SCCD: G. G.

FONDS AFRICAIN DE DEVELOPPEMENT Langue: Français Original: Français

RAPPORT D’EVALUATION

PROJET DE RENFORCEMENT INSTITUTIONNEL VISANT LA BONNE GOUVERNANCE

(PRIBG)

REPUBLIQUE DE MADAGASCAR

DEPARTEMENT OPERATIONS- PAYS ONCF REGIONS NORD, EST ET SUD OCTOBRE 2004

TABLE DES MATIERES Page

FICHE D'INFORMATION DU PROJET, MONNAIES ET MESURES, (i-xii) LISTE DES TABLEAUX, LISTE DES ANNEXES, LISTE DES ABREVIATIONS ET DES ACRONYMES, INDICATEURS SOCIO-ECONOMIQUES COMPARATIFS, CADRE LOGIQUE DU PROJET, RESUME ANALYTIQUE I. INTRODUCTION 1

1.1 Origine et historique du projet 1 1.2 Performance des projets similaires à Madagascar 1

II. TRANSPARENCE ET RESPONSABILISATION DANS LA GESTION DES

FINANCES PUBLIQUES ET LE CADRE JURIDIQUE ET JUDICIAIRE A MADAGASCAR 2

2.1 Transparence et responsabilisation dans la gestion des finances publiques

2 2.2 Le cadre juridique et judiciaire 6 2.3 Le soutien des partenaires au développement 8

III. LES CAPACITES NATIONALES DE GESTION DES FINANCES

PUBLIQUES ET D’ADMINISTRATION DE LA JUSTICE 9

3.1 La gestion des finances publiques 9 3.2 L’administration de la justice 11

IV. LE PROJET 14 4.1 Concept et bien-fondé du projet 14

4.2 Zone du projet et bénéficiaires du projet 14 4.3 Contexte stratégique 15 4.4 Objectif du projet 16 4.5 Réalisations attendues du projet 16 4.6 Description du projet 17

4.7 Coûts du projet 22 4.8 Sources de financement du projet 23 V. EXECUTION DU PROJET 24

5.1 Organe d'exécution 24 5.2 Dispositions institutionnelles 24 5.3 Calendrier d'exécution et supervision 25 5.4 Dispositions relatives à l'acquisition des biens et services 26 5.5 Dispositions relatives aux décaissements 28 5.6 Suivi et évaluation 28 5.7 Audit de l'utilisation des ressources du don 29

5.8 Coordination avec les autres partenaires au développement 29

VI. DURABILITE ET RISQUES DU PROJET 29 6.1 Charges récurrentes 29 6.2 Durabilité du projet 29 6.3 Principaux risques du projet et mesures d'atténuation 30 VII. AVANTAGES DU PROJET 30 7.1 Impact sur la pauvreté 30 7.2 Impact sur l'égalité hommes/femmes 30 7.3 Impact sur le climat des entreprises du secteur privé 31 VIII. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS 31 8.1 Conclusion 31 8.2 Recommandations 31 Le présent rapport a été préparé par une équipe de membres du personnel composée de M. F. Bakoup (Economiste, ONCF), A. Coulibaly (Expert en gouvernance, POPR), E. Yoboue (spécialiste en passation des marchés, PPRU), A. Yahioui (Analyste systèmes en chef, CIMM) et A. Fall (Conseiller juridique, GECL), à la suite des missions d’identification/préparation et d’évaluation qu'ils ont effectuées à Madagascar du 24 mai au 8 juin 2004 et du 18 au 30 juillet 2004 respectivement. Les informations supplémentaires concernant ce projet peuvent, si nécessaire, être obtenues soit auprès des auteurs, soit auprès de M. B.B. Sidibe (Directeur, p.i. ONCF) ou de M. E. K. Shaaeldin (Chef de Division, ONCF.2).

i

FONDS AFRICAIN DE DEVELOPPEMENT

01 BP 1387 Abidjan 01 Tél : (225) 20 20 44 44

Telex: 23717 AFDEV, 23498 AFDEV Fax : (225) 20 20 42 20

E-mail: afdb@afdb.org Agence temporaire de relocalisation

B.P. 323 ; 1002 Tunis Belvedère ; Tunisie Tél : (216) 71 333 511 ; Fax : (216) 71 351 933

FICHE D'INFORMATION DU PROJET

Les informations ci-dessous ont pour but de donner certaines indications générales aux éventuels fournisseurs, entrepreneurs et à toute personne s’intéressant à la fourniture des biens et services au titre des projets approuvés par le Conseil d’administration du Fonds africain de développement (FAD). De plus amples renseignements peuvent être obtenus auprès de l’organe d’exécution. 1. PAYS: Madagascar 2. TITRE DU PROJET: Projet de renforcement institutionnel

visant la bonne gouvernance (PRIBG) 3. BENEFICIAIRE: République de Madagascar 4. LIEU D'IMPLANTATION: Madagascar 5. DESCRIPTION DU PROJET: Le projet comprend trois

composantes qui sont:

(i) Appui à l’accroissement de la transparence et de la responsabilisation dans la gestion des finances publiques;

(ii) Appui à la modernisation et la

sécurisation de l’environnement juridique et judiciaire; et

(iii) Gestion du projet

6. ORGANE D'EXECUTION: Bureau national du PRIBG

Coordination générale du Programme de Gouvernance, de développement institutionnel et de réduction de la pauvreté Présidence de la République

Antanarivo Madagascar

ii

7. COUT DU PROJET: 6,41 millions d'Unités de compte (UC)

8. DON DU FAD: 5,86 millions d'UC 9. AUTRES SOURCES

DE FINANCEMENT: GRM : 0,55 million d'UC 10. DATE D'APPROBATION

DU DON PAR LE FAD: décembre 2004 11. DATE PROBABLE DE

DEMARRAGE DU PROJET: janvier 2005 pour trois ans 12. ACQUISITION DES BIENS: L'acquisition des biens,

comprenant les systèmes informatiques et les applications, le matériel et le mobilier de bureau, les fournitures de bureau, et le véhicule de liaison pour l’organe d’exécution se fera par appel d'offres national.

13. ACQUISITION DES SERVICES

DE CONSULTANTS: L'acquisition des services de consultants pour la mise en place des budgets programmes, du SIGMP, les formations, l’élaboration des manuels de procédures, les études, l'audit, l’assistance technique auprès de l’IGF, de la Cour des comptes et des tribunaux administratifs, l’assistance technique pour (i) l’élaboration du nouveau cadre juridique de l’aide juridictionnelle, (ii) de la stratégie et du cadre juridique et (iii) institutionnel du PPP, l’informatisation de l’enregistrement des actes fiscaux, (iv) la gestion du SIGMP, (v) le web master, (vi) et l’assistance technique auprès du comité de coordination et de suivi des réformes, et pour le renforcement des services du Coordonnateur général du PGDI fera sur la base de listes restreintes selon la procédure de choix du FAD basée sur l'évaluation technique avec prise en compte du prix.

iii

MONNAIES ET MESURES

(octobre 2004)

Unité monétaire = Franc malgache (FMG) 1 UC = 1,18381 Euro 1 UC = 14.943,3 FMG

ANNEE FISCALE

1er janvier au 31 décembre

POIDS ET MESURES Système métrique

Tableaux Page

2.4 Interventions des autres partenaires dans le domaine de la gouvernance à Madagascar 9 4.1 Coût du projet par composantes 22 4.2 Résumé du coût du projet par catégories de dépenses 23 4.3 Source de financement du projet 23 5.1 Calendrier d'exécution du projet 25 5.2 Calendrier des dépenses par composante 25 5.3 Calendrier des dépenses par sources de financement 26 5.4 Dispositions en matière d'acquisition des biens et services 26 Annexes Nombre de pages

1. Carte administrative de Madagascar 1 2. Résumé des opérations du FAD à Madagascar 1 3. Organigramme du PRIBG 1 4. Termes de référence des consultants 21 5. Liste des biens et services 1 6. Principales étapes dans la préparation du présent projet 1

iv

iv

LISTE DES ABREVIATIONS ET DES ACRONYMES AGOA : Loi sur la croissance et les opportunités économiques en

Afrique ARMP : Autorité de régulation des marchés publics BAD : Banque africaine de développement BIANCO : Bureau indépendant anti-corruption CAPE : Comité d’appui au pilotage de la relance de l’entreprise CCM : Commission centrale des marchés CFAA : Country Financial Accountability Assessment CMDT : Cadre des dépenses à moyen terme CNJ : Conseil national de la justice CNM : Commission nationale des marchés publics CPAR : Country Procurement Assessment Report CPSR/CPAR : Comité de Pilotage et de suivi des recommandations du CPAR CRR : Commission de régulation et de recours des marchés publics CRDA : Commission de réforme du droit des affaires CSLCC : Conseil supérieur de lutte contre la corruption CSM : Conseil supérieur de la magistrature CNUCED : Conférence des nations-unies sur le commerce et le

développement DFGE : Direction de la fiscalité des grandes entreprises DGD : Direction générale des douanes DGDP : Direction générale de la dépense publique DGE : Direction générale de l’économie DGI : Direction générale des impôts DGTCP : Direction générale du Trésor et de la comptabilité publique DSP : Document de stratégie par pays DSRP : Document de stratégie de réduction de la pauvreté DTS : Droits de tirages spéciaux ENMG : Ecole nationale de la magistrature et des greffes de ENAM : Ecole nationale d’administration de Madagascar EU : Etats unis d’Amérique FAD : Fonds africain de développement FMI : Fonds monétaire international FRPC : Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance GRM : Gouvernement de la République de Madagascar GUIDE : Guichet unique de l’investissement et de développement de

l’entreprise HCJ : Haute cour de justice IGF : Inspection générale des finances IMATEP : Institut malgache des techniques de planification IGJ : Inspection générale de la justice INSCAE : Institut national de sciences comptables et de l’administration

des entreprises INSTAT : Institut national de la statistique IPPTE : Initiative pour les pays pauvres très endettés MEFB : Ministère de l’économie, des finances et du budget ODM : Objectif de développement du millénaire ONG : Organisation non gouvernementale

v

v

PAS : Prêt d’ajustement structurel PCOP : Plan comptable des opérations publiques PGDI : Programme de gouvernance et de développement institutionnel PIB : Produit intérieur brut PME : Petites et moyennes entreprises PNUD : Programme des Nations Unies pour le développement PPP : Partenariat public-privé PRIBG : Projet de renforcement institutionnel pour la bonne

gouvernance PRMP : Personnes responsables des marchés publics SIGMP : Système informatisé de gestion des marchés publics SIGTAS : Standard Integrated Government Tax administration System SYDONIA : Logiciel de gestion douanière élaboré par la CNUCED TPI : Tribunal de première instance UC : Unité de compte UE : Union européenne UGMP : Unité de gestion des marchés publics

vi

vi

AnnéeMadaga

scarAfrique

Pays en dévelop-pement

Pays dévelop-

pésIndicateurs de BaseSuperficie ('000 Km²) 587 30 061 80 976 54 658Population totale (millions) 2002 16.9 831.0 5 024.6 1 200.3Population urbaine (% of Total) 2002 30.9 38.6 43.1 78.0Densité de la population (au Km²) 2002 28.8 27.6 60.6 22.9Rev enu national brut (RNB) par Habitant ($ EU) 2002 230 650 1 154 26 214Participation de la Population Activ e - Total (%) 2002 47.9 43.1 45.6 54.6Participation de la Population Activ e - Femmes (%) 2002 44.6 33.8 39.7 44.9Valeur de l'Indice sex ospécifique de dév elop. humain 2001 0.467 0.484 0.655 0.905Indice de dév eloppement humain (rang sur 174 pay s) 2001 149 n.a. n.a. n.a.Population v iv ant en dessous de $ 1 par Jour (%) 1993 60.2 46.7 23.0 20.0

Indicateurs DémographiquesTaux d'accroissement de la population totale (%) 2002 2.9 2.2 1.7 0.6Taux d'accroissement de la population urbaine (%) 2002 5.2 3.9 2.9 0.5Population âgée de moins de 15 ans (%) 2002 45.9 43.2 32.4 18.0Population âée de 65 ans et plus (%) 2002 3.1 3.3 5.1 14.3Taux de dépendance (%) 2002 90.6 86.6 61.1 48.3Rapport de Masculinité (hommes pour 100 femmes) 2002 99.0 98.9 103.3 94.7Population féminine de 15 à 49 ans (%) 2002 23.0 24.0 26.9 25.4Espérance de v ie à la naissance - ensemble (ans) 2002 53.6 50.6 62.0 78.0Espérance de v ie à la naissance - femmes (ans) 2002 54.8 51.7 66.3 79.3Taux brut de natalité (pour 1000) 2002 41.6 37.3 24.0 12.0Taux brut de mortalité (pour 1000) 2002 13.2 15.3 8.4 10.3Taux de mortalité infantile (pour 1000) 2002 91.5 81.9 60.9 7.5Taux de mortalité des moins de 5 ans (pour 1000) 2002 147.0 135.6 79.8 10.2Taux de mortalité maternelle (pour 100000) 1994 660 641 440 13Indice sy nthétique de fécondité (par femme) 2002 5.7 4.9 2.8 1.7Femmes utilisant des méthodes contraceptiv es (%) 1997 19.4 40.0 59.0 74.0

Indicateurs de Santé et de NutritionNombre de médecins (pour 100000 habitants) 1996 114.3 57.6 78.0 287.0Nombre d'infirmières (pour 100000 habitants) 1996 21.6 105.8 98.0 782.0Naissances assistées par un personnel de santé qualifi 1997 47.0 38.0 56.0 99.0Accès à l'eau salubre (% de la population) 2000 47.0 60.3 78.0 100.0Accès aux serv ices de santé (% de la population) 1988 65.0 61.7 80.0 100.0Accès aux serv ices sanitaires (% de la population) 2000 42.0 60.5 52.0 100.0Pourcent. d'adultes de 15-49 ans v iv ant av ec le VIH/SI 2001 0.3 5.7 1.3 0.3Incidence de la tuberculose (pour 100000) 1998 97.3 198.0 144.0 11.0Enfants v accinés contre la tuberculose (%) 2002 73.0 76.4 82.0 93.0Enfants v accinés contre la rougeole (%) 2002 61.0 67.7 73.0 90.0Insuffisance pondérale des moins de 5 ans (%) 1997 40.0 25.9 31.0 …Apport journalier en calorie par habitant 2001 2 072 2 444 2 675 3 285Dépenses publiques de santé par habitant (en % du PIB 1998 1.1 3.3 1.8 6.3

Indicateurs d'EducationTaux brut de scolarisation au (%) Primaire - Total 2000 103.0 89.2 91.0 102.3 Primaire - Filles 2000 101.0 83.7 105.0 102.0 Secondaire - Total 1998 14.3 40.8 88.0 99.5 Secondaire - Filles 1999 14.0 38.2 45.8 100.8Personnel enseignant féminin au primaire (% du total) 1998 47.3 49.9 51.0 82.0Analphabétisme des adultes - Total (%) 2002 31.9 37.9 26.6 1.2Analphabétisme des adultes - Hommes (%) 2002 25.2 29.2 19.0 0.8Analphabétisme des adultes - Femmes (%) 2002 38.4 46.4 34.2 1.6Dépenses d'éducation en % du PIB 1998 1.9 3.5 3.9 5.9

Indicateurs d'EnvironnementTerres arables en % de la superficie totale 2002 4.4 6.2 9.9 11.6Taux annuel de déforestation (%) 1995 0.8 0.7 0.4 -0.2Taux annuel de reboisement (%) 1990 2.0 4.0 … …Emissions du CO2 par habitant (tonnes métriques) 1998 0.1 1.1 1.9 12.3

Source : Compilé par la Div ision Statistique à partir des Bases de Données de la BAD; ONUSIDA; Liv e Database de la Banque Mondiale et la Div ision Population Notes: n.a. Non Applicable

... Donnée Non Disponible

INDICATEURS SOCIO-ECONOMIQUES COMPARATIFSMadagascar

T aux d e cro issance d e la p o p ulat io n ( %)

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

M adagascar Afrique

R N B p ar hab it ant ( $ E.U . )

0100200300400500600700800

M adagascar Afrique

Esp érance d e vie à la naissance ( A nnées )

1

11

2131

41

51

6171

M adagascar Afrique

T aux d e mo rt ali t é inf ant i le ( p o ur 10 0 0 )

0

20

40

60

80

100

120

M adagascar Afrique

vii

Cadre logique du projet

Hiérarchie des objectifs (HO) Indicateurs Vérifiables (IOV) Moyens de Vérification (MDV) Hypothèses / Risques But sectoriel Contribuer à l’objectif de réduction de moitié de l’incidence de la pauvreté à l’horizon 2015

L’incidence de la pauvreté à Madagascar est réduite de 72% en 2003 à 58% en 2006

Rapport de suivi de mise en œuvre du DSRP

Objectif du projet 1. Contribuer au renforcement des capacités nationales en matière de bonne gouvernance financière et judiciaire

1.1 La gestion budgétaire est plus transparente et est axée sur les résultats

• A partir de l’année budgétaire 2006, le budget de l’Etat qui est présenté au Parlement pour adoption est un budget établi sur la base de budget-programme

• A partir de 2007, les lois de règlement sont transmises au Parlement

par la Cour des comptes 1.2. Amélioration du rendement et du niveau de service des régies financières

• A partir de 2008, les recettes douanières augmentent d’au moins 20% par rapport à 2004.

• A partir de 2008, le produit de l’impôt sur les revenus non salariaux des personnes physiques augmente de 5% par rapport à 2004.

• A partir de 2008, le produit de l’impôt sur les bénéfices des sociétés augmente de 5% par rapport à 2004.

• A partir de 2008, le produit des d’enregistrement augmente de 30% par rapport à 2004.

1.3 Accélération des prestations des services judiciaires. Par exemple, à la Cour d’appel de Fianarantsoa :

• Traitement, en 2005, de tous les arrêts en souffrance de frappe à fin 2004

• Frappe de 250 arrêts par an au greffe civil à partir de 2005 • Frappe de 425 arrêts par an au greffe correctionnel à partir de 2005 • Frappe de 285 arrêts par an au greffe criminelle à partir de 2005 • Notification, par le greffier en chef, de 750 arrêts civils

Documents budgétaires Documents budgétaires Rapport de suivi-évaluation du projet Rapport annuel de l cour d’Appel de Fianarantsoa Rapport de suivi-évaluation du projet

Maintien de la stabilité socio-politique de Madagascar

viii

Cadre logique du projet (suite) Hiérarchie des objectifs (HO) Indicateurs Vérifiables (IOV) Moyens de Vérification (MDV) Hypothèses / Risques Réalisations du projet 1. Capacité accrue des services publics dans l’élaboration, l’exécution et le contrôle budgétaire 2. Capacité accrue des régies financières en matière de rendement et de recouvrement fiscal (douanes et impôts)

1.1 390 gestionnaires-ordonnateurs de crédits des ministères sectoriels sont formés, entre 2005 et 2007, à l’élaboration, l’exécution et la mise en œuvre de budgets-programmes. La désignation des bénéficiaires des formations prendra en compte la dimension genre. 1.2 les 20 membres de la cellule, mise en place au sein du MEFB pour piloter la mise en œuvre des budgets programmes, sont formés sur l’approche budget programmes ; 1.3 40 formateurs sectoriels sont formés au budgets-programmes 1.2 12 inspecteurs de l’IGF et de cinq magistrats de la Cour des comptes, reçoivent à l’étranger, entre 2005 et 2007, une formation sur l’audit comptable et financier, et sur l’audit des programmes et l’audit des performances 1.3 Onze (11) agents de l’ARMP et des UGMP reçoivent à l’étranger une formation des formateurs en technique de gestion et d’évaluation de la performance du système de passation des marchés. 1.4 Cent (100) sociétés privées (Entreprises et Bureaux d’études) sont sensibilisées et informées des nouvelles procédures des marchés publics, au cours de séminaires nationaux. 1.5 Le système de gestion et de diffusion des informations sur les marchés publics, est informatisé et opérationnel 1.6 La CRR dispose d’un système informatisé de gestion des recours des soumissionnaires et de diffusion des textes légaux et réglementaires et des résultats des audits techniques sur les marchés publics. 1.7 La CNM dispose d’un système informatisé de gestion des procédures de passation des marchés et de diffusion des opportunités d’affaires. 2.1 Formation de six personnels de la DGI à l’élaboration et à la mise en œuvre d’une politique fiscale au niveau national. 2.2 Diffusion, en 2005 et en 2007, des textes fiscaux réglementaires à 1500 personnels de la DGI et à 1500 entreprises, ainsi que des actions de sensibilisation des contribuables 2.3 Informatisation de la gestion fiscale par la DGI ; 2.4 Harmonisation du calcul des valeurs vénales et informatisation de l’enregistrement des actes 2.5Informatisation du traitement des déclarations en douanes par la DGD ; 2.6 Formation de 33 personnels de la DGD à l’utilisation de l’outil informatique et à l’utilisation de SYDONIA.

