acords - madagascar
DESCRIPTION
A presentation by Jorge Rodriguez on the Acords Programme in Madagascar (FRENCH)TRANSCRIPT
LES TROIS DIMENSIONS DE LA DECENTRALISATION A MADAGASCAR
Un processus balbutiant et contradictoire
Déconcentration
Décentralisation politique
Décentralisation
fiscale
2005 : Adoption de la Lettre de Politique de Décentralisation et de Déconcentration (LP2D)2006 : Adoption du Programme National de Décentralisation et de Déconcentration (PN2D)
1994-1995 : Création de trois niveaux des CTD : régions, départements et communes ; Novembre 1995 : 1ères élections des maires et des Conseils communaux (mandat de 4 ans) 1999 : Révision de la Constitution : Création des Provinces autonomes, Novembre 1999 : Nouvelle élections des maires et Conseils municipauxNovembre 2003 : 3ème élections des maires et des Conseils communaux2004 : Mise en place de 22 Régions, 2007 : Révision de la Constitution : suppression des Provinces Autonomes et renforcement des fokontany. Deux niveaux des CTD: Communes et Régions
2005 : Relance de la fiscalité locale de concert entre les Ministères de l’Economie et du Budget, de la Décentralisation et de l’Intérieur,Multiplication par quatre du budget du ministère en charge de la décentralisation entre 2005 et 2007; 2008 : régionalisation de 6.6% du Programme d'Investissements Publics (PIP)
2008 : Accroissement de 30% des transferts communes ; :
Années 90Années 90 1999 - 20041999 - 2004 2004 - 20092004 - 2009 2009 … 2009 …
mise en place des communes
Mise en place de régionsPN2D ;
Accroissement des transferts aux communes
Programme micro réalisations
et coopération décentralisée
PAICALConception ACORDS
(2003) Mise en œuvre ACORDS PADC
Réalisation d’infrastructures
Ingénierie socialeIngénierie sociale et
institutionnellePADC
7ième FED7ième FED 8ième FED8ième FED 9ième FED9ième FED 10ième FED10ième FED
Appui UE
Approche
Évolution duProcessus de
Décentralisation
L’EVOLUTION DE L’APPUI DE L’UE EN MATIERE DE DECENTRALISATION
« porte d’entrée » des projets de microréalisations et développement local
Recherche d’une articulation avec la politique de
décentralisation en lien avec les politiques sectorielles.
La commune est responsable des « choix »
Le financement des actions s’inscrit au budget communal
La commune est redevable
La commune comme «interlocuteur de principe » et « maître d’ouvrage public
dans les domaines de compétences transférées par la
loi
11
22Capacité
d’adaptation de la démarche, des
outils, des procédures au
gré des évolutions du processus de
décentralisation
ACORDS: UN LABORATOIRE DE LA DECENTRALISATION A MADAGASCAR
plus de chances d'efficacité qu'un
système de substitution
relevant d'une logique ‘projet’
influences sur la «décentralisation
par le haut » peuvent être à double sens
Inscription de la démarche dans les
normes nationales
33
LES OPTIONS STRATEGIQUES DU PROGRAMME
ACORDS: UN LABORATOIRE DE LA DECENTRALISATION A MADAGASCAR
ETAPES DE MISE EN ŒUVRE
Identification de l’action prévue dans le plan d’action trisannuel (PAT), et envoi du dossier de demande de préfinancement à l’UGP
Analyse, par l’UGP, des dossiers de préfinancement en vue de procéder au préfinancement de l’action envisagée
Mise en œuvre sous maîtrise d’ouvrage communale de l’action identifiée dans l’APS
Audit technique et financier de l’utilisation des subventions
Etapes de Mise en œuvre d’un PIASélection, moyennant le lancement d’un
appel à proposition, des communes attributaires d’une subvention pour le
financement d’un Plan d’un programme d’action triennal (PAT)
Mise en œuvre des PAT sous maîtrise d’ouvrage communal par les communes
