lintroduction du contrôle de gestion dans le secteur public, levier de sa modernisation cas dune

7/27/2019 Lintroduction du contrôle de gestion dans le secteur public, levier de sa modernisation cas dune

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L'INTRODUCTION DU CONTROLE DEGESTION DANS LE SECTEUR PUBLIC,

LEVIER DE SA MODERNISATION

CAS D'UNE INSTITUTION

A VOCATION JUDICIAIRE

Mémoire en vue de l’obtention du diplôme du Cycle Supérieur de Gestion

présenté par

Mohamed HAMMOUMI (Promotion 2004-2006)

Jury

résident

M. Hassan CHAGAR : Professeur à l’ISCAE

uffragants

Mme. Chafika AGUEZNAY: Professeur de l’enseignement supérieur et Directrice du Centre de

Recherches Administratives et de Perfectionnement à l’ENA

M. Mustapha SLIMANI : Professeur à l’ISCAE

M. Younès BENAKKI : Inspecteur des Finances à l’Inspection Générale des Finances,

Chargé de mission auprès du Directeur du Budget

2008

INSTITUT SUPERIEUR DE COMMERCE ET DE L’ ADMINISTRATION DES ENTREPRISES

CYCLE SUPERIEUR DE GESTION

RABAT

http://www.banquedesetudes.com/



INSTITUT SUPERIEUR DE COMMERCE

ET D’ADMINISTRATION DES ENTREPRISES RABAT - MAROC


L'INTRODUCTION DU CONTROLE DE GESTION DANS LE

SECTEUR PUBLIC, LEVIER DE SA MODERNISATION

CAS D'UNE ADMINISTRATION A VOCATION JUDICIAIRE

MEMOIRE POUR L'OBTENTION DU DIPLOME DU CYCLE

SUPERIEUR DE GESTION

PRESENTE PAR MOHAMED HAMMOUMI

(PROMOTION 2004-2006)

JURY :

Président H ASSAN CHAGAR : PROFESSEUR A L’ISCAE Suffragants

CHAFIKA AGUEZNAY : PROFESSEUR DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET

DIRECTRICE DU CENTRE DE R ECHERCHES

ADMINISTRATIVES ET DE PERFECTIONNEMENT A L’ENA MUSTAPHA SLIMANI : PROFESSEUR A L’ISCAE

Y OUNES BENAKKI : INSPECTEUR DES FINANCES A L'INSPECTION GENERALE,

CHARGE DE MISSION AUPRES DU DIRECTEUR DU BUDGET

A NNEE UNIVERSITAIRE 2008



L’Institut Supérieur de Commerce et d’Administration des

Entreprises n’entend donner ni approbation ni improbation

aux opinions émises dans le cadre de ce mémoire. Ces

opinions doivent être considérées comme propres à leurauteur.

2



SOMMAIRE

Introduction générale. Le CDG : levier de modernisation de l'AJR etinstrument de pilotage de celle-ci: le référentiel de la recherche

09

1. Contexte 122. Intérêt du thème et motivations 133. Problématique 144. Objectifs de recherche 155. Client de la recherche 166. Méthodologie 167. Définitions 19

8. Plan 21

1ère partie. Le CDG dans l’administration publique : Des outilsredimensionnés pour un contexte spécifique

24

Chapitre I. Le CDG et le pilotage d'une activité judiciaire : Concepts,métier, milieu et repérage

28

Introduction 29

Section 1. Spécificités du CDG dans l’administration publique en général et à

caractère judiciaire en particulier

31

I. Le management public : nécessité d’outils sur mesure 32 A. Particularités des activités du secteur public et de leurs modes de gestion 32

1. Spécificités du cadre et du champ d'action des organisations publiques 322. L'environnement concurrentiel des organisations publiques 333. L'influence dominante de l'environnement sur la stratégie des organisationspubliques

34

B. La différence de conception entre performance publique et performance privée 351. L'efficience ou la performance interne des organisations publiques 362. L'efficacité ou la performance externe des organisations publiques 363. La direction politique des organisations publiques 38

4. La rationalité politique et le management de l’ambiguïté 39II. Le CDG : un outil privilégié du management public ? 40

A. Quel CDG pour l’administration publique ? 411. Définition du CDG dans les administrations de l’Etat 412. Les spécificités du CDG dans le secteur public et sa dimension culturelle 453. Le CDG et les autres formes de contrôle 47

B. Intérêt du CDG dans l’administration publique 511. Les apports du CDG à la modernisation de l’administration 512. Le CDG et la réforme budgétaire (décret du 31 décembre 2001) 53

C. Les questions que soulève l’évaluation de la performance d’une activité judiciaire 56

1. La problématique de l’évaluation du système judiciaire 562. Eléments d’évaluation de la performance du système judiciaire 59

3



Section 2. La défense judiciaire de l’Etat 63

I – La représentation légale de l’Etat devant les tribunaux 64 A. Le principe général de la représentation de l’Etat 65

B. Les dérogations au principe 661. Cas des domaines de l'Etat et de ses démembrements 662. Cas des autres matières 69

C. Nécessité d’appeler en cause l’Agent Judiciaire du Royaume 701. Elles sont obligatoires 712. Elles sont d’ordre public 713. Elles font de l’Agent Judiciaire un simple appelé en cause 71

II. La défense des intérêts de l’Etat en justice et le rôle de l’AJR 72 A. La défense de l’Etat devant la justice 72

1. La différence entre la défense de l’Etat et sa représentation légale 722. Les entités et les personnes habilitées à assurer la défense judiciaire de l’Etat 72

B. Le rôle et les fonctions de l’AJR 74

1. Mission et attributions 752. L’organisation et les ressources 77

Section 3. Repérage : la maîtrise des coûts, levier de performance dans le secteur public

77

I. L’utilisation de l’analyse des coûts : l’expérience de certains pays 79 A. L’analyse des coûts : élément de réforme et base d’allocation des ressourcesbudgétaires

80

1. L’analyse des coûts : un élément des réformes 802. L’analyse des coûts en tant que base d’arbitrages budgétaires 82

B. L’analyse des coûts : support de déconcentration et outil de pilotage interne etd’aide à la décision 84

1. L’analyse des coûts : outil de dialogue entre services centraux et déconcentrés 842. L’analyse des coûts : instrument de pilotage interne et d’aide à la décision 85

