ne s'associe pas qu'à un simple risquefinancier mais aussi à un risque pénal ou disciplinaire (Cour de discipline budgétaire). Néanmoins,ce n'est pas par méconnaissance que le risque juridique est occulté mais par pratique. En effet, lefacteur juridique n'est que peu présent dans le domaine de la prévention, il est souvent uniquementprésenté sous l'angle du contentieux. Or, à l'heure actuelle, les contentieux pénal et disciplinaireétant en la matière encore relativement peu élevés, il n'est pas encore vu comme un risque à prendreen compte dans la prise de décision.

La difficulté principale rencontrée cette année par ASP concerne l'exécution des décisions dans lecadre du contentieux relatif à la fonction publique. En effet, certaines décisions ont été exécutéesdans ce domaine avec un retard important. Ce problème est lié à l'oubli dans la nouvellenomenclature LOLF d'une sous-action contentieux de la fonction publique.

Le SIJ semble être un moyen qui permettrait d'améliorer considérablement la maîtrise des dossierscontentieux.

33- Entretien du 12 juillet 2006 au bureau du droit privé et du droit des technologies del'information (ED3)

Liste des participants

•Mme Pascale Galindo (chef du bureau du droit privé et du droit des technologies de l'information),•M. Jean-François Landel (chef du bureau du droit pénal et de la protection juridique),•M. Hugo Dos Santos-Jorge (vacataire dans le cadre de la mission d'évaluation).

331- Présentation de l'Agence judiciaire du Trésor (AJT)

D'après les termes de l’article 38 de la loi n° 55-366 du 3 avril 1955 : « Toute action portée devantles tribunaux de l’ordre judiciaire et tendant à faire déclarer l’Etat créancier ou débiteur pour descauses étrangères à l’impôt et au domaine doit, sauf exception prévue par la loi, être intentée àpeine de nullité par ou contre l’agent judiciaire du Trésor public ».

Il en résulte que, dès lors qu’il y a assignation devant les juridictions judiciaires, l’AJT est la seuleautorité compétente pour traiter les contentieux et représenter l’Etat dans les litiges pécuniaires, quel’Etat soit demandeur, défendeur ou intervenant. Ces contentieux doivent comporter une demandevisant à la condamnation pécuniaire de l’Etat à titre principal : il peut s’agir, par exemple, d’uneprocédure sollicitant une mesure d’expertise assortie d’une provision. Les demandes visant à descondamnations pécuniaires accessoires, comme la seule demande d’expertise, n’entrent pas dans lechamp de compétence de l’AJT.

Si l'AJT mandate et rémunère un avocat afin qu'il représente l'Etat dans ce type de litiges, il

41

appartient à ED3 :

a) d'une part, de préparer les éléments du mémoire en défense, afin que l'auxiliaire de justicedispose de toutes les informations nécessaires à la défense de l'Etat ; en pratique, ED3 recueille, lecas échéant auprès de ses services déconcentrés, les informations utiles au traitement du dossiercontentieux et les arguments susceptibles de dégager la responsabilité de l’Etat ; ensuite, il rédigeles conclusions qui seront présentées au nom de l’Etat en position de défendeur. Le ministèretransmet ses conclusions à l’AJT qui les transmet à son tour à l’avocat chargé de défendre lesintérêts de l’Etat devant la juridiction judiciaire.b) d'autre part, d'exécuter les décisions de justice devenues définitives, à partir des créditsbudgétaires alloués à cet effet dans le cadre du projet de loi de finances. Le contentieux judiciairedu ministère est entièrement centralisé au niveau d’ED3 (il n'y a pas de déconcentration ducontentieux en la matière).

ED3 dispose pour le traitement des contentieux judiciaires de 2 agents [juristes de droit privé, deniveau master, travaillant à temps partiel (80%)]. Ces agents traitent de la totalité des contentieuxjudiciaires du ministère en liaison avec l’AJT.

Il y a parfois des problèmes de compétence entre le juge judiciaire et le juge administratif, ce quipeut amener l’Etat (via le préfet) à présenter un déclinatoire de compétence devant le jugejudiciaire ; ce dernier peut y donner suite en renvoyant les parties à mieux se pourvoir (devant lejuge administratif) ou confirmer qu’il est compétent ; dans ce cas, l’Etat (via le préfet) peut élever leconflit devant le tribunal des conflits.

ED3 traite des contentieux judiciaires dans tous les domaines relevant du droit privé :

• droit civil;• droit commercial ;• droit des sociétés ;• droit du travail ;• droit social ;• droit des assurances ;• droit de la construction ;• droit de l’urbanisme ;• droit de la propriété intellectuelle

etc.

332- Recours aux transactions

Dès lors qu’une instance visant à obtenir la condamnation pécuniaire de l’Etat a été initiée devant lejuge judiciaire et que les parties en cause s’entendent pour transiger, la compétence pour mener latransaction à son terme (définition de la proposition de transaction, transmission à la partie adversepar l’intermédiaire de l’avocat, discussion et négociation éventuelles sur les montants proposés,rédaction du protocole transactionnel, signature de ce protocole) appartient à l’AJT en collaborationavec le bureau ED3.

La transaction suppose donc l’accord des trois parties signataires du protocole transactionnel :

42

a) la partie adverse ;b) le ministère (bureau ED3) ;c) l’AJT, représentant exclusif de l’Etat devant le juge judiciaire.

L’AJT n’intervient que lorsque le contentieux est déjà engagé (en phase pré-contentieuse, c'est lebureau ED3 qui se charge directement de mener une éventuelle transaction).

333- Suivi des contentieux

Aucun tableau de suivi n'est dressé.

Le système de suivi des contentieux est l’application TRIBUN. Néanmoins, l’utilisation de cetteapplication présente des inconvénients :

➢ cette application n'est bien évidemment pas commune au MTETM et à l’AJT: lescontentieux sont donc identifiés sous des noms différents dans chacun des ministères ;

➢ elle n’est pas non plus commune à la DAJIL et aux autres directions d’administrationcentrale ;

➢ elle n’est pas commune à ED et ASP ; or, certains contentieux ont pu faire l’objet d’un suividans les deux sous-directions ;

➢ elle n’est pas centralisée au sein d’ED 3 (par exemple au niveau du secrétariat) et chaquechargé d’études y entre ses propres dossiers contentieux. Cette pratique peut générer desdoubles saisies.

En conclusion, certains documents se référant à un contentieux qu’il est difficile d’identifierprennent beaucoup de temps à être réaiguillés vers le destinataire adéquat.

Pour exemple : durant trois mois, trois services se sont renvoyés un dossier qui traitait d'un accidentde la circulation, car, dans ce cas :

➢ ED3 peut être compétent s'il s'agit d'une espèce soumise à la loi Badinter sur les accidentsde la circulation ;

➢ la DGR peut être compétente si l'accident a pour cause un dommage de travaux publics surroute nationale (exemple classique du défaut d'entretien normal de la chaussée) ;

➢ enfin, ASP3 sera compétent si l'accident est lié au prêt de concours pour des raisons desolidarité envers les collectivités territoriales (ce qui peut être le cas dans le cadre d'unaccident de travaux publics sur une route départementale).

L'unique usage d’un tableau de recensement des litiges, élaboré au 1er semestre 2006 à la demandede l’AJT, est la constitution des provisions comptables et des prévisions budgétaires, dans le cadrede la LOLF.

334- Recours à des conseils extérieurs

Normalement, il y a toujours un auxiliaire de justice chargé par l’AJT de plaider chaque contentieuxdevant le juge judiciaire, et cela bien que le dossier ait été auparavant étudié au fond par le bureauED3 (la représentation par ministère d'avocat est presque toujours obligatoire devant le jugejudiciaire). L'AJT se charge de recruter et de rémunérer cet auxiliaire de justice.

43

335- La notification des jugements

La notification est faite à l'AJT qui, normalement, en transmet une copie à l’administration centraledu ministère de l'équipement.

336- Les relations avec les services déconcentrés

Les services déconcentrés sont au plus près des contentieux et fournissent les informationsnécessaires à la défense de l’Etat au bureau ED3. Ils prennent l’attache du bureau ED3 afin quecelui-ci saisisse l'AJT, unique représentant de l’Etat devant les tribunaux judiciaires (par exemplepour l’informer d’une assignation devant le TGI). Normalement, les relations avec les DDE sonttripartites, en ce qu'elles ne peuvent pas saisir directement l'AJT, sans passer par ED3 ; néanmoins,bien que cela soit rare, il arrive que les services déconcentrés court-circuitent les services del’administration centrale (soit par méconnaissance des règles applicables, soit en toute connaissancede cause) et prennent contact directement avec l'AJT.

337- Les contentieux « emblématiques »

Les deux types de contentieux emblématiques traités par ED3 en collaboration avec l'AJT sont :

a) les contentieux « de travaux » (dont les espèces sont le plus souvent une voie de fait ou uneemprise irrégulière) :

➢ dans les espèces de voie de fait, on trouve le cas classique de la violation de domicile ;➢ en matière de contentieux « de travaux », l'Etat en tant que maître d’œuvre voit souvent sa

responsabilité engagée en cas de mauvaise exécution des travaux.b) les contentieux des accidents de la circulation, sous le régime de la loi Badinter. En effet, l'Etatpeut voir sa responsabilité engagée devant le juge judiciaire dans le cas d’un accident de lacirculation impliquant un véhicule de l’administration.

Il existe cependant une grande diversité d'espèces qui relèvent de la compétence de l'AJT. Ainsi, àtitre d'exemple, l'AJT est en charge de certains contentieux de personnel. En effet, les litigesconcernant certains agents contractuels de l'Etat ou de ses établissements publics sont de lacompétence du juge judiciaire (voire du conseil des prud'hommes ou du TASS).

338- Zones de fragilités du ministère dans le domaine

Il y a un grand nombre d'interlocuteurs (y compris au sein du ministère), ce qui rend la gestion descontentieux plus difficile.

En effet, le circuit est long et lourd à gérer (partie adverse, service déconcentré, administrationcentrale – quel service ? voir supra -, AJT et avocat) et il est permis de s’interroger sur la valeurajoutée de certains interlocuteurs (l'AJT transmet les dossiers soit à l’administration centrale [pourqu'elle les étudie ou les exécute], soit à l'auxiliaire de justice [qui doit plaider des dossiers qui ontfait l’objet au préalable d’un examen approfondi par l’administration centrale]).

La prise en compte du droit privé par les services techniques du ministère est au pire inexistante, aumieux très tardive.

44

En effet, afin de garder un maximum de liberté d’action, les services techniques ne prennent encompte le risque juridique qu'au dernier moment, ce qui les amène à considérer le droit non pascomme une ligne de pensée de la politique de l'Etat et des valeurs fondamentales de la République,mais comme un obstacle potentiel à leur action ; or, au contraire, le droit devrait être l'un des guidesdirecteur et fondamental de leur action.

34- Entretien du 12 juin 2006 au bureau du droit pénal et de la protection juridique (ED2)

Liste des participants

•M. Jean-François Landel (Chef du bureau du droit pénal et de la protection juridique);•M. Hugo Dos Santos-Jorge (Vacataire dans le cadre de la mission d'évaluation).

341- Présentation du bureau

Le logiciel de suivi des contentieux est TRIBUN, l'ancien logiciel utilisé par l'ensemble de la sous-direction juridique de la DAFAG (qui ne prend en charge que les anciennes affaires au sein de ceservice, sans possibilité de provision budgétaire).

En l'absence d'un outil informatique le permettant, aucun tableau synthétique de provisions pour lescontentieux en cours n'est effectué dans ce service, en dehors des restitutions générées par l'outil decomptabilité de la dépense ; en effet, les litiges sont réduits et les frais ne concernent que desdépenses liées à la protection fonctionnelle, par nature difficilement quantifiable en amont. Enoutre, les sommes en jeu ne sont pas significatives au niveau du macro budget.

L'évaluation annuelle du coût global du service ED2 est d'environ 700 000 €.

L'un des agents est chargé de tenir un greffe des affaires en court. La question de la transmissionaux services déconcentrés ne se pose pas, puisque seul l'ED2 est compétente pour aider les agentsdu ministère qui font face à un procès pénal.

Le contentieux récurent de ce service porte sur la responsabilité pénale en matière d'accident dutravail et de la circulation. L'Etat n'étant pas responsable pénalement, il n'est normalement jamaispartie : il ne peut qu'aider son personnel en la matière, sous certaines conditions.

342- Un rôle fondamental de prévention

Le rôle de prévention de ce ministère est majeur : c'est la fonction principale à laquelle la fonctionjuridique se destine (80 % du temps de travail). Il se décompose en :

a) conseil juridique aux membres du personnel qui en font la demande ;b) veille juridique sur le « Portail » (sur l'intranet : mise en place de fiches récapitulatives sur lespoints de droit nouveau [par exemple, les nouveautés jurisprudentielles]). Ce portail permet à tousles agents du service de se tenir au courant de l'état du droit pénal positif ;c) mise en place de nombreuses formations.

343- Remarques

45

Ce service ne dispose pas d'un réel système de suivi de contentieux, ce qui est regrettable,nonobstant la nature particulière des affaires traitées.

Le rôle de prévention du risque juridique de ce service est important, tant de manière directe(réponses à des questions) qu'indirecte (fiches à la disposition des agents du ministère etorganisation de formations).

46

Annexe I

Le système d'information juridique (SIJ) Etat du projet au 21 juillet 2006

LE PROJET

Utilité du progiciel

A l'heure actuelle les services juridiques du ministère utilisent des outils de gestion disparates(ORACLE, TRIBUN...) dont certains sont obsolètes.

Afin de remédier à ces disparités, un groupe de travail a été crée pour mettre en place le projet du« SIJ ».

Le but est de doter l'ensemble des services du ministère d'un outil de gestion unique du traitementdes contentieux.

Ce progiciel doterait le ministère :

• d'une base de données juridique uniforme, accessible à tous les services juridiques duministère, le cas échéant avec des droits d'accès selon les directions de programme ;

• d'un véritable outil permettant le suivi des contentieux.

L'avantage de cet outil de suivi des contentieux est de permettre aussi bien une analyse thématiquede l'ensemble des litiges terminés ou en cours (transactions, affaires précontentieuses etcontentieuses), que des analyses financière ou comptable.

Le SIJ traitera de tous les contentieux, de série ou non.

Par son format unique, le SIJ sera un logiciel de traitement des litiges commun à toutes lesdirections et sous-directions du ministère. Il sera dès lors possible d'éviter entre les directions lesdoublons d'affaires transversales.

Certaines données seront immédiatement accessibles :

le nombre d'affaires par type de contentieux ;leur coût.

Une recherche thématique rapide des affaires contentieuses permettra d'identifier les contentieuxrécurrents (contentieux nombreux ayant en commun un même problème de droit).

Les provisions comptables pourront être réalisées pour la totalité du contentieux et quelle qu'en soitla nature. De même, l'exercice de programmation budgétaire devrait être grandement facilité parl'outil informatique.

Ce logiciel facilitera enfin grandement la possibilité d'études statistiques.

47

Intérêt du SIJ

• Un format unique pour l'ensemble du ministère.• Un traitement de l'ensemble des litiges (transactions, affaires précontentieues et

contentieuses).• Des données immédiatement disponibles :

a) le coût des affaires ;b) les thématiques juridiques :

- textes concernés ;- type et nature de conflits ;- fiche d'arrêt ;- rattachement du litige ;

c) les directions mises en causes, les missions et programmes concernés.

Travaux rendus possible à partir du SIJ

a) Etablissement des provisions de l'ensemble des contentieux.

b) Identification des erreurs récurrentes de l'administration.

Réactivité face à ces erreurs :

• par une politique de prévention plus ciblée (notamment d'information et de formation desagents) ;

• par le recours rapide à la transaction d'un contentieux que l'on saurait perdu ;• par le retrait administratif rapide d'une norme qui pourrait engendrer un contentieux de

série.

ETAT D'AVANCEMENT DU PROJET AU 27 JUILLET 2006

A l'heure actuelle, la mise en route du projet SIJ est problématique.

L'appel d'offre a été divisé en quatre lots :

• l'achat du logiciel ;• la reprise de données ;• la formation des agents ;• l'assistance à la maîtrise d'ouvrage et d'œuvre.

Mais l'appel d'offre auquel le groupe de travail a procédé au nom du ministère n'a pas abouti aurésultat escompté. En effet, la somme prévue au titre de la mise en place de ce logiciel était plus detrois fois inférieure aux offres les plus basses des entreprises.

Au terme du résultat de l'appel d'offre, les fonds prévus ab initio pour l'ensemble du projet ne

48

suffisent pas à couvrir le paiement du lot 1.

Dès lors, trois possibilités sont à entrevoir lors de la prochaine CAO (commission d'appel d'offre) :

les offres sont toutes rejetées et l'appel d'offre est enterré ;un nouvel appel d'offre est lancé (dès lors que l'on considère que les offres faites par lesentreprises lors du précédent étaient anormalement élevées) ;il est décidé d'affecter des crédits fongibles non affectés, afin de pouvoir procéder aupaiement de l'offre (ce qui est possible, le ministère disposant de suffisamment de créditsfongibles pour mener à bien une telle activité).

Bien qu'un budget capable de régler ce problème puisse être dégagé, il semble plus probable que leprojet SIJ soit considérablement retardé, voire même différé et revu dans sa portée.

Néanmoins, la DAJIL tient à ce projet : il est donc probable que, même si la sous-évaluation dubudget prévu retarde sa mise en place, celui-ci sera poursuivi, le cas échéant sous un formatlégèrement différent.

LES ACTEURS DU PROJET

Responsable du marché : DGPA/DAJIL (Mme Monique Liebert-Champagne) ;

Maître d'ouvrage : DGPA-DAJIL (représentants : M. Marc Rouchayrole, M. Jean François Landelet Mme Magalie Labruyère) ;

Assistance à la maîtrise de l'ouvrage : DGPA-SIPA1 (représentants : Mme Nicole Daras, M.Michel Rémy et Mme Anne Vialey-Costa ;

Maîtres d'oeuvre fonctionnel, technique et d'accompagnement : DGPA-DAGIL-TI4(représentants : M. Jean-Paul Rehber, Mme Monique Thas et M. Joël Dugay).

49

Annexe II

NOTIFICATION DES DECISIONS DE JUSTICE

D'après l'article R.751-8 du Code de Justice Administrative (CJA), l'expédition de toute décisiond'un Tribunal administratif ou d'une Cour administrative d'appel est faite à l'Etat : elle doit « danstous les cas être adressée au ministre dont relève l'administration intéressée au litige » ; « Une copieest également transmise au préfet ainsi que, s'il y a lieu, à l'autorité qui assure la défense de l'Etatdevant la juridiction, lorsque la décision n'a pas à lui être notifiée. »

Exceptionnellement, l'expédition est faite au préfet : lorsque le juge administratif statue sur unedemande présentée par le préfet en application du Code Général des Collectivités Territoriales.

Le juge administratif a donc l'obligation légale de notifier ses jugements aux DAC. Dans cetteoptique, chaque service central devrait désigner une personne spécialement chargée du « greffe »des contentieux. Ainsi, quel que soit le cadre de la notification (première instance, appel oucassation), les DAC devraient toujours être en possession de toutes les décisions de justice.

Cette règle s'explique notamment en raison de la compétence des services centraux en appel et encassation ; en effet, les services centraux du ministère de l'équipement étant toujours compétents enappel et cassation, il faut qu'ils aient connaissance de toutes les décisions de première instance, afinde pouvoir interjeter appel ou de former un pourvoi en cassation.

Cependant, si les arrêts sont transmis obligatoirement aux services centraux, les greffes desjuridictions administratives transmettent également, dans la plupart des cas, une copie de lanotification des jugements aux services déconcentrés qui ont représenté l'Etat à l'instance ; en casd'oubli, le service central envoie normalement une copie des arrêts à l'autorité déconcentrée ayantreprésentée le ministère de l'équipement en première instance.

Remarques

•Le recensement général des contentieux devrait logiquement pouvoir être établi au niveau desdirections centrales, mais, dans les faits, cela semble assez difficile pour certains services (certainsservices ne tiennent pas tous des archives de tous les contentieux : ainsi, l'ASP 3 ne procède pas aurecensement général de tous les litiges dont elle reçoit la notification).

•La création d'un progiciel tel que le projet SIJ permettrait d'effectuer le recensement des litiges,sans plus dépendre de l'envoi des jugements par les greffes des juridictions administratives.

50

PIÈCE JOINTE 3

MONOGRAPHIE DE LA

DIRECTION GÉNÉRALE DE L'URBANISME, DE L'HABITAT ET DE LA CONSTRUCTION

I- La fonction juridique et contentieuse à la DGUHC

11- Organisation, moyens et fonctionnement

La DGUHC comprend dix sous-directions, dont trois seulement traitent des contentieux; ces sous-directions sont :

- la sous-direction du droit de l'urbanisme ;- la sous-direction du droit de l'habitat ;- la sous direction des métiers de l'aménagement.

111- Trois bureaux contentieux sont clairement identifiés :

- le bureau du contentieux de l'urbanisme (DU2)- le bureau du droit de l'immobilier et du contentieux de l'habitat (DH1)- le bureau de l'ingénierie d'appui territorial (MA1).

Le bureau MA1 ne travaille pas directement sur le traitement des contentieux; il intervientsimplement en appui à la DAJIL pour clarifier, si nécessaire, certains points juridiques sur l’IAT.Par ailleurs, dès lors qu'un jugement est rendu dans ce domaine, la responsabilité du bureau MA1est reconnue (en raison du rattachement à la LOLF des crédits contentieux de l’IAT dans leprogramme AUIP). Ainsi, la DGUHC exécute les décisions de justice et elle intervient égalementen amont des interventions des services. Pour synthétiser le rôle du bureau MA1 (uniquement sur lapartie juridique), il est possible de dire qu'il joue un rôle de soutien juridique à l’égard des servicesen matière d’IAT et qu’il a un rôle d'interface entre la DGPA, le service comptable FB2 (pour lagestion des crédits contentieux en IP) et les services déconcentrés.

Nombre de juristes

- Sous-direction du droit de l'urbanisme : 31 juristes.- Sous-direction du droit de l'habitat : 3 juristes.- Sous-direction des métiers de l'aménagement : 2 personnes (dont une à mi-temps).

Niveau de formation juridique des agents

Dans les bureaux DU2 et DH1, a priori, une large majorité des juristes sont au moins titulaires d'unemaîtrise de droit.

Dans le bureau MA1 les deux agents ont une formation universitaire en droit [l’un dispose de deux

51

maîtrises en droit public et en droit privé, l’autre d’une maîtrise en droit mention droit public etinternational et d’un master de droit maritime (LLM)].

Difficultés rencontrées au niveau juridique

S'agissant de l'« ingénierie publique », des problèmes ont été rencontrés avec la LOLF quant à ladéfinition et au contour du contenu des programmes et quant à l’organisation des circuits financierspour le versement des crédits contentieux.

Le problème majeur est un problème de définition de l'ingénierie d'appui territorial: la DAJIL/ASPne donne pas la même définition, ni le même contenu à l’ingénierie que celle donnée par laDGUHC en tant que directeur de programme AUIP dont l’ingénierie d'appui territorial relève.

112- Suivi des affaires contentieuses

La sous-direction du droit de l'urbanisme dispose d'un logiciel de suivi des contentieux« GREFFE », qui peut même effectuer des statistiques ; néanmoins, ce logiciel arrive àobsolescence et n'a pratiquement jamais été utilisé dans sa finalité statistique par les agents.

A la sous-direction du droit de l'habitat, le logiciel « CIDOC » permet un suivi du contentieux ainsique l'établissement de statistiques.

Ces systèmes de suivi permettent aux agents de connaître l'état d'avancement des dossiers.

En matière d’ingénierie d'appui territorial, il n'existe pas de logiciel utilisable comme système desuivi. C'est pourquoi le bureau MA1 a mis en place une enquête au début de l'année 2006,demandant aux services déconcentrés de répertorier les contentieux nés en 2005 et 2006 ou en coursces années-là, afin d’obtenir le détail des contentieux ainsi qu’une estimation du coût des litiges enIAT. Le traitement de cette enquête se fait sous EXCEL (ou Open Office), et l’enquête est rempliegrâce aux services juridiques de la centrale et des services déconcentrés ainsi qu’avec l’aide descorrespondants de l'IAT au sein des DDE.

113- Recours à des conseils extérieurs et coût

Le recours à des conseils extérieurs est très rare dans les sous-directions du droit de l'urbanisme etdu droit de l'habitat.

Le bureau de l'ingénierie d'appui territorial ne recourt à des conseils extérieurs dans le domaine ducontentieux stricto sensu sauf cas particulier. En revanche, il sollicite les services d'un avocat surdes points de droit précis en IAT ou dans un but de prévention des contentieux en IAT.

114- Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions administratives

Des difficultés avec les greffes existent (problème d'aiguillage des courriers), mais elles restentnégligeables.

115- Relations avec les services déconcentrés

52

Pour les contentieux « ingénierie publique » la réorganisation actuelle des services pose quelquesdifficultés pour retrouver les informations pour repérer la personne compétente tant sur le plantechnique que juridique mais il y a peu de problèmes concernant la remontée des demandes decrédits ou des jugements.

116- Dossiers contentieux « emblématiques »

A la sous-direction de l'urbanisme, il existe deux types de contentieux emblématiques :

- les dossiers indemnitaires ;- les dossier concernant la loi « littoral ».

Ont été choisis les dossiers ci-après.

➢« Affaire dite barrière de Guérande » (jugée en 2004) ;➢« Affaire Vulcania à St Ours-les-Roches Puy de Dôme » (jugée en 2003) ;➢« SARL Soleil d'or et commune de Menton » (jugée en 2005) ;➢« Comité de sauvegarde du Port Vauban, vieille ville et Antibes-Est » (jugée en 2005).

A la sous-direction du droit de l'habitat, il n'existe pas de dossiers emblématiques d'après la sous-directrice.

Le bureau de l'ingénierie d'appui territorial de la sous-direction des métiers de l'aménagement n'apas repéré pour 2003 et 2004 de contentieux « emblématiques ». Il rencontre en effet des difficultéspour identifier un type de contentieux précis dans la mesure où il existe une multiplicité d'entrées(par exemple, le mode d'intervention, les types de rquérants, etc...).

117- Questions diverses

Situations et de processus d'insécurité juridique

L'insuffisance du nombre de juristes spécialisés.

Le manque de moyens (notamment en ce qui concerne l'actualisation des outils de travail).

La mise en place des programmes de la LOLF (tout particulièrement en ce qui concerne leproblème de définition de l'ingénierie publique).

Pour améliorer les prestations juridiques des agents de la DGUHC, il conviendrait de

- laisser chaque direction technique avoir la pleine maîtrise de ses affaires contentieuses,- d'améliorer la circulation entre les directions,- d'augmenter le niveau juridique des agents par la formation.

Pour la sous-direction du droit de l'urbanisme, la centralisation du contentieux ne permettrait pasd'obtenir une meilleure maîtrise du traitement des contentieux ; en effet, la spécifité et surtout latechnicité de ce domaine juridique nécessite un dialogue constant avec les services techniques,justifiant l'organisation actuelle.

53

12- Bilan de l'organisation de la fonction contentieuse

Mise en place un système de suivi des contentieux

Oui• « GREFFE » pour la sous-direction du droit de l'urbanisme (les services déconcentrés

utilisent « G-ADMIN » et « G-PENAL ») ;• « CIDOC » pour la sous-direction du droit de l'habitat.• Bureautique pour le bureau de l'ingénierie territoriale

Respect des délais (délais d'appel + délais d'application des décisions de justice)

Globalement respectés.

Au bureau de l'ingénierie d'appui territorial, les délais d’exécution ne sont pas toujours bienrespectés mais, après un démarrage difficile avec la LOLF, le système s’arrange progressivement.

Prévisibilité du coût budgétaire global des contentieux

En soi, il est très difficile de prévoir le coût des contentieux.

De plus, la logique contentieuse implique de se placer au niveau de la politique du droit en cause(surtout la sous-direction du droit de l'urbanisme, qui intervient régulièrement dans des affaires àportée jurisprudentielle) ; cela a pour conséquence d'impliquer l'Etat même dans la défense d'actesqui ne concernent pas la qualité au fond des actes de l'Etat (contentieux décentralisés).

Les contentieux à fort risque indemnitaire sont particulièrement suivis.

Pour le bureau de l'ingénierie d'appui territorial l’enquête qui devrait être effectuée chaque année, lamise en place d’un logiciel où tous les contentieux des services seraient recensés et un suivi précisdes demandes de crédits contentieux par les services déconcentrés chaque année devraientpermettre d’avoir une bonne prévision du coût des contentieux pour l’année suivante si l’enveloppebudgétaire de l’année en cours ne suffit pas à tout couvrir.

Mécanismes d'alerte à mettre en place afin d'empêcher la découverte tardive d'affairescontentieuses importantes

Davantage de juristes spécialisés et une meilleure communication interne.

Pour le bureau de l'ingénierie d'appui territorial : fiches d’alerte sur l’intranet. Un projet decirculaire est prévu concernant le programme AUIP afin de préciser les principes applicables en lamatière et de rappeler la nécessité de faire remonter des fiches d’alerte. Il est très important que lesservices opérationnels fassent remonter systématiquement aux services juridiques les informationsen cas de problème. Les méthodes de coopération entre ces deux services sont plus à prévoir auniveau local. Par ailleurs, il peut être judicieusement rappelé, dans le référentiel qualité en IAT, lanécessité pour les services opérationnels de prévenir les services juridiques de la DDE qui, eux–mêmes, préviendront la centrale. Un processus d’alerte peut donc être inclus dans ce dispositif.

54

Définition d'une stratégie contentieuse (règlement amiable...)

Non.

Le bureau de l'ingénierie territoriale attend pour ce faire les résultas de l'enquête sur les contentieux.

Analyse systématique des contentieux dénoués

À la sous-direction du droit de l'urbanisme :

- les contentieux indemnitaire font l'objet d'un suivi systématique pendant la phase contentieuses eta posteriori ; - les contentieux de l'excès de pouvoir ne font pas l'objet d'analyses systématiques a posteriori,mais les situations de fragilité sont systématiquement analysées et des circulaires ou des courriersélectroniques sont alors envoyés en vue d'une information rapide aux services déconcentrés.

A la sous-direction du droit de l'habitat :

- recueil de jurisprudence ouvert sur le portail juridique de la DAJIL ;- pour les décisions les plus importantes, une analyse de l'arrêt est effectuée ;- la jurisprudence est tenue à jour et diffusée au moment des formations.

Au bureau de l'ingénierie d'appui territorial, un travail est effectué sur les contentieux dénoués afind’en tirer les leçons, mais MA1 n’a pas encore de recul sur plusieurs années pour tirer toutes lesleçons. Seuls des contentieux devant être payés en 2006 ont fait l’objet d’une analyse systématique.

Dans le cadre du groupe de travail sur le référentiel « qualité » en maîtrise d’œuvre, certains typesde contentieux choisis un peu au hasard mais sur la base de quelques critères ont été analysés demanière plus approfondie pour en retirer des recommandations à destination des services.

L’enquête actuellement en cours devrait apporter déjà certaines réponses mais le manque decertaines données ne permettra pas de pousser l’analyse très loin.

55

II- Le recensement des affaires

21- Sous-direction du droit de l'urbanisme

Ce tableau de recensement a été élaboré par la sous-direction du droit de l'urbanisme elle-même.

Le tableau de recensement est complet sauf le nombre des affaires où l'Etat a gagné et obtenu desréparations.

Nous pouvons constater que le nombre des contentieux traités par la sous-direction du droit del'urbanisme est très important.

Le nombre d'affaires enregistrées en 2004 et en 2005 est en augmentation par rapport à 2003. Il n'ya pas de transaction (sauf une en 2005).

Le détail des motifs principaux de condamnation ne permet pas de savoir si l'illégalité des actes encause est principalement externe ou non.

56

2003 2004 2005 TOTAL

Recensement du nombre des litiges

Transactions 0 0 2 2Affaires contentieuses enregistrées 195 222 220 637Affaires contentieuses en instance 605

Affaires contentieuses jugées 300 358 380REP 124 158 154RPC 39 46 46

Référés 9 6 9 24

Contentieux spéciaux [...]

Contentieux où le ministre [...]

13 12 12 37

Nombre 135 148 161 444

Motifs principaux de condamnation

Montant des condamnations (en €)

Nombre

Montant des réparations (en €)

Conseils extérieursNombre de dossiers concernés 1 2 1 4

Coût des conseils extérieurs (en €)

Exécutions d'office de décisions pénales Nombre de dossiers concernés 28 47 98 174

Prononcés en matière d'urbanisme Coût des travaux

1 038

Recensement par nature juridique des litiges

Contentieux de l'excès de pouvoir dans lequel la légalité d'actes ou de décisions de

collectivités locales ou de groupements dont l'Etat (équipement) a été le conseil est

contestée

Recensement des affaires jugées où l'Etat a été condamné

Illégalités commises dans la délivrance d'autorisations de construire (loi littorale et risques naturels)

635 053 812 286 637 295 2 084 634

Recensement des réparations obtenues pour les affaires jugées où l'Etat a gagné 10 121 293 167 586 56 741 10 345 620

12 379 8 372 1 004 21 755

360 429 1 087 962 354 645 1 803 036

22- Sous-direction du droit de l'habitat

Le tableau ci-après recense les affaires par thèmes d'activité et non par nature juridique des litiges.

Le nombre des affaires enregistrées par les services déconcentrés résulte de la différence entre lenombre d'affaires jugées et le nombre d'affaires traitées par DH1.

Si le nombre d'affaires contentieuses en instance n'est pas précisé, le nombre d'affaires pourlesquelles le bureau DH1 a produit au moins un mémoire est recensé.

Le nombre des affaires jugées dans lesquelles l'Etat a gagné concerne exclusivement le contentieuxde l'APL sans distinction du degré de juridiction. En cette matière, l'Etat n'obtient pas de réparation.

Nous pouvons observer que le nombre des contentieux traités par DH1 est extrêmement variableselon les années de la période d'étude.

Ce bureau n'a pas eu recours aux services d'auxiliaires de justice au cours de la période d'étude.

En 2005, la sous-direction de l'Habitat a engagé une procédure de transaction dans 14 affaires liéesà un contentieux pendant devant le tribunal administratif de Paris et portant sur le versement parl'Etat de subventions destinées à l'accroissement du parc de logements sociaux.

57

23- Bureau de l'ingénierie d'appui territorial

Ce bureau a mené une enquête pour dénombrer les contentieux « ingénierie publique », en attendantla mise en place d'un progiciel commun à l'ensemble du ministère. Le progiciel n’étant toujours pasmis en œuvre, l’enquête perdurera jusqu’à sa mise en place effective.

L’objectif de l'enquête est de repérer les erreurs des services prestataires et d’obtenir unecartographie des contentieux en IAT afin de mettre en œuvre, à terme, une stratégie visant àrésorber les contentieux en la matière. Cette stratégie ne peut être basée que sur une bonneconnaissance des contentieux (typologie, requérants, marchés, domaine...). Déjà, des premierséléments de l’enquête ont été soumis aux têtes de réseau de l’IP pour les tenir informés et afin qu’ilsdonnent un premier avis sur le sujet (les têtes de réseau représentent environ une dizaine depersonnes, représentant les services déconcentrés dans le domaine de l’ingénierie, et ils apportentleurs pratiques et leurs regards de services déconcentrés, notamment sur les éléments de stratégie enIP).

58

2003 2004 2005 Total

Nombre d'affaires jugées 1922 1664 1803 5389

Recensement par domaines :

1698 1474 1609 4781

Changement d’affectation 19 7 9 35

36 17 8 61

Contrôle de légalité 18 14 17 49

HLM 56 76 43 175

6 10 14 30

A N A H 52 31 51 134

Intervention Etat/Logement 5 14 19 38

Divers 32 21 33 86

Affaires enregistrées et traitées par DH 1 : 112 82 57 251

Devant les TA 9 19 17 45

Devant les CAA 93 46 28 167

Devant le CE 10 17 12 39

84 68 40 192

Pour l'APL exclusivement

2005 : 934 soit au total 3231

APL (1)

P A H (2)

F S L (3)

Affaires dans lesquelles le bureau a produit au moins un mémoire

(1) Recensement des affaires jugées dans lesquelles l'Etat a gagné en 2003 : 1341 ; en 2004 : 956 ; en

(2) Primes à l'amélioration de l'habitat

(3) Fonds de solidarité pour le logement

L’autre objectif de cette enquête est de donner une base de réflexion pour décider une éventuellepolitique d’assurance, à plus long terme et l’ampleur d’une assurance potentielle.

L'analyse de cette enquête est faite à partir des réponses des services déconcentrés et de la centrale(l'enquête ayant bien fonctionné, avec de nombreuses réponses). Les résultats seront envoyés auxservices avec, éventuellement, quelques recommandations érigées sur la base de ces résultats.

Cette enquête sera faite annuellement (en attendant un progiciel capable d'avoir une vision globalede l'ensemble des contentieux). Le cadre de cette enquête évoluera peut-être en fonction du temps etdes moyens qui pourront y être consacrés.

Les résultats de cette enquête sont récapitulés ci-dessous.

Pour 2005 : 400 « contentieux » environ ont été recensés. Sont compris dans ce nombre lestransactions, les jugements et les arrêts.

Le coût exact de ces litiges est très difficile à estimer, puisque beaucoup d'éléments manquent,notamment sur le plan financier.

Le manque de recul ne permet pas de déterminer encore les principaux motifs de condamnation.Certaines erreurs récurrentes semblent ressortir de l’enquête, mais l'étude de ces résultats prend dutemps en raison du manque de moyen en personnel pour réaliser et analyser cette étude.

59

2005

Nombre de lit iges

T ransact ions 23Affaires débutées en 2005 8Affaires en cours en 2005 15Affaires contentieuses signalées 363Affaires débutées en 2005 86Affaires en cours en 2005 277Nombre 41Motifs principaux de condamnation ?Montant des condamnationsNombre 5Montant des réparations

Conseils extérieurs

Nombre de dossiers concernés 38avocats, huissiers 17frais d'expertise 28Coût des conseils extérieursavocats, huissiersfrais d'expertise

(1) 15 décisions de just ice n'ont pas donné lieu à condamnation de l'Etat

Affaires jugées où l'Etat a été condamné (1)

3 719 492 € Réparations obtenues pour les affaires jugées où l'Etat a gagné 206 589 €

217 684 €29 285 €

188 399 €

III- Comptes rendus des entretiens effectués

31- Entretien du 29 mai 2006 à la sous-direction du droit de l'urbanisme

Participants: Mme Phémolant (sous-directrice du droit de l’urbanisme), M Celerier (chef du bureaudu contentieux), M. Baffert (chef du bureau législation et réglementation), Mme Delacourt (CGPC -2ème section), et M. Lichtlé (vacataire dans le cadre de la mission d’évaluation).

Présentation de la DGUHC

La DGUHC comprend deux services (aménagement et urbanisme, d’une part, et habitat, d’autrepart), relevant de deux ministres : celui en charge de l’équipement et celui en charge de la cohésionsociale. Le service de l’aménagement et de l’urbanisme gère également l’ingénierie publique (dontle contentieux est cependant traité par la DAJIL) ; le service de l’habitat gère l’habitat insalubre, lesimmeubles menaçant ruine, la copropriété, l’APL.

Types de contentieux gérés

Il existe en matière d’urbanisme deux types de contentieux :

- ceux où l’Etat est partie au litige ;- ceux où le droit de l’urbanisme appliqué par les collectivités territoriales est en cause sans quel’Etat soit directement partie au litige.

Contentieux les plus importants

Les contentieux indemnitaires sont importants. Certains sont anciens, notamment ceux liés auxopérations d'aménagement autorisées après l’entrée en application de la loi « littoral » de 1986.

La loi « littoral » a généré un contentieux indemnitaire important au début de son application. Laresponsabilité de l’Etat a été mise en cause en raison de son accord donné à des opérationsd’urbanisation déclarées ultérieurement illégales. En effet, l’Etat peut être amené à être co-décisionnaire avec la collectivité locale en matière d’urbanisation des communes littorales. Leministère a donc un rôle fondamental à jouer dans l’évolution du droit de l’urbanisme dans lescommunes littorales.

Les autres contentieux indemnitaires relèvent des risques « normaux » engendrés par l’activité del’Etat en matière d’urbanisme.

Contentieux récurrents

D’une manière générale, les contentieux récurrents concernent les ADS (autorisations d’occupationdu sol), les extensions d’urbanisation en zone littorale, les PLU (plans locaux d’urbanisme) et lesZAC (zones d'aménagement concerté). Le jeu d’acteurs est complexe ; les conséquences d’uneerreur en matière d’urbanisme sont importantes et la responsabilité peut être partagée entre lesdivers intervenants à l’acte de construire ou d’aménager.

60

Enjeux en matière de contentieux de l'urbanisme

Indépendamment des enjeux financiers, le contentieux de l’urbanisme révèle des enjeux juridiquesfondamentaux pour le droit de l’urbanisme, notamment dans les contentieux décentralisés (actesd’urbanisme pris par les communes en leur nom depuis la décentralisation). En effet une mauvaiseapplication de la règle de droit entraîne un coût social même si la responsabilité financière de l’Etatn’est pas en cause. Ainsi, même si la commune est compétente depuis la décentralisation pour gérerses actes d’urbanisme et le contentieux en résultant, le ministère peut être amené à intervenir àl’instance pour « dire le droit ».

Le but de l’action contentieuse de l’Etat n’est pas nécessairement d’obtenir gain de cause mais deconcourir à l’élaboration d’une jurisprudence, interprétant le code de l’urbanisme, conforme àl’intention du législateur et du pouvoir réglementaire national, d’où l’importance d’un travailcoordonné entre le bureau du contentieux et le bureau de législation.

Le contentieux de l’application de la loi constitue un enjeu politique d’importance, qui concernel’interprétation de la règle de droit : rédaction du texte, interprétations possibles, demandesd’amendements par les parlementaires… Par exemple la loi littoral s’est précisée au fil des annéesau travers de la jurisprudence que le ministère a pu influencer par ses interventions (jurisprudences« Barrière-Commune de Guérande » et « Soleil d’Or »).

L’action de la sous-direction du droit de l'urbanisme se situe donc au niveau de la discussion desrègles du droit de l’urbanisme et de la politique de ce droit devant être suivie.

Recours à des conseils extérieurs

Certains contentieux indemnitaires sont gérés par des cabinets d’avocats (sous-traitance) : il s’agitde contentieux s’étalant sur une longue période, avec des appréciations de fait complexes etnécessitant des expertises financières. Mais, généralement, la DGUHC gère directement sescontentieux.

Nombre de contentieux gérés

Le contentieux de l’Etat suivi par le ministère (en appel et en cassation) constitue une masseimportante (près de 800 dossiers en cours).

Le taux d’appel est relativement faible. L’appel n’a pas seulement vocation à obtenir gain de causepour l’Etat mais aussi à obtenir une interprétation acceptable de la règle de droit. L’appel n’a pasvocation à devenir déconcentré : il y a nécessité de maintenir un service central, capable de décelerles divergences d’interprétation entre les tribunaux administratifs et d’unifier la jurisprudence auniveau des Cours et du Conseil d’Etat. Il s’agit d’une question d’unité de l’interprétation de la règlede droit.

Les DDE sont amenées parfois à suivre leur propre politique selon les enjeux locaux en cause. Lagestion des appels par l’administration centrale permet une plus grande indépendance par rapportaux acteurs locaux, les DDE étant soumises à de fortes pressions et d’éviter des divergences entreservices extérieurs dans l’interprétation de la règle de droit.