sélectionnées moyennant la mise en œuvre des Plans d’Investissements Annuels (PIA) au cours d’une période de 3 ans
Adaptations du dispositif testé
Elaboration d’outils et méthodes d’appui à
l’exercice de la maîtrise d’ouvrage communale
Elaboration d’outils et méthodes d’appui à
l’exercice de la maîtrise d’ouvrage communale
Accompagnement du processus de mise en œuvre des Plans d’Investissement
annuels (PIA)
Accompagnement du processus de mise en œuvre des Plans d’Investissement
annuels (PIA)
Diffusion des réflexions et des progrès réalisés par le programme autour des institutions impliquées
dans la décentralisation
Diffusion des réflexions et des progrès réalisés par le programme autour des institutions impliquées
dans la décentralisation
UADEL
UGP ACORDS
Conceptualisation et capitalisation d’expériences
Conceptualisation et capitalisation d’expériences
ACORDS: UN LABORATOIRE DE LA DECENTRALISATION A MADAGASCAR
DISPOSITIF DE MISE EN ŒUVRE: « ESSAYER, VOIR,
ADAPTER
• Leçons sur les situations dans le terrain La décentralisation: Une option qui montre
son potentiel mais que se heurte à des limites structurels qui limitent son impact;
• trois catégories d’acteurs;– Les organes des collectivités (exécutif et CC);– Les populations concernées (Société Civile locale (??));– Les ministères avec ses démembrements (régions et
districts) ainsi que les bailleurs de fonds finançant des projets dans le domaine;
• Leçons en termes opérationnels: comment faire concrètement en termes
d’outils de méthodes et de stratégies d’appui ?
LECONS SUR LE PROGRAMME ACORDS
maîtrise d’ouvrage communale = multiplication de l’offre de service public
Par la même équipe d’exécution du programme sur une même période de temps !
Réalisation ACORDS sous Maîtrise d’ouvrage
communal
(10/12 fois supérieur)
Réalisation PAICALHors Maîtrise d’ouvrage
communal
Exécutée dans une logique
‘apprentissage »
La capacité
de maîtrise
d’ouvrage
Un système de contrôle
indépendant
Un apprentissage dans l’action
concrète
LECONS SUR LES SITUATIONS DANS LE TERRAINLECONS SUR LES SITUATIONS DANS LE TERRAIN
LA MAÎTRISE D’OUVRAGE COMMUNALE
LA QUALITE DES REALISATIONS
Avec maîtrise d'ouvrage communale= hors MOC !!
• Mauvaise conception ;
• Suivi des travaux non assuré (personne chargée de la supervision absente du chantier ou pas assez qualifié….)
• Instabilité « chronique » en termes de personnel ;
• Absence d’une « masse critique » pouvant couvrir l’ensemble du territoire
• Communes en situation d’apprentissage, à l’occasion de la réalisation, de leur rôle de MO
• Le « Fihavanana » avant tout (ou comment éviter à tout prix toute friction !!!)
• Pour emporter les marchés• Diminuer les coûts au détriment de leur
marge bénéficiaire (concurrence déloyale)
• Multiplication des chantiers à réaliser sans avoir la capacité en personnel ou en matériel
Problèmes rencontrésProblèmes rencontrés
Faible performance des bureaux
d’études
Faiblesse dans la Gestion des conflits par les communes
Entreprise: « avoir des marchés à tout prix »
11
22
33
LECONS SUR LES SITUATIONS DANS LE TERRAIN
Les communes = BOITE VIDEBOITE VIDE
– faiblesse des ressources humaines et financières;– un renouvellement à chaque élection d’une partie des élus et des bureaux
exécutifs, avec dans certains cas le renouvellement du STC et d’autres agents de l’administration communale
– des communes laissées à elles mêmes si elles ne disposent pas d’un programme apportant un appui de proximité;
Les communes = ELECTRON LIBREELECTRON LIBRE d’un système inabouti
– Inexistence d’une d’articulation effective entre les communes et les STD. Programmation « dual » pour le même type d’investissements.