II. Les méthodes de calcul des coûts et les modalités de mise en oeuvre 86 A. Les méthodes de calcul des coûts 87

1. Utilisation généralisée du coût complet et diversité des méthodes de calcul 872. Traitement spécifique des fonctions « support » 88

B. Les modalités de mise en œuvre 891. Système national unifié ou guides servant de « boîte à outils » ? 892. Le benchmarking: cas de la Productivity Commission en Australie 90

Conclusion du chapitre 1 92

Chapitre 2. Les outils du CDG appliqués dans l'administration: Desinstruments adaptés selon une démarche appropriée

94

Introduction 95

Section 1 – La segmentation des activités 96

I. L’approche des centres de responsabilité 96 A. Définition et typologie des centres de responsabilité 96

1. Le centre de coûts discrétionnaires 972. Le centre de coût 973. Le centre de chiffre d’affaires 974. Le centre de profit ou centre d’exploitation 97

4



5. Le centre d’investissement 986. Synthèse 99

B. Mode d’emploi 1001. Bases de segmentation en centres de responsabilité … 1002. Réussir la démarche : les points de vigilance 101

II. La segmentation selon la méthode ABM 102 A. Présentation et intérêt de la méthode 1021. Définitions 1022. Intérêt de la méthode 104

B. Implantation d’un système basé sur l’approche ABM 1051. Identification des activités et des processus 1052. Repérage des activités critiques 1053. Analyse des inducteurs de performance 105

Section 2 – L’analyse des coûts 106

I. Les coûts et l’élaboration du budget dans une optique CDG 106

A. La comptabilité de gestion et la typologie des coûts 1061. Fondements de bases de la comptabilité de gestion 1062. Définition et typologie des coûts 110

B. Les principales méthodes de calcul des coûts 1141. Les méthodes des coûts complets 1142. Les méthodes des coûts partiels (direct costing) 120

Section 3 – Les indicateurs et les tableaux de bord 134

I. Les indicateurs de performance et le reporting 135 A. Les indicateurs : définition, typologie et méthode d’élaboration 135

1. Définition et typologie des indicateurs 1352. Aspect méthodologique de l’établissement des indicateurs 139

B. Le reporting 1411. Définition et intérêt du reporting 1412. Méthodologie de reporting 142

II. Les tableaux de bord (TDB) 144 A. Les TDB classiques 144

1. Définition et intérêt 1442. Méthodologie et processus d’élaboration des TDB 146

B. Les TDB prospectifs ou balanced scorecards 1481. Définition et intérêt des TDB prospectifs 1492. Mise en œuvre d’un TDB prospectif : de la conception à l’animation 151


2ème partie. Conception du système cible : les contour d’un dispositif deCDG approprié à l’AJR

159

Chapitre 3. Analyse de l'organisation cible et de son environnement:Diagnostics interne et externe

162

Introduction 163

Section 1 – Diagnostic externe 164

I – Les acteurs externes 164

5



A. Les clients 1641. L’Etat et ses administrations 1652. Les collectivités locales et les entreprises et établissements publics 166

B. Les partenaires et les concurrents 1671. Les avocats : des partenaires et des concurrents 167

2. Les tribunaux 171II – Les enjeux de l’environnement externe 187 A. L’environnement macro : analyse PESTEL 187

1. Sur le plan politique : consolidation de l’Etat de droit 1882. Sur le plan économique 1883. Sur le plan technologique 1894. Sur le plan institutionnel : réforme de la justice 1905. Sur le plan juridique et légal : actualisation de l’arsenal juridique 190

B. L’analyse du microenvironnement selon les cinq forces de Porter 1901. Les fournisseurs (pouvoir de négociation) 1902. Produits de substitution 1913. Entrants potentiels (barrières à l’entrée) 191

4. Pouvoir de négociation vis-à-vis des clients 1925. La concurrence 1926. Le pouvoir de l’Etat 192

192Section 2 – Stratégie, structure et fonctionnement de l'organisation 193

I – La stratégie 194 A. Positionnement de l’AJR dans le paysage institutionnel marocain 194

1. La dépendance de l’institution du ministère des finances : un choix valable ? 1942. Benchmarking : qu’en est-il sous d’autres cieux ? 195

B. Analyse du porte-feuille d’activités de l’AJR 1971. Aspects méthodologiques : Quel modèle pour quelle analyse ? 1972. Analyse des principaux domaines d’activité de l’institution 198

II – La structure 202 A. Présentation de la structure de l’AJR 203

1. Evolution historique de la structure 2032. Présentation des entités de la structure actuelle 204

B. La structure actuelle répond-t-elle aux besoins ? 2111. Raison du choix de la structure actuelle 2112. Insuffisances de la structure actuelle 213

III – Le fonctionnement 215 A. L’aspect managérial 215B. Les aspects fonctionnels 216

1. Ressources humaines 2162. La Communication 2173. Les finances et le budget 219

Section 3. Le système d’information et le pilotage 220

I – Le système d’information 220 A. Objectifs et évolution historique du SI 220

1. Historique 2212. Objectifs du SI 221

B. Présentation et diagnostic 2221. Les processus 2222. Architecture technique et technologique du SII de l’AJR 223

II – Le pilotage interne et le reporting externe 226

6



A. La problématique de la maîtrise de la performance à l’AJR 226B. Les limites du modèle actuellement utilisé : analyse critique 227

1. Les indicateurs utilisés 2272. Limites de l’indicateur de résultat adopté 228


Chapitre 4 – Proposition d’un système de contrôle de gestion à l’AJR 230 Introduction 231

Section 1. Le développement stratégique des recommandations 231

I. Mission et structure 232 A. Le portefeuille des activités 232

1. Identification de la mission et des activités dans une optique CDG 2322. Recommandations 234

B. Structure et rattachement 239

1. Le rattachement 2402. La forme juridique actuelle de l’institution lui permet-elle d’assurer valablementses fonctions ?