61

Problèmes d'organisation rencontrés

Il existe également un problème de partage ministériel des responsabilités en raison descompétences croisées entre les ministères de l’intérieur, de la culture, de l’écologie… (contrôle delégalité, déclaration d’utilité publique, avis de l’architecte des bâtiments de France, déterminationdes risques). L’Etat est unique, sans partage de responsabilités possible entre les ministères par lejuge administratif. Il n’existe pas actuellement au niveau de l’Etat de procédure formaliséed’arbitrage entre ministères. Or la LOLF oblige à rattacher un contentieux à un programme d’actionresponsable. Les difficultés de rattachement à un programme lorsque plusieurs ministères ontparticipé à l’élaboration d’un acte contesté s’en trouvent aggravées. Par ailleurs, les autresministères en rattachant leur intervention à un acte d’urbanisme lors d’une réforme législative ouréglementaire rendent de ce fait le ministère de l’équipement responsable financièrement en casd’annulation de cet acte.

Connaissance des contentieux

En ce qui concerne la transmission des contentieux au ministère :

•en cassation, le Conseil d’Etat devrait transmettre normalement tous les contentieux intéressantl’urbanisme, mais cela n’est pas toujours fait, même s'il l'est dans un grand nombre de cas. Enappel, cela dépend des Cours : certaines transmettent les contentieux d’urbanisme, où l’Etat n’estpas partie, même si cela n’est pas prévu expressément par le Code de justice administrative•en revanche, les contentieux ne sont pas transmis en première instance (toutefois, dans des casexceptionnels, le préfet peut intervenir à l’instance pour dire le droit avec l’appui du ministère).

Données disponibles sur le fonctionnement du bureau du contentieux

Sur le fonctionnement du bureau du contentieux, peuvent être communiqués :

• le montant des condamnations pécuniaires.• une note sur la politique contentieuse.• quelques éléments statistiques issus du logiciel Greffe géré par le bureau.

Les contentieux indemnitaires, du moins les plus importants, font l’objet d’un suivi systématique enraison de la nécessité de prévoir le budget nécessaire à leur paiement.

En revanche le contentieux de l’excès de pouvoir ne fait pas l’objet d’un suivi statistiquesystématique car cela n’a pas véritablement d’utilité sauf si un contentieux révèle une fragilitéjuridique dans la pratique administrative : une information rapide est alors adressée aux DE sousforme de circulaire ou de mail général (par exemple, l'arrêt « Ternon » modifiant les règles deretrait ou lors des arrêts annulant pour défaut du nom du signataire de l'acte).

Sont particulièrement suivis les dossiers aux enjeux juridiques ou politiques majeurs.

Organisation la plus pertinente concernant le suivi des contentieux

Un bureau du contentieux spécialisé en droit de l’urbanisme est nécessaire, en raison de la

62

spécificité de ce droit.

Fragilités du ministère au niveau juridique

Le ministère de l’équipement est un ministère aux compétences très diverses. Il existe une réellefaiblesse au niveau du recrutement des juristes. Les métiers juridiques du ministère exigent descompétences variées, qui ne sont pas seulement techniques (contentieux/ conseil/ écriturelégislative/ appréciation des enjeux politiques…) et qui nécessitent de comprendre les différentesfacettes du droit. Il est indispensable de ne pas avoir une conception purement technique du juristealors qu’un juriste véritablement utile en urbanisme doit avoir des compétences variées et uneconnaissance du terrain. En outre, la mise en place un profil de carrière pour les juristes estnécessaire, en évitant des les isoler dans une carrière purement contentieuse.

32- Entretien du 28 juin 2006 à la sous-direction du droit de l'urbanisme

Participants : M. Celerier (chef du bureau du contentieux) et M. Dos Santos-Jorge (vacataire dans lecadre de la mission d'évaluation)

Présentation de la sous-direction DU et sa problématique

La sous-direction DU est un service juridique spécialisé dans toutes les affaires du droit del'urbanisme.

Ce service comprend en tout 31 juristes, de niveau inégal. La spécialisation des divers agents de ceservice se fait par le travail au quotidien car ils doivent intégrer un sens concret du droit,conformément à l'orientation donnée par l'administration centrale.

Cependant, il y a un certain problème dans le recrutement des juristes qui ne sont pas dès le départspécialisés dans un droit aussi complexe que celui de l'urbanisme ou qui en ont une vision tropthéorique. La spécialisation en droit de l’urbanisme s'impose, car il s'agit d'un droit autonome,disposant de son propre code. Mais des connaissances juridiques plus générales sont égalementnécessaires car le droit de l’urbanisme ne s’applique pas isolément des autres pans du droit publicou privé.

Depuis la loi SRU, ce droit a été profondément remanié. Aujourd'hui une réforme essentielle desimplification est en cours, celle du permis de construire.

Organisation du suivi des contentieux

Le logiciel de traitement des dossiers contentieux s'intitule « GREFFE ».

Les DDE en matière d'urbanisme utilisent les logiciels « G-ADMIN » et « G-PENAL » (en matièrepénale, la totalité du contentieux est gérée par les services déconcentrés, la centrale ne faisant quecontrôler l'exécution des travaux de démolition ou de remise en état ordonnés par les juges).

Le logiciel « GREFFE » permet théoriquement d'effectuer des statistiques, mais cette fonctionnalitén'est pas utilisée par les agents au quotidien et, dans les faits, cette fonctionnalité ne peut êtreexploitée avec certitude car les fiches de ce logiciel peuvent être mal remplies par les agents, qui

63

n'utilisent pas toutes les rubriques mises à leur disposition par un logiciel complexe.

Ainsi, des tableaux de suivi sont plutôt effectués manuellement. Un tableau de suivi comptabiliseles condamnations afin de contrôler leur exécution et d’assurer leur financement. En outre untableau de suivi permet d’assurer le financement des travaux de démolition.

Il n'existe pas de système précis permettant de déterminer les contentieux récurrents, c'est l'observation des agents qui permet d'identifier ces contentieux.

Certaines difficultés apparaissent dans la gestion de la masse des dossiers, le système informatiqueétant proche de l'obsolescence

Contentieux emblématiques

Les dossiers emblématiques sont ceux qui concernent :

• les dossiers indemnitaires ;• la loi « littoral » (contentieux suivis systématiquement).

Domaines où les contentieux sont les plus nombreux

Les domaines où les contentieux sont les plus nombreux sont relatifs aux permis de construire etcertificats d'urbanisme.

Il n'existe pas de réelle insécurité juridique dans ces domaines car il y a une unité de traitement deces dossiers. Ils portent souvent sur des problèmes de droit semblables.

Recours à des conseils extérieurs

Le recours à des auxiliaires de justice est très rare (uniquement pour 3 affaires dans la période2003-2005, avec un coût total de 25 000 €).

Relations avec les services déconcentrés

L'ensemble des jugements afférents à l'urbanisme sont transmis à la centrale par les juridictions, quel'Etat soit partie ou non.

En matière d'appel et de cassation les services déconcentrés sont associés à la procédure lorsquel’Etat est en cause. Ils sont informés et doivent donner leur avis sur les suites à donner à un dossier.La centrale tient compte de l'avis des services déconcentrés et ce d'autant plus que le droit del'urbanisme est un droit concret qui nécessite une certaine observation sur le terrain. Lorsque l’avisde la DDE révèle une erreur d’analyse juridique, une note explicative lui est adressée.

Établissement des provisions

Les provisions pluri-annuelles pour risque (qui sont devenues obligatoires au titre de la LOLF)n'ont que peu de sens car elles sont effectuées pour tous les litiges en cours, qui ne seront pour laplupart pas clos l'année suivante et les demandes indemnitaires portent sur des montants tout à fait

64

disproportionnés.

Ces provisions sont donc extrêmement surévaluées. Cette surévaluation est d'autant plus grande quele nombre de dossiers en cours est grand (ce qui est le cas à DU).

En revanche, les prévisions budgétaires, qui, contrairement aux provisions, ne comprennent pasl'ensemble des litiges en cours mais uniquement ceux dont la direction a prévu l'exécution surl'exercice suivant, sont d'une grande utilité ; elles responsabilisent le bureau car elles obligent àrecenser, identifier et suivre les dossiers à fort risque indemnitaire. Dans le cadre de DU, lesdépenses contentieuses sont en moyenne sur une dizaine d’années de 5 millions d'euros (alors quela prévision budgétaire peut atteindre plusieurs dizaines de millions d'euros).

Difficultés rencontrées

Les problèmes particuliers du bureau résident notamment dans un embouteillage des dossiers à lasignature, en raison de leur nombre (754 en cours) et des corrections nécessaires, ce qui nécessiteune délégation de signature au moins partielle au chef de bureau.

Autres remarques

Il existe, au sein de l’administration, une coupure factice entre l'urbanisme opérationnel etl'urbanisme juridique. Cette coupure rend la gestion du risque juridique plus difficile.

33- Entretien du 3 juillet 2006 à la sous-direction du droit de l'habitat

Participants: avec M. Lebascle (chargé du bureau du droit immobilier et du contentieux de l'habitatDH1), Mme Faci ( responsable du contentieux du droit de l’habitat et de la construction DH1), M.Benhour (instruction des affaires contentieuses en droit de l’habitat et de la construction DH1) etMM. Dos Santos-Jorge et Lichtlé (vacataires dans le cadre de la mission d’évaluation)

Missions du bureau

Les missions de ce bureau (DH1) au sein de la sous direction du droit de l’habitat de la DGUHCsont divisées en deux volets principaux :

- un premier volet relatif au droit de l'immobilier (vente, statut des constructeurs)et au droit de lacopropriété ;- un second volet constitué par la défense des intérêts de l’Etat devant les juridictionsadministratives (CAA et CE) dans le domaine du droit de l’habitat et de la construction.

C’est ce second volet qui fait l’objet du présent entretien.

Les principaux interlocuteurs de cette cellule contentieuse, outre les juridictions et autres servicesde la direction, sont essentiellement les DDE (services de l'habitat et services juridiques).

Il y a très peu de contacts entre cette cellule et la DGPA (DAJIL), même si les agents sont amenés àparticiper à certaines réunions communes (suivi financier des contentieux, prospective, élaborationd’un logiciel commun…)

65

Contentieux traités

En premier lieu, il faut souligner que ce bureau ne traite pas de contentieux en matière dedommages de travaux publics, de marchés publics ou d’ingénierie publique contrairement àd’autres DAC (DGR, DGMT, DAGIL). Il n'y a pas également de contentieux en liaison avec laDAJ du MINEFI (ex AJT).

Les contentieux sont néanmoins variés et recouvrent les domaines de la construction et de l’habitat.Il s'agit des contentieux relatifs :

• au changement d'affectation des locaux : article L.631-7 Code de la construction et del'habitat (refus de changement d’affectation contesté par le demandeur) ;

• aux aires de stationnement des gens du voyage depuis la loi SRU (généralement,contestation par les collectivités locales du schéma directeur départemental) ;

• aux litiges en liaison avec l'ANAH (Subventions), des aides à la pierre.• au nombre minimum de logements sociaux que doivent honorer les municipalités, c'est-à-

dire 20 % au minimum d'après l'article 55 de la loi SRU (généralement, contestation par lescollectivités locales du nombre constaté de logements sociaux ou du montant desprélèvements opérés sur les ressources fiscales) ;

• aux arrêtés de péril (Préfet intervenant en substitution du maire) ;• à l’expropriation loi Vivien (expropriation pour insalubrité d’un immeuble);• aux litiges mettant en cause offices publics HLM ;• à l’ A.P.L. (aide personnalisée au logement).

Il s’agit essentiellement de contentieux en recours pour excès de pouvoir avec néanmoins quelquesrecours en plein contentieux.

Contentieux les plus importants

En nombre, c’est incontestablement le contentieux APL (aide personnalisée au logement), mais,depuis la réforme du code de justice administrative qui a modifié les possibilités d’appel (sommessupérieures à 8000 €), ce contentieux concerne essentiellement les DDE. Par conséquent, on aassisté à la baisse du nombre de contentieux (moins d'appel) directement traités par le bureau,baisse compensée par un conseil accru aux DDE (aide à la rédaction, données jurisprudentielles,formation etc…)

Contentieux de série

Il n'y a pas en ce moment de contentieux de série.

Il y en a eu un seul (contentieux de série « CARPI », 177 requêtes), mais l’issue a été favorable àl’Etat.

Système de suivi des contentieux

Il existe un recueil de jurisprudence ouvert sur le portail juridique de la DAJIL Pour les décisionsles plus importantes, une analyse de l'arrêt est effectuée. La jurisprudence est tenue à jour et

66

diffusée au moment des formations (notamment au cours de la formation sur le traitement descontentieux APL assurée par le bureau DH1).

Il existe également un système de suivi des contentieux (« CIDOC ») au sein du bureau(enregistrement de toutes les affaires, statistiques, suivi des dossiers...).

Recours à des conseils extérieurs

Il n'y a pas eu de recours à un conseil extérieur (avocat) sur la période de l'évaluation (période2003-2005).

Politique contentieuse (règlement amiable...) mise en place

Il n'y a pas en principe dans le contentieux du domaine de l’habitat de transactions à l'amiable (à ladifférence des litiges relatifs aux dommages de TP ou marchés publics concernant d’autres DACtelles que la DGR, DGMT).

Formations mises en place

Dans le domaine de la formation des juristes contentieux, il convient de distinguer plusieurs typesde formation

outre les formations ponctuelles (maximum une journée) qui s'adressent à l'ensemble des agents etqui peuvent aborder certains aspects du droit administratif, il existe pour les juristes contentieux desservices déconcentrés une formation « prise de poste » qui se déroule sous forme de modules (8jours) durant plusieurs mois au CIFP de Tours. Tous les domaines d'intervention du ministère sontabordés et traités sous l'angle contentieux (routes, Dommages de travaux publics, domaine maritimeet fluvial, urbanisme, droit pénal et déontologie), sans oublier un module sur la procédurecontentieuse proprement dite.

Cette formation très appréciée est incontournable pour tout agent amené à traiter du contentieux.

Pour ce qui le concerne, le bureau DH1 este maître d'ouvrage de la formation « contentieux del'A.P.L. » dispensée égalemlent aux agents des services déconcentrés en charge de ce type de litigeet qui, elle aussi, se déroule au CIFP de Tours (1 fois par an/ devrait passer à 2 fois par an).

Le but de cette formation, venant en complément de la formation « prise de poste », est, pour cedomaine très particulier de l'action administrative, de développer en amont le conseil juridique,d'indiquer et de faire partager à ces agents qui n'exercent pas tous au sein de services juridiques lapolitique globale de l'administration centrale dans ce domaine de l'A.P.L. et des diverses aides aulogement, de leur procurer surtout une méthodologie rédactionnelle des mémoires de défense en 1ère

instance.

Améliorations possibles

En matière contentieuse, on constate depuis plusieurs années un manque de juristes spécialisés. Lesconditions de travail sont parfois rendues difficiles par manque de moyens (il est nécessairenotamment d'avoir des outils actualisés).

67

Au sein du ministère, la circulation des informations pourrait être améliorée. Enfin, s’il estnécessaire d'éviter une trop grande dispersion des activités contentieuses par direction, il importeque chaque direction technique (DGUHC, DGR, DGMT, DSCR…) conserve la pleine maîtrise deson activité contentieuse.

34- Entretien du 27 juillet 2006 au bureau de l'ingénierie d'appui territorial (MA1)

Participants: Mlle Guihal (chargée d’études juridiques et contentieuses au bureau MA1), M.Veillerot (chargé d’études juridiques et contentieuses au bureau MA1) et M. Lichtlé (Vacataire dansle cadre de la mission d’évaluation)

Définition de l'ingénierie d'appui territorial

L’ingénierie d’appui territorial relève en totalité du programme AUIP. Elle comprend plusieursmodes d'intervention et différents types de missions. Dans les modes d'intervention, on distingue :

• l'ingénierie concurrentielle (qui comprend comme types de missions : la maîtrise d'œuvre etl'assistance à la maîtrise d'ouvrage dont fait partie la conduite d'opération) ;

• l'assistance technique de l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire[ATESAT] (qui comprend également comme types de missions : l'assistance à la maîtrised'ouvrage et la maîtrise d'œuvre). Il s'agit d'aider les communes et groupements decommunes, en-dessous d'un certain seuil (en nombre d’habitants et de potentiel fiscal),uniquement dans le cadre de la voirie, de l'habitat et de l'aménagement. Il constitue une sortede service public minimum dont les collectivités territoriales les plus modestes bénéficient ;

• l’ingénierie pour compte propre dans le cadre de protocoles. Il s’agit d'interventions faitespour d'autres ministères (qui comprennent comme missions essentiellement de la conduited'opération et un peu d'assistance à la maîtrise d'ouvrage plus simple) ;

• le conseil en aménagement pour appuyer les projets de portage des politiques publiquesprioritaires, notamment sous forme d'aide à l'émergence de projets (pour essayer de fairenaître des projets sur un territoire donné et d’aider à la constitution d’une maîtrise d’ouvragepour prendre en charge ce projet) ;

• le conseil non rémunéré, ponctuel, en réponse à des demandes des collectivités.

Ces deux derniers modes d'intervention constituent une ingénierie non rémunérée (c'est-à-dire desprestations gratuites qui relèvent du rôle propre de l'Etat à destination de personnes tierces, qu’ellessoient publiques ou privées).

La DAJIL semble, quant à elle, avoir une définition extrêmement large, qui ne correspond pas àcelle de l’IAT relevant du programme AUIP.

Or la DAJIL traite les contentieux portant sur les conditions d’exécution des contrats ou protocolesen ingénierie. En revanche, pour la partie juridique de l’IAT, le bureau MA1 de la DGUHC traitedes problèmes en amont (éclairage juridique pour éviter les contentieux, appui juridique auxservices déconcentrés). La circulaire n°2004-18 UHC/MA1/8 – DAFAG/AJ1/1 du 10 mars 2004relative aux actions contentieuses susceptibles d’être engagées au titre des prestations d’ingénieriepublique rappelle d’ailleurs la distinction qui est faite entre les rôles de la DGPA (ex- DAFAG) etde la DGUHC/MA1.

68

Lorsqu’il existe un contentieux, ce dernier ne concerne le programme AUIP que pour les missionsrelevant explicitement du programme AUIP. En effet, relèvent de l’IAT les contentieux où l’Etatn’est pas maître d’ouvrage et dans lesquels le service IAT a commis une faute ayant desrépercussions sur l’ouvrage ou causant préjudice à des tiers. Par ailleurs, ne relèvent pas de l’IATles prestations réalisées par les services de la DDE qui portent sur des ouvrages relevant d’autresprogrammes (ex : route).

Ainsi, en cas de mauvaise exécution par les services de l'IAT et sous réserve des conditionsénoncées ci-dessus, le programme AUIP couvre tant la responsabilité contractuelle que laresponsabilité extra-contractuelle des services en IAT.

On constate donc que ce problème de définition est essentiel dans le cadre de la mise en place de laLOLF, pour déterminer le périmètre des dépenses de contentieux de l’IAT.

Le bureau de l’ingénierie d’appui territorial qui est une petite structure au sein de la DGUHC,ne disposant que de peu de moyens, a mis en place depuis 2005 une formation pour présenter l’IATet son cadre juridique, ainsi que pour rencontrer les services opérationnels et juridiques suite auconstat d'un manque de communication entre ces deux types de services. En effet, pour traiter lesproblèmes en IAT, il convient de ne pas traiter séparément les opérationnels et les juristes, mais deles réunir (les opérationnels agissant en amont et les juristes spécialisés en aval d’un contentieux). Ily a un problème de culture et de coopération commune, qui n’est pas forcément le fruit demauvaises volontés, mais les agents ne voient pas toujours les conséquences d’une mauvaisecommunication entre eux.

Difficultés rencontrées

Il faut du temps pour la mise en place de l'enquête, avec des problèmes de relance et de précisionsdes informations remontées. En même temps, les services juridiques des services déconcentrés ontbeaucoup de difficultés à recueillir des informations auprès des services opérationnels.

Problème de mémoire de certains faits dans les services déconcentrés quand le dossier est eninstance depuis longtemps.

Les fiches d'alerte ne sont pas remplies. Il en résulte une absence de retour d’informations,empêchant la centrale d’anticiper des contentieux importants qui se préparent. Cependant, ilconvient de noter que les services juridiques sont débordés et répondent comme ils peuvent(manque d'effectif et de temps). De plus, l'IAT est mal connue des services juridiques, ce qui ne lesincite pas à répondre rapidement, leurs connaissances en la matière étant parfois inexistante.

Situations et de processus d'insécurité juridique

Les causes des contentieux en IAT ne concernent pas vraiment les textes, mais plutôt lescompétences techniques des services sur certains sujets.

Surtout, il y a peu de suivi dans les dossiers de contentieux en IP en raison d’un fort turn over dansles services déconcentrés, qui s’accompagne d’une perte de connaissances des servicesopérationnels (les agents bougent énormément dans les services déconcentrés, sauf dans le sud) et

69

des services juridiques.

On peut constater un problème de coopération entre les services juridiques et opérationnels :beaucoup d’erreurs pourraient être évitées s’il existait une meilleure collaboration.

Des législations évoluent très vite (ex : code des marchés publics), ce qui fragilise les conditionsd’intervention des services ou les conseils qu’ils peuvent procurer en la matière dans le cadre deleurs prestations.

Améliorations possibles

Les juristes ne sont pas nombreux et touchent à tous les contentieux dans les DDE. Il est donc trèsdifficile d’avoir un spécialiste dans un domaine, les juristes ne pouvant pas tout connaître. Ilconviendrait donc de penser à mieux intégrer les services juridiques dans les formations organiséespar MA1 en matière d’IP (ou d’IAT) et de renforcer la formation des opérationnels sur le planjuridique afin de prévenir les contentieux. Selon les disponibilités de la LOLF, il serait par ailleurssouhaitable de renforcer les effectifs des services juridiques (position qui dépend plus de la DGPA).

Les juristes ne sont pratiquement jamais associés en amont, ce qui signifie qu’il n’y a pasd’anticipation des contentieux et un vrai manque de coopération. Le dialogue ne doit pas seulementavoir lieu en aval, mais également en amont. Il conviendrait donc de fournir certaines pistes auxservices sur les modalités de coopérations entre les services opérationnels et les services juridiques.

Il conviendrait de signaler aux services juridiques l’existence d’un site intranet questions/réponsesjuridiques sur l’IP sur le site de la DGUHC afin qu’ils puissent le consulter et poser leurs questionsà MA1.

Certains points pourraient être améliorés dans les services déconcentrés mettant en œuvre leréférentiel qualité maîtrise d’œuvre généralisé. Sur ce point, un travail est actuellement effectué àMA1 pour compléter ce référentiel afin d’améliorer la qualité et la sécurité juridique des missionsde maîtrise d’œuvre.

Il est possible encore d’améliorer les prestations des services en développant les études sur despoints de droit posant problème en IAT, études qui peuvent être faites tant en interne à la MA1qu’en coopération avec la DGPA.

Autres fragilités

Il y a peu de juristes connaissant bien l’IAT dans les services déconcentrés.

Les juristes sont présents au niveau du siège de la DDE, mais il existe des subdivisions où lesopérationnels se sentent isolés, notamment lorsqu’ils sont confrontés à des blocages.

Pour le traitement des contentieux, les services se trouvent confrontés parfois à des difficultés,notamment pour l’obtention de certaines pièces (les agents peuvent avoir du mal à obtenir lesstatuts d’un syndicat intercommunal ou même d’une entreprise).

De plus, les agents n’ont pas encore tous acquis la culture de l’écrit, ce qui représente d’énormes

70

pertes d’éléments nécessaires pour la défense de la DDE en cas de litige, (comme, par exemple, laconversation avec un maire non retranscrite). Les agents ne perçoivent pas l’importance de pré-constituer des preuves, au cas où le dossier irait au contentieux. Il n’y a pas encore de culture del’anticipation du contentieux (insistance sur ce point déjà faite dans les formations).

Amélioration de la maîtrise du traitement des dossiers contentieux

L’enquête peut révéler des besoins en formation qui permettrait de mieux maîtriser le traitement desdossiers contentieux : si nécessaire, il faudrait prévenir les CIFP de certains besoins des servicespour qu’ils prévoient la formation adéquate (sauf si elle existe déjà en centrale).

Il faudrait parvenir à une meilleure coordination inter-services et à instaurer des dialoguespermettant de faire remonter les informations rapidement, de repérer des processus de traitementdes contentieux, et de parvenir à sécuriser l’action juridique du ministère par la mise en place d’unréférentiel démarche-qualité en IAT.

La DRE de la Somme semble avoir fait une analyse de la fonction juridique dans trois DDE. MA1va se rapprocher de cette DRE pour savoir ce qu’ils ont fait et les leçons qu’ils en ont tirées. Desinitiatives locales existent donc et il est dommage que ces informations ne soient pas transmises à lacentrale car elles peuvent intéresser tous les services juridiques.

Il faudrait que la hiérarchie s’implique un peu plus dans le domaine juridique en s’impliquant unpeu plus dans le suivi et le traitement des contentieux (dans ce domaine, il y encore un problème deculture).

Il conviendrait d’améliorer la diffusion d’une culture juridique au sein des services car bon nombred’agents ont encore une réaction de défense contre le droit et le juriste ; plus par crainte de lasanction amenée par le droit que par le droit lui-même.

Des points de droit sont déjà faits sur le site intranet mais peuvent encore être améliorés suivant lesquestions remontées par les services.

71

72

Pièce jointe 4

MONOGRAPHIE DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES ROUTES (DGR)

I – La fonction juridique et contentieuse à la DGR

11- Organisation, moyens et fonctionnement

111- Organisation

La DGR comporte quatre sous-directions :

➢- la sous-direction de la planification et du budget (R/PB) ;➢- la sous-direction des autoroutes et ouvrages concédés (R/AR) ;➢- la sous-direction des investissements routiers (R/IR) ;➢- la sous-direction de la gestion du réseau (R/GR).

112- Le bureau des affaires juridiques

Au sein de la sous-direction de la gestion du réseau (R/GR) : le « bureau des affaires juridiques »(R/GR-J) traite la totalité des contentieux portant sur le réseau routier national:

•précontentieux remontant au niveau central (recours gracieux, certaines transactions, etc)•contentieux en appel et en cassation portant sur le réseau routier national (dommages de travauxpublics, recours en annulation contre les DUP, marchés de travaux sur les routes nationales, recoursen annulation contre les décrets divers).

Il est également conseil juridique des services déconcentrés du MTETM et des services de la DGR.

Il élabore la réglementation relative au domaine.

Nombre de juristes du bureau (généralistes et spécialistes)

13 agents dont 7 chargés d'études qui interviennent dans le domaine du contentieux et du conseilaux services.

Niveau de formation des agents

Les agents ont-ils tous une formation universitaire en droit ou ont fait Sciences Po.

Contacts avec la DAJIL

• contribution à l'élaboration des textes normatifs ;• association le plus en amont possible lorsque la complexité de la matière traitée le justifie.

73

113- Système de suivi des affaires contentieuses

Absence de tableau de suivi d'activité (mais des initiatives existent, qui précisent notamment lesdates de réponses obligatoires).

Le bureau est organisé sur le modèle d'un greffe :

Une affaire nouvelle est classée sous un numéro d'enregistrement (gardé pour toute intervention surcette affaire) composé par :

- l'année ;- le département du fait générateur ;- le numéro de l'affaire dans ce département pour cette année .

Un tableau de bord financier est tenu indiquant :- le chargé d'études ;- le numéro de l'affaire ;- le nom de l'affaire ;- l'instance en cours (1ère instance, appel, cassation + date prévisible de jugement), avec lesprétentions des parties ;- le montant des condamnations ;- les paiements effectués.

Deux bases de données sont principalement utilisées pour le traitement des contentieux :

- « contentieux DR » application ayant une fonction de greffe enregistrant les entrées et lessorties des productions;- « juriroute » qui est une base de données propre à la DGR, créée et alimentée par elle-même,ouverte aux services juridiques des DDE.- Calcul des sommes à payer effectué en utilisant le logiciel « TRIBUN ».

Ce système de suivi est utilisé pour

➢ la gestion des affaires en cours.➢ La prévision de la dépense contentieuse, la gestion des crédits contentieux du BOP

« entretien – exploitation » au sein du programme« RRN ➢ établir le tableau d'inventaire annuel des provisions pour litiges individuels.

114- Recours à des avocats en défense et coût

Le recours à des concours extérieurs est exceptionnel (une dizaine de commandes à des avocats paran pour assurer la défense de l’Etat) et concerne le plus souvent les contentieux de marchés publics.

Les honoraires sont en moyenne compris entre 3.500 et 8.000 €.

115- Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions administratives

Pas de difficultés avec les greffes (les services sont en possession de tous les jugements).

74

116- Relations avec les services déconcentrés (DDE)

Relations avec les services déconcentrés concernant les contentieux

Compétences de droit commun (sauf compétences marginales dès la première instance de lacentrale [introductions d'instance]).

Préparation par les services centraux de l'exécution de l'ensemble des décisions de justice (calculdes sommes à payer sur « TRIBUN ») : la fiche de calcul est annexée à une note explicative,précisant les crédits devant supporter la dépense (BOP, OBI).

Il existe un déficit d'information concernant le mandatement des sommes car les DDE ne fontpratiquement jamais remonter l'information ce qui est préjudiciable à l'utilisation des crédits et à labonne exécution des décisions de justice. Le SIJ devrait être une réponse à ce déficit d’information.

Remarques sur l'organisation des services déconcentrés

Lcompte tenu de la réorganisation en cours des services routiers, sont prévisibles :

a) la décrue à terme au niveau central du nombre de dossiers contentieux en raison du transfert desroutes nationales d’intérêt local aux départements en application de la loi du 13 août 2004 relativeaux libertés et responsabilités locales ;b) corrélativement, une forte croissance de l'activité de conseil aux services et la multiplication desinterlocuteurs dans le domaine juridique (DIR, DRE et DDE).

Le système des fiches d'alerte n'a jamais fonctionné (le SIJ est très attendu, afin d'avoir une visiond'ensemble des litiges routiers).

117- Dossiers contentieux dits « emblématiques »

Types de contentieux emblématiques

Trois qui concernent :

• les accidents de la route (dommage de travaux publics DTP) ;• les ouvrages routiers (marchés publics MP) ;• les expropriations (déclaration d’utilité publique DUP).

Détail des contententieux choisis (six)

• « VEUVE BOBET » (non jugé) ;• « SA GUINTOLI » (non jugé) ;• « REVILLARD » (jugé en 2006) ;• « FILIA-MAIF (jugé en 2005) ;• « EPOUX GINIAUX » (jugé en 2005) ;• « FORESTIER » (jugé en 2005).

75

118- Questions diverses

Information parcellaire de la DGR sur la situation du contentieux routier (information de l'existenced'un contentieux le plus souvent au moment de la notification d'un jugement par le juge de premièreinstance).

Action prioritaire du bureau en matière contentieuse : les contraventions de grande voirie.Contentieux les plus nombreux : les DTP.

Contentieux les plus coûteux : MP et DTP (coût immédiat) ; il est important de ne pas négliger lecoût indirect des DUP (souvent considérable).

Augmentation sensible des procédures de référés.

Améliorations possibles des prestations juridiques des agents de la DGR

Développer l'association des juristes en amont des décisions et de manière opportune.

Changer l'image que les agents peuvent avoir du droit (« sentiment d'un carcan », crainte de l'agentde voir sa responsabilité pénale engagée, voire méconnaissance des risques juridiques...).

Améliorer la maîtrise du traitement des dossiers contentieux par l'organisation d'un meilleur retourdes informations des services déconcentrés au niveau central.

12- Bilan de l'organisation de la fonction contentieuse

Mise en place un système de suivi des contentieux : Oui.

Respect des délais (délais d'appel + délais d'application des décisions de justice).

Délais d'appel respectés (problèmes concernant les notifications de jugement qui sont adressées trèssouvent à des directions incompétentes).

Difficulté à connaître les délais d'application des décisions de justice (les DDE ne font pratiquementpas remonter l'information, ce qui peut être préjudiciable à l'utilisation des crédits et à la bonneexécution des décisions de justice [problème des intérêts moratoires]/ en même temps, DDE n'ontpas toujours les crédits disponibles pour l'exécution).

Prévisibilité du coût budgétaire global des contentieux

Elle est difficile, notamment en raison du fait que l'administration ne maîtrise pas les délais(encombrement des tribunaux). Le SIJ sera un outil essentiel dans l’amélioration de la connaissanceet de la prévision du coût budgétaire du contentieux dans ses grandes masses.

Mécanismes d'alerte à mettre en place afin d'empêcher la découverte tardive d'affairescontentieuses importantes

Le système pourrait être amélioré par une meilleure information des affaires contentieuses en cours

76

dans les services déconcentrés. La création des DIR et des SMO, services spécialisés dans ledomaine routier, et le pilotage des contentieux sur le RRN par un nombre réduit de services seral’occasion de renforcer les liens avec la DGR.

Sratégie contentieuse

La DGR incite à la transaction quand le contentieux est perdu d'avance. Cela étant la transaction estdéconcentrée et lors d'une transaction l'administration ne doit pas payer au-delà de ses obligationslégales et contractuelles.

Analyse systématique des contentieux dénoués ? Non.

II - Le recensement des affaires

Le tableau évaluatif de la DGR est un tableau approximatif. Il a été dressé à partir :

- du nombre de contentieux en cours fournis par le logiciel de traitement des contentieux de laDGR,

77

2003 2004 2005 TOTAL

Recensement du nombre des litiges

Transactions Données non disponibles pour la DGRAffaires contentieuses enregistrées Donnée inconnues pour la DGRAffaires contentieuses en instance 365 417 315 365 (moyenne)

Affaires contentieuses jugées 17 18 71 106REPRPC

R

Nombre 13 10 43 66

Motifs principaux de condamnation

Montant des condamnations (en €) 324856,8 71277,36 3970166,48 4366300,64

Nombre 4 8 28 40

Montant des réparations (en €) 3364800,9

Conseils extérieursNombre de dossiers concernés Environ 10 dossiers par an

Coût des conseils extérieurs (en €) Honoraires compris entre 3500 et 8000 €

Recensement par nature juridique des litiges (non identifiable)

Contentieux spéciaux (habitat insalubre par exemple)

Contentieux où le ministre chargé des finances défend les intérêts de l'Etat devant

les juridictions civiles à raison de l'action des services de l'Equipement

Contentieux de l'excès de pouvoir dans lequel la légalité d'actes ou de décisions de

collectivités locales ou de groupements dont l'Etat (équipement) a été le conseil est

contestée

Recensement des affaires jugées où l'Etat a été condamné

Recensement des affaires jugées où l'Etat a gagné et réparations obtenues le cas

échéant3364800,90

(pour 1 affaire)

- des « tableaux de bord de suivi des crédits contentieux » annuels recouvrant la périoded'étude.

Le nombre de transactions ne peut être connu avec précision car l’ensemble des transactions n’a pasvocation à remonter en administration centrale

Les données disponibles permettent de connaître de manière approximative :

- le nombre d'affaires contentieuses en instance pour chaque année de la période étudiée;- le nombre d'affaires contentieuses jugées, de manière définitive ou non (il n'est pas possiblede distinguer les affaires contentieuses jugées de manière définitive de celles qui ne le sontpas).

Ainsi, le montant des condamnations indiquées dans le tableau regroupe à la fois les montantsdéfinitivement dus et les montants des condamnations provisoires susceptibles d'être modifiés enappel ou en cassation.

Cependant les différences entre les montants des condamnations entre l'année 2003, 2004 et 2005nous amènent à la conclusion que la prévision du montant des condamnations de la DGR est trèsdifficile car fort variable. La difficulté de prévision des contentieux et la méconnaissance descontentieux en cours en 1ère instance est à l’origine des différences observées entre les montants descondamnations 2003, 2004, 2005

Quant au coût du recours aux avocats, celui-ci ne peut être évalué, la DGR étant le plus souventinformée aprés coup.

III – Comptes rendus des entretiens effectués

31- Entretien du 8 août 2006

Participants: M. Paul Weick, chef du bureau R/GR-J et M. Jean-Xavier Lichtlé, vacataire dans lecadre de la mission d'évaluation.

311- Missions du bureau des affaires juridiques

Le bureau des affaires juridiques de la DGR (DGR/GR-J) a trois missions principales :

• le traitement du contentieux en appel et en cassation portant sur le réseau routier national(dommages de travaux publics, marchés, déclarations d'utilité publique/expropriations) ;

• le conseil juridique des services déconcentrés du MTETM et des services de la DGR (cetteactivité de conseil occupe environ 40 % de l'activité des chargés d'études) ;

• la réglementation (décentralisation, réorganisation des services routiers de l'Etat, suivi ducode de la voirie routière, réglementations diverses).

Il est le résultat d'une fusion déjà ancienne du bureau du contentieux et du bureau de laréglementation de la direction des routes. Il est très appréciable d’avoir réuni les deux expériences

78

au sein d'un même bureau, celle du contentieux et celle de la réglementation, les deux activitéss'enrichissant mutuellement.

Il comprend 13 agents, dont 6 chargés d'études qui interviennent dans le domaine du contentieux etdu conseil aux services.

La DGR est particulièrement soucieuse de l'application des règles de protection du domaine publicroutier national (contraventions de voirie routière), qui relèvent de la compétence du juge judiciaire.Elle apporte également une attention particulière aux transactions et veille à ce que l'Etat ne soit pasamené à payer des sommes indûes.

Evolution en cours des services routiers

Aujourd'hui, l'organisation des services routiers de l'Etat est en pleine mutation.

Les DDE n'auront plus à terme de fonctions liées aux infrastructures routières. S'agissant du futurRRN (Réseau Routier National), ces fonctions seront réparties progressivement entre les DRE (oùseront implantées les services de maîtrise d'ouvrage [SMO] en charge localement dudéveloppement du RRN) et 11 directions interdépartementales (DIR) en charge de l'entretien et del'exploitation du réseau par axes.

L'Etat s'est désengagé des 2/3 du réseau national (16.000 km de routes transférés le 01/01/06). Cesont les conséquences de la décentralisation. En voici l'historique :

• entre 1972 et 1979 : plusieurs dizaines de milliers de km de RN passés aux départements parvoie conventionnelle ;

• 1982 : les lois Defferre n'ont pas vraiment touché aux routes ; en revanche, mise àdisposition des conseils généraux des moyens de l'Equipement (notamment les effectifs) ;

• 2004 : nouvelle vague de décentralisation des routes (en cours) ; séparation complète desactivités routières de l'Etat et des départements (transfert de près de 30.000 agents auxdépartements, fin du régime des mises à disposition des DDE, transfert de 17.000 km deRN).

Il existe 11 DIR. Elles ne sont pas des services polyvalents comme les DDE, mais des servicesspécialisés (avec des CEI tous les 60 km environ). On est aujourd'hui à mi-parcours dans laréorganisation : les DIR ont été créées juridiquement par décret du 26/05/06 (sorti au JO le30/05/06). Elles seront progressivement constituées à l'automne 2006 (notamment les RNIL enattente de déclassement dans la voirie communale). Les DIR ont des compétences sur des axesroutiers qui transcendent les limites administratives classiques (départements et régions).

Un problème de positionnement des services juridiques va se poser : il conviendrait de retenir uneorganisation souple à l'échelle de la DIR.

Répartition des compétences entre les services déconcentrés et les services centraux

Selon le principe de la décentralisation, les préfets sont compétents en première instance. Ainsi, lesservices déconcentrés (DDE actuellement) traitent l'ensemble des recours devant les tribunauxadministratifs.

79

Au niveau central en principe, il n'y a de dossier qu'en appel et en cassation marginalement, certains dossiers sont traités par les services centraux dès la première instance(introductions d'instance, par exemple les référés instructions).

312- Connaissance des contentieux

L'information de la DGR sur la situation du contentieux routier est parcellaire. La DGR n'estinformée le plus souvent de l'existence d'un contentieux qu'au moment de la notification de sonjugement par le juge de première instance.

Des dossiers contentieux peuvent avoir plus de 10 ans ; certains dossiers, non strictementcontentieux, peuvent remonter à 20 ou 30 ans.

Le système des fiches d'alerte n'a pas fonctionné, une explication pouvant être trouvée dans lesystème des crédits évaluatifs de l'ex-chapitre 37-72-10 qui n'incitait pas les services déconcentrés àremonter l'information en centrale. Les fiches d'alerte ne constituaient pas un système d'informationefficace, mais s'apparentaient plutôt dans les faits à une augmentation de la masse de travail.Aujourd'hui, un logiciel existe, uniquement au niveau central. Il n'y a pas de problème au niveaudes délais (les chargés d'études font des tableaux, incorporant également un tableau financier).Mais, même si en pratique aucun problème ne se pose, ce travail est artisanal : les choses irontmieux quand le personnel aura le SIJ.

Le SIJ, à l'élaboration duquel la DGR participe activement, est très attendu afin de disposer enfind'une vue d'ensemble des litiges routiers.

L'objectif « contentieux 0 » est impossible : il existera toujours des recours ; il faut se protéger dèsl'élaboration des dossiers. Mais il y a relativement peu d'annulations.

Nombre de contentieux sur la période 2003-2005

Avec une marge d'erreur :

- DTP : 240- DUP : 138- MP : 129

Détail

• 3/5ème de DTP et dommages causés aux tiers• 1/5ème de marchés publics• 1/5ème DUP (coût indirect colossal) et expropriation

Coût global des contentieux

Une appréciation du coût moyen d'un contentieux est sans grande signification. Les contentieux deDTP vont de quelques centaines d'euros à un million d'euros pour les plus importants d'entre eux.

80

En marchés publics, les montants sont beaucoup plus élevés ; les prétentions sont le plus souventcomprises entre 100 000 € et plusieurs millions. Les condamnations au-dessus de 400 000 € sontcependant rares.

Il y a un coût immédiat pour les marchés publics et les dommages de travaux publics.

Mais il existe également un coût indirect souvent considérable pour les DUP. Sur les opérationscomplexes, l'échéancier est plus ou moins contraint dès qu'il y a contentieux (implique un retard,avec des conséquences immédiates). Par exemple, il faut indemniser les entreprises quiinterviennent (leur coût peut être augmenté).

Décision de faire appel

La gestion des contentieux se fait plutôt au cas par cas : il n'y a pas d'appel si le recours estinjustifié, mais on peut aller au contentieux pour obtenir des jurisprudences et des positions clairesdu juge.

La dimension politique des dossiers traités implique de dépasser la simple logique du dossiergagné/perdu. Il arrive que l'on souhaite poser une jurisprudence (par exemple, pourvoi en cassationen raison d'une incertitude d'interprétation de la règle : en pratique, le contentieux est perdu, mais lepourvoi répond à une question d'interprétation).

Evolution du nombre des contentieux

Si le nombre de contentieux nouveaux est stable, le montant des condamnations tend à augmenter,particulièrement en DTP. Suite au transfert des RNIL, on ne devrait connaître au niveau central-c'est-à-dire en appel- une décrue du nombre de dossiers contentieux qu'à un horizon de 3 à 4 ans,compte tenu des délais de jugement des tribunaux administratifs. En revanche, l'activité de conseilaux services (DIR, DRE et DDE qui restent compétentes pour les RNIL non transférées) connaîtune forte croissance compte tenu de l'entrée dans une période de transition liée à la réorganisationdes services routiers. Cette tendance devrait s'accentuer encore en 2007 et 2008.

Suggestion pour diminuer le nombre de contentieux

Il est important d'associer les juristes en amont des décisions et de manière opportune. Tropsouvent, lorsque l'affaire arrive au contentieux, elle ne peut plus être gagnée : tout juste peut-onespérer « limiter les dégâts » par une défense offensive.

Aujourd'hui, la dimension juridique est prise en compte globalement par les agents, mais cette prisede conscience des responsabilités est également facteur de craintes (particulièrement le risquepénal, qui parfois inhibe tout). Le droit devient alors un carcan, source de blocage.

