lopreite - 026 - lopreite débora - estado genero y bienestar en la argentina

7/26/2019 Lopreite - 026 - Lopreite Dbora - Estado Genero y Bienestar en La Argentina

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DboraLopreiteDoctora en Polticas Pblicas (Universidad Carleton, Canad). Magister Scientia-

rium en Administracin Pblica y Licenciada en Ciencia Poltica (UBA). Es Inves-

tigadora Adjunta en el Instituto de Economa Poltica de la Universidad Carleton.

Rgimen de bienestar| Desigualdad de gnero|Transferencias de ingreso| Familiarismo| Hibridez

ResumenEste ensayo presenta un anlisis de las principales caractersti-

cas del rgimen de bienestar argentino, sus transformaciones

y su impacto en la desigualdad de gnero. Para ello ubica al

rgimen de bienestar argentino en un contexto histrico-com-

parativo con otros pases de Amrica Latina y el sur de Europa,

a partir de la tipologa de regmenes de bienestar convencional-

mente aceptada en los anlisis de polticas pblicas. Se argu-menta que, historicamente, el Estado de bienestar argentino

de origen bismarckiano present tres caractersticas distintivas:

hibridez, debilidad institucional y familiarismo. Se analiza la

adopcin de nuevas formas de asistencia social en el contexto

posneoliberal y sus consecuencias para la desmercantilizacin

y desfamiliarizacin del rgimen.


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En los ltimos aos ha proliferado una literatura

internacional que aborda el origen, configura-

cin y desarrollo de regmenes de bienestar en

Amrica Latina (Huber, 1996; Segura-Ubiergo,

2007; Haggard y Kaufman, 2008). Algunos es-

tudios han puesto mayor nfasis en los efectos

de las polticas neoliberales implementadas

durante la dcada de 1990, en tanto las fami-lias han absorbido una mayor responsabilidad

frente a viejos y nuevos riesgos sociales. Es-

tos estudios, sin embargo, no se han ocupado

especficamente de indagar en el impacto que

las intervenciones del Estado producen en las

relaciones de gnero. En general, todos ellos

pasan por alto un aspecto importante de las

polticas de bienestar: su dimensin de gnero

(Barrientos, 2004; Martnez-Franzoni, 2008). En

este breve ensayo intento ubicar al rgimen de

bienestar argentino en trminos del tipo de de-

rechos sociales, su estratificacin y la relacin

entre Estado, mercado y familia, dentro de un

contexto comparativo con Amrica Latina y el

sur de Europa. Al hacerlo, intento analizar el

impacto que han tenido sobre las relaciones

de gnero la estructura y el desarrollo del sis-

tema de proteccin social argentino desde sus

orgenes. Finalmente realizo una breve refe-

rencia a sus transformaciones recientes.

Desde un enfoque histrico comparativo, identi-

fico tres caractersticas del rgimen de bienestar

argentino, que pueden encontrarse en otros pa-

ses de Amrica Latina: 1) un sistema de seguro

social fragmentado y limitada ciudadana social; 2)

un alto grado de familiarismo, en el que la familia

es la unidad social principal encargada del bienes-

tar de sus miembros (con un impacto importante

sobre las relaciones de gnero); y 3) un sistema

de seguridad social dual que combina el sistema

basado en contribuciones sociales para el sostn

de la familia (formalmente neutrales desde el

punto de vista de gnero, pero que en la prctica

refuerzan el modelo tradicional de varn provee-dor y mujer domstica) con uno no contributivo

dirigido a los pobres en el que las mujeres jefas de

familia son las receptoras principales de los bene-

ficios de la asistencia social. Estas caractersticas

me permiten definir al rgimen social argentino

como un sistema hbrido.

La declinacin del rgimen de bienestar de

naturaleza bismarckiana es el resultado del

efecto combinado de los cambios en las fami-

lias, las polticas neoliberales que han empu-

jado a ms mujeres al mercado laboral y los

cambios en las polticas de apoyo a las familias

implementados durante las dcadas de 1990 y

subsiguientes. El debilitamiento del modelo fa-

miliar predominante del varn proveedor/mujer

domstica ha alterado las relaciones entre el

trabajo remunerado, el trabajo no remunerado,

y la cobertura social de las mujeres. Toda vez

que las mujeres asumen responsabilidades

fuera de la familia y aumentan las necesidadesde servicios de cuidado, las relaciones de g-

nero en el hogar cambian sustancialmente. Es-

tas transformaciones requieren ser analizadas.