Rapports sur l’exécution du projet Rapport de suivi-évaluation du projet Rapport sur l’exécution du projet Rapport de suivi-évaluation du projet

Le cadre réglementaire des marchés publics est bien établi.

ix

Cadre logique du projet (suite)

Hiérarchie des objectifs (HO) Indicateurs Vérifiables (IOV) Moyens de Vérification (MDV) Hypothèses / Risques Réalisations du projet (suite) 3. Capacité accrue des services judiciaires : niveau et qualité des prestations judiciaires 4. Capacités accrues en matière d’élaboration de nouveaux textes juridiques dans les domaines de l’aide juridictionnelle, et du PPP. Activités 1.1 Organisation des formations, locales et à l’étranger, indiquées dans le rapport 1.2 Acquisitions des systèmes informatiques (matériels et logiciels) 1.3 Recrutements des consultants indiqués dans le rapport

3.1 280 personnels judiciaires (magistrats, avocats, greffiers, huissiers et les officiers de police judiciaire) relevant des Cours d’Appel de Mahajanga, Antananarivo, Toliaray, Toamasian, et Fianarantsoa sont formés, entre 2005 et 2007, sur les matières suivantes : nouvelle loi sur les sociétés, droit pénal des affaires, loi sur le fonds de commerce, loi sur les sûretés, loi sur les procédures collectives d’apurement du passif, nouveau Code de procédure pénale. La désignation des bénéficiaires des formations prendra en compte la dimension genre. 3.2 Informatisation du traitement des dossiers dans les TPI de Toamasina, Mahajanga, Fianarantsoa, Antsiranana, et Toliary et à la Cour d’Appel de Fianarantsoa. 3.3 Le manuel de procédures, et le Plan stratégique 2005-2010, du Médiateur sont élaborés 4.1 Un nouveau cadre juridique organisant l’aide juridictionnelle est élaboré 4.2 Une stratégie nationale, et un nouveau cadre juridique et institutionnel pour le développement du PPP, sont élaborés 4.3 De nouveaux textes, sur le droit des affaires, sont élaborés par la CRDA Finances FAD : 5,86 millions d’UC GRM : 0,55 millions d’UC Budget (‘millions d’UC) Appui au renforcement de la transparence et de la responsabilisation dans la gestion des finances publiques………….4,76 Appui à la modernisation et à la sécurisation de l’environnement juridique et judiciaire…………..0,96 Gestion du projet….0,34 Hausse des prix…….0,34 Ressources humaines Personnel du Bureau national du projet Consultants formateurs

Rapports sur l’exécution du projet Rapport de suivi-évaluation du projet

x

RESUME ANALYTIQUE I. Contexte du projet 1.1 Pour renforcer leurs efforts visant la réduction de la pauvreté, les parties prenantes malgaches ont retenu la promotion de l’Etat de droit et de la bonne gouvernance comme l’axe stratégique no 1 du Document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), qui a été finalisé en juillet 2003. Dans ce contexte, les principaux partenaires de Madagascar dont la Banque mondiale, le FMI, l’Union européenne et les partenaires bilatéraux soutiennent les efforts du gouvernement visant à améliorer la gouvernance. Les mesures de réformes dans ce domaine sont appuyées dans le cadre des opérations d’appui aux réformes. L’analyse des besoins, en matière de réformes et de renforcement des capacités nationales en matière de gouvernance, a été faite grâce à des études économiques et sectorielles (EES) par les partenaires de Madagascar, y compris la Banque qui travaille sur le profil de gouvernance, et le DSRP du Gouvernement. Les autorités ont sollicité l’appui du Groupe de la Banque pour participer, en collaboration avec les autres partenaires au développement, au renforcement des capacités nationales en appui aux réformes en matière de bonne gouvernance. La Banque a accédé à cette requête, et a choisi, en accord avec les autorités et les autres partenaires, d’intervenir spécifiquement dans les domaines de la gouvernance financière et judiciaire conformément au DSP pour Madagascar approuvé par les Conseils en juillet 2003. Les actions du projet complèteront celles des autres partenaires au développement dans les domaines de la gouvernance financière et judiciaire, notamment la Banque mondiale, l’Union européenne (UE) et les partenaires bilatéraux. C'est dans ce contexte que le Groupe de la Banque a lancé le processus d’élaboration du présent projet. 1.2 A cette fin, une mission d’identification et de préparation du Groupe de la Banque s’est rendue à Madagascar du 24 mai au 8 juin 2004 pour procéder, en collaboration avec les autorités malgaches et les autres parties prenantes, à l’identification et à la préparation d’un projet de renforcement institutionnel visant à contribuer à la promotion de la bonne gouvernance. Cette mission a été suivie par une mission d’évaluation qui a eu lieu à Madagascar du 18 au 30 juillet 2004. Au cours de ces missions, la conception du projet, ses objectifs et ses composantes, et les dispositions institutionnelles pour sa mise œuvre ont fait l’objet de discussions approfondies, et ont été confirmées, avec les parties prenantes malgaches. La conception du projet et l’estimation des besoins est basée sur le DSRP, les EES dans le domaine de la gouvernance, notamment le Country Financial Accountability Assessment (CFAA) et le Country Procurement Assessment Report (CPAR) élaborés par la Banque mondiale, ainsi que la Stratégie nationale de modernisation de la justice, élaborée avec l’appui de la Banque mondiale, et l’étude sur les finances publiques réalisée par le FAD en 2001. II. Objet du don du FAD

Le don du FAD d'un montant de 5,86 million d'UC, représentant 91,4% du coût total du projet, servira à financer la totalité des coûts en devises (4,28 millions d'UC) et 74,2% des coûts en monnaie locale (1,58 million d'UC). III. But sectoriel et objectif du projet Le but sectoriel du projet est de contribuer à la réalisation de l’Objectif de développement du millénaire (ODM) relatif à la réduction de moitié de l’incidence de la pauvreté à l’horizon 2015. L’objectif spécifique du projet de renforcement institutionnel visant la bonne gouvernance (PRIBG) est de contribuer au renforcement des capacités nationales en matière de gouvernance financière et judiciaire.

xi

IV. Description succincte du projet Le PRIBG va atteindre son objectif en focalisant ses interventions sur les trois composantes suivantes:

(i) appui à l’accroissement de la transparence et de la responsabilité dans la gestion des finances publiques ;

(ii) appui à la modernisation et la sécurisation de l’environnement juridique et

judiciaire ; et (iii) gestion du projet.

V. Réalisations du projet 5.1 Les bénéfices du projet seront double: Dans le domaine des finances publiques, le projet va renforcer l’expertise nationale, donc améliorer la qualité et le rendement des services publics en matière d’allocation des ressources budgétaires, grâce notamment à l’accroissement de la transparence et à la responsabilisation que va apporter l’approche des budgets-programmes, et de recouvrement des recettes fiscales. Dans le domaine juridique et judiciaire, le projet va contribuer à accroître le rendement en matière de prestations judiciaires, et créer un cadre plus favorable à l’accès à la justice, en particulier pour les populations pauvres, et au développement du secteur privé. 5.2 Pour parvenir à réaliser les bénéfices ci-dessus, le projet renforcera (i) les capacités des services publics dans l’élaboration, l’exécution et le contrôle budgétaire, (ii) les capacités des régies financières en matière de rendement et de recouvrement fiscal (iii) les capacités des services judiciaires en matière de prestations aux usagers, et (iv) les capacités dans le domaine de l’élaboration de nouveaux textes juridiques dans les domaines de l’aide juridictionnelle et du Partenariat Public-Privé (PPP). VI. Coût du projet

Le coût total du projet hors taxes est estimé à 6,41 millions d’UC (95.729,9 millions de Francs malgaches), dont 4,28 millions d'UC en devises (66,7%) et 2,13 millions d'UC en monnaie locale (33,3%). VII. Sources de financement du projet

Le projet sera financé par le FAD et le GRM. Les ressources du FAD financeront (i) l’appui à transparence et à la responsabilisation dans l’élaboration et l’exécution du budget, et (ii) l'appui à la modernisation et la sécurisation de l’environnement juridique et judiciaire. La contribution du FAD représentant 91,4% du total des coûts, sera utilisée pour couvrir 100% des coûts en devises, et 74,2% des coûts en monnaie locale. La contribution du GRM, qui s'élève à 0,55 million d'UC représentant 8,6% du coût total du projet, couvrira 25,8% des coûts en monnaie locale représentant les salaires du personnel du projet, les frais locaux relatifs à (i) l’organisation du séminaire de validation des Termes de référence de l’étude sur l’harmonisation des valeurs vénales, (ii) la mise à niveau du personnel du Trésor sur le nouveau Plan comptable général 2005, (iii) au fonctionnement, sur cinq mois en 2005, du comité qui sera chargé de superviser la réalisation de l’étude sur l’aide juridictionnelle, (iv) au fonctionnement de la CRDA pendant la période du projet, (v) aux actions d’éducation fiscale menées par la DGI à l’intention des contribuables et de son personnel, dont notamment, la diffusion du Code général des impôts, du bulletin fiscal, du manuel

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des procédures, et des actions de sensibilisation, (vi) la formation des inspecteurs du Trésor, des percepteurs principaux des finances, et des contrôleurs du Trésor à l’Institut malgache des techniques des planification (IMATEP), (vii) l’édition du Code des marchés publics, et (viii) la reproduction du guide de vérificateur qui sera produit pas l’assistance technique à l’IGF, et (ix) l’organisation de l’atelier de validation du rapport de l’assistance technique à la douane.. VIII. Exécution du projet Le projet sera exécuté sur une période de trois ans à partir de janvier 2005. Le Gouvernement a déjà mis en place, au sein de la Présidence de la République, une structure chargée de coordonner les appuis de tous les bailleurs de fonds dans le domaine de la gouvernance. Il s’agit du coordonnateur général du programme de gouvernance et de développement institutionnel, qui est sous la responsabilité du chief of Staff de la Présidence de la République. Le présent projet sera mis en œuvre, sous la supervision du Coordonnateur général, et la responsabilité du Chief of Staff, par le Bureau national du projet gouvernance (PRIBG). IX. Conclusion et recommandation 9.1 Le Gouvernement de la République de Madagascar a démontré sa volonté de promouvoir la bonne gouvernance dans les domaines de la gestion des finances publiques, la modernisation et la sécurisation de l’environnement juridique et judiciaire, la lutte contre la corruption et le renforcement de la participation des parties prenantes. 9.2 Il est recommandé qu'un don d'un montant ne dépassant pas 5,86 millions d'UC soit accordé sur les ressources du FAD IX au GRM dans le but d'exécuter le projet de renforcement institutionnel pour la bonne gouvernance tel que décrit dans le présent rapport, sous réserve des conditions dans le Protocole d'accord de don.

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I. INTRODUCTION 1.1 Origine et historique du projet 1.1.1 Pour renforcer leurs efforts visant la réduction de la pauvreté, les parties prenantes malgaches ont retenu la promotion de l’Etat de droit et de la bonne gouvernance comme l’axe stratégique no 1 du Document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), qui a été finalisé en juillet 2003. Dans ce contexte, les principaux partenaires de Madagascar dont la Banque mondiale, le FMI, l’Union européenne et les partenaires bilatéraux soutiennent les efforts du gouvernement visant à améliorer la gouvernance. Les mesures de réformes dans ce domaine sont appuyées dans le cadre des opérations d’appui aux réformes. L’analyse des besoins, en matière de réformes et de renforcement des capacités nationales en matière de gouvernance, a été faite grâce à des études économiques et sectorielles (EES) menées par les partenaires de Madagascar, y compris le FAD qui travaille sur le profil de gouvernance, et grâce aussi au DSRP du Gouvernement. Les autorités ont sollicité l’appui du Groupe de la Banque pour participer, en collaboration avec les autres partenaires au développement, au renforcement des capacités nationales en appui aux réformes en matière de bonne gouvernance. La Banque a accédé à cette requête, et a choisi, en accord avec les autorités et les autres partenaires, d’intervenir spécifiquement dans les domaines de la gouvernance financière et judiciaire conformément au DSP pour Madagascar approuvé par les Conseils en juillet 2003. Les actions du projet complèteront celles des autres partenaires au développement dans les domaines de la gouvernance financière et judiciaire, notamment la Banque mondiale, l’UE et les bilatéraux. C'est dans ce contexte que le Groupe de la Banque a lancé le processus d’élaboration du présent projet. 1.1.2 A cette fin, une mission d’identification et de préparation du Groupe de la Banque s’est rendue à Madagascar du 24 mai au 8 juin 2004 pour procéder, en collaboration avec les autorités malgaches et les autres parties prenantes, à l’identification et à la préparation d’un projet de renforcement institutionnel visant à contribuer à la promotion de la bonne gouvernance. Cette mission a été suivie par une mission d’évaluation qui a eu lieu à Madagascar du 18 au 30 juillet 2004. Ces missions ont eu des entretiens avec les hautes autorités de l’Etat malgache en charge des domaines en rapport avec le renforcement de la bonne gouvernance (gestion des finances publiques, justice, lutte contre la corruption, passation des marchés publics), les représentants du secteur privé, de la société civile, ainsi que les partenaires au développement représentés à Madagascar dont notamment la Banque mondiale, le Fonds monétaire international, l’Union européenne, et le Programme des nations-unies pour le développement (PNUD). La conception du projet et l’estimation des besoins est basée sur le DSRP, les EES dans le domaine de la gouvernance, notamment le CFAA et le CPAR, élaborés par la Banque mondiale, ainsi que la Stratégie nationale de modernisation de la justice, élaborée avec l’appui de la Banque mondiale. 1.2 Performance des projets similaires à Madagascar 1.2.1 Le FAD n'a pas encore financé le renforcement des capacités à Madagascar de la portée de celui proposé dans le présent projet, y compris dans le domaine spécifique de la gouvernance. Il faut, cependant, rappeler que, dans le cadre des troisième et quatrième prêts d’ajustement structurel, le FAD a apporté des appuis institutionnels visant le développement du secteur privé et l’élaboration de la stratégie nationale de réduction de la pauvreté, et la modernisation de la gestion fiscale respectivement. Tous ces appuis ont atteint leurs objectifs. 1.2.2 En effet, l’appui au développement du secteur privé a notamment permis la mise en place du centre de facilitation de la création des entreprises (CFCE) ainsi que du Guichet unique de l’investissement et du développement des entreprises (GUIDE). Ces deux structures ont grandement contribué à la réduction du temps de création d’une entreprise de plus d’un mois à 3

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jours. De plus, ces deux structures s’occupent aussi de l’octroi (i) des visas (5 jours), permis de travail (3 jours), et de l’agrément des entreprises franches (20 jours) dont la contribution aux exportations de Madagascar est aujourd’hui significative. Cet appui a aussi permis la formation d’environ 130 cadres malgaches, l’aménagement des bureaux régionaux du ministère en charge du développement du secteur privé, ainsi que des bureaux d’information pour les entreprises. Le second appui institutionnel apporté dans le cadre du PAS III a contribué à améliorer la qualité du DSRP en facilitant un approfondissement de l’approche participative. Quant à celui apporté dans le cadre du PAS IV, il va permettre la modernisation des outils de travail de l’administration fiscale grâce à l’installation du logiciel Standard Integrated Government Tax Administration System (SIGTAS) à la Direction de la fiscalité des grandes entreprises (DFGE). 1.2.3 Dans l’ensemble, excepté les appuis ponctuels susmentionnés, l’expérience du FAD à Madagascar dans les domaines de la gouvernance et du renforcement des capacités, notamment par la mise en œuvre d’un projet de renforcement des capacités de la portée de celui proposé dans le présent rapport, est encore limitée. Cependant, les leçons que l’on peut tirer de l’expérience du FAD à Madagascar semblent indiquer que les arrangements institutionnels adéquats jouent un rôle critique dans le succès de la mise en œuvre du projet. Ceux-ci doivent, en effet, reposer sur une responsabilisation claire de la direction du projet, qui elle-même doit jouir d’un degré élevé d’indépendance vis-à-vis des interventions financées par les autres partenaires au développement dans le même secteur, tout en assurant une étroite coordination avec celles-là. Par ailleurs, l’expérience a aussi démontré l’importance de disposer des capacités adéquates au sein de la direction du projet et la nécessité de fixer dès le départ des objectifs précis, mesurables par des indicateurs de performances clairement définis. Toutes ces leçons ont été prises en compte dans la formulation du présent projet. II. TRANSPARENCE ET RESPONSABILISATION DANS LA GESTION DES

FINANCES PUBLIQUES ET LE CADRE JURIDIQUE ET JUDICIAIRE A MADAGASCAR

2.1 Transparence et responsabilisation dans la gestion des finances publiques 2.1.1 Gestion budgétaire : Le droit budgétaire et comptable malgache repose sur des règles inspirées de l’ancienne ordonnance française de 1959 qui fonde les systèmes financiers des pays francophones du continent africain. La loi organique relative aux Lois de finances constitue un cadre cohérent et solide de mise en place de la politique budgétaire de l’Etat et de gestion des finances publiques. Le décret sur la comptabilité publique du 13 février 1968 pose les grands principes de la séparation des ordonnateurs et des comptables ainsi que le contrôle a priori par le contrôleur financier des dépenses engagées. L’ensemble de ce système repose sur un double contrôle externe à posteriori: le contrôle juridictionnel de la Chambre des comptes et le contrôle parlementaire. 2.1.2 Sur le plan institutionnel, la gestion des finances publiques relève de la responsabilité du Ministère de l’Economie et du Budget (MEFB) dont l’organigramme comporte outre le cabinet et les services rattachés, cinq directions générales : (i) la Direction générale de la dépense publique (DGDP), (ii) la Direction générale du trésor et de la comptabilité publique (DGTCP), (iii) la Direction générale des impôts (DGI), (iv) la Direction générale des douanes (DGD), et (v) la Direction générale de l’économie (DGE). 2.1.3 Les missions de la DGDP incluent l’élaboration, l’exécution et le suivi des lois de finances, la définition et l’exécution de la politique budgétaire de l’Etat en matière de gestion des dépenses publiques, et la préparation et l’élaboration des règles et règlements relatifs aux marchés publics. Celles de la DGTCP incluent également la participation à la définition et à l’exécution de la

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politique budgétaire de l’Etat et l’élaboration, l’exécution et le suivi des lois de finances, notamment le paiement des dépenses publiques, l’encaissement des recettes budgétaires, et la tenue des comptes publics. La DGD a pour mission la modernisation et la réhabilitation de l’administration douanière, la facilitation et l’accélération des procédures de dédouanement, la lutte contre la corruption et l’exploitation effective des systèmes informatisés. Enfin, quant à la DGE, elle a pour mission de contribuer à la gestion de l’économie nationale par, notamment, (i) le pilotage du cadrage macroéconomique dans le processus d’élaboration de la Loi des finances, et (ii) l’élaboration des prévisions macroéconomiques cohérentes avec la politique économique et financière et le programme de lutte contre la pauvreté. 2.1.4 L’exercice de la transparence et de la responsabilisation dans la gestion des finances publiques à Madagascar est confronté à plusieurs défis majeurs, que l’on peut résumer comme suit : (i) les procédures actuelles d’élaboration du budget, qui reposent sur une approche basée sur le principe du budget de moyens, établie sur une base institutionnelle, sans référence précise aux missions, programmes et activités des diverses structures de l’Etat, ne permettent pas d’établir une liaison claire et transparente entre les politiques publiques et les allocations de ressources budgétaires, (ii) la dispersion des responsabilités entre les ministères impliqués dans la préparation du budget (iii) l’exécution du budget se caractérise encore par un niveau insuffisant de transparence, qui se traduit notamment par des écarts importants entre les lois de finances d’une part, et les réalisations budgétaires, d’autre part, et (iv) la faible performance des régies financières. 2.1.5 En vue de rendre la gestion budgétaire plus transparente et plus efficace, le Gouvernement a opté pour l'application de l'approche du budget de programmes dans le cadre du Projet de loi organique des finances du 16 décembre 2003. Sa mise en oeuvre devrait être effective à partir de la Loi des finances de 2005. Le principal objectif visé par cette réforme est d’introduire une budgétisation stratégique à moyen terme et, en définitive, renforcer le lien entre les politiques publiques et les allocations de ressources dans le cadre du budget. Cette approche nécessite la préparation d'un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT). Le CDMT permettra d’améliorer les prévisions de ressources et la gestion macroéconomique, le système de préparation du budget, les procédures d’analyse, ainsi que la gestion et l’enregistrement de l’aide extérieure. Enfin, il sera exécuté dans le cadre du DSRP et complétera les autres initiatives telles que les programmes d’investissement sectoriel et les approches sectorielles.

2.1.6 Un des éléments clés du succès de la mise en place du budget de programmes est la réforme de la fonction d'administrateur de crédit. En effet, la complexité actuelle du circuit de la dépense tient en partie au dédoublement de la fonction d’ordonnateur, en gestionnaire de crédit et sous ordonnateur, sans garantie d’un contrôle accru du fait de la supériorité de la position hiérarchique du premier sur le second. Le Gouvernement a décidé de fusionner ces fonctions en créant une fonction d’ordonnateur et une fonction de gestionnaire d’activité. Aujourd'hui, l'effectif des gestionnaires de crédit est d’environ 1500 agents et celui des sous-ordonnateurs d'environ 350. Cette réforme nécessitera la mise en œuvre d’importantes actions dont (i) la définition des tâches et du profil d'un ordonnateur, (ii) l’élaboration de critères de sélection pour le choix à opérer dans l’effectif actuel des gestionnaires de crédit et des sous-ordonnateur, (iii) la mise à niveau à travers les programmes intensifs de formation continue, et (iv) le développement d’un curriculum pour une formation initiale adaptée et l’élaboration du guide de l’ordonnateur. 2.1.7 Sur le plan fiscal, de nombreuses insuffisances persistent, dont notamment l’absence d’une méthodologie harmonisée, applicable sur l’ensemble du territoire national, pour l’évaluation des valeurs vénales, des biens meubles et immeubles, utilisées dans le calcul de plusieurs impôts, dont notamment l’impôt foncier. Dans ce contexte, l’évaluation de cet élément fondamental de l’assiette fiscale, et donc de l’impôt, est laissée à la discrétion du personnel du fisc, ce qui pose des problèmes de gouvernance des recettes publiques. Bien que les impôts assis sur ces valeurs vénales

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ne représentent actuellement qu’une part relativement faible des recettes fiscales totales, les autorités estiment que le rendement de ces impôts peut rapidement augmenter, et leur part croître significativement, si les conditions d’une évaluation objective sont réunies. 2.1.8 Par ailleurs, le déficit de communication avec les usagers et l’absence d’une véritable politique fiscale, élaborée en tenant compte des paramètres traditionnels de la politique fiscale tels que le rendement potentiel des divers impôts, les capacités de l’administration fiscale, et les caractéristiques des différents biens taxés, constituent certains des handicaps sérieux que la gestion fiscale doit surmonter. Ces dysfonctionnements constituent un facteur important de la faiblesse du taux de pression fiscale qui n’atteignait que 7,7% en 2002. C’est pour tenter de remédier à ces insuffisances que les autorités, en juin 2004, ont crée une unité de politique fiscale au sein de la DGI, intensifient actuellement les efforts de formation du personnel du fisc et d’éducation fiscale des contribuables, et veulent aussi harmoniser le calcul des valeurs vénales. 2.1.9 Quant à l’administration douanière, des progrès ont récemment été accomplis par les autorités pour simplifier la structure et réduire le niveau de la fiscalité douanière1 et des procédures de dédouanement. Cependant, les informations récentes indiquent que des efforts importants restent encore à faire pour accroître significativement la performance de l’administration douanière en matière de collecte de recettes et, par ricochet, leur contribution à la mise en œuvre des programmes nationaux de réduction de la pauvreté et de développement du secteur privé. Ainsi, selon les données statistiques obtenues dans le cadre de l’évaluation du présent projet, le taux effectif2 de collection des droits et taxes de douanes sur les importations non exonérées est resté faible à 2,9% et n’a pas enregistré d’évolution positive au cours des trois dernières années 2001, 2002, et 2003. L’écart entre ce taux effectif et le taux moyen non pondéré de droits et taxes de douanes qui est de 18,7% est indicateur d’inefficiences, et certainement de problèmes de gouvernance, dans la collecte des recettes douanières. L’insuffisance du niveau de formation des agents et le faible niveau d’équipement des bureaux de douanes, notamment dans les provinces, contribuent certainement à ces problèmes de collecte de recettes douanières. Dans ce contexte, le FAD continue de suivre avec intérêt les autres initiatives de réforme en cours à la DGD dont notamment l’étude sur les procédures douanières ainsi que celle relative à l’élaboration des indicateurs de performance de l’administration douanière. 2.1.10 Les difficultés à produire une information financière et comptable fiable et exhaustive sur la gestion des deniers publics, et le fait que les structures de contrôle internes et externes ne sont pas encore opérationnelles, constituent aussi l’une des sources principales du manque de transparence dans la gestion des finances publiques à Madagascar. Les comptes de gestion des comptables publics n’ont pas été produits depuis 1993. Les dernières lois de règlement communiquées à la Cour des comptes pour jugement sont relatifs à l’année fiscale 1997. A cet égard, il faut rappeler que l’élaboration des comptes publics relève de la responsabilité de la DGTCP. Le Gouvernement vient de préconiser d'importantes actions dont la mise en oeuvre devrait favoriser la production dans les délais des comptes publics par la DGTCP et contribuer à l’amélioration de la transparence et de la qualité des services rendus aux usagers. Le premier axe consisterait dans la mise en place d'un système informatisé intégré de gestion des finances publiques avec notamment l'appui de la Banque mondiale. L’autre domaine important de la gestion des finances publiques est celui des marchés publics.

1 Depuis l’année 2000, les droits et taxes douanières ont été consolidés en quatre taux : 5% pour les matières premières, intrants et pièces détachées, 5% et 15% pour les biens d’équipement, et 25% et 30% pour les biens de consommation. Le taux moyen non pondéré des droits et taxes d’importations est ainsi de 18,7%. Le taux de la TVA est de 20% et le taux moyen des droits d’assises est de 69,9%. 2 Le taux effectif de collection est ici défini comme étant le rapport entre les taxes et droits de douanes effectivement collectées et les importations.