Principaux enjeux financiers

Si les dossiers de DTP sont numériquement les plus nombreux, les principaux enjeux financiersdirects portent sur les contestations de marchés publics. Les litiges portant sur les DUP ont un coûtfinancier indirect le plus souvent considérable. Ce domaine est très complexe, avec un régimejuridique impliquant une multiplicité d'actes et autant de risques de recours. La matière juridique

81

sur laquelle se construisent les projets routiers est particulièrement mouvante, marquée par unemultiplicité de dispositifs plus ou moins praticables, conçus souvent dans la précipitation sans vued'ensemble des enjeux auxquels l'aménageur routier est confronté.

Recours à des conseils extérieurs

Le recours à des avocats reste l'exception et ne dépasse pas, en temps normal, une dizaine decommandes par an. Ces recours aux avocats concernent la défense de l’Etat devant les juridictions,non l’activité de conseil à proprement parler. Les dossiers confiés aux avocats sont généralementceux de marchés publics (en revanche, rarement sur un dossier de DUP). Les honoraires sontgénéralement compris entre 3.500 et 8.000 € TTC.

Nous avons recours à des avocats en général en présence :

d'une affaire d'une particulière complexité ou à enjeu financier important ;d'une affaire de portée politique majeure ;d'une urgence particulière à produire.

Recours à la transaction

Il y a incitation à la transaction quand le contentieux est perdu d'avance et pourrait aggraver lacharge pour l’Etat.

En principe, la transaction est déconcentrée (il reste à fixer le seuil au-delà duquel elle restera auniveau central). Mais une limite claire est posée : l'administration ne doit pas payer au-delà de sesobligations légales et contractuelles. Si la transaction « dérape », le recours au juge est nécessaire.

Difficultés actuelles

La principale source de difficultés pour les services dans leur action juridique est l'instabilité d'uneréglementation foisonnante qui empile les dispositifs. Par exemple, le CMP est très compliqué etchange tout le temps (3 codes des marchés publics en 5 ans). Il convient également de prendre encompte la jurisprudence foisonnante dans ce domaine.

Aujourd'hui, une autre difficulté existe avec le recours croissant aux procédures de référés. Il y en ade plus en plus dans les MP et les grands projets d'infrastructures (occupation provisoire, etc.).

Il existe également des lourdeurs procédurales : en matière de protection du domaine(contraventions de voirie routière) : compétence est donnée au juge judiciaire. Il s'agit pourtant d'unformalisme : l'intérêt est avant tout la réparation immédiate des préjudices, non l'aspect répressif. Ilfaudrait plutôt avoir une procédure du côté du juge administratif. En pratique, la procédure passesystématiquement par l'administration centrale, dans l'urgence (le recours à un avocat coûtantparfois plus cher au MINEFI que la somme obtenue en réparation)

Certaines procédures ont heureusement disparu : jusqu'à présent, les dossiers de déclassement deroutes nationales remontaient en administration centrale ; aujourd'hui, les préfets sont compétents etles dossiers ne remontent que si une collectivité territoriale émet un avis défavorable (décision prisealors par décret en CE).

82

Contribution de la DAJIL

La DAJIL apporte une contribution tout à fait appréciable à l'élaboration des textes. Lorsque lacomplexité de la matière traitée le justifie, elle doit être associée le plus en amont possible, depréférence au stade des consultations interservices. La DGR et la DAJIL se complètent bien pourl'aspect droit public, la DAJIL assurant le pilotage de cette action au niveau ministériel. En droitpénal, l'information mutuelle entre la DAJIL et la DGR est indispensable.

Zone de fragilité majeure du ministère dans le domaine juridique

La production normative est au premier rang des causes de fragilité de l'activité juridique duministère. Le ministère dispose de juristes de qualité, mais ceux-ci sont, en DDE, insuffisammentassociés aux processus de décision. A cet égard, on peut constater une certaine routine dansl'application du droit et un suivi insuffisant de l'évolution des règles, alors que celles-ci sontfoisonnantes et très changeantes. Sans doute l'administration centrale doit-elle porter une attentionplus grande à la bonne information des services sur l'évolution du droit.

Autres fragilités

Les ressources juridiques et techniques sont solides. L'enjeu essentiel :

améliorer les circuits d'élaboration de la norme afin d'associer les services intéressés leplus en amont possible, et non la veille d'une RI ;ne pas multiplier les interfaces aux niveaux ministériel et interministériel ne pas précipiter la rédaction de textes complexes aux enjeux multiples

On distingue des fragilités des services au niveau :

• des suites réservées aux contraventions de voirie routière ;• de la tenue des « mains courantes » (passages recensés et variables en fonction du trafic,

il faut noter les horaires précis...), bien que des progrès importants aient été réalisés parles DDE : le juge utilise l'information contre le service lorsqu'il n'est pas irréprochable ;

• de la chaîne de remontée de l'information, pour que les décisions soient prises au bonéchelon

• des instructions données aux agents pour prévenir les accidents• de la passation des MP (procédures mouvantes sur des marchés complexes)• des DUP : multiplication des procédures contraignantes (droit de l'environnement) et

logiquement multiplication des angles d'attaque contentieux (les associations sont deplus en plus organisées et professionnelles, le juge est exigeant)

• des dommages de TP : par exemple, un problème de signalisation inadaptée• de la méconnaissance des agents sur la nature du risque : par exemple, autrefois, un trou

sur la chaussée ne devait pas dépasser 5 cm (jurisprudence ambiguë) ; les services ontretenu cela, mais cette pratique est devenue dangereuse au niveau pénal, car les servicesont l'obligation également de traiter le risque sur la chaussée, quel qu'il soit.

83

32- Entretien du 14 juin 2006

Participants : Mme Rodolphe-Mérot (chargée d'étude juridique au bureau DGR/GR-J) et M. Lichtlé(vacataire dans le cadre de l'instance)

Missions de ce bureau

Les missions du bureau comportent à la fois la réglementation, le contentieux et le conseil (i.e. :diffusion de la connaissance du droit et réponse à des problèmes de droit).

Le conseil juridique est donné aux services déconcentrés (application de la réglementation) et auxservices de la DGR.

Impact de la politique actuelle de décentralisation sur les contentieux

Compte tenu de la décentralisation d'un certain nombre de routes nationales, le nombre decontentieux traité par le bureau devrait diminuer d'ici trois à cinq ans. En effet, les contentieux nésaprès les transferts effectués seront de la compétence des départements.

Le contenu du poste de chargé d'études juridiques au sein de ce bureau va donc probablementévoluer vers un équilibre différent entre conseil et contentieux.

Suivi des contentieux au sein de ce bureau

Le secrétariat du bureau est organisé sur le modèle d'un greffe. Lorqu'une affaire arrive, elle estenregistrée sous un numéro composé par l'année, le département du fait générateur et le numéro del'affaire dans ce département pour cette année. Ce numéro est gardé pour toute intervention sur cetteaffaire (précontentieuse ou contentieuse). Les entrées et les sorties font l'objet d'un suivi pourchaque affaire ainsi enregistrée.

Il n'y a pas de tableau de suivi d'activité. Mais j'ai pris l'initiative de faire un tableau moi-même, enprécisant notamment les dates de réponses obligatoires.

Deux bases de données sont principalement utilisées pour le traitement des contentieux : légifranceet juriroute (une base de données « maison », créée et alimentée par la DGR et ouverte aux DDE).Ces bases de données sont essentielles compte tenu de la nature du travail contentieux.

Suffit-il de connaître le coût direct d'un contentieux pour connaître son coût réel ?

En ce qui concerne le coût du contentieux, il faut faire une différence entre le coût direct d'uncontentieux (montant versé lors de l'exécution d'une décision de justice) et son coût indirect.

Par exemple, l'annulation d'un texte portant DUP (Déclaration d'Utilité Publique/ REP) n'a pasd'impact financier direct. Toutefois, elle a bien un coût indirect pour l'administration car la DUP estla résultante d'un long processus : études diverses (études de faisabilité, étude de tracé, étudeacoustique, étude sur l'eau, avant-projet sommaire...) et enquête publique.

84

Recours à la transaction

Le recours à la transaction est recherché afin de prévenir les contentieux, en réglant les litiges quipeuvent opposer l'Etat aux personnes privées chaque fois qu'il apparaît que les droits de cesdernières sont établis de manière incontestable.

Ceci est conforme à la circulaire du 6 février 1995.

Répartition des compétences entre les services déconcentrés et les services centraux

Les préfets sont compétents en première instance. Ainsi, les services déconcentrés (DDEactuellement) traitent l'ensemble des recours devant les tribunaux administratifs.

Nous sommes compétents en appel et en cassation.

Etes-vous en possession des jugements ? Etes-vous sûre qu'ils sont exécutés ?

La notification des jugements est faite au Ministre : nous sommes donc en possession de tous lesjugements.

Ce sont les services centraux qui préparent l'exécution de l'ensemble des décisions de justice, quisont ensuite transmises aux DDE pour paiement effectif. Le calcul des sommes à payer est effectuéen utilisant le logiciel TRIBUN. La fiche de calcul est annexée à une note explicative précisant lescrédits devant supporter la dépense (BOP, OBI).

Il existe cependant un déficit d'information en ce qui concerne le mandatement des sommes. Eneffet, les DDE ne font pratiquement jamais « remonter » l'information. Cette situation estpréjudiciable à un suivi fiable à la fois de l'utilisation des crédits, mais aussi de la bonne exécutiondes décisions de justice (problème des intérêts moratoires). Le nouvel outil informatique de suivides contentieux (SIJ), actuellement en cours d'élaboration au sein du ministère, devrait être uneréponse à cette situation.

Connaissez-vous des retards dans l'exécution des décisions de justice ?

Quand les DDE tardent à exécuter une décision de justice, cela coûte cher à l'Etat : tout retardd'exécution emporte paiement d'intérêts moratoires. Il est donc nécessaire d'exécuter promptementles décisions de justice. Mais les crédits disponibles ne permettent pas toujours aux DDE de fairediligence : il apparaît fréquemment que la priorité des DDE n'est pas l'exécution des décisions dejustice.

Le choix a été fait à DGR de ne pas provisionner les dépenses contentieuses. Un travail de prévisiondes dépenses contentieuses intégrant un niveau de risques identifié débouche sur uneprogrammation de dépenses, ce qui permet une meilleure gestion des crédits affectés, avecéventuellement un redéploiement en tant que de besoin.

Le principal écueil de ce système réside dans le fait que l'administration ne maîtrise pas les délais(une dépense prévue l'année peut intervenir beaucoup plus tardivement compte tenu notamment del'encombrement des tribunaux) pas plus que la décision qui sera prise.

85

Comment améliorer la qualité des prestations juridiques des services déconcentrés ?

Les DDE travaillent sur des contentieux compliqués.

La formation est de toute façon un des éléments d'amélioration de la qualité juridique desprestations des agents (par exemple: l'appel en garantie, le suivi des expertises...), mais il fautpratiquer. La polyvalence dans un secteur d'activité est une bonne chose, mais elle doit resterlimitée compte tenue de la complexité des domaines : il existe différentes filières de métiers, il fautdonc trouver des agents dans ces filières ou les former, et ensuite les garder.

Pour certains métiers, la trop grande mobilité des agents peut être préjudiciable au bonfonctionnement du service. Ainsi, il serait souhaitable que les agents restent en poste durant unepériode plus longue que les trois ans actuellement admis. Cette fréquente mobilité rend difficile lesuivi des affaires contentieuses, souvent complexes supposant un bon niveau d'expertise (acquisnotamment par des formations adéquates mais aussi par la multiplicité et la diversité des affairestraitées).

Dans ce ministère, il y a des ressources humaines véritables, aussi bien au niveau technique quejuridique. On peut dire qu'il existe globalement un haut niveau de qualité des agents. Encore faut-ilqu'il soit bien exploité.

86

33- Entretien du 14 juin 2006

Participants : M. François Duval (conseiller du directeur général des routes pour les affairesjuridiques) et M. Jean-Xavier Lichtlé (vacataire dans le cadre de l'instance)

Quels sont les contentieux les plus complexes à traiter ?

Les marchés publics sont les contentieux les plus complexes à traiter. Ce sont des contentieux quine sont pas forcément très délicats du point de vue juridique mais nécessitent l'appréhension demultiples éléments techniques. Il s'agit de gros contentieux indemnitaires. En moyenne, il faut 3/4jours pour commencer à analyser correctement un tel dossier, car ce sont des contentieux difficiles àplaider, qui s'étudient au cas par cas.

Quelles sont leurs causes ?

Ils sont dus à des causes diverses :

➢ des sujétions techniques imprévues➢ un changement du projet initial➢ une erreur commise

On ne peut pas répondre à un dossier de manière abstraite : il faut lire et comprendre de trèsnombreux documents techniques (études préalables, rapports géotechniques...). Au début de l'étuded'un dossier, l'expert en droit ne peut pas dire qu'il sait résoudre le problème qui se pose ; mais ildoit savoir comment trouver les éléments pertinents dans le dossier.

Concernant les erreurs commises, n'existe-t-il pas un problème de formation des agents ?

Il faut arrêter de vouloir former à tout va mais parvenir à mieux récolter les fruits des formationsdispensées. Je constate qu'il faut reformer en permanence les agents ! Ce constat est inquiétant : lescursus professionnels devraient être organisés en fonction des acquis professionnels. Pour une sortiede poste, il devrait être possible d'exercer un métier différent sans perdre les acquis. Il existe doncune perte en ligne de compétences et un incroyable gaspillage en terme de capacités et decompétences (malgré le comité de filière).

S'agissant des erreurs commises, il faut insister sur le fait que la problématique juridique estdevenue prégnante partout : les agents techniciens n'avaient pas toujours conscience de mal faire etde la gravité de leurs manquements au niveau du droit. Cela révèle une méconnaissance desconcepts juridiques élémentaires. La Cour des comptes a d'ailleurs relevé certains comportements,comme la passation de marchés d'étude à la place de marchés de main d'œuvre : il y a pourtant desrégimes spécifiques de passation, avec un risque pénal potentiel.

La complexité du droit n'est-elle pas responsable ?

La complexité du droit y est certainement pour quelque chose. La réglementation est souvent malfaite. Quand on construit une route, on ne peut pas toujours préjuger de la pertinence de tous leschoix effectués au début de la procédure. Pourtant, si ces choix sont inscrits dans le programme, il

87

peut devenir illégal de les faire varier par la suite (sauf à passer un nouveau marché ou refaire unedéclaration d'utilité publique).

Mais il n'y a pas que la complexité de la règle de droit ; il y a également sa rigidité : elle définitplutôt des procédures que des objectifs. La tentation est alors de la contourner, mais il faudraitcomprendre que la sanction peut être extrêmement grave. Dans le cas où la violation de la règle ades conséquences pénales, il faut être inconscient pour ne pas la respecter.

Selon vous, quelle est la cause de cette complexité du droit ?

La complexité du droit dépasse largement le cadre du ministère et correspond à un comportementsociétal global. On s'est forgé une culture du juridiquo-théorique, alors qu'il faudrait maintenir unjuste équilibre entre la réalité et la théorie juridique. Le système actuel tend parfois vers l'absurde.Cela est dû à l'abstraction des juristes : un droit imparfait génère fatalement des imperfections.

Or, le juriste devrait servir de béquille. A la DGR, on construit et on entretient des routes : le butfinal est donc d'avoir concrètement construit une route ou de l'avoir maintenue en bon état.Aujourd'hui, à la vue des risques juridiques, un sentiment paralysant de crainte apparaît : les risquesne cristallisent pas très souvent mais ils existent.

Il en est ainsi des impacts environnementaux. Pour certains projets, on sait que toutes les décisionsvont être attaquées ; face à un contentieux hargneux, il faut faire preuve d'une hyper-réactivité etdéployer une quantité d'énergie pour essayer de se protéger d'un risque potentiel.

Quelles en sont les conséquences ?

Aujourd'hui, on ne connaît pas toujours le droit : il y a énormément de zones d'indécision. Le droitest plus complexe qu'avant : la réglementation tente de sécuriser, mais c'est fréquemment l'inversequi se produit et qui nous empêche de travailler.

Par exemple, dans le cadre de la construction du tunnel de Toulon, nous n'avons pas de méthodepour adapter certaines clauses contractuelles du marché, en raison de l'interdiction des avenants enmatière de Marchés Publics : mais il est tout aussi déraisonnable de rendre impossible unemodification d'un projet lorsque cela est nécessaire, même au nom de la sécurité contractuelle.

Ainsi, on constate des règles de droit trop strictement formalistes. Au nom de la simplification dudroit, la souplesse que permet certaines dérogations n'est pratiquement jamais admise en droitfrançais. On peut déplorer un esprit de système, qui demande à la réalité de s'adapter à la règle,mais qui ne simplifie pas assez le droit pour l'adapter à la réalité en cas de besoin. Les concepteursdes textes devraient faire un effort constant d'adaptation du droit à la réalité. Or, on assiste à unetechnocratisation du système, qui aboutit à ce que les gens se forgent des certitudes, puis campentdessus sans plus écouter les autres points de vue. Le droit est d'abord un outil destiné au bonfonctionnement de la société.

Quelles améliorations de nature juridique apporter à l'action du MTETM ?

Les agents ont des responsabilité importantes, mais ils ne comprennent pas suffisamment depersonnes ayant des capacités juridiques suffisantes. En cas de difficulté, la réaction aujourd'hui

88

consiste à prendre un avocat, ce qui n'est pas normal : cela signifie que la structure ne génère pasassez d'agents compétents dans les domaines qui lui manquent (par exemple, dans celui de lacommande publique).

On peut penser que, pour pallier ces difficultés, le ministère devrait procéder à la formation accruede ses agents et mener une vraie politique sur ce plan. Ce raisonnement est certes intéressant, maisil trouve sa limite : les agents changent de poste tous les trois ans ! Par exemple, le CIFP de Touraccueille pour une session de formation environ 25 agents pendant 4/6 semaines : non seulement, cesystème désorganise les services, mais cela signifie que, tous les ans, ¼ des responsables desservices juridiques sont à former.

L'ensemble est donc formé tous les 4 ans ! Les formations sont donc déjà fort nombreuses : faut-ilen rajouter ?

Au-delà des formations, il faut constater un vrai problème de stabilité des agents à un même type deposte : quand une personne est efficace dans un type de mission, on le garde dans son secteurd'activité. Ce n'est pas toujours le cas. Malgré de grands progrès, on peut encore déplorer unegestion bureaucratique du personnel.

En ce qui concerne l'organisation sur le terrain, y a-t-il des constats qui vous choquent ?

Avant, le système était glissant : il y avait toujours un binome dans une cellule, si bien qu'un agenten premier poste était encadré par l'ancien agent et apprenait son métier avec lui. Mais on n'a pluscette transmission aujourd'hui : par exemple, un ingénieur X-Pont qui occupe son premier poste enIle-de-France a tout à découvrir juridiquement. Il a donc beaucoup de responsabilités à gérer seul :c'est très difficile.

Quels sont vos rapports avec la DAJIL ? Comment travaillez-vous avec elle ?

Les rapports avec la DAJIL sont très bons ; la discussion est toujours ouverte.

En matière réglementaire, la direction des routes rédige d'abord un bout de texte avant d'associer laDAJIL.

Il est également important pour la DAJIL de ne pas perdre la vue pratique des DAC techniques :leur point de vue peut s'avérer très pertinent, même si leur compétence juridique peut paraître enretrait.

89

90

Pièce jointe 5

MONOGRAPHIE DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L'AVIATION CIVILE (DGAC)

I- La fonction juridique et contentieuse à la DGAC

11- Organisation, moyens et fonctionnement

Réorganisation récente compte tenu de la LOLF et du règlement communautaire « Ciel Unique »

2 directions opérationnelles ➢ la direction des programmes aéronautiques et de la coopération (DPAC)➢ la direction des services de la navigation aérienne (DSNA)

1 direction chargée d'une mission de surveillance ➢ la direction du contrôle de la sécurité (DCS)

2 directions chargées de production réglementaire ➢ la direction des affaires stratégiques et techniques (DAST)➢ la direction de la régulation économique (DRE)

1 secrétariat général.

La fonction juridique est regroupée au secrétariat général à la sous-direction des affaires juridiques(SDJ)

111- La sous-direction des affaires juridiques (SDJ)

Elle est composée de 3 bureaux :

•2 bureaux de conseil juridique, le bureau des affaires juridiques générales et le bureau du droiteuropéen et international•1 bureau du contentieux.

Nombre de juristes

13 juristes (dont 4 au bureau du contentieux).

Formation juridique des agents

Tous les agents ont une formation universitaire et sont des généralistes (sauf dans le domaine dudroit européen et international).

Difficultés rencontrées au niveau juridique

Il arrive que les correspondances des juridictions s'égarent au sein du ministère (problèmed'aiguillage des courriers).

91

112- Système de suivi des affaires contentieuses

Le contentieux de la DGAC est centralisé dès la première instance ; de plus, la DGAC connaît desdécisions préfectorales en appel et gère elle-même la protection pénale des agents.

Le logiciel de suivi s'appelle « TAURUS » : il recense tous les contentieux administratifs (mais nonles contentieux judiciaires ni les transactions).

Il permet:

- le suivi des contentieux vivants ou jugés.- l'archivage des contentieux.- l'établissement de statistiques.

113- Recours à des conseils extérieurs (avocats) et coût

Il est fait appel à 2 conseils extérieurs :

• l'un pour les affaires sensibles ;• l'autre principalement pour les contentieux « marchés publics » et les expertises.

114- Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions administratives

Principalement des problèmes de courrier.

115 Dossiers contentieux « emblématiques »

Types de contentieux emblématiques

➢ Affaire dite « des redevances » (importance au niveau du financement du budget annexe del'aviation civile et sa durée).

➢ Les contentieux indemnitaires.➢ Peu de contentieux de série.

Détail des contentieux choisis

• Affaire « Madame RADO » (décision du 17/12/03) ;• Affaire « LAPORTE » (décision du 30/03/05) ;• Affaire TIMAC et GIE (décision du 30/12/05) ;• Affaire dite des « avances portuaires » (2 contentieux : décisions des 21/12/04 et 08/06/04).

116- Questions diverses

Les services juridiques sont parfois consultés sur des problèmes triviaux ou de base, qui montrent lapeur des agents de voir leur responsabilité pénale engagée : sensibilité accrue des agents aux risquesencourus.

Prise de conscience des fragilités juridiques et sensibilisation plus forte au risque juridique et à la

92

nécessité d'un encadrement juridique.

12- Bilan de l'organisation de la fonction contentieuse

Mise en place un système de suivi des contentieux: logiciel « TAURUS »

Respect des délais (délais d'appel + délais d'application des décisions de justice)

Ils sont globalement respectés, même si des difficultés surgissent en raison d'un problèmed'aiguillage des courriers au niveau interne.

Prévisision du coût budgétaire global des contentieux

Difficile car le nombre de contentieux peut beaucoup varier d'une année sur l'autre.

Définition d'une stratégie en matière de règlement amiable

Oui, même si le nombre de transaction est bas.

Analyse systématique des contentieux dénoués

Les agents effectuent une « notification du jugement » pour certaines affaires, qui tirent lesconséquences d'un contentieux important et contient des remarques diverses ; leur diffusion estlarge (généralement, les chefs de bureau sont visés), mais il y a un manque de retour qui fait qu'onignore leur portée concrète.

II Recensement des affaires contentieuses

(Cf. page suivante)

93

La ventilation en recours pour excès de pouvoir (REP), recours de plein contentieux (RPC) etréférés s'est faite à partir des affaires contentieuses enregistrées. Par exemple, en 2003, la DGAC aenregistré 131 nouveaux dossiers contentieux, dont :

• 107 REP ;• 16 RPC ;• 8 référés (moins les référés « expulsion » du domaine public).

Les contentieux spéciaux sont ceux relatifs à l'activité du conseil médical de l'aéronautique civile(CMAC), qui statue sur l'aptitude médicale des personnels navigants ; il s'agit d'une sous-rubriquedes REP : ainsi, en 2003, la DGAC a enregistré 107 REP, dont 22 contentieux concernant la légalitéde décisions prises par le CMAC.

Il y a peu de transactions, même si leur nombre a considérablement augmenté en 2005.

On constate une baisse du nombre de dossiers contentieux traités (le recensement des affairescontentieuses comprend les affaires de première instance et d'appel, puisque le contentieux estcentralisé). L'année 2005 a été exceptionnelle, sans qu'il existe une explication réellementrationnelle à ce phénomène de décroissance des recours contentieux.

Le problème de prévisibilité du coût des contentieux dépend de quelques affaires dont l'évaluationdu préjudice est incertaine. Ainsi, le coût des contentieux pour l'année 2003 est important en raison

94

2003 2004 2005 TOTAL

Recensement du nombre des litiges

Transactions réglées 1 1 10 12

Affaires contentieuses enregistrées 131 99 67 297

Affaires contentieuses en instance

Affaires contentieuses jugées 123 144 138 405

REP 107 59 48 214

RPC 16 27 15 58

8 13 4 25

Contentieux spéciaux (CMAC) 22 19 12 53

Contentieux de l'excès de pouvoir [...]

Nombre 7 2 9 18

Motifs principaux de condamnation

Montant des condamnations (en M€) 12,2 0,31 4,5 17

Nombre 0 0 0 0

Montant des réparations (en €) 0 0 0 0

Nombre de dossiers concernés 39

Coût des conseils extérieurs (en €) 301.700 261.000 154.000 716.000

336 en cours au 29/06/06

Recensement par nature juridique des litiges (à partir des affaires contentieuses

enregistrées dans l'année)

Référés (sauf référés de l'expulsion du domaine public)

Contentieux où le ministre chargé des finances défend les intérêts de l'Etat devant

les juridictions civiles à raison de l'action des services de l'Equipement

2-3 dossiers par an

Recensement des affaires jugées où l'Etat a été condamné (hors protocole, par

affaire et non par jugement)

Recensement des réparations obtenues pour les affaires jugées où l'Etat a gagné

Conseils extérieurs (contentieux administratifs seulement, avocats THIVIEZ

et PICHON)

d'une seule affaire : l'affaire « Héli Transport », qui a coûté 9,3 millions d'Euro ; en 2005, quatreaffaires principalement ont coûté cher : trois accidents aériens et l'affaire du Mont-Saint-Odile (noncomptabilisée, se chiffrant à 25 millions de dollards).

III- Entretiens du 30 juin 2006 à la DGAC

Participants

• M. Frédéric Pommier, adjoint à la sous-directrice des affaires juridiques et chef du bureaudes affaires juridiques générales,

• M. Franck Lafage, chef du bureau du contentieux,• M. Alain Gilbert, adjoint au chef du bureau du contentieux,• MM. Hugo Dos-Santos Jorge et Jean-Xavier Lichtlé, vacataires dans le cadre de l'instance

Présentation de la DGAC

La DGAC s’est récemment réorganisée, afin de tenir compte de l’entrée en vigueur de la LOLF etdes règlements communautaires « ciel unique », qui prévoient une séparation des fonctionsd’opérateur (le contrôle aérien principalement) et de régulateur.

La DGAC compte plusieurs services centraux :

2 directions qui ont une fonction opérationnelle, sans aucune fonction de productionréglementaire : direction des programmes aéronautiques et de la coopération [DPAC] ;direction des services de la savigation aérienne [DSNA] ;1 direction chargée d'une mission de surveillance : la direction du contrôle de la sécurité[DCS], avec une faible production réglementaire ;2 directions chargées de production réglementaire : la direction des affaires stratégiques ettechniques [DAST] et la direction de la régulation économique [DRE] ;1 secrétariat général [SG], qui regroupe la gestion du personnel, le financier et le juridique.

L’activité de la DGAC est fortement marquée par l’application de textes internationaux etcommunautaires.

La fonction juridique a été regroupée au secrétariat général.

La sous-direction des affaires juridiques (SDJ)

Elle compte:

3 bureaux : 2 bureaux du conseil juridique et 1 bureau du contentieux (cf. point 111 ci-dessus). Unpôle « communication juridique » et une cellule « documentation » sont rattachés au bureau desaffaires juridiques générales.

18 personnes (14 A, 1 B et 3C) dont 13 juristes. Tous les juristes ont une formation universitaire.Ce sont des généralistes (absence de spécialisation par type de bureau), sauf à SDJ/3 (spécialisé endroit européen et international).

95

Le bureau du contentieux compte 6 personnes :

• 4 juristes (dont 3 rédacteurs) ;• 1 personne chargée des réparations civiles• 1 secrétaire.

Organisation du traitement des contentieux

Le contentieux de l'aviation civile est centralisé : la DGAC traite elle-même tous les contentieux,dès la première instance. De plus, elle connaît des décisions préfectorales en appel et gère elle-même la protection pénale de ses agents.

Difficultés rencontrées

Les correspondances des juridictions s’égarent parfois au sein du ministère, et ne sont pas toujoursréaffectées rapidement à la DGAC : cela peut être gênant s’il s’agit de mise en demeure, de référéou d’avis de clôture d’instruction ou d’audience [d’autant que tous les contentieux n’ont pas uncode SAGACE].

Système de suivi des contentieux

La sous-direction des affaires juridiques suit les contentieux sur un logiciel documentaire:« TAURUS ».

Ce logiciel recense tous les contentieux administratifs, mais pas les contentieux judiciaires, ni lestransactions.

On y retrouve les informations suivantes : nom du requérant ; type du recours (REP, RPC, référé,appel ou cassation) ; juridiction compétente ; n° de la requête ; date d’enregistrement de la requêteau greffe ; objet du recours (thème) ; mots clefs du dossier ; montant demandé, date et sens dujugement ; montant des condamnations et des réparations.

Ce logiciel possède trois grands intérêts :

• il permet le suivi des contentieux (dossier « vivant » ou jugé) ; • il permet l'archivage des contentieux ;• il permet l'établissement de statistiques (qui révèlent bien l’activité contentieuse de la

DGAC, même si elles sont, comme toutes les statistiques, affectées d’une marge d’erreur).

Mais il n'est pas stratégique (il s'agit d'un logiciel descriptif de données).

La SDJ connaît donc :

➢le nombre de contentieux en cours et jugés ;➢le montant des contentieux (indiqué depuis l'établissement de la LOLF).

En revanche, il n'est pas possible de connaître les motifs de condamnation.

96

Analyse des contentieux dénoués

Les agents du bureau du contentieu effectuent une « notification du jugement », où figurent :

- le rappel des faits ;- la solution donnée par le juge ;- les conséquences à tirer de l'affaire en terme d’exécution du jugement (paiement de lacondamnation, reconstitution de la carrière du fonctionnaire illégalement évincé…);- et des remarques diverses (rappel de la réglementation applicable, parallèle avec d’autresdécisions juridictionnelles : confirmation ou revirement de jurisprudence...).

Leur diffusion est large. Le but est de transmettre l'information (mais il n'y a pas de retourd'information) ; les chefs de service sont visés.

Recours à des conseils extérieurs

La SDJ fait appel à deux conseils extérieurs :

- le cabinet LYON-CAEN-FABIANI-THIRIEZ, qui intervient pour des affaires sensibles ;- maître PICHON, qui traite principalement les contentieux « marchés publics » et les

expertises ( les 4 agents du bureau du contentieux n'ont pas les moyens d'être toujours sur leterrain : si les expertises ont lieu dans toute la France, il est plus rentable en terme de qualitéde service de faire appel à un avocat).

D'autres avocats (Cabinet SOULEZ-LARIVIÈRE) sont engagés dans le cadre de la protectionpénale des agents.

Contentieux emblématiques

Le contentieux emblématique le plus récent de la DGAC est celui de l'affaire dite « desredevances ». Ce contentieux est emblématique à deux titres :

• par son importance : il concernait la principale source de financement du budget annexe del’aviation civile,

• par sa durée : initié au milieu des années 90, ce dossier a été clos en 2005.

Le monde aéronautique est d’une manière générale fortement marqué par le recours aux redevances(celles-ci financent certaines missions de l’Etat ou des gestionnaires d’aérodrome). De fait, c’est undossier récurrent.

Les contentieux indemnitaires introduits par les victimes d’accident aérien dans lequel laresponsabilité de l’Etat est engagée sont également emblématiques.

Il y a assez peu de contentieux de série (absence de tableau spécifique).

Contentieux gérés

97

Par thème, il y a :

➢ 30 à 40% de contentieux « fonction publique », qui concernent :➢ - la sous-direction des ressources humaines de la direction des services de la navigation

aérienne (DSNA/SDRH), qui gère les contrôleurs aériens et les électroniciens chargés de lamaintenance des systèmes,

➢ - la sous-direction des personnels du secrétariat général (SG/SDP), qui gère les autrespersonnels.

➢ 30 % de contentieux concernant le personnel navigant, avec deux gros contentieux :➢ - l'aptitude médicale à naviguer ;➢ - les sanctions disciplinaires prononcées à l’encontre des pilotes.➢ Le service concerné est la Direction du Contrôle de la Sécurité (DCS).➢ des contentieux difficiles à prévoir : accidents aériens, fonctionnement des aéroports,

riverains (bruit), problèmes de grève...

Zones de fragilités

Les situations où la DGAC est obligée d'agir dans l'urgence ;la rédaction de textes par des techniciens associant parfois tardivement les juristes dans leprocessus de rédaction ;un manque d'imprégnation de la culture juridique, même s'il existe déjà des formationsjuridiques pour les personnels, ainsi que des guides et une revue juridiques de vulgarisation.

La DGAC est une direction technique : ceux qui font la norme sont des ingénieurs, mais ils ne sontpas formés juridiquement (leur logique est avant tout opérationnelle, le droit n'est qu'unaccompagnement). Cela suppose un suivi des textes rédigés par la SDJ.

Risques juridiques encourus par les agents

Les services juridiques peuvent parfois être consultés sur des problèmes triviaux, des questions debase qui peuvent montrer la peur des agents de voir leur responsabilité pénale engagée.

La prise de conscience des risques encourus s’est développée depuis la mise en cause pénale et/oula condamnation de certains agents. Des annulations contentieuses (s’agissant par exemple dusystème des redevances), ont également amené à la prise de conscience de fragilités juridiques. Cesévolutions ont entraîné une sensibilisation globalement plus forte au risque juridique et à lanécessité d’un encadrement juridique.

Relations avec la DAJIL

Les relations avec la DAJIL se sont développées depuis la désignation de sa directrice en qualité dehaut fonctionnaire à la qualité réglementaire (HFQR).

La DAJIL est un point de passage obligé pour les textes importants : projets de loi, d’ordonnance,de décret… Cette intervention peut faire doublon avec l’intervention de la SDJ de la DGAC quivalide déjà sur un plan juridique ces textes ; une bonne coordination entre ces deux directions estdonc nécessaire. Un regard juridique extérieur (c’est-à-dire hors DGAC) peut toutefois être utile.

98

L’obligation de consulter la DAJIL pour les contentieux visés par le secrétariat général dugouvernement est source de contrainte, en ce qu’elle réduit le délai d’instruction laissé à la SDJ dela DGAC (délai d’autant plus réduit par la consultation du SGG est obligatoire). Des procéduresdevraient être mises en place afin de permettre un gain de temps.

99

100

Pièce jointe 6

MONOGRAPHIE DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA MER ET DES TRANSPORTS

DIRECTION DES TRANSPORTS FERROVIAIRES ET COLLECTIFS (DTFC)

I- La fonction juridique et contentieuse à la DTFC

11- Organisation, moyens et fonctionnement

La hiérarchie de la DTFC est sensible aux questions juridiques (le directeur a exercé des fonctionsjuridictionnelles).

Le plan stratégique de la DTFC - programme d'actions 2006-2008 - comporte une action intitulée :« Renforcer et structurer les compétences juridiques de la DTFC », pour, entre autres, disposer deréférents juridiques et mettre en place un réseau des référents-juristes.

Au sein de la DTFC qui est composée de trois sous-directions4 et de 2 missions5,

le bureau de l'organisation des transports ferroviaires et collectifs (SO2) assure le traitement descontentieux de la sous-direction (en matière de transports ferroviaires, pour l'essentiel) et unemission d'appui juridique aux autres bureaux de la direction.

Un agent de formation universitaire en droit est chargé du traitement du contentieux.

Un suivi bureautique des affaires contentieuses (tableau word) a été mis en place en 1998. Ilsignale :

➢ si le dossier est vivant ;➢ le dernier courrier arrivé et le dernier courrier parti ;➢ en italique les affaires terminées.

S'il permet la gestion des affaires courantes, il ne permet pas d'établir de statistiques

La DTFC ne fait pas appel à des conseils extérieurs.

Avec les greffes des juridictions administratives il existe des problèmes d'aiguillage des courrierscontentieux: ils les adressent boulevard Saint-Germain ou systématiquement au service avec lequel

4 Sous-direction « infrastructures de transports ferroviaires et collectifs (IFC) »,Sous-direction « services de transports ferroviaires et collectifs (SFC) »,Sous-direction « sécurité, organisation, affaires européennes et internationales des transports

ferroviaires et collectifs (SOE) »,5 Mission « financement des infrastructures »,

Mission « sûreté et prévention de la délinquance ».

101

ils sont habituellement en relation bien que le domaine soit différent.

La DTFC n'a pas de relation avec les services déconcentrés en matière de contentieux.

En revanche, elle est en relation avec les services de la SNCF et de Réseau Ferré de France[RFF] pour le contentieux. Les relations sont bonnes, même si on peut constater un problèmed'information pour l'appel.

Il n'y a jamais de transactions entre l'Etat et les requérants, seulement entre RFF et ces derniers.

12- Les dossiers contentieux traités

Les contentieux les plus nombreux sont :

➢les décisions de travaux public prises par RFF ;➢les déclarations d'utilité publique (notamment, les DUP de ligne TGV) ; point fort du bureau SOE2 : il n'y a jamais eu d'annulation pour les DUP concernant les transports ferroviaires (alors que lesdélais sont longs et que ces affaires peuvent se révéler coûteuses), à la différence des DUPconcernant les transports collectifs (2 annulations ont donné lieu à des jurisprudences).

Des contentieux disparaissent : il n'y a plus d'accident de personne enregistré comme tel (2 affairesd'accident de passage à niveau), mais ils sont catalogués dans les dommages de travaux publics quicomprennent les défauts d'entretien d'ouvrages publics).

La DTFC s'attend à voir apparaître d'autres contentieux en raison de :

•l'ouverture du marché ferroviaire ;•la surveillance d'accès au marché.

Des contentieux exceptionnels apparaissent, comme celui des transports de déportés.

Dossiers contentieux emblématiques

Les dossiers sont emblématiques à la DTFC en raison de leur récurrence, mais non en raison del'enjeu financier (quasi-nul) compte tenu qu'il n'y a pas eu à ce jour d'annulation d'affairesimportantes (par exemple DUP).

Ont été choisis comme étant emblématiques deux dossiers:

➢ l'arrêt « Guérin » (CGV)➢ l'arrêt « TGV Rhin-Rhône » (DUP)

Existence de situations et de processus d'insécurité juridique

Difficulté dans la nouvelle organisation : problème d'aiguillage des courriers au sein du ministère(depuis la réorganisation, il n'y a plus une unique entité qui traite du contentieux, ce qui peut poserdes difficultés en cas de délais impératifs [référés et appels]).

102

Une seule personne s'occupe du contentieux (et a d'autres attributions), qui effectue le travail le plusurgent et n'a pas le temps de s'occuper des autres contentieux que lorsqu'ils deviennent urgents à leurtour (réception d'avis d'audience) ; on note que, pour un dossier, la DAJIL s'occupe d'un projet dontla DTFC aurait dû normalement connaître, mais qu'elle laisse faute de moyen en personnel, enacceptant de prendre en charge le recours contentieux.

Existence d'un problème avec les contraventions de grande voirie (système très critiqué, ayant perdubeaucoup de son efficacité).

Constat d'une augmentation du nombre de condamnations par les tribunaux à des frais irrépétiblesen matière de contravention de grande voirie (1 affaire/3 en moyenne), en raison de la protectionaccordée par le juge à la partie qui paraît la plus faible, conformément à l'équité.

Pour les contentieux de DUP, SOE 2 prend appui, pour la partie factuelle, sur le chargé d'étude duprojet, mais, pour une même affaire, il y a eu jusqu'à quatre changements successifs de chargéd'étude et le dernier en titre n'a souvent pas une connaissance suffisante de l'historique du dossier.

Pour améliorer la situation il conviendrait tout d'abord dans l'idéal, d'augmenter les moyens enpersonnel.

Pour le traitement des dossiers contentieux, il faudrait:

➢ savoir qui affecte les courriers vers les directions au sein du ministère.➢ faire passer un message aux juridictions, pour les informer des domaines de compétence des

directions, avec leurs points d'entrée au ministère (au niveau des sous-directions) ; courrier àadresser aux greffes compte tenu de la réorganisation du ministère.

➢ améliorer si possible le tableau traité par SOE 2 (en indiquant les sens des décisions et lemontant des frais irrépétibles).

13- Bilan sur l'organisation de la fonction contentieuse

Mis en place d'un système de suivi des contentieux: Oui (bureautique)

Respect des délais (délais d'appel + délais d'application des décisions de justice).

Les délais d'appel sont respectés (même si le traitement est délicat, en raison du manque de moyenen personnel).

En ce qui concerne l'exécution des décisions de justice :- la demande de paiement des frais irrépétibles doit être accompagnée d'un RIB ;- devant le peu d'affaires perdues et, en conséquence, le peu de pratique du logiciel

« TRIBUN », les calculs ne sont effectués que lorsque plusieurs affaires sont réunies, d'oùcertains retards.

Prévisibilité du coût budgétaire global de vos contentieux

Difficile : l'augmentation des frais irrépétibles ne dépend pas du ministère (mais les enjeux sont peu

103

importants).

Mécanismes d'alerte à mettre en place afin d'empêcher la découverte tardive d'affairescontentieuses importantes

Meilleur traitement du courrier (une affaire importante peut mettre un mois avant de parvenir au bonbureau).

Les DUP sont systématiquement attaquées : il faudrait une meilleure disponibilité et, surtout,connaissance des éléments décisifs des dossiers de procédure préalables à la DUP (problème demémoire).

Définition d'une stratégie conteniteuse (règlement amiable...) Non (absence de transactions).

Analyse systématique des contentieux dénoués :

Oui (analyse au niveau du bureau), ce qui permet d'informer la hiérarchie et les autres servicesconcernés pour les affaires importantes.

II- Le recensement des affaires litigieuses et contentieuses

(Cf. page suivante)

104

En ce qui concerne le nombre de contentieux, il est possible de constater l'augmentation des affairescontentieuses enregistrées et en instance sur la période 2003-2005. En revanche, l'année durantlaquelle il y a eu le plus d'affaires contentieuses jugées a été 2003, ce qui a pour conséquencel'augmentation du stock d'affaires en cours.

En ce qui concerne la nature juridique des litiges, le rapport REP/RPC varie selon les années(davantage de REP en 2003 et 2005 ; l'inverse en 2004). En 2003, 25 affaires jugées concernaientdes recours en annulation (avec des répercussions importantes en cas de perte). Il est intéressant deconstater l'inexistence de procédures d'urgence (référé), ainsi que la baisse du nombre decontraventions de grande voirie.

Pour ce qui est du recensement des affaires jugées où l'Etat a été condamné, ce nombre a augmenté,ainsi que le montant des frais irrépétibles. Il est intéressant de constater que, sur les trois années quecouvre la période, deux années sont marquées principalement par des condamnations pour desillégalités externes (vices de forme).

En ce qui concerne le montant des réparations des affaires de contravention de grande voirie (CGV)gagnées, il est à noter que l'Etat ne reçoit pas d'indemnisation : en effet, la SNCF a seule avancé lesfrais de réparation du domaine public qu'elle gère. En revanche, cela n'est pas vrai pour les affaires

105

2003 2004 2005 TOTAL

Recensement du nombre des litiges

Transactions 0 0 0 0Affaires contentieuses enregistrées 4 27 27 58Affaires contentieuses en instance 15 18 37

Affaires contentieuses jugées 32 9 16 57REP 32 16 44RPC 6 28 29

Référé 0 0 0

CGV : 13 CGV : 10 CGV : 7

Contentieux où le ministre [...]