240

3. La structure : Vers une organisation de type « bureaucratie professionnelle » 241II. Les ressources humaines et le fonctionnement interne 244

A. Les ressources humaines 244B. Les autres pistes du progrès 247

1. Consolidation de la notoriété de l’AJR 2472. Autres axes d’amélioration 247

Section 2. Les préalables à l’implantation du système de CDG 248

I. Les systèmes d’objectifs et d’organisation 248 A. Le système d’objectifs 248

1. A long terme: le plan d'action stratégique (PAS) 2482. A court terme: la note d'orientations stratégiques 251

B. Le système d’organisation de la fonction CDG 2521. L'agencement général de la fonction 2522. Profil et fonction du contrôleur de gestion 254

II. Le système d’information sous-jacent 259 A. Mise à niveau du SI à la lumière de l'implantation du système de CDG 259

1. Recommandations générales 2602. Les applicatifs à développer ou à perfectionner 261

B. L’organisation de l’alimentation du SI en données 2611. Proposition d’une nouvelle organisation du traitement informatique du courrieret des dossiers

262

2. Description du circuit général du traitement informatique des dossiers 263

Section 3. Les outils du dispositif de CDG préconisé 269

I. Les systèmes de calcul des coûts et de contrôle budgétaire 269 A. Le système de calcul des coûts 269

1. Justification du choix de la méthode ABC et de la démarche de sa mise en place 2692. Déploiement du système 274

B. L’exploitation de l’analyse des coûts et le contrôle budgétaire 2801. Utilisation des résultats de l’analyse des coûts dans l’optique CDG 280

2. Le dispositif du contrôle budgétaire 282

7



II. Les indicateurs et les tableaux de bord 288 A. Les indicateurs proposés 288

1. Indicateurs sectoriels 2882. Proposition d’indicateurs pour le top management : 293

B. Les tableaux de bord 294

1. Esquisse de tableaux de bord sectoriels 2942. Le tableau de bord de la direction 294Conclusion du chapitre 4 295

Conclusion générale 296

Bibliographie 302

Annexes 307

Table des matières 318

8



« Nous vivons à l’âge des machines, mais nous vivons aussi, et c’est à peine moins important àl’âge des comptes ».

P . Samuelson,Prix Nobel d’économie, 1970



L’administration publique marocaine est appelée à opérer des transformations enprofondeur pour faire face à l’évolution de son environnement sur les plans internationalet national et répondre aux exigences de ses clients. Cette mutation se manifeste entreautres par l’exigence de passer d’une logique de moyen à une logique de performance1.

La recherche de la performance de la gestion publique vise à accroître le bénéfice quel'action de l'Etat procure à la société et à optimiser la qualité du service rendu au citoyen, etce en s'inscrivant dans une politique budgétaire soutenable et maîtrisable. Ceci requiert lerenforcement de l'autonomie et de la responsabilité du manager public sur la based'objectifs et de moyens clairement définis dans un cadre contractuel assortis d'obligationde résultat2.

Cette nouvelle logique est l’expression d’une volonté de structurer le management publicautour d'un paradigme qui substitue à la notion classique de service public, une nouvelle

vision où la compétitivité de l’Etat est le maître-mot3.

En effet, loin d’être un simple néologisme éphémère, cette nouvelle logique représenteraitl’une des tendances lourdes qui façonnent, à l’échelle internationale, la légitimité de l’Etatet du service public. Désormais, l’Etat n’a de raison d’être que de faciliter les conditionsd’une meilleure compétitivité aux agents économiques du pays, d’où une recherchepermanente de la performance du service public.

Cette affirmation semblerait particulièrement vraie pour le système judiciaire qui constituenon seulement un service public, mais l’un des fondements majeurs de l’Etat. En effet, auxpréoccupations traditionnelles de la justice, s’ajoute aujourd’hui le droit à un procèséquitable, dans un délai raisonnable et prévisible, et qui coûte le moins possible aucontribuable. Ce droit est aujourd’hui admis comme composante fondamentale des droitsde l’Homme.

En outre, au-delà des considérations liées aux droits de l’Homme, la performance dusecteur judiciaire est aujourd’hui un élément majeur d’appréciation de la compétitivité et del’attractivité d’une économie pour les investisseurs. C’est dire tout l’intérêt aujourd’huipour un Etat de disposer d’un système judiciaire performant.

Au Maroc, la prise de conscience de l’importance de la contribution du système judiciaireau développement socio-économique du pays est, semble-t-il, venue assez tardivement. Cen’est que depuis quelques années que la préoccupation de réformer la justice, dont larévélation des dysfonctionnements est restée sujet tabou pendant longtemps, a été intégréeau discours des instances supérieures de décision.

Par la suite, des chantiers de modernisation de la justice, à travers l’informatisation decertains tribunaux, la révision du système de formation des magistrats, etc., ont été initiés.Ces projets sont financés dans le cadre du programme MEDA en partie et par des prêts dela Banque Mondiale.

1 Ministère des Finances (Maroc), Direction du Budget, " Eléments de cadrage sur la Gestion budgétaires axées sur les

résultats", Juin 2003. Ministère des Finances (Maroc), Direction du Budget, " Guide de la réforme budgétaire " , 2006.2

3 Ibid .

Introduction générale10

http://maliya.finances.gov.ma/intranet/budget/reforme_budget/cadrage.pdf



http://maliya.finances.gov.ma/intranet/budget/reforme_budget/guide.pdf






Aujourd’hui, la question est de savoir quel est l’impact de ces réformes et évaluer laperformance du système dans son ensemble pour savoir ce qu’il y a lieu de rectifier et cequi reste à entreprendre, d’où l’intérêt de disposer d’un système d’évaluation de laperformance du système judiciaire.

En tant qu’avocat de l’Etat, l’Agence Judiciaire du Royaume (AJR) constitue unecomposante principale de ce système. De ce fait, elle s’en trouve triplement concernée :

En assurant le rôle d’avocat, elle fait partie de ce qui est appelé auxiliaires de la justice.Or, la performance du système judiciaire passe par la mise à niveau de toutes sescomposantes, dont les auxiliaires de la justice4.