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En este ensayo presento primero un anlisis

de la tipologa desarrollada por Gosta Es-

ping-Andersen (1990; 1999) y algunos de sus

crticos, los cuales permiten una reformulacin

de dicha tipificacin, con el objetivo de enten-

der los regmenes de bienestar de la Argentina

y pases de Amrica Latina. Para esto realizo

una referencia a pases de Europa mediterr-nea. Luego identifico las principales caracters-

ticas del rgimen de bienestar argentino y sus

transformaciones con referencia a sus efectos

sobre la desigualdad de gnero.

Variedades del

capitalismo debienestar: crticasy reformulacionesEn lneas generales, el Estado de bienestar

en Amrica Latina se identific con el modelo

bismarckiano europeo; ms especficamente,

con el modelo de los pases del sur de Europa,

en especial en lo que hace a su carcter hbri-

do y su debilidad institucional y familiarismo,dimensiones que explico a continuacin.

La tipologa ampliamente aceptada es la

desarrollada por Esping-Andersen (1990;

1999), quien identifica tres tipos ideales de

regmenes de bienestar entre las naciones de-

sarrolladas, de acuerdo con la determinacin

de los riesgos sociales y las instituciones de

bienestar que producen dichos regmenes.

Concisamente, uno de ellos es el rgimen de

bienestar liberal como el encontrado en Es-

tados Unidos y Gran Bretaa, que se carac-

teriza por una definicin limitada de los riesgos

sociales, una preferencia por el mercado en lageneracin del bienestar y un papel residual

para el Estado, que debe limitarse a cubrir ries-

gos a travs de la asistencia social basada en

necesidades mnimas y polticas focalizadas.

Otro es el rgimen de bienestar conservador

de pases como Alemania, Austria, Francia y

otros de Europa continental, que pone a la

familia en el centro de la produccin de bie-

nestar; est estratificado por sexo y ocupacin

y se encuentra fuertemente asociado con la

proteccin del empleo. Por ltimo, el rgimen

socialdemcrata de bienestar idealmente,

los pases escandinavos, cuyo atributo par-

ticular es el carcter universal de la prestacin

social, basada en la ciudadana. La condicin

de ciudadano/a, independientemente de su si-

tuacin en el mercado laboral, es la definicin

bsica para la extensin de la cobertura social.

En estos regmenes, el desarrollo humano

constituye el epicentro de la poltica social, que

es universalista e igualitaria.

Una crtica que se le ha hecho refiere a la existen-

cia de un cuarto tipo de rgimen diferenciado,

conformado por los pases del sur de Europa:

Espaa, Portugal, Grecia e Italia, que manifesta-

ron una debilidad institucional histrica y lmites


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para la construccin de un Estado de bienestar

pleno (Ferrera, 1996). Estos pases combinan

caractersticas de regmenes liberales y conser-

vadores. Sus Estados de bienestar estn poco

desarrollados y gran parte de la poltica social

tiende a ser residual, como en el caso liberal,

pero la provisin de bienestar est centrada

en la familia, como en el caso conservador. Ellegado posautoritario en estos pases es un

rasgo distintivo del sistema, que ha redundado

en la satisfaccin de los intereses particulares

y la limitacin de las aspiraciones universalis-

tas del sistema de bienestar social. Sumado

a esto, ha habido un desequilibrio histrico en

el mantenimiento de los ingresos, con picos

de generosidad acompaados de falta de pro-

teccin social. Posautoritarismo y clientelismo

reflejan la debilidad del Estado o estatalidad.