– la non-reconnaissance par certains ministères et programmes de la maîtrise d’ouvrage communale ;
– Coexistence des initiatives ne prenant pas suffisamment en compte les prérogatives de la commune dans le cadre de la décentralisation
LECONS SUR LES SITUATIONS DANS LE TERRAIN
LA POPULATION CONCERNEE
Survie et développement
local
La commune entité abstraite à laquelle
on ne s'identifie pas profondément
La « Société Civile » n'existe
probablement pas au niveau de la
commune
Réserve de la population vis-à-vis de l’Etat
•Le paysage communal peut être décomposé en multiples divisions plus significatives que la séparation entre État et « Société Civile ». •Renforcer le dialogue local suppose aussi renforcer une citoyenneté active au sein des populations;…
Pauvreté + Faiblesse de l’Etat =populations qui développent
leurs propres stratégies de survie
LECONS SUR LES SITUATIONS DANS LE TERRAIN
LES POPULATIONS CONCERNEES
Etat:un corps étranger
fonction pas clairement connue dont on n'est pas
vraiment certain de
l'utilité,
Les habitants sont intéressés à
s'organiser et à entreprendre à
l'échelle du fokontany , là où ils vivent
LECONS SUR LES SITUATIONS DANS LE TERRAINPOLITIQUE DE DECENTRALISATION, MINISTERES
SECTORIELLES ET BAILLEURS DE FONDS
ABSENCE D’UNE « VISION » ET D’UN PILOTAGE « CLAIR » DE LA ABSENCE D’UNE « VISION » ET D’UN PILOTAGE « CLAIR » DE LA REFORME IMPLIQUANT TOUS LES ACTEURS CONCERNES REFORME IMPLIQUANT TOUS LES ACTEURS CONCERNES
1. Incapacité du Ministère en charge de la décentralisation à « mettre en musique » les ministères concernées.
2. les ministères font un double jeu sur la déconcentration : ils ne s’y opposent pas, mais ils ne s’activent pas pour redéployer les ressources d’action nécessaires au bon fonctionnement et au rayonnement de leurs démembrements.
3. multiplication des ‘’administrations nationales de projets’’ sans assise réelle dans districts, échappant à l’autorité de tutelle des communes.
ABSENCE DE COHERENCE DES OUTILS PROMUS PAR LES AGENCES D’AIDEABSENCE DE COHERENCE DES OUTILS PROMUS PAR LES AGENCES D’AIDE
La décentralisation • un concept très flou dans l'esprit des responsables des agences de
développement et partenaires financières. • assimilée SOUVENT au financement de petites initiatives locales de type micro-
projets
Administration territoriale
STD
Société Civile Locale
CommuneExécutif et
conseil communal
Entreprises et bureaux d’études
coordination des actions des communes et STD
en déployant des actions d'appui et
contrôle de légalité Planification, mise en œuvre, équipement et entretien des
infrastructures; Gestion du
service
Planification et mise à
disposition des personnels;
Contrôle de la qualité de
services aux administrés Maîtrise d’œuvre et
exécution des travaux
Participation dans les différents phases (choix de la réalisation, exécution,
entretien et gestion du service) selon des modalités convenues avec la commune
PAS DE SERVICE PUBLIC VIABLE SANS UNE ARTICULATION DES RELATIONS DE TRAVAIL ENTRE LES DIFFERENTES
CATEGORIES D’ACTEURS !!
LECONS SUR LES SITUATIONS DANS LE TERRAIN
CommuneCommuneExécutif et
Conseil communal
CommuneCommuneExécutif et
Conseil communalCitoyensCitoyensCitoyensCitoyens
Services TechniquesServices TechniquesDéconcentrés et Déconcentrés et Administration Administration
TerritorialeTerritoriale
Services TechniquesServices TechniquesDéconcentrés et Déconcentrés et Administration Administration
TerritorialeTerritoriale
Décentralisation Décentralisation
Augmentation de l’offre de service public
Augmentation de l’offre de service public
de Qualité de Qualité Dans une logique
d’Equité
Dans une logique
d’Equité
Bureaux d’étudesBureaux d’étudesetet
EntreprisesEntreprises
Bureaux d’étudesBureaux d’étudesetet
EntreprisesEntreprises
LECONS EN MATIERE D’OUTILS ET DE METHODES D’APPUI
LA COMMUNE COMME PIERRE DE BASE D’UN PROCESSUS DE CONSTRUCTION SOCIO-INSTITUTIONNELLE
Administration territoriale
STD
Société Civile Locale
CommuneExécutif et
conseil communal
Entreprises et bureaux d’études
Remplir les boîtes
vides !