En étant avocat de l’Etat, l’AJR se doit de donner l’exemple, non seulement de part lecaractère spécial de son client (l’Etat et ses démembrements), mais aussi en raison du

volume important du contentieux qu’elle traite, comparée à n’importe quel autrecabinet d’avocats.

De par son rôle de défenseur des intérêts des personnes morales de droit public devant

la justice, cette institution assure un rôle de plaque tournante, de relais entrel’administration et la justice. En tant que telle, elle a pour rôle, d’une part, detransmettre à l’administration la culture de l’Etat de droit et veiller à sa propagation etsa consolidation et, d’autre part, de sensibiliser les tribunaux aux spécificités du droitde l’administration et à la particularité et aux contraintes liées à son fonctionnement.

C’est dans ce contexte que la problématique de modernisation de cette institution se pose. A ce titre, et pour relever les multiples défis qui s’impose à elle, l’AJR a entrepris un certainnombre de réformes.

Celles-ci visent globalement à améliorer les conditions de fonctionnement de l'institution

(organisation et système d'information), la compétence de ses ressources humaines et laqualité de ses prestations.

En outre, dans un environnement de plus en plus dynamique et sensible aux aspect liés,d'une part à la consolidation de l'Etat de droit, et d'autre part à la rationalisation desdépenses publiques en évitant, entre autres, la condamnation de l'Etat, faute d'une défensejudiciaire appropriée, à des sommes lourdes, l'AJR se trouve interpellée, constamment, àrendre compte et à communiquer sur sa performance et à justifier sa valeur ajoutée sur cesdeux fronts (droit de l'homme et veille sur les deniers publics).

De ce fait, l’une des questions qui se posent aujourd’hui avec acuité, dans le cadre de la

modernisation de l'institution, est la mise en œuvre d’un système de contrôle de gestion àmême de permettre une appréciation objective des performances et la comparaison del'AJR, sur ce plan, à d'autres acteurs (avocats privés et institutions étrangères similaires) etidentifier les points de blocage.

Plusieurs raisons justifieraient l’intérêt de la mise en place d’une démarche de contrôle degestion (CDG) :

9 c’est d’une part la contrainte qui pèse sur les ressources dans presque toutes lesorganisations; celle-ci rend incontournable la question de leur bonne utilisation et de

4 On regroupe sous ce vocable les avocats, les huissiers et plus généralement tous les acteurs qui concourentà la bonne marche de la justice.




leur allocation aux usages prioritaires pour remplir les missions poursuivies dans lesmeilleures conditions d'efficacité, d'efficience et de pertinence;

9 c’est d’autre part la question de la qualité des services rendus et de leur adéquation auxbesoins des usagers; si l’on estime que les usagers et les interlocuteurs quels qu'ils

soient des organisations publiques sont en droit d'être bien informés, traitésaimablement et de recevoir des services de qualité, la question de l’évaluation et dupilotage de cette qualité de service se pose;

9 c’est, plus généralement, la question de la coordination, de la mise en cohérence desactions vers les objectifs poursuivis; les dispositifs de contrôle de gestion visent àrenforcer la cohérence des actions des différentes unités parties prenantes de la mise enœuvre d’une même politique ou de la réalisation d'une même prestation; celle-ci estloin d'être acquise, en particulier dans des organisations de taille importante, où lescloisonnements entre services et entre fonctions peuvent être marqués, où les actionspeuvent être assez dispersées et d’autant moins cohérentes que les orientations

poursuivies sont mal explicitées ou mal connues;

9 c’est aussi la question de l’adaptation de l'organisation à l’environnement incertain,changeant que nous connaissons de plus en plus; dans un tel contexte, il est nécessaired'anticiper le futur le mieux possible, de préparer des mesures permettant de faire faceà des aléas, de renforcer la capacité de réaction rapide vis-à-vis d'événements imprévus;l’objet du contrôle de gestion est bien d’organiser la collecte d'information rapides etfiables, prévisionnelles et présentes, et d’organiser la capacité de réponse, d’analyse etde prise de décision permettant de faire face aux évolutions mettant en cause la perfor-mance de l’organisation ;

9 c'est enfin la question de l’apprentissage organisationnel: le retour d’expérience del’action permet de s’améliorer en analysant les causes des problèmes rencontrés et enrecherchant des solutions avec les différentes parties concernées, en identifiant les«bonnes idées» qui marchent en pratique; cette démarche d’apprentissage, de«debriefing» de l'action est un acquis dans de multiples professions; l’objet du contrôlede gestion est bien de le mettre en œuvre dans le domaine de la performanceorganisationnelle.

Il s'ensuit que la mise en œuvre d'un tel système à l'AJR est à la fois un levier demodernisation et un moyen de mesurer l'avancement des autres actions de modernisationentreprises par l'institution.

1. Contexte

Au Maroc, la question du pilotage par la performance s’insère dans une problématique pluslarge, à savoir celle de la modernisation du secteur public. En effet, dans les programmesofficiels de réforme et de modernisation, l’évaluation de la performance est présentéecomme un outil d’amélioration des pratiques de gestion et de maîtrise des dépenses.

Bien qu’elle n’ait pas fait l’objet de mesure expresse et ad hoc, l’évaluation de laperformance revient dans de nombreux dispositifs tendant à améliorer la gestion publique,notamment les textes se rapportant à la contractualisation et la globalisation budgétaires5.

Le décret n°2-01-2676 du 31 décembre 2001.5

Introduction générale

12



Sur le terrain, les pratiques de pilotage par la performance sont encore à un stadeembryonnaire. En effet, l’examen des rapports d’activité des administrations montre que, àpart certaines expériences pilotes, les administrations continuent à évaluer leur activité surla base d’indicateurs d’activité ou d’utilisation des moyens mis à leur disposition. Les

organisations adoptant des indicateurs de performance sont rares et celles utilisant desindicateurs d’impact sont exceptionnelles sinon inexistantes.