En otras palabras, esos Estados han fracasa-

do a la hora de modernizar su administracin

pblica en un sentido weberiano esto es,

meritocrtico y profesional mucho antes de

la expansin masiva de los programas de bie-

nestar, lo que gener un terreno frtil para la

persistencia de relaciones clientelares y con

un bajo grado de penetracin de las institucio-

nes del bienestar a nivel territorial, que revela

aun ms la debilidad del Estado, en particular

en trminos de profesionalismo y autonomaburocrtica (Ferrera, 1996).

Estos factores sealados precedentemente

se encuentran en los Estados de Amrica La-

tina, especialmente en la Argentina (Isuani y

Tenti Fanfani, 1989). Aunque el Estado haba

sido activo en el bienestar en Amrica Latina,

los resultados sociales resultaron, en general,

menos equitativos, menos generosos y menos

eficientes que los que prevalecieron en una ge-

neracin anterior de Estados de bienestar los

europeos. Por el contrario, predominaron

intereses particulares, tanto nacionales como

internacionales (Pearson, 2005). En la Argenti-na, por ejemplo, el modelo social de inclusin a

favor de la regulacin de los derechos econmi-

cos y sociales se ha dado bajo un contexto de

derechos polticos desiguales. En general, este

proceso poltico-institucional, caracterizado por

el autoritarismo, el posautoritarismo, la debili-

dad institucional y la incertidumbre, afect la

prestacin de servicios sociales, lo que result

en bajo gasto pblico, desigualdad de ingresos

y rendimiento socioeconmico pobre.

A pesar de estas deficiencias, hacia la dca-

da de 1970, Europa Central y Oriental y los

pases del Cono Sur de Amrica Latina tenan

regmenes de bienestar identificables con

los niveles bsicos de la seguridad social

para la mayora de los trabajadores (Huber,

1996; Gough y Wood, 2004). Estos regme-

nes fueron moldeados por las preferencias

y los intereses nacionales, lo que ayud a

preservar sus sistemas de bienestar inclusofrente a fuertes imposiciones externas. Las

presiones para la reforma, sin embargo, die-

ron lugar a una mayor hibridacin de los ya

incompletos regmenes de bienestar (Isuani,

1992). Sostengo que, mientras que en en-

tornos estables, como los de las economas


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posindustriales de la segunda posguerra, los

regmenes de bienestar tendieron a perpe-

tuarse, la falta de instituciones estables en

pases en vas de desarrollo ha afectado en

gran medida la formacin y el desarrollo de

los Estados del bienestar, y, como en la Ar-

gentina, contribuyeron a limitar el alcance de

los servicios sociales y a generar un sistemadesequilibrado de prestacin social.

La segunda crtica a la tipologa original de

Esping-Andersen que elaboro en este trabajo

ha sido desarrollada por socilogas feministas,

quienes se centraron en las implicaciones de

los diferentes regmenes de bienestar para

la desigualdad de gnero (OConnor, Orloff

y Shaver, 1999). Si bien Esping-Andersen re-

conoce que las familias son esenciales en la

provisin de bienestar, su tipologa no especi-

fica las relaciones de poder hacia adentro de

las familias: el hecho de que son las mujeres

sobre quienes descansa ms frecuentemente

la responsabilidad por el bienestar de sus inte-

grantes. El anlisis clsico de los regmenes de

bienestar oculta que las mujeres son las prin-

cipales proveedoras de bienestar dentro de la

familia y realizan la mayor parte del trabajo no

remunerado. Para ellas, entonces, el acceso

al trabajo remunerado constituye el medio porel cual liberarse de las tareas domsticas no

remuneradas y de la dependencia del varn

proveedor. Por lo tanto, el concepto excluyen-

te para entender la posicin de las mujeres en

relacin con la proteccin social no es el de

la desmercantilizacin, situacin en la cual el

derecho a la cobertura social es independiente

de la condicin laboral, como en el caso de los

varones, sino el de desfamiliarizacin, esto es,

la independencia econmica de las mujeres

del varn proveedor.