Contentieux de l'excès de pouvoir [...]

Nombre 1 3 4 8

Motifs principaux de condamnation vice procédure vice procédure

Montant des condamnations (en €) 0 1000 1600 2600

Nombre 6 (CGV) 2 (CGV) 1 (CGV) 9

Montant des réparations (en €) 0 (SNCF) 0 (SNCF) 0 (SNCF) 0 (SNCF)

Conseils extérieursNombre de dossiers concernés 0 0 0 0

Coût des conseils extérieurs (en €) 0 0 0 0

Sommes que l'Etat n'a pas eu à verser

Recensement par nature juridique des litiges

Contentieux spéciaux (habitat insalubre par exemple)

Recensement des affaires jugées où l'Etat a été condamné

refus force majeure (CGV)

Recensement des réparations obtenues pour les affaires jugées où l'Etat a gagné

Evaluation des frais que l'Etat aurait eu à engager pour recommencer les enquêtes

publiques des DUP s'il avait perdu lors des recours contentieux

perdues, puisque l'Etat est parfois condamné à des frais irrépétibles.

Il n'y a pas de recours à des avocats.

Deux lignes ont été ajoutées au tableau, qui n'ont pu être renseignées faute de temps. Ces deuxlignes correspondent à des éléments d'appréciation de l'efficacité du service SOE2. Elles auraientfait apparaître :

➢

➢ les sommes que l'Etat (ou la SNCF) n'a pas eu à payer (dommages de travaux publics oudemandes diverses d'indemnisation) ;

➢ l'évaluation des frais que l'Etat (ou RFF) aurait eu à engager pour recommencer les enquêtespubliques des DUP s'il avait perdu dans la défense contre les recours dirigés contre cesDUP. Même s'il est très difficile d'évaluer ce qu'aurait coûté une enquête publique, il estpossible d'avancer le montant maximum de 300 000 € ; de plus, le travail est lourd (neserait-ce que l'affichage des permanences).

III- Compte rendu de l'entretien du 7 juillet 2006

Participants

• Mme Billard (chef de bureau de l'organisation des transports ferroviaires et collectifsSOE2);

• M. Lamy (adjoint au chef du bureau, chargé d'études juridiques et contentieuses) ;• MM. Dos Santos et Lichtlé (vacataires dans le cadre de la mission d'évaluation).

Présentation de la DTFC

La DTFC est composée de trois sous-directions :

• IFC (infrastructures de transports ferrovaires et collectifs) ;• SFC (services de transports ferroviaires et collectifs) ;• SOE (sécurité, organisation, affaires européennes et internationales des transports

ferroviaires et collectifs).

Et de deux missions :

la mission du financement des infrastructures ;la mission de la sûreté et de prévention de la délinquance.

Avant la réorganisation, le transport ferroviaire était traité par une seule sous-direction qui avait lacharge du contentieux ; aujourd'hui, la direction a en charge les transports ferroviaires et collectifs.

Le bureau SOE2 a en charge des dossiers contentieux conformément à l'arrêté du 23/05/05 (au JOdu 29/05/05), portant organisation de la DGMT (art.9, pour SOE 2). Il a aussi une mission d'appuijuridique aux autres bureaux de la direction. D'autres bureaux sont appelés à traiter de contentieux.

Le contentieux traité par le bureau concerne essentiellement les transports ferroviaires.

106

Le contentieux relatif aux transports collectifs ne revient pas en principe aux services du ministère,mais aux autorités organisatrices (les collectivités locales et les regroupements de communes).

Suivi des contentieux

Les contentieux sont suivis grâce à un tableau word tenu depuis 1998.

Cependant, ce tableau ne donne pas le sens de la décision, mais signale si le dossier est vivant, ainsique le dernier courrier arrivé et le dernier courrier parti. En italique sont inscrites les affairesterminées.

Ainsi, il est possible de déterminer la nature des contentieux gérés sur la période 2003-2005 (et mi-2006) :

En 2003

• des contraventions de grande voirie (une procédure initiée par le préfet au nom de l'Etat,l'appel appartenant au ministre ; ces contraventions posent un sérieux problème eu égard aurespect du principe du contradictoire) : il s'agit d'un contentieux particulier, moins importantaujourd'hui même si deux affaires sur trois sont perdues en moyenne : la Couradministrative d'appel de Douai a condamné le ministère, qui intervient sur la base deséléments de fait fournis par la SNCF, or des contraventions sont envoyées parfoistardivement par la SNCF après quelques années (PV de grande voirie) ; de plus, la SNCF aparfois cherché à créer une jurisprudence favorable (par exemple écartant l'excuse de forcemajeure), mais sans succès ;

• des dommages de travaux publics (toujours en appui de la défense de la SNCF) ;• des contentieux en raison des terriers de lapins (RFF, qui gère l'infrastructure, met en cause

la SNCF, gestionnaire d'infrastucture déléguée, et inversement) proliférant dans les talus desvoies en activité ou non : les lapins en grand nombre attaquent les cultures riveraines (ils'agissait d'un contentieux en pleine extension en 2003) ;

• la contestation des décrets de retranchement (affaires « FNAUT » : 10 affaires, concernantsystématiquement des décrets de retranchement de lignes) ;

• les déclarations d'utilité publique (deux DUP en 2003 ; environ une tous les deux-trois ansseulement pour les lignes nouvelles de TGV) ;

• l'affaire « SNCF/Equipement et Finances » : la SNCF, mécontente qu'on lui retire des bienspour les donner à Réseau Ferré de France [RFF], est allée au contentieux, qui s'est terminépar un désistement ; a priori, ce contentieux ne devrait plus exister.

En 2004

on constate moins de contraventions de grande voirie ;il y a toujours l'affaire des terriers de lapins ;il y a encore les contestations de décrets de retranchements ;il y a toujours les DUP (lignes nouvelles et travaux sur lignes existantes) ;on constate une affaire nouvelle avec les actionnaires du Tunnel sous la Manche : l'action est passéede 35 F à 0,44 € (les requérants prétendent que l'Etat-Ministère de l'équipement aurait mal exercéson rôle de contrôle du concédant sur le concessionnaire) ; il y a eu 17 recours enregistrés sur un

107

total de 110 déposés, les autres étant enregistrés au secrétariat général du tunnel sous la manche.

En 2005

• DTP (lapins) ;• contraventions de grande voirie ;• décrets de retranchements ;• contrôle Eurotunnel ;• arrêtés de cessibilité ;• des contentieux moins importants en nombre : occupation domaniale, défaut d'entretien

d'ouvrages publics, cession de terrain, accident...

Au premier semestre 2006:

On peut relever un contentieux avec le tracé du TGV-Est, en particulier la ville de Vandières(Moselle) génère beaucoup de contentieux ; néanmoins, l'ensemble de cette affaire devrait, aprèstraitement, être clôs suite à une transaction entre RFF et la commune (DUP complémentaires :référés, arrêtés loi sur l'eau, arrêtés de cessibilités, etc.

Il y a eu un autre contentieux de décret de DUP de ligne nouvelle, ainsi que des contentieux detravaux d'aménagement de lignes existantes.

Principaux enjeux financiers

La condamnation aux frais irrépétibles constitue le seul impact financier.

Sinon, du point de vue des gains et des pertes, il n'y a pas d'enjeux financiers (ni pour les DUP, nipour les retranchements de lignes du réseau ferré national, ni pour les accidents et contraventions degrande voirie -seule la SNCF ayant été condamnée pour le moment).

Mise en place une stratégie contentieuse

Il n'y a jamais de transactions entre l'Etat et les requérants, mais seulement entre RFF et cesderniers.

Recours à des conseils extérieurs

Il n'y a pas de recours à des conseils extérieurs.

Relations avec les services déconcentrés

La DTFC traite peu de contentieux en relation avec des services déconcentrés ; toutefois, elle est enrelation avec ces services pour le traitement des affaires (copie des argumentaires de 1ère instance).

En revanche, la DTFC est en relation avec les services de la SNCF et de RFF.

108

Contentieux de série et récurrents

Il existe des contentieux de série :

EUROTUNNEL [exemple de contentieux des actionnaires] : SG au tunnel sous la Manchepilote les dossiers, SO 2 est consulté pour appui ; les DUP ;l'évolution du réseau ferré national : décision de fermeture de lignes, déclassementdomanial, décrets de retranchements, etc.

Comme contentieux récurrent, on peut noter les DUP.

Il existe également des requérants systématiques (association d'usagers), qui attaquentsystématiquement les actes produits par la DTFC.

Contentieux les plus nombreux

Les contentieux sont les plus nombreux pour les décisions de travaux publics et les DUP (DUP duTGV-Est sont en inflation).

Forces et les faiblesses du ministère dans le domaine juridique

Concernant les forces d'abord :

• il n'y a encore jamais eu d'annulation pour les DUP concernant les transports ferroviaires ;cela est différent pour les transports collectifs, où il y a déjà eu deux annulations créatricesde jurisprudences (« Orlyval » et « commune de Viroflay »). Les délais sont très longs et cesaffaires peuvent se révéler coûteuses ;

• la hiérarchie est sensible aux questions juridiques, puisque le directeur a exercé desfonctions juridictionnelles.

Concernant les fragilités ensuite, il en existe de trois types :

• il existe des problèmes d'aiguillage au sein du ministère.

Avant, il y avait une seule boîte aux lettres pour le transport ferroviaire, alors qu'aujourd'hui, il n'y apas une unique unité qui traite du contentieux (ex : IFC + SFC). Ce problème d'organisation peutposer des difficultés en cas de délais impératifs (référés et appels).

• la seconde fragilité est un problème de moyens, puisqu'une seule personne s'occupe ducontentieux (et a d'autres attributions), donnant parfois l'impression d'un véritable travail« d'équilibriste » pour respecter les délais.

Le travail fait est en priorité systématiquement celui qui ne peut attendre (référés et appels). Ilarrive même que d'autres directions s'occupent de projets dont la DTFC aurait dû connaître, faute demoyen en personnel (par exemple, la DAJIL s'occupe du projet POLT [Paris-Orléans-Limoge-Toulouse]).

109

Le responsable unique des contentieux au bureau SOE 2 est un juriste titulaire d'une formationuniversitaire en droit ; les autres personnels qui interviennent dans le domaine juridique se sontformés eux-mêmes au contentieux (ils disposent, en tant que de besoin, de ses avis et conseils).

• Comme autre fragilité, on constate de plus en plus de condamnations par les tribunaux à desfrais irrépétibles en matière de contraventions de grande voirie (1 affaire sur 3 en moyenne),en raison de la protection accordée par le juge à la partie qui paraît la plus faible (le pot defer contre pot de terre : nous avons un exemple récent avec l'affaire « Dame Guérin »). LaDTFC est condamnée plus souvent : au total 1500 € au début de l'année 2006, même si lemontant global ne devrait pas dépasser 3000 € à la fin de l'année, compte tenu du faiblenombre d'affaires de ce type en cours.

Evolutions constatées en matière contentieuse

Il n'y a plus d'accident de personne enregistré comme tel (seulement 2 affaires d'accident de passageà niveau, mais elles sont cataloguées dans les dommages de travaux publics, qui comprennent lesdéfauts d'entretien d'ouvrages publics).

La DTFC s'attend à avoir des contentieux en matière:

• d'ouverture du marché ferroviaire depuis le 31 mars 2006 au service de marchandises sur leréseau ferré national (licence d'entreprise ferroviaire, délivrance d'autorisations préalables +autorisation de mise en exploitation, homologation de matériel...) ;

• la surveillance d'accès au marché : le parti pris par la France a été le recours gracieuxpréalable devant le ministre - assisté par une mission indépendante (Mission de Contrôle desActivités Ferroviaires) composée de membres du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes etdu Conseil général des ponts et chaussées.

Des contentieux exceptionnels apparaissent, comme celui des transports de déportés, où la SNCF etl'Etat ont été condamnés dans une première affaire devant un TA. La SNCF a interjeté appel. L'Etata été attaqué en raison du concours des forces de police à l'époque (ce type de contentieux neconcerne pour le moment que le ministère de l'intérieur).

Quelles pistes d'amélioration pour les prestations juridiques au sein de la DTFC ?

L'organisation pourrait être améliorée en ayant davantage de moyens (une seule personne pouvantposer problème pour respecter les délais).

Il y a un réel problème avec les contraventions de grande voirie. Ce système, déjà très critiqué(absence de contradictoire, absence de délai pour attaquer du fait de l'imprescribilité de l'atteinte audomaine public) a perdu beaucoup de son efficacité du fait notamment de l'échec des tentatives dela SNCF d'infléchir la jurisprudence en matière d'exonération pour cas de force majeure.

Ces affaires sont toutefois en nette diminution et aucune affaire nouvelle n'a été enregistrée à la mi-2006.

110

La solution pourrait être, en cas de nouvelles demandes d'appel présentées par la SNCF, de n'alleren appel qu'après concertation avec les directions juridiques de RFF et de la SNCF, mais cecisuppose que ces demandes ne soient pas présentées à la dernière minute, comme cela a déjà souventété le cas (sans toutefois que cela soit automatiquement imputable à la SNCF, les notifications dejugements étant elles-aussi parfois « tardives »).

111

112

Pièce jointe 7

MONOGRAPHIE DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA MER ET DES TRANSPORTS DIRECTION DES TRANSPORTS MARITIMES ROUTIERS ET FLUVIAUX (DTMRF)

SOUS-DIRECTION DES PORTS, DES VOIES NAVIGABLES ET DU LITTORAL (PVL)

Cette monographie a été établie à l'issue de l'entretien du 7 septembre 2006 de MM. LICHTLÉ etDOS SANTOS, vacataires dans le cadre de l'évaluation, avec M Biard, chef du bureau del'organisation et de la réglementation des ports et des voies navigables (PVL 2), Mme Vincent, chefdu bureau du littoral et de l'environnement (PVL 3), Mme Stoven, chargée d'études réglementaireset contentieuses au bureau PVL 3 et M. Landreaud, chargé d'études réglementaires et contentieusesau bureau PVL 3.

1- Les affaires juridiques et contentieuses sont réparties entre le bureau de l'organisation etde la réglementation des ports et des voies navigables (PVL2) et le bureau du littoral et del'environnement (PVL3).

L'organisation actuelle de la DTMRF est le résultat de la nouvelle organisation mise en place en2005, qui a supprimé le bureau contentieux (portuaire et littoral) et l'a reventilé dans les bureaux delégislation ; cette transformation s'est accompagnée d'une certaine perte de mémoire et plusieursmois ont été nécessaires pour stabiliser le fonctionnement de la nouvelle organisation.

Il est à noter que la DAM et la DTFC ont conservé, quant à elles, leur bureau juridique etcontentieux, alors que les activités portuaires et littorales de la DTMRF ont été éclatées.

Les affaires juridiques étaient déjà ainsi réparties dans la précédente organisation, mais ce n'étaitpas le cas de la fonction contentieuse.

Nombre de juristes des bureaux (généralistes et spécialistes)

Tous les bureaux comprennent des agents qui produisent et appliquent du droit. Les agentsspécialistes du contentieux sont au nombre de 3 (1 au bureau PVL2 et 2 au bureau PVL3) tous deformation universitaire en droit.

Système de suivi des contentieux

Un système interne a été mis en place sur « ACCESS ». Les rédacteurs ont également un tableau debord bureautique.

Ce système permet de connaître les dossiers vivants (notamment de respecter les délais) et d'assurerun suivi d'ensemble au sein de la sous-direction PVL.

Recours à des conseils extérieurs (avocats) et coût

En matière de réglementation générale : la direction s'est attachée les services d'un conseiller d'Etatqui peut effectuer des études sur des points précis ; par ailleurs, certaines études (ex. : autoroutes dela mer) peuvent être confiées à des conseils extérieurs.

113

En matière contentieuse : peu de recours à des conseils extérieurs (sauf pour certains marchéspublics trop lourds pour être traités directement).

Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions administratives

Les dossiers sont constamment à réaiguiller (vers la DAM, la DAJIL, la DGUHC, la DGR...). Lesjuridictions se trompent souvent (envoi de requêtes dès la première instance, mauvaise adresse...).

Pour pallier cette difficulté, il faudrait au mieux un bureau d'enregistrement unique au sein duministère (sorte de greffe ou de bureau d'aiguillage), au moins un logiciel partagé de suivi descontentieux.

Relations avec les services déconcentrés

Les services déconcentrés font appel un peu trop fréquemment à la centrale. Cette situation estimputable aux habitudes antérieures, au temps où la centrale traitait les contentieux de premièreinstance : c'était une pratique qui avait perduré ; aujourd'hui, la sous-direction PVL donne un coupde main exceptionnellement dès la première instance, mais les DDE font en principe les mémoires.

Absence de guide de méthodologie pour les agents en DDE, qui les guide dans leur action juridique.

2- Les contentieux

Il y a environ 20 à 30 dossiers en cours à PVL 2

Pas de contentieux récurrent ni de série.

La grande voirie rapporte ; en revanche, certains contentieux coûtent, comme les marchés demaîtrise d'ouvrage et des contentieux spéciaux (dockers...).

Globalement, il y a peu de contentieux coûteux.

Problème de l'exécution d'office des décisions de justice.

Dossiers contentieux « emblématiques »

Pour PVL2 :

➢contentieux de grande voirie et plus généralement domaniaux ➢contentieux de marchés ;➢contentieux portuaires spécifiques (docker).

Pour PVL3 :

➢contentieux de grande voirie et plus généralement domaniaux

Impossible de choisir un dossier conteniteux « emblématique » en raison de l'éclatement du suivi

114

des contentieux (il n'y a pas de trace de ce qui a été fait entre 2003 et 2005).

3- Difficultés rencontrées au niveau juridique

La fonction contentieuse est éclatée (au nom de l'idée que l'action juridique est meilleure lorsque lebureau qui gère les textes s'occupe également du contentieux). En conséquence, les juristes chargésdu contentieux éprouvent un certain sentiment d'isolement (il n'existe pas une « masse critique » dejuristes s'occupant du contentieux, ni une identification suffisante de la fonction contentieuse dansles organigrammes). Il y a également des problèmes au niveau de la participation au réseau desjuristes (qui pourrait être réintroduite par des liens plus forts avec la DAJIL).

L'avantage de l'éclatement de la fonction contentieuse est de travailler à la fois à l'élaboration de laréglementation et des contentieux qu'elle génère ; la carte du spécialiste a été jouée au sein de cettedirection.

Mais, en contrepoids, il y a l'isolement des juristes chargés du contentieux, ce qui est facteur decrainte en ce qui concerne la permanence juridique: par exemple, en cas de procédure d'urgencelorsque, dans un bureau, un seul agent possède un savoir faire, que se passe-t-il en cas d'absencedudit agent ?

De plus, l'encadrement de chaque structure n'est pas nécessairement formé aux questionscontentieuses.

Par ailleurs, il y a un problème au niveau des frais de justice : le système fonctionnait bien avant lamise en place de la LOLF ; désormais, la DGPA ne gère plus l'ensemble et le traitement de chaquedossier génère beaucoup d'incertitudes et d'interrogations.

Il conviendrait de se doter de règles analogues à l'ancienne circulaire DAFAG du 3 novembre 2003,qui prévoyait notamment un seuil de déconcentration, afin d'éviter la remontée systématique dedossiers de première instance portant sur de faibles montants (frais irrépétibles).

En outre, la mise en place des dotations au niveau local ne semble pas avoir été effectuée demanière optimale. Enfin, au niveau central, l'insuffisance des crédits prévus pour les frais de justice,impliquant en milieu d'année d'éventuels arbitrages, se traduit par une lenteur des procéduresd'indemnisation et une augmentation des intérêts supportés par l'Etat.

Ces difficultés sont encore accrues lorsqu'il s'agit d'opérations de démolition, liées à l'exécutiond'office de décisions juridictionnelles d'expulsion du domaine public, nécessitant une mise en placeen urgence de ces crédits.

De plus, même s'il ne s'agit pas de prestations juridiques à proprement parlé, le temps qui estconsacré à ces questions (qui est important) n'est pas consacré au fond des dossiers.

5- Existence de situations et de processus d'insécurité juridique

Problèmes de répartition et d'éparpillement des compétences. Toutefois, depuis que la DAJIL a étécréée, il y a un meilleur fonctionnement et une meilleure identification de la fonction juridique (plusvalue importante + satisfaction d'avoir des correspondants juridiques identifiés et de haute qualité,

115

tant en ce qui concerne la législation que le contentieux).

Circuit le plus souvent erratique au sein du ministère des mémoires contentieux envoyés par lesjuridictions : cela oblige à appeler les greffes voire les avocats des parties adverses pourreconstituer des dossiers lacunaires, un temps précieux est perdu pour le traitement de dossiersurgents (ex. : référés, tribunal des conflits) du fait du ré-aiguillage des dossiers entre les services.

Une énorme faille en matière de documentation juridique : la documentation générale et, enparticulier juridique, ne semble pas avoir la place qu'elle mérite au sein de la DGMT voire même ausein du ministère :

•en ce qui concerne la bibliothèque sectorielle (transports) : cet outil ne rend pas les services qu'onserait en droit d'en attendre (ni veille, ni réelle diffusion de l'information, horaires d'accès beaucouptrop restreints) ;•en ce qui concerne la bibliothèque centrale : le fond est correct, mais on déplore des défautsidentiques quant à l'insuffisance des services rendus et la contrainte des horaires d'ouverture trèsrestreints ;•la documentation électronique est rarement disponible (le service Lexis-Nexis, très lent et peupratique, est même actuellement coupé pour cause de litige sur les factures) ;•les rédacteurs ne disposent pas des ouvrages à jour dont ils ont besoin dans leur pratiquequotidienne (ex : un code de justice adminisrative à jour, un code de l'administration Dalloz...),certains les ont achetés sur leurs propres deniers.

La fréquentation de la bibliothèque centrale (entre 0 et 2 lecteurs le plus souvent) démontre unvéritable malaise en ce qui concerne l'offre documentaire, qui semble être loin des standardsd'autres ministères. Ces difficultés sont ressenties de façon particulièrement importantes à laDGMT, qui ne dispose pas, à la différence d'autres directions, d'une documentation sectoriellesuffisamment efficace.

6- Amélioration de la maîtrise du traitement des dossiers contentieux

Un logiciel partagé permettant d'aiguiller les mémoires reçus des juridictions permettrait un gain detemps et d'efficacité très appréciable.

Outre un renforcement des compétences et des services offerts par les services de documentation,des mesures simples pourraient être prévues :

• l'accès libre des bibliothèques (il peut être nécessaire de consulter en urgence une revuejuridique entre midi et 14h, ou le soir) ou au moins une extension des horaires d'ouverture ;

• une politique de documentation plus ambitieuse (programme d'achat, dotation pour chaquerédacteur des ouvrages de base) et plus efficace (achat rapide des ouvrages demandés).

7- Bilan de l'organisation de la fonction contentieuse

Mise en place d'un système de suivi des contentieux: Oui (logiciel « ACCESS » + tableau de bordbureautique).

Respect des délais (délais d'appel + délais d'application des décisions de justice).

116

Les délais sont respectés (grâce au suivi permis par les tableaux de bord).

Les délais d'application des décisions de justice ne donnent pas lieu à des observations particulières.

Prévisibilité du coût budgétaire global de vos contentieux

Les 2/3 des contentieux sont répressifs : il n'y a donc pas normalement d'enjeu financier.

Mécanismes d'alerte à mettre en place afin d'empêcher la découverte tardive d'affairescontentieuses importantes

Mise en place du système d'information juridique (SIJ).

Définition d'une stratégie contentieuse (règlement amiable...): Non.

Analyse systématique des contentieux dénoués: Oui.

117

118

Pièce jointe 8

DIRECTION GÉNÉRALE DE LA MER ET DES TRANSPORTS

DIRECTION DES TRANSPORTS MARITIMES ROUTIERS ET FLUVIAUX MONOGRAPHIE DE LA SOUS-DIRECTION DES TRANSPORTS MARITIMES ET FLUVIAUX (TMF)

Cette monographie a été établie à l'issue de l’entretien du 22 septembre 2006 auquel ont participéM. Patrice Chamaillard, adjoint à la sous-directeur, M. Christian LOcq, chef du bureau dudéveloppement économique des transports maritimes et fluviaux (TMF1), M. Yvan Laurent, attachéau bureau de l’organisation et de la réglementation du transport maritime (TMF2), Mme VéroniqueChabroux, attachée au bureau de l’organisation, de la réglementation et de la sécurité du transportfluvial (TMF3) et M. Jean-Xavier Lichtlé, vacataire dans le cadre de l'évaluation.

1- La fonction juridique et contentieuse à la sous-direction des transports maritimes etfluviaux (TMF)

Lors de la réorganisation de l'administation centrale de 2005, la DTMRF a récupéré une partie desattributions de la direction des tranports maritimse, des ports et du littoral (DTMPL) et de ladirection des tansports terrestres (DTT). L'arrêté du 23 mai 2005 portant organisation de la DGMTcrée la sous-direction TMF.

Dans la sous-direction TMF, sur 3 bureaux gèrent les contentieux afférents à leur activitéréglementaire:

• le bureau du développement économique des transports maritimes et fluviaux (TMF1), • le bureau de l’organisation et de la réglementation du transport maritime (TMF2)6, • le bureau de l’organisation, de la réglementation et de la sécurité du transport fluvial

(TMF3).

Il n’y a pas de contentieux au bureau de l'observation économique et des statistiques des transportsmaritimes et fluviaux et des ports (TMF4).

Nombre de juristes 3 répartis comme suit

A TMF1 : aucun juriste sur 4 agents.

A TMF2 : 2 juristes sur 8 agents.

A TMF3 : 1 juriste sur 7 agents.

Il n’y a pas de juriste dans le personnel d’encadrement de la sous-direction.

Les agents qui s’occupent de questions juridiques et contentieuses n’ont pas tous une formationuniversitaire en droit.

6Absence de contentieux en cours actuellement, mais il existe des risques contentieux

119

Suivi des affaires contentieuses

Suivi manuel des contentieux (pas de logiciel, ni de tableau de bord) à usage pratique mais pas destatistiques.

Manque de recul depuis la réorganisation: la mémoire a disparu avec les anciens bureaux. Iil resteles archives.

Absence de recours à des conseils extérieurs.

Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions administratives

Quelques problèmes d’aiguillage des courriers sont à remarquer : TMF reçoit des courriers qui nelui sont pas destinés (problème du renvoi : à qui les renvoyer ?)

Quand il y a un accusé de réception, il arrive que TMF n’arrive pas à connaître la date à laquellel’accusé de réception a été renvoyé (date non inscrite). Le circuit des lettres en recommandé avecaccusé de réception doit être mieux précisé par la DGMT et la DGPA (dates, retards...).

Relations avec les services déconcentrés

TMF1 et TMF2 ont principalement des relations de conseil avec les services déconcentrés.

TMF3 recueille l'avis des services déconcentrés sur les dossiers contentieux dès lors qu'ilsconcernent des décisions locales.

2- Difficultés rencontrées au niveau juridique

Le pôle juridique, constitué par le bureau LN3 de l'ancienne DTMPL, a éclaté au moment de laréorganisation, provoquant l’isolement des juristes dans chaque bureau et la perte du conseiljuridique.

La DAJIL pourrait éventuellement suppléer ce manque : mais il faudrait alors tout expliquer à desjuristes généralistes, dans un domaine fortement spécialisé.

3-.Les contentieux

Les enjeux contentieux peuvent être importants au niveau financier.

Les contentieux gérés par le bureau TMF1 concernent le non remboursement des taxesprofessionnelles (5 contentieux en cours).

Il existe un risque contentieux au bureau TMF2, mais il y aurait a priori une connaissancesuffisante de la matière contentieuse au sein du bureau pour gérer d’éventuels contentieux sur lefond ; en revanche, il n'y a pas d'expertise pour gérer les questions de procédure et la forme desmémoires.

120

A TMF3 les 5 contentieux en cours (4 REP/ 1 RPC) concernent :

➢1 REP sur des avis de fermeture d’une rivière (contentieux « FFCK »), actuellement en appel ;➢2 REP sur des décisions de refus de renouvellement d'agrément d'expert en bateaux de lanavigation intérieure ;➢1 REP/RPC sur un refus implicite d’inscription à un registre, avec demande d'indemnité ;➢1 RPC sur l’engagement de la responsabilité pour faute d’un conducteur fluvial.

Il n’y a pas de référés (sauf en ce qui concerne les contentieux extérieurs [cf. infra].

L’intérêt contentieux ne se limite pas aux contentieux où TMF est en cause : certains contentieuxextérieurs sont intéressants à suivre.

Par exemple, à TMF1 : certains contentieux doivent être suivi avec attention, tant au niveaunational (exemple de contentieux opposant les affaires maritimes ou les ports aux sociétés deservices portuaires/ ou encore opposant des armements à des collectivités territoriales) qu’au niveaueuropéen en ce qui concerne les dossiers instruits par la Commission européenne ou déférés devantla juridiction communautaire, devant le Tribunal de première instance (exemple des dossiersd’aides d’Etat comme les aides sectorielles, les aides au sauvetage d’entreprise en difficultés ou lesrecapitalisations).

Il devient absolument nécessaire d’avoir une bonne connaissance des droits européen etcommunautaire (délais de recours, aspects contentieux particuliers, conseil sur des opérations envue d’acquérir une bonne vision de la machine juridique, etc.). Les directions juridiques duministère des Affaires Etrangères ou du ministère des Finances peuvent venir en aide pour certainsdossiers dont les enjeux sont importants, sous réserve que le dossier ait fait l’objet d’un minimumd’examen par notre ministère.

Il existe des possibilités de contentieux (par exemple en ce qui concerne le remboursement descharges sociales aux armements) du fait d’un traitement inégal des armements en raisond’insuffisances de crédits.

4- Existence de situations et de processus d'insécurité juridique

Avant la réorganisation, les agents savaient à qui s’adresser en cas de difficulté rencontrée dans ledomaine juridique ; aujourd’hui, la structure éclatée et sans pôle juridique est facteur de risque auniveau juridique.

D’une manière générale, il serait appréciable de pouvoir recueillir des conseils éclairés en matièrejuridique : conseils d’interprétation des textes, questions procédurales devant le Conseil d’Etat, etc.Les enjeux sont importants et des contentieux peuvent être perdus par méconnaissance desmécanismes des procédures.

La création d’un pôle d’appui juridique au niveau de la DGMT est souhaitable.

La veille juridique pourrait être améliorée : aujourd’hui, le circuit documentaire ne permet pasd’acquérir une connaissance optimale de l’état actuel du droit.

121

Il existe bien quelques revues de presse, mais la documentation manque :

•absence de circulation de revues juridiques (un circuit de distribution s’est mis en place, maispour l’ensemble de la DGMT) ou délai de circulation très long ;•il arrive que les agents payent eux-mêmes les ouvrages sur lesquels ils travaillent ; •en matière de navigation (cadre technique de leur action juridique), il n’y a pas beaucoupd’informations.

5- Amélioration de la maîtrise du traitement des dossiers contentieux

Au printemps 2006, le ministère avait souscrit un abonnement à « LEXIS-NEXIS » (un outilinformatique intéressant, avec doctrine et jurisprudence, mais cher), mais les accès dont disposaientquelques agents ont été fermés en juillet pour un problème de facturation ; il y aurait une solutionvia l’intranet et le portail juridique (cf l'ancien portail de la DAFAG [brèves juridiques], mais àalimenter de manière constante).

6- Bilan sur l'organisation de la fonction contentieuse

Mise en place un système de suivi des contentieux : Non.

Respect des délais (délais d'appel + délais d'application des décisions de justice):

Les délais d’appel sont respectés sans difficultés (peu de contentieux). Pas de retard dansl’exécution des décisions de justice (pas de condamnation à ce jour).

Prévisibilité du coût budgétaire global des contentieux: Pas de réponse.

Mécanismes d'alerte à mettre en place afin d'empêcher la découverte tardive d'affairescontentieuses importantes: sans objet (peu de contentieux).

Définition d'une stratégie contentieuse (règlement amiable...): pas de transactions, le domaine nes’y prête pas, car il s’agit avant tout de réglementation (textes attaqués), avec peu de contentieuxindemnitaires.

Analyse systématique des contentieux dénoués : manque de recul pour l’instant en raison de la pertede la connaissance des affaires antérieures soldées avec la création de la DGMT trop peu dedécisions de justice à ce jour).

122

Pièce jointe 9

DIRECTION GÉNÉRALE DE LA MER ET DES TRANSPORTS

DIRECTION DES TRANSPORTS MARITIMES, RPUTIERS ET FLUVIAUX MONOGRAPHIE DE LA SOUS-DIRECTION DU TRAVAIL ET DES AFFAIRES SOCIALES (TS)

Cette monographie a été établie à l'issue de l'entretien du 19 septembre 2006 de Mme LilianeGiraud, chef du bureau de la réglementation et du contentieux du travail des transports terrestres(TS 2) avec M. Jean-Xavier Lichtlé.

1- La fonction juridique et contentieuse à la sous-direction du travail et des affaires sociales:organisation, moyens et fonctionnement

La question du regroupement de la fonction contentieuse a été évoquée au moment de laréorganisation de la DGMT/DTMRF en 2005. Finalement, l'option retenue a été de ne pas changerl’organisation préexistante à la direction des transports terrestres (DTT) dans laquelle tous lesbureaux élaborant de la réglementation traitaient des contentieux afférents en raison de la disparitédes domaines traités dans chaque sous-direction et dans chaque bureau.

TS se distingue par une spécificité sociale (il existe une inspection du travail spéciale destransports) : cette sous-direction a donc notamment en charge d'instruire les recours des salariés etdes employeurs contre les décisions rendues par les inspecteurs du travail des transports.

TS a deux directeurs : DTMRF (hiérarchique) et DTFC (fonctionnel).

Les trois bureaux qui composent TS s'occupent de réglementation et de contentieux :

➢le bureau de la formation, de l'emploi et de la protection sociale (TS1),➢le bureau de la réglementation et du contentieux du travail des transports terrestres, (TS2)➢le bureau de la négociation collective, des statuts et de la représentation du personnel (TS3).

Le nombre de contentieux traité par ces trois bureaux est inégal : des trois, TS 2 en traite le plus(recours contentieux et recours hiérarchiques).

Nombre de juristes traitant des recours

Le bureau TS2 compte 12 agents dont 5 agents spécialisés sur le traitement des recours :

•4 chargés d’études (2 catégories A et 2 catégories B) ;•1 inspecteur du travail qui encadre le pôle « recours ».

Ces 5 agents ont une formation universitaire en droit, niveau deuxième et troisième cycles (mêmepour les catégories B).

Système de suivi des affaires contentieuses

Le bureau TS 2 ne dispose pas de logiciel de suivi. Il y en avait précédemment, mais le savoir-faire

123

a été perdu. Il n'y a qu'un suivi bureautique sur « EXCEL » qui permet au bureau TS 2 d'effectuerdes statistiques.

TS2 fait une analyse systématique et exhaustive des contentieux dénoués depuis environ 6 ans.

Recours à des conseils extérieurs (avocats) et coût

Le bureau TS 2 n'a jamais recours à des conseils extérieurs.

Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions administratives

La majorité des greffes ne connaissent pas l’organisation du ministère et envoient leurs courriers au« ministère » (boulevard Saint-Germain, Arche de La Défense, Tour Pascal) ou au dernier servicedont les coordonnées sont enregistrées dans leurs bases de données (DGR, DGUHC..).

Relations avec les services déconcentrés

Il n'y a pas de service déconcentré, sauf les directeurs régionaux du travail des transports (mais cesrelations sont indirectes).

Chaîne des dossiers :

• en cas de conflit, l'inspecteur du travail mène une enquête contradictoire et prend sadécision;

• si la décision est contestée, une contre-enquête est décidée par l'inspecteur général.

2- Les dossiers contentieux gérés par TS2

Ils sont de deux types:

• le premier concerne les décisions des inspecteurs du travail des transports : • recours hiérarchique (auprès du ministre), et/ou• recours contentieux.

Ces recours sont indépendants l'un de l'autre et peuvent même être simultanés. Cescontentieux sont généralement longs (jusqu'au Conseil d'Etat). Il s'agit du contentieux leplus important en nombre.

• Recours suite à un avis d'inaptitude au poste de travail rendus par les médecins du travail.le deuxième concerne la réglementation prise : recours contre les décrets notamment/

L'analyse jurisprudentielle menée révèle (même s'il n'y a pas encore assez de recul) qu’il existe denombreux vices de forme, ce qui aboutit à l'annulation de la décision initiale. Par exemple : en casde licenciement, l'inspecteur du travail établit les faits mais oublie de se prononcer sur la gravité deces faits (or, il n'y a pas d'implicite : une décision doit obligatoirement aborder les questions de lamatérialité puis de la gravité des faits).

L’analyse des décisions de justice faite par le bureau TS2 est communiquée à l'inspection généraledu travail des transports, afin que l'information redescende.

124

Des demandes financières sont apparues en 2005. Par exemple, licenciement d'un salarié protégé :le juge annule la décision, ce qui donne droit à la réintégration d'office et l' employeur doit verser ausalarié ses salaires ; or, la décision vient de l'Etat : l'employeur se retourne contre l'Etat, qui a pris ladécision). Pour 2005, le bureau a eu à payer 38 112 € (en appel) ; mais une jurisprudence récente arefusé de reconnaître la faute de l'Etat (jugement selon l’information du bureau devenu définitif,faute d'appel notifié).

Ce coût est dérisoire par rapport à ce que les décisions confirmées par les juges font « gagner » àl’Etat.

Le recensement des affaires contentieuses

Les chiffres présentés ne distinguent pas le degré d'instance (TA/CAA/CE).

Dans le nombre d'affaires traitées, il faut tenir compte des recours hiérarchiques en plus des recourscontentieux. Le chiffre disponible pour 2006 (de janvier à fin août) est de 103. Les délais des

125

2003 2004 2005 TOTAL

Transactions 0 0 0 0

Recensement du nombre des litiges

Recours hiérarchiques enregistrés 134 143 163

Affaires contentieuses enregistrées 72 110 136

Affaires contentieuses en instance

Affaires contentieuses jugées 63 51 55

REP 57 47 45

RPC 0 0 6

Référés 6 4 4

Contentieux spéciaux [...]

Contentieux de l'excès de pouvoir [...]

Nombre

Motifs principaux de condamnation

Montant des condamnations (en €)

Nombre 0

Montant des réparations (en €) 0

Conseils extérieursNombre de dossiers concernés 0

Coût des conseils extérieurs (en €) 0

Recensement par nature juridique des litiges

Contentieux où le ministre chargé des finances [...]

Recensement des affaires jugées où l'Etat a été condamné

Paiement des salaires/

expertises médicales/ FI

1250 (expertises médicales)/

2500 FI

1250 (expertises médicales)/

4800 FI

38112 (paiement de

salaires)/ 1250 (expertises médicales)/

6662 FI

Recensement des réparations obtenues pour les affaires jugées où l'Etat a gagné

recours hiérarchiques sont de quatre (ou deux) mois.

On constate une très forte augmentation (même si les chiffres à venir pour 2006 sont plutôtlégèrement en baisse en ce qui concerne les recours contentieux enregistrés (89 fin août 2006). Enrevanche, par rapport à l'an 2000, il s'agit du double du nombre de contentieux. Cela montre laconflictualité du monde de l'entreprise et les difficultés posées par les évolutions du mondeéconomique.

Le stock d'affaires augmente (moins de sorties que d'entrées, mais cela dépend du travail desjuridictions, ont eu des renforts d'effectifs), même si le détail n'est pas disponible.

Très peu de procès sont perdus par la DTMRF/TS 2 ; mais le travail de mobilisation del'administration est important.

Des demandes financières sont apparues en 2005 (38.112 € en 2005, pour un cadre auquel il a falluverser les traitements sur plusieurs mois, en appel) ; pour l'instant, le nombre de recours de pleincontentieux est faible, mais il risque d’augmenter. De même, les recours européens sontsusceptibles d’être lourds financièrement (recours en manquement pour non transposition dedirectives) ; à l'avenir, il faudra être vigilant sur ce point en rappelant que la rapidité detransposition des directives ne relève pas de la seule Administration mais des priorités définies parle Gouvernement.

Le montant des condamnations montre l'augmentation sensible sur la période des frais irrépétibles ;les expertises médicales sont au nombre de 2 ou 3 par an et se montent en moyenne à 500 € chaque(la moyenne hypothétique retenue pour le tableau est donc de 1250 € par an) ; on constate unmontant élevé pour les premiers recours de plein contentieux.

Il n'y a pas de transaction, car, jusqu'à présent, il n'y avait que des REP

3- Difficultés rencontrées au niveau juridique

Le bureau effectue un gros travail de réglementation nationale et européenne. Ce travail influenceen amont les futures directives (très consommateur de temps, vigilance nécessaire pour pourappréhender les effets des textes en préparation sur les législations et réglementation françaises,déplacements à Bruxelles, bon niveau de langue anglaise...) : un certain « profil » est nécessaire.

Il faut préciser que cette activité n'est cependant pas la seule activité de rédaction de textes dubureau : TS 2 élabore notamment tous les textes qui concernent la durée du travail dans lestransports terrestres ainsi que des thèmes concernant les conditions de travail pilotés par leministère du travail (hygiène, sécurité au travail et médecine du travail...).

S'agissant des affaires contentieuses:

difficultés à traiter dans des délais plus courts les recours introduits, compte tenu du nombreimportant de recours et de la tendance de plusieurs juridictions administratives à réduire les délaislaissés à l’Administration pour produire ses mémoires, au regard du nombre de chargés d’étudesaffectés au traitement de ces dossiers.

126

On peut craindre une augmentation des recours formés devant des juridictions européennes (CJCE,CEDH). Dans cette perspective, le fonctionnement des juridictions européennes est à préciser. Onmanque d’informations : les décisions complètes de la Cour Européenne des Droits de l'Homme nesont pas envoyées aux services ayant traité les affaires ; le circuit ministère de l'équipement-SGAE-ministère des affaires étrangères est mal connu.

En ce qui concerne le droit communautaire (Cour de Justice des Communautés Européennes), deuxtypes de recours contentieux sont envisageables :

- les recours en manquement pour une directive non transposée dans les délais (les sommes enjeu sont très importantes, puisqu'un seuil « minimal » de condamnation est prévu et que lesastreintes sont très fortes) ;

- les questions préjucitielles posées par le Conseil d'Etat- les services sont aussi appelés à donner un avis sur l’intervention de la France dans les

recours et questions préjudicielles formés dans d’autres Etats membres de l’UE

Oar ailleurs, il faut signaler un important problème d'aiguillage des courriers, depuis laréorganisation de 2005 : certains courriers passent souvent par plusieurs directions et bureaux avantd'arriver au bon (il peut arriver que les avis de clôture d’instruction et d'audience parviennent auservice compétent après la clôture d’instruction et l’audience). Ce problème a pour conséquence :

• des délais de réponse réduits (il est arrivé que le bureau TS 2 ait à produire un mémoire endéfense en 1h/ ou bien que le bureau soit obligé de demander des réouvertures d'instruction,ce qui a été obtenu à plusieurs reprises) ;

• risque d’absence de défense du ministère le cas échéant.

Ce problème d’orientation toucherait un courrier sur deux (soit un ou deux courriers par jour pourle seul bureau TS 2).

4- Existence de situations et de processus d'insécurité juridique

Souvent le travail s'effectue dans l'urgence (c'est-à-dire lors de la réception de la notification declôture d'instruction).

Une autre situation d'insécurité juridique est intrinsèque à la réglementation sociale :L’Administration sait que telle ou telle réglementation qu’elle élabore est juridiquement fragile(voire illégale), mais elle a été décidée par le Gouvernement dans un objectif de consensus social,en accord le cas échéant avec les partenaires sociaux ; une telle réglementation, même illégale, peuttrès bien n'être jamais cassée, en l'absence de recours.