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2.1.11 Système de passation des marchés publics: Le cadre juridique des marchés publics à Madagascar est principalement régi par le Décret n°98-559 du 06 août 1998, portant réglementation des marchés publics. Selon ce Décret, le cadre institutionnel des marchés publics est composé (i) des autorités contractantes (entités administratives déconcentrées et décentralisées) qui ont, à travers leur Commission d’appel d’offres (CAO), la responsabilité de la programmation, de la planification et du suivi de l’exécution des marchés publics, et (ii) des organes de contrôle et de suivi de la bonne application de la réglementation des marchés publics, notamment la Direction de la réglementation des marchés publics (DRMP) dont la tutelle est assurée par le MEFB, et la Commission centrale des marchés (CCM)3 qui dépend de la Présidence de la République. 2.1.12 Les principales faiblesses diagnostiquées dans le cadre du CPAR élaboré par la Banque mondiale sont (i) un cadre juridique et réglementaire actuel des marchés publics qui n’est pas conforme aux bonnes pratiques admises sur le plan international, (ii) des procédures et pratiques de passation des marchés publics qui ne favorisent pas la transparence, (iii) un cadre institutionnel inefficient et de faible capacité, comportant de nombreuses lourdeurs et doublons dans le processus de contrôle et de vérification de l’attribution et de l’approbation des marchés, (iv) une quasi-absence des audits des marchés publics et de mesures anti-corruption, et (v) un secteur privé mal informé sur les dispositions du cadre réglementaire et institutionnel des marchés publics et supportant un régime de fiscalisation inapproprié. 2.1.13 Le plan d’action du CPAR 2003 approuvé par le gouvernement a recommandé des actions de réforme visant à (i) revoir le projet de décret sur les marchés publics afin d’établir un cadre juridique conforme aux bonnes pratiques admises sur le plan international, notamment en favorisant les principes de transparence, de large concurrence et d’équité dans le traitement des soumissionnaires, (ii) mettre en place un cadre institutionnel des marchés publics qui responsabiliserait et séparerait les fonctions de régulation, de recours, d’audit technique, et de sanction d’une part, et les fonctions de planification, de contrôle a priori, d’attribution et de gestion des marchés d’autre part, (iii) développer un cadre cohérent et efficace de renforcement des capacités au sein de l’administration, (iv) introduire des mécanismes de recours indépendant non juridictionnel et suspensif, favorisant la participation du secteur privé et de la société civile dans la prise des décisions, (v) systématiser les audits techniques indépendants non juridictionnels des marchés publics, et renforcer le dispositif de lutte contre la corruption incluant les modalités pour l’application effective des sanctions, et (vi) améliorer l’environnement des affaires pour le secteur privé en développant l’accès aux informations sur les marchés publics et en améliorant et clarifiant les mécanismes de fiscalisation en la matière. Le Gouvernement dispose donc actuellement d’un plan d’action pour la réforme des marchés publics suffisamment élaboré, et clair, pour faciliter l’assistance technique et financière de la Banque, en collaboration avec les autres partenaires au développement. 2.1.14 Le nouveau projet de loi portant Code des marchés publics, préparé par le Comité de Pilotage et de suivi des recommandations du CPAR (CPSR/CPAR) et déjà approuvé par le Gouvernement, simplifiera, clarifiera et responsabilisera les différents acteurs de la chaîne des marchés publics. Ainsi, la création d’une Autorité de régulation des marchés publics (ARMP), constituée deux entités distinctes indépendantes, notamment la Commission de la réglementation et des recours en matière d’attribution des marchés publics (CRR) et la Commission nationale des marchés publics (CNM) va-t-elle permettre une séparation des fonctions de régulation (CRR) et d’exécution (CNM) des marchés publics. La CRR devrait jouir d’une autonomie administrative et financière, et ses membres devraient inclure des représentants de l’administration, du secteur privé et de la société civile. Par ailleurs, des Unités de gestion des marchés publics (UGMP), chargés de la gestion de la passation et du suivi de l’exécution des marchés publics, seront crées auprès des 3 Cette commission est dénommée Commission Provincial des Marchés (CPM) dans chaque Chef-lieu de Province Autonomes. Il y a actuellement six provinces autonomes.

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Autorités contractantes ou Personnes responsables des marchés publics (PRMP). Le PRIBG envisage d’apporter un appui à la mise en place de ce nouveau cadre institutionnel des marchés publics. 2.2 Le cadre juridique et judiciaire 2.2.1 Depuis 1996, l’Etat malgache avec l’appui de partenaires au développement, a réalisé quelques actions qui ont permis d’enregistrer des progrès relatifs dans le secteur de la justice. Il en est ainsi, notamment, de la création de l’Ecole nationale de la magistrature et des greffes (ENMG), du recrutement et de la formation de plusieurs magistrats et greffiers, de la compilation de textes et de leur diffusion, de l’amorce de la reforme du droit des affaires, et de la publication du nouveau Code de procédure civile. Toutefois, malgré ces avancées, le secteur de la justice demeure encore soumis à de nombreuses contraintes que des interventions ponctuelles parviennent difficilement à lever et qui, par conséquent, appellent des réformes profondes. Il s’agit notamment de la lenteur des procédures judiciaires, des difficultés d’accès des populations les plus démunies au service public de la justice, du manque de collaboration entre les différents acteurs du secteur, des pratiques de corruption et de l’impunité de leurs acteurs, et des retards enregistrés dans la mise en place des structures prévues par la Constitution. 2.2.2 Par ailleurs, le secteur privé malgache affiche une certaine méfiance à l’égard de la justice, qui s’explique par les nombreuses décisions très contestées qui ont engendré la condamnation d’entrepreneurs au paiement de sommes très importantes et injustifiées. Cette situation décourage l’investissement privé et, en conséquence, la création d’emplois, mais également favorise les pratiques de corruption. 2.2.3 L’une des difficultés majeures auxquelles la justice est également confrontée consiste dans le coût élevé des services de justice et les difficultés d’accès des couches défavorisées, dont les femmes, au système judiciaire. En effet, il faut rappeler qu’en matière civile et commerciale, ce sont les parties qui doivent avancer les frais de justice en versant une provision au greffe du Tribunal de première instance (TPI) afin que leur affaire puisse être examinée. Cette provision est indépendante des sommes qu’elles pourraient payer au cas ou elles se feraient assister par un avocat. En matière correctionnelle, lorsqu’elle souhaite que son action puisse être instruite et jugée, la partie plaignante doit également assumer tous les frais de procédure en plus des honoraires d’avocat. Bien qu’il existe à Madagascar un Décret sur l’assistance judiciaire, son application au profit des plus démunis n’est pas satisfaisante. En effet, ce texte réglementaire qui date de 1963 n’est plus adapté aux besoins judiciaires des populations défavorisées. 2.2.4 Afin de trouver des solutions durables à ces insuffisances, le Gouvernement et les parties prenantes ont choisi la justice comme le premier parmi les trois axes stratégiques autour desquels ils ont bâti la stratégie nationale de réduction de la pauvreté et de promotion d’un Etat de droit. A cet égard, le Ministère de la justice a décidé d’élaborer une stratégie nationale de modernisation de la justice destinée à accroître la confiance de la population dans son système de justice en le rendant plus accessible, plus humain, et plus rapide. Cette stratégie, qui est le résultat d’une approche participative, a réuni tous les acteurs de la justice (magistrats et auxiliaires de justice), les représentants du secteur privé, de la société civile, et de l’administration publique. La stratégie a été validée lors du Forum national de la justice qui s’est tenu à Antananarivo les 27 et 28 novembre 2003. Les recommandations et résolutions qui en sont issues ont servi de support à l’élaboration du Plan d’action du Ministère de la Justice pour la période 2003-2008. Cette stratégie vise à assurer une justice saine, équitable, respectueuse des droits de l’homme et sécurisante pour les investissements. Elle est centrée sur les priorités suivantes : (i) réhabilitation des fonctions et des infrastructures judiciaires et pénitentiaires à l’échelle nationale, (ii) renforcement du dispositif anti-

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corruption, (iii) accélération du traitement des dossiers, (iv) amélioration de l’environnement juridique notamment dans le domaine économique, et (v) humanisation de la détention. 2.2.5 Le cadre juridique n’est pas non plus en adéquation avec les exigences du développement du secteur privé alors qu’il est aujourd’hui admis que l’existence d’un cadre juridique offrant des garanties de stabilité et de prévisibilité, tant au niveau des textes que des coûts de transactions commerciales favorise le développement de l’initiative privé et, en conséquence, la croissance économique et la réduction de la pauvreté. En définitive, les conditions d’un développement et d’une croissance réductrice de la pauvreté ne sont pas réunies lorsque (i) les textes juridiques sont inadaptés et leur application imprévisible et incertaine (ii) les organes judiciaires chargés de leur exécution ont de faibles capacités et manquent d’indépendance et (iii) les populations défavorisées n’ont pas accès à la justice. 2.2.6 Conscient de la nécessité de mettre en place les conditions d’un environnement favorable au développement du secteur privé, c’est-à-dire susceptible d’attirer et de retenir les capitaux d’investissements pour stimuler la croissance économique et réduire la pauvreté, le Gouvernement a décidé de moderniser l’environnement des affaires à Madagascar. Ainsi, par les Décrets no 97-750 du 29 mai 1997 et 2003-938, a-t-il crée la Commission de réforme du droit des affaires (CRDA) et le GUIDE respectivement. 2.2.7 La mission de la CRDA est, sous l’autorité du Premier ministre, d’identifier les réformes à entreprendre dans le domaine du droit des affaires, de définir les priorités en tenant compte des objectifs fixés dans la politique du Gouvernement, de fixer les délais d’exécution des travaux, de formuler les directives sur les principes devant guider les réformes à entreprendre et, d’approuver les travaux effectués au niveau de la Cellule technique en provoquant toute réunion ou concertation avec toute entité concernée. Les travaux de la CRDA ont abouti à l’élaboration et à l’adoption de plusieurs textes sur le droit des affaires. Par ailleurs, le Gouvernement a engagé une réflexion sur l’adhésion de Madagascar à l’OHADA. La crise politique qui a secoué Madagascar en 2002 est à l’origine de l’arrêt des travaux de la CRDA. Il s’y ajoute que depuis les événements qui ont entraîné un changement de gouvernement, les nouveaux membres de la CRDA n’ont pas été nommés par le Ministre de la justice. Il en est de même du Président qui, en sa qualité de représentant du Premier ministre, doit être nommé par ce dernier. Afin de remettre la commission au travail, le Gouvernement a, par Décret no 2004-902 du 28 septembre 2004, réformé la composition de la CRDA. 2.2.8 Le GUIDE est destiné à faciliter les démarches juridiques et administratives aux investisseurs nationaux et internationaux. Les principales administrations sont représentées à ce guichet unique. A cet égard, une synergie réelle doit être établie entre les services du greffe du TPI de Tananarive chargé du registre du commerce et des sociétés, des nantissements et privilèges d’une part, et le GUIDE, d’autre part. En effet, de cette étroite collaboration dépend le succès des missions du GUIDE, notamment la réalisation de l’objectif de créer une entreprise à Madagascar en 48 heures au maximum. 2.2.9 Par ailleurs, le PPP est généralement défini comme l’association entre des entités publiques et privées constituée en vue de concevoir, réaliser, et gérer, un projet d’intérêt public, sous la responsabilité et le financement total ou partiel du secteur privé. Les avantages d’un tel partenariat pour Madagascar résident dans l’optimisation des performances respectives des secteurs public et privé dans la réalisation d’ouvrages à usage collectif telles les infrastructures routières, portuaires, aéroportuaires, et d’assainissement. C’est donc dans l’optique d’un développement soutenu du secteur privé par une meilleure participation aux projets de l’Etat, que le Gouvernement malgache entend combler l’une des lacunes majeures de l’environnement des affaires en approfondissant les

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réformes visant à mettre en place les conditions juridiques et institutionnelles requises pour l’essor du PPP à Madagascar. 2.2.10 Compte tenu de ce qui précède, le défi majeur auquel Madagascar sera confronté, dans ses efforts de promotion de la transparence et la responsabilité dans la gestion des finances publiques, et de modernisation et de sécurisation de l’environnement juridique et judiciaire, sera d’élever le niveau des capacités nationales pour les mettre en adéquation avec les exigences de ses ambitions. Dans ce contexte, le but majeur du PRIBG est de fournir un soutien adéquat et bien ciblé en termes de formations, d’équipement, et d’assistance technique, en vue de renforcer les capacités nationales et de faciliter la mise en œuvre des objectifs nationaux dans ces domaines critiques pour la bonne gouvernance et la réduction de la pauvreté. 2.3 Le soutien des partenaires au développement 2.3.1 Plusieurs partenaires au développement apportent un soutien technique et financier aux efforts des autorités malgaches visant à promouvoir la bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques et l’administration de la justice. Ainsi, en plus de sa contribution décisive à la réalisation du CFAA/CPAR, la Banque mondiale finance-t-elle le Projet de gouvernance et de développement institutionnel (PGDI). Ce projet, qui mobilise des ressources s’élevant à environ 30 millions de dollars Etats-Unis, vise (i) l’amélioration de la transparence et de la gouvernance économique, essentiellement par la mise en place d’un système informatique intégré de gestion des finances publiques, le renforcement des organes de contrôles des finances publiques, et la réforme du système de passation des marchés publics, et (ii) le renforcement de la capacité de certaines institutions de formation qui jouent un rôle clef dans la bonne gouvernance dont notamment l’Ecole nationale d’administration de Madagascar (ENAM), l’ENMG, et le Centre national de formation administrative. 2.3.2 Dans le cadre de son appui dans le domaine de la gouvernance et de la consolidation de l’Etat de droit, d’un montant de 8 millions d’Euro, l’Union européenne contribuera au renforcement du secteur de la justice, la modernisation de la police nationale, la bonne gestion du secteur des douanes, et des actions d’information et de sensibilisation en collaboration avec des organisations de la société civile. Les autres partenaires qui apportent un appui pour la bonne gouvernance sont le Programme des nations-unies pour le développement (PNUD), notamment dans les domaines de la décentralisation et de la société civile, ainsi que certains partenaires bilatéraux dont les Etats-Unis, la France, et l’Allemagne. Comme il apparaît, les partenaires au développement couvent une grande partie des besoins des activités citées dans les points énumérés ci-dessus, mais beaucoup reste encore à faire en vue de répondre aux attentes de Madagascar dans la gestion des finances publiques, notamment dans le circuit de la collecte d’impôts et de recettes douanières, ainsi que dans l’amélioration de la justice. Le PRIBG va compléter ces diverses actions déjà en cours en contribuant au renforcement des capacités institutionnelles pour une meilleure gestion des finances publiques et une justice plus accessible et de meilleure qualité.

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2.3.3 Le tableau ci-dessous indique les interventions des principaux partenaires dans le domaine de la gouvernance à Madagascar.

Tableau 2.4 Interventions des autres partenaires dans le domaine de gouvernance

Partenaires Principaux domaine d'intervention Instrument Montant du prêt/don Banque mondiale Mise en place d’un système intégré

informatisé de gestion des finances publiques, appui à la réforme des marchés publics, renforcement des établissements de formation et de certaines structure de contrôle des finances publiques

Projet d’appui institutionnel

30 millions de dollars

UE Justice, douanes, police, secteur pénitentiaire, lutte contre la corruption

Appui communautaire dans le domaine de la bonne gouvernance et de l’Etat de droit

8 millions d’Euro

France Formation du personnel judiciaire Assistance technique aux régies financières

Assistance technique Enveloppe variable

PNUD

Décentralisation, justice, lutte contre la corruption, société civile, coordination de l’aide, gouvernance économique

Assistance technique 2 millions de dollars

III. LES CAPACITES NATIONALES DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET

D’ADMINISTRATION DE LA JUSTICE 3.1 La gestion des finances publiques 3.1.1 Il est généralement admis que l'existence de capacités suffisantes, que l'on peut définir comme une combinaison (i) de capital humain en qualité et en quantité suffisantes, (ii) d'institutions capables d’accomplir efficacement leur mission, et (iii) des pratiques, joue un rôle important dans la promotion de la bonne gouvernance et la lutte contre la pauvreté. En effet, ces capacités déterminent largement la mesure dans laquelle les politiques idoines de renforcement de la bonne gouvernance et de réduction de la pauvreté sont identifiées, analysées et mises en œuvre efficacement. L'insuffisance des capacités apparaît aujourd’hui comme l'un des obstacles majeurs que Madagascar doit surmonter dans ses efforts visant à créer un environnement favorable à la bonne gouvernance et à la réduction de la pauvreté. 3.1.2 L'insuffisance des capacités résulte à la fois du nombre peu élevé de cadres nationaux possédant une expertise de haut niveau dans les procédures d’élaboration et d’exécution du budget et de passation des marchés publics, de l'absence de systèmes adéquats d'incitation à la performance, de l'insuffisance de la formation continue du personnel des services responsables de la gestion des finances publiques, ainsi que des moyens de fonctionnement alloués aux divers services, notamment la Direction générale de la dépense publique (DGDP), la Direction générale du Trésor et de la comptabilité publique (DGTCP), la Direction générale des impôts (DGI), et la Direction générale des douanes (DGD). Sur le plan des recettes fiscales, les problèmes de capacités résultent notamment d’une maîtrise insuffisante, par les agents et les contribuables, des textes du code général des impôts, et de l’insuffisance des ressources humaines appropriées. Pour remédier durablement à cette situation, il faudrait intensifier les actions de formation, et d’assistance technique, bien ciblées tant du point de vue des matières que de celui des participants. Les principales contraintes auxquelles fait face la DGE ont trait à une expertise insuffisante dans le domaine de l’analyse économique et du cadrage budgétaire à moyen terme (CMDT), et à la vétusté du matériel informatique. En ce qui concerne la gestion et le suivi des projets financés par le FAD, l’absence d’un manuel de procédures prive les organes d’exécution d’une référence indispensable à bonne exécution des projets.

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3.1.3 Les organes de contrôle de l’exécution du budget présentent des déficiences opérationnelles qui les rendent peu performantes. Ainsi, en attendant la mise en œuvre complète des réformes actuellement en cours, l’activité des principaux organes de contrôle interne est marquée par la duplication et le chevauchement des attributions et une insuffisance en moyens humains. Quant au Parlement, il ne dispose ni des capacités ni de l’expertise requise pour examiner dans des conditions normales le projet de loi de finances. En outre, les parlementaires reçoivent avec beaucoup de retard les projets de loi de règlement, ce qui les conduit à adopter les projets de lois de finances sans disposer d’informations sur la performance de l’État au cours des années précédentes. Ces déficiences font aussi obstacle à l’exercice du droit de surveillance du pouvoir législatif, représentant des citoyens, sur le pouvoir exécutif. Concernant le contrôle juridictionnel à posteriori, la Cour des comptes, dont la structure est actuellement en cours de renforcement par les autorités, elle ne dispose pas encore des capacités pour examiner la totalité des comptes publics, ni des compétences suffisantes pour que leur examen soit suffisamment approfondi. Par ailleurs, les comptes de gestion des comptables publics et les comptes administratifs ne lui sont pas adressés dans le délai réglementaire de six mois, mais avec un retard important. 3.1.4 L’impact de la faiblesse des capacités est également mis en évidence par une architecture institutionnelle qui est encore en plein développement, une insuffisante articulation des divers services entre eux, et l’absence des manuels de procédures dans divers services pour guider le personnel dans l’accomplissement de leurs tâches. Pour répondre aux faiblesses institutionnelles, techniques et matérielles de la fonction de contrôle des finances publiques, les autorités ont engagé plusieurs réformes importantes. Les premiers résultats de ces réformes se sont concrétisés par une relecture des textes et une restructuration des organes de contrôle dont la principale innovation est la création de l’Inspection Générale des Finances (IGF). 3.1.5 La création de l’IGF répond à l’une des recommandations du CFAA, qui avait exprimé le souhait q’un organe de contrôle interne soit crée auprès du MEFB. Comme c’est le cas dans la plupart des pays francophones, l’IGF aura un pouvoir de vérification sur les comptables publics, les ordonnateurs et tout organisme ayant des liens financiers et économiques avec l’Etat. Les réformes contenues dans la loi relative à l’organisation, aux attributions, au fonctionnement et à la procédure applicable à la Cour suprême et les trois Cours la composant visent à renforcer le contrôle juridictionnel des comptes en la dotant des moyens institutionnels, techniques et financiers afin qu’elle puisse pleinement assurer son rôle de contrôle de la gestion financière du pouvoir exécutif et de conseil du Parlement. Ces efforts sont soutenus par différents partenaires au développement. 3.1.6 Quant aux outils de traitement de l’information, il est aujourd’hui admis que l’outil informatique joue un rôle essentiel dans la modernisation et le renforcement des capacités de toute administration. Il permet la saisie, la sauvegarde, la restitution, et le partage rapide des données qui sont indispensables au bon fonctionnement de toute institution. Le MEFB ne dispose pas actuellement d’un système intégré de gestion des finances publiques. Un ensemble de petits systèmes développés dans un environnement informatique obsolète (Clipper) sont opérationnels au Budget, aux Impôts, à la Comptabilité et au Trésor, et les échanges se font par voie de diskettes. En ce qui concerne la DGD, l’informatisation à la DGD a démarré en 2000. Aujourd’hui l’ensemble des grands et moyens bureaux de douanes, au nombre de 12, sont déjà informatisés. Cependant, Il reste encore à informatiser 11 petits bureaux. Les principaux systèmes informatiques en place sont le SYDONIA 2.7 pour le traitement des déclarations en douane et un système de traitement statistique développé en interne. Afin d’améliorer les fonctionnalités de SYDONIA 2.7 et d’y inclure les fonctions manquantes, le gouvernement malgache a entrepris les démarches nécessaires pour l’acquisition et l’adaptation de la version améliorée SYDONIA 3 appelée SYDONIA ++, qui apporte beaucoup plus de souplesse et plus de fonctionnalités que la précédente version 2.7.