El rgimen debienestar enla Argentina:hibridez ydebilidadinstitucional

La Argentina present histricamente una

debilidad institucional generalizada (Levitsky

y Murillo, 2005). Este es un legado central

del rgimen poltico, que tuvo consecuen-

cias importantes para la formacin y el

desarrollo del rgimen de bienestar. Las ca-

ractersticas distintivas del rgimen argenti-

no han sido la limitacin de las prestaciones

sociales sobre la base de la ciudadana y

las restricciones del mercado laboral, que,

sumados a la inestabilidad poltica histrica,resultaron en un sistema de bienestar social

fragmentado. A continuacin, y a partir de

lo expuesto anteriormente, presento tres

caractersticas que definen al rgimen de

bienestar argentino.


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Rgimen de bienestar no universalista y

ciudadana de baja intensidad

La desigualdad y la ciudadana limitada se han

considerado caractersticas de Amrica Latina.

Aunque no existe una correlacin analtica

entre los derechos liberales y la democratiza-

cin econmica y social, es cierto que en las

democracias de Amrica del Sur la disparidad

extrema de los recursos fue acompaada de

lo que se dio en llamar ciudadana de baja in-

tensidad (O Donnell, 1993). La relacin entre

la desigualdad y la ciudadana se refleja en el

suministro limitado de la seguridad social a las

personas. En los regmenes de bienestar de

Amrica Latina, las instituciones formales y

los programas de bienestar social solo cubren

a los trabajadores y sus familiares que se en-

cuentran en el sector formal, lo que excluyea la mayora de la poblacin de la seguridad

social y la proteccin del empleo; estos se

ofrecen con un acceso limitado a los servicios

sociales bsicos (Barrientos, 2004). Un segun-

do aspecto de esta debilidad institucional ha

sido la debilidad burocrtica, a la que me re-

fer anteriormente. Asimismo, mientras que el

desarrollo del Estado de bienestar en Europa

Occidental se relaciona con la presencia de

partidos de izquierda que fomentaron las pol-

ticas de bienestar, en la Argentina, la inestabili-

dad del sistema poltico y partidario contribuy

a la fragmentacin y el desequilibrio del siste-

ma de aseguramiento social. De este modo,

la persistente inestabilidad democrtica del

rgimen poltico y su efecto limitante sobre la

capacidad burocrtica del Estado constituyen

legados fundamentales para el desarrollo del

sistema de proteccin social argentino.

Estratificacin y rgimen de bienestar hbrido

Los Estados de bienestar bismarckianos se

encuentran estratificados a partir del sistema

de ocupaciones. En el caso de pases como la

Argentina y los del resto de Amrica Latina, la

hibridez del rgimen de bienestar social puso

de relieve una clara divisin, adems, entre

beneficiarios y excluidos del sistema. Como

ya es sabido, esto se debi a la naturaleza

informal del mercado laboral. Con la introduc-

cin de reformas econmicas orientadas al

mercado, tambin se introdujeron elementos

liberales de la provisin de bienestar (Barrien-

tos, 2004). A pesar de la adopcin de polticasfocalizadas en los pobres desde la dcada de

1990, la mayora de la poblacin esta excluida

del sistema de seguridad social y las familias

pobres dependieron histricamente mucho

ms de redes informales para su manutencin

y supervivencia.

Familiarismo y dualidad de gnero

El rgimen de bienestar argentino se basa en

la idea de la familia como unidad social prima-ria. Como ideal, el familiarismo en la Argentina

tiene races en la formacin del Estado nacio-

nal, expresado en polticas que resaltaron la

formacin de la familia nuclear y los objetivos

de crecimiento poblacional (Mead, 2000). Al

igual que en el sur de Europa, en la Argenti-


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na la familia tradicional retiene grandes res-

ponsabilidades por el cuidado y bienestar de

sus miembros. El familiarismo no se plasm

automticamente en polticas que reforzaran

el modelo tradicional de familia, ya que las

asignaciones familiares se pagaban al jefe o

jefa de hogar independientemente de su sexo,

de manera tal que las madres-trabajadorasestaban protegidas independientemente de