Etablir des
connexions
LECONS EN MATIERE D’OUTILS ET DE METHODES D’APPUI
LA COMMUNE COMME PIERRE DE BASE D’UN PROCESSUS DE
CONSTRUCTION SOCIO-INSTITUTIONNELLE
Ingénierie institutionnelle
Ingénierie sociale
Planification et mise à
disposition des
personnels;
Contrôle de la qualité de
services aux administrés
Planification, mise en œuvre,
équipement et entretien des
infrastructures;
Gestion du service
coordination des actions des communes
et STD en déployant des actions d'appui et
contrôle de légalité
Maîtrise d’œuvre et exécution des travaux
Participation dans les différents phases (choix de la réalisation,
exécution, entretien et gestion du service) selon des modalités convenues avec la commune
Tendance à négliger le
Conseil Communal
dans ses fonctions
Tendance à négliger le
Conseil Communal
dans ses fonctions
Création ou réhabilitation des structures
parallèles
Création ou réhabilitation des structures
parallèles
Application « normative » des
thèmes transversaux (genre, gouvernance
locale..) déconnectée de la mission de service public de la commune
Cheval de Troie de l’approche « communautaire »
Application « normative » des
thèmes transversaux (genre, gouvernance
locale..) déconnectée de la mission de service public de la commune
Cheval de Troie de l’approche « communautaire »
LECONS EN MATIERE D’OUTILS ET DE METHODES D’APPUI
PIEGES A EVITER
Trois principes de base– Le renforcement des capacités des CTD est un « processus » qui
exige du temps; – La stratégie à adopter en matière de renforcement des capacités doit
être basée sur le « learning by doing »– Le dispositif technique d’appui aux CTD doit être respectueux du
dispositif pérenne prévu par le législateur
Quatre dimensions: – Ingénierie Institutionnelle ; – Ingénierie budgétaire et financière ; – Ingénierie technique sectorielle ou intersectorielle ;– Ingénierie sociale
Deux préalables: – Existence au sein des communes d’une personnel stable et motivée; – Nécessité d’un contrôle effective des communes
LECONS EN MATIERE D’OUTILS ET DE METHODES D’APPUI
FAIRE DE L’APPUI-CONSEIL AUPRES DES COMMUNES UN AXE STRATEGIQUE DU PROGRAMME
L’appui-conseil auprès
des communes
Dimension technique sectorielle
Dimensionbudgétaire et financière
Dimension Institutionnelle
Ingénierie sociale
Circulation de l’information, éducation de la citoyenneté,
modes de gestion de services…
Organisation de services de la commune, gestions de ressources humaines, procédures de gestion
administrative, secrétariat d’état civil, organisation des archives…
Stratégie de mobilisation de ressources locales, appui à la mise
en place des systèmes fiscaux durables, élaboration des BP et CA
Réalisation d’études techniques, référentiels de prix, supports didactiques, montage DAO, appui à la sélection des prestataires de services, suivi et contrôle de chantiers……
District
District
STD
Prestataires Privés/ STD
FAIRE DE L’APPUI-CONSEIL AUPRES DES COMMUNES UN AXE STRATEGIQUE DU PROGRAMME
LES QUATRE DIMENSIONS DE L’APPUI-CONSEIL AUPRES DES COMMUNES LES QUATRE DIMENSIONS DE L’APPUI-CONSEIL AUPRES DES COMMUNES
FAIRE DE L’APPUI-CONSEIL AUPRES DES COMMUNES UN AXE STRATEGIQUE DU PROGRAMME
LECONS EN MATIERE D’OUTILS ET DE METHODES D’APPUI
Il s’agit moins de renforcer des capacités que de participer à la construction d’une administration communale minimale.
CREATION D’UN STATUT DES AGENTS DES CTDCREATION D’UN STATUT DES AGENTS DES CTD
– Le noyau dur pourrait être composé d’un SG, un S. d’Etat Civil et un STC
– Coût de formation d’un vivier des futurs fonctionnaires des CTD très réduitFormation de 1500 SG à l’ENAM: 1,5M€ sur 2 ans
– Dispositif UADEL (ACORDS): 4000€/commune et année, soit 6M€/année– Dispositif « prestataires privés locaux »: 2000 €/C et année, 3M€/année– Dispositif District actuel: 700€/C et année, 1 M€/année
Il existe à Madagascar un dispositif d’accompagnement des communes!!. Valoriser les structures existantes en renforçant leurs savoir-faire, leurs aptitudes et en les dotant des outils et des moyens
COMPARAISON COUTS DISPOSITIF DISTRICT/SECTEUR PRIVEECOMPARAISON COUTS DISPOSITIF DISTRICT/SECTEUR PRIVEE
LECONS EN MATIERE DE STRATEGIES DE MISE EN ŒUVRE
Démarche « classique » Démarche préconisée
Cela demande un personnel d’une grande qualité. Ce type d’actions, basé sur la souplesse et l’accompagnement, apparaît plus de ressort d’ « artistes » que
de professionnels.