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3.1.7 Ces systèmes ne couvent pas tous les besoins fonctionnels de la gestion des finances publiques, ne disposent pas de moyens de communications et d’échanges de données informatisées efficaces et fiables, et surtout souffrent de l’absence d’intégration entre les différents systèmes utilisés au sein des différentes directions du MEFB et aussi entre ce ministère et les autres ministères dépensiers. Pour pallier ces insuffisances, le gouvernement a décidé, avec l’appui de la Banque mondiale, dans le cadre du PGDI, de lancer un projet de système informatisé intégré des finances publiques qui sera déployé dans un premier temps sur le site pilote de la ville de Tamatave, et par la suite dans les chefs lieux de région. 3.2 Administration de la justice 3.2.1 Il faut d’abord rappeler que la justice est rendue à Madagascar par la Cour suprême (qui comprend une Cour de cassation, un Conseil d’Etat et une Cour des comptes), six Cours d’appel, trente-six tribunaux de première instance (TPI), des tribunaux de commerce, des tribunaux de travail, et des tribunaux administratifs et financiers, et la Haute cour de justice (HCJ). Toutes ces juridictions sont sous la tutelle administrative du Ministère de la justice (Chancellerie), qui joue un rôle d’animation, d’impulsion et de coordination de leurs activités respectives. A coté de ce dispositif institutionnel, il existe des institutions publiques et privées dont l’activité concourt à l’administration du service public de la justice. Ce sont, notamment, l’Ordre des avocats, la Compagnie des huissiers et commissaires priseurs, la Chambre des notaires, le Centre d’arbitrage et de médiation, le Médiateur de la République, et le Conseil supérieur de lutte contre la corruption. 3.2.2 Le Ministère de la Justice a été réorganisé par le Décret no 2003-099 du 11 février 2003. L’organigramme prévoit, outre le cabinet du Ministre et le Secrétariat général, un Coordonnateur général des projets et trois directions centrales : la Direction générale des affaires judiciaires, de l’administration pénitentiaire et du contrôle du fonctionnement des juridictions, la Direction générale des études et des réformes, et la Direction générale de l’administration pénitentiaire et de l’éducation surveillée. Outre le contrôle du bon fonctionnement des juridictions et des établissements pénitentiaires, le Ministère a également sous sa tutelle l’ENMG et l’Ecole nationale d’administration pénitentiaire. 3.2.3 Par ailleurs, la Constitution de Madagascar prévoit en son Article 103 la création de trois organes destinés à contribuer, chacun dans son domaine, au bon fonctionnement de la justice : (i) le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), organe de sauvegarde et de sanction, chargé de veiller notamment au respect des dispositions du statut de la magistrature. Le Conseil est présidé par le Président de la République, le Ministre de la justice en assurant la vice-présidence ; (ii) l’Inspection générale de la justice (IGJ), organe d’investigation, chargé de contrôler le respect des règles déontologiques par les magistrats et le personnel judiciaire ; et (iii) le Conseil national de la justice (CNJ), organe de réflexion et de propositions, appelé à faire des recommandations pour une meilleure administration de la justice notamment en ce qui concerne les mesures, d’ordre législatif ou réglementaire, relatives aux juridictions, aux magistrats et aux auxiliaires de justice. Il convient de noter que si le CSM fonctionne, en revanche les deux autres institutions susvisées n’ont pas encore été mises en place bien que les projets de lois organiques relatives à leur fonctionnement et à leurs attributions aient déjà été préparés par la Chancellerie. Compte tenu de leur importance, le Gouvernement va transmettre au Parlement les projets de lois organiques relatives à ces institutions avant décembre 2004. 3.2.4 La création de la HCJ est prévue par l’Article 97 de la Constitution. La HCJ est spécialement destinée à juger les actes commis par le Président de la République, les Présidents des assemblées parlementaires, le Premier ministre et les autres membres du Gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions lorsque ces actes sont constitutifs de haute trahison ou sont qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis. L’existence de cette haute juridiction est une

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garantie fondamentale dans un Etat de droit. Le Gouvernement va transmettre le projet de loi organique relative à la HCJ au Parlement avant décembre 2004. 3.2.5 L’insuffisance des capacités dans le système judiciaire malgache résulte des contraintes liées tant à l’organisation institutionnelle, qu’aux ressources humaines et matérielles. Au plan institutionnel, ces contraintes proviennent de ce que toutes les dispositions de la Constitution du 18 septembre 1992 ne sont pas encore appliquées. En effet l’Inspection générale de la justice et le Conseil national de la justice, dont les missions ont été indiquées plus haut, n’ont pas été créés à ce jour. 3.2.6 Au plan des ressources humaines, les problèmes relèvent de l’insuffisance du nombre de magistrats et de greffiers, au manque de formation du personnel judiciaire, en particulier dans le domaine du droit des affaires, et des conditions de travail difficiles incluant la relative faiblesse des salaires (qui fût à l’origine des grèves du mois de mai 2004), ainsi que l’absence d’outils de travail modernes. Cette situation est souvent dénoncée par le secteur privé et la société civile comme favorisant la corruption et les dysfonctionnements observés dans le secteur de la justice. Parmi les professions para-judiciaires, les avocats sont ceux qui subissent les plus de récriminations de la part des usagers du service public de la justice. Outre la cherté de leurs interventions (en particulier pour les pauvres), ils sont accusés d’utiliser les services de ‘’rabateurs’’ et d’être en collusion avec les magistrats pour garantir à leur client le succès de leurs actions en justice. A cet égard, la loi no 2001-006 promulguée le 9 avril 2003 par le nouveau gouvernement a apporté des correctifs juridiques, éthiques et institutionnels en renforçant le contrôle disciplinaire exercé sur les avocats. 3.2.7 Les greffiers constituent le second corps de personnel judiciaire dont le rôle est essentiel au bon fonctionnement de la justice. Ce sont des fonctionnaires, rattachés à une catégorie administrative, et dirigés par un greffier en chef dans chaque juridiction. On compte 764 greffiers de diverses catégories opérant sur l’ensemble du territoire. L’absence d’un statut particulier des greffiers offrant notamment un plan de carrière convenable décourage bon nombre de greffiers qui ont préféré changer d’activité. Lors de la mission d’évaluation du projet, le FAD a noté la volonté du Ministère de la justice, et des greffiers, de pallier cette situation par la mise en place d’un statut particulier des greffiers et personnels judiciaires suffisamment attractifs. Une Commission désignée par Mme le Garde des sceaux a déjà préparé, et remis le texte statutaire. Le Gouvernement va transmettre au Parlement de ce texte statutaire avant décembre 2004. 3.2.8 La faiblesse de la qualité de la formation continue des personnels judiciaires est un constat récurrent à Madagascar. Elle tient aux conditions de participation à des sessions de formation tant pour les magistrats que pour les greffiers de l’intérieur du pays. En effet, la majorité de ces formations ont lieu dans la capitale, ce qui oblige à des déplacements en avion, compte tenu de l’état des infrastructures routières à Madagascar et à l’avance des frais de participation par le personnel lui-même. C’est pour remédier à cette situation que le Projet, en accord avec le Gouvernement, mettra en place un plan de formation décentralisé portant sur un ensemble de matières jugées prioritaires (dont notamment le droit foncier, droit du chèque, nouveau code de procédure civile et pénale, droit des sociétés commerciales, des sûretés, des procédures collectives d’apurement du passif) et devant bénéficier au plus grand nombre d’acteurs de la justice (magistrats, greffiers, avocats, notaires, officiers de police judiciaire, secteur privé). Il faut rappeler que le manque de formation professionnelle est souvent source de corruption. C’est pourquoi la formation intègrera des modules relatifs à la déontologie professionnelle. 3.2.9 Au plan des ressources matérielles, le secteur de la justice en général, et les juridictions en particulier, souffrent d’un sous-équipement notoire qui se traduit par une insuffisance des locaux, des greffes encombrés et une absence de salle de rangement des dossiers et des objets mis sous séquestre, de même que des espaces pour l’archivage. Il résulte de cette situation des problèmes de

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sécurité des dossiers et autres pièces de procédures, ainsi que d’intégrité des informations judiciaires. A cela s’ajoute la vétuste du mobilier de bureau et des moyens de saisie. En effet, les registres, et autres plumitifs d’audience, sont encore tenus à la main et les décisions de justice dactylographiées avec des machines mécaniques. Cette situation justifie les reproches souvent faits a la justice de mettre parfois plusieurs années à délivrer les décisions. C’est le cas du TPI d’Antananarivo qui traite plus de 70% du travail judiciaire national et où sont en souffrance environ 30.000 dossiers correctionnels, faute de moyens matériels et humains (magistrats et greffiers) pour les traiter et délivrer les jugements correspondants. 3.2.10 Sur le plan de l’informatisation, l’insuffisance des ressources financières a engendré une indigence des moyens matériels dans certaines juridictions. En effet, les systèmes informatiques, et de communication, sont quasiment absents dans beaucoup de régions, et le manque flagrant de personnel technique se fait ressentir dans toutes les juridictions y compris la chancellerie. A ce jour le ministère n’a pas encore élaboré son schéma directeur d’informatisation, ne dispose pas d’un centre informatique, ne possède pas de système d’information, et n’a pas sa messagerie électronique propre. Seulement quelques membres de la chancellerie disposant d’un ordinateur équipé de modem sont reliés à l’Internet. Le parc informatique de tout le ministère s’élève à 107 ordinateurs, pour un personnel de 1024 (384 magistrats et 662 personnels administratif) et la moitié (53) de ces ordinateurs se trouvent dans l’enceinte de la chancellerie. Le TPI de Tananarive dispose de 11 vieux ordinateurs utilisés à diverses taches de saisie, dont deux sont dédiés au registre de commerce. Il faut noter que l’un de ces deux ordinateurs est actuellement en panne. Plus de la moitié de ces ordinateurs sont sous Windows95 / Windows98, avec Office 97. A ce manque d’équipement, et à l’obsolescence du parc, s’ajoute le manque de personnel informaticien : un seul informaticien disponible pour toute la chancellerie, veillant au bon fonctionnement des équipements, et à l’assistance du personnel en matière de bureautique. 3.2.11 Pour lever toutes les contraintes auxquelles la justice est actuellement confrontée, il convient, en plus d’accélérer la mise en œuvre des réformes institutionnelles et de politique judiciaire, d’équiper les juridictions en systèmes informatiques de base, en logiciels et de former tout le personnel a l’utilisation de l’outil informatique. Outre les postes de travail pour les magistrats et les greffiers, il convient d’informatiser le registre du commerce et de sociétés (RCS) dans les greffes de TPI où l’activité économique le justifie. Face à la multitude des contraintes à lever, le Plan d’action du gouvernement a identifié des axes d’interventions que sont: (i) le Ministère de la justice, (ii) l’administration judiciaire, (iii) l’administration pénitentiaire, (iv) la cadre juridique et réglementaire, (v) les acteurs de la justice, (vi) les institutions de formation et (vii) la population. Dans ce contexte, le but du PRIBG est donc de soutenir ces actions actuellement mises en oeuvre par les autorités pour lever les contraintes identifiées plus haut. 3.2.12 La Médiature de la République a été créée par l’Ordonnance no 92-012 du 29 avril 1992 qui fixe notamment les missions du Médiateur ‘’Défenseur du peuple’’. Cette institution s’inspire largement des Ombudsmans et des Médiatures existants dans les pays européens. Elle s’en distingue cependant en permettant une saisine directe du Médiateur sans l’intervention d’un Parlementaire comme c’est le cas en France et en accueillant la réclamation de toute personne q’un différent oppose à l’administration malgache, sans conditions de citoyenneté ni de résidence. 3.2.13 Le Médiateur de la République fait face à des contraintes d’ordre institutionnel, opérationnel et stratégique. En effet, depuis de nombreuses années, la Médiature est animée par le Médiateur-adjoint. Il conviendrait de nommer très rapidement le Médiateur de la République. Au plan opérationnel, le budget annuel de la Médiature est fixé à 675.000.000 francs malgaches, dont 72% couvrent les frais divers du personnel. En conséquence, aucun investissement en terme de modernisation de l’outil de travail ne peut être sérieusement envisagé. Par ailleurs, l’absence d’un manuel de procédures constitue un handicap sérieux au fonctionnement harmonieux de l’institution.

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Au plan stratégique, il convient de noter que la Médiature est une institution centrale de défense des droits des citoyens faisant partie du système national d’intégrité. Elle doit dès lors mieux se faire connaître du public et développer une vision de son action à moyen terme. IV. LE PROJET 4.1 Concept et bien-fondé du projet Concept du projet 4.1.1 La bonne gouvernance dans la gestion des affaires publiques a été identifiée par le DSRP comme l’axe stratégique prioritaire no 1 en vue de promouvoir l’Etat de droit et une société bien gouvernée, et réduire la pauvreté. A cet égard, les principales actions envisagées pour améliorer la gestion des affaires publiques sont le renforcement des capacités institutionnelles des intervenants dans le processus de gestion budgétaire, des services des douanes et fiscaux, et des organes de contrôle budgétaire tels que la Direction générale du contrôle des dépenses engagées, l’inspection générale de l’Etat, l’Inspection générale des finances, et la Cour des comptes. La maîtrise de la programmation, de l’exécution et du suivi du budget, la modernisation de la douane, et l’accroissement des recettes fiscales figurent également parmi les actions clés à mettre en œuvre pour renforcer la gestion des affaires publiques afin d’améliorer la gouvernance. L’objectif du PRIBG est de contribuer à la réalisation de ces objectifs par une intensification des actions de formation, d’assistance technique, et d’équipement des principales institutions responsables de la gestion des affaires publiques en outils modernes de travail. Le projet va aussi permettre de renforcer les précédentes interventions de la Banque dans le domaine de la gouvernance (voir paragraphe 1.2.2) dans le but de permettre à celles-là d’atteindre pleinement leurs objectifs. 4.1.2 Par ailleurs, reconnaissant que la poursuite des objectifs de bonne gouvernance serait illusoire sans un cadre juridique et judiciaire adéquat, le DSRP a également fait de la modernisation de la justice un des programmes prioritaires pour atteindre les objectifs de l’axe stratégique no 1. Ces priorités incluent le renforcement des dispositifs anti-corruption, l’accélération du traitement des dossiers, l’amélioration de l’environnement juridique notamment dans le domaine économique. Le PRIBG appuiera aussi les actions identifiées par le DSRP dans le domaine de la justice pour atteindre les objectifs, de bonne gouvernance, fixés par le Gouvernement. Bien-fondé du projet 4.1.3 Le bien-fondé du présent projet s’appuie sur, d’une part, le fait qu’il traduise la volonté exprimée par les parties prenantes malgaches d’améliorer la gouvernance dans la gestion des affaires publiques, d’autre part, l’impact positif que la mise en œuvre du PRIBG devrait avoir sur la transparence, l'application pratique de l'obligation de rendre compte dans la gestion des affaires publiques, et enfin, la conformité du PRIBG aux priorités du plan stratégique 2002-2007 du Groupe de la Banque pour les pays FAD. 4.2 Zone du projet et bénéficiaires du projet Le projet sera mis en oeuvre dans le secteur public malgache et plus spécifiquement dans les institutions en charge de la gestion économique et financière du pays et dans le secteur judiciaire. Les principaux bénéficiaires finaux seront les pauvres de Madagascar qui verront leur accès aux services publics amélioré suite, d’une part, à l’amélioration de la capacité du Gouvernement à identifier et mettre en œuvre ses programmes de réduction de la pauvreté, et, d’autre part, à un meilleur fonctionnement de la justice. Les bénéficiaires immédiats seront essentiellement la DGDP, la DGI, la DGTCP, l’IGF, la DGD, la Cour des comptes, les juridictions

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dont les TPI de Tananarive, Fianarantsoa, Toamasina, Mahajanga, et Tuléar, les six ministères4 pilotes pour la mise en place des budgets-programmes. Ainsi, les bénéfices du projet ne se limiteront pas à Tananarive, mais atteindront aussi les populations de l’intérieur du pays. 4.3 Contexte stratégique 4.3.1 CFAA/CPAR : Conscient de l’importance de la gestion des finances publiques dans la promotion de la bonne gouvernance et de la lutte contre la corruption, et des insuffisances de la gestion des finances publiques et de la passation des marchés, les autorités malgaches ont initié ces dernières années avec l’appui des partenaires au développement plusieurs travaux diagnostics et études sur les finances publiques. Il s’agit principalement : (i) du CFAA effectuée par la Banque Mondiale, le FAD et les autres partenaires au développement5 présents à Madagascar; (ii) l’audit sur l’utilisation des fonds de contrepartie de l’appui de l’Union européenne à l’ajustement structurel à Madagascar, (iii) les travaux sur les réformes et la modernisation de la gestion des finances publiques menées par la Cellule pour la réforme et le renforcement des organes de contrôles (CRROC)6. Par ailleurs, en novembre 2002, la Banque mondiale a réalisé le CPAR, à laquelle a participé le FAD, pour en déterminer les forces et faiblesses et préparer un plan d’action en vue d’améliorer les procédures et pratiques de passation des marchés de travaux, de fournitures et de services de consultants. Les conclusions du CPAR, y compris le plan d’action pour la réforme des marchés publics à Madagascar, ont été finalisées en juin 2003 au cours d’un atelier de validation au niveau national. 4.3.2 S’appuyant sur les conclusions et les recommandations des travaux portant sur le système de gestion des finances publiques, le Gouvernement a engagé, avec l'appui de ses partenaires au développement, d'importantes réformes qui concernent notamment: (i) l’institution d’une nouvelle nomenclature budgétaire et comptable unifiée, (ii) l’informatisation des régies financières et du circuit de la dépense, en s’appuyant sur l’expérience acquise sur le site pilote de Tamatave, (iii) l’intégration de toutes les dépenses et les recettes de l’Etat dans la nouvelle structure de la Loi de Finances et dans les procédures d’exécution, (iv) la mise en place d’un Plan comptable des opérations publiques (PCOP) qui est un instrument moderne de comptabilité à partie double, et le renforcement des organes de contrôle des finances publiques, (v) la modernisation de la gestion du système fiscal, et (vi) le renforcement des organes de contrôles des dépenses publiques. 4.3.3 Sur la base de ces travaux, la Banque mondiale a, en 2003, achevé, la préparation du PGDI (voir paragraphe 2.3.2). Le PRIBG va compléter le soutien actuellement apporté par la Banque mondiale dans le cadre du PGDI, et les autres partenaires dont l’UE, en vue de fournir un soutien global aux efforts de renforcement des capacités institutionnelles à Madagascar. 4.3.4 Profil de gouvernance pays : La mission d’évaluation du présent projet qui a eu lieu à Madagascar du 18 au 30 juillet 2004 a aussi initié la collecte des informations nécessaires pour la préparation du profil de gouvernance pays pour Madagascar. Ce faisant, la mission a obtenu les informations permettant (i) d’évaluer les pratiques nationales en matière de gouvernance dans les domaines de la transparence, de la responsabilisation, de la lutte contre la corruption, du cadre juridique et judiciaire, et de la participation des parties prenantes (ii) d’identifier les domaines possibles d’interventions futures du FAD visant à promouvoir la bonne gouvernance à Madagascar, qui tiennent compte des interventions des autres partenaires au développement. Il ressort de ces informations que les domaines d’intervention retenus dans le cadre du présent projet font partie des

4 Les six ministères pilotes sont ceux retenus dans le cadre du prochain PRSC I de la Banque mondiale, à savoir : l’Agriculture, l’Education, la Santé, les Finances, l’Industrie et la Justice 5 Commencé en novembre 2002 et finalisé en juin 2003 par l’adoption d’un plan d’action. 6 Comité de Réformes Internes ou CRI avant le changement de dénomination intervenu en 2003.

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priorités en matière de gouvernance. Le processus de finalisation du profil de gouvernance est actuellement en cours. 4.3.5 Stratégie du Groupe de la Banque à Madagascar pour la période 2002-2004: La stratégie d’intervention de la Banque au cours de la période 2002-2004 a été validée dans le cadre d’une mission de dialogue effectuée en avril 2003 et approuvée par les Conseils en juillet 2003. Elle constitue le plan d’intervention de la Banque et détermine les modalités du soutien que le Groupe de la Banque envisage d’apporter à la mise en œuvre du DSRP du Gouvernement pour contribuer à la réalisation des objectifs du millénaire. Cette stratégie met l’accent le renforcement des capacités institutionnelles pour la bonne gouvernance, la lutte contre le VIH/SIDA, le paludisme, la tuberculose et autres IST. Dans ce cadre, l’intervention du FAD visera le renforcement de la gouvernance dans la gestion des finances publiques, le fonctionnement de la justice, et la promotion de l’initiative privée. Par ailleurs, les études réalisées, en 2001, par le FAD avec l’assistance des fonds bilatéraux du Canada et de la Belgique ont conclu à des besoins importants en formation, renforcement des organes de contrôle, nouvelles technologies de l’information et infrastructures physiques pour l’administration centrale et les collectivités décentralisées. De même le système judiciaire fait face à des nombreuses contraintes liées également à la formation et aux conditions de travail. Comme il apparaît, ce projet va contribuer sans ambiguïté à lever ces contraintes, et à soutenir les objectifs stratégiques du FAD relatifs à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement des capacités. 4.4 Objectif du projet

Le but sectoriel du projet est de contribuer à l’objectif de réduction de moitié de l’incidence de la pauvreté à l’horizon 2015. L’objectif spécifique du PRIBG est de contribuer au renforcement des capacités nationales de mise en pratique de la bonne gouvernance 4.5 Réalisations attendues du projet 4.5.1 Les bénéfices du projet seront double: Dans le domaine des finances publiques, le projet va renforcer l’expertise nationale, donc améliorer la qualité et le rendement des services publics en matière d’allocation des ressources budgétaires, grâce notamment à l’accroissement de la transparence et à la responsabilisation que va apporter l’approche du budget-programmes, et de recouvrement des recettes fiscales. Dans le domaine juridique et judiciaire, le projet va accroître les capacités en matière de prestations judiciaires, et d’élaboration de nouveaux textes plus modernes en ce qui concerne l’aide juridictionnelle, pour les populations pauvres, et le PPP. 4.5.2 Les réalisations du projet, en vue de concrétiser ces bénéfices, seront les suivantes:

i) Capacité accrue des services publics dans l’élaboration, l’exécution et le contrôle budgétaire;

ii) Capacité accrue des régies financières en matière de rendement et de recouvrement

fiscal;

iii) Capacité accrue des services judiciaires en matière de prestations aux usagers; et

iv) Capacité accrue dans le domaine de l’élaboration de nouveaux textes juridiques dans les domaines de l’aide juridictionnelle et du PPP.

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4.6 Description du projet 4.6.1 Pour atteindre son objectif mentionné au Paragraphe 4.4, les activités du projet seront regroupées autour de deux grandes composantes qui sont (i) l’appui à l’accroissement de la transparence et de la responsabilisation dans la gestion des finances publiques, et (ii) l’appui à la modernisation et à la sécurisation de l’environnement juridique et judiciaire. Une troisième composante regroupera les activités concourrant à la bonne gestion du projet. A. Appui à l’accroissement de la transparence et de la responsabilisation dans la gestion des

finances publiques

Elaboration du budget : soutien à la mise en place du budget-programme 4.6.2 Appui au MEFB pour l‘élaboration des budgets-programmes : Sur un plan pratique, l'élaboration et la mise en œuvre de l’approche du budget-programme va nécessiter un changement profond dans la méthode de préparation du budget, qui est menée sous la responsabilité du MEFB, et de la DGDP en particulier. Pour soutenir le processus, le projet financera un bureau d’études, pour une période de trois hommes/mois, qui aidera dans la préparation de la stratégie et du cadre conceptuel pour une mise en œuvre cohérente et ordonnée du budget-programme par le MEFB et l’opérationalisation du processus, la formation des formateurs désignés au sein du MEFB pour superviser la mise en place du budget-programme. Ces formateurs auront, à leur tour, la charge de la formation du personnel impliqué dans l’élaboration du budget programme. Le projet financera aussi les séminaires qui seront animés par ces formateurs ainsi qu’un nombre limité de voyages d’études dans un pays dont l’expérience, dans l'application du budget programme, fût couronnée de succès. Le projet contribuera aussi à renforcer la DGE par la formation de son personnel dans les domaines pertinents pour ses missions ainsi que par la fourniture du matériel informatique adéquat. Afin d’assurer la durabilité de l’assistance technique, la nomination d’homologues nationaux qui travailleront avec les consultants sera une condition du don. 4.6.3 Appui à cinq ministères pilotes pour l‘élaboration des budgets-programmes: Pour soutenir le processus d’élaboration des budgets-programmes au niveau de cinq ministères pilotes (Justice, Education, Santé, Agriculture, et Industrie), le bureau d’études mentionné au Paragraphe 4.6.2 sera aussi chargé d’assister, pendant une période de un homme/mois pour chaque ministère pilote, dans la préparation de la stratégie et du cadre conceptuel pour une mise en œuvre cohérente et ordonnée du budget programme au niveau de chacun des ministères sectoriels pilotes (un mois), de l’opérationnalisation du processus, et de la formation des formateurs qui auront, à leur tour, la charge de la formation du personnel impliqué dans l’élaboration du budget programme dans le ministère. Le projet financera également les séminaires de formation qui seront animés par ces formateurs au sein de leur ministère respectifs et un nombre limité de voyages d’études dans un pays dont l’expérience, dans l'application du budget programmes, fût couronnée de succès. Exécution du budget 4.6.4 Renforcement des fonctions de gestionnaire de crédit: Tenant compte de leur rôle critique, pour le succès du passage au budget programme, comme indiqué au Paragraphe 2.1.6, le projet financera la mise à niveau des gestionnaires ordonnateurs et des gestionnaires d’activité suivant un programme de formation continue développé à cet effet, ainsi que le développement de guides. 4.6.5 Renforcement des capacités de la DGTCP : L’intervention du projet visera aussi la sécurisation des postes comptables et le renforcement des capacités du personnel du Trésor. Ainsi, les ressources du projet serviront à financer : la formation des inspecteurs du trésor, qui ont entre autres tâches la production des comptes de gestion. A un niveau inférieur, il s'agira également de