su estado civil. Sin embargo, estas polticas

no tenan como objetivo la equidad de gnero,

sino que reflejaban el inters inmediato por la

disminucin de la mortalidad infantil y el au-

mento de la densidad poblacional. La divisin

sexual del trabajo y el trabajo no remunerado

de las mujeres constituyeron las bases de este

modelo tradicional, aun cuando las mujeres se

incorporaron al mercado de trabajo desde muy

temprano, especialmente las madres pobres y

solteras, como consecuencia de la industriali-

zacin, la urbanizacin y la expansin econ-

mica (Nari, 2004). Esta situacin comenz a

cambiar hacia la dcada de 1960 con la incor-

poracin de las mujeres de clase media en el

trabajo formal debido a la modernizacin de las

relaciones de gnero y el aumento de las tasas

de educacin superior entre las mujeres. Sin

embargo, la tasa de participacin en el empleo

formal se mantuvo siempre histricamentems baja que la de los varones y, dada la se-

gregacin laboral, reciban sustancialmente

menos dinero que los varones.

La hibridez y el familiarismo tienen consecuen-

cias importantes para el acceso de las mujeres

a los beneficios sociales. Las mujeres reciben

servicios sociales principalmente como de-

pendientes, con excepcin de la legislacin

que protege la maternidad, en consonancia

con las respectivas convenciones de la Organi-

zacin Mundial del Trabajo (OIT) que protegen

la vida laboral y familiar. Ms aun, el permiso

de maternidad y los servicios de cuidado in-fantil no fueron desarrollados para promover

la inclusin de las mujeres en el mercado

laboral en general, sino ms bien como una

respuesta parcial a la necesidad de las mujeres

trabajadoras del sector pblico y de sectores

especficos como el textil. En cuanto a la estra-

tificacin de gnero, tres tendencias han sido

histricamente evidentes: una baja tasa de

empleo formal femenino (alrededor de 40%),

limitadas o escasas polticas de reconciliacin

de vida familiar y domstica esto es, mni-

mas licencias por maternidad y limitados

servicios de cuidado infantil, por lo general de-

pendientes del sistema de educacin formal.

Los programas sociales de ayuda estuvieron

histricamente vinculados con la proteccin

de la salud materna y con polticas residuales

de asistencia social a los pobres incluyendo a

madres solteras, viudas y pobres que no con-

taban con un varn proveedor en el contexto

de una familia tradicional.


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Nueva polticasocial: lastransferenciasde ingresos y

la desigualdadde gnero

La rpida expansin de los programas de lucha

contra la pobreza en Amrica Latina en la l-

tima dcada seala el surgimiento de nuevas

formas de asistencia social. Dentro de estas

modalidades, las transferencias condicionadas

de ingresos, como el Progresa/Oportunidades

de Mxico, Bolsa Familia de Brasil, Bono deDesarrollo Humano de Ecuador, Familias en

Accin de Colombia y la Asignacin Universal

por Hijo en la Argentina estn centradas en los

ms pobres a travs de estrictos criterios de

seleccin. Los programas combinan objetivos

de alivio a la pobreza con la inversin en capital

humano dirigida a quebrar la transmisin gene-

racional de la pobreza.

La adopcin de estos programas implica dos

cambios importantes de los regmenes de bie-

nestar en Amrica Latina. El primero es que

las prestaciones previstas en esas formas de

asistencia social no dependen de la categora

profesional, sino que se basan en el perfil so-

cioeconmico de los hogares. La liberalizacin

del mercado de trabajo y la aparicin de nue-

vas formas de asistencia social tienen el efec-

to de debilitar el papel previamente dominante

del mercado de trabajo como dispositivo de

estratificacin para la provisin del bienestar,

una caracterstica central del rgimen bismarc-

kiano. Las transferencias de ingresos tienen

como objetivo aumentar el consumo en loshogares pobres, independientemente de su

situacin ocupacional. Adems de proporcio-

nar una importante fuente de proteccin para

los trabajadores vulnerables y sus familias, los

programas de asistencia social mejoran el im-

pacto de las circunstancias adversas en el con-

sumo de los hogares, con lo que procuran una

forma muy limitada de desmercantilizacin

(Barrientos, 2009). Ms especficamente, en

el mediano y largo plazo, mediante el fortaleci-

miento de capital humano entre los miembros

jvenes de la familia, es probable que puedan

reforzarse la mercantilizacin, en el sentido de

una mejor insercin en el mercado de trabajo,

y la desmercantilizacin, en el sentido de una

mejor perspectiva de vida.