Plusieurs explications peuvent être avancées. Elles se rapportent à la culture desorganisations publiques, au style et techniques de management, au fait que l’administrationn’est pas tenue par une obligation de résultat, à l’arsenal juridique qui régit celle-ci, à laqualité des ressources humaines …

Sous la contrainte de l’environnement externe, des tentatives d’introduction de systèmes decontrôle de gestion ont été initiées dans certaines administrations avec plus ou moins desuccès. Ces tentatives se sont heurtées à des difficultés pratiques liées notamment à

l’adaptabilité des outils de contrôle de gestion issus du secteur public au contexte del’administration publique, notamment au niveau du choix des indicateurs et de la mise enplace des systèmes de comptabilité analytique et des systèmes d’information de gestionappropriés.

La question de performance est donc au cœur du processus de modernisation del’administration. C’est à la fois l’un des outils pour opérer la modernisation et un moyend’évaluation de l’avancement de ce processus. Elle suppose une réflexion quant au sens àdonner à la performance dans le secteur public, aux préalables à l’introduction d’unedémarche de gestion par la performance et aux modalités de sa mise en œuvre.

2. Intérêt du thème et motivations

Traditionnellement, la plupart des recherches en management s’orientent vers les secteursmarchands (l’entreprise). Depuis un certain temps, les questions de l’applicabilité desméthodes du management, issues et développées dans le contexte du secteur privé, ausecteur public se taillent de plus en plus de place dans la littérature. Aujourd’hui, on parlemême du management public, comme discipline et champ d’investigation scientifiqueautonome et reconnu.

Néanmoins, ce genre de recherche n’est pas encore très courant au Maroc, dans la mesureoù les questions de réforme du secteur public sont généralement dominées par la vision

juridique, étant donné que la plupart des œuvres de ce genre est l’émanation de chercheursjuristes ou publicistes. De ce fait, le changement de « l’angle d’attaque » peut enrichir ledébat sur le management public au Maroc, d’où l’intérêt de la présente recherche.

Le sujet revêt aussi un intérêt de par son caractère actuel. On peut en juger par le nombred’activités scientifiques consacrées à ce thème, la place qu’il occupe dans les médias etsurtout le nombre considérable de mesures énoncées par l’Etat concernant lamodernisation du secteur public. La présente recherche peut constituer une pierre dans cetédifice, en se concentrant sur une activité particulièrement complexe et difficile àmoderniser et à évaluer, à savoir l’activité judiciaire.

Pour l’AJR, un tel travail posera les éléments du débat et fournira une réflexion à la foisglobale et profonde sur ce que seront les éléments d’évaluation de sa performance.




Enfin, le choix du thème s’explique par une motivation personnelle : c’est de pouvoirsoumettre une matière qui se prête difficilement à l’évaluation (la défense judiciaire) à unelogique de performance. C’est pour moi un exercice enrichissant intellectuellement.

3. Problématique

L’administration du système judiciaire est l’une des fonctions régaliennes fondamentales del’Etat. Dans tous les pays, cette fonction a un caractère sensible dans la mesure où le bonfonctionnement de la vie en société en dépend, étant l’un des trois pouvoirs quiconstituent l’Etat. De nos jours, la qualité de la justice influence directement la crédibilitéd’un pays, la compétitivité de son économie et son attractivité pour les investisseurs.

Pendant longtemps, le seul critère d’évaluation de la performance du système judiciaire estl’équité des décisions rendues et leur conformité aux lois. Aujourd’hui d’autres indicateurssont pris en compte, tels la célérité et l’accessibilité de la justice.

Au Maroc, la réforme de la justice est devenue une question cruciale du processus deréforme de l’Etat. Au-delà de la problématique de la séparation des pouvoirs et del’indépendance de la justice, la réforme de la justice ne pourrait faire l’économie de la miseen œuvre d’un système d’évaluation des performances du système judiciaire pour pouvoiren mesurer objectivement les réalisations, identifier les dysfonctionnements et améliorer lefonctionnement.

De par son rôle défenseur des intérêts des personnes morales de droit public devant lajustice, l’AJR est au cœur de cette dynamique. En outre, avant d’être un avocat de l’Etat,cette organisation est également une administration. De cet angle, elle s’insère dans le cadre

de la réforme entamée par l’Etat depuis quelques années, notamment le passage d’unelogique de moyens à une logique de résultats initié à travers les réformes budgétairesrécentes.

Toutefois, la plus grande pression subie vient du fait que, contrairement à la plupart desadministrations publiques, l’AJR opère dans un créneau hautement concurrentiel. En effet,une bonne partie des prestations assurées par l’AJR sont également assurées par desopérateurs du secteur privé, en l’occurrence les avocats (activité de défense judiciaire) et lescabinets conseil (le conseil juridique).

Il en résulte que, non seulement l’AJR se doit d’être à un niveau de performance au moins

égal, mais aussi que le lobby des barreaux exerce une forte pression pour disposer dumonopôle de la défense judiciaire, en essayant d’introduire des dispositions légales rendantobligatoire le recours à un avocat privé pour intenter tout recours devant un tribunal.

L’exigence de performance ne s’inscrirait donc pas uniquement dans le cadre du processusgénéral de réforme du secteur public. Elle est surtout l'outil à même de justifier la valeurajoutée de l’institution, d’où l’intérêt de disposer d’un système d’évaluation de laperformance. En effet, si l’AJR ne montre pas clairement et objectivement qu’elle fait pluset mieux qu’un avocat privé ou un cabinet conseil privé, il serait difficile de justifie sonexistence, ce qui conduirait à sa disparition ou, du moins, son repositionnement.




Néanmoins, cette institution assure des prestations dont il n’est pas facile d’évaluer le degréde performance, notamment pour ce qui est de l’activité de défense judiciaire pourplusieurs raisons :

La première est qu’il s’agit d’une activité de service, or ce genre d’activités est

habituellement difficile à évaluer. La seconde est que la défense judiciaire est un travail intellectuel auquel on ne peut pas

facilement appliquer des grilles standard de critères. La troisième est que la profession d’avocat n’est pas régie par une obligation de

résultats, mais de moyens. La quatrième est que la performance de l’AJR elle-même dépend de celle de plusieurs

autres acteurs, notamment : le client et la nature des affaires qu’il soumet à son avocat(il existe des affaires impossibles à gagner), le juge (la difficulté que pose l’appréciationde la qualité d’une décision de justice et du temps optimal d’un procès, etc.).