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former deux promotions de percepteurs principaux des finances et de contrôleurs du Trésor. Ces différentes formations seront assurées par l’IMATEP. En plus de ces formations de base dispensées aux nouveaux recrus, le projet accompagnera les efforts de formation continue qui porteront notamment sur des séminaires de mise à niveau comptable conformément aux recommandations du CFAA. Le deuxième axe de l'intervention du projet portera sur la fourniture de matériels informatiques et d'outils de travail en faveur d’un nombre limité de perceptions des finances sélectionnées parmi les plus importantes du point de vue du volume de leurs opérations financières, afin de renforcer la capacité du personnel à fournir des services de qualités aux usagers, notamment la réduction des délais de paiements aux fournisseurs et des encaissements des recettes publiques. Enfin le projet financera, pour une période de deux hommes/mois, un consultant international qui sera chargé d’élaborer un manuel de procédures à l’usage des organes d’exécution des projets financés par le FAD à Madagascar. 4.6.6 Appui à la réforme du système de passation des marchés publics : Dans ce domaine, le projet appuiera les actions visant à promouvoir la transparence par un renforcement de la publication de l’information sur les marchés publics et la formation des gestionnaires des marchés publics. 4.6.7 Pour contribuer au renforcement des principes de transparence et d’efficience dans la gestion des marchés publics, d’une part, et faciliter l’accès aux informations à tous les acteurs (administration, secteur privé, société civile) concernés par les marchés publics, d’autre part, la future ARMP disposera d’un Système informatisé de gestion des marchés publics (SIGMP) compatible avec le futur Système informatisé de gestion des finances publiques (SIIGFP). Ce système comportera (i) un site Web, accessible au public, pour permettre et faciliter l’accès aux diverses informations nécessaires sur les marchés publics, notamment les différents textes légaux et réglementaires, les dossiers d’acquisition standards, les opportunités d’affaires en la matière, les résultats des appels d’offres, la base de données sur les prix de référence dans le pays, les résultats des audits, la liste des sociétés privées faisant l’objet de sanction, et (ii) un système intégré de gestion du processus d’adjudication et d’approbation des marchés (SIGMP), réservée aux agents de l’ARMP pour faire le suivi évaluation et mesurer la performance du système de passation des marchés publics. Le projet financera un consultant international qui sera recruté pour une période de six hommes/mois pour réaliser les études nécessaires à la mise en place du SIGMP, les équipements informatiques (matériels et logiciels) subséquents, et le renforcement des capacités requises pour le fonctionnement du système. 4.6.8 En attendant la mise en place des modules nationaux de formation qui devront être préparés dans le cadre du PGDI, le projet financera un stage de formation pour 11 gestionnaires des marchés publics (1 par UGMP, 3 pour la CRR et 2 pour la CNM), des différentes entités de l’ARMP (la CRR et la CCM) et des UGPM des ministères pilotes. Ces formations qui se dérouleront à l’étranger auprès d’institutions qualifiées et expérimentées auront pour objectifs de renforcer les capacités des gestionnaires MP des différentes entités sélectionnées sur les techniques de gestion du processus de passation des marchés, de suivi-évaluation et de mesure de la performance du système. Ces stages permettront la formation de formateurs qui, dans le cadre général de la politique de formation à mettre en place au niveau national, contribueront à garantir la modernisation continue du système de passation des marchés à Madagascar. A la suite de ces formations, les bénéficiaires prépareront une campagne de sensibilisation et d’information d’une centaine d’entreprises et bureaux d’études du secteur privé sur le nouveau cadre réglementaire des marchés publics. 4.6.9 Code d’éthique des marchés publics : Le Gouvernement envisage de préparer une série de codes d’éthique, de conduite et/ou de déontologie pour certains secteurs de l’administration pour lesquels l’intégrité est un déterminant pour améliorer la gestion des ressources publiques. De plus,

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la nouvelle loi portant Code des marchés publics recommande à tous les acteurs impliqués dans les processus de passation, d’exécution et de gestion des marchés publics d’avoir un comportement conforme aux dispositions du Code d’éthique des marchés publics qui sera élaboré par voie réglementaire. Le projet financera un consultant international pour une période de deux hommes/mois dont la tâche sera l’élaboration et la dissémination du Code d’éthique des marchés publics. 4.6.10 Assistance technique à la Cellule de suivi et de coordination des réformes: En attendant le démarrage effectif des activités de l’ARMP, la Cellule de coordination et de suivi des réformes qui vient d’être créée au sein du MEFB, poursuivra la coordination des activités de réforme des finances publiques. Afin de renforcer l’efficacité de cette Cellule, le projet financera un consultant régional, pendant la durée du projet, pour appuyer cette Cellule, en particulier dans ces activités relatives à la réforme des marchés publics. Après la mise en place de l’ARMP, le consultant régional sera affecté auprès de la CRR pour poursuivre la gestion des activités de réforme des marchés publics qui seront financées par le FAD dans le cadre du projet. 4.6.11 Renforcement des capacités des régies financières (DGI et DGD) : Il s’agira ici d’apporter un appui adéquat à la DGI et à la DGD. En ce qui concerne la DGI, l’intervention du FAD vise à promouvoir la transparence dans la gestion fiscale grâce à la modernisation des outils de travail et à la formation des agents. Les ressources du projet appuieront les efforts du Gouvernement malgache dans les domaines suivants: (i) conduite d’une étude, par un consultant international recruté pour une période de trois mois sur l'harmonisation des valeurs vénales comme base d'imposition en vue de doter l’administration fiscale d’une méthodologie de calcul des valeurs vénales les terrains bâtis et non bâtis utilisable sur l’ensemble du territoire national (ii) la mise en place d’une unité de politique fiscale, avec l’assistance d’un consultant international recruté pour une période de trois hommes/mois en 2005 et deux hommes/mois en 2006, au sein de la DGI afin de doter Madagascar d’une structure adéquate d’élaboration de sa politique fiscale, (iii) le renforcement du civisme fiscal par la mise en œuvre d’actions de diffusion du Code général des impôts et de ses textes d’application auprès du personnel et des actions de vulgarisation auprès des contribuables et, (iv) l’accroissement de l’efficience par l’informatisation de la procédure d’enregistrement de certains actes fiscaux, qui aujourd’hui sont encore effectué manuellement, avec l’assistance d’un consultant international recruté pour une période de trois hommes/mois (v) la poursuite de l’informatisation des recettes fiscales par le déploiement du système SIGTAS, en cours d’installation à la direction fiscale des grandes entreprises, en appuyant l’acquisition des équipements informatiques nécessaires, et (vi) la formation des 176 inspecteurs des impôts sur le nouveau plan comptable 2005. 4.6.12 Conscient de l’importance du rôle de la DGD dans la collecte des ressources publiques et, par conséquent, dans la réalisation des objectifs nationaux de réduction de la pauvreté, les autorités envisagent d’engager des reformes profondes qui viseraient à rendre l’administration douanière plus efficace et plus rentable. Dans ce cadre, le projet appuiera les actions suivantes : (i) le financement, pour une période de deux hommes/mois, d’un assistant technique, mis à la disposition de l’administration douanière par l’Organisation mondiale des douanes en vue du renforcement des capacités des douanes (ii) la poursuite de l’informatisation des services douaniers (l’installation de SYDONIA ++ permettra une meilleure sécurisation des procédures de dédouanement et une réduction importante des délais des opérations douanières), (iii) le financement d’un consultant international, pour une période de deux hommes/mois auprès des brigades de vérification et de contrôle, pour assurer la formation des contrôleurs dans le domaine de l’investigation et de l’évaluation des risques, afin de mieux lutter contre la fraude et la corruption, (iv) la formation du personnel douanier dans l’utilisation de l’outil informatique et, (v) la fourniture d’une documentation appropriée, et de matériel informatique adéquat aux centres d’information dans neuf

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bureaux de douanes pour améliorer la qualité des prestations rendues aux usagers en vue d’accroître le rendement de l’administration douanière. Contrôle budgétaire 4.6.13 Renforcement des organes des contrôles administratifs: Les ressources du projet serviront à accompagner les efforts du Gouvernement au niveau de l’IGF pour améliorer les contrôles administratifs des finances publiques. Ainsi, le projet financera-t-il : (i) les services d’un consultant international, recruté pour une période de six mois en 2005 et six mois en 2006, pour le développement d’outils méthodiques (guides du vérificateur, manuels de procédures), et l’assistance technique pendant la phase de démarrage de l’IGF, (ii) la formation d’un nombre limité d’inspecteurs des finances auprès d’une institution nationale similaire qualifiée et expérimentée, qui auront la charge d’animer à leur retour les mêmes modules auprès des autres inspecteurs, et (iv) l’acquisition d’outils informatiques. 4.6.14 Contrôle juridictionnel : Compte tenu de l’intérêt que le FAD accorde à l’effectivité du contrôle juridictionnel exercé par la Cour des comptes, une partie des ressources du projet servira à financer : (i) la mise à disposition d’un expert, pour une période de deux hommes/mois, pour une assistance technique auprès des tribunaux financiers, (ii) la formation des magistrats vérificateurs à l’étranger (pour des périodes n’excédent pas trois mois) et sur place, (iii) un programme d’échanges avec la Chambre régionale des comptes de l’île de la Réunion, et (iv) l’informatisation des tribunaux administratifs et financiers qui sont présentement en phase de démarrage de leurs activités. 4.6.15 Renforcement du contrôle parlementaire des finances publiques: Le projet financera la formation des parlementaires (députés et sénateurs) dans l’exercice de l’activité parlementaire et les techniques d’analyse et de contrôle des lois de finances. Ces formations, de courtes durées, seront organisées à Tananarive et animées par un expert international qui sera financé par le projet. Les assistants parlementaires bénéficieront également de ces formations. Le projet financera aussi un nombre limité de formations qui auront lieu dans les Parlements de pays ayant une expérience avérée dans l’activité parlementaire dans le but de familiariser les parlementaires malgaches aux meilleures pratiques en la matière. Enfin, dans le but d’accroître l’efficience du travail parlementaire, le projet financera l’informatisation du secrétariat général de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui sont des maillons essentiels du Parlement. B. Appui à la modernisation et à la sécurisation de l’environnement juridique et judiciaire 4.6.16 Modernisation des juridictions de première instance: Il s’agira d’agir sur les moyens de fonctionnement de ces juridictions et de leurs greffes par la fourniture des services de formation continue dans les matières suivantes : droit des affaires (sociétés, sûretés, procédures collectives, droit foncier (textes réformés), nouveau code de procédure civile, nouveau code de procédure pénale, les méthodes alternatives de règlement des différents (arbitrage, médiation, conciliation). Ces formations continues seront organisées sous la forme de séminaire de courte durée (cinq jours maximum) qui auront à Madagascar. Ces séminaires seront animés par des consultants internationaux. Les juridictions de Tananarive, Toamasina, Mahajanga, d’Antsirana, de Fianarantsoa, et de Toliara seront les premières bénéficiaires de cette composante. Afin d’assurer un véritable transfert de compétence, la nomination d’homologues nationaux qui travailleront avec les consultants sera une condition du don. Il convient de noter que les avocats, Huissiers de Justice, et officiers de police judiciaire pourront également bénéficier des formations juridiques ci-dessus, selon leurs besoins respectifs. Le projet financera aussi un consultant international, pour une période de quarante hommes/jours, dont la tâche sera d’élaborer un manuel de procédures à l’usage des greffes des juridictions.

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4.6.17 Sur le plan des outils informatiques, dans le but d’accroître de façon substantielle la productivité du travail judiciaire, le projet va financer l’informatisation (i) des TPI des six chefs lieux de province (Toamasina, Mahajanga, Fianarantsoa, Antsirana, Toliary, et Antalaha) et de six TPI de villes secondaires les plus importantes dans chaque province, et (ii) de la Cour d’Appel de Fianarantsoa. Ceci facilitera la production rapide des grosses dans les sections civiles et commerciales, la réduction des délais de production de certaines pièces et actes de justice (les casiers judiciaires, les attestations d'inscription aux registres du commerce, l’état des pièces à conviction, les jugements) et la production régulière d’états statistiques, si indispensables à l’analyse de l’activité judiciaire et à l’identification des actions de réformes. 4.6.18 Réforme de l’aide juridictionnelle : La lutte contre la pauvreté implique un meilleur accès des populations les plus démunies au service public de la justice pour y faire valoir et défendre leur droits. A cet égard, le Décret n° 63-573 du 30 octobre 1963 qui organise l’assistance judiciaire à Madagascar est inadapté voire dépassé. Quarante ans après, il importe de réformer les conditions d’accès des plus faibles à la justice. Le projet appuiera le processus devant aboutir à l’élaboration d’un nouveau cadre juridique, pour faire bénéficier Madagascar des meilleures expériences et pratiques dans ce domaine. A cet effet, un consultant international sera recruté, pour une période de deux hommes/mois, pour appuyer le comité de suivi de l’étude relative à l’aide juridictionnelle. Le projet prendra également en charge les frais de fonctionnement du comité pendant une période de cinq mois. 4.6.19 Accroître l’effectivité du rôle du Médiateur : Pour atteindre l’objectif de renforcement de l’effectivité des services de la Médiature, le projet va financer une étude visant la mise en place (i) d’un manuel de procédures de la médiation tant institutionnelle qu’extra-institutionnelle et (ii) une politique de développement stratégique de la Médiature à l’horizon 2008. Un consultant international sera recruté pour une période de deux homes/mois pour conduire cette étude. En outre, le projet va fournir à la Médiature des équipements informatiques et des services de formation aux techniques de médiation ainsi qu’à la gestion de l’outil informatique afin de l’aider à améliorer l’exécution de ses missions d’intérêt général. 4.6.20 Réforme de l’environnement juridique des affaires : Dans le but de sécuriser l’environnement des affaires, en vu de promouvoir les investissements nationaux et étrangers, Madagascar a mis en place par Décret n° 97-750 du 29 mai 1997, une Commission de réformes du Droit des affaires (CRDA). Cette commission a déjà approuvé quelques textes préparés par sa Cellule technique (Droits des sociétés, sûretés, concurrence, protection des consommateurs, contrôle des entreprises, procédures d’apurement du passif). Force est cependant de constater que la Commission et la Cellule n’ont plus fonctionné depuis une période récente. Il convient dès lors de re-dynamiser ces institutions par un réexamen du Décret n° 97-750 susvisé. Le projet prendra en charge les frais de fonctionnement de la CRDA pendant la durée du projet. Pendant cette période, la CRDA élaborera de nouveaux textes, notamment dans les domaines aussi importants que ceux relatifs au bail commercial, aux intermédiaires du commerce, au code de change, aux voies d’exécution, au droit des transports terrestre des marchandises, à la concurrence, au droit de la consommation, ainsi que dans d’autres domaines dont l’intérêt pourra être établi en cours des travaux. 4.6.21 Par ailleurs, la Banque entend aider le Gouvernement à opérationaliser sa vision d’un partenariat fécond entre l’administration et le secteur privé. A cette fin, le projet financera les services d’un bureau d’études qui sera chargé d’assister le Gouvernement dans ses efforts de développement du PPP à Madagascar. La mission du bureau d’études comportera trois phases : la première phase, qui durera quatre hommes/mois consistera à faire le diagnostic de l’état des lieux relativement au PPP, La deuxième phase, qui durera deux hommes/mois visera à définir une stratégie nationale de développement du PPP. La troisième phase, qui durera quatre hommes/mois

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visera à élaborer, et à mettre en place, le cadre juridique et institutionnel plus approprié pour le développement du PPP. Afin d’assurer la durabilité de l’assistance technique, la nomination d’homologues nationaux qui travailleront avec les consultants sera une condition du don. C. Gestion du projet 4.6.22 Il est prévu une dotation pour l'acquisition de fourniture de bureau, de consommables informatiques, et de frais de communications, et de reproduction des documents. Le projet prendra aussi en charge une indemnité au personnel de l’organe d’exécution, les frais de formation de ce personnel, et le coût de l’audit annuel des comptes du projet. Dans le but de faciliter les déplacements dans le cadre de ses activités, le projet financera aussi l’acquisition d’un véhicule pour l’organe d’exécution. Le projet financera aussi un consultant régional, pendant la durée du projet, pour renforcer les services du Coordonnateur général du PGDI, qui assurera la supervision de la mise en œuvre du PRIBG. 4.7 Coûts du projet

Le coût du projet net des droits et taxes est estimé à 6,41 millions d’unités de compte se décomposant en 4,28 millions d'UC de coûts en devises (66,7% du coût total du projet) et 2,13 millions d'UC de coûts en monnaie locale. Les coûts du projet sont calculés sur la base des prix relevés en juillet 2004. Ils incluent une provision pour hausse de prix de 5% pour les coûts en monnaie locale et 2,5% pour les coûts en devises. Un montant de 0,05 million d'UC a été inclus dans le coût du projet pour financer l'audit. Le coût du projet, par composantes et par catégories de dépenses, est indiqué dans les Tableaux 4.1 et 4.2 respectivement.

Tableau 4.1Coût du projet par composantes (en millions)

Composantes FMG Unités de comptes (UC) % en

devises Devises Monnaie

locale Total Devises Monnaie

locale Total

Appui à l’accroissement de la transparence et de la responsabilisation dans la gestion des finances publiques

48.380,6 22.772,1 71.152,7 3,24 1,52 4,76 68,0

Appui à la modernisation et la sécurisation de l’environnement juridique et judiciaire

11.939,6 2.444,6 14.384,2 0,80 0,16 0,96 83,0

Gestion du projet 1.375,3 3.739,5 5.114,8 0,09 0,25 0,34 26,9 Coût de base 61.695,4 28.956,2 90.651,7 4,13 1,94 6,06 68,1 Provision pour hausse des prix

2.199,9 2.878,4 5.078,2 0,15 0,19 0,34 43,3

Coût total 63.895,3 31.834,6 95.729,9 4,28 2,13 6,41 66,7

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Tableau 4.2 Résumé du coût du projet par catégories de dépenses (en millions)

Catégories de dépenses FMG Unités de comptes (UC) % en

devises Devises Monnaie

locale Total Devises Monnaie

locale Total

Assistance technique 17.233,7 2.648,9 19.862,6 1,15 0,18 1,33 86,7 Formation 20.702,3 20.0180,1 40.882,5 1,39 1,35 2,74 50,6 Systèmes informatiques 17.814,3 509.2 18.323,5 1,19 0,03 1,22 97,2 Matériel et mobilier de bureau

4.392,5 318.5 4.710,9 0,29 0,02 0,31 93,2

Fonctionnement 1.552,6 5.299,4 6.852,0 0,10 0,35 0,46 3,5 Coût de base 61.695,4 28.956,2 90.651,6 4,13 1,94 6,06 68,1 Provision pour hausse des prix

2.199,9 2.878,4 5.078,2 0,15 0,19 0,34 42,5

Coût total 63.895,3 31.834,6 95.729,9 4,28 2,13 6,41 66,7 4.8 Sources de financement du projet 4.8.1 Le projet sera financé par le FAD et le Gouvernement de la République de Madagascar (GRM). Le financement proposé du FAD couvrira la totalité des coûts en devises et 74,2% des coûts en monnaie locale, soit un total de 5,86 million d’UC (87.512,9 millions de FMG). Elle servira à financer l'assistance technique, la formation, les systèmes informatiques, le matériel et le mobilier de bureau, et les frais de fonctionnement du projet. Le GRM financera 25,8% des coûts en monnaie locale, soit 0,55 million d'UC (8.216,9 millions de FMG) représentant 8,6% du coût total du projet, représentant les salaires du personnel du projet, les frais locaux relatifs à (i) l’organisation du séminaire de validation des Termes de référence de l’étude sur l’harmonisation des valeurs vénales, (ii) la mise à niveau du personnel du Trésor sur le nouveau Plan comptable général 2005, (iii) au fonctionnement du comité qui sera chargé de superviser la réalisation de l’étude sur l’aide juridictionnelle, (iv) au fonctionnement de la CRDA pendant la période du projet, (v) aux actions d’éducation fiscale menées par la DGI à l’intention des contribuables et de son personnel, dont notamment la diffusion du Code général des impôts, du bulletin fiscal, du manuel des procédures, et des actions de sensibilisation, (vi) la formation des inspecteurs du Trésor, des percepteurs principaux des finances, et des contrôleurs du Trésor à l’IMATEP, (vii) l’édition du Code des marchés publics, et (viii) la reproduction du guide de vérificateur qui sera produit pas l’assistance technique à l’IGF, et (ix) l’organisation de l’atelier de validation du rapport de l’assistance technique à la douane. Le Tableau 4.3 ci-dessous indique les sources de financement du projet.

Tableau 4.3 Sources de financement du projet (Montants en millions d'UC)

Sources de financement Devises Monnaie locale Total Pourcentage FAD 4,28 1,58 5,86 91,4 GRM 0,00 0,55 0,55 8,6 Total 4,28 2,13 6,41 100,0

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V. EXECUTION DU PROJET 5.1 Organe d'exécution 5.1.1 Le Gouvernement a déjà mis en place, au sein de la Présidence de la République, une structure chargée de coordonner les appuis de tous les bailleurs de fonds dans le domaine de la gouvernance. Il s’agit du coordonnateur général du programme de gouvernance et de développement institutionnel, qui est sous la responsabilité du Chief of Staff de la Présidence de la République. Le présent projet sera mis en œuvre, sous la supervision du Coordonnateur général, et la responsabilité du Chief of Staff, par le Bureau national du PRIBG. Ces dispositions tiennent compte de l’expérience récente du FAD dans la mise en œuvre des projets à Madagascar. Le Décret no 2003-547 du 23 avril 2003 portant création et organisation institutionnelle des fonctions du Coordonnateur général, sera modifié par les autorités, dans le sens d’un renforcement des responsabilités du Coordonnateur général en matière de coordination de l’ensemble des interventions des partenaires au développement, qui apportent un appui aux efforts nationaux de promotion de la bonne gouvernance. Cette modification sera une condition préalable au premier décaissement sur les ressources du don. 5.1.2 Le Bureau national du PRIBG sera chargé de la gestion générale des activités du projet. Son personnel comprendra un Directeur, un responsable chargé de la composante ‘Appui à la transparence et à la responsabilisation dans la gestion des finances publiques’, un responsable chargé de la composante ‘Appui à la modernisation et à la sécurisation de l’environnement juridique et judiciaire’, un comptable, un responsable chargé de la passation des marchés, un responsable chargé du suivi-évaluation, une secrétaire et un chauffeur. Le personnel du Bureau national du PRIBG sera nommé par le Gouvernement malgache en suivant la procédure de l’appel à candidatures. Les nominations seront approuvées par le FAD. 5.1.3 Les services ont, en collaboration avec les autorités malgaches, opté en faveur du recrutement d'un comptable, d’un expert en passation des marchés, pendant la première année d’exécution du projet d’un expert en suivi-évaluation parmi le personnel du projet, afin d’assurer le FAD et les autorités malgaches d’une parfaite adéquation entre les différents impératifs liés à l’initiation et au suivi des décaissements et des acquisitions des biens et services, de gestion financière du projet et de réédition des comptes. En effet, la mission d’audit des projets financés par le FAD, effectuée en 2003, avait révélé que les procédures de contrôle mises en œuvre pour la gestion financière des projets n'étaient pas satisfaisantes, et faisaient ressortir des faiblesses susceptibles de compromettre une exécution efficace des projets. Par ailleurs, l’insuffisance des capacités dans la passation des marchés a souvent été identifiée par l’équipe pays comme l’un des principaux obstacles à la mise en œuvre satisfaisante des projets du FAD à Madagascar. 5.2 Dispositions institutionnelles Plusieurs institutions nationales seront parties prenantes dans l’exécution du projet dont notamment la DGDP, la DGTCP, la DGD, la DGI, la Présidence de la République, le Ministère de la Justice, le MEFB, et les juridictions. Afin d’assurer une mise en œuvre effective du PRIBG, chaque département bénéficiaire désignera en son sein un responsable d’un niveau hiérarchique suffisamment élevé qui sera responsable du suivi de la mise en œuvre des activités du projet au sein du département. La nomination de ces responsables sera une condition préalable au premier décaissement sur les ressources du don.