El segundo cambio se relaciona con las rela-

ciones de gnero al interior de las familias. Por

un lado, debera rescatarse el hecho de que

el Estado reconozca por primera vez a las mu-jeres, independientemente de su estado civil

o situacin laboral que por lo general es de

precariedad, como destinatarias directas del

beneficio social y no como dependientes del

varn proveedor. Esto podra transformar las

relaciones de gnero e intrafamiliares, ya que


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tendra un efecto empoderadorpara las muje-

res. Por otra parte, debera sealarse que se

trata de una asignacin y no de un ingreso, y

que se otorga en reconocimiento de la funcin

materna no remunerada, sin conexin al

menos de manera explcita con el mercado

de empleo para estas mujeres. De modo tal

que las transferencias directas, condicionadasal cumplimiento de objetivos de cuidado sobre

los propios hijos, no desfamiliariza la protec-

cin social, sino que la refuerza, vinculando ex-

clusivamente adems a las mujeres con el rol

del cuidado, sin referencia alguna al rol paterno

en dicha funcin.

ConclusionesUn componente esencial del enfoque de la ti-

pologa de regmenes de bienestar consiste en

la comprensin de las condiciones en las que

un cambio de rgimen de bienestar se hace

posible. En su libro de 1999, Esping-Andersen

analiza la capacidad de recuperacin de los

regmenes de bienestar en el mundo desarro-

llado, y seala que los Estados responden a los

desafos planteados por los nuevos riesgos so-ciales, en general, con los instrumentos y con-

tenidos de polticas originadas en sus propias

tradiciones, reforzando as la especificidad de

sus regmenes de bienestar. Los regmenes

de bienestar liberales, por ejemplo, responden

a los cambios de situacin de riesgo social a

travs de la produccin del mercado, mientras

que los regmenes conservadores profundizan

su dependencia de la familia y los socialdem-

cratas ofrecen respuestas pblicas.

A diferencia de los Estados europeos, los reg-

menes de Amrica Latina han transformado la

poltica de apoyo a las familias, avanzando enel establecimiento de sistemas de transferen-

cias de ingresos no ya ligados exclusivamente

al trabajo renumerado como criterio para la

percepcin de la transferencia, sino tambin

al perfil socioeconmico de las familias, y re-

lacionados con el cumplimiento de objetivos

de desarrollo de capital humano. Cabe resaltar

que la Argentina y Uruguay han dado un paso

ms, ya que las transferencias directas de in-

gresos apuntan a complementar el sistema de

asignaciones familiares para los trabajadores

formales y lograr una cobertura universal; esto

es, para nios, nias y adolescentes de 0 a 18

aos. En la Argentina, en particular, adems de

los beneficios sociales ligados al ingreso, ob-

jetivo emparentado con el modelo tradicional

bismarckiano, se han adicionado programas

de combate a la pobreza dirigidos a quienes

se encuentran fuera del mercado de empleo

formal, reforzando as su carcter hbrido y

fragmentado, sobre todo en lo que hace a sudimensin de gnero. Esto se da a pesar de

los esfuerzos en el contexto posneoliberal por

una mayor universalizacin de los beneficios.

Dos cuestiones relevantes emergen de este

anlisis. En el caso de la universalizacin, por


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un lado, estos sistemas podran generar una

legitimidad alternativa a la lgica asistencialista

que predomina en los sistemas de compen-

sacin a los pobres y excluidos propios de

los regmenes liberales, y, en consonancia,

criterios de igualdad social y democrtica. Por

la otra, si bien las transferencias condicionadas

promueven la mejora de oportunidades para la

integracin en el mercado laboral de los futuros

adultos independientemente de su sexo, obje-

tivo ligado a la lgica de la inversin social en

capital humano, contribuyen poco, al menos en

un primer anlisis, a la empleabilidad potencial

de las mujeres adultas (madres). Sera desea-

ble, entonces, evaluar el verdadero potencial

de estos programas para la eliminacin de la

desigualdad de gnero, en particular en lo que

hace al acceso al empleo remunerado en igual-

dad de condiciones para mujeres y varones.

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