A cela s’ajoute d’éventuelles difficultés liées à la résistance au changement à toute tentative

de réforme et à la défaillance des systèmes de gestion et d’information.

Pourtant, l’AJR ne peut pas se passer d’un système d’évaluation de performance, d’oùl’intérêt d’une recherche en profondeur en vue de dégager les éléments de base d'undispositif de contrôle de gestion approprié. C’est l’objet du présent thème de recherche.

Le présent travail se propose de répondre à la question suivante:

Dans quelle mesure la mise en place d'un système de contrôle degestion contribuerait-elle à moderniser la gestion de l'institutionet comment se présenterait un tel système, compte tenu des

difficultés que pose l’évaluation de la performance del’administration publique en général et de l’activité judiciaire en

particulier ?

4. Objectifs de recherche

Ce travail a pour objectifs de :

Analyser les spécificités de l’évaluation des performances dans l’administrationpublique en général et de l’activité judiciaire en particulier.

Passer en revue les aménagements apportés aux outils de CDG utilisés dans lesentreprises (analyse des coûts, contrôle budgétaire, indicateurs et tableaux de bord, etc.)dans le cadre de leur adaptation au contexte de l'administration publique.

Analyser l’environnement dans lequel opère l’AJR et ses implications sur l’activité del’institution et mettre en relief l’importance d'un système d’évaluation de laperformance en tant qu’outil de modernisation de l’AJR.

Analyser le lien entre le système d’évaluation de la performance et les autres leviers demodernisation (culture, style de management, système d’information, cadre juridique,…).




certaine concurrence (les avocats). Ce chapitre explicite également les principaux enjeuxauxquels elle est confrontée et passe en revue les orientations stratégiques de l'institution,sa mission, sa structure ainsi que son fonctionnement en général en mettant en relief lespoints forts et les insuffisances relevés. Enfin, il expose l'état actuel de la démarche depilotage.

Le dernier chapitre fournit dans un premier lieu un développement stratégique desrecommandations issues de l'analyse fonctionnelle véhiculée par le chapitre précédent etaborde la question de la définition du schéma de gestion qui va organiser la démarche decontrôle de gestion: quels sont les principaux domaines d'activité à gérer? Commentorganiser les responsabilités en matière de performance? Comment organiser le pilotaged'ensemble de l'organisation? Comment organiser le pilotage au niveau de chaque centrede responsabilité, projet, processus transverse, etc.?

Ce même chapitre examine également la question des systèmes de management,d'organisation et d'information en tant que préalables à la mise en place d'un système de

contrôle de gestion.Enfin, la dernière section de ce chapitre développe les outils de contrôle de gestion retenudans le cas d'espèce (analyse des coûts, contrôle budgétaire, indicateurs et tableaux debord) et précise comment les déployer au sein de l'AJR. Ce faisant, elle apporte deséléments de réponse à des questions de type:

3 Comment organiser la comptabilité de gestion qui permettra de fournir aux différentsresponsables les éléments nécessaires en matière de connaissance des coûts,d'appréciation des équilibres économiques et de suivi des actifs engagés dans lesdifférentes activités?

3 Comment également assurer un bon niveau de contrôle budgétaire?3 Comment construire des indicateurs de performance et de pilotage aux différents

niveaux de l'organisation (la direction générale, les différents domaines d'activité, lesdifférents centres de responsabilité, les principaux processus et projets...) ?

En filigrane, ce chapitre fait le point sur le rôle du contrôleur de gestion et sur lesprincipales conditions à réunir pour assurer le succès de la mise en œuvre d'une démarchede contrôle de gestion.

6.1. Démarche

Pour réaliser ce travail nous avons été amenés à combiner des outils et approches issus de

divers champs disciplinaires, notamment :

9 Les sciences de gestion : la mise en place d’un système de contrôle de gestion est aucœur de cette discipline et fait appel aux techniques quantitatives et qualitatives degestion.

9 Les sciences administratives : étant donné que l’objet de notre étude n’est autre quel’administration, cette approche est très présente et transcende l’ensemble des partiesdu travail.

9 Les sciences juridiques : la mise en place d’un système de CDG dans une institution à vocation judiciaire ne peut faire abstraction du cadre juridique régissant la gestion del’administration en général et des procédures judiciaires en particulier. De ce fait, notreanalyse de la problématique de l’évaluation de la performance de l’AJR ne saurait se




passer d’une vision juridique, notamment au niveau de l’analyse des attributions del’institution, de la question des délais de procédure et des aspects budgétaires.

Par ailleurs, le point de vue adopté dans cette recherche pour traiter les questions ci-dessusest à la fois:

3 conceptuel (elle fourni des définitions, des cadres d'analyse...) et pratique (il appliqueles concepts théoriques au cas pratique de l’AJR.);

3 descriptif (il invite à partir d'une bonne connaissance de la situation spécifique del’institution et de son environnement macro et micro) et prescriptif (il propose despistes d'action, des directions possibles pour faire évoluer ces pratiques).

6.2. Méthodes d’investigation

Pour ce faire, nous avons eu recours à plusieurs méthodes, notamment :

9 L’analyse documentaire : cette méthode à servi pour réaliser un tour d'horizon dutraitement réservé par les spécialistes à l'introduction des outils du contrôle de gestiondans l'univers de l'administration publique ainsi que la palette des instruments utiliséset les démarches empruntées dans ce sens.

9 L’enquête sur le terrain: cette méthode nous a servie notamment pour étudier l’état deslieux et examiner les pratiques d’évaluation actuelles, les besoins en la matière, lesmotivations, les blocages, etc. A ce titre nous avons eu recours à la pratique des guidesd'entretien et à la pratique de l'observation directe.

9 et l’approche comparative, pour situer l’expérience marocaine par rapport à celles decertaines institutions analogues dans d'autres pays.

6.3. Instruments et populations couvertes

En raison du nombre limité des personnes à interviewer et de la nature général et qualitatif des données à collecter, nous avons opté pour les entretiens directs en tant qu'instrumentde collecte et d'investigation par le biais d'un guide.

Cet outil sert à orienter les interviews directes effectuées sur le terrain avec les individusretenus en raison de leur position hiérarchique et/ou de leurs connaissances et expertiseacadémique et professionnelles.