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5.3 Calendrier d'exécution et de supervision 5.3.1 Les activités de mise en œuvre du projet, c'est-à-dire les acquisitions des biens et services avec les fonds du don, commenceront en janvier 2005. La date limite du dernier décaissement sur les ressources du don sera le 31 décembre 2007. Cette période d'exécution procède de la nécessité d'assurer au projet un impact réel par la persévérance des efforts de formation et d'assistance technique en direction des principales structures bénéficiaires du projet. Les autres délais prévus dans la mise en œuvre du projet sont indiqués dans le Tableau 5.1 ci-dessous :

Tableau 5.1 Calendrier d’exécution du projet

8 2004 2005 2006 2007 2008 Responsable Mission d'évaluation Juillet FAD Présentation au Conseil décembre FAD Avis général de passation des marchés

décembre FAD

Signature du Protocole jan. GRM/FAD Nomination du personnel du projet

janv. GRM

Mission de lancement Janv. FAD Réalisation des conditions préalable au premier décaissement

Fév. GRM

Assistances techniques Mars-juillet

Bureau national du PRIBG

Acquisition des systèmes informatiques et du matériel et mobilier de bureau pour les structures bénéficiaires

avril-déc.

Bureau national du PRIBG

Formations locales X X X Bureau national du PRIBG

Formations à l’étranger X X X Bureau national du PRIBG

Missions de supervision Juil. déc.

Juil. déc. Juil. déc.

FAD

Revue à mi-parcours juin mars FAD Rapport d'achèvement juin Bureau national du

PRIBG Rapport d'achèvement FAD

Tableau 5.2 Calendrier des dépenses par composantes

(Montants en millions d'UC)

Composantes 2005 2006 2007 Total Appui à l’accroissement de la transparence et de la responsabilisation dans la gestion des finances publiques

2,92 1,01 1,10 5,03

Appui à la modernisation et à la sécurisation de l’environnement juridique et judiciaire

0,78 0,11 0,11 1,01

Gestion du projet 0,16 0,11 0,10 0,37 Coût total du projet 3,86 1,22 1,32 6,41

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5.3.3 Le calendrier des dépenses par sources de financement est présenté dans le Tableau 5.3 ci-dessous:

Tableau 5.3 Calendrier des dépenses par sources de financement

(Montants en millions d’UC)

Sources de financement 2005 2006 2007 TotalFAD 3,69 1,06 1,11 5,86GRM 0,17 0,17 0,21 0,55Total 3,86 1,23 1,32 6,41

5.4 Dispositions relatives à l'acquisition des biens et services 5.4.1 Les dispositions, relatives à l'acquisition des biens et services, sont résumées dans le Tableau 5.4 ci-après. L'acquisition de tous les biens et services financés par le FAD se fera conformément aux règles de procédure du FAD pour l'acquisition des biens et travaux ou, le cas échéant, aux règles de procédure du FAD pour l'utilisation des consultants, en utilisant les documents standards d'appel d'offres pertinents du FAD.

Tableau 5.4 Dispositions en matière d'acquisition des biens et services (millions d'UC)

Catégories Appel d'offres

national Autres Liste

restreinte Financement autre que FAD (GRM)

Total

1. Biens -systèmes informatiques -mobilier de bureau - véhicule

1,26 (1,26) 0,33 (0,33)

0,02 (0,02)

1,26 (1,26) 0,33 (0,33) 0,02 (0,02)

2. Services de consultants -Assistance technique -Formation - Audit

1,33 (1,33) 2,76 (2,76) 0,05 (0,05)

0,19

1,33 (1,33) 2,95 (2,76) 0,05 (0,05)

3. Divers

0,11 (0,11)

0,36 0,47 (0,11)

Coût total 1,70 (1,70)

0,02 (0,02)

4,14 (4,14)

0,55

6,41 (5,86)

Biens 5.4.2 Les marchés pour la fourniture des systèmes informatiques et du mobilier de bureau, d’un montant total de 1,58 million d’UC, seront passés selon la procédure d’appel d’offres national compte tenu du caractère standard de ces biens, de leur disponibilité sur le marché à Madagascar, et des montants peu importants des marchés qui seront passés. Plusieurs marchés, dont le montant maximal par marché est de 150.000 UC, seront passés au fur et à mesure des spécifications techniques établies par les entités bénéficiaires. L’acquisition du véhicule de liaison pour le bureau

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national du PRIBG sera faite selon la procédure de consultation de fournisseurs à l'échelon national, compte tenu de la disponibilité de ce bien sur le marché national et du montant peu important du marché. Services de Consultants 5.4.3 Les contrats pour les services de consultants réalisés par des bureaux d’études, d’un montant total de 3,29 millions UC, notamment (i) l’étude pour la mise en place du SIGMP, (ii) l’élaboration du cadre général et des cadres sectoriels des budgets programmes, y compris l’assistance au MEFB et aux ministères sectoriels pilotes dans la mise en œuvre des budgets programmes, et la formation des formateurs, des gestionnaires-ordonnateurs, et des gestionnaires d’activités sur les budgets-programmes (iii) l’élaboration de la stratégie nationale, et du cadre juridique et institutionnel, pour le développement du PPP, (iv) les formations à l’étranger, relatives à l’audit comptable et financier et à l’audit des programmes et l’audit des performances, pour l’IGF et la Cour des comptes, (v) l’élaboration de la méthodologie de calcul des valeurs vénales, (v) la mise en place de l’unité de politique fiscale, y compris la formation de son personnel, et (vi) les audits du projet, seront passés selon la procédure de consultation sur la base de listes restreintes. La procédure de choix pour la sélection des bureaux d’études sera basée sur l’évaluation technique des propositions avec la prise en compte de leurs prix. 5.4.4 Les contrats pour les services de consultants réalisés par des consultants individuels, d’un montant total de 0,85 million d’UC, notamment (i) la formation de la Brigade douanière dans l’investigation et l’évaluation des risques, (ii) les outils méthodologiques pour l’IGF, (iii) l’élaboration du manuel de procédures pour les cellules d’exécution des projets financés par le FAD, la mise en place d’un système comptable fiable et l’édition des premiers états financiers (iv) l’élaboration du plan stratégique et du manuel de procédures à l’usage du Médiateur de la République, (v) les formations du personnel judiciaire, (vi) l’élaboration du nouveau cadre juridique de l’aide juridictionnelle, (vii) le manuel de procédures à l’usage des greffes des juridictions, (viii) l'assistance technique régionale à la cellule de suivi et de coordination des réformes, (xi) l'assistance technique régionale pour la gestion du réseau du SIGMP, (xii) le Web Master du SIGMP, (xiii) le développement du logiciel d’enregistrement des actes à la DGI, l’assistance technique régionale pour le renforcement des services du coordonnateur général de programme de gouvernance et de développement institutionnel, et l’assistance technique auprès des tribunaux financiers, seront passés selon la procédure de consultation sur la base de listes restreintes. Divers 5.4.5 Les acquisitions relatives au fonctionnement du projet, d’un montant total de 0,11 million d’UC, notamment, les consommables informatiques et les fournitures de bureau, seront faite selon la procédure de consultation de fournisseurs à l'échelon national ou par appel d'offres national, compte tenu du caractère standard de ces biens, de leur disponibilité sur le marché à Madagascar, et des montants peu importants des marchés qui seront passés. Le montant maximal par marchés passé sur la base de la procédure de consultation de fournisseurs à l'échelon national sera de 20.000 UC. Au-delà de 20.000 UC, les marchés seront passés sur la base d'une procédure d'appel d'offres national.

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Avis général de passation des marchés 5.4.6 Le texte d'un avis général de passation de marchés sera convenu entre le Bureau national du projet et le FAD et publié dans le "Development Business" des Nations-Unies dès après l'approbation de la proposition de don par le Conseil d'administration du FAD. Procédures de revue 5.4.7 Les documents suivants seront soumis par le Bureau national du PRIBG à l'approbation préalable du FAD: (i) avis général d'acquisition, (ii) avis spécifiques d'acquisition (iii) listes restreintes, (iv) rapports d'évaluation des offres et recommandations d'attribution des marchés, et (v) contrats en cas de modification du texte contenu dans le dossier d'appel d'offres. Organe d'exécution 5.4.8 Le Bureau national du PRIBG sera responsable de la passation des marchés de biens, services, et formation. Les ressources, la capacité, l'expertise et l'expérience du Bureau national du PRIBG sont présentement inadéquates pour mener à bien les acquisitions. La nomination par le Gouvernement, parmi le personnel du PRIBG, d’un spécialiste de la passation des marchés est une condition indispensable à l'efficacité du projet. Une indemnité d’un montant de 8.109 UC est prévue dans le projet pour financer les services de cet expert en acquisitions. 5.5 Dispositions relatives aux décaissements 5.5.1 En application des procédures de décaissement du FAD, les méthodes de décaissement suivantes seront utilisées:

(i) méthode du compte spécial pour les paiements de fournitures de bureau et les consommables informatiques, les frais de tenue des séminaires, les billets d'avion, et les paiements de frais de formation. L'ouverture du compte spécial dans une banque jugée acceptable par le FAD à cet effet sera une condition du don.

(ii) méthode du paiement direct pour les services de consultants internationaux qui

interviendrons dans le projet, et les paiements aux fournisseurs des biens pour les paiements supérieurs à 20.000 UC.

5.5.2 Afin de faciliter la mise en œuvre des activités financés par la contrepartie nationale, l’ouverture d’un compte spécial, dans une banque commerciale jugée acceptable par le FAD, sur lequel les ressources de la partie nationale seront déposées sera une condition du don. 5.6 Suivi et évaluation 5.6.1 L’organe d’exécution sera responsable du suivi de la mise en œuvre effective des activités du projet qui sont détaillés dans la section 4.6, ainsi que de l'évaluation de l'impact de cette mise en œuvre sur les progrès vers les objectifs finaux du projet décrits au paragraphe 4.4. Le FAD assistera le Bureau national du PRIBG dans cette tâche. Les indicateurs clés pour le suivi-évaluation du projet incluront le fonctionnement effectif (manuel de procédures, ressources humaines et matérielles, rapports sur les audits des MP et les recours exercés par les soumissionnaires) de l’ARMP et des UGMP des 6 ministères pilotes, le fonctionnement effectif du SIGMP, la formation de 11 gestionnaires des marchés publics et la sensibilisation d’une centaine d’entreprise et bureaux d’études du secteur privé, l’existence et la dissémination d’un Code d’éthique et de déontologie des marchés publics, les progrès dans la mise en place des budgets programmes, la réduction des délais

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de traitement des dossiers dans les juridictions ciblées par le projet. Le principal instrument de suivi et d'évaluation de l'exécution du projet sera le rapport semestriel d'exécution que l’organe d’exécution préparera à la fin de chaque semestre et qui sera transmis au FAD selon la Clause 12.06 des conditions générales du FAD. Ce rapport indiquera le programme d’activités du projet pour le semestre, le degré d’exécution du programme, les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre du programme d’activités et les solutions adoptées, 5.6.2 Le FAD effectuera des missions de supervision selon ses politiques en vigueur en la matière. Enfin, le FAD effectuera une revue à mi-parcours au deuxième semestre 2006 pour évaluer la mise en œuvre globale du projet. A la fin du projet, l’organe d’exécution préparera un rapport d'achèvement dans un délai de trois mois qu'elle fera parvenir au FAD, à la suite duquel le FAD préparera son rapport d'achèvement. 5.7 Audit de l'utilisation des ressources du don L’organe d’exécution fera auditer les comptes du projet à la fin de chaque année par un auditeur indépendant sélectionné selon les règles de procédure du FAD, et transmettra le rapport d'audit au FAD au plus tard six mois après la fin de chaque l’exercice fiscal. Ce rapport sera un autre instrument de suivi et d'évaluation du projet. Les termes de référence de l'auditeur indépendant seront élaborés par l’organe d’exécution et soumis à l'approbation préalable du FAD. Le coût de l'audit est inclus dans le coût total du projet. 5.8 Coordination avec les autres partenaires au développement L'élaboration de ce projet a été coordonnée avec les autres partenaires au développement de Madagascar dont notamment la Banque mondiale, le FMI, le PNUD, l'UE, et les partenaires bilatéraux. Ces partenaires ont, tous, souligné le caractère opportun du présent projet. Tous ces partenaires apportent déjà un appui à certaines des structures soutenues dans le cadre du présent projet. Les efforts de coordination initiés dans la phase de préparation de ce projet seront maintenus pendant la période d'exécution, notamment par les échanges d'informations chaque fois que cela sera nécessaire et les discussions lors des missions de supervision du FAD à Madagascar. VI. DURABILITE ET RISQUES DU PROJET 6.1 Charges récurrentes

Dans la mesure où les principales activités du projet sont la formation et l’assistance technique, celui-ci ne devrait pas occasionner des charges récurrentes importantes pour le budget national. L’essentiel des charges récurrentes du projet seront liées à la maintenance des systèmes informatiques qui seront acquis dans le cadre du projet et du Site Web, et du fonctionnement des UGMP. Ces charges sont estimées à environ 10% du coût des équipements soit 0,15 million d’UC. Ce niveau de charges récurrentes est supportable par le budget de l'Etat malgache, en particulier dans le contexte de la mise en œuvre du DRSP où la priorité est d’orienter les allocations budgétaires vers les activités qui, à l'instar de celles prévues dans le cadre du présent projet, concourent à la promotion de la bonne gouvernance. 6.2 Durabilité du projet La durabilité se réfère à la continuation des bénéfices du projet après l'utilisation complète des fonds du projet. L’un des facteurs majeurs de la durabilité des bénéfices tient au fait que le passage au budgets-programmes, que le projet tente d’aider Madagascar à réussir, constituera un progrès irréversible dans les méthodes de gestion de l’économie nationale, du point de vue des efforts de

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réduction de la pauvreté. Par ailleurs, dans la mesure où le projet met un accent particulier sur les formations comme moyen de renforcement des capacités, et que les acquis des formations qui seront dispensées aux fonctionnaires malgaches sont, par nature, durables, l’on peut penser que les bénéfices du présent projet seront eux aussi durables. De plus, les institutions qui bénéficieront des activités du projet sont des institutions de l’Etat malgaches. Elles continueront d’exister après le projet. Ceci contribue aussi à la durabilité du projet. 6.3 Principaux risques du projet et mesures d'atténuation

Le principal risque pourrait être lié au fait que Madagascar est encore dans la phase d'apprentissage des pratiques de bonne gouvernance du type de celles que le PRIBG vise à promouvoir, notamment dans les domaines de l’application des budgets-programmes, du contrôle des finances publiques, et du développement des PPP. Ceci pourrait entraîner une certaine résistance initiale de la part de certains intérêts établis. Ce risque est atténué par le fait que le Gouvernement a réaffirmé son attachement à la promotion de la bonne gouvernance. VII. AVANTAGES DU PROJET 7.1 Impact sur la pauvreté 7.1.1 En plus de l'impact positif direct que le projet aura sur la bonne gouvernance et sur le renforcement des capacités nationales, il devrait aussi contribuer à la réduction de la pauvreté. En effet, l’amélioration de l’allocation des ressources budgétaires, qui va inéluctablement résulter de la mise en œuvre réussie de l’approche du budget-programme, qui elle-même vise à orienter la gestion budgétaire vers les résultats et non pas sur les moyens donnés aux divers services, contribuera à faire du budget un instrument plus effectif de lutte contre la pauvreté. L’augmentation des recettes fiscales, qui résultera des actions prévues dans le projet (mise en place d’une unité de politique fiscale, harmonisation du calcul des valeurs vénales, éducation fiscale des contribuables et formation du personnel du fisc), ainsi que le renforcement des contrôles administratifs, juridictionnel et parlementaires sur la gestion des finances publiques, vont accroître la capacité financière du Gouvernement à financer ses programmes de réduction de la pauvreté identifiés dans le DSRP.

7.1.2 Dans le système judiciaire, la modernisation des moyens de fonctionnement des juridictions de première instance retenues dans le projet, associée à l’amélioration des compétences du personnel judiciaire et des procédures que va apporter l’élaboration du manuel de procédures à l’usage des greffes, à la modernisation de l’aide juridictionnelle et à une effectivité accrue du rôle du Médiateur de la République, vont contribuer à améliorer l’accès des pauvres à la justice, ce qui est un élément essentiel de leur bien-être. De plus, l’augmentation possible de l’investissement privé, suite à l’approfondissement de la réforme du cadre du PPP, va lui aussi contribuer à la réduction de la pauvreté, notamment par la création des emplois. 7.2 Impact sur l'égalité hommes/femmes

Le projet devrait aussi avoir un impact positif sur la promotion de l'égalité hommes/femmes dans la mesure où les institutions bénéficiaires des activités du projet prendront en compte le genre dans la sélection des personnels qui bénéficieront des formations dispensées dans le cadre du projet. La prise en compte du genre dans les programmes de formation financés par le projet sera une condition du don. De plus, la modernisation de l’aide juridictionnelle devrait aussi contribuer à la promotion du genre dans la mesure où les femmes représentent, en général, une forte proportion des populations les plus vulnérables et, par conséquent, sont les premières victimes des

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dysfonctionnements de la justice. Enfin, l’élaboration des budgets-programmes permettra de renforcer la prise en compte des considérations de genre dans le processus budgétaire. 7.3 Impact sur le climat des entreprises du secteur privé Le projet aura aussi un impact positif significatif sur le climat des entreprises du secteur privé. En effet, l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie nationale de développement du PPP à Madagascar va considérablement changer l’environnement des affaires à Madagascar. Il en va de même des travaux de la CRDA qui devrait, grâce au soutien du projet, élaborer de nouveaux textes juridiques relatifs au secteur privé (voir paragraphe 4.6.20). VIII. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS 8.1 Conclusion Les parties prenantes malgaches ont démontré leur volonté d’avancer dans le renforcement de la bonne gouvernance dans le pays. Le Groupe de la Banque doit accompagner ces efforts. C’est la raison pour laquelle, ce projet qui combine des actions de formation, d’assistances techniques, et de renforcement des outils de travail dans le domaine de la gestion des finances publiques et de l’amélioration du cadre juridique et judiciaire, est soumis au financement du FAD. 8.2 Recommandation 8.2.1 Compte tenu des développements ci-dessus, il est recommandé d'octroyer au Gouvernement de la République de Madagascar un don dans le but d'exécuter le projet de renforcement institutionnel pour la bonne gouvernance tel que décrit dans le présent rapport sous réserve des conditions particulières suivantes:

Conditions préalables au premier décaissement sur les ressources du don

Le premier décaissement sur les ressources du don sera subordonné à la satisfaction par le bénéficiaire des conditions suivantes : a. la preuve de l’ouverture d'un compte spécial du projet auprès d’une Banque jugée

acceptable par le FAD dans lequel les ressources du don seront déposées (Paragraphe 5.5.1);

b. la preuve de la nomination du Coordonnateur, et du personnel administratif et comptable du

Bureau national du PRIBG, dont les curricula vitae auront été préalablement jugés acceptables par le FAD (5.1.2);

c. la preuve de la désignation des chefs des départements bénéficiaires du PRIBG comme

responsables du suivi des activités du projet au sein de leurs départements respectifs (Paragraphe 5.2);

d. la preuve de l’élargissement des responsabilités du coordonnateur général du programme

pour la gouvernance, le renforcement institutionnel et la réduction de la pauvreté, aux interventions de tous les partenaires appuyant le programme de gouvernance (Paragraphe 5.1.1) ;

e. l’adoption de la loi portant Code des marchés publics, qui attribue des missions bien

distinctes à la CRR et à la CNM (2.1.14) ; et

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f. la preuve de l’ouverture d’un compte spécial du projet auprès d’une Banque jugée

acceptable par le FAD dans lequel les ressources de la contrepartie nationale seront déposées (Paragraphe 5.5.2).

Autres conditions

Le donataire devra en outre: f. transmettre au FAD, au début de chaque année, un programme de formation (i) du

personnel judiciaire, (ii) des acteurs de la mise en place du budget programme, (iii) du personnel de Médiature, et (iv) des acteurs de la mise en place du cadre juridique du PPP, qui accorde une représentation adéquate aux femmes (Paragraphe 7.2);

g. nommer des homologues nationaux qui travailleront avec les consultants chargés de la mise

en place des budgets-programmes, de l’assistance technique et de la formation du personnel judiciaire, de l’assistance technique et de la formation pour la mise en place du PPP (Paragraphes 4.6.2, 4.6.16, et 4.6.21).

Annexe 1

Carte administrative de Madagascar

Limite de faritane

Capitale nationale

Capitale de faritane

Chemin de fer

Route

Kilomètres

Miles

MADAGASCAR

OCEAN INDIEN

Cette carte a été établie par le personnel du Groupe de la BAD exclusivement à l’usage des lecteurs du rapport auquel elle est jointe. Les dénominations utiliséeset les frontières figurant sur cette carte n’impliquent de la part du Groupe de la BAD et de ses membres aucun jugement concernant le statut légal d’un territoireni aucune approbation ou acceptation de ses frontières.