Les considérations juridiques sont parfois « relativisées » lors de l’élaboration des textes.

Atuellement est positif :

• l'accès à la documentation sociale (TS est bien informée des évolutions du droit en lamatière) ;

• les formations ponctuelles + tous les nouveaux agents ont, dès la première année, une

127

formation au Centre National des Arts et Métiers (une journée par semaine, pendant unsemestre, pour avoir de bonnes bases)

• autres formations à la demande..

En revanche d'autres fragilités tiennent :

au non choix des candidats pour un poste est un élément d’inadéquation poste-candidat (parexemple, les sorties d'IRA) : il arrive qu'un profil soit recherché et que l'agent qui arrive necorresponde pas ; insuffisance du nombre des candidatures qui se manifestent sur les postesmis à la vacanceau manque de juristes qualifiés (problème de gestion du personnel, notamment derecrutement des juristes).Au roulement trop fort des agents : il y a un intérêt à rester en place au même postelongtemps.

5- Bilan de l'organisation de la fonction contentieuse

Mise en place d'un système de suivi des contentieux : Oui (bureautique). Le « SIJ » ne sera pas uneaide supplémentaire (les tableaux « EXCEL » suffisent pour ce domaine de contentieux, où il n'y apas de services déconcentrés) ; cela étant, TS n'est pas contre.

Respect des délais (délais d'appel + délais d'application des décisions de justice)

Délais globalement respectés, sauf en cas de problème d'aiguillage des courriers.

Prévisibilité du coût budgétaire global de vos contentieux

Il faut prendre conscience de la montée en puissance du droit européen (notamment la transpositionde directive). En cas de manquement à cette obligation, il faudra provisionner des sommesextrêmement importantes, avec à la clef une vraie sanction financière en cas de retard.

De plus, l'Etat condamné paye toujours les frais irrépétibles, mais il n’existe pas la réciprocité : c'estla collectivité qui supporte ces frais. Les requérants contre l'Etat n'ont rien à perdre : une partie desfrais engagés est remboursée s'ils gagnent, mais, s'ils perdent, ils n'ont rien à débourser (sauf lesfrais d'avocats, même si, en matière de droit social, il arrive que ce soit à la charge d'un syndicat).Cela permet un égal accès à la justice administrative dans le domaine du droit du travail.

Mécanismes d'alerte à mettre en place afin d'empêcher la découverte tardive d'affairescontentieuses importantes : sans objet me semble-t-il.

Défini d'une stratégie contentieuse (règlement amiable...) : Pas de réponse.

Analyse systématique des contentieux dénoués : oui (analyse de jurisprudence, envoyée àl'inspection générale du travail

128

129

Pièce jointe 10DIRECTION GÉNÉRALE DES LA MER ET DES TRANSPORTS

MONOGRAPHIE DE LA DIRECTION DES AFFAIRES MARITIMES (DAM)

I- La fonction juridique et contentieuse à la DAM

11- Organisation, moyens et fonctionnement

La DAM est une des directions de la direction générale de la mer et des transports (DGMT) (cf.articles 1, 24-37 et notamment 31 de l'arrêté du 23 mai 2005 portant organisation de la DGMT).

Elle est composée de quatre sous-directions, soit une sous-direction pour chaque grand domained'activité :

•

• la sécurité maritime (SM) ;• les gens de mer (GM) ;• les affaires littorales et maritimes (LM) ;• les systèmes d'information maritime (SI).

111- Le « bureau des affaires juridiques et contentieuses » (LM4)

Il traite la totalité des contentieux de la DAM au niveau central.

Missions•

• la qualité de la réglementation ;• le conseil aux services déconcentrés (DRAM et DDAM) ;• le contentieux.

Nombre de juristes

5 agents à temps plein (4 catégorie A) et 1 agent spécialisé en contentieux à 80 % (catégorie B).

Tous sont des généralistes.

Niveau de formation

Tous les agents ont une formation juridique universitaire mais ne sont pas repérés comme juristesau titre des grilles des métiers de la fonction publique.

Difficultés rencontrées au niveau juridique

- Exercice de transposition du droit communautaire (caractère interministériel, transpositiondélicate dans une organisation déjà établie au niveau des Etats, aspects techniques et d'opportunité,temps imparti à la transposition).- Contexte juridique en évolution permanente.- Manque de connaissance de ce que font les uns et les autres au ministère en interne (problèmes de

130

courriers mal aiguillés)• Problème propre à la mise en place du système d'information jurdique (SIJ) :

difficulté à homogénéiser l'ensemble en raison de la particularité des affaires maritimes ;problème de conservation des données déjà enregistrées ;nécessité de clarifier le système d'alimentation des banques de données après mise en place du SIJ.

112-Système de suivi des affaires contentieuses

Des tableaux bureautiques permettent de connaître les contentieux traités par le bureau:

➢ un tableau principal de suivi des contentieux (à la fois concernant les servicesd'administration centrale et les services déconcentrés portés à la connaissance du bureau,pour les années 1996-2006) et des tableaux annexes, sous format « EXCEL », comprenantdes détails de la procédure contentieuse :

• date des requêtes ;• dates des mémoires en défense ;• date de demande de délais ; • indication des textes dont l'interprétation porte à litige ;• motifs des décisions de justice ;

➢ des fiches word de suivi individuel pour contrôle budgétaire et comptable (mise en place de laLOLF : provision des contentieux où les enjeux sont chiffrés et d'un montant relativement élevépour le programme de la DAM);

➢ un tableau (« EXCEL ») de suivi des courriers contentieux réattribués à d'autres bureauxcompétents pour les traiter ;

➢ un tableau recensant les services qui traitent des contentieux au ministère et compétents au vudes décrets et arrêtés d'organisation de l'administration centrale), avec leurs coordonnées (sorted'annuaire des bureaux juridiques).

Détail du tableau principal

Y figurent :

➢ l'année d'enregistrement des contentieux, avec : ➢ un code spécifique LM4 ;➢ le numéro de la requête ;➢ la juridiction chargée du contentieux ;➢ le code « SAGACE » [logiciel propre aux greffes des juridictions administratives permettant

de suivre une affaire en cours directement sur internet] ou Agent Judiciaire du Trésor ;➢ le bureau et la personne chargés de l'affaire ;➢ l'identification de l'affaire :

- les requérants ;- la requête ;- le jugement ou l'arrêt ;

➢ le détail de l'affaire : - stade où en est l'affaire (« Instruction », « Appel », « Pourvoi », « Terminé »...) ;- observations utiles au suivi de l'affaire (ex : "Voir avec DGPA si exécution dujugement"...) ;

➢ la date de la dernière mise à jour.

131

Ce système de suivi permet

➢ de connaître les motifs de condamnation et le nombre de recours à des conseils extérieurs etleur coût.

➢ de respecter les délais d'appel (inscription de la date de notification de la décision) ;➢ de détecter les contentieux récurrents sur un thème (analyse systématique des contentieux

dénoués et résumés d'analyse).

Problèmes soulevés par ce suivi

• manque de lisibilité immédiate de toutes les informations et problème de mémoire (l'agentqui suit les contentieux est le seul à pouvoir faire exactement l'état des lieux) ;

• système efficace de suivi des affaires vivantes, non un outil statistique (mais il peut servir debase pour établir des statistiques) ;

• on n'accède pas directement aux informations suivantes• nombre d'affaires contentieuses enregistrées, vivantes et jugées dans l'année ;• nombre d'affaires contentieuses par nature juridique des litiges ;• nombre d'affaires gagnées/perdues ;• montant des condamnations/réparations.

113- Recours à des conseils extérieurs (avocats) et coût

Appel exceptionnel à des conseils extérieurs (la décision est prise en concertation avec la DGPA).

Exemple récent en 2006 avec un contentieux jugé aux Prud'hommes :

• affaire « HUIDO c. AGEMA » ;• commande d'expertise juridique à Maître BROCHERIEUX (26/01/06) pour une étude sur

l'intégration d'un agent AGEMA (Mme HUIDO) dans la fonction publique de l'Etat ;• facture (10/02/06) : 2 392 € TTC (transmise au bureau des affaires financières, des moyens

des services déconcentrés et du contrôle de gestion [LM2])/ facturation partielle car d'autresfactures (dont une de plus de 5 000 €) sont encore à régler.

114- Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions administratives

Constat d'erreurs de greffe : certains jugements ne sont pas notifiés directement au ministre, mais auservice déconcentré partie à l'instance ;

Cette difficulté reste exceptionnelle, mais elle peut :

être préjudiciable pour la connaissance des contentieux au niveau central ;poser des problèmes de respect des délais d'appel si le service déconcentré renvoie l'accuséde réception.

Toutes les affaires gérées par les juridictions administratives ne sont pas en ligne [code« SAGACE »], mais elles tendent à l'être.

132

115- Relations avec les services déconcentrés (DRAM et DDAM)7

Relations avec les services déconcentrés concernant les contentieux

Compétences de droit commun, sauf exception.

Information du bureau LM4 des contentieux des services déconcentrés en cas :

d'appel ; de compétence en 1er ressort (seuil non fixé : cf. infra) ; de sollicitation du bureau LM 4 par les services déconcentrés DDAM et DRAM pourconseil.

Il est nécessaire que les services déconcentrés informent mieux les services centraux descontentieux (centrale informée souvent tardivement des difficultés rencontrées).

Remarques sur l'organisation des services déconcentrés

Absence de service spécialement affecté aux contentieux (sauf dans le domaine ENIM).Conséquence: quand un jugement parvient à la DAM, LM4 fait automatiquement une demande detransmission des pièces de l'affaire (mémoire de 1ère instance, conclusions du commissaire dugouvernement et dossier complet au fond), mais le bureau rencontre des difficultés pour avoir uneréponse dans les temps (voire une réponse dans certains cas...).

Règles de partage des compétences contentieuses entre la centrale et les services déconcentrés: ➢ elles suivent les règles générales de compétence des service en matière contentieuse ;➢ la centrale est rarement compétente en 1ère instance (1 affaire en 2005:

« COMARIN », notamment en raison du montant de la demande [2,5 millions d'€]) ;➢ la transmission des contentieux dès la première instance se fait au cas par cas, mais le

remplacement par la LOLF du système des crédits évaluatifs de l'ex-chapitre 3772-10va certainement obliger la fixation d'un seuil afin de permettre de provisionner(existence d'un projet d'instruction sur le traitement des contentieux pour les affairesmaritimes, dont le montant serait à affiner [entre 10 000 et 15 000 €]).

Constat d'augmentation de conseils effectués par la centrale aux services déconcentrés ces dernièresannées :

➢ les agents ont davantage de missions sur le terrain en raison de la remise en cause de laréglementation par des normes européennes qui orientent les missions des agents desservices déconcentrés ;

➢ a pour effet d'obliger les agents à consacrer leur temps en priorité à réaliser des contrôlesplutôt qu'à des tâches administratives pures de traitement de contentieux.

116- Dossiers contentieux « emblématiques »

7 DRAM = direction régionale des affaires maritimesDAM = direction des affaires maritimes

133

Deux types de contentieux « emblématiques » :

➢ le contentieux de la sécurité maritime (important en terme de responsabilité ou de coût);➢ le contentieux de la responsabilité pénale (aux enjeux importants pour les agents), où la

DAM est associée par la DAJIL mais pas gestionnaires des dossiers.

Les contentieux liés aux gens de mer sont également nombreux (contestations de décisionsd'inaptitude, ou de décisions d'autorisation ou non de licenciement de marins, ou de décisions derefus de visas de décisions d'effectif).

Certains contentieux plus répétitifs du domaine de l'application de la réglementation des gens demer pourraient être intéressants aussi à considérer comme contentieux emblématiques.

Absence de contentieux de série au niveau central. (Mais il existe des contentieux de série auniveau des services déconcentrés : voir par exemple la DRAM de Bordeaux, dans le domaine descontentieux de personnels (plusieurs dossiers contentieux de demandes d'indemnisation demutations portés au TA de Poitiers fin 2005 mais gérés par la DRAM en première instance) et dansle domaine des visas des décisions d'effectif où un syndicat maritime agit quasi systématiquementen demande d'annulation des décisions visées par l'administration.)

Détail des contentieux choisis

➢ « CHEVILLARD, Veuve BANCHERELLE » (jugé en 2006)➢ « CANON », Affaire MATIPO (jugé en 2005)➢ « EL AMRANI » (jugé en 2006)

117- Questions diverses

Domaine des contentieux les plus importants en nombre : la sécurité maritime (particulièrement lesauvetage en mer).

Thème des contentieux répétitifs : l'aptitude à la navigation des marins (domaine des gens de mer).

Les contentieux se gèrent au cas par cas : il existe beaucoup d'aléas et il est difficile de prévoir leurnombre d'une année sur l'autre d'où difficulté à trouver la bonne assise budgétaire pour lesprovisionner.

On constate une augmentation du nombre des contentieux, mais il faut tenir compte :

➢ de la récupération des compétences du bureau de l'inspection du travail maritime et descontentieux de plaisance;

➢ de la mise en place du système de suivi des contentieux (surtout depuis 2002, etsystématique depuis 2005 : toutes les affaires ne sont donc pas forcément recensées avant);

➢ du rythme des TA et CAA.

Le contentieux de la responsabilité pénale n'est pas très important en nombre, mais il existe uneextrême sensibilité des questions et des enjeux. Le travail sur ce type de contentieux est effectué eninterface avec la DAJIL.

134

Exemple : mise en examen de l'officier de permanence au CROSS ETEL dans l'affaire de l'Erikapour délit non intentionnel (abstention volontaire de prendre les mesures de sécurité [Art.223-7 duCode pénal]).

Provisions (année de mise en place du système) :

➢ pour 2006 (après inventaire des contentieux et identification des programmes) : 2 355 000 € ;

➢ difficulté pour provisionner car provision effectuée suivant le montant réclamé etl'éventualité de l'échec : qu'une estimation moyenne.

118- Situations et de processus d’insécurité juridique

Absence de culture juridique suffisante des agents (autres que ceux du bureau LM4) :méconnaissances dans les domaines juridique et contentieux.

Absence de pratique régulière des agents.

Constat général d'un manque de juristes au niveau central,

Délais d'exécution des décisions de justice dépassés (avec des intérêts moratoires majorés), mais :

- mise en place du système de la LOLF ;- manque de recul.

119- Pistes d'amélioration

Renforcement de la collaboration :

➢ avec la DAJIL ;➢ avec les autres départements ministériels (ministère de la justice notamment).

Recrutement ou formation nécessaire de spécialistes en matière pénale : les aspects pénaux sontimportants dans le droit maritime (aspects régaliens reviennent en force) et le besoin d'agentscompétents et qualifiés dans ce domaine est grand.

Amélioration de la maîtrise du traitement des dossiers contentieux

➢ Au niveau de la DAM : le greffe est bien organisé, même si un accès au SIJ est très attenducar il pourrait améliorer substantiellement le suivi des contentieux ; pour le calcul desintérêts moratoires et l'aide à l'exécution financière des décisions de justice, l'accès aulogiciel « TRIBUN » a été finalement récemment obtenu.

➢ Au niveau des services déconcentrés : une meilleure vision de leurs contentieux estnécessaire (en même temps, les services déconcentrés ont-ils les moyens suffisants enpersonnel pour qu'une personne à temps complet puisse se consacrer au suivi descontentieux et, plus globalement, à des tâches purement juridiques ?) ;

➢ Une démarche a été entreprise par la DAM pour connaître les contentieux des services

135

déconcentrés, mais ceux-ci tardent à répondre ; cette démarche doit néanmoins êtrepoursuivie.

12- Bilan de l'organisation de la fonction contentieuse

Mise en place un système de suivi des contentieux: Oui

Respect des délais (délais d'appel + délais d'application des décisions de justice)

Délais d'appel respectés.Délais d'application des décisions de justice dépassés (intérêts moratoires majorés).

Prévisibilité du coût budgétaire global de vos contentieux

Très difficile: certains contentieux coûteux sont imprévisibles, sans erreur de la part du ministère(exemple : Affaire « CHEVILLARD, VEUVE BANCHERELLE »).

Mécanismes d'alerte à mettre en place afin d'empêcher la découverte tardive d'affairescontentieuses importantes

Un système d'alerte est déjà mis en place (résumé d'analyse des contentieux en cours et dénoués).

Le système pourrait être amélioré par une meilleure information des affaires contentieuses en coursdans les services déconcentrés.

Définition d'une stratégie contentieuse (règlement amiable...)

Absence de politique générale bien définie sur ce sujet, les éventualités de transactions sont vues aucas par cas ; une seule transaction réalisée en 2003, diligentée en concertation avec le ministère dela Défense qui était également impliqué dans l'affaire en question, a été réglée en 2006 pour unmontant de 25 442,22 € et 133 441,31 € imputés sur le programme SAM de la DGMT/DAM.(Indemnisation des veuves de marins décédés suite à un accident dû au mauvais entretien d'unchenal par les services des phares et balises du ministère chargé de l'Equipement et un accrochageavec une ancre de marine propriété du ministère de la Défense).

Analyse systématique des contentieux dénoués : Oui.

136

II- Recencement des affaires contentieuses

Le tableau de recensement est complet.

Afin d'éviter les recoupements entre les différentes lignes du tableau, les affaires contentieuses à lafois enregistrées et closes dans la même année sont comptabilisées dans les affaires contentieusesjugées.

Les référés ne sont pas comptabilisés dans les affaires contentieuses en instance, puisqu'ils sontréalisés en parallèle à un recours au fond (qui est déjà comptabilisé).

Analyse

On constate une augmentation du nombre d'affaires enregistrées, en instance et jugées tout au longde la période.

137

2003 2004 2005 TOTAL MOYENNE

Transaction 1 0 0 1 0,33

Affaires contentieuses enregistrées 3 9 9 21 7

Affaires contentieuses en instance 15 18 22 18,33

Affaires contentieuses jugées 0 1 3 4 1,33

REP 9 16 19 14,66

RPC 9 12 15 12

Référés 1 0 1 2 0,66

Contentieux spéciaux [...]

Nombre 0 1 3 4 1,33

Motifs principaux de condamnation Erreur de droit

Montant des condamnations (en €) 2000 +12570 Non précisable

Nombre 0 0 1 1 0,33

Montant des réparations (en €) 1200 1200 400

Conseils extérieursNombre de dossiers concernés 0 0 0 0 0

Coût des conseils extérieurs (en €)

Recensement du nombre des litiges

Recensement par nature juridique des litiges

Contentieux où le ministre chargé des finances [...]

Contentieux de l'excès de pouvoir dans lequel (...]

Recensement des affaires jugées où l'Etat a été condamné

Moyen nouveau en cassation/

Défaut de motivation/ Mauvaise

appréciation des faits

Frais d'expertise (référé gagné)

14570 + Frais d'expertise

Recensement des affaires jugées où l'Etat a gagné et réparations

obtenues le cas échéant

Il y a eu 4 contentieux directement gérés au niveau central sur la période 2003-2005 :

2 en première instance :- « GRANDSIR » ;- « SYNDICAT MARITIME CFDT CHARENTE AQUITAINE » ;1 en appel : « CANON » ;1 en cassation : « GONIN ».

A ces contentieux gérés directement par la DAM, il est possible d'ajouter 4 autres contentieuxperdus où la DAM a été conseil des services déconcentrés.

Sur la période 2003-2005, on ne décompte qu'une affaire où l'application du droit n'est pas en cause: « CAMUGLIO » (avis médical contredit par expert judiciaire).

La majorité des contentieux perdus l'est en raison d'illégalités commises par les agents.

Le défaut de motivation (absence et manque) est le motif principal de condamnation.

Dans l'affaire « SOCIETE EUREX LIMITED (Affaire Navire Explorer) » l'Etat a gagné et obtenuune réparation (1 200 €).

Le ministère a mis cependant du temps à émettre le titre de perception lui permettant de récupérer lasomme (titre signé le 05/07/2006 par l'adjointe au chef du bureau comptable ministériel AF2), cequi s'expliquerait par :

- l'absence de culture du personnel en la matière ;- des problèmes techniques.

Pour cette affaire, on constate un autre problème : l'appel a été interjeté par l'avocat de la DDE de laRéunion, sans que la DAM en ait eu connaissance préalablement, d'où intervention en cours delitige pour la défense de l'Etat.

III- Audit juridique sur la période 2003-2005

31- Détail des contentieux gérés au niveau central et perdus sur la période 2003-2005

Un contentieux perdu en 2004

TA de Bordeaux (jugement du 29/04/04): « SYNDICAT MARITIME CFDT CHARENTEAQUITAINE » - Erreur de droit

Demande d'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel du 05/03/02 par lequel leMTETM a nommé les membres de la Commission régionale de conciliation de Bordeaux(navigation de commerce et de pêche maritime).

138

Annulation d'un arrêté pour erreur de droit (violation de l'article R.742-11 du code du travail) :« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que des membres désignés par le syndicat desmarins de la côte basque pour siéger à la Commission régionale de conciliation de Bordeauxcomme représentants du personnel navigant en ce qui concerne la pêche maritime avaient la qualitéd'employeur et relevaient de l'autre collège ; [...] qu'en retenant lesdites candidatures, le ME acommis une erreur de droit. »

Trois contentieux perdus en 2005

➢ TA de Nouméa (jugement du 25/10/02)/CAA de Paris (arrêt du 25/01/05): « Canon (affairenavire MATIPO) » - Mauvaise appréciation des faits

Déplacement d'office d'un navire abandonné.

Demande de réparation du préjudice subi lors du déplacement d'office du navire par le propriétaire.

Indemnisation pour mauvaise appréciation des faits de l'espèce (voir les contentieuxemblématiques).

➢ Conseil d'Etat, cassation (décision du 28/12/05): « GONIN » - Moyen nouveau en cassation

Par jugement du 29/04/03, le TA de Marseille fait droit à la demande de M. GONIN et demande àla la DDAM des Bouches du Rhône de délivrer au requérant copie de son contrat d'engagementmaritime visé par l'administration des affaires maritimes.

Inexécution du jugement : le requérant affirme qu'un tel contrat visé existe mais quel'administration refuse de le produire.

Nouveau jugement du TA de Marseille (09/11/04) enjoignant à la DDAM des Bouches du Rhônede délivrer au requérant copie de ses contrats d'engagement maritime dans un délai de 2 mois àcompter de la notification du jugement, sous astreinte de 50 € par jour de retard au-delà de ce délai(article L.911-4 CJA).

L'administration exécute le jugement en janvier 2005, mais le document transmis à l'intéressé estdépourvu de visa (le requérant réclame un document visé par l'administration) ; or, le contrat n'ajamais été visé par l'administration. Explication : s'agissant du visa par l'autorité chargée del'inspection du travail maritime d'un contrat de travail maritime, rien n'est dit de la forme que cetteapprobation doit revêtir (celle-ci peut dès lors être même orale, quitte à être prouvée ultérieurementpar tout moyen). Le contrat du requérant n'a donc jamais été revêtu du visa : le document estmatériellement inexistant en la forme.

Mais ce constat a été effectué postérieurement au délai d'appel dont disposait l'administration contre

139

le jugement du TA de Marseille du 29/04/03 : ce moyen n'a pas été soulevé devant les juges depremière instance et le jugement a force de chose jugée. L'administration se trouve donc dans unesituation où elle doit transmettre un document qui n'a jamais existé dans la forme réclamée.

Le ministère forme donc un pourvoi en cassation du jugement du TA de Marseille du 09/11/04, le23/12/04, en arguant de plusieurs moyens d'ordre public.

Décision du conseil d'Etat: rejet du recours en cassation du ministre et condamnation de l'Etat à 2000 € (frais irrépétibles).

Le juge de cassation, juge de l'exécution, s'il peut ordonner l'exécution de la chose jugée, n'a pas lepouvoir de remettre en cause les mesures décidées par le dispositif de la décision juridictionnelledont l'exécution est demandée. Le ministère ne peut notamment utilement soutenir à l'encontre dujugement attaqué que celui-ci serait entaché d'erreur de droit dès lors que le document en cause nerevêtirait pas un caractère administratif. De plus, le moyen tiré de ce que l'administration auraitexécuté le jugement du 29/04/03 en communiquant au requérant l'intégralité des documents en sapossession, invoqué pour la première fois en cassation, est à faire valoir le cas échéant, lors de laliquidation de l'astreinte à laquelle procédera le tribunal administratif de Marseille.

Ce contentieux est emblématique d'un dysfonctionnement de l'administration au niveau de ladéfense des intérêts de l'Etat : les services déconcentrés n'ont pas soulevé un moyen déterminant enpremière instance, qui aurait pu être encore soulevé en appel si ce dernier avait été interjeté. Face àces faits accomplis, l'administration centrale essaye in fine un recours en cassation en invoquant desmoyens nouveaux d'ordre public, pour contrer la condamnation sous astreinte, mais sans succès.

Toutefois, il importe de souligner qu'en cours d'instruction la Commissaire du Gouvernement avaitenvisagé de faire droit à la demande du Ministre et que, lors du prononcé de ses conclusions, elleavait évoqué cette possibilité avant de lui substituer une autre proposition.

L'administration se trouve donc dans la situation absurde d'avoir à défendre, trois ans après sapremière condamnation, lors de la liquidation de l'astreinte par le tribunal administratif, que ledocument à produire sous astreinte est inexistant, qu'elle a exécuté autant qu'il lui étaitmatériellement possible le jugement, et demander, comme suggéré par le CE, une modification del'astreinte dans les conditions prévues par l'article L. 911-7 du CJA.

➢ TA de Paris (jugement du 02/02/05): « GRANDSIR » - Absence de motivation

Décision d'autorisation de licenciement (22/05/92) [inspection du travail maritime : compétence enpremière instance].

Le requérant fait valoir que la décision de licenciement prise par l'administration ne lui a jamais éténotifiée (requête du 02/04/01).

Sur le recevabilité du recours : aucun AR ne figure au dossier (la preuve de la notification ne peut

140

donc être apportée par l'administration). Les délais de recours contentieux n'étant pas opposables,ils n'ont pu commencer à courir et la décision litigieuse n'est toujours pas devenue définitive : dèslors, le requérant est toujours recevable à en demander l'annulation lorsqu'il a introduit sa requête 9ans plus tard.

Sur la légalité de la décision litigieuse :

1. il est constant que la décision litigieuse ne mentionnait pas les voies et délais de recours,pas plus d'ailleurs que la lettre du 26/03/98 en portant communication, en méconnaissancedes dispositions de l'article R 421-5 CJA ;

2. il manque le motif d'autorisation de licenciement pour motif économique (décisionentachée d'un défaut de motivation de nature à entraîner son annulation.

Annulation de la décision d'autorisation de licenciement neuf ans plus tard, pour défaut demotivation. Aucun frais pour l'Etat.

32- Détail des contentieux perdus où la DAM a été conseil des services déconcentrés sur lapériode 2003-2005

4 contentieux perdus en 2005

➢ TA de Montpellier (jugement du 29/09/05): « BOMPARD » - Absence de motivation

Demande de dérogation aux conditions de moralité pour l'accès à la profession de marin : décisionde rejet du DIDAM

Décision de rejet se contentant d'informer le requérant de la décision du Directeur RégionalLanguedoc Roussillon, sans être matérialisée autrement que par un échange de courrier.

Annulation de la décision sur la base d'un défaut de motivation : la DRAM n'a pas motivé sadécision de refus selon les critères que retient le juge administratif. Condamnation à 1 000 € pourles dépens.

Plus problème de transmission du dossier par les services déconcentrés à la DAM pour l'appel(envoi du seul projet de mémoire en défense par les services déconcentrés ; manquent : le dossiercomplet et le jugement)

➢ TA de Bastia (ordonnance du 01/08/05): « CAMPOS »- Excès de pouvoir manifeste

Deux décisions du chef du CSN :

• retrait du permis de navigation du navire « U San Paolu » (18/07/05)

141

• interdiction de prendre la mer avec ce navire (21/07/05)

Référé-liberté.

Suspension des deux décisions :

« Considérant que [...] les décisions attaquées sont entachées d'illégalités graves et manifestes etportant [aux droits du requérant] une atteinte disproportionnée par rapport aux objectifs qu'ellessont supposées rechercher ; que la décision du 18/07/05 n'est légalement motivée ni en droit, ni enfait dans la mesure où elle ne répond pas à des impératifs de sécurité et où [le requérant] ne refusepas de régler les honoraires de l'expert ; que la seconde décision n'a d'autre but que de masquerl'illégalité flagrante de la motivation de la première décision »

Acte manifestement illégal (utilisation par l'administration des prérogatives que la loi lui aattribuées en matière de sécurité pour régler un litige d'ordre strictement privé)/ 1000 € (fraisirrépétibles).

Courrier du bureau LM4 (08/08/05) ; dans son mémoire en défense (au fond), le chef du CSNdevra :

• apporter la justification de la décision prise en fait et en droit à partir de la réglementationqu'il est chargé d'appliquer

• répondre aux accusations très préjudiciables à l'administration des affaires maritimes quantaux liens de parentés allégués entre l'expert et l'inspecteur du CSN, ainsi qu'au surprenantrégime dérogatoire dont aurait bénéficié l'armateur depuis 2001.

➢ TA de Bastia (jugement du 07/07/05) : « CAMUGLIO » - Contre-expertise judiciaire

Décision d'inaptitude (08/07/03)

Avis de la commission médicale contredit suite à l'expertise judiciaire reconnaissant l'aptitude durequérant.

➢ TA de Basse-Terre (jugement du 26/05/05) : « COOLSAET » - Défaut d’information desmoyens de recours

Décision d'inaptitude.

D'après l'article 26 de l'arrêté du 16/04/86 relatif aux conditions d'aptitude physique à la professionde marin à bord des navires de commerce, de pêche et de plaisance (dans sa rédaction modifiée du27/04/90), la constatation de l'aptitude physique à la navigation appartient aux médecins des gensde mer. Ce texte institue une Commission médicale régionale d'aptitude physique (CMRA),composée de trois médecins. Toute inaptitude totale à la navigation proposée par le médecin desgens de mer est soumise à la commission : le dossier est étudié sur pièces, sauf en cas de demande

142

expresse du marin ou de demande du président de la commission.

Il ressort de ce texte que le marin a le droit de demander à la CMRA de ne pas se prononcer sur lesseules pièces de son dossier ; mais, pour ce faire, il doit avoir été préalablement informé :

• de l'avis du médecin des gens de mer constatant son inaptitude totale à la navigation ;• de ce que la CMRA est saisie de cet avis.

En l'espèce, le requérant n'a été informé ni de l'avis du médecin des gens de mer constatant soninaptitude totale à la navigation, ni de la tenue réunion de la CMRA dont il n'a appris l'existenceque postérieurement à la réunion : « [le requérant] n'a pas été mis en mesure de demander à la CMRA de ne pas statuer sur les seulespièces de son dossier et a été privé d'une garantie prévue par un texte consistant à pouvoir êtreexaminé personnellement. »

Annulation de la décision pour défaut d'information des moyens de recours et convocation à unenouvelle visite médicale.

143

IV- Entretiens à la DAM (mai-juin 2006)

41- Entretien du 31 mai 2006 entre M. Serge Guilbaud, chef du bureau des affaires juridiqueset contentieuses et M. Jean-xavier Lichtlé, vacataire dans le cadre de la mission d'évaluation

Présentation de la DAM

La DAM est une des directions de la DGMT (avec la DTFC et la DTMRF). Avec la nouvelleorganisation, même si elle connaît des interactions au niveau juridique avec la DAJIL, la DAMdispose d'un bureau juridique attaché à la sous-direction des activités littorales et maritimes dont ledomaine de compétence s'est développé vers les problématiques plaisance et de police maritime(police des pêches, police des navires, actions de l'Etat en mer, police de l'environnement marin).

Ses grandes activités concernent : • la sécurité maritime ;• les gens de mer ;• les affaires littorales et maritimes.

La sous direction de la sécurité maritime « produit » avant tout un droit d’adaptation issu des ordresjuridiques international et communautaire ; il s'agit, par exemple, des contrôles de sûreté portant surles navires français et autres navires (code ISPS), du sauvetage en mer (conventions internationalessur la sauvegarde de la vie humaine en mer -CROSS) des contrôles des navires dans le cadre de lasécurité (délivrance de titres de navigation).

La sous-direction des gens de mer s'occupe de l'élaboration des règles de délivrance des brevets,dans un cadre toujours international -convention STCW où les règles sont fixées par l'OIT- etcommunautaire ; au cœur de ce droit, on recense ce qui a trait à la vie de l'équipage (qualification,formation, etc.) et au droit de travail (relation Etat/Armateur/Marin). Cette sous-direction comprendles services de l'inspection du travail maritime qui élabore une réglementation spécifique au secteurmaritime, compte tenu des particularités des conditions de travail à bord des navires.

La sous-direction des affaires littorales et maritimes est une structure « support » au service del'administration centrale et des services déconcentrés des affaires maritimes : les directionsrégionales des affaires maritimes (DRAM) et les directions départementales des affaires maritimes(DDAM). Il s'agit d'un service qui s’occupe du budget (programme SAM), mais aussi de la gestiondes moyens nautiques des affaires maritimes en charge de la police en mer.

Le bureau des affaires contentieuses

Il fait partie de la sous-direction des affaires littorales et maritimes. Il traite du contentieux desdécisions ministérielles relevant de la direction (dès la première instance) et du contentieux de

144

l'appel des services déconcentrés. Il fait également du conseil juridique et intervient, en amont ou enaval, au titre de la qualité de la réglementation dans la certification des textes élaborés par les sous-directions « productrices de normes ». Le bureau des affaires juridiques de la DAM a également encharge le suivi du système pénal maritime, dont l'organisation doit faire l'objet d'une réforme.

Il existe donc un bureau juridique clairement identifié, où les contentieux sont traités par domaine(selon des choix d’organisation). Les mémoires en défense sont faits à la DAM ; les services de laDAM produisent également des mémoires contentieux en matière communautaire (dont lesconsidérations ne sont pas strictement juridiques mais ont également traits à des aspectsd'organisation, sociaux ou autres).

Il s'agit d'un bureau composé au total de cinq agents à plein temps (dont quatre catégorie A). Tousces agents ont une formation juridique universitaire mais ne sont pas repérés comme juriste au titredes grilles des métiers de la fonction publique. Un agent (catégorie B) est plus particulièrementspécialisé dans le contentieux, les autres collaborateurs étant polyvalents (contentieux, qualité de laréglementation et conseil).

Cette organisation (où certains agents font à la fois du contentieux et de la réglementation) pourraitparaître inadaptée au regard de certains modes d'organisation ; tel n’est cependant pas le cas pour laDAM car les cadres sont expérimentés et peuvent donc faire appel, par grands domaines decompétences, à plusieurs aspects de leur métier : contentieux, qualité de la réglementation ouconseil. Il est riche d’associer la qualité de la réglementation et le contentieux (pour avoir un retourd’expérience des textes élaborés par les sous-directions). Cependant, ce n’est pas simple à mettre enplace ; mais, si les retours des contentieux ne sont pas formalisés, les réglementations sont trèsanciennes ce qui permet de connaître les retours contentieux malgré tout.

Difficultés rencontrées

Au plan juridique, l'exercice de transposition du droit communautaire est difficile, compte tenu,notamment, du caractère interministériel des différentes modalités de l'intervention publique en meret sur le littoral. L'efficacité de ce dispositif repose sur la collaboration interministérielle (avec leSGMer), car les affaires sont transversales.

Par exemple, la directive 2005-35, qui a pour objet d'harmoniser au niveau européen les règlesvisant à sanctionner les rejets illicites des navires, repose sur trois aspects :

• les rejets polluants [au sens de convention MARPOL]• la coopération des différents ports• le code de l’environnement (et les sanctions prévues).

Ce travail d’interprétation (MARPOL/ droit pénal…) implique donc de développer les contactsinterministériels. Mais la démarche opérée dépasse le cadre strictement juridique, puisque toutetransposition comporte également des aspects techniques et d'opportunité.

145

On constate que, lorsque les besoins deviennent plus spécialisés (par exemple, dans le domaine dela politique pénale maritime), et que, par conséquent, l'élaboration de la norme technique estmoindre, les aspects strictement juridiques sont renforcés (cohérence des règles, application descritères de légistique).

De plus, le travail de transposition des directives est difficile, car il ne faut pas modifierl’organisation existante.

Modalités d'élaboration des textes

Les textes sont élaborés par les sous-directions. Certains textes sont conçus et élaborés par le bureaujuridique. Les mécanismes d'ajustement entre bureaux rédacteurs et le bureau juridique n'existentpas si ce n'est sous la forme classique de l'arbitrage.

Dans l'élaboration du texte, le bureau juridique est une sorte de prestataire de service qui doit bienidentifier l'objet de la commande de la sous-direction pour répondre exactement à ses besoins, aurisque dans le cas contraire de provoquer des difficultés.

Explications des modifications apportées à des textes récemment rédigés

Le contexte juridique étant en évolution permanente, il est généralement nécessaire de modifierplusieurs fois un texte nouveau pour aboutir à un résultat juridiquement satisfaisant. Ce contextecomplique le travail d’élaboration des normes et participe à la complexité du droit.

Mais les contexte n’est pas seul en cause : à la DAM, le droit se complexifie également du fait desdifficultés à transposer à temps les directives européennes.

Contentieux traités dans le bureau LM4

En stock d’affaires « vivantes », il y a environ 30 affaires contentieuses, soit à peu près 60 affaires(enregistrées, en cours et terminées) sur la période de trois années prévues pour l'étude.

Il existe plusieurs tableaux de suivi des contentieux : un agent du bureau est spécialement affecté àcette tâche.

Contentieux emblématiques

Il existe deux types de contentieux emblématiques.

D’une part, le contentieux de la sécurité maritime : quand un bateau mis en service, il doit avoir desautorisations, fournies à partir d'un rapport et de certificats transmis par l’armateur et dressés parune société de qualification. Les enjeux sont importants, avec un volet réparation civile et, en cas denaufrage, un volet pénal.

146

D’autre part, le contentieux de la responsabilité pénale : par exemple, le dossier de l'Erika (directeurdu CROSS ayant coordonné les opérations de sauvetage mis en examen, pour délit nonintentionnel). En droit pénal, il existe une extrême sensibilité des questions : ce n'est pas tant lenombre des litiges qui importe que leur sensibilité (travail effectué en interface avec la DAJIL).

Contentieux importants en nombre

Les contentieux importants en nombre concernent la sécurité maritime (particulièrement lesauvetage en mer : vies humaines, activité économique des victimes…).

Contentieux répétitifs

Il existe des contentieux répétitifs, notamment en matière d'aptitude à la navigation des marins (lesautorisations délivrées par les affaires maritimes génèrent beaucoup de contentieux) ; mais il n’y apas de contentieux de série.

Faiblesse au niveau juridique de la DAM

Comme on peut le remarquer, il existe beaucoup d’aspects pénaux dans le droit maritime. La DAMa grand besoin d'agents compétents et qualifiés dans ce domaine. Certes, cette direction fait ducontentieux, du conseil et de la qualité de la réglementation ; mais les aspects régaliens reviennenten force (contraventions, délits), qui interviennent dans le domaine des libertés publiques.

Le domaine pénal est un sujet auquel les ingénieurs ne sont pas forcement sensibilisés car ilsprivilégient davantage les aspects techniques ; or, un autre aspect de la sécurité maritime se situedans la répression, la sanction et le contrôle. Par exemple, quels moyens juridiques a-t-on pourimmobiliser un navire ? Il s'agit de la mise en œuvre de pouvoirs de police, qui demandent de réunirdes compétences propres au niveau central (celles-ci existent mais elles sont sur le terrain).

Nous avons donc non seulement besoin de personnels raisonnant en termes techniques (ingénieurs),mais également d'agents appréhendant les situations davantage sous des aspects de gestion et desanction. Dans ce domaine, on constate un manque de juristes au niveau central, ce qui oblige àrenforcer les collaborations avec les autres directions « ressources de l'Equipement » (DAJIL) ainsiqu’avec les autres départements ministériels (ministère de la Justice).

42- Entretien du 12 juin 2006 entre Mlle Cécile Coraboeuf, chargée de suivi des registres dubureau et M. Jean-Xavier Lichtlé, vacataire dans le cadre de la mission d'évaluation

Missions de Cécile Corabeuf

Entre autres choses (recherches de documentation juridique administrative et rédaction de quelquesfiches conseil par exemple), je m'occupe spécialement du suivi des registres du bureau,

147

particulièrement des registres contentieux.

Prévision du nombre de contentieux chaque année

Les contentieux se gèrent au cas par cas. Il existe beaucoup d'aléas et il est difficile de prévoirprécisément leur nombre d'une année sur l'autre.

Litiges gérés

Les litiges gérés par le bureau LM4 proviennent des recours formés par des syndicats ou desparticuliers à l'encontre de l'administration et des services des affaires maritimes. Le bureauintervient comme conseil vis-à-vis des dossiers contentieux gérés par les services déconcentrés ouinstruit lui-même certains dossiers.

Les litiges que nous gérons dans ce bureau se présentent sous forme de conseil et de contentieux.

Il n'y a pas de transactions (sauf une en 2006).

Recours à des conseils extérieurs

Il est fait appel exceptionnellement à des conseils extérieurs (en concertation avec la DGPA). Il estpossible d'avoir un exemple récent avec un contentieux jugé aux Prud'homme.

Suivi des contentieux des services déconcentrés (DRAM/ DDAM)

La DAM est compétente en appel : le bureau n'est donc pas informé de tous les contentieux, sauf encas d'appel ou de compétence dès le premier ressort. Il arrive malgré tout que nous soyons informésd'un contentieux lorsque nous sommes sollicités par les services déconcentrés pour conseil.

Les jugements sont normalement envoyés au ministre dans 90 % des cas (approximation). Mais ilarrive que :

• on ignore où le jugement a été envoyé en DAC (méconnaissance provisoire d'uncontentieux, retrouvé tardivement) : cela est dû à des problèmes d'aiguillage de courriersinternes au ministère ;

• les contentieux soient envoyés uniquement aux services déconcentrés (avec un relais quin'est pas toujours suivi) : même si c'est assez exceptionnel, cela est dû à des erreurs degreffe. Ce problème peut être préjudiciable pour la connaissance de nos contentieux : dansce cas, nous pouvons ignorer totalement l'existence d'un contentieux. De plus, si les servicesdéconcentrés renvoient l'accusé de réception, le délai d'appel commence à courir.

Il n'est donc pas possible d'avoir une vision exhaustive des contentieux. Les informations dans cedomaine sont partielles.

148

Relations avec les services déconcentrés s'agissant des contentieux

Comme je l'ai déjà dit, nous avons un rôle de conseil auprès des services déconcentrés lorsqu'ilssont compétents en première instance, mais qu'ils rencontrent des difficultés ou qu'ils ont desinterrogations sur l'état du droit. Mais il est à déplorer que les services déconcentrés n'informentsouvent l'administration centrale des difficultés rencontrées que tardivement, lorsqu'ils sont acculés.

Sur le plan organisationnel, les services déconcentrés n'ont pas de service spécialement affecté auxcontentieux (sauf dans le domaine des contentieux ENIM). Cela peut provoquer des difficultés :quand un jugement nous parvient, je demande automatiquement aux services déconcentrés leurmémoire de première instance, les conclusions du commissaire de gouvernement et le dossier aufond complet. Mais il est parfois difficile d'obtenir des réponses dans les temps, voire même derecevoir une réponse.

Respect des délais

Les délais d'appel sont respectés : j'indique dans un tableau la date à laquelle la décision estnotifiée.

Le respect des délais d'exécution de justice est difficile : aujourd'hui, il est certain que les délaissont dépassés, avec des intérêts moratoires majorés. Mais on ne peut pas dire qu'il en sera toujoursainsi : le système de suivi se met en place, même si l'on manque encore de recul (mise en place dela LOLF, qui pose des problèmes d'adaptation).