Il est l'aboutissement d'un ensemble de questions que je me suis posée, tout au long de cetravail de recherche lors de la mise au point de ses termes de référence et lors de laréalisation de l'étude préliminaire.

Les personnes concernées sont:

Le top management de l'institution (le directeur et son adjoint). Les responsables des différentes entités de l'institution (14).

Les présidents ou managers de 8 institutions similaires à l'étranger: l'AvvocaturaGeneral dello Stato en l'Italie, el Consejo General del Poder Judicial de España, la




Finanzprokuratur en Autriche, la direction des Affaires Juridiques et Agence Judiciairedu Trésor en France, les institution en Charge du contentieux de l'Etat aux Emiratsarabes Unis en Jordanie et en Egypte et la direction générale du Contentieux de l'Etaten Tunisie.

Des personnes ressources: Professeurs d'université et Consultants au Maroc et àl'Etranger (5 personnes).

Quant à l'avis du personnel de l'institution, il a été collecté à l'aide d'un questionnaireadministré par le biais de l'intranet.

L'essentiel des questions contenues dans les guides d'entretiens et le questionnaire portentsur :

1. les pratiques de contrôle de gestion;2. les leviers du développement du contrôle de gestion;

3. l'Etat des pratiques de contrôle de gestion;4. et les leviers du développement du contrôle de gestion.

Le texte intégral des instruments de recherche peut être consulté en annexe.

6.4. Outils d’analyse

Pour mener à bien la partie réservée au diagnostic de l'institution, nous avons fait appeltour à tour à ces outils d’analyse:

3 le modèle SWOT pour analyser l'environnement de l'AJR en terme d'opportunités et

menace au niveau externe et de forces et faiblesses au niveau interne. Pour affinerl'analyse, la composante macro de l'environnement a été appréhendée en ayant recoursà l'analyse PESTEL (voir détails au chapitre 3, section 1);

3 la grille de Mc Kinsey a servie pour analyser le portefeuille d'activités de l'institution età représenter la position de chaque DAS (domaine d'activité stratégique) par rapport àla mission de l'institution (voir chapitre 2, section 2 pour ce qui est du déploiementdes grilles);

3 la chaîne de valeur de Porter pour décortiquer les éléments créateurs de valeur dans lecadre de l'analyse des coûts selon l'approche "Activity Based Costing" (voir chapitre 4,section 3);

3 etc.

7. Définitions

Notre thème tourne autour de deux concepts fondamentaux, en l'occurrence celui de laperformance et celui du contrôle de gestion, que nous allons définir ci-après:

7.1 La performance d'un service/organisme public

Autant le concept de la performance est devenu très courant dans le langage des managerspublics, autant sa consistance pose une série de difficultés se rapportant :

à la définition à donner au concept lui même dans la mesure où les notions d’efficacité,d’efficience et de pertinence qui sont à la base de la définition du concept dans le




secteur privé, changent de connotation lorsqu’elles sont placées dans une logique deservice public ;

à la définition du niveau de performance attendu pour une organisation publiquedonnée. Deux niveaux de raisonnement peuvent être retenus à ce propos, un niveaumicro, se rapportant à l’action du système judiciaire lui-même, et un niveau macroconcernant la valeur ajoutée de cette action par rapport au développement du paysdans son ensemble ;

aux modalités d’obtention de cette performance, ce qui renvoie à toute laproblématique du pilotage de l’action publique, notamment le style de management ;

et à l’évaluation de la performance, notamment le choix des critères, les systèmesd’information, le commanditaire, etc.

Mis à part la difficulté liée à la définition du concept de performance, celle-ci reste l'un desmécanismes fondamentaux de contrôle. Dans le domaine de la recherche, l'identification

de paramètres ayant une influence sur la performance représente un défi pour leschercheurs. En effet, en dépit des efforts des chercheurs et des praticiens (managers etconsultants), le secret de la performance est loin d’être démystifié. Sur un plan pratique, ilest difficile de trouver une organisation performante en tout point, en tout lieu et en touttemps. Mais qu’entend-t-on d’abord par « performance » ?

De manière générale, une organisation performante est celle qui réalise les objectifs qui luisont assignés (l’efficacité), de la meilleure manière possible (la qualité) et au moindre coût(l’efficience). Cependant, si cette définition paraît simple, d’autres considérations peuventla rendre plus complexe, dans la mesure où les notions d’efficacité et de qualité peuventcacher des aspects liés à l’éthique, l’environnement, aux lois et à la politique général, ainsi

qu’à la responsabilité sociale de l’organisation.

On peut également définir la performance comme étant "la capacité d’une organisation àatteindre ses buts, acquérir et contrôler les ressources nécessaires (argent, légitimité,autorité), fonctionner de façon intégrée et prévisible (qualité des processus de production,...) et promouvoir et maintenir des valeurs communes (culture organisationnelle)"6.

De ce fait, il n’existe pas réellement de consensus sur la définition de la performance ni surla façon de l’évaluer. Selon certains auteurs, la performance ne peut avoir de significationen soi, elle ne peut en avoir que pour ceux et celles qui s'y réfèrent dans leur rapport avecl’organisation. La performance serait donc en partie fonction de la représentation de la

réussite variable selon les organisations et selon les acteurs.

Dans le secteur public, la définition de la performance pose des difficultéssupplémentaires. Traditionnellement, la performance dans ce secteur se définissait d’unangle de vue social. Cependant, les exigences envers l’administration publique ont changédepuis le milieu des années 19907.

A ce titre, devant l’accumulation des déficits et l’augmentation de la compétitivitémondiale, les gestionnaires publics n’ont de choix que de s’adapter et de chercher àaméliorer l’efficience de leurs organisations, d’où une série de mesures et de projets initiés

6

J-P. Rey, Le contrôle de gestion des services publics communaux, Ed. Dunod, 1991.7 Suite notamment à la publication du fameux rapport de la Banque Mondiale sur l’administration publiquemarocaine.




par le gouvernement, notamment la tentative d'introduire et généraliser la mise en place dedispositifs du contrôle de gestion au sein de l'administration et la révision du rôle desinstances de contrôle (notamment la Cour des comptes et les cours régionales descomptes) afin d'inclure le contrôle de la gestion parmi leurs missions.