Annexe 2 Madagascar: Opérations du Groupe de la Banque (situation au 19 octobre 2004)

(En unités de comptes) Secteur / Projet Date

d'approbatiDate de

signature Montant net du

prêt / don Montant décaissé

Montant non décaissé

Taux de décaissement

Situation Agriculture Projet sucrier d'Analaiva Phase II (BAD) 15-Mar-83 11-Apr-83 16,461,690.56 16,461,690.56 0 100% Achevé Complexe agro-industriel d'Anacardes (BAD) 15-Dec-83 08-Mar-84 8,606,087.97 8,606,087.97 0 100% Achevé Complexe agro-industriel de palmier à huile (BAD) 12-Dec-84 09-May-85 2,650,624.09 2,650,624.09 0 100% Achevé Etudes de réhabilitation de riziculture (don) 19-Nov-84 15-Dec-84 300,124.64 300,124.64 0 100% Achevé Aménagement hydro-agricole pour la rizière 16-Aug-77 23-Sep-77 4,633,157.70 4,633,157.70 0 100% Achevé Riziculture II (FAD) 30-Oct-81 14-Dec-81 9,091,046.21 9,091,046.21 0 100% Achevé Complexe agro-industriel palmier à huile 17-Dec-84 09-May-85 5,553,611.68 5,553,611.68 0 100% Achevé Réhabilitation périmètres rizicoles basse betsiboka (FAD) 27-May-88 28-May-89 10,817,634.82 10,817,634.82 0 100% Achevé Projet national maïs (FAD) 18-Apr-89 28-May-89 6,323,111.18 6,268,946.80 54,164.38 99% Achevé Aménagement hydro-agricole Tsiribihina I (FAD) 26-Jun-87 03-Mar-88 9,756,455.23 9,756,455.23 0 100% Achevé Appui institutionnel à DPRA (DON) 29-Oct-91 13-May-92 9,671,046.00 9,671,046.00 0 100% prêt réaffecté Production laitière dans 10 centres urbains (FAD) 29-Oct-91 13-May-92 7,230,000.00 7,230,000.00 0 100% Prêt réaffecté Projet des jeunes entrepreneurs ruraux (FAD) 12-Nov-98 17-Dec-98 7,350,000.00 1,749,936.86 5,600,063.14 24% En cours Programme environnementale phase I (FAD) 24-Aug-92 12-Jan-93 11,050,000.00 11,050,000.00 0 100% prêt réaffecté Projet de réhabilitation du périmètre de bas-mangoky (FAD) 20-Oct-99 17-Dec-99 10,000,000.00 2,810,143.46 7,189,856.54 28% En cours Projet de renfor.instit.DIR (DON) 23-Aug-89 28-Sep-89 2,111,290.09 2,111,290.09 0 100% Achevé Projet de lutte préventive anti-acridienne (FAD) 29-Mar-01 08-May-01 5,760,000.00 349,046.34 5,410,953.66 6% En cours Projet de renforc. Instit.de la DIR (DON) 23-Aug-89 28-Sep-89 2,256,514.56 2,256,514.56 0 100% Achevé Projet de lutte préventive anti-acridienne (Don) 29-Mar-01 08-May-01 1,160,000.00 53,389.68 1,106,610.32 5% En cours Total Agriculture 130,782,394.73 111,420,746.69 19,361,648.04 85% Finance Ligne de crédit (FAD) 22-Mar-79 17-May-79 3,971,700.68 3,971,700.68 0 100% Achevé Industrie Production d'engrais (FAD) 25-May-92 12-Aug-92 5,619,792.21 5,619,792.21 0 100% Achevé Multisecteur Programme d'urgence (FAD) 07-Sep-82 22-Sep-82 10,748,675.63 10,748,675.63 0 100% Achevé Réparations urgentes infrastructures (FAD) 19-Nov-84 05-Dec-84 1,040,525.36 1,040,525.36 0 100% Achevé Mécanisme de financement suplémentaire (FAD) 02-Dec-98 17-Dec-98 1,418,000.00 1,418,000.00 0 100% Achevé Mécanisme de financement suplémentaire (FAD) 01-Jul-99 13-Jul-99 1,561,000.00 1,561,000.00 0 100% Achevé Deuxième programme d'ajustement structurel (FAD) 17-Sep-97 02-Oct-97 21,740,000.00 21,740,000.00 0 100% Achevé Prêt d'ajustement structurel III (FAD) 27-Apr-00 20-May-00 16,000,000.00 15,987,426.10 12,573.90 100% Achevé Programme d'ajustement structurel (FAD) 17-Jan-89 10-Feb-89 27,597,298.95 27,597,298.95 0 100% Achevé Programme d'urgence cyclone gretelle et Fabriola (FAD) 16-Jul-97 05-Aug-97 6,235,000.00 5,119,806.85 1,115,193.15 82% Achevé Projet de protection de la ville de Toliary (FAD) 12-Nov-97 05-Dec-97 6,440,000.00 3,408,552.65 3,031,447.35 53% En cours Appui institutionnel dans le cadre de l'ajustement (FAD) 26-Feb-91 09-May-91 1,380,000.00 1,380,000.00 0 100% Prêt réaffecté Quatrième prêt d'ajustement structurel (FAD) 17-Sep-03 07-Nov-03 25,000,000.00 18,129,842.35 6,870,157.65 73% En cours Etude sur la mise à jour des mesures anti-cyclones (FAD) 16-Jul-97 05-Aug-97 188,000.00 125,331.61 62,668.39 67% Achevé Etude régular. Riv. Fiherenana projet Tulear (FAD) 27-May-88 28-May-89 1,528,946.00 1,528,946.00 0 100% Total Multisecteur 120,877,445.94 109,785,405.50 11,092,040.44 91% Social Etudes préinvestissement secteur santé (FAD) 29-Oct-86 04-Feb-87 580,000.07 580,000.07 0 100% Prêt réaffecté Renforcement des structures éducatives (FAD) 27-Nov-86 16-Dec-86 12,347,589.26 12,347,589.26 0 100% Achevé Projet santé (FAD) 31-Mar-81 11-May-81 7,368,416.00 7,368,416.00 0 100% Achevé Education III (FAD) 02-Dec-98 17-Dec-98 16,000,000.00 405,046.40 15,594,953.60 3% En cours Education III (FAD) 02-Dec-98 17-Dec-98 500,000.00 3,024.90 496,975.10 1% En cours Projet santé II (FAD) 07-Jul-99 13-Jul-99 12,440,000.00 915,474.68 11,524,525.32 7% En cours Projet santé II (FAD) 07-Jul-99 13-Jul-99 750,000.00 377,023.02 372,976.98 50% En cours Total social 49,986,005.33 21,996,574.33 27,989,431.00 44% Transport Réhabilitation de la RN 7 (BAD) 22-Nov-83 08-Mar-84 19,658,500.26 19,658,500.26 0 100% Achevé Construction de la route nationale No 7 (FAD) 10-Nov-83 08-Mar-84 14,698,462.14 14,698,462.14 0 100% Achevé Aménagement du canal des pangalanes (BAD) 18-Jan-84 08-Mar-84 10,541,560.03 10,541,560.03 0 100% Achevé Aménagement du Canala des pangalanes (FAD) 25-Jan-84 08-Mar-84 18,409,830.27 18,409,830.27 0 100% Achevé Projet de réparation des dégats cycloniques causés (FAD) 31-Oct-00 18-Dec-00 6,520,000.00 - 6,520,000.00 0% En cours Etude réhabilitation de la RN6 (FAD) 12-Mar-85 09-May-85 528,777.06 528,777.06 0 100% Achevé Construction route Bealanana-Antsahabe (FAD) 04-Apr-77 04-May-77 3,399,564.08 3,399,564.08 0 100% Achevé Construction route Bealanana-Antsahabe (FSN) 23-Feb-77 04-May-77 5,870,681.49 5,870,681.49 0 100% Achevé Construction de la route Malaimbandi-Mahabo (FAD) 17-Dec-84 02-Sep-85 9,022,102.10 9,022,102.10 0 100% Achevé Réhabilitation et entretien routier (FAD) 15-May-90 30-Nov-90 6,493,417.00 1,886,109.96 4,607,307.04 29% En cours Réhabilitation de la route RN1 bis (FAD) 09-Jan-02 13-Dec-02 10,100,000.00 0 10,100,000.00 0% En cours Etudes de réhabilitation routes nationales RN34,RN35 & RN41 (FAD) 02-Dec-98 17-Dec-98 1,340,000.00 740,396.52 599,603.48 55% En cours Etude de la RN6 et RN1bis (Don) 07-Jul-99 13-Jul-99 772,888.06 772,888.06 0 100% Achevé Réhabilitation de la route RN1 bis (Don) 09-Jan-02 13-Dec-02 230,000.00 0 230,000.00 0% En cours Réhabilitation et entretien routier (FSN) 15-May-90 30-May-90 6,000,000.00 1,047,904.35 4,952,095.65 17% Total Transport 113,585,782.49 86,576,776.32 27,009,006.17 76% Eau et assainissement Alimentation en eau potable dans le sud (FAD) 22-Dec-86 04-Feb-87 5,101,639.71 5,101,639.71 0 100% Achevé AEPA en milieu rural dans le grand sud (FAD) 11-Apr-01 08-May-01 7,930,000.00 155,079.61 7,774,920.39 2% En cours Etude A.E.P - Assainissement de 8 centres urbains (FAD) 18-Dec-89 08-Feb-90 855,657.00 822,309.81 33,347.19 96% Achevé Total eau et assainissement 13,887,296.71 6,079,029.13 7,808,267.58 44% Total général 438,710,418.09 345,450,024.86 93,260,393.23 79%

Annexe 3: Organigramme du Projet de renforcement institutionnel pour la bonne gouvernance (PRIBG)

Présidence de la République Présidence de la République

Chief of staff

Coordonnateur general du PGDI

Directeur du bureau nationaldu projet bonne gouvernance,

banque mondiale

Directeur du bureau nationaldu projet gouvernance FAD

Responsable composante ‘Appui àmodernization et à la sécurisation

de l’environnement juridique et judiciaire’

Responsables composantes‘Appui à la transparence

et responsabilisation dans lagestion des finances publiques’

Responsible composante ‘Appui àla lutte contre la corruption et

participation des parties prenantes’

Personnel de soutien (expert enpassation des marches, comptable,

secrétaire, chauffeur)

Comité de coordinationet de suivi des

réformes économiques (MEFB)

Comité de coordinationdes réformes juridiques

et judiciaries

Conseil supérieurde lutte contre la corruption

SCCD: G. G.

Annexe 4

Termes de référence pour l’étude pour la mise en place d’un système informatisé de gestion des marchés publics

I. Objectifs de la mission 1. L’objectif global de la mission est d’assister le gouvernement, dans le cadre du Projet de

Renforcement Institutionnel pour la Bonne Gouvernance (PRIBG), pour la mise en place d’un système informatisé de gestion des marchés publics (SIGMP) à Madagascar.

2. Les objectifs spécifiques seront d’assister le gouvernement dans la mise en place d’un SIGMP

dont les deux composantes principales permettront respectivement de :

i) Gérer et évaluer, à travers un logiciel de gestion interne, le processus de passation et de suivi de l’exécution des marchés publics, et

ii) Mettre à la disposition du public, à travers un site WEB, les informations essentielles

pour une bonne connaissance des textes légaux et réglementaires, des opportunités d’affaires et des résultats du fonctionnement du système.

II. Description des résultats attendus de la mission 3. Organigramme des données, des résultats et des analyses statistiques qui devront être traités et

produits, conformément aux missions qui sont les leurs, par les principaux organes du cadre institutionnel des marchés publics, notamment (i) l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP), constituée de deux organes indépendants qui sont le Comité de la Réglementation et des Recours en matière d’attribution des marchés publics (CRR) et de la Commission Nationale des Marchés Publics (CNM), et (ii) les Unités de gestion de la passation des marchés (UGPM) des ministères-pilotes7 retenus par le PRIBG ;

4. Organigramme des informations essentielles qui devront être mises à la disposition du public

(secteur public, secteur privé et société civile) pour une bonne connaissance des textes légaux et réglementaires, des opportunités d’affaires et des résultats du fonctionnement des marchés publics ;

5. Fourniture et installation de logiciels informatiques adéquats au niveau, (i) des principaux

organes du cadre institutionnel, pour la gestion des marchés publics, conforme aux standards internationaux en la matière et à l’organigramme approuvé des données, des résultats et des analyses statistiques ; et (ii) de la CNM, pour la gestion du site WEB, conforme aux standards internationaux en la matière et à l’organigramme approuvé des informations essentielles qui devront être mises à la disposition du public ;

6. Manuels de procédures pour la gestion des différents logiciels de gestion interne des marchés

publics et du site WEB ; 7. 36 cadres et agents des organes principaux, notamment du CRR, de la CNM et des UGPM

des ministères-pilotes, sont formés à l’utilisation du SIGMP, et deux (2) experts informaticiens (Web Master et administrateur de Réseau) sont formés à la maintenance du SIGMP.

2

III. Description des différentes phases de la mission 8. L’étude se déroulera en deux (2) phases principales. Chaque activité principale pour la

réalisation de chacune des phases sera sanctionnée par la remise d’un rapport dont le contenu est indiqué au chapitre V. La phase I commencera dès l’approbation du contrat, qui est assujettie à l’approbation par le Gouvernement des projets de décret et d’arrêtés (éventuellement) nécessaires au fonctionnement du cadre institutionnel des marchés publics. La phase II démarrera après la prise de fonction effective du personnel des organes principaux du cadre institutionnel et la fourniture par le PRIBG des équipements informatiques identifiés par le consultant lors de la phase I. Le consultant exécutera les activités de la phase I sous la responsabilité du Comité de pilotage et de suivi des recommandations (CPSR) du Rapport de la revue analytique du système de passation des marchés publics (CPAR), et celles de la phase II sous la responsabilité du CRR, organe indépendant de l’ARMP, qui recevra les compétences du CPSR après la mise en place effective du Cadre institutionnel des marchés publics à Madagascar.

Phase I 9. Les principales activités de la phase I sont :

i) Sur la base de la nouvelle loi portant Code des marchés publics, et des projets de décret et d’arrêtés (éventuellement) nécessaires au fonctionnement du cadre institutionnel des marchés publics, le consultant élaborera un projet d’organigramme des données, des résultats et des analyses statistiques qui devront être traités et produits, conformément aux missions qui sont les leurs, par les principaux organes du cadre institutionnel des marchés publics, notamment le CRR, la CNM et les UGPM des ministères-pilotes retenus par le PRIBG. Le projet d’organigramme concerné devra prendre en compte les données sur (a) les principales étapes de la passation et de l’exécution des marchés publics, notamment la planification, la préparation des dossiers d’appel d’offres ou de demande de propositions, la publication, l’ouverture des offres ou propositions, l’évaluation des offres ou propositions, l’adjudication des marchés ou contrats, la signature et l’approbation des marchés ou contrats, le suivi des principales étapes de l’exécution technique, administrative et financière des marchés ou contrats, et (b) les coûts des fournitures courantes en vue de mettre en place une base de données de prix de référence ;

ii) Sur la base de la nouvelle loi portant Code des marchés publics, et des projets de

décret et d’arrêtés (éventuellement) nécessaires au fonctionnement du cadre institutionnel des marchés publics, le consultant élaborera un projet d’organigramme des informations essentielles qui devront être mises à la disposition du public (secteur public, secteur privé et société civile) pour une bonne connaissance des textes légaux et réglementaires, des opportunités d’affaires et des résultats du fonctionnement des marchés publics. Le projet d’organigramme concerné devra prendre en compte (a) la loi et ses différents textes d’application, y compris les dossiers standards d’acquisition, (b) l’organisation des principaux acteurs intervenants du secteur publics (ARMP, UGPM et Commissions d’Appel d’Offres/CAO) et du secteur privé (Comité d’Appui au Pilotage de la relance de l’Entreprise/CAPE, Fédérations et Associations diverses reconnues…etc.), (c) les plans annuels de passation des marchés et les avis spécifiques d’acquisition, (d) les différents résultats principaux des appels d’offres et demandes de propositions portant sur l’adjudication et les données contractuelles, des audits annuels des marchés publics, des activités diverses en matière de renforcement des capacités, des recours des soumissionnaires, des sanctions, du suivi et de l’évaluation de la performance du système de passation des marchés publics malgache ;

3

iii) Sur la base des organigrammes dûment approuvés par le CPSR/CPAR, le consultant définira les besoins en équipements et les caractéristiques respectives des logiciels de gestion des marchés publics et de gestion du site WEB. Le consultant appuiera le CPSR/CPAR dans l’acquisition des équipements informatiques, notamment en validant les spécifications techniques et les critères d’évaluation (facteurs techniques et commerciaux) du dossier d’appel d’offres y relatifs ;

Phase II 10. Les principales activités de la phase II sont :

iv) Après validation de la conformité des équipements informatiques mis à la disposition des principaux organes du cadre institutionnel par le PRIBG, le consultant fournira et installera les différents logiciels de gestion dont les caractéristiques auront été préalablement approuvées par le CPSR/CPAR ;

v) Sur la base du SIGMP dûment approuvé par le CPSR/CPAR et installé par le

consultant, ce dernier élaborera les différents manuels de procédures nécessaires à l’exploitation et la maintenance dudit système. En outre, aux fins de faciliter l’utilisation du site WEB par les différents acteurs du secteur privé et de la société civile, le consultant préparera un dépliant (à diffuser au grand public) résumant les principales informations disponibles sur ledit site ainsi que les modes opératoires essentiels pour optimiser la recherche des informations ;

vi) Après la prise de fonction effective du personnel-clé des différents organes principaux

(ARMP et UGPM), le consultant préparera des modules de formation et organisera et dispensera les formations subséquentes (a) aux agents des organes principaux du cadre institutionnel sur les techniques d’utilisation et d’exploitation du SIGMP, et (b) aux deux experts informaticiens (Assistants WEB et Réseau) sur la maintenance du SIGMP ;

IV. Profil du consultant 11. Le consultant sera un bureau d’étude ayant une expérience confirmée en matière de

conception et d’exploitation de logiciel de gestion de procédures. Il mettra à la disposition de la mission une équipe compétente et qualifiée d’experts, ayant chacun une qualification académique au moins équivalent à un DEA en droit public ou un diplôme d’ingénieur. L’équipe sera principalement composée (i) d’un spécialiste en passation des marchés, avec une expérience spécifique d’au moins 5 ans en matière de passation des marchés publics, et (ii) d’un spécialiste en programmation informatique ayant une expérience d’au moins 10 ans dans le domaine de l’organisation et des méthodes de gestion administrative. Une expérience du bureau d’étude, le cas échéant des experts proposés, dans le domaine de la formation et du transfert de compétences sera un avantage.

V. Rapports à fournir par le consultant 12. Le consultant fournira un rapport au terme de chaque activité principale des deux phases :

i) Rapport unique (R1) pour les différentes activités (i) et (ii) de la phase I ; ii) Rapport spécifique (R2) pour l’activité (iii) de la phase I ;

iii) Rapport unique (R3) pour les activités (iv) et (v) de la phase II.

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iv) Rapport spécifique (R4) pour l’activité de formation relative à la phase II. Il sera composé de deux principales parties (i) un résumé des principaux résultats et des éventuelles recommandations à l’issu des formations dispensées ; et (ii) une présentation des différents modules, notamment à travers une fiche d’objectifs et de résultats attendus pour chaque module, et un descriptif de leur contenu.

VI. Durée et Calendrier indicatif de la mission 13. Le consultant exécutera la mission sur une durée totale de six (6) mois, répartie comme suit :

trois (3) mois pour la phase I et trois (3) mois pour la phase II. VII. Documents et services fournis par le Client 14. Le Client mettra à la disposition du consultant un bureau équipé du matériel essentiel (non

compris le matériel informatique), notamment le mobilier de bureau et le matériel de télécommunication. Les documents suivants seront mis à la disposition du consultant au démarrage de la mission : (i) Le texte de loi portant Code des marchés publics, (ii) Décret et Arrêtés (éventuellement) relatif à l’organisation et au fonctionnement du cadre institutionnel des marchés publics, (iii) CPAR et les rapports de validation subséquents, (iv) le rapport d’évaluation du PRIBG, (v) rapports statistiques disponibles sur les marchés publics, Modèle de DAO type fournitures de la BAD... etc.

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Termes de référence du Web Master 1. Objectif : Concevoir créer et installer un site Internet malgache donnant accès aux informations concernant les marchés publics à l’échelle nationale. Le Web Master aura à réaliser les taches suivantes :

• Gérer la conception et la création du site web internet des Marchés Publics et les activités de maintenance.

• Définir et proposer des stratégies pour la mise en œuvre des mesures de contrôle pour la sécurisation du site Web des Marchés Publics.

• Planifier l'acquisition d'outils, produits et services • Évaluer les besoins pour l'amélioration des sites web; préparer de nouveaux sous-sites

web et gérer toutes les activités afférentes • Développer les politiques et procédures régissant la conception, l'accès, l'utilisation et la

maintenance des pages Web. Veiller à ce que les normes HTML actuelles et les futures technologies de développement du web soient utilisées pour la conception et l'élaboration des pages web.

• Institutionnaliser un comité d’administration du web chargé d'examiner et d’approuver les pages web proposées.

• S’assurer que les pare-feu et autres mesures de sécurité informatiques nécessaires soient mises en place et maintenues pour protéger le site Web des Marchés Publics.

• Former les détenteurs de contenu identifiés à l'utilisation d'outils de conversion appropriés pour convertir leurs propres documents au format HTML. Tenir les utilisateurs informés des possibilités du web.

• Veiller à ce que des paramètres accordables soient optimisés régulièrement pour une bonne qualité de la navigation, de l'inter-connectivité et des liens.

• Veiller à ce que tous les serveurs web soient correctement installés, configurés, protégés contre les intrusions, et accessibles à tout moment.

• Résoudre les problèmes de performances et répondre aux demandes des utilisateurs relatives au site web des Marchés Publics

• Veiller à ce que les installations liées au web fonctionnent correctement et que les protocoles liés au web soient installés et fonctionnent correctement

• Traiter les problèmes de création de comptes et connexion; synchroniser la sécurité au sein de l'environnement web avec tout autre environnement de sécurité que possède l'organisation.

• Élaborer les scripts, utilitaires, pages HTML, nécessaires pour coordonner, organiser et maintenir le site Web en parfait état de fonctionnement

• Installer ou mettre à jour les systèmes d’exploitation des serveurs web, appliquer les patchs et affiner les systèmes tel que requis

• Supporter tous les serveurs web, notamment Netscape, IIS, Oracle Application, Microsoft Site Server, Apache, les serveurs critiques d’annuaires LDAP et autres serveurs web pertinents.

Le site sera conçu de manière évolutive, permettant de ce fait, l’intégration modulaire d’applications et autres fonctionnalités additionnelles. 2. Résultat attendu : L’objectif est de permettre à l’ensemble des opérateurs économiques de disposer d’un site Web opérationnel fournissant toutes les informations pertinentes sur publics sur les marchés et les opportunités d’affaires.

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3. Durée du recrutement Le Fonds prendra en charge la rémunération pendant la durée d’exécution du projet qui est de 4 ans. La rémunération totale, toutes charges comprises, ne saura dépasser ….. Euros.. De plus, au terme du financement de ce projet, le Gouvernement de la République de Madagascar s’engage à prendre en charge les salaires de ce dernier sur le Budget National. 4. Profil du candidat :

• Ingénieur/Maîtrise en informatique et domaines connexes et minimum 5 années d’expérience

professionnelle pertinente. • Preuves d'une expérience récente en développement web, y compris l’écriture de scripts. • Connaissance et expérience des protocoles et techniques Internet et d'au moins un utilitaire de

conception/redaction/validation de pages Web , formulaires web et connectivité de base de données, et techniques de connexion à distance pour la mise à jour de pages web.

• Une bonne compréhension des concepts de portail Web y compris l'établissement de profils client

• Excellente compréhension du concept de pages Web dynamiques et des outils de statistiques Web.

• Excellentes compétences de rédaction et capacité à expliquer des questions techniques aux subordonnés et collègues.

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Termes de référence de l’administrateur réseau 1. Objectif : Administrer, exploiter, et maintenir le bon fonctionnement des moyens informatiques du site des marchés publics. L’administrateur réseau aura à réaliser les taches suivantes : Administration :

• Veiller au fonctionnement optimal des outils, systèmes réseaux sous sa responsabilité, • Suivre et analyser les performances du réseau, mise en place de mesures susceptibles

d’améliorer la qualité et la productivité • Elaboration de règles d’utilisation du réseau • Inventaire permanent et gestion des différentes composantes du réseau • Organiser et optimiser les ressources disponibles • Mise à jour des référentiels (équipements, configuration de logiciels etc..)

Support : • Participation aux actions de maintenance correctives en veillant à leur qualité • Proposition d’améliorations pour optimiser les ressources existantes • Transfert de compétences et assistance technique aux équipes d’exploitation

Exploitation : • Validation de l’installation et de l’intégration des nouveaux outils dans

l’environnement de production • Gestion des accès aux serveurs et aux applications en fonction des profils • Traitement des incidents ou anomalies : diagnostic de l’incident, identification,

formulation et suivi de sa résolution. • Définir et proposer des stratégies pour la mise en œuvre des mesures de contrôle pour la

sécurisation du réseau (pare feux, antivirus, mot de passe, etc…), et s’assurer que les pare-feu et autres mesures de sécurité informatiques nécessaires soient mises en place et maintenues pour protéger le système de gestion et le site Web des Marchés Publics.

• Traiter les problèmes de création de comptes et connexion; synchroniser la sécurité au sein de l'environnement web avec tout autre environnement de sécurité que possède l'organisation.

• Installer ou mettre à jour les systèmes d’exploitation des serveurs web, appliquer les patchs et affiner les systèmes tel que requis

2. Résultat attendu : L’objectif est de permettre à l’unité de passation des marchés publics de disposer d’un réseau informatique fonctionnel, optimal, fiable et sécurisé offrant aux utilisateurs du système intégré des marchés publics une plate-forme informatique moderne et efficace.

3. Durée du recrutement Le Fonds prendra en charge la rémunération pendant la durée d’exécution du projet qui est de 3 ans. 4. Profil du candidat :

• Ingénieur/Maîtrise en informatique et domaines connexes et minimum de 5 années d’expérience

professionnelle pertinente. • Preuves d'une expérience récente en administration de réseaux • Connaissance et expérience des protocoles et techniques réseaux • Excellentes compétences de rédaction et capacité à expliquer des questions techniques aux

subordonnés et collègues.

8

Termes de référence du consultant international chargé de la réforme de l’aide juridictionnelle

1. Objectif : L’objectif de la mission sera de mettre en place un nouveau texte organisant l’aide juridictionnelle à Madagascar. 2. Tâches du consultant Le consultant aura à réaliser les taches suivantes :

• Mener une étude diagnostique critique du décret qui organise l’assistance judiciaire à Madagascar ;

• Faire l’inventaire des meilleures pratiques en matière d’assistance judiciaire • Assister le comité de suivi de l’étude relative à l’assistance juridictionnelle dans la

préparation d’un nouveau cadre juridique de l’aide juridictionnelle 3. Profil du consultant

Le consultant sera un juriste de haut niveau possédant une solide expérience dans le domaine de l’assistance judiciaire. Il devra s’adjoindre les services d’un consultant local économiste qui sera chargé de la prise en compte des aspects économiques de dans la détermination des divers paramètres de l’accès à l’aide juridictionnelle. Le consultant sera recruté pour une période de trois mois.