Principales difficultés rencontrées

Il y a d'abord le manque de communication. Il faudrait que :• la DAM et les services déconcentrés communiquent mieux entre eux ;• les services de l'administration (DAM + services déconcentrés) et les greffes fassent le

même effort (erreurs de greffe précitées, toutes les informations recherchées [codeSAGACE] ne sont pas toujours en ligne...).

Il existe également un manque certain de connaissance de ce que font le uns et les autres au sein duministère (en interne). La communication entre services d'administration centrale pourrait êtreaméliorée, ce qui éviterait parfois de transmettre les réponses hors délai, faute d'une organisationfluide et de réactivité (quand un service reçoit un contentieux pour lequel il n'est pas compétent, ilmet parfois du temps à le transmettre au bon service).

Le bureau connaît en ce moment un problème relatif aux courriers qui lui sont adressés : depuis ledébut de l'année, 18 courriers non destinés lui ont été transmis. Une centaine de courrierscontentieux sur lesquels nous n'étions pas compétents ont été dénombrés depuis avril 2005. Je suisobligée, à chaque fois, de les transmettre moi-même au service compétent et je me heurterégulièrement au problème de savoir précisément : qui fait quoi au ministère et à qui adresser leplis? J'ai donc pris l'initiative d'établir un recensement des services qui traitent des contentieux au

149

ministère, à partir des décrets et arrêtés d'organisation ; la réalisation de ce tableau aura nécessitédans l'ensemble plus d'une semaine complète, pris sur le temps de travail.

Suivi des contentieux

Les contentieux sont répertoriés dans des tableaux. Il n'y a pas de logiciel particulier utilisé à laDAM (travail artisanal sur « WORD » et « EXCEL »).

Les contentieux sont suivis année par année : ils sont classés chronologiquement, à partir de la dated'enregistrement de l'affaire. Il n'y a pas de système d'entrée, de stock, ni de clôture des affaires,mais il est tout à fait possible de modifier le tableau pour faire apparaître ces données.

Des informations sur les contentieux sont consultables par l'ensemble des agents de la DAM. Maiscertaines informations ne sont consultables que dans une sous-direction (ALM, SM, GM, MAI,SSGM, MSI) ; il existe également des registres communs sur le réseau du bureau, consultables etmodifiables par tous les agents d'un même bureau, mais non consultables par les autres bureaux (ilpourraient l'être cependant, mais cela pose des problèmes en terme de publication, de publicité et demasse de travail interne au bureau ; en même temps, il n'y a pas beaucoup de demandes).

Les registres permettent de recenser divers types de litiges : • déchéances de propriété de navires (un navire abandonné par son propriétaire, auquel on

retire le droit de propriété) ;• contentieux.

Il y est indiqué : • la requête (formulation initiale) ;• le fondement de la requête (fait ou acte générateur de dommage) ;• les dates clefs des procédures contentieuses (dates de requête, d'ouverture du dossier, de

rédaction des mémoires, d'audience, de jugement/arrêt/décision, de notification...).

Les registres contentieux sont "découpés" par zone (Méditerranée, Manche, Atlantique), enprévision de leur envoi aux services déconcentrés, afin qu'ils vérifient la bonne adéquation entrel'étude faite au niveau central et leurs données. Ce système se met actuellement en place, mais leservice consulté n'a pas encore répondu malgré les sollicitations (DRAM Aquitaine). Il n'est doncpas encore possible de vérifier la justesse des tableaux, en l'absence de retour des servicesdéconcentrés. Mais il est à prévoir que les services déconcentrés ne seront pas en mesure derépondre, en raison de l'absence de suivi de leurs contentieux (il n'est pas sûr qu'il existe et lesilence des services déconcentrés ne rend pas optimiste).

Analyse systématique des contentieux en cours ou dénoués

Les contentieux sont analysés, ce qui permet de déceler les contentieux récurrents sur un thème. Parexemple, lorsqu'un même texte a été plusieurs fois mis en cause, l'information est envoyée au

150

bureau techniquement compétent pour revoir le texte, c'est-à-dire sa rédaction ou l'encadrement deson application.

Les contentieux font également l'objet d'un résumé d'analyse. Si l'on met en ligne ces résumés (surl'intranet), ils pourraient servir aux services déconcentrés ; mais leur mise en place est très longue etl'on manque de personnel (le Bureau DGMT/SG/AG3 [Bureau des politiques de communication etde documentation] a été fusionné à l'arche). Si cette mise en ligne était faite, il suffirait d'effectuerdes mises à jour régulières et d'envoyer des informations aux services déconcentrés.

En cas de difficulté, on pourrait également songer à rattacher cette bande de donnéesjurisprudentielles sur les affaires maritimes au système du portail juridique, qui est déjà en place etfait l'objet d'une mise à jour toutes les semaines.

Le système d'information juridique (SIJ)

Le SIJ est attendu avec impatience, même s'il y aura certainement des difficultés à homogénéiserl'ensemble (en raison de la particularité des affaires maritimes).

Il y aura certainement un problème de conservation des données enregistrées pour le bureau LM4s'il n'y a pas de reprise automatique : à moins d'accepter de perdre les anciennes données et de neretenir que les données nouvelles, il faudra certainement insérer les données manuellement (maisnous n'avons pas le temps de le faire nous-mêmes) et, pour ce faire, recruter un vacataire.

Pour alimenter la banque de données du SIJ, deux possibilités sont envisageables : •ou bien il faut des juristes dans les services déconcentrés pour l'alimenter (chaque servicedéconcentré intègre directement les données) ;•ou bien ce travail revient à l'administration centrale (pour cela, il faut que les donnée soienttransmises).

La première solution est davantage conforme à l'esprit de la déconcentration et de ladécentralisation.

Relations avec la DAJIL

Le bureau LM4 a beaucoup d'échanges avec la DAJIL, notamment avec les bureaux :•EDP2 : conseil et défense des agents ;•ASP3 : qualité de la réglementation ;•le Centre de Ressources Documentaires Administratives et Juridiques (CRDAJ).

Evolution constatée en matière contentieuse

Tous services confondus, le nombre de contentieux depuis 1997 est environ de 70.

151

On constate une évolution douce du nombre de contentieux, due peut-être à la récupération decompétences (le Bureau de l'inspection du travail maritime et les contentieux de plaisance [quirevenaient avant à la DTMPL]).

Il y a plus de conseil maintenant car les agents ont davantage de missions sur le terrain (les affairesmaritimes comprennent en tout environ 2000 agents [DAC + services déconcentrés]). Cetteaugmentation de l'activité du Bureau LM4 provient :

• d'une part de la modification de la réglementation remise en cause par des normeseuropéennes, qui orientent les missions des agents des services déconcentrés et, notamment,qui ont pour effet d'obliger les agents à consacrer leur temps en priorité à réaliser descontrôles plutôt qu'à des tâches administratives "pures" de traitement des contentieux ;

• d'autre part de l'absence de pratique régulière ou de la méconnaissance des agents dans ledomaine juridique et contentieux.

43- Entretien du 12 juin 2006 entre M. Jean-Louis Munoz, chef du bureau des affairesfinancières, des moyens des services déconcentrés et du contrôle de gestion, et M. Jean-XavierLichtlé, vacataire dans le cadre de la mission d'évaluation

Principale difficulté posée par la LOLF

Désormais, chaque programme est cloisonné et supporte une partie des contentieux. Cela poseproblème lorsqu'un contentieux se termine par une condamnation plus lourde que prévue : ladécouverte tardive d'une somme importante à verser pour l'exécution de la décision de justice estdélicate, car l'enveloppe budgétaire ne l'a pas prévue.

Mais les problèmes rencontrés ne sont pas dus à la mise en place de la LOLF en elle-même : le vraiproblème est qu’on ne pourra jamais budgétiser précisément la totalité des contentieux sur uneannée. La seule différence qu’apporte la LOLF est désormais l'absence de crédits non limitatifs.

Prévision des contentieux

Il est très difficile de trouver la bonne assise budgétaire pour une année, malgré les prévisions.Certains contentieux explosent les chiffres sans qu'il y ait d'erreur de notre part : par exemple,l'affaire CHEVILLARD, veuve BANCHERELLE (cf. contentieux emblématiques).

Une réserve pour aléa de gestion était jusqu’à présent constituée, mais il convenait de relativiser saportée : pour l'année 2006, par exemple, l'aléa de gestion (qui se montait à 900 000 €) a été consacré au paiement d'un seul contentieux, qui s'élevait à 7 000 000 € !

Il s’agissait d’un contentieux sur les quotas de pêches (CJCE, Affaire C-304/02, « Poissons soustaille ») : la France a été condamnée dans un arrêt du 12/07/05 pour ne pas avoir exécuté un arrêt enmanquement de 1991, qui constatait un défaut d’application des normes communautaires préservantles ressources halieutiques en interdisant la pêche et la commercialisation de poissons inférieure à la

152

taille minimale autorisée.

Il n'y aura plus de réserve pour aléa de gestion après 2006.

Autres difficultés

A ce problème de prévision des sommes à consacrer au paiement des contentieux s'en pose un autre: le niveau d'acculturation des agents dans le paiement des intérêts moratoires (compétence quiéchouait antérieurement à la DAFAG). Mais cette dernière compétence commence à être acquise.

Respect des délais d’exécution des décisions de justice

Pour l'instant, nous n'avons pas de décision de justice non exécutée. Mais si le problème se pose uneannée et que les fonds viennent à manquer pour le paiement d'une décision, il est certain qu'il faudraoutrepasser la logique de la LOLF et trouver une autre logique programme (l'arbitrage du SG, enfaisant jouer la solidarité ministérielle). C'est un problème de disponibilité budgétaire.

Les contentieux qui sont gérés en première instance sont payés à ce niveau : cela fait gagner dutemps dans l'exécution du jugement.

En revanche, à partir du moment où le dossier a été géré au niveau central, la décision est payée àce niveau.

44- Entretien du 12 juin 2006 entre Mme Danielle Giraud (attachée d'administration centrale,rédactrice juridique, et M. Jean-Xavier Lichtlé, vacataire dans le cadre de la missiond'évaluation

Est-il possible aujourd'hui de rédiger seul un texte ?

Avant, un seul service pouvait rédiger seul un texte. Dans ce cas, les rédacteurs sont généralementréticents aux modifications. Mais le temps où un bureau rédigeait seul un texte est révolu.

Aujourd'hui, lors de la rédaction d'un texte, il y a :1.un dialogue interne (en l'occurrence, entre GM et LM)2.une version forcément transmise à la DAJIL, car celle-ci émet des avis sur la qualité juridiqued'un texte.

A la DAM, la DAJIL est toujours associée en amont : elle est prévenue du projet de rédaction d'untexte dès qu'un projet suffisamment élaboré a été rédigé, si bien que plusieurs échanges informelspeuvent intervenir avant réception par la DAJIL d'une demande d'avis, préalable à l'envoi d'uneversion définitive pour consultation hors du ministère.

153

Lorsque la DAJIL reçoit une demande d'avis sur un texte, ce dernier ne devrait pas lui êtretotalement inconnu.

Quelle est l'utilité de ce travail ?

Ces dialogues sont importants. Outre les problèmes de formulation (qui se posent même chez desjuristes très compétents, mais qui, à un moment donné, peuvent perdre leur distance critique vis-à-vis du texte), un manque de prévisibilité ou d'anticipation d'une évolution peuvent forcer lesbureaux rédacteurs à corriger un texte pourtant nouveau.

En matière juridique, mon expérience est qu'un texte peut généralement se lire de plusieursmanières (ce sont des questions d'interprétation). Refuser de soumettre le contenu d'un textenouveau à une lecture extérieure est pernicieux : cela revient à ne retenir qu'une vision du texte.

Avez-vous des interrogations concernant le travail avec la DAJIL ?

J'en aurais deux principales.

D'abord, lors de l'élaboration du Programme de Travail du Gouvernement (PTG), la DGPA/DAJILfixe les priorités et précise les textes qui feront l'objet d'une consultation au Conseil d'Etat. Maisqu'en est-il d'un texte prêt, même non inscrit au PTG : peut-il également être envoyé ?

Ensuite, sur le plan de l'organisation logistique, il serait logique que les services techniquess'occupent de la saisine des organismes professionnels et que la DAJIL se charge de la saisine duConseil d'Etat et des Services du Premier Ministre. Qu'en est-il réellement ?

Avez-vous des remarques à formuler en ce qui concerne la rédaction des textes ?

Il manque une équipe de juristes qui fasse des études d'impact : un texte s'insère dans un contextejuridique, ce qui implique d'avoir une vue plus vaste dépassant celle d'un seul bureau.

Le SIJ ne pourrait-il pas répondre à ce besoin ?

A mon avis, non. Une étude d'impact a certes besoin d'apports extérieurs mais, tel que le SIJ estconçu (pour ce que j'en sais, ayant peu travaillé sur ce dossier), la problématique me sembledifférente.

Le SIJ a pour objet de recenser les contentieux par grands thèmes, ceci sous forme informatisée enfaisant apparaître un maximum de renseignements pertinents. Il s'apparenterait plutôt à une base desuivi jurisprudentiel.

La pratique du SIJ (ou de toute autre base de jurisprudence), tout comme la lecture de revuesjuridiques, permettent de « penser » à de multiples questions qu'un projet de texte va

154

obligatoirement poser : la régularité du processus consultatif préalable, la base légale du texte, lestransferts de compétence à des autorités déconcentrées, la conformité aux grands principes du droitadministratif ou du droit pénal... De ce point de vue la « pratique de la jurisprudence », quelle queforme qu'elle revête, est très nécessaire : elle « aiguise » les réflexes, mais elle ne les crée pas. C'estpourquoi une lecture à plusieurs d'un texte est indispensable et nul système informatisé ne pourra, àmon sens, y pourvoir aussi efficacement.

155

Pièce jointe 11

DIRECTION DE LA SECURITÉ ET DE LA CIRCULATION ROUTIÈRES (DSCR)MONOGRAPHIE

La fonction juridique et contentieuse à la DSCR

Compte rendu de l'entretien du 26 juillet 2006 avec M. Chazeau, chef du bureau de la législation etdu contentieux, Mme Cohen, responsable de la cellule « contentieux », Mme Vayssié, chargéed'études contentieuses, et MM. Dos Santos et Lichtlé (Vacataires dans le cadre de l'instanced'évaluation)

1- Organisation, moyens et fonctionnement de la fonction contentieuse à la DSCR

11- Organisation

La cellule des affaires contentieuses est rattachée au bureau de la législation et du contentieux.

Deux agents de formation universitaire en droit (niveaux DEA et maîtrise de droit) sont chargés dutraitement des contentieux et du conseil juridique en matière contentieuse.

12- Le suivi des affaires contentieuses

Il existe un tableau de suivi des contentieux (type WORD), nominatif ; ce système a été mis enplace en 1992, lors de l'apparition du permis à points (les affaires sont enregistrées au moment de laproduction du mémoire).

Le logiciel « TRIBUN » est utilisé exclusivement pour les calculs (indemnités, frais justice…)

La cellule « contentieux » a conservé depuis 1998 sur ce tableau la mémoire des contentieux passés,avec un listing quasi complet.

Outre la gestion des affaires courantes (environ 15/20 contentieux en cours), ce système de suivipermet de répertorier et de suivre des contentieux se développant sur plusieurs années souvent dusà l’action répétitive de plaideurs acharnés (Absence de statistiques).

13- Recours à des conseils extérieurs (avocats) et coût

L'expérience fâcheuse et coûteuse du recours à un avocat n'a pas été reconduite.

14- Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions administratives

Le mauvais aiguillage des contentieux:

156

• au ministère par les greffes• à l’intérieur même du ministère, et plus particulièrement entre la DGR et la DSCR, mais

actuellement il y a même des contentieux de l'ex DTT, de la DGUHC, de la DGPA qui sontdétournés sur la DSCR, et vice-versa ;

• entre ministères, plus particulièrement avec l’intérieur.

15- Relations avec les préfectures.

Bonne collaboration des services de façon générale (informations, communication des dossiers…) ;cependant, nombre de préfectures ne disposent pas de juristes aguerris et formés au contentieux(cela est problématique en raison du cadre donné au contentieux dès la première instance, puisqu'enappel seuls les moyens de même nature juridique peuvent être soulevés).

2- Difficultés rencontrées au niveau juridique

On constate une accélération de la production normative (la multiplication des textes génère descontentieux) ; les textes actuels sont de bonne facture, même si un problème subsiste avec lesarrêtés et circulaires antérieurs à l’an 2000.

Certains arrêtés ne couvrent pas toutes les situations et sont de rédaction trop vague ; à titred’exemple, le système d’échange du permis de conduire nécessite un renouveau de réglementation :ainsi, comment peut-on pour un réfugié politique exiger que le titre soit authentifié par l’Etatd’origine ?

Les circulaires, pour nombre d’entre elles, ne sont pas publiées et donc inopposables.

La réglementation des experts automobiles est en construction : la Mission est récente et est dotéepour ses experts d’un pouvoir disciplinaire ; c’est au fil des décisions de justice (ordonnances enréférés suspension pour la plupart) que la Commission nationale prend la mesure des modificationsde réglementation indispensables et du nécessaire respect des droits de la défense (motivation,respect du contradictoire, communication de toutes les pièces du dossier…). Les vices de procéduresont à l'origine de la perte de la très grande majorité des référés sur des dossiers pourtant solides surle fond.

La cellule fonctionne en sous-effectifs : la pratique des référés (parfois même des référés liberté) aaccentué la pratique du dossier traité dans l’urgence (référés/ appels/ mises en demeure). Le cadreresponsable de la cellule ne peut plus que s’occuper du contentieux en question, en délaissant sesautres activités (études, articles, etc.) ; de plus, les envois et photocopies de dossiers, ainsi que touteautre maintenance, est aux mains des 2 juristes.

Constat que le moteur de l'action des services est avant tout financier (ceci va être accentué avec laLOLF) ; or il y a des prestations certes sans importance financière, mais qui sont des principesfondamentaux à défendre en termes de sécurité routière.

Jusqu'à présent, l'engorgement des juridictions administratives palliait le manque d'effectifs; depuisla multiplication des cours administratives d’appel, le Conseil d'Etat instruit et se prononce dans desdélais très raisonnables. Or les dossiers devant Conseil d'Etat sont la plupart du temps la défense de

157

textes importants pour la sécurité routière et donc très sensibles ; le service travaille de plus en plusdans l'urgence.

L'Insuffisance des moyens en personnel.

Les problèmes de communication (notamment, manque de retour d'information de la part desservices déconcentrés).

2 – Le contentieux de la DSCR

La DSCR a en charge le contentieux généré par l’activité des diverses sous-directions et relatif à cetitre à la réglementation des véhicules et leur équipement, à l’enseignement de la conduite, àl’exploitation routière, à l’activité de communication de cette direction très médiatisée et, enfin, àl’activité à proprement parler réglementaire de modification et d’application du code de la route.

Le contentieux est très diversifié et se place sur le terrain des disciplines juridiques les plus variées :pénal, sécurité sociale, commercial, marchés publics, fiscal…

Enfin les droits administratif, communautaire et européen sont le creuset permanent del’argumentation juridique du contentieux DSCR.

21- Les contentieux concernent :

• tout ce qui a trait aux véhicules et à leur équipement : agrément des contrôlestechniques, homologations, titres de conduite (carte grise, mais aussi permis de conduire) ;des contentieux aussi inédits que le probléme de la norme photo (voile et turban sikh), ouencore la réception par type ou à titre isolé ; contentieux ayant des implicationscommunautaires du fait du principe de la libre circulation des marchandises (véhicules) ;

• tout ce qui a trait au conducteur (enseignement et conditions d'obtention du permis deconduire) : enseignement de la conduite, agrément auto-école et enseignants, organisationdes examens des usagers et examens des moniteurs (BEPECASER, BAFM) ; contentieuxdes médecins siégeant aux commissions médicales du permis de conduire (contentieux desdécisions d’inaptitude physique mais aussi du préjudice né de leur non affiliation au régimegénéral sécurité sociale et IRCANTEC) ;

• tout ce qui concerne l’action communication sécurité routière : campagnes decommunication (droit image, respect de la personne humaine, respect des marques AOC…);

• tout ce qui concerne l’exploitation de la route : signalisation, marchés publics dans lesdomaines des infrastructures et de la vidéosurveillance, arrêtés d’interdiction decirculation PL ; autorisation des transports exceptionnels, décisions préfectorales concernantles candidatures de garagistes aux dépannages sur autoroutes…

• tous les recours pour excès de pouvoir (REP) contre les textes issus de la grandeproduction réglementaire de la direction : les REP s’agissant des décrets sont toujoursgagnés (ceintures de sécurité, radars, forfaitisation des amendes, grande vitesse..) ;

• tous les contentieux qui concernent les professionnels de la route : il en est ainsi desagréments des experts en automobiles (contentieux important actuellement et alimentant lesréférés suspension.

158

D’une façon générale, l’ensemble de l’activité de la direction est susceptible de générer descontentieux : ainsi, dans le cadre d’un programme d’action de l’Etat initiant dans chaquedépartement des enquêtes mettant en évidence les facteurs graves voire mortels, le dépôt d’unemarque par nos services a donné lieu à des demandes de convention de « reconnaissance de droitsantérieurs » par une société internationale, laquelle prétend qu’un risque de confusion est possibleavec sa propre marque (epca / EPCA).

On constate un contentieux de masse important : les échanges de permis de conduire étrangers, quiont supplanté les examens BEPECASER et BAFM (masses financières en jeu pas importantes).

On constate également un contentieux de série : la grève des inspecteurs du permis de conduire en2002 (perte de chiffre d'affaire des auto-écoles).

En ce qui concerne les commissions médicales, les médecins travaillent en libéral, mais lesconditions du lien de subordination sont réunies ; ce sont des salariés de l’Etat (arrêts en 1993 de laCour d'appel [chambre sociale] de Paris et de la CAA de PARIS) ; condamnation de l’Etat à réparerle préjudice du fait de la perte de pension des médecins : il s'agit d'une quinzaine de dossiers ; pourles 6/7 dossiers de l’année 2005, la somme versée à ce titre s’est montée approximativement à 250 000 €.

-Pour un contentieux à venir du fait de l’activité de ces mêmes commissions médicales, la loi definancement de la Sécurité Sociale pour 1999 du 23 décembre 1998 a annulé les créances relativesaux cotisations sociales, majorations de retard, etc. non réglées à la date du décret (publié le 19janvier 2000). Reste à définir, par accord entre ministères concernés (Transports, Intérieur,Economie), la procédure actuelle de liquidation et de paiement des cotisations, puisqu’endéfinitive, l’Etat est toujours dans l’illégalité et, depuis le décret, ne règle aucune cotisation fauted’assiette.

En masse, les contentieux les plus importants concernent :

• les échanges de permis de conduire ;• les experts automobiles ;• les retraits d'agrément.

Sont considérés comme « emblématiques » les contentieux concernant

➢ les commissions médicales déjà pointé par Cour des Comptes➢ des contentieux exceptionnels, à fort enjeu économique (et/ou) politique.

22- Situations et de processus d'insécurité juridique

La grande majorité des contentieux perdus provient :

• en ce qui concerne les décisions individuelles, de vices de forme ou de procédure : absencede motivation pour des décisions défavorables, incompétence du signataire, non respect ducontradictoire, non communication de la totalité du dossier...

• en ce qui concerne les textes, de la non publication au JO de circulaires, de textes obsolètes(ainsi, dans le domaine des échanges de permis, ce qui met sur le même pied réfugié

159

politique et autre étranger...), de conflit d’autorités (ainsi, des textes sur l’honorabilité de lafonction d’enseignant de la conduite [auto-école] permettent de retirer l’agrément en cas decondamnation, mais le délinquant sollicite et obtient dans la grande majorité des cas dumagistrat devant les instances judiciaires l’effacement de la peine sur le casier judiciaire[B2] ; le retrait d’agrément de l’enseignant délinquant n’est plus possible en contraventionavec les dispositions législatives et réglementaires du code de la route). Pour la productionrécente (depuis le permis à points), les textes au niveau des décrets et des arrêtés, dans leurquasi-totalité, n’ont pas été censurés (vitesse, radars, ceinture, casque, forfaitisationamendes..).

Dans le cadre de la prévention du contentieux, la cellule, après analyse, répercute au service (sous-direction) gestionnaire les conséquences d’un arrêt désavouant l’action de l’administration ; ouencore, elle attire l’attention sur une situation pouvant générer du contentieux. Si cette alerte n’estparfois pas suivie d’effet, tout du moins dans l’immédiat, cela tient parfois à des circonstances defait : ainsi l’assiette des cotisations sociales à payer pour les médecins doit être définie par réunionsinterministérielles ; cependant, tant que les désaccords persistent, il y a un risque important de voirl'administration être prise en défaut.

Lorsque des pratiques administratives pallient les vides juridiques, c’est la jurisprudence qui, dansun premier temps, précise les limites.

23- Améliorations possibles des prestations juridiques des agents de la DSCR

Les motifs de condamnation récurrents concernent la légalité externe des actes (des vices de forme,comme la violation de procédure, motivation en droit et en fait des décisions individuellescommunication du dossier entier...), mais ce travers est en voie d’amélioration.

Au niveau contentieux, les relations avec le ministère de l'intérieur restent à améliorer, les rapportsne sont pas toujours placés sur un pied égalitaire.

24- Amélioration de la maîtrise du traitement des dossiers contentieux

Toutes les juridictions n'utilisent pas le code « SAGACE », qui est pourtant nécessaire maisseulement en appoint ; en effet, « SAGACE » fournit une fiche d’information succincte etimmédiate, mais ce système, bien que nécessaire, n'est pas suffisant à lui seul : la relationentretenue avec le greffe est nécessaire et permet de résoudre nombre de problèmes .

3- Bilan de l'organisation de la fonction contentieuse

Mis en place un système de suivi des contentieux : Oui (bureautique).

Respect des délais (délais d'appel + délais d'application des décisions de justice).

Délais impératifs (appels du ministre, référés, mise en demeure…) respectés, même si des erreursde greffe existent.

Délais d'exécution des décisions de justice honorés avec parfois un peu de retard (sauf en ce quiconcerne le calcul des indemnités des médecins, où les services ont été à la limite de l'astreinte).

160

Prévisibilité du coût budgétaire global de vos contentieux

Les enjeux de la DSCR ne sont pas financiers mais de principe.

Mécanismes d'alerte à mettre en place afin d'empêcher la découverte tardive d'affairescontentieuses importantes

Il faut que les textes soient bien rédigés et solides, que les décisions individuelles soient bienmotivées… sinon, toute défense est difficile voire impossible ; en revanche, en ce qui concerne lesautres contentieux, ils sont totalement inattendus (ainsi : APIVIR/ mais aussi action récursoireSWISS LIFE suite à l'incendie et au vandalisme de véhicules GPL/ ou encore revendicationd’antériorité de marque par société internationale « European Petrochimical Association » contrenotre marque « ecpa »...).Le SIJ apparaît être un outil très complet ; la DSCR espère que son utilisation sera simple.

Définition d'une stratégie en matière de règlement amiable

Absence de transactions.

Analyse systématique des contentieux dénoués: Bien sûr.

161

Pièce jointe 12

DIRECTION DU TOURISME

MONOGRAPHIE

Compte rendu de l'entretien du 26 juillet 2006 avec Madame Tuton

1- Organisation, moyens et fonctionnement de la fonction juridique et contentieuse

Au sein de la direction du tourisme, les sous-directions concernées par les procéduresprécontentieuses et contentieuses sont :

•celle de l'administration générale et de l'évaluation interne ;•celle des politiques touristiques.

Les décisions prises pour le tourisme le sont par les préfets de département (qui ont la charge ducontentieux en première instance) et concernent essentiellement la délivrance d’autorisationsadministratives aux professionnels du tourisme ; il existe un délégué régional au tourisme, auniveau de la région (services déconcentrés du tourisme), mais qui n'a pas de charges contentieuses.

Elles concernent également les décisions et actes pris par l’administration centrale (contrat detravail, marchés…).

La fonction juridique et contentieuse est regroupée depuis 2001 au sein de la sous-direction del'administration générale et de l'évaluation interne au bureau des affaires juridiques, ducontentieux et des affaires communautaires

Ce bureau compte :

4 juristes de catégorie A:• le chef de bureau ;• une chargée de mission des affaires communautaires ;• une chargée de mission pour les contentieux et les affaires juridiques ;• une chargée de mission pour la codification (code du tourisme) et les affaires juridiques ;

une catégorie B chargée d'études documentaires ;une caégorie C secrétaire à mi-temps.

Le niveau de formation juridique des agents est divers : bac, licence, DEA, doctorat.Formation permanente pointue.

Un système « maison » de traitement des contentieux permet d'établir un tableau de suivi descontentieux, ce logiciel permettant quelques applications réduites telles que la comptabilisation dunombre de contentieux et interventions sur le dossier.

162

Ce tableau de suivi n'a qu'une utilité pratique, il ne permet en rien de dresser des provisions qui nesont effectuées qu'eu égard à certains contentieux à fort potentiel financier (trois dossiers).

Le recours à des avocats est rare : il n'a eu lieu que deux fois sur notre période d'étude, pourl'affaire « CAMS » (domaine de la propriété intellectuelle, honoraires d'environ 25/30000 €) et pourun dossier de personnel des années 90 (contractuel travaillant à l'étranger et demandant des salairescomplémentaires – Affaire YEPEZ).

Avec les greffes des juridictions administratives, il existe quelques problèmes de notifications etd'aiguillages (les greffes adressent parfois à l'Arche les courriers, ce qui fait que la DT les reçoitavec environ un mois de retard).

Quand la notification est faite au cabinet du ministre, les services ne signent pas les accusés deréception.

En première instance, le contentieux afférent au tourisme est pris en charge par les préfectures.Au sein de leurs services, des spécialistes s'occupent des différents domaines pouvant générer ducontentieux, mais ces spécialistes ne rédigent pas les mémoires (il faut leur rappeler qu'il y a desdélais à respecter : parfois, absence de mémoire en défense/ aujourd'hui, la DT a des échanges, cequi n'était pas le cas avant 2001). La DT apporte son soutien, en cas de besoin.

2- Le contentieux dont le bureau des affaires juridiques, du contentieux et des affairescommunautaires a la charge

Il est de nature très diverse et transversale. Il est classé par thèmes :

➢ fonction publique (qui concerne les CDD spécifiques à la DT, les contrats du personnel àl'étranger et les marchés) ;➢ camping (qui concerne les classements et, en particulier, les décisions de déclassements) ; il fautnoter que, dans ce type de contentieux, il y a un partage de compétence avec la DGUHC. Lesdécisions de déclassement sont spécialement motivées en raison d'un problème d'urbanisme (parexemple : déclassement en raison du non respect des autorisations d’aménager) ;➢ hôtellerie (qui concerne les classements) ; très peu de contentieux, qui n'évoluent pas en appel ;➢ voyage (qui concerne, d'une part, l'application de la loi tourisme [par exemple, contestation suiteau retrait d'une licence d'agent de voyage], d'autre part, l'autorisation donnée à des organismeslocaux de tourisme de vendre des produits (commercialisation des produits touristiques contestée auregard du droit de la concurrence) ;➢ marchés publics (non respect des procédures des marchés publics) ; deux affaires ;➢ Commission Nationale de l'Équipement Commercial (CNEC), instituée par le Code de commerce(recours d'un hôtelier auquel la Commission départementale d’équipement commerciale (CDEC) arefusé une autorisation d’exploitation commerciale : la décision prise par la Commissiondépartementale de l'équipement commercial peut être contestée par le professionnel devant laCNEC dont le secrétariat est assuré par la DT, dont la décision peut elle-même être contestéedevant le CE [intervention alors de la DT]) ;➢ Autres : regroupant des domaines tels que le droit des propriétés intellectuelles (affaire« CAMS » : brochures destinées au public délivrées par les organismes de tourisme), ou encore lesexamens professionnels (affaire « EXEHIAN » : examen de guide interprète régional).

163

Les domaines contentieux les plus sensibles concernent :

➢ le personnel du ministère délégué au tourisme ;➢ le secteur des activités voyage ;➢ les classements d’équipements touristiques.

3- Difficultés rencontrées au niveau juridique

Sur les procédures

La multiplicité des textes, notamment sur les procédures de traitement des demandes et recours : lesprocédures législatives et réglementaires sont d'ordre général et transversal, avec toutefois desspécificités (par exemple, le délai de réponse de quatre mois pour le préfet à une demande delicence d’agent de voyage ; en absence de réponse, la demande est réputée accordée).

La DT a la gestion de son personnel propre, par exemple le personnel à l'étranger (contratspécifique relevant du ministère chargé des affaires étrangères).

Sur le fond

Le problème le plus important concerne la complexité et la diversité des dossiers (pour chacun, uneréglementation différente : personnel [affaires étrangères, CDD tourisme, CDI, modalités derecrutement des délégués régionaux du tourisme...], camping, voyage (activité commerciale :concurrence, réglementation du commerce [droit des sociétés et droit des assurances], marchéspublics... Pour gérer ces contentieux, la DT est seule.

Autres difficultés

En ce qui concerne les campings, tous ont un classement tourisme après obtention d’autorisationd'aménager, qui relève de la compétence des préfectures et du maire (code de l'urbanisme) : tous lescontentieux arrivent à la sous-direction de l'urbanisme, qui réoriente les contentieux à la DT pourattribution (conflit de compétences); or, le problème ne porte pas sur le classement mais bien surl'autorisation d'aménager. La DT s'appuie sur les observations du préfet dans les mémoires endéfense de première instance, la DT n’ayant pas compétence pour défendre une procédured’autorisation d’aménager.

Des procédures précontentieuses existent (recours gracieux et hiérarchiques), mais ce sont lesservices en charge des professionnels qui sont chargés d’examiner les dossiers ; le systèmecommence à rentrer dans l'ordre et à ne plus poser de problème (car méconnaissance au départ deces procédures).

Deux types de contentieux « emblématiques » peuvent être relevés :

• le camping ;• le voyage.

Le camping est un contentieux caractéristique des fragilités du ministère, puisqu'il souligne

164

l'incapacité de deux directions du ministère à collaborer entre elles, afin de gérer au mieux lesintérêts de l'État (la sous-direction de l'urbanisme refusant de traiter ce type de contentieux).

Le type de contentieux « camping » est le plus important en nombre (13 contentieux en 2004).

4- Situations et processus d’insécurité juridique

Le tourisme est une industrie transversale, la collaboration interministérielle y est donc trèsdéveloppée, avec des réglementations qui se chevauchent (par exemple, un hôtel classé tourismepeut être déclassé pour un motif de sécurité publique). La DT intervient en fin de chaîne.

Améliorations possibles des prestations juridiques des agents de la DT

Le motif de condamnation récurrent est le vice de forme (illégalité externe de l'acte) ; par exemple :fermeture d'un camping dans l'Hérault par décision du préfet, en prévention des risques (zoneinondable), mais il n'a pas saisi la Commission départementale de l'action touristique : illégalitéexterne de l'acte.

Le manque d'effectif au contentieux est problématique ; il existe une réelle carence de compétencecomplémentaire des agents (davantage de juristes spécialisés en droit privé, en réponse à ladiversité des matières traitées [droit des sociétés, droit des associations...]).

Absence de diffusion suffisante de la culture juridique : les juristes sont souvent consultés en avaldes projets de textes.

5- Bilan de l'organisation de la fonction contentieuse

Mise en place un système de suivi des contentieux : oui, bureautique.

Respect des délais (délais d’appel + délais d’application des décisions de justice)

Les délais d'appel sont respectés.Les délais d'application des décisions de justice ne posent pas non plus de problème (souvent desdécisions annulées, sans grand enjeu financier ; c'est le préfet qui prend en charge les fraisirrépétibles).

Prévisibilité du coût budgétaire global de vos contentieux

Il n'y a que des frais irrépétibles, mais on constate leur augmentation de manière systématique.

Mécanismes d’alerte à mettre en place afin d’empêcher la découverte tardive d’affairescontentieuses importantes

Un traitement pointu des demandes adressées aux services préfectoraux et à l’administrationcentrale.

Une rigueur dans la prise d’actes et de décisions.

165

Définition d'une stratégie contentieuse (règlement amiable…)

Absence de transactions (sauf une en 2000, concernant un accident de voiture avec un particulierqui n'a plus pu exercer son activité professionnelle).

Analyse systématique des contentieux dénoués

Oui, mais pas sur tout : principalement le contentieux lié aux personnels et au secteur du voyage(analyse des jugements, puis note écrite au cabinet), sinon pour de grosses affaires. Ces documents ne sont pas envoyés aux préfectures (non concernées par les dossiers depersonnels).

166

167

Pièce jointe n° 13

ETABLISSEMENT NATIONAL DES INVALIDES DE LA MARINE

MONOGRAPHIE

Cette monographie a été établie à l'issue de l'entretien du 8 septembre 2006 entre Mme JosianeMonlezun, chef du bureau du contentieux de la sécurité sociale des marins, et M. Jean-XavierLichtlé, Vacataire dans le cadre de la mission d’évaluation;

I- La fonction juridique et contentieuse à l'ENIM

L’ENIM bénéficie d’un régime spécial (décret n°53-953 du 30/09/53) en raison de sa doublecasquette :

•établissement public administratif (EPA) ;•direction d’administration centrale du ministère de l’équipement.

Le bureau du contentieux de la sécurité sociale des marins regroupe la fonction juridique et traiteles contentieux.

Il compte 7 personnes en tout :

• le chef de bureau et 1 adjoint ;• 5 autres personnes se répartissant en 3 pôles contentieux (tiers responsables, général et

incapacité).

Seule le chef de bureau a une formation universitaire en droit. Les autres agents ont été formés« sur le tas »: aucune formation dispensée par le ministère ne correspond au besoin de ce bureau ;finalement, ce sont les avocats spécialisés qui travaillent avec l’ENIM qui donnent des conseils(analyse de jurisprudence, organisation…), ce qui permet au personnel de s’améliorer. Cesformations ne coûtent rien car les cours de formation sont effectués de façon gracieuse par lesavocats.

Système de suivi des affaires contentieuses

Il n'existe pas de logiciel : le traitement est bureautique (EXCEL). Tout le système de suivi a étéconçu et mis en place par le bureau lui-même.

Le document élaboré grâce à ce suivi des contentieux est transmis aux services déconcentrés (enlecture seule) par internet tous les trimestres.

Recours à des conseils extérieurs (avocats) et coût

168

Oui. Le bureau s’est constitué un réseau d’avocats sûrs : il faut savoir s’entourer par la mise enplace d’une politique de recrutement. Les avocats sélectionnés sont des gens en qui le bureau aconfiance ; quand un avocat a été mauvais, il n’est pas reconduit. Le bureau tourne avec unetrentaine d’avocats ; la valeur ajoutée est réelle.

Montant total des honoraires en 2004 :

• 51 640 € pour le contentieux général,• 11 093 € pour le contentieux où les tiers sont responsables,• pour le contentieux de l’incapacité, l’ENIM est défendu par les personnels de 1ère instance et

par le bureau du contentieux en appel.

Montant total des honoraires pour 2005 : 62 577€.

Montant des condamnations de l’ENIM au titre de l’article 700 du NCPC : 6 950€

Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions civiles

Difficultés d’aiguillage anticipées grâce à une communication permanente avec les servicesdéconcentrés : un système lourd a été mis en place avec succès, puisqu’il est demandé aux servicesdéconcentrés de prévenir le bureau dès réception d’un avis de recours en première instance ; ilsenvoient leurs mémoires en défense à l’ENIM, qui vérifie la bonne tenue de chaque mémoire (lestrois parties obligatoires [« Faits et procédure » ; « Discussion » ; « Conclusions »], l’adresse del’ENIM, le support [des pages blanches]) et donne son conseil. Cette démarche qualité évite uncertain nombre de difficultés.

Relations avec les services déconcentrés concernant le contentieux

Le bureau et les services déconcentrés ont systématiquement sur un même dossier le même degréd’information ; la mise en place du tableau de suivi des contentieux est l’outil qui permet lefonctionnement de ce système et a des effets très positifs.

L’organisation a été très lourde à mettre en place, mais elle est essentielle au niveau de lacommunication : dès qu’un avis de recours arrive un dossier est ouvert en centrale : les servicesdéconcentrés envoient leurs informations (il arrive que l’ENIM informe également les servicesdéconcentrés lorsqu’une juridiction s’est trompée et a envoyé en centrale un document qui devaitêtre envoyé en déconcentré : ainsi, le système mis en place jugule les erreurs de greffe). Il y acommunication en permanence entre la centrale et les services déconcentrés.

Ce système pourrait apparaître comme une nouvelle centralisation. Outre le fait que cette« centralisation » ne touche qu’un domaine particulier (le domaine contentieux), cette organisationest bénéfique car elle permet d’anticiper de nombreux problèmes, notamment celui de la solituded’un service déconcentré qui ne possède pas forcément les moyens en personnel pour gérer uncontentieux.

Il serait souhaitable que le document bureautique de suivi des contentieux soit mis en ligne (pourl’instant, il est envoyé chaque trimestre par internet). L’idéal serait de constituer une banque de

169

données jurisprudentielles (c’est la prochaine étape, en 2007) : il est important au soutien d’unpourvoi de savoir que des arrêts ont déjà été rendus sur un sujet et de donner un maximumd’informations, les tribunaux y sont sensibles.

La constitution d’une banque de données serait rendu possible par le SIJ, qui aurait l’intérêt d’êtreun outil existant (on n’a pas à le concevoir : concevoir une banque de données prend beaucoup detemps, alors que les agents ne sont déjà pas très nombreux).

Le bureau a pris l’initiative de voir comment les TA travaillent (Code « SAGACE ») et les a copié :des documents types ont été conçus, placés dans le dossier même, qui récapitulent la trame d’undossier pour chaque type de contentieux (cf. annexe) ; désormais, il suffit d’ajouter à la main lesdates (par exemple : ouverture du dossier, appel, date d’audience, etc.). Ces documents types ont étéégalement envoyés aux services déconcentrés et demande leur a été faite de les remplir : l’initiativea été un succès (rendu possible uniquement grâce à une bonne communication et d’excellentsrapports).

II- Les contentieux

21- L’ENIM gère deux types de contentieux qui concernent la sécurité sociale des marins etdonnent lieu à des recours pour excès de pouvoir (contestation par l’administré d’une décision derejet) :

• l’assurance prévoyance ;• les retraites.

Il y a trois branches de contentieux :

• les contentieux où les tiers sont responsables ;• le contentieux général ;• les contentieux de l’incapacité.

a) Contentieux où les tiers sont responsables : l’un des assurés est victime d’un accident où untiers est responsable (en raison d’un accident, d’un naufrage [exemple récent : le « Klein Family »],d’une rixe, etc.).

La procédure se décompose en deux temps :

• essai de règlement amiable avec l’assurance adverse ;• en cas d’échec, commencement d’une phase contentieuse avec le dépôt de la plainte de

l’administré (le TI et de TGI sont compétents Cela a été le cas par exemple pour le Kleinfamily, affaire pour laquelle il y a eu l’ouverture d’une procédure pénale (car il y a eu mortsd’hommes) et d’une procédure civile. L’ENIM porte plainte contre les armateurs des naviresresponsables pour récupérer les sommes versées (secours, pension temporaire d’orphelin etpension de veuve [définitive, sauf en cas de remariage : mais l’ENIM ne tient pas compte duremariage dans l’estimation qu’il fait du montant du préjudice]). L’estimation dupréjudice du « Klein Family » se monte à 1,5 millions d’Euros.

170

Les procédures civile et pénale peuvent durer très longtemps.

b) Contentieux général : ce contentieux est généré par une décision administrative de rejetconcernant l’ouverture du droit à la prévoyance ou à la retraite. L’évolution de la société fait quel’on constate une augmentation des contestations des décisions de rejet : les marins font de plus enplus de recours en saisissant le tribunal des affaires de sécurité sociale; c’est la DDAM qui vadéfendre l’ENIM devant les juridictions de première instance (en représentant le directeur del’ENIM).