ADOPTION D’UNE APPROCHE « PROCESSUS » QUI PLACE LA GESTION DE LA RELATION AVEC LES PARTENAIRES EU
CŒUR DES PREOCUPATIONS DE L’INSTANCE DE MISE EN OEUVRE
Accent sur le manuel de procédures;
Le programme se concentre sur les « choses », les réalisations et les aspects techniques
Relation basée sur l’obtention de résultats
Stratégie et étapes de mise en œuvre définies une fois pour tout au départ du programme selon une démarche planifiée
Cycle de l’action donnant plus d’importance à la phase de programmation
Approche « projet » : accent sur les objectifs, résultats, et délais
Accent sur des principes et règles partagés
Le programme se concentre sur les personnes,
Relation basée sur l’accompagnement des partenaires locaux
Stratégies et étapes de mise en œuvre définies au fur et a mesure de l’action et pouvant être adaptés
Approche « processus »: On laisse la place à l’apprentissage et l’expérimentation. il ne faut pas planifier à partir de l’objectif, mais à partir des problèmes concrets que les gens peuvent résoudre L’objectif est secondaire par rapport au chemin parcouru
Cycle de l’action mettant renforçant la phase de suivi, mettant l’accent sur l’expérimentation, au détriment de celle de conception et de programmation
Remplir les boîtes
vides !
Etablir des
connexions
CommuneExécutif et
Conseil communal
CommuneCommuneExécutif et
Conseil communalCitoyensCitoyensCitoyens
Services Techniques
Déconcentrés
Services Services TechniquesTechniques
DDééconcentrconcentrééss
DDéécentralisation centralisation
Augmentation de l’offre de service public
Augmentation de l’offre de service public
de Qualitéde QualitéDans une logique
d’Equité
Dans une logique
d’Equité
DDéécentralisation centralisation
Augmentation de l’offre de service public
Augmentation de l’offre de service public
de Qualitéde QualitéDans une logique
d’Equité
Dans une logique
d’Equité
Administration territoriale
District et Région
Administration Administration territorialeterritoriale
District et Région
DISPOSITIF DE MISE EN ŒUVRE == INSTANCE DE FACILITATION D’UN
PROCESSUS (et non Unité de Gestion des Projets!)
LECONS EN MATIERE DE STRATEGIES DE MISE EN ŒUVRE
Adaptations du dispositif testé
Elaboration d’outils adaptés à chaque catégorie d’acteur
(communes, STD, administration territoriale..)
Elaboration d’outils adaptés à chaque catégorie d’acteur
(communes, STD, administration territoriale..)
Accompagnement des communes
Accompagnement des communes
Diffusion des réflexions et des progrès réalisés par le programme autour des institutions impliquées
dans la décentralisation
Diffusion des réflexions et des progrès réalisés par le programme autour des institutions impliquées
dans la décentralisation
DistrictSTD
Prestataires privés
UGP /EPA ????
Conceptualisation et capitalisation d’expériences
Conceptualisation et capitalisation d’expériences
Recours à des prestataires
« thématiques »
LECONS EN MATIERE DE STRATEGIES DE MISE EN ŒUVRE
DISPOSITIF DE MISE EN ŒUVRE
DEMOCRATIE LOCALE Un apprentissage à effectuer par l’expérimentation des nouveaux
modes de dialogue et de gestion du pouvoir
DEVELOPPEMENT LOCAL La démocratie ne sert finalement à grand-chose si les conditions de vie et
l’économie locale ne s’améliorent pas pour le plus grand nombre !!
REFORME DE L’ETAT REFORME DE LA
CITOYENNETE
Changement des pratiques réelles au quotidien des fonctionnaires petite
révolution copernicienne !!!!
En position de miroir par rapport à la Réforme de
l’Etat
UN DEFI MAJEUR POUR TOUT PROGRAMME D’APPUI A LA DECENTRALISATION
www.acords.org