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Termes de référence du bureau d’études chargé de l’élaboration de la stratégie nationale de développement du Partenariat Public-Privé et de l’assistance pour la mise en œuvre de la stratégie

1. Objectif :

1.1 Le souci du Gouvernement malgache, qui d’accélérer le développement durable en attirant les investissements privés et en faisant du secteur privé le moteur, nécessite une stratégie claire et transparente. Aussi, les autorités malgaches souhaitent-elles procéder à une analyse profonde de la situation actuelle en vue de l’instauration d’un véritable PPP. 1.2 Dans ce contexte, l’objectif de l’étude est de définir, planifier, et mettre en œuvre une stratégie ayant comme objectifs visant à (i) mettre en place un environnement propice pour un bon PPP, et (ii) informer le grand public, et les autres partenaires sur l’intérêt du PPP dans le développement économique du pays. 2. Tâches du consultant 2.1 En collaboration avec l’ensemble des parties prenantes, le consultant aura à réaliser les taches suivantes :

(i) l’élaboration d’une stratégie propre à Madagascar en vue d’un développement du PPP, qui soit claire et applicable ;

(ii) fournir une assistance pour la mise en œuvre de la stratégie ; (iii) élaborer un nouveau cadre juridique et institutionnel régissant le PPP à

Madagascar ; (iv) Mener une étude diagnostique de l’environnement juridique du secteur public et

du secteur privé à Madagascar (v) Mener une étude de l’environnement juridique régional et international pour

identifier les éléments qui peuvent contribuer au renforcement du partenariat public-privé au niveau national ;

(vi) Faire des propositions de réforme de modernisation de l’administration visant à la mettre en adéquation avec ses nouvelles missions dans le cadre du partenariat public-privé ;

(vii) Proposer une forme de financement compatible avec le PPP (viii) Proposer une stratégie de mise en œuvre du PPP

2.2 La tâche du consultant sera exécutée en trois phases : Une première phase sera consacrée au diagnostic de l’état des lieux. La deuxième phase sera consacrée à l’élaboration d’une stratégie nationale de développement du PPP, et la troisième phase sera consacrée à l’appui à la mise en œuvre de la stratégie nationale élaborée. 3. Profil du consultant

En plus Le consultant devra avoir des qualifications satisfaisantes en droit privé et en droit administratif. En outre, il (elle) devra avoir :

• Expérience en matière de PPP • Expérience dans la conception de plans stratégiques • Compétences confirmées en stratégie et organisation. • Plusieurs années d’expériences en communication • Capacité d’adaptation dans différents milieux socio – culturels • Bonne compréhension des enjeux de la bonne gouvernance • Capacité confirmée dans la rédaction des rapports et documents de synthèse

4. Durée de l'intervention du consultant: La durée de la mission du Consultant est estimée à 10 hommes/mois.

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Termes de référence du consultant international chargé de l’élaboration du manuel des procédures à l’usage de la Médiature de la République

1. Objectifs de la mission Le consultant aura pour mission d’établir et de rédiger un manuel de procédures pour assurer un fonctionnement régulier et normalisé du travail et des activités de la Médiature ainsi que de ses futures délégations régionales. A cette fin, il devra avoir des séances de travail avec les responsables de la Médiature et des autres services de l’administration afin en vue d’établir un manuel de procédures qui soit à la fois clair, facile à utiliser et réaliste dans son application. Il veillera à évaluer de manière correcte le temps nécessaire aux différentes étapes des procédures dans un soucis de célérité et de simplification. Le but visé est la normalisation des formalités et procédures à suivre au sein de la Médiature et un cadrage commun de l’approche des problèmes à résoudre et des étapes de leur traitement en collaboration avec les services publics concernés. 2. Profil du consultant

• Le consultant sera un juriste spécialiste de droit public (minimum Bac + 5 ans) ; • Une bonne pratique de la médiation institutionnelle • Une bonne connaissance des pratiques administratives • Une expérience confirmée dans l’élaboration des manuels de procédures • Une connaissance de l’administration malgache serait souhaitable

3. Le consultant sera recruté pour une période de trois mois.

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Termes de référence du bureau d’études pour la mise en œuvre de l’approche du budget-programme

Objectif général L’objectif global de la mission est d’assister le gouvernement dans la mise en place effective de l'approche du Budget Programme en vue d’axer la gestion budgétaire sur les résultats, et de la rendre plus transparente et plus efficace.

Résultats attendus

La mission d’expertise procédera, sous la direction du Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget, et sur la base des textes législatifs et réglementaires introduisant l’approche du budget programme à Madagascar, aux tâches suivantes :

1. L’élaboration de cadre conceptuel général pour une application de l’approche du budget programme à Madagascar.

2. L’élaboration de cadre conceptuel pour la mise en oeuvre de l’approche du budget programme dans

chacune des six ministères pilotes sélectionnés. 3. L’élaboration d’un manuel de procédures définissant des procédures véritablement applicables dans le

contexte malgache. 4. La formation de formateurs qui assureront à leurs tours assureront les formations des différents acteurs.

Apporter une assistance dans la mise en œuvre. Méthodologie La méthodologie retenue comporte plusieurs étapes à savoir : Une phase de recherche documentaire pour collecter auprès des Ministères de l’Economie et des Finances, des autres minières et plus spécifiquement des six ministères pilotes de toute la documentation permettant de comprendre le déroulement du processus de préparation du budget ; Une série de réunions techniques avec les responsables des Ministères de l’Economie des Finances et du budget, des six ministères pilotes pour rechercher des informations et explications nécessaires sur le processus à mettre en œuvre ; Une dernière étape, celle de la rédaction du rapport technique aboutissant sur la production des différents documents. Profils des consultants La présente consultation sera effectuée par un bureau qui aura une expérience d’au moins cinq dans le domaine et fournira deux experts dont un spécialiste de la programmation budgétaire à moyen terme et un spécialiste de la gestion des finances publiques.

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Assistance technique à l’Administration douanière

Objectif général L’objectif global de la mission est d’assister le gouvernement dans la mise en oeuvre des réformes visant la modernisation de l’Administration douanière, à travers notamment la mise en pratique de la stratégie de renforcement des capacités de l’Organisation mondiale des douanes « OMD ». Résultats attendus La mission d’expertise apportera son assistance, sous la direction du Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget, et en concertation avec les différentes parties prenantes, particulièrement le secteur privé à la réalisation des taches suivantes:

- préparation et la mise en œuvre d’une législation douanière plus moderne visant à améliorer les performances.

- analyse, conception et mise en œuvre des structures organisationnelles et administratives performantes

- révision et amélioration des systèmes et régimes douaniers afin de les adapter aux pratiques modernes (telles que définies dans les instruments de l’OMD).

- rehausser le niveau de l’éthique et de la déontologie Profils du consultant Il devra posséder une solide expérience des procédures douanières et des connaissances du niveau de troisième cycle en finances publiques. Il devra en outre justifier d’une expérience de plusieurs missions dans les pays africains dans le domaine du commerce international et une bonne connaissance des bonnes pratiques en matière douanière recommandées par l’OMD. Durée de la mission : Le consultant sera recruté pour une période de deux hommes/mois.

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Termes de référence du Coordonnateur du Bureau national du PRIBG

1. Tâches du coordonnateur du bureau national du projet

Le Coordonnateur du Bureau national du projet sera chargé de: a. l’acquisition en temps opportun de tous le biens et services requis pour une mise en oeuvre effective du projet; b. l’identification et de la résolution de tous problèmes susceptibles de retarder la mise en oeuvre du projet; c. l’évaluation de la mise en oeuvre globale du projet, de ses composantes, et de la préparation de tous les rapports y afférent; d. coordination et de la préparation des rapports semestriels, d’audit et du programme de travail annuel, Profil du coordonnateur du projet

• Le consultant sera un expert en gouvernance (minimum Bac + 5 ans) ; • Une bonne pratique des réformes institutionnelles • Une bonne connaissance des pratiques administratives • Une expérience confirmée dans la gestion des projets • Une connaissance de l’administration malgache serait un atout.

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Termes de références du consultant pour l’informatisation des enregistrements d’actes

1. Contexte 1.1 Dans le cadre du renforcement des capacités de l’Administration fiscale et pour créer un fichier de patrimoine en améliorent les formalités d’enregistrements de tous les actes (actes de mutations à titre onéreux ou à titre gratuit: Successions, donation, partage, hypothèque, Fonds de commerce, Statut des sociétés), la DGI envisage d’informatiser ces procédures d’enregistrements. 1.2 La sécurisation de l’archivage des actes et classement des actes, la disponibilité des donnes plus fiables comme source de recoupement et la recherché plus facile des dossiers et des informations en temps utile figurent parmi les résultants espérés de cette information 2. Les missions du consultant:

1. Conception et développement du logiciel d’enregistrements, destiné à une utilisation en réseaux; 2. Saisies de tous les renseignements déjà inscrits sur le registre AC (actes ou déclarations) ainsi que

ceux inscrits sur la table de décès ;

3. la formation des utilisateurs à l’utilisation du logiciel développé ;

3. Durée du contrat: 3.1 Le cabinet de consultants disposera de six (6) mois pour effectuer la première mission. Le logiciel devra être présenté devant la DGI et sera soumis à l’approbation de celle-ci avant toute saisie. A l’issue de cette première étape, il ou elle doit apprendre aux utilisateurs l’exploitation du logiciel et le système d’archivage électronique.

3.2 Pour la deuxième mission, il ou elle disposera de douze (12) mois pour effectuer la saisie de toutes les informations inscrites sur registre AC et celles inscrites sur la table de décès.

4. Qualifications du consultant Le consultant doit avoir de hautes qualifications pour l’exécution de contrats analogues et des vastes

expériences dans des conditions analogues.

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Termes de référence du consultant international

chargé de l’élaboration du manuel des procédures à l’usage des greffes

1. Objectifs de la mission Le consultant aura pour mission d’établir et de rédiger un manuel de procédures pour assurer un fonctionnement régulier et normalisé du travail et des activités des greffes des juridictions du système judiciaire. A cette fin, il devra avoir des séances de travail avec les responsables du système judiciaire afin d’établir un manuel de procédures, qui soit à la fois clair, facile à utiliser et réaliste dans son application, tout en distinguant les actes administratifs des actes ayant une incidence financière. Il veillera à évaluer de manière correcte le temps nécessaire aux différentes étapes des procédures judiciaires dans un soucis de célérité et de simplification. Le but visé est la normalisation des formalités et procédures à suivre au sein des greffes et un cadrage commun de l’approche des problèmes à résoudre et des étapes de leur traitement en collaboration avec les usagers et les services publics concernés. 2. Profil du consultant

• Le consultant sera un juriste spécialiste de droit public (minimum Bac + 5 ans) ; • Une bonne pratique des procédures judiciaires • Une bonne connaissance des pratiques administratives • Une expérience confirmée dans l’élaboration des manuels de procédures • Une connaissance du système judiciaire et de l’administration malgache serait souhaitable

3. Le consultant sera recruté pour une période de trois hommes/mois.

Termes de référence de l'expert auprès des tribunaux administratifs et financiers

I. Objectif de la mission d’expertise

La mission d’expertise contribuera à la résolution des problèmes juridiques et fonctionnels auxquels les tribunaux administratifs et financiers pourraient être confrontés au cours de leur période de démarrage. II. Résultats attendus de la mission

L’objectif de la mission d’expertise est de procéder, sous la direction des responsables du contrôle juridictionnel des comptes, sur la base des textes législatifs et réglementaires régissant le fonctionnement des tribunaux financiers, aux tâches suivantes :

- constituer un conseiller extérieur pour les responsables du contrôle juridictionnel des comptes ; - assister les responsables du contrôle juridictionnel des comptes dans l’élaboration des instructions, ordonnances et notes de services, nécessaires au bon fonctionnement des tribunaux financiers ; - fournir aux responsables du contrôle juridictionnel des comptes au cours de sa mission, un conseil juridique pertinent de droit, et de pratique, comparé afin de résoudre les difficultés techniques qu’engendrera le fonctionnement effectif des tribunaux financiers.

- La réalisation de cette mission d’expertise permettra ainsi d’accélérer le démarrage des activités de contrôle juridictionnel des comptes par les tribunaux financiers.

III. Durée de la mission

L’expert effectuera cette mission pour une durée de deux hommes/mois.

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IV. Profil de l’expert : De préférence, le candidat devrait être magistrat en service ou en retraite d'une juridiction financière de pays francophone.

1. Etre Juriste – Bac + 8 ans ; 2. Maîtriser la comptabilité publique et privée ; 3. Avoir une parfaite maîtrise des finances publiques ; 4. Posséder une expérience de 10 ans dans les activités de Contrôle Juridictionnel des comptes et

de gestion ; 5. Etre de langue et de culture francophone ; 6. Avoir un sens développé de la pédagogie ; 7. Maîtriser l’outil informatique ; 8. Avoir une facilité de communication

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Termes de référence de l'expert auprès de l’IGF

I. Objectif de la mission d’expertise

La mission d’expertise contribuera à la résolution des problèmes juridiques et fonctionnels auxquels l’IGF pourrait être confrontée au cours de la période de démarrage de ses activités. II. Résultats attendus de la mission

L’objectif de la mission d’expertise est de procéder, sous la direction des responsables de l’IGF, sur la base des textes législatifs et réglementaires régissant le fonctionnement de l’IGF, aux tâches suivantes :

- constituer un conseiller extérieur pour les responsables de l’IGF ; - assister les responsables de l’IGF dans l’élaboration des instructions, ordonnances et notes de services, nécessaires au bon fonctionnement de l’IGF ; - fournir aux responsables de l’IGF, au cours de sa mission, un conseil juridique pertinent de droit, et de pratique, comparé afin de résoudre les difficultés techniques qu’engendrera le fonctionnement effectif de l’IGF.

- La réalisation de cette mission d’expertise permettra ainsi d’accélérer le démarrage des activités de contrôle administratif des finances publiques par l’IGF.

III. Durée de la mission

L’expert effectuera cette mission pour une durée de six hommes/mois par an en 2005 et 2006. IV. Profil de l’expert : De préférence, le candidat devrait être magistrat en service ou en retraite d'une juridiction financière de pays francophone.

1. Etre Juriste – Bac + 8 ans ; 2. Maîtriser la comptabilité publique et privée ; 3. Avoir une parfaite maîtrise des finances publiques ; 4. Posséder une expérience de 10 ans dans les activités de contrôle des finances publiques ; 5. Etre de langue et de culture francophone ; 6. Avoir un sens développé de la pédagogie ; 7. Maîtriser l’outil informatique ; 8. Avoir une facilité de communication

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Termes de référence de l'expert pour l’élaboration du manuel de procédures à l’usage des agences d’exécution des projets financés par le FAD

I. Objectifs de la mission Le recrutement de cet expert permettra de renforcer les capacités des agences d’exécution des projets

financés par le FAD dans les domaines de la gestion et du suivi des projets, de la gestion comptable et financière des projets, la passation des marchés, et de l'initiation et du suivi des décaissements. Les missions de supervision et de revue de la gestion financière des projets ont recommandé la mise en place urgente d’un manuel des procédures au sein des agences d’exécution des projets. Le but du manuel est de s’assurer que les actions prises dans le cadre de la gestion des projets sont conformes aux normes et directives du FAD et aux normes internationalement admises en matière de gestion et de suivi des projets. II. Résultats attendus

Le consultant sera responsable des tâches suivantes: - l'élaboration d'un manuel de procédures pour la gestion et le suivi des projets; - la mise en place d'un système comptable fiable et informatisée;

- l’édition des premier états financiers;

III. Durée de la mission

Le consultant sera recruté pour une période de deux hommes/mois.

IV. Profil du consultant Le consultant devra avoir une formation supérieure et avoir une solide expérience dans le domaine de

la gestion des projets financés par les bailleurs

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Termes de référence de l’assistance technique à la cellule de suivi et de coordination des réformes

I. Objectifs de la mission

L’objectif global de la mission est d’assister le Bureau national du PRIBG, dans la coordination, le suivi et la supervision des activités relatives à l’appui à la réforme du système de passation des marchés publics. II. Description des résultats attendus de la mission

1. Opérationnalisation du cadre institutionnel des marchés publics ; 2. mise en place du système informatisé de gestion des marchés publics ; 3. Ateliers d’information et de sensibilisation pour une centaine de sociétés (Entreprises,

Fournisseurs et Bureaux d’études) du secteur privé sur le système des marchés publics à Madagascar ;

4. Elaboration et dissémination d’un Code d’éthique des marchés publics ; 5. Rapports d’activités annuels, y compris la préparation des projets de budget annuel pour

l’exécution de la sous-composante « Amélioration de la transparence et de l’efficience des marchés publics »;

6. Assistance effective et efficace aux missions de supervision du FAD du PRIBG pour faciliter la préparation des activités relatives aux marchés publics, notamment la préparation et l’organisation des réunions au niveau national et des ateliers éventuels de restitution des résultats des études effectuées dans ce cadre.

IV. Profil du consultant

Le consultant sera un expert spécialiste en passation des marchés ayant une expérience confirmée d’au moins 3 ans en matière de mise en œuvre et/ou de suivi de réforme des marchés publics. Il devra justifier d’une qualification académique au moins équivalente à un DEA en droit public ou un diplôme d’ingénieur, obtenu depuis au moins 10 ans. Une expérience du consultant dans le domaine des réformes des institutions publiques et/ou de la formation sera un avantage. V. Rapports à fournir par le consultant

Le consultant fournira les rapports correspondant à (i) l’avancement annuel des activités du projet concernant la sous-composante des marchés publics et (ii) la transition effectuée au niveau du cadre institutionnel de la gestion du projet, lors du transfert des compétences du CPSR/CPAR au CRR. Le contenu de chaque rapport est présenté ci-après :

i) Rapports annuels d’activités (R1) : Il sera composé de deux parties (i) une présentation, pour l’année écoulée, des principaux résultats obtenus au regard des objectifs annuels fixés, une analyse des éventuels écarts et contraintes rencontrées, et des propositions pour lever lesdites contraintes et garantir la bonne exécution des activités du projet ; (ii) une présentation, pour l’année à venir, des visés et des dispositions d’ordre technique, administratif et financier à prendre ; et (iii) un projet de budget pour l’année ;

ii) Rapport de transition : Il sera préparé pour permettre une compréhension claire et précise de la

composante du PRIBG relative à la réforme des marchés publics, par les nouveaux responsables du CRR. Il présentera donc les principaux objectifs et activités de cette composante du PRIBG, son état de réalisation technique et financière, ainsi que les difficultés rencontrées et les propositions et recommandations pour y remédier.

VI. Durée de la mission

Le consultant exécutera la mission sur trente-six hommes/mois correspondant à la durée du PRIBG.

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Termes de référence de l'assistance technique auprès du Coordonnateur général du Programme pour la gouvernance, le développement institutionnel et la réduction de la pauvreté

I. Objectifs de la mission

Le recrutement de l’assistance technique permettra de renforcer les capacités des services du

Coordonnateur général en matière de coordination effective des interventions des partenaires au développement dans le domaine de la bonne gouvernance. II. Résultats attendus

Le consultant sera responsable des tâches suivantes: - assistance au coordonnateur général dans le suivi des interventions des partenaires au

développement dans le domaine de l’appui à la bonne gouvernance; - assistance au Coordonnateur général dans l’élaboration des rapports de suivi exigés par le

FAD ou de tout autre rapport souhaité par le donataire; - assistance au coordonnateur général dans le suivi de l’évolution de la passation des marchés et

des décaissements;

III. Durée de la mission de l’assistance technique

L’assistance technique sera recrutée pour une période de trente six hommes/mois correspondant à la période d’exécution du projet.

IV. Profil de l’assistant technique L’assistant technique devra avoir une formation supérieure en gestion et posséder une solide expérience en gestion des projets de développement financés par les partenaires au développement. La sélection de l’assistant technique se fera sur la base d'une liste restreinte approuvée par le FAD selon la procédure de choix basée sur l'évaluation technique avec prise en compte du prix

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Termes de référence de l'expert pour la mise en place de l’Unité de politique fiscale I. Objectif de la mission d’expertise

La mission d’expertise contribuera à la résolution des problèmes fonctionnels auxquels l’Unité de politique fiscale nouvellement crée pourrait être confrontée au cours de la période de démarrage de ses activités. II. Résultats attendus de la mission

L’objectif de la mission d’expertise est de procéder, sous la direction de la Direction générale des impôts, sur la base des textes réglementaires qui crée l’Unité, aux tâches suivantes :

- constituer un conseiller extérieur pour la DGI en matière de définition des orientations de la

politique fiscale; - analyser la capacité contributives des diverses catégories de contribuables fiscaux ; - analyser les capacités de recouvrement l’administration fiscale malgache ; - fournir aux responsables de la DGI au cours de sa mission, un conseil de politique fiscale

pertinent de droit, et de pratique, comparé afin de résoudre les difficultés techniques qu’engendrera la définition de la politique fiscale et le fonctionnement de l’Unité;

- assister la DGI dans la sélection du personnel à affecter à l’Unité, et assurer la formation, sur place, du personnel sélectionné ;

- faire l’inventaire des meilleures pratiques en matière de politique fiscale ; - la réalisation de cette mission d’expertise permettra ainsi d’accélérer le démarrage des

activités de l’Unité de politique fiscale.

III. Durée de la mission

L’expert effectuera cette mission pour une durée de trois hommes/mois en 2005 et deux hommes/mois en 2006. IV. Profil de l’expert : De préférence, le candidat devrait être un expert en fiscalité, spécialiste des systèmes fiscaux des pays d’Afrique francophone.

1. Etre Juriste ou économiste – Bac + 8 ans ; 2. Maîtriser la fiscalité; 3. Avoir une parfaite maîtrise des finances publiques ; 4. Posséder une expérience de 10 ans dans les activités de définition et de mise en œuvre des

politiques fiscales; 5. Etre de langue et de culture francophone ; 6. Avoir un sens développé de la pédagogie ; 7. Maîtriser l’outil informatique ; 8. Avoir une facilité de communication

Annexe 5

Projet de renforcement institutionnel visant la bonne gouvernance (PRIBG)

Liste des biens et services (millions d’UC)

FAD GMR Total Catégories de

dépenses Devises Monnaie

locale

Total Devises Monnaie

locale

Total Devises Monnaie

locale

Total

Services de consultant

1. Assistance

technique

2. formation

1,19

1,45

0,19

1,31

1,38

2,76

0,19

0,19

1,19

1,45

0,19

1,50

1,38

2,95

Matériel informatique 1,22 0,04 1,26 1,22 0,04 1,26

Matériel et mobilier de

bureau

0,30 0,03 0,33 0,30 0,03 0,33

Véhicule 0,02 0,02 0,02 0,02

Divers 0,11 0,00 0,11 0,36 0,36 0,11 0,36 0,47

Total 4,28 1,58 5,86 0,55 0,55 4,28 2,13 6,41

Annexe 6

Principales étapes dans la préparation du présent projet

Etapes Dates Etude sectorielle, financée par le FAD, sur la gestion des finances publiques à Madagascar, qui a conclu à la nécessité de renforcer les systèmes de gestion des finances publiques à Madagascar

mai-juin 2001

Finalisation du CFAA/CPAR Juin 2003 Finalisation du DSRP, qui identifie la promotion de la bonne gouvernance comme axe stratégique no 1

Juillet 2003

Approbation du DSP 2002-2004, qui identifie le renforcement des capacités pour la bonne gouvernance, comme priorité

Juillet 2003

Mission d’identification/préparation 22 mai au 8 juin 2004 Requête du Gouvernement, adressée au FAD, pour le financement du PRIBG

Juillet 2004

Mission d’évaluation du FAD. Au cours de cette mission, des informations ont également été collectées pour préparer le profil de gouvernance pays pour Madagascar.

18 au 30 juillet 2004