Le bureau SSM 4 vérifie toujours :

• que les documents transmis au tribunal et à la partie adverse le sont sur un support papierblanc (important en terme d’image), avec l’adresse de l’ENIM (pour éviter les problèmesd’aiguillages) ;

• que le mémoire en défense comporte trois parties : • faits et procédure ; • discussion : on part toujours du réglementaire (+ on joint les photocopies des pages du

code de pension des marins car il s’agit d’une réglementation particulière et lesjuridictions n’ont pas forcément en leur possession les textes [celui de la prévoyancedate de 1938 et celui de la retraite date de 1968]) ; puis on applique au cas d’espèce :cette démarche est intéressante car elle permet de se rendre compte d’une erreurcommise ;la décision de rejet peut être réformée pour donner droit à l’assuré qui vaensuite se désister de l’instance.

Ces vérifications participent d’une démarche qualité. Le bureau est très vigilant sur les questions defond comme de forme (par exemple : signature avec le cachet de l’administration, justificationd’une délégation de signature, etc. afin d’éviter que le juge ne puisse s’engouffrer dans une faille).

Quand le tribunal rend son jugement, lorsque la solution est favorable le bureau ne fait qu’attendrepour voir si l’appel est interjeté ; en revanche, si la solution est défavorable, appel estsystématiquement interjeté (compétence de l’ENIM à Paris).

En appel, les intérêts de l’ENIM sont confiés au personnel du bureau et à des avocats et encassation à maître DELAPORTE.

c) Contentieux de l’incapacité : un marin est rendu inapte à la navigation, il peut contester le tauxd’inaptitude (en effet, si ce taux est inférieur à 10 %, il ne donne pas droit à pension). Cetteprocédure est initiée devant le Tribunal du contentieux de l’incapacité (TCI) ; ce sont lescorrespondants de l’ENIM sur le littoral qui le représentent ; en revanche, en cas d’appel, l’ENIMest compétent devant la Cour Nationale de l’Incapacité et de la Tarification de l’assurance desaccidents du Travail (CNITAAT) à Amiens (cette cour traite de l’ensemble des appels et estcomposée d’un magistrat professionnel, de deux assesseurs (professionnels) et d’un médecin. Cecontentieux se développe de plus en plus

22- Dossiers emblématiques

Un contentieux emblématique (en raison de son importance financière) : le recours contre lerecouvrement de cotisations dans l’Outre-mer (850 000 €). Ce contentieux ne sera pas étudié car

171

l’enjeu financier est nul pour le ministère : c’est l’EPA qui paye, ce qui est possible grâce audébours du contentieux des tiers responsables qui couvre à la fois les salaires et les honoraires desavocats.

23- Recensement des affaires contentieuses

Augmentation (voire explosion) du nombre de contentieux sur la période 2003-2005 :

NATURE DES CONTENTIEUX

Contentieux où lestiers sont

responsablesContentieux général Contentieux de

l’incapacité

Année2003 998 531 942004 1067 559 1462005 1098 598 193

Augmentation sur la période 10 % 12,62 % 105,32 %

Cette augmentation a demandé au bureau un surcroît d’organisation.

NATURE DES CONTENTIEUX

Contentieux où lestiers sont

responsablesContentieux général Contentieux de

l’incapacité

Nombre dedossiers vivants

2004 5592005

Nombre dedossiers

définitivementjugés

2004 371 234 33

2005

Nombre decontentieux

gagnés

2004 78 10

2005Nombre decontentieux

perdus

2004 27 6

2005Nombre de

désistements2004 104 172005

Incompétence 2004 232005

Irrecevable 2004 22005

En 2005, le nombre de dossiers traités s’élève à 1766 :

- contentieux général : 565- contentieux technique : 183- contentieux tiers responsable : 1 027.

De plus, on constate également une évolution du contexte général : en ce qui concerne lesnaufrages, les armateurs travaillent de plus en plus à l’américaine ; désormais, ils mettent de

172

l’argent sur la table (ex : « PEPE RORO») : quand le commandant maltais a été condamné au pénal,les familles des disparus ont accepté de transiger au civil (mais uniquement après la condamnationpénale).

24- Gestion des contentieux

Il faut toujours vérifier que les contentieux sont bien motivés (ne pas faire du contentieux inutile) ;mais il est important, lorsque l’administration a raison, d’effectuer encore un travail de terrain(convoquer la personne et lui expliquer pourquoi elle a tort) : c’est une question d’image, il ne fautpas maltraiter mais expliquer (cette politique contentieuse porte aujourd’hui ses fruits : cf. lenombre de désistements en 2004 et 2005) ; de plus, lorsque l’administration s’est trompée, il estimpératif de faire droit à la demande dans les meilleurs délais.

III- Existence de situations et de processus d'insécurité juridique

31- Outre une connaissance partielle des procédures civiles, on est toujours rattrapé par lescontentieux : il est important de s’en préoccuper comme d’une fonction à part entière ;aujourd’hui, la hiérarchie y est plus sensible et attentive.

Après une prise en main difficile, le bureau est aujourd’hui sur la bonne voie. Mais l’impulsiondonnée dépend pour une large part de la personnalité du chef de bureau qui imprime sa volonté : ilfaudrait que le travail ne dépende pas que de la volonté des personnes (et que les améliorationsapportées ne soient pas perdues).

Il est important que la fonction contentieuse soit distincte de la fonction de réglementation. Lafonction contentieuse est une fonction à part entière, qui ne doit être ni négligée, ni absorbée (avecla fonction de réglementation, par exemple) : l’option de la séparation a été choisie à l’ENIM car onne peut être juge et partie ; en revanche, il est absolument nécessaire de bien communiquer avec lesservices qui rédigent la réglementation : le contentieux arrive en dernier, des conseils peuvent êtredonnés aux bureaux chargés de la réglementation. Le bureau du contentieux possède une visiond’ensemble puisqu’il se situe au bout de la chaîne ; le bureau a pu récemment désamorcerl’apparition d’un contentieux de série grâce à l’étude des avis de recours (dépôt de 10 recourscontre des décisions de rejet) : l’économie pour l’administration n’est pas négligeable et l’imagedonnée de l’administration est positive (car elle montre qu’elle parvient à reconnaître ses erreurs età réagir dès qu’elle perçoit son erreur) ; en terme d’image, il est mauvais de faire du contentieuxpour faire du contentieux.

Le chef de bureau peut être un néophyte (on peut toujours s’approprier une réglementation), mais ilvaut mieux mettre en place quelqu’un qui connaît déjà le terrain et la réglementation : le chef debureau gagne alors en qualité, en rapidité, il connaît le réseau. Il est aussi important de nommer unjuriste, rompu au raisonnement juridique.

Un bon suivi des contentieux et une bonne réactivité sont essentiels : il ne faut pas oublier quederrière chaque contentieux, il y a un administré qui réclame le service auquel il a droit ; quand unadministré est allé jusqu’au bout d’un contentieux, l’administration a l’obligation d’en tirer desréflexions destinées à améliorer son action : un contentieux doit être prétexte à réflexion.

Il faut faire des efforts en ce qui concerne la forme des décisions individuelles (par exemple, la

173

motivation des décisions de rejet).

Il y a un fort roulement au sein du ministère : il faut que agents restent plus longtemps en place (enmême temps, une question de statut intervient parfois et oblige à partir). L’enjeu est avant tout celuide la mémoire des dossiers, surtout au niveau de la centrale.

Plus spécifiquement à l’ENIM : l’armateur est en droit de saisir le navire (une saisie conservatoire) ;l’ENIM est créancier privilégié, mais aujourd’hui ce privilège est remis en cause par un avocat, enraison des normes européennes.

En ce qui concerne les recours abusifs : avant, le bureau ne demandait pas de frais irrépétibles surce fondement, mais aujourd’hui il le fait sur le fondement de l’article 700 du nouveau code deprocédure pénale. L’administration doit savoir se défendre (cependant, le bureau n’a jamaisdemandé d’indemnisation sur le fondement d’un surcroît d’activité).

32- Améliorations possibles des prestations juridiques des agents de l’ENIM

Les formations ; mais il y a maintenant des acquis (à ne pas perdre cependant).

Le système d'information juridique devrait permettre des améliorations.

IV- Bilan de l’organisation de la fonction contentieuse

Mise en place d'un système de suivi des contentieux: Oui (bureautique).

Respect des délais (délais d'appel + délais d'exécution des décisions de justice)

Il n’y a pas de problème avec les délais d’appel (bien que le délai ne soit que d’un mois : la raisonest qu’il est fait appel systématiquement sur tous les jugements perdus, puis, au besoin, désistementpar la suite).

Les délais d’exécution sont respectés : 3 mois (délai suspensif). Il faut faire l’effort voulu derespecter toujours ces délais : il s’agit d’une question d’image de l’administration avec lesadministrés ; quand on perd, on exécute : le service est avant tout celui de l’administré ; quand onne parvient à remplir cette obligation, il faut s’organiser : on recrute, on se débrouille avec sahiérarchie pour prouver que le besoin est ici et pas ailleurs (c’est-à-dire qu’on jusitifie d’un bonfonctionnement). Avoir tort et perdre un contentieux n’est pas mauvais en terme d’image ; enrevanche, ne pas reconnaître une erreur et tarder à exécuter une décision de justice est très malressenti par les administrés.

Prévisibilité du coût budgétaire global de vos contentieux: Pas de réponse

Mécanismes d'alerte à mettre en place afin d'empêcher la découverte tardive d'affairescontentieuses importantes

L’ENIM est très attentif aux affaires contentieuses ; récemment, un contentieux de série a pu êtreévité.

174

Le SIJ pourrait améliorer le système.

Définition d'une stratégie contentieuse (règlement amiable...)

Oui (nombreux désistements en 2004 et 2005).

Il a fallu cependant s’entourer de l’avis des gens compétents (la DAJIL pour le projet de décret carun problème de droit s’est posé concernant le pouvoir de transaction du directeur de l’ENIM)

Analyse systématique des contentieux dénoués : Oui.

175

Pièce jointe 14

Analyse de données litigieuses et contentieuse traitées par les services du ministère destransports, de l'équipement, du tourisme et de la mer

Contribution de la DDE du Cher

1- Organisation, moyens et fonctionnement de la fonction juridique et contentieuse

11- Présentation de la DDE

Remarque préliminaire : les réponses à ce questionnaire sont données dans le contexte des années2003-2006. La fusion entre la DDE et la DDAF du Cher, et par-là même la réorganisation desservices induite par la mise en place de la future entité commune prévue pour le 1er janvier 2007, nesont donc pas prises en considération.

•Nombre total d'agents de la DDE du Cher : 574•Nombre de services : Direction et bureau rattaché (bureau communication, contrôle de gestion,modernisation), 6 services et 9 subdivisions•Détail du nombre d'agents pour chaque service :

Direction et bureau rattaché: 12 personnesSecrétariat général : 45 personnesService de l’ingénierie territoriale : 27 personnes, avec la Base aérienne : 36 personnesService des risques : 29 personnesService analyse et prospective des territoires : 12 personnesService Habitat et ville : 28 personnesService des routes : 20 personnes, avec le Parc routier : 52 personnesSubdivisions : 290 personnes au totalInspection du travail et des transports : 4 personnesMutuelle MGET : 3 personnesAgents « Berkani » : 9 personnesAgents mis à disposition du Conseil général (SMES) : 7 personnes

12- Le bureau juridique de la DDE du Cher

Il est chargé des missions suivantes :

- conseils juridiques en interne (autres services de la DDE) et externe (préfecture, autresadministrations Etat, Conseil général, communes…)- traitement des dossiers pré-contentieux (réclamations, transactions)- traitement des dossiers contentieux (contentieux administratif, pénal, civil)- formations juridiques internes

Il est rattaché au secrétariat général en raison de ses activités transversales et apporte son appui à

176

tous les autres services (en particulier le service de l’ingénierie territoriale dans la mesure où celui-ci traite les problématiques « ingénierie publique » et « application du droit des sols »).

Nombre total de juristes

Le bureau juridique compte actuellement 3 juristes :

- un chef de bureau (1 ETP)- un instructeur-rédacteur (1 ETP). Cet agent est « mis à disposition » de la préfecture 3 jours parsemaine pour exercer sa mission de contrôle de légalité des dossiers « urbanisme »- un instructeur-rédacteur (0,5 ETP)

Globalement, 2 agents sont spécialement affectés au traitement des tâches contentieuses (celareprésente environ 0,3 ETP pour le chef de bureau et 0,3 ETP pour l’instructeur rédacteur).

Niveau de formation juridique des agents occupant des fonctions juridiques et contentieuses

Chef de bureau : diplôme universitaire de 3ème cycle en droit (DEA) et formation issue de l’InstitutRégional d’Administration (IRA).

Les deux instructeurs-rédacteurs n’ont pas de formation initiale juridique. Ils ont bénéficié deformations professionnelles et juridiques ponctuelles au sein de l’administration de l’équipement.

Difficultés rencontrées au niveau juridique

La principale difficulté rencontrée au niveau juridique est commune à tout autre service juridique,aussi bien du secteur public que du secteur privé : elle est en effet liée à la multiplication desnormes juridiques, à leur enchevêtrement et à leur complexité.

Les missions d’une DDE étant variées, les domaines d’intervention du bureau juridique peuventêtre très vastes, ce qui implique une veille juridique « généraliste ». Certains dossiers se situent aucarrefour de plusieurs droits (exemple : droit de l’urbanisme, droit de l’environnement, droitadministratif, droit civil) ; il faut donc savoir manier différentes matières pour résoudre le problèmejuridique.

Système de suivi des affaires contentieuses

La DDE du Cher ne connaît qu’un faible nombre de contentieux (essentiellement des contentieuxdans le domaine de l’application du droit des sols et en droit pénal de l’urbanisme). Leur suivi estdonc assuré au quotidien mais sans système particulier, hormis un chrono annuel recensant lesdifférents types de contentieux sous la forme d’un tableau « excel ».

Les statistiques permettent de déterminer les types de questions qui sont à l’origine des contentieuxles plus fréquents. Le bureau juridique peut ensuite alerter les services sur ces questions en lesinformant sous forme de notes de doctrine ou de jurisprudence.

Recours à des conseils extérieurs (et coût)

177

La DDE du Cher a rarement recours aux conseils juridiques extérieurs payants.

On peut cependant relever la consultation d’un cabinet d’avocats spécialisé en droit public afin desécuriser le dossier de réalisation de la rocade Nord de Bourges (l’objectif était de prévenir toutrisque de contentieux à partir du choix du tracé de la route nationale et jusqu’à la procédured’expropriation pour cause d’utilité publique). Le coût fut de : 33 428,20 euros (année 2004).

Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions

Aucune difficulté particulière n’est rencontrée avec les greffes des juridictions.La DDE du Cher (bureau juridique) reçoit les copies certifiées conformes des jugements liés auxdossiers impliquant l’Etat.

Difficultés rencontrées avec les préfectures

Aucune difficulté particulière n’est rencontrée avec la préfecture du Cher. Le bureau juridiquetravaille en étroite collaboration avec le pôle juridique inter-services dirigé par la préfecture(défense des décisions de l’Etat faisant l’objet d’un recours administratif ou juridictionnel,recherches de solutions juridiques pour les dossiers sensibles au niveau local, participation à desréunions d’échanges d’information sur l’actualité juridique …)

Difficultés rencontrées avec les autres DDE

Aucune difficulté particulière n’est rencontrée avec les autres DDE.Des échanges ont lieu dans le cadre du réseau juridique de l’Ouest.

Difficultés rencontrées à l'échelon régional

Le bureau juridique est rarement en contact avec la DRE Centre. Aucune difficulté particulièren’est rencontrée lors des quelques échanges avec la DRE.

Difficultés rencontrées en raison de l'organisation des services centraux

L’intranet du ministère de l’Equipement offre l’accès aux organigrammes et aux « qui fait quoi »des différentes directions centrales ; ce qui permet de savoir auprès de quelle entité adresser lademande de conseils ou de renseignements. Toutefois, quelques erreurs d’aiguillage ne sont pasexclues, prolongeant ainsi le délai de réponse de l’administration centrale.

Valeur ajoutée du travail des services centraux (conseil et contentieux)

Les conseils juridiques donnés par les experts de certains services du ministère s’avèrent précieux etpermettent de résoudre des questions complexes (DGPA / Bureau de la qualité réglementaire, dudroit public et du contentieux ; DGUHC / Bureau de l’ingénierie d’appui territoriale, notamment).Par contre, d’autres services, bien que sollicités à plusieurs reprises, ne répondent pas toujours auxdemandes d’assistance du bureau juridique de la DDE du Cher, ou bien répondent dans des délaistels que la réponse ne présente plus d’utilité pour le traitement au niveau local du dossier.

178

2- Les dossiers contentieux

21- Les contentieux emblématiques

Depuis 2003, on peut noter deux pré-contentieux emblématiques en raison de leur enjeu financierdans le domaine de l’ingénierie publique et qui ont fait l’objet d’un règlement amiable sous laforme de transactions administratives :

- un litige relatif à une station d’épuration (DDE maître d’œuvre), résolu par une transactionportant sur une indemnité de 21 234,98 euros TTC due par l’Etat (dossier résolu en 2006)- un litige relatif à une opération d’aménagement de centre-ville (DDE, assistant au maîtred’ouvrage et maître d’œuvre pour la direction des travaux), en cours de règlement amiable en 2006.Le montant global de la transaction est de 245 112,74 euros TTC ; le montant de l’indemnité duepar l’Etat est de 163 955,02 euros, le reste étant pris en charge par les autres parties (architecte etbureau d’études).

Par ailleurs, le département du Cher est confronté à quelques contentieux récurrents dans ledomaine de l’urbanisme (application du droit des sols) : il s’agit des recours intentés auprès dujuge administratif par les administrés suite à l’application de la règle de la constructibilité limitéedans les communes soumises au règlement national de l’urbanisme (articles L.111-1-2 et R.111-14-1 du code de l’urbanisme notamment).

2. Renseignement du tableau général de recensement des contentieux

(cf. tableau page suivante)

179

2003 2004 2005 TOTAL

Recensement du nombredes litiges

Transactions 0 0 0 0

Affaires contentieuses enregistrées 49 33 29 111Affaires contentieuses en instance 20 25 22 67

Affaires contentieuses jugées 29 8 7 44

Recensement par naturejuridique des litiges

Recours pour excès de pouvoir 15 12 14 41Recours de plein contentieux

0 0 5 5

Référés 2 (1 référé-provisionà l’initiative del’Etat et 1 référé-expertise contrel’Etat)

0 0 2

Contentieux spéciaux :

Pénal (urbanisme)

civil

31

1(phase judiciaire

d’uneexpropriation pour

cause d’utilitépublique)

22

0

19

0

72

1

Contentieux où le ministre chargédes finances défend les intérêts de

l’Etat devant les juridictions civiles àraison de l’action des services de

l’équipement

0 0 0 0

Contentieux de l’excès de pouvoirdans lequel la légalité d’actes ou dedécisions de collectivités locales ou

de groupements dont l’Etat(équipement) a été le conseil est

contestée

1 0 3 4(REP contre des

décisions enmatière d’ADSrelevant de la

compétence d’unmaire, la DDEétant serviceinstructeur)

Recensement des affairesjugées où l’Etat a été

condamné

Nombre 0 3 3 6

Motifs principaux de condamnations néant Contentieux del’attribution de

l’ISS (technicienssupérieurs) :

Décret n°2000-136 du

18/02/2000

Contentieux del’attribution de

l’ISS (technicienssupérieurs)

Décret n°2000-136 du

18/02/2000Montant des condamnations (en

euros) 0 596,84 545,15 1 141,99

Recensement desréparations obtenues pour

les affaires jugées oùl’Etat a gagné

Nombre 1 0 0 1

Montant des réparations (en euros) 20 106 (référé-provision à

l’encontred’entreprises suite

à des désordresapparus sur unbâtiment sous

maîtrise d’ouvrageDDE )

0 0 20 106

180

Conseils extérieursNombre de dossiers concernés 0 1 0 1

Coût des conseils extérieurs (en €) 0 33 428,32 0 33 428 ,32

3- Existence de situations et de processus d'insécurité juridique

De façon générale, l’insécurité juridique résulte de la conjonction de deux facteurs : l’évolution rapide des lois et règlements et la tendance croissante à mettre en cause la responsabilitéde l’Etat (responsabilité administrative et financière).

4- Possibilités d'améliorations

31- Améliorations possibles des prestations juridiques des agents de la DDE au niveaujuridique

La qualité des prestations juridiques peut être améliorée grâce au renforcement des dispositifs deveille juridique et à l’approfondissement des connaissances dans les différents domaines du droit.

32- Améliorations possibles de la maîtrise des dossiers contentieux

L’amélioration de la maîtrise des dossiers contentieux passe par la formation (ou auto-formation)juridique et par l’expérience acquise lors du traitement des précédentes affaires.

5- Bilan de l'organisation de la fonction contentieuse

51- Système de suivi des contentieux

Compte tenu du faible nombre de contentieux traités par le bureau juridique de la DDE du Cher,aucun système de suivi perfectionné pour les contentieux n’a été mis en place (voir réponse à laquestion I B)

Les délais d’application des décisions de justice font l’objet d’une attention particulière par la DDEdu Cher. Un agent du bureau juridique a ainsi pour mission spécifique de suivre le recouvrementdes astreintes dans le cadre du contentieux pénal de l’urbanisme. Par ailleurs, tous les éléments utiles sont transmis à la centrale, suite à sa demande, lorsqu’elle jugede l’opportunité d’interjeter appel.

52- Prévisibilité du coût budgétaire global de vos contentieux

La prévisibilité du coût budgétaire global des contentieux pourrait être améliorée par le biais de lasaisine du bureau juridique par les autres services de la DDE en amont, c’est-à-dire dès l’apparitiond’un problème susceptible de dégénérer en litige.

Quels mécanismes d'alerte pourraient être mis en place afin d'empêcher la découverte tardived'affaires contentieuses importantes ?

181

L’information du bureau juridique, en amont de la prise de décisions importantes par le serviceconfronté à une éventualité de litige, peut permettre d’anticiper des contentieux sensibles et depréparer une stratégie de défense lorsque la responsabilité de l’Etat est mise en cause.

53- Stratégie contentieuse (règlement amiable...)

Conformément à la circulaire du premier ministre en date du 6 février 1995 relative audéveloppement du recours à la transaction pour régler amiablement les conflits, ainsi qu’auxdirectives du ministère de l’équipement, la DDE du Cher tente de privilégier dans la mesure dupossible un règlement amiable des litiges impliquant l’Etat.

54- Analyse systématique des contentieux dénoués

Une analyse des contentieux dénoués est réalisée systématiquement par le bureau juridique. Pourles affaires les plus importantes ou les plus significatives, une information est diffusée aux servicesconcernés afin d’attirer leur attention sur les points qui ont été à l’origine des difficultés juridiques (par exemple, une question d’interprétation d’un texte de droit, une pratique à modifier afind’améliorer la sécurité juridique…).

182

183

Pièce jointe 15

DDE 56 octobre 2006

« Analyse d'affaires litigieuses et contentieuses traitées par les services du ministère destransports, de l'équipement du tourisme et de la mer entre le 1er janvier 2003 et le 31

décembre 2005 »

Contribution de la DDE du Morbihan

1- Organisation de la fonction juridique et contentieuse à la DDE 56

11- Présentation de la DDE

Nombre total d’agents : 1 200.Nombre de services : 9 services

11 subdivisions territoriales4 agences techniques départementales, chargé des R.D sous l’autoritéfonctionnelle du président du Conseil Général.

12- Unités regroupant les fonctions juridiques

Elles sont, jusqu’au 31 décembre 2006, au nombre de 2 :

- L’une localisée dans le service prospective et aménagement du territoire (SPAT) au siège dela DDE à VANNES, a vocation à traiter les affaires juridiques et le contentieux en tousdomaines qui ne relèvent pas de la seconde. On notera qu’un tiers environ de son activitéconsiste à répondre aux consultations du préfet en matière de contrôle de légalité en ADS.- La seconde unité localisée dans le service maritime à LORIENT a pour attribution de traiterles affaires et le contentieux spécifiques à ce service, sauf en matière d’ingénierie publiquedont les affaires sont regroupées dans l’unité du SPAT.

Une seule unité est destinée à demeurer en place dans le cadre de la restructuration de la DDE quientrera en vigueur le 1er janvier 2007, au sein d’un nouveau service « Risques et SécuritéRoutière « .

Effectifs et formation

Chaque unité actuelle comporte 1 chef d’unité, un adjoint et une secrétaire. L’unité du SPAT est enoutre dotée de 3 assistants juridiques.

Les chefs d’unité appartiennent au corps des attachés des services déconcentrés de l’Equipement.

Le chef d’unité de VANNES est titulaire d’une ancienne licence en droit bac + 4 assimilée à lamaîtrise.

184

Le chef d’unité au service maritime est issu d’un IRA sans formation juridique initiale.

Les adjoints appartiennent au corps des secrétaires administratifs de l’Equipement où ils se situentdans les grades supérieurs.

L’adjoint de VANNES est titulaire d’une licence en droit bac + 4 assimilée à une maîtrise.

L’adjointe de LORIENT n’a pas de formation en droit à l’origine et l’a acquise à l’occasion destages de formation professionnelle outre l’expérience.

Les 3 assistants juridiques de l’unité de VANNES qui appartiennent au corps des secrétairesadministratifs où ils se répartissent entre les 3 niveaux de grade, ne possèdent pas de formation dedroit à l’origine et ne l’ont acquise qu’à l’occasion de stages de formation professionnelle outrel’expérience.

Les secrétaires appartiennent au cadre C sans formation juridique.

Au SPAT, le traitement des dossiers « contentieux » est partagé entre l’ensemble des agents del’unité, 1 S.A. traitant spécifiquement le « pénal », 2 autres se partageant la consultation en contrôlede légalité ADS avec quelques dossiers contentieux en urbanisme.

13- Fonctionnement

Système de suivi des affaires contentieuses

Il consiste en la tenue de registres et de fiches manuscrites, doublée de l’utilisation de GADMIN etGPENAL.

Il n’y a pas d’étude, si ce n’est occasionnellement, des contentieux dénoués.

Les jugements et arrêts rendus sur les dossiers sont diffusés aux services ou unités intéressés avecgénéralement une annotation pour une lecture rapide des solutions qu’ils contiennent quant auxpoints de droit intéressants qu’ils tranchent.

Recours à des conseils extérieurs et coûts

Il n’est jamais fait recours à des conseils extérieurs sauf au titre de l’assistance des agents dansleurs procès personnels dans le cadre de la protection statutaire (art. 11 de la loi n° 83-634 du 13juillet 1983).

Le coût de cette assistance de 2003 à 2005 inclusivement s’est monté à 15 229,53 \ pour la DDE,règlé sur la dotation locale du chapitre 37-72, art. 10, sans compter ce qu’a réglé l’administrationcentrale directement en 2005 et qui n’est pas connu de l’échelon local.

On relèvera que pour ce qui est du contentieux administratif, il n’existe pas au sein des barreaux dudépartement, d’avocats particulièrement accoutumés à la matière.

185

Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions

Il n’existe pas de difficultés particulières insurmontables ni même identifiées. Sauf pour lesparquets, il n’est pas d’usage qu’existe une relation directe avec les DDE, dès lors qu’officiellementl’Etat, au plan administratif, est représenté par le préfet et que les transmissions s’effectuent via lapréfecture.

Ceci étant, il peut néanmoins exister des relations de travail directes et occasionnelles entre la DDEet les greffes (voire les magistrats) pour régler des questions pratiques tenant aux dossiers.

La participation aux audiences n’est pas systématique. Au pénal, elle est fonction de l’importanceprêtée aux affaires et des demandes des parquets. Quant à la participation aux médiations pénales,elles n’est possible que quand le parquet le prévoit, ce qui n’est pas toujours le cas dans lescommunes où l’ADS est décentralisée.

La connaissance des jugements n’est pas non plus immédiate. Les jugements de TribunauxAdministratifs sont notifiés selon les cas aux ministres pour les affaires de l’Etat dont l’appel relèvede l’administration centrale, aux préfets lorsque l’appel relève de leur compétence (en contrôle delégalité pour ce qui intéresse la DDE) ou aux maires ou présidents d’EPCI pour ce qui concerne lesaffaires décentralisées.

En urbanisme, une copie est en pratique adressée au préfet, quand il n’est pas destinataire d’unenotification.

La DDE n’a ainsi copie des jugements que quand elle leur est répercutée, ce qui doit être enprincipe systématique de la part des services de préfecture ou du ministère, mais qui nécessitequelquefois plusieurs semaines. La situation concernant les arrêts de la Cour Administratived’Appel ou du Conseil d’Etat est encore plus aléatoire.

Difficultés rencontrées avec les préfectures

Il n’existe pas de difficultés majeures si ce ne sont quelquefois des retards ou oublis apparaissantpar exemple dans la transmission des copies de jugement évoquée ci-dessus, voire laméconnaissance des principes définis autrefois et essentiellement verbalement du partage desattributions entre la DDE et les services de préfecture pour traiter les dossiers contentieux. Ceproblème qui se règle en bonne concertation tend à disparaître actuellement avec la stabilisationdans leur poste des personnels de la préfecture, la centralisation au moins partielle des dossiers surson pôle juridique semblant plus formel que fonctionnel.

Difficultés rencontrées à l’échelon régional

Il n’en existe pas de directes, aucune immixtion n’existant à l’échelon régional dans l’activitécontentieuse des DDE.

Des réflexions ont pu être lancées sur l’intervention de l’échelon régional dans certains contentieuxou pour certaines consultations juridiques, ce au titre de la mutualisation. Cela impliquerait uneréorganisation des attributions, des moyens et des structures entre les niveaux départemental etrégional qui n’est pas pour l’instant définie et qu’il n’est pas question de mettre en place à court

186

terme, le principe n’en étant pas arrêté.

Une incidence indirecte de l’échelon régional apparaît néanmoins liée à la mise en place de laLOLF. C’est l’organisation au niveau régional de la répartition des crédits nécessaires auxrèglements des indemnisations des tiers résultant de la responsabilité administrative selon lesdifférents domaines d’activité de la DDE. Il s’agit là d’un problème comptable qui n’a pas étéclairement élucidé au moins jusqu’à la fin de l’été 2006 et qui peut mettre en cause l’exécution desjugements outre les indemnisations amiables. Ce problème concerne aussi l’administration centralepour l’établissement de consignes claires et unifiées notamment en prévision de la disparition dudomaine « CPPE » et en intégrant la prise en compte des domaines aussi variés que celui ducontentieux du financement du logement ou celui de la police de la grande voirie en matièremaritime ou dans le domaine décentralisé des voies navigables par exemple.

Relations avec les services centraux

Le maintien d’une unité juridique spécialisée dans chaque direction d’administration centrale(DAC) n’est pas ressenti, depuis la DDE du Morbihan, comme un inconvénient fondamental saufpour le service maritime qui regrette que ses interlocuteurs traitant des contentieux portuaires d’unepart littoral d’autre part ne soient plus regroupés dans le même bureau. On observe de plus au plangénéral que du fractionnement peuvent résulter des difficultés pratiques tenant à la faible dimensionde l’unité lorsque des vacances de personnel y apparaissent, ce qui à l’occasion, a abouti à l’absenced’interlocuteur au niveau central.

Les vacances ou insuffisances de personnels ont pu aussi se concrétiser par des absences de suitedonnées à certains dossiers, ou une absence ou des retards d’information données à la DDE sur lessuites de certains dossiers. Il a pu en être ainsi de la transmission des jugements ou arrêts ainsi quecela est indiqué plus haut.

A cet égard, on peut relever qu’en matière indemnitaire les copies de décisions de justice ont étélongtemps transmises sans la mention exécutoire nécessaire pour passer le dossier en comptabilité.De même, il n’était pas toujours facile d’obtenir rapidement l’information de la date de notificationau ministère afin de calculer le cas échéant, les majorations d’intérêts de retard après 2 mois, quandil ne s’agissait que de payer de faibles montants d’indemnité imputables sur la seule dotation localede crédits sans demander son abondement à l’administration centrale.

De manière générale si la pluralité d’unités juridiques au niveau de l’administration centrale n’estpas ressentie comme un inconvénient au plan juridique pur, il n’en va pas ainsi au plan financier,puisque là les conceptions et les comportements d’une DAC à l’autre, peuvent s’avérer variés etdifficiles à suivre. Cela a été le cas quant aux conditions d’application des circulaires du 30décembre 1996 et du 3 novembre 2003 relatives à l’utilisation des crédits du chapitre 37-72, art. 10,ainsi que pour les dépenses en 2006 dans le cadre d’application de la LOLF.

L’application faite par les DAC des circulaires susdites a parfois surpris la DDE, tant les conditionsen étaient diverses et variées, sans rapport avec le texte.

En fait il est souvent difficile de savoir à quel niveau, central ou départemental, un certain nombrede condamnations à indemnité ou de frais de justice, doit être réglé.

187

L’évolution s’est globalement faite dans le sens d’une généralisation des règlements quel qu’en soitle coût, par la comptabilité de la DDE moyennant au besoin une délégation de crédits spécifique.Mais on a pu observer un phénomène en sens inverse en 2005 concernant le règlement deshonoraires d’avocat assistant les agents dans le cadre de la protection statutaire, ce sans préavis.

Il n’est pas établi de collaboration entre la DDE au niveau du SPAT et l’administration centralepour le traitement en première instance des dossiers de contentieux, cette dernière apparaissant déjàtrès largement accaparée par le traitement des affaires donnant lieu à appel ou pourvoi en cassation.

Il n’en demeure pas moins que les contacts occasionnels à propos de questions particulièresaboutissent désormais le plus souvent à des analyses juridiques réelles, de nature à apporter aumoins des éléments de réponse si ce n’est une solution certaine aux problèmes posés. Pour ce faireles interlocuteurs ne sont cependant pas légion, et leur temps est par suite étroitement compté.

Le service maritime se réfère à l’expertise du bureau DTMRF / PVL3 pour relever qu’elle permetd’aborder certains dossiers avec plus de sérénité (échange de jurisprudence et grande réactivité de lapart de ce bureau).

Par ailleurs, les initiatives d’information sur des thèmes juridiques déterminés ou sur l’évolutiondes textes, de la jurisprudence et de la doctrine, par l’organisation de journées de rencontre ou par laparticipation de spécialistes de l’administration centrale aux réunions du réseau juridique de l’ouest(RJO) amènent toujours des apports enrichissants.

2- Les dossiers contentieux

21- Types de contentieux emblématiques

Les domaines sensibles sont à cet égard dans le Morbihan, l’urbanisme et l’impact surl’environnement.

Trois thèmes se distinguent particulièrement :

- l’urbanisation et la protection du littoral ;- les projets d’éoliennes ;- la protection de l’eau.

Quant au littoral, c’est évidemment l’application de la loi du 3 janvier 1986 qui est en cause en cequi concerne l’appréhension désormais des notions d’urbanisation (application à des aires destationnement, à des stations d’épuration, distinction d’avec la notion de construction ?) d’extensionlimitée, d’agglomération, de hameau, de village, d’espace urbanisé ou de parties actuellementurbanisées (PAU), de continuité, de forme de hameau, de ru ,d’étier, d’espace proche du rivage, d’espaces remarquables et des possibilités de travaux sur le bâti s’y insérant.

La loi « littoral » suscite diverses interrogations quant aux possibilités d’installation d’activitésnombreuses et variées dans les communes qu’elle concerne : fermes maricoles, secteurs nouveauxde chantiers conchylicoles, locaux d’activités nautiques, bâtiments agricoles, zone d’activitésindustrielles, commerciales, artisanales …

188

S’ajoute sur le domaine public maritime des problèmes de contravention de grande voirie liés entreautres au maintien d’occupations anciennes sans titre. Ainsi des détenteurs de maisons condamnéesà démolir par la juridiction française ont-ils saisi la Cour Européenne des Droits de l’Homme.

Par ailleurs, il est aussi possible de relever les difficultés afférentes à ce qu’il est convenu d’appeler« le durcissement du camping » (transformation de camping traditionnels en parcs à mobil-homes)qui a donné lieu à quelques tentatives de réactions locales, sans doute d’arrière garde, qui se soldentpar quelques contentieux demeurant en instance, tant au niveau de la juridiction administrative quede la juridiction pénale, avec quelques décisions en sens opposés.

Au rang des contentieux récurrents se placent aussi celui de la grande voirie sur les mouillages.

Au plan indemnitaire apparaît un certain nombre d’actions mettant en cause non seulement laresponsabilité de la commune auteur d’un permis de construire ou d’un certificat d’urbanismepositif annulé sur le fondement de la loi « littoral », mais aussi l’Etat pour avoir donné son accordau titre de l’art. L.146-4-II du code de l’urbanisme, prêté ses services dans le cadre de la mise àdisposition ou n’avoir pas exercé le contrôle de légalité. Une affaire notoire à PENESTIN a suscitéune demande d’indemnité de 3,3 millions d’euros de la part d’un promoteur dont le projetd’immeuble collectif est resté à l’état de chantier au stade du gros ?uvre quasi achevé, depuis 3 ansmaintenant.

Il est à noter que certains de ces contentieux se sont avérés dramatiques au plan humain, et ontmobilisé la presse locale, voire nationale.

Les éoliennes: Il s’agit d’un contentieux naissant avec l’apparition de premiers projets autorisés quifont pour une grande part l’objet d’une contestation au Tribunal Administratif selon unargumentaire assez répétitif mettant en cause, divers vices de forme dont l’insuffisance de l’étuded’impact, le principe de précaution, la sécurité (art. R.111-2 du code de l’urbanisme), la dégradationdu paysage (art. R.111-21).

La protection de l’eau

Il s’agit d’un sujet sensible qui pour la DDE pose problème en matière d’ADS dans le domaine ducontrôle de légalité mais non du contentieux administratif pour l’instant, et en matière pénalecompte tenu des poursuites qui peuvent être engagées.

En ADS, le disfonctionnement de stations d’épuration notamment sur le littoral, a posé la questiondu blocage des permis de construire des bâtiments à raccorder dans les communes concernées, surle fondement de l’art. R.111-2 du code de l’urbanisme.

Le préfet a imposé une telle mesure dans 2 communes. Quelques autres subissent la même menace.

Indépendamment pour l’instant de ces problèmes de station d’épuration, quelques infractions auxdispositions du code de l’environnement issues de la loi sur l’eau ou de la loi sur la pêche, ontdonné lieu à quelques procédures pénales pour travaux illégaux, dont une mise en examen d’unancien chef de subdivision de la DDE, certains élus locaux ou agents de la DDE ayant pu être parailleurs inquiétés, voire condamnés pour ce qui est de quelques maires.

189

Les plaignants ou instigateurs de poursuites sont généralement des associations ou des gardespêches.

22- Tableau général de recensement des contentieux

(cf. page suivante)

190

2003 2004 2005 TOTAUX

Recensement du nombre de litiges

TransactionAffaires contentieuses enregistréesAffaires contentieuses en instanceau 31 décembreAffaires contentieuses achevées

1 117

324 112

1 103

340 87

0 87

336 66

2 307

1 000 265

Recensement des litiges parnature juridique (1)

REP ( ﾉ tat + communes) et renvoispréjudiciels en appréciation de légalitéRPCFiscalité urbanisme (2)Référé / Tribunal AdministratifGrande VoiriePénal urbanisme et environnementCivil relevant1 ｰ) de l’AJT2 ｰ) du Préfet ou Procureur

231

4317

158

3 0

244

4 2 412

126

3 0

251

6 3 8 10 98

3 0

726

14 8 13 29 382

9 0

Recensement des recours de tiers c/ communes défendues au titre de lamise à disposition. Nombre d’affaires enregistrées 20 13 13 46Recensement des condamna-tions de l’ﾉ tat suite à RPC

nombremontants cumulés

1234035,77

0 0

0 0

1 234035,77

Recensement des réparationsobtenues par l’ ﾉ tat dans lecadre d’instancesjuridiction-nels

nombremontants cumulés

0 0

0 0

0 0

0 0

conseils extérieursnombre de dossiers

coûts cumulés 5 6 086,89

66006,52

43 136,12

15 15 229,53

(1) Les chiffres indiqués correspondent au nombre des dossiers tenus ouverts à un moment ou unautre de l’année, c’est-à-dire le stock au 1er janvier augmenté du nombre d’affaires nouvellesenregistrées dans l’année (concept du nombre de dossiers gérés dans l’année).

(2) Ce chiffre inclut le contentieux sur les taxes proprement dites et sur les participations nonfiscales mais dont le contentieux est traité selon les règles de procédure applicables en matièred’impôt direct.

3- Existence de situations et de processus d’insécurité juridique

31- Les difficultés juridiques au plan local :

Elles résident essentiellement dans la possibilité et la capacité à suivre une évolution multiple etcomplexe et quelquefois contradictoire ou paradoxale des textes et de la jurisprudence et à mettreceux-ci en adéquation avec les pratiques de la vie courante, du fonctionnement de la société, et de lacompréhension des instances et de la population locales.

191

Les difficultés d’application de la loi « littoral » sont particulièrement symptomatiques à cet égard.

En outre il a toujours été difficile de faire comprendre ou admettre l’esprit juridique et ses modes deraisonnement et d’expression à un entourage qui n’a pas cette culture. Ce phénomène tendnéanmoins à décroître très sérieusement à l’intérieur de la DDE, bien que le droit se complexifie oupeut être parce que le droit se complexifie, et que le contentieux se développant, touchant plus letravail de chacun, la sensibilité juridique trouve ainsi à se répandre.

Enfin on peut relever les difficultés que génère le formalisme de certaines procédures dans dessituations mouvantes comme par exemple l’occupation irrégulière du domaine public. Ainsi il estdifficile de traiter les occupations illicites du domaine public maritime par le biais descontraventions de grande voirie. La procédure est trop longue pour ce type d’infraction et elle doitêtre renouvelée lorsque le premier jugement est obtenu mais que le bateau est mis à un autre endroitsans autorisation. De même les procédures d’expulsion des gens du voyage en stationnement illicitesur les dépendances du domaine public sont contrariées par leur capacité à se transporter en un autrelieu avant une décision de justice difficile à solliciter de plus, faute de pouvoir généralementdiscerner l’identité des personnes à l’encontre desquelles mener les procédures.

Au delà des décisions prises en fonction de préoccupations (quelquefois prégnantes) d’opportunitésans conscience de problèmes juridiques inhérents, on peut relever l’application des textesuniquement guidée par la force de l’habitude sans conscience de l’évolution législative,réglementaire et jurisprudentielle en la matière, et des impératifs et rigueur nouveaux qu’il y a lieud’en tirer.

En outre bien des notions juridiques s’avèrent de plus en plus difficiles à cerner, certains textesétant conçus en se refusant volontairement à fixer des définitions pour laisser ce soin aux instancesadministratives que la jurisprudence a pu quelquefois précéder ou plus tard désavouer, en s’avéranten sus parfois fluctuante ou contradictoire et en tout cas mal exploitable dès lors qu’elle ne jugeaitque par la négative sans offrir de solution réelle ou claire et certaine pour cerner les sens et la portéede notions dont l’application était censurée.

C’est ainsi qu’est apparue récemment une véritable crise dans le Morbihan quant à l’application dela loi « littoral », notamment de ses dispositions incluses à l’art. L.146-4 du code de l’urbanisme.

D’autres domaines aux textes nouveaux et évolutifs et aux situations inédites peuvent égalementêtre source de difficultés et d’insécurité juridique. C’est le cas en ce qui concerne par exemple lesautorisations d’éoliennes.

Egalement des initiatives législatives de réglementation peuvent n’avoir jamais connud’aboutissement par l’intervention des textes complétaires nécessaires.

Ainsi l’absence de décret d’application voire de compléments législatifs indispensables peut-ellerendre non maîtrisable l’évolution de pratiques comme celle de l’implantation de mobil-homes dansdes espaces où ils ne peuvent que s’avérer indésirables pour des raisons de protection de site, que cesoit dans des terrains de camping collectifs autorisés par référence aux modalités traditionnellesd’exercice de ce mode d’hébergement de vacances, ou en dehors de tels terrains sur des parcellesindividuelles.

192

De même l’absence de textes d’application définissant le régime et les modalités de l’autorisationexigée par l’art. L.432-3 du code de l’environnement issu de la loi sur la pêche de 1984, a pu laissercroire que l’autorisation n’était pas exigible ce qui a généré une pratique administrative enconséquence d’où est résultée, dans un cas particulier, une mise en examen d’un agent de la DDEpour avoir fait engager des travaux sans cette autorisation.

Enfin, on ne s’appesantira pas sur la difficulté d’aboutir à un droit des marchés publics qui soitstable, à défaut de pouvoir être simple, et qui n’expose pas à l’excès ses praticiens à des sanctionsliées à la commission de vices de forme dénuée de toute mauvaise volonté quant aux respects desgrands principes qui s’imposent en la matière. Cette considération vise particulièrement l’étenduedu champ du délit de favoritisme.

Dans le même esprit, on peut s’interroger sur l’institution par la loi de nouveau délit, telle ladiscrimination, le harcèlement dont les contours ne sont pas précisément délimité, ce qui peutexposer certains agents à des difficultés quant à leur amplitude d’action. A cet égard on relèveraque la DDE a organisé une journée de stage obligatoire pour tout l’encadrement sur le harcèlementet la souffrance au travail.

32- Autres fragilités constatées au niveau généraliste

Si cette question concerne l’ensemble des actes et activités de la DDE portés par la généralité deson personnel, on relèvera comme principal élément de fragilité au plan juridique, l’absence deconscience de la réalité juridique chez certains agents ce qui est néanmoins un phénomène en fortrégression le plus grand nombre apparaissant soucieux de respect des règles qui relèvent de safonction.

Il reste que la connaissance et la pertinence juridique ne peut être l’apanage de tous, le degré dequalité juridique ne pouvant qu’être fonction de cette connaissance et pertinence.

Ceci étant, si elle s’accroît véritablement il est à craindre que l’étendue et le complexité du droit nes’accroisse encore plus vite, ce qui ne constituera tout de même qu’un inconvénient relatif tant quedemeurera le principe quelquefois menacé ou mis à mal, de l’indépendance des législations etréglementations.

4- Possibilités d'améliorations

41- Améliorations possibles des prestations juridiques des agents de la DDE

La charge d’instruction des dossiers dans le cadre des moyens actuels en personnel ne permet pasd’accroître le champ des prestations des agents des 2 unités juridiques de la DDE de sorte qu’ilsparticipent à des actions apportant une plus value juridique à la préparation des multiples décisionsincombant à la DDE.

Des mesures lourdes consommatrices de beaucoup de temps pour les effectifs concernés de la DDEont néanmoins été mises en place exceptionnellement pour pallier la situation de crise apparue dansl’application de la loi « littoral ». Un collège de spécialistes associant la préfecture, a ainsi été misen place au niveau de la DDE, pour examiner en amont les dossiers d’ADS pouvant faire problème

193

au regard de ladite loi, et pour participer au diagnostic et à la délimitation des possibilitésd’extension d’urbanisation dans les zones U ou NA ou AU des POS et PLU des communeslittorales en fonction des dispositions de la circulaire du 14 mars 2006 et des explications etsuggestions verbales de la DGUHC, selon un ordre de priorité déterminé. Le collège comporte unreprésentant de l’unité juridique du SPAT.

42- Améliorations possibles de la maîtrise des dossiers contentieux

La problématique de cette maîtrise peut s’exprimer, en termes de délai et de qualité, ce qui sous-tend outre la nécessité de la pertinence de l’analyse et du raisonnement, une étendue deconnaissances suffisantes en la matière, outre les bases générales.

La formation et l’expérience constituent des apports nécessaires en ce sens. Le compagnonnaged’un travail d’équipe peut également s’avérer fructueux.

L’accumulation de nombreux dossiers et en conséquence le rythme de traitement qui en résulterendent malheureusement impossible une amplification de ces échanges qui se limitent pourl’essentiel et en tant que de besoin à des phases d’examen conjoint des dossiers entre le chef d’unitéet l’instructeur rédacteur s’il n’est pas le chef d’unité.

5- Bilan de l'organisation de la fonction contentieuse

41- Système de suivi des contentieux

Il n’en existe pas d’autres dans la DDE du Morbihan que ceux énoncés plus haut.

Concernant le respect des délais, il n’existe pas de système de planification des tâches faisantapparaître les échéances pour l’ensemble des affaires, notamment quant aux délais des procéduresjuridictionnelles.

Pour ce qui est de l’exécution des jugements celle-ci n’appartient généralement pas à l’unitéchargée du contentieux sauf pour le règlement de difficultés particulières, comme par exempleparticiper à la mise en place et au suivi des actions de démolition d’office résultant decondamnations.

Pour ce qui concerne les situations les plus courantes d’exécution, à savoir le règlement ou laperception des sommes correspondant aux condamnations prononcées par les juridictions, l’unitéjuridique contentieux impulse la procédure comptable en adressant le jugement ou l’arrêt pourexécution aux services comptables de la DDE.

Désormais cet envoi passera par le correspondant BOP dans le cadre de la LOLF.

A partir de cet envoi, l’exécution ne relève plus de l’unité juridique-contentieux sauf assistanceoccasionnelle des services concernés en cas de problème, ou relance dès lors que les rappels decréanciers en cas de règlement tardif aboutissent en premier lieu dans ladite unité qui ne maîtrisepas pour autant le règlement financier.

194

A cet égard, on observera que les critiques de la Cour des Comptes dans son rapport transmis le 8octobre 2004, ne concernent pas tant la qualité des réponses apportées devant les juridictions par lesservices contentieux, que l’organisation administrative pour le traitement du contentieux, et certainscomportements spécifiques tenant soit à la protection statutaire des agents poursuivis au pénal, soità l’exécution de décisions de justice, pour la part à l’aval qui ne correspond plus aux attributiond’une unité chargée du contentieux. Ces critiques dont les conséquences financières ont étédénoncées, concernent essentiellement la gestion du personnel.

Il n’en demeure pas moins qu’en d’autres domaines l’exécution de décisions de justice peut ne pasaller sans difficultés, quelquefois certes uniquement pour des raisons techniques budgétaires, maisaussi pour des questions plus difficiles d’application de la loi. On citera par exemple la difficulté desortie du décret d’application de la loi « littoral », relatif à la délimitation des estuaires dont leConseil d’Etat avait sanctionné la tardiveté en enjoignant à l’administration qu’elle le prenne dansun délai déterminé sous astreinte laquelle a dû finalement être liquidée du fait de l’impossibilité detenir ledit délai.

Ceci étant, on ne pourra nier que les unités contentieuses de l’administration ont leur part deresponsabilité, dans la lenteur de la justice faute de ne savoir réduire certains de leurs délais deréponse, mais il peut s’agir de délais difficilement compressibles dès lors que des questions peuventnécessiter des recherches approfondies et difficiles impliquant divers intervenants et des retoursaléatoires dans le passé plus ou moins lointain pour retrouver les antécédents utiles d’une affaire.

Le retard peut du reste également être imputable au requérant quoiqu’il en dise, soit du fait de salenteur à répliquer dans une instance, soit pour avoir mal dirigé son recours à l’origine, ce qui peutl’obliger à le renouveler quelques années après (cf. par exemple l’absence de mise en cause detoutes les personnes publiques responsables en ne ciblant son recours que sur l’une d’elles àl’origine, ce qui peut être cause de l’échec d’un référé-provision qui en suivait déjà un autreantérieur à une expertise juridictionnelle, un troisième référé-provision pouvant alors s’imposerpour le requérant plusieurs années après l’introduction de la première instance au fond. Il en estainsi dans l’affaire susévoquée de demande de 3,3 millions d’euros de dommages-intérêts àPENESTIN où le requérant dénonce entre autres l’iniquité et la lenteur de la justice en occultant sespropres carences de procédure).

52- Prévisibilité du coût budgétaire des contentieux et règlements amiables

Cette question liée au coût du contentieux et des règlements amiables, concerne a priori un domainede dépenses accidentelles qui par nature ne sont pas ou sont peu prévisibles.

Les règlements amiables ou les contentieux en matière de difficultés d’exécution de marchés detravaux liées à des sujétions imprévues n’aboutissent généralement qu’après une démarcheprogressive quasiment toujours assortie d’expertises et qui ne permet d’établir une prévision ducoût qu’à des moments très variables selon les affaires. Tout est cas d’espèce et reste aléatoirejusqu’à l’acte final : transaction ou jugement définitif.

Il en est de même en matière de responsabilité après travaux, au titre soit de la garantie décennale,soit de la mise en cause par des tiers ou des usagers victimes de l’ouvrage.

195

Quant à la responsabilité pour faute de service à l’occasion d’un acte administratif (ou défaut d’actecomme par exemple, l’abstention en matière de police) il est rare qu’elle puisse faire l’objet d’uneestimation fiable quant à son taux et au montant des préjudices indemnisables, avant jugement.

En ce domaine, le règlement amiable ne peut quasiment jamais être pratiqué sauf à s’exposer plusqu’en d’autres domaines au risque de payer ce qu’on ne doit pas à l’encontre du principe soulignépar la jurisprudence MERGUY. Tout au plus pourrait-on admettre dans certains cas particuliers liésà la prise en compte de situations sociales, de régler une provision minimale avec toutes réservesquant au niveau de responsabilité du service en l’affaire.

La prévisibilité d’un coût budgétaire des contentieux s’avère d’autant plus difficile, lorsqu’il faut seréférer au principe de l’annuité pour la prévision de dépenses alors que les instances s’étendent surplusieurs années, notamment dans les contentieux importants qui peuvent être émaillés decontretemps de procédure, liés par exemple aux expertises. Il n’est souvent pas aisé de prévoirl’année où l’affaire pourra être jugée et générer un paiement s’il y a lieu à condamnation del’administration.

De plus, au niveau d’une DDE le nombre des recours en responsabilité à incidences financièresimportantes est le plus souvent faible et même nul certaines années, ce qui empêche un lissage dansla prévision par appréciation d’une moyenne entre de multiples affaires, pour dégager une prévisionbudgétaire globale. En outre celle-ci n’est plus possible dans le cadre de la LOLF qu’en distinguantselon les BOP.

La prévision budgétaire annuelle par BOP pour aboutir ainsi par un lissage résultant de la prise encompte du plus grand nombre d’affaires possible, paraît ainsi devoir être opérée au niveau des DACconcernées, à charge pour elles, comme dans le cadre passé d’utilisation du chapitre 37-72, dedéléguer les crédits nécessaires au coup par coup de chaque condamnation ou de chaque initiativede transaction dont la formalisation serait conditionnée à l’obtention de cette délégation de crédits.

Ce schéma ne vaut bien sûr que pour les indemnisations importantes, celles n’excédant pas uncertain plafond qui reste à fixer pouvant faire l’objet d’un règlement sur les crédits locaux du BOPconcerné, moyennant au besoin un réajustement de la répartition.

Pour ce qui est des accidents matériels de véhicules de service dont le règlement relève de laconvention « ETAT / COMPAGNIES D’ASSURANCES » et des quelques dépenses localesrelevant de l’application de la loi « BADINTER », ainsi que les condamnations à indemnités pourfrais irrépétibles dans le cadre de REP- référé ou CGV, les modalités en cours de mise en placeactuellement resteraient applicables, dès lors qu’il ne s’agit pas de la mise en jeu de sommesimportantes.

53- Mise en place de mécanismes d’alerte

La DDE étant en principe saisie de tous les contentieux et recours préalables, dont le préfet assurela défense pour notre ministère dans le cadre de la déconcentration, les mises en causeindemnitaires ne doivent pouvoir lui échapper en première instance dès qu’elles sont notifiées, etcela ne s’est pas produit en pratique dans le passé.

Sur les affaires importantes, et selon les prescriptions des circulaires, ministérielles en la matière,

196

les fiches d’alerte qui s’imposent, sont transmises à l’administration centrale.

54- Stratégie contentieuse et règlement amiable

Le nombre des contentieux ayant pour objet des demandes d’indemnité étant faible à l’échelonlocal, il n’a pas été défini de stratégie générale.

Selon les affaires des règlements amiables peuvent être recherchés. Ceci étant quand de telsrèglements paraissent justifiés ils interviennent généralement au niveau du recours gracieuxpréalable sans qu’un tribunal soit saisi, si ce n’est en certain cas pour expertise.

55- Analyse systématique des contentieux dénoués

Ainsi qu’écrit plus haut il n’existe pas de systématisme en la matière, les jugements ou arrêts étantsimplement transmis aux autres services ou unités intéressés le plus souvent avec une mentionmanuscrite indiquant le (ou les) principal(aux) point(s) de droit tranché(s).

Il est en outre à relever que s’agissant des jugements de premières instances, voire de cours d’appel,l’administration centrale n’incite pas à leur accorder valeur de jurisprudence, notamment quand sadoctrine n’a pas été stabilisée par le Conseil d’Etat ou la Cour de Cassation (cf. par exemple pourl’application de l’art. L.146-4 issu de la loi « littoral » ou la problématique des mobil-homes).

197

Annexe 16

ÉVALUATION DE LA QUALITÉ JURIDIQUE DE DE L’ACTION DU MINISTÈRE CHARGÉ DE L'ÉQUIPEMENT

Analyse de données sur les affaires litigieuses et contentieuses traitées par les services du ministère des transports, de l'équipement du tourisme et de la mer

entre le 1er janvier 2003 et le 31 décembre 2005

Contribution de la DDE du Nord

1- Le service juridique du siège de la DDE regroupe les fonctions juridiques et traitant descontentieux.

Il compte 4,6 juristes (2,8 A, 1,8 B).

Les juristes de catégorie A ont une formation juridique Bac + 5, ceux de catégorie B une formationjuridique Bac + 3 et Bac.

Difficultés rencontrées au niveau juridique: La charge de travail (contentieux + conseil en amont)tenant principalement à l'activité « travaux neufs » (cf. point 2 ci-après), « infrastructures » et« exploitation routes nationales » et à l'importante de la fonction de conseil en amont.

Système de suivi des contentieux : Gadmin, G. Pénal, EXCEL, SAGACE.Il permet le respect des délais et l'élaboration de statistiques.

Recours à des conseils extérieurs (et coût) : oui depuis 2002, hors urbanisme.

Difficultés rencontrées avec les greffes de juridictions : aucune

Difficultés rencontrées avec les préfectures : les délais à certaines périodes de non-effectif enpréfecture délais

Difficultés rencontrées avec les autres DDE : aucune

Difficultés rencontrées à l'échelon régional : aucune

Difficultés rencontrées en raison de l'organisation des services centraux : aucune

Valeur ajoutée du travail des services centraux (conseil et contentieux): fonction conseilimportante, délais de réponse, de formulation des requêtes en demande, de traitement des dossiersen appel, trop longs.

198

2- Dossiers contentieux

21- Contentieux emblématiques: il n'en existe pas à la DDE 59

22- Tableau général de recensement des contentieux.

DDE 59 2003 2004 2005 TOTALRecensement du nombre des litiges

Transactions 24 44 30 98

Affaires contentieuses enregistrées 24 27 21 72

Affaires contentieuses en instance 86 64 63 x

Affaires contentieuses jugées 30 36 31 97

Recensement par naturejuridique des litiges

dossiers enregistrésen 2003/2004/2005

REP 14 11 13 38

RPC 3 5 3 11

R 7 11 5 23

Contentieux spéciaux (habitat insalubre parpénal par exemple) urbanisme

146 69 83 298

Contentieux où le ministre chargé des financesdéfend les intérêts de l'Etat devant lesjuridictions civiles à raison de l'action desservices de l'Equipement

0 0 0 0

Recensement des affairesjugées où l'Etat a étécondamné

Nombre 2 9 3 14

Motifs principaux de condamnation routes routes marchéroutes

Montant des condamnations (en €) 17.639 152.637

2000 172.276

Recensement des réparationsobtenues pour les affairesjugées où l'Etat a gagné

Nombre 6 11 9 26

Montant des réparations (en €) 0 2.400 2.000 4.400

Conseils extérieursNombre de dossiers concernés 19 18 8 45

Coût des conseils extérieurs (en €) 28.921 27.738 16.137 72.796

23- Récapitulatif des procédures de l'A 16 - section département du Nord

Indivision CABOUR – LEFFRINCKOUCKEConfiguration de la propriété en 2 tenants au lieu d'un seul. Absence de saisine des commissionsd'aménagement foncier par l'indivision CABOUR, propriétaire.Demande : 404 973 F. + intérêts à compter du 21/09/93.Jugement du TA du 25/11/99 : condamnation de l'Etat à payer 18 850 F. avec intérêts à compter du01/07/94, 5 000 F. au titre du L8-1, la charge des frais d'expertise.Appel interjeté par l'Etat.Arrêt CAA du 09/11/04 : annulation du jugement et rejet de la requête de l'indivision.

Indivision CANIS - LEFFRINCKOUCKE + TETEGHEMAllongement de parcours. Saisine des commissions d'aménagement foncier par l'exploitant.

199

Demande : 331 576 F. + intérêts à compter du 09/06/93.Jugement du TA de Lille du 25/11/99: rejet de la requête (droits du requérant non établis, absencede préjudice), condamnation de l'indivision Canis à payer à l'Etat 5 000 F. au titre du L8-1, fraisd'expertise mis à la charge de l'indivision Canis.Appel interjeté par l'indivision. Augmentation de la condamnation de l'Etat portée à 30 000 €.

BERTELOOT – GHYVELDEAccès à prise d'eau pour irrigation. Droit de pompage non prouvé. Irrecevabilité de la demanded'indemnisation. - Allongement de parcours : demande 1 892 814 F. + intérêts à compter du 19/11/91.(+ 1 000 000 F. pour la construction d'un ponceau).Jugement duTA du 22/01/98 : condamnation de l'Etat à verser : 123 081 F. + intérêtsà compter du 27/11/91 + capitalisation au 26/12/97.Annulation en Appel- Inondation de la parcelle : demande 60 368,50 F.Jugement du TA du 22/01/98 : rejet de la requête.

DEDRIE BERTELOOT - GHYVELDERéparation des préjudices subsistant après remembrement. Saisine préalable des commissionsd'aménagement foncier nécessaire- Allongement de parcours : demande 73 562,30 F. + intérêts à compter du 13/04/94.Jugement du TA du 08/07/97 : rejet de la requête.Arrêt de la CAA annulant le jugement et condamnant l'Etat à verser une indemnité de 35 000 F. +intérêts.Arrêt du CE 7ème et 2ème sections réunies du 17/03/04 annule l'arrêt de la CAA.

- SA d'HLM La Maison Dunkerquoise - TETEGHEMTerrain agricole riverain d'une RD, acquis à titre de réserve foncière. Remembrement.Déplacement de la propriété dans un secteur agricole non susceptible d'être construit.Demande : 2 890 965,71 F. + intérêts à compter du 11/04/94.Jugement du TA de Lille du 30/03/99 : rejet de la requête- frais d'expertise (60 965,71 F.) mis à lacharge de la SA d'HLM.Arrêt de la CAA du 12/07/01 : Etat condamné à indemnité de 100 000 F. avec intérêts et confirmantla charge de l'expertise.Pourvoi de la société, pourvoi incident de l'Etat :Arrêt CE-5ème et 7ème sections réunies- du 19/1103 rejet du pourvoi.

MAES - TETEGHEMTerrain inondé. Perte de récolte ne résultant pas de la présence de l'ouvrage routierDemande : 235 479 F.Rejet de la requête par jugement du TA de LilleConfirmation par Arrêt de la CAA de Nancy du 27 mai 1999

GHEYSSENS et RICHAUD - GHYVELDENuisances phoniques. POS contenant une réserve pour infrastructure autoroutière lors del'acquisition de l'immeuble.- Requête en référé provision du 09/07/99Demande : 3 010 000 F.

200

Ordonnance du TA du 21/01/2000 : condamnation de l'Etat à payer 303 000 F.Appel de la direction des routes du 10/02/2000 avec demande de sursis à exécution du jugement.Rejet de l'appel par ordonnance du 20/02/01.- Requête au fond du 09/07/99Demande : 4 246 360 F (647 353 ,41 €) + intérêts.Jugement du 06/05/03 condamnant l'Etat à indemnité : 50 000 € + intérêts + frais d'expertise.

Appel des requérants, appel incident de l'Etat. La CAA fixe l'indemnisation due aux requérants à 30240 €. Pourvoi en instance actuellement au stade recevabilité.

3- Bilan de l'organisation de la fonction contentieuse

Mise en place d'un système de suivi des contentieux : oui informatique

Stratégie contentieuse (règlement amiable...): règlements amiables autant que possible, maisbeaucoup de demandes exorbitantes, ou non fondées en dommages de travaux publics contraignantà poursuivre le contentieux.

Analyse systématique des contentieux dénoués : oui.

201

Pièce jointe n° 17

novembre 2006

ÉVALUATION DE LA QUALITÉ JURIDIQUE DE DE L’ACTION DU MINISTÈRE CHARGÉ DE L'ÉQUIPEMENT

Analyse de données sur les affaires litigieuses et contentieuses traitées par les services du ministère des transports, de l'équipement du tourisme et de la mer

entre le 1er janvier 2003 et le 31 décembre 2005

Contribution de la DDE des Vosges

1- Organisation, moyens et fonctionnement de la fonction juridique et contentieuse à la DDEdes vosges

11- Présentation de la DDE

• Nombre total d'agents : 650 agents (effectifs réels 2005)• Nombre de services : 5 services + 9 subdivisions

Forte implication de la direction pour le traitement des affaires contentieuses en ingénierie publique(analyse technique, négociation des protocoles amiables).

12- La cellule « affaires juridiques » du secrétariat général est composée de 4 agents:

• un A administratif, chef de cellule (25 % environ concernant le contrôle de légalité) ;• un B administratif de classe supérieure (100 % pour le contrôle de légalité (congé de longue

maladie d'un agent puis congé thérapeutique d'août 2002 à août 2003) ;• un B administratif de classe normale (20 % environ pour le contrôle de légalité) (poste non

pourvu du 1/1/03 au 30/12/03) ; • un C administratif (70 % environ pour le contrôle de légalité).

Aucun n'est juriste:

• chef de cellule : DUT "techniques de commercialisation" et formation IRA ;• deux agents de catégorie B : sans aucune formation juridique, ni connaissances du droit de

l'urbanisme (dont un agent de premier poste) ;• un agent de catégorie de C : sans formation juridique, ni connaissances du droit de l'urbanisme

(premier poste).

13- Fonctionnement

Suivi des affaires contentieuses

Actuellement, il n'existe pas un outil informatique permettant de suivre tous les contentieux. Il estassuré par des tableaux, notamment :

202

•un premier tableau annuel est établi permettant de répertorier d'une part, les nouveaux recourscontentieux reçus (administratif et judiciaire) et d'autre part les décisions de justice reçues.•Un second tableau de bord annuel est établi concernant les affaires pénales permettant derépertorier d'une part, les infractions (urbanisme, voirie routière,environnement...) et d'autre part,les suites judiciaires.

Il est complété par les logiciels GPENAL et GADMIN.

Recours à des conseils extérieurs (et coût)

Hormis l'assistance juridique des agents mis en cause ou victimes, jusqu'alors, la DDE des Vosgesn'a pas fait appel à des conseils extérieurs dans le domaine des contentieux administratifs.

Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions: néant.

Difficultés rencontrées avec les préfectures: néant.

Difficultés rencontrées avec les autres DDE

Il n'existe pas de difficultés particulières avec les autres DDE. Les bonnes relations entre les juristesde l'Est ont permis de créer le réseau contentieux de l'Est qui se réunit 3 à 4 fois par an au CIFP dePont-à-Mousson :

• une journée est animée par les services centraux,• une ou deux journées est animée par un formateur extérieur sur crédits du CIFP.

Difficultés rencontrées à l'échelon régional

La DRE n'intervient pas dans le traitement des contentieux. Cependant, avec la mise en place de laLOLF, la DRE est le passe "obligé" pour l'obtention de crédits sur le programme "CPPE".

Difficultés rencontrées en raison de l'organisation des services centraux

La réorganisation de l'administration centrale n'a pas constitué une difficulté pour la DDE. Parcontre, le traitement des dossiers sur le plan financier pose problème avec la réforme de la LOLFcompte tenu qu'aucune circulaire ne clarifie les "services" qui doivent prendre en charge lesdépenses juridiques.

Valeur ajoutée du travail des services centraux (conseil et contentieux)

Sur certaines affaires, les services centraux ont effectivement apporté une aide à la DDE.

Les services centraux pourraient aussi davantage communiquer sur les bilans annuels contentieux :volume, origine des dysfonctionnements constatés, propositions d'amélioration.

D'une manière générale, les services centraux n'apportent que des conseils ponctuels dans lesdifférents domaines d'intervention du service.

203

La DAJIL a proposé une intervention auprès des contrôleurs de travaux et subdivisionnaires à lasuite de deux contentieux ayant mis en évidence des lacunes dans le suivi de chantier.

2- Les dossiers contentieux

21- Types de contentieux emblématiques

Un premier dossier a mis en cause le gestionnaire de la voie publique dans le cadre de la viabilitéhivernale (accident mortel de 5 jeunes filles en mars 2003 sur une RN ver glacée).La difficulté rencontrée a été de trouver des arguments de défense devant le Tribunal Administratifalors que les ayant droit des victimes avaient porté plainte contre le service.

Un deuxième dossier concerne un accident mortel causé par un agent du service (les victimes : uneveuve et trois enfants). L'impossibilité d'avoir accès à la procédure pénale, sauf mise en examen del'agent impliqué dans cet accident, n'a pas permis de palier les insuffisances du procès-verbal qui nefaisait pas ressortir la vitesse de la victime. Lors de la mise en cause notre agent devant le TribunalCorrectionnel, la demande d'un supplément d'enquête a été rejetée (par exemple, la motocyclettepercutée par le camion conduit par notre agent n'avait pas l'objet d'une procédure de pose descellés).

Le département des Vosges s'équipe en projets éoliens. Un premier projet éolien communalrefusé par le Préfet pour des enjeux paysagers est contesté par une commune. Trois autres projetséoliens autorisés (2006) sont également contestés notamment par une association de défense del'environnement.

22- Tableau général de recensement de l'activité de la cellule « affaires juridiques »

2003 2004 2005 Totaux

Recensement du nombre des litiges transactions

- Affaires contentieuses enregistrées

- Affaires jugées

1

39

22

0

34

20

2

36

27

3

109

69

Recensement par naturejuridique des litiges

REP Etat

REP Commune

RPC

R

Pénal urbanisme, habitat, environnement

Pénal autres

7

1

7

1

14

6

11

1

4

1

15

0

14

2

1

3

12

3

32

4

12

5

41

9

204

2003 2004 2005 Totaux

Recours civilrelevant du Préfetrelevant de l'AJT

03

20

01

24

Recensement des affairesjugéesou l'Etat a été condamné

Recensement des réparationsobtenues pour les affairesjugées où l'Etat a gagné

Motifs principaux decondamnation

Montant des condamnations en €

Montant des réparations en €Nombre

(1)

01

(2)

1250,00(2)

14495,500

(3)

187.828,11 (3)

3.450,301

189078,11

17945,802

Coût des conseils extérieurs en € Néant Néant Néant Néant

Recensement des prestations de conseil à la DDE, servicesPréfectoraux,Collectivités locales ou Particuliers

Recensement des réclamations indemnitaires (4)

40

25

42

18

44

22

126

65

(1) Condamnation de l'Etat, pour une faute d'un agent du service ayant omis de respecter la priorité à l'égardd'un usager circulant en sens inverse

(2) Condamnation de l'Etat, maître d'oeuvre de travaux communaux, pour faute de surveillance d'un chantier(3) Condamnation de l'Etat, maître d'ouvrage, pour défaut d'entretien normal d'une voie publique(4) Réclamations indemnitaires (dommages de travaux publics)

3- Existence de situations et de processus d'insécurité juridique

31- Difficultés rencontrées au niveau juridique

L'inflation législative, réglementaire et jurisprudentielle rend difficile l'exercice de la fonctionjuridique dans nos services. Ce constat a d'ailleurs été rappelé dans le rapport 2006 du Conseild'Etat.

Plusieurs lacunes sont repérées :

➢manque de culture juridique ou pré-contentieuses au sein de la DDE (culture avant tout technique);➢pas de veille juridique et de conseils juridiques en amont ;➢bureau aux effectifs et aux compétences fragiles.

32- Autres fragilités constatées au niveau généraliste

205

L'étendue et la complexité du droit (traduction en droit interne du droit européen et modificationsmultiples des textes) fragilise la production juridique des DDE.

Une difficulté majeure des services est d'avoir une documentation juridique à jour dans lesdifférents domaines d'intervention du ministère.

Les mouvements de personnels à la DDE 88 (3B et 2C se sont succédés de 2003 à 2006 sur lespostes de contrôle de légalité et 2 B sur le poste mixte contentieux/contrôle de légalité de 2002 à2005 avec une vacance d'un an de ce poste) ruinent les efforts de formation entrepris ce qui nepermet pas à la cellule d'atteindre un niveau satisfaisant d'expertise juridique.

4- Possibilités d'améliorations

La démarche « qualité » engagée par la DDE dans les domaines de l'ADS et de l'IAT (ingénieried'appui territorial).

En IAT, l'objectif d'assurer "une meilleure sécurité juridique" est l'un des 5 objectifs retenus quiseront engagés postérieurement.

41- Améliorations possibles des prestations juridiques des agents de la DDE au niveaujuridique

L'établissement de guides dans les différents domaines d'intervention du ministère pourraitutilement servir les bureaux des affaires juridiques.

42- Améliorations possibles de la maîtrise des dossiers contentieux

Certains dossiers ont parfois été étudiés avec les juristes de la préfecture.

La réactivation d'un pôle juridique à la préfecture ou DRE, selon la nature du problème juridique,peut sans doute participer à la mise en place d'un travail interministériel sur certains dossiers enamont.

Une réunion sur la réforme du code des marchés publics 2006 a été organisée en octobre 2006 parles services préfectoraux.

Le volet formation doit être intensifié et doit concerner l'ensemble des agents des cellules traitantdes affaires juridiques et contentieuses:

prise de poste "des affaires juridiques" des agents de catégorie B et C ;modules de formations de 3 à 4 jours voire davantage dans les domaines (contentieux administratifet pénal en matière d'urbanisme, des marchés publics, de l'environnement, de l'habitat, nouvellestechnologies de l'information...).

Le développement des formations juridiques et la création d'une filière juridique est indispensablepour améliorer le traitement des affaires contentieuses.

206

5- Bilan de l'organisation de la fonction contentieuse

51- Mise en place d'un système de suivi des contentieux

Des tableaux de bord retracent l'ensemble des dossiers contentieux.

52- Prévisibilité du coût budgétaire global des contentieux

Les dépenses juridiques sont souvent peu prévisibles.

Plusieurs éléments rendent l'exercice de prévision difficile :

• le nombre des recours contentieux indemnitaires est faible dans les DDE ;• la méconnaissance de la date du jugement et les difficultés d'apprécier les indemnités

octroyées par les juges aux victimes.

Au niveau national, je suppose que l'on peut réserver un pourcentage des rémunérations annuelles(sauf très gros contentieux ponctuels, qui mettent suffisamment de temps à se régler pour pouvoirêtre budgétisés).

53- Mécanismes d'alerte à mettre en place afin d'empêcher la découverte tardive d'affairescontentieuses importantes

Sur les affaires contentieuses importantes, des fiches d'alerte sont transmises à l'administrationcentrale (DGPA).

54- Stratégie contentieuse (règlement amiable...)

Dans le cas où les parties le souhaitent, le service privilégie la voie transactionnelle pour letraitement des contentieux (2 protocoles amiables sur les deux dernières années).

55- Un retour d'expériences est assuré auprès des services

• dans le domaine de l'application du droit des sols, le chef de cellule participe aux réunionsdes instructeurs ADS,

• dans le domaine « routier » et « ingénierie publique », le chef de cellule évoque lors d'uneréunion annuelle des subdivisionnaires les affaires contentieuses.

Lors de certaines formations locales, certaines affaires contentieuses du service sont analysées.

207

Pièce jointe n° 18

EVALUATION DE LA QUALITÉ JURIDIQUE DE L'ACTION DU MINISTÈRE CHARGÉDE L'ÉQUIPEMENT

« Analyse descriptive de données sur les affaires litigieuses et contentieuses traitées par lesservices du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer entre le 1er

janvier 2003 et le 31 décembre 2005»

Contribution de la DDE des Hauts-de-Seine

1- Organisation, moyens et fonctionnement de la fonction juriridique et contentieuse à laDDE 92

Pour la période considérée (2003, 2004, 2005) elle n'a pas du beaucoup évolué par rapport àl'enquête réalisée en 2003 par le CGPC (cf. rapport CGPC n° 2003-0191-01) sur l'organisation, lesmoyens et le fonctionnement des cellules juridiques de février 20048).

Entre 2003 et 2005, le bureau en charge de la fonction juridique pour la DDE 92 est composéde 7 agents (1 A ; 5 B ; 1 C).

Suivi des affaires contentieuses

Un rapport annuel retrace l’activité contentieuse, il n’y a pas de suivi régulier et le point sur lesaffaires se fait sur demande de la direction (dernier point demandé en date du 13 octobre 2006 pourl’activité pénale urbanisme).

Ce suivi permet principalement une exploitation statistique pour le Préfet sur des sujetsparticuliers ou pour l’administration centrale (dernière exploitation pour la DGUHC sur lescontentieux dans le secteur de La Défense en août 2006).

Relations avec les greffes des juridictions : oui, téléphoniques.

Relations avec les préfectures: oui, l’ensemble des dossiers étant transmis en premier lieu aubureau du contentieux de la préfecture puis travail en commun lorsque le dossier l’impose (casd’une déclaration d’utilité publique sur la modification d’un POS).

Relations avec les autres DDE: oui, dans le cadre du club juridique d’Ile-de-France jusqu’en2004.

Relations avec les services régionaux – Oui, la DREIF.

Relations avec les services centraux : DGUHC (DU et DH) – DR - DGPA

8 Ce rapport est disponible sur l'intranet du CGPC sous la rubrique « collège droit et contentieux »

208

2- Les dossiers contentieux

Le service n'a pas défini de stratégie en matière contentieuse.

21- Dossiers emblématiques

Affaire dite des m² de La Défense, à l’occasion d’une demande d’attestation du vendeur d’une toursur la ZAC Danton à Courbevoie, il a été établi que plusieurs tours étaient construites avec dessurfaces qui excédaient celles prévues par les arrêtés de permis de construire. Portée à laconnaissance du procureur de la République en 2004, une enquête préliminaire est en cours depuislors.

Changement de destination des surfaces infomart dans le CNIT sans autorisation. Il s’agissait dela transformation de surfaces consacrées à la vente en des surfaces de bureaux. A donné lieu à unetaxation au taux double de la redevance bureau (7 millions d’€) qui a été contesté par Unibaildevant le TA Versailles – affaire toujours en cours.

Changement d’usage de locaux d’habitation sans autorisation par la société Fiducial au 20place de l’Iris à Courbevoie. Procédure pénale et administrative en cours.

Divers contentieux sur des permis de construire de compétence Etat (Commissariat à l’EnergieAtomique, Ambassade du Vietnam).

22- Mécanismes d'alerte mis en place pour empêcher la découverte tardive d'affaires contentieusesimportantes

Demande d’avis par les autres services mais dépend du souhait du service d’obtenir un avisjuridique en aval.

23- Recensement des affaires litigieuses et contentieuses

(cf. page suivante)

209

Urbanisme

2003 2004 2005 total

Nombre de litiges transactionsAffaires contentieuses enregistrées 27 49 30 106Affaires contentieuses en instance 05 17 20 42Affaires contentieuses jugées 22 34 17 73

Nature juridique deslitiges

Recours pour excès de pouvoir 06 18 07 31Recours de plein contentieux 07 09 06 22référé 01 03 02 06Contentieux spéciauxContentieux où le ministère des financesdéfend les intérêts de l'Etat devant lesjuridictions civiles à raison de l'action desservices de l'équipement

Affaires jugées oùl'Etat a été condamné

nombre 03 01 04Montant des condamnations en € 50309,79 68400 118709,7

9

Conseils extérieurs Nombre de dossiers concernésCoût des conseils extérieurs

Actes ou décisionsdes collectivitésterritoriales dontl'Etat (équipement) aété le conseil

Nombre de contentieux de l'excès depouvoir contestant leur légalité

Motifs de condamnation de l'Etat

2005 : annulation d’un versement pour dépassement du plafond légal de densité fait au taux triple,le TA annule la majoration de 200% dans la mesure où le taux triple n’est possible que lorsque leTGI a été saisi. Or, ce dossier avait été classé sans suite par le procureur de la République au motifqu’il existait des poursuites de nature non pénale.

2004 : a) annulation pour erreur dans l’assiette de la Taxe Départementale pour les EspacesNaturels Sensibles ; b) idem ; c) erreur sur l’assiette de Redevance bureau, en l’occurrence, pasredevable de cette taxe.

210

Ingénierie publique – Dégâts domaine public + sinistres

2003 2004 2005 total

Nombre de litiges transactionsAffaires contentieuses enregistrées 1 0 1 2Affaires contentieuses en instance 1 0 0 1Affaires contentieuses jugées 1 0 1 2

Nature juridique deslitiges

Recours pour excès de pouvoirRecours de plein contentieux 1 1 2référéContentieux spéciauxContentieux où le ministère des financesdéfend les intérêts de l'Etat devant lesjuridictions civiles à raison de l'action desservices de l'équipement

Affaires jugées oùl'Etat a été condamné

nombre 1 1 2Montant des condamnations en € 7900 23152,69 31352,69

Conseils extérieurs Nombre de dossiers concernésCoût des conseils extérieurs

Actes ou décisionsdes collectivitésterritoriales dontl'Etat (équipement) aété le conseil

Nombre de contentieux de l'excès depouvoir contestant leur légalité

2003 : un défaut d’entretien normal entraine l’obligation de réparation auprès de la CPAM aprèsaccident survenu à un motard sur le circulaire de La Défense (Puteaux)

2005 : dommage de travaux publics, construction A86 entraine des dommages de TP sur unemaison (30 % à la charge de l’Etat, 70 % pour l’assurance en raison de la sécheresse).

211

Marchés

2003 2004 2005 total

Nombre de litiges transactionsAffaires contentieuses enregistrées 1 1Affaires contentieuses en instanceAffaires contentieuses jugées 1 1

Nature juridique deslitiges

Recours pour excès de pouvoirRecours de plein contentieux 1 1référéContentieux spéciauxContentieux où le ministère des financesdéfend les intérêts de l'Etat devant lesjuridictions civiles à raison de l'action desservices de l'équipement

Affaires jugées oùl'Etat a été condamné

nombre 1 1Montant des condamnations en € 13623,63 13623,63

Conseils extérieurs Nombre de dossiers concernésCoût des conseils extérieurs

Actes ou décisionsdes collectivitésterritoriales dontl'Etat (équipement) aété le conseil

Nombre de contentieux de l'excès depouvoir contestant leur légalité

- 2003 : dans le cadre d’une conduite d’opération, la dde a donné des ordres de service qui necorrespondaient pas au marché initial puis refus de l’Etat de payer. L’Etat a été condamné à payerles travaux ordonnés (13623,63€, payés par le ministère de l’intérieur).

212

213

Pièce jointe n° 19

ÉVALUATION DE LA QUALITÉ JURIDIQUE DE DE L’ACTION DU MINISTÈRE CHARGÉ DE L'ÉQUIPEMENT

Analyse de données sur les affaires litigieuses et contentieuses traitées par les services du ministère des transports, de l'équipement du tourisme et de la mer

entre le 1er janvier 2003 et le 31 décembre 2005

Réponse de la direction régionale des affaires maritimes du Havre

1. Présentation de la DRAM

Nombre total d'agents : 41Nombre de services : 8Détail du nombre d'agents pour chaque service :

•affaires économiques : 1A 1B 1C•action de l'Etat en mer : 1A 1B 1C•sécurité maritime : 1A 1C•action interministérielle mer et littoral : 1A 3C•inspection du travail maritime : 1B•secrétariat général : 1B 5C•moyens des services déconcentrés : 2A 4B 2C•gens de mer - Enim : 1A 3B 10 C

11- Les services regroupant les fonctions contentieuses et traitant les contentieux sont localiséesau Havre

Aucun juriste mais formation juridique initiale (licence de droit public ou de droit privé) des cadresA.

Difficultés rencontrées au niveau juridique : absence de spécificité dans certains services (MSD -ITM par exemple).

La DRAM traite peu de contentieux, mais ils concernent des dossiers très différents compte tenu dela diversité des attributions des affaires maritimes.

Système de suivi des affaires contentieuses

Chaque chef de service suit ses contentieux qui concernent essentiellement les serviceséconomiques (réglementation des pêches), MSD (personnel), gens de mer Enim (décision d'effectif)et l'inspection du travail.

214

Usage fait de système de suivi (études des contentieux dénoués, statistiques...) :

aucun

Recours à des conseils extérieurs (et coût) :

aucun

Difficultés rencontrées avec les greffes des juridictions :

aucune

Difficultés rencontrées avec les préfectures

aucune

Difficultés rencontrées avec les autres DDE :

aucune

Difficultés rencontrées à l'échelon régional :

aucune

Difficultés rencontrées en raison avec les services centraux :

aucune

Remarques sur la valeur ajoutée du travail des services centraux (conseil et contentieux) :

conseils sur les mémoires notamment pour les services manquant de spécialiste : MSD ou ITM enl'absence d'ITM titulaire.

Existence de situations et de processus d'insécurité juridique : non

Améliorations possibles de la maîtrise des dossiers contentieux : par mutualisation avec desservices plus spécialisés notamment pour la gestion des personnels.

2- Dossiers contentieux

21- Contentieux emblématiques

Réglementation des pêches maritimes - sanctions administratives - décision d'effectif - recours surdécision de l'inspection du travail maritime.

215

22- Recensement des affaires litigieuses et contentieuses

Tableau général de recensement des contentieux

2003 2004 2005 TOTAL

Recensement dunombre des litiges

Transactions 0 0 0 0

Affaires contentieuses enregistrées 0 5 5 10

Affaires contentieuses en instance 0 1 2 3

Affaires contentieuses jugées 1 4 3 7

Recensement par naturejuridique des litiges

REP 1 5 5 5

RPC 0 0 0 0

R

Contentieux spéciaux (habitat insalubre parexemple)

0 0 0 0

Contentieux où le ministre chargé des financesdéfend les intérêts de l'Etat devant les juridictionsciviles à raison de l'action des services del'Equipement

0 0 0 0

Contentieux de l'excès de pouvoir dans lequel lalégalité, d'actes ou de décisions de collectivitéslocales ou de groupements dont l'Etat (équipement)a été le conseil, est contestée

0 0 0 0

Recensement desaffaires jugées où l'Etata été condamné

Nombre 0 0 1 1

Motifs principaux de condamnation 0 0 Retardpaiement

Montant des condamnations (en €) 0 0 1000 € 1000 €

Recensement desréparations obtenuespour les affaires jugéesoù l'Etat a gagné

Nombre 0 4 2

Montant des réparations (en €) 0 0

Conseils extérieursNombre de dossiers concernés 0 0 0 0

Coût de dossiers antérieurs (en €) 0 0 0 0

216