Dans ce contexte, le manager public reste confronté au défi de trouver un compromisentre l’exigence de gérer les deniers publics de façon efficiente et la nécessité de préserverla raison d’être des organisations publiques, à savoir la mission du service public.

Plusieurs facteurs justifient cette course à la performance : la réduction des moyens dontdispose l’Etat conjuguée à un accroissement des besoins ; le renforcement du choix de ladécentralisation de plus en plus poussée, comme mode de gestion des affaires publiques,d’où la nécessité de concevoir des moyens d’évaluation pertinents ainsi que le souci derecouvrer une légitimité et une crédibilité perdues ; l’action publique étant perçue commecoûteuse, peu pertinente, superflue, voire sans intérêt.

Outre la définition de la performance, son évaluation pose une série de problèmes liés à ladifficulté de cerner les dimensions à mesurer et à la définition des indicateurs deperformance appropriés.

7.2. Le contrôle de gestion :

D'après D. Hermann et Susmann8, le contrôle de gestion n'est ni une inspection desservices, ni un cabinet d’audit, ni une structure qui se substitue aux services, mais unservice d’assistance, de conseil, d’information et de pilotage garant de la cohérence desdémarches, qui apporte un soutien technique aux services et aux décideurs et dont lesmissions évoluent avec celles de la collectivité desservie.

Ses objectifs sont de développer une assistance au pilotage pour :

3 Développer une information simple et fiable adaptée à chaque niveau;3 Assister les services pour leur permettre d’optimiser leur gestion, d’atteindre les

objectifs fixés et de mettre en œuvre des actions correctrices et, in fini, d'apporter uneaide à la décision.

Dans le contexte de l'administration publique, le contrôle de gestion peut être définicomme étant un système de pilotage mis en oeuvre par un responsable dans son champd’attribution en vue d’améliorer le rapport entre les moyens engagés, matériels et humains,

et l’activité développée ou les résultats obtenus dans le cadre déterminé par une démarchestratégique préalable ayant fixé des orientations9.

L'objectif est donc d’assurer, tout à la fois, le pilotage des services sur la base d’objectifs etd’engagements de service et la connaissance des coûts, des activités et des résultats.

A ce propos, les missions du contrôle de gestion consistent à :

J-P. Rey, Le contrôle de gestion des services publics communaux, op.cit.89 Ministère de Budget, Direction générale de la modernisation de l'Etat, La circulaire interministérielle du 21

juin 2001.




Analyser la performance des activités afin d’optimiser leur pilotage. Pour ce faire, leCDG doit essentiellement apporter les outils de connaissance des coûts, des activités etdes résultats permettant d’améliorer le rapport entre les moyens engagés et l’activité oules résultats obtenus.

Nourrir le dialogue de gestion entre les différents niveaux de responsabilité (direction

du budget, direction des affaires administratives et générales, directeurs, chefs descentres de responsabilité, chefs de projets, etc.). Le CDG est un moyen de documenteret objectiver ce dialogue.

Dans ce sens, les activités de la fonction se répartissent, globalement, en deux grandsdomaines relatifs à:

l’aide au pilotage et à la prise de décision ; la mesure et l’analyse des activités, des coûts et des résultats ainsi que le développement

d’outils de programmation des activités et de justification des dépenses selon unelogique de performance.

En tant que domaine spécifique, l’organisation et l’animation de la fonction vise à assurersa cohérence globale et son efficacité. Dans cet esprit, les attributions de la fonction"Contrôle de gestion" consistent à:

1. Aider au pilotage stratégique et opérationnel, et à la prise de décision à travers:

la formalisation des objectifs et indicateurs de performance des programmes et projetset la garantie de leur déclinaison opérationnelle;

l'organisation du dialogue de gestion autour de la recherche de la performance(moyens, objectifs, résultats) et la contribution au processus budgétaire;

la production des rapports de gestion et des tableaux de bord, pour aider à la prise dedécision et contribuer à l’efficacité et l’efficience des processus de management.

2. Assurer la mesure des activités, des produits, des coûts et des résultats, ce qui revient à:

élaborer les nomenclatures des activités et des produits; mesurer les activités, les produits, les coûts et les résultats; définir et mettre en œuvre les méthodes de comparaison entre unités et méthodes

d’étalonnage; développer les outils de justification des coûts (approche BBZ) et de programmation

des activités.

3. Et, enfin, organiser et animer la fonction de contrôle de gestion en:

structurant la fonction, définissant et en documentant l’organisation, les outils et lesprocédures de CDG;

assurant la maîtrise d’ouvrage des systèmes d’information nécessaires au CDG; mutualisant et capitalisant les bonnes pratiques; définissant les profils de poste et les référentiels de compétence; définissant les besoins de formation en CDG et validant les contenus pédagogiques; définissant et actualisant les contenus de la documentation en ligne sur le CDG;

animant les réseaux internes de CDG;




et en communiquant sur le CDG et conduisant le changement autour de la mise enoeuvre de cette fonction.

8. Le plan :

Le plan du présent mémoire est structuré autour de deux parties principales, comme suit:

1ère partie. Le CDG dans l’administration publique : Des outils redimensionnés pour uncontexte spécifique:

3 Chapitre I. Le CDG et le pilotage d'une activité judiciaire : Concepts, métier, milieuet repérage.

3 Chapitre 2. Les outils du CDG appliqués dans l'administration: Des instrumentsadaptés selon une démarche appropriée

2ème partie. Conception du système cible : les contours d’un dispositif de CDGapproprié à l’AJR

3 Chapitre 3. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnosticsinterne et externe.

3 Chapitre 4. Eléments de base d’un système de contrôle de gestion à l’AJR




« Il n’y a pas de moyens plus radical d’abolirtoute espèce de discours que d’isoler chaquechose de tout le reste ».

Platon



Introduction

Inspirée des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), votée le1er août 2001 en France, et introduite au Maroc par le décret n° 2-01-2676 du 31

décembre 2001, l’instauration de la démarche de performance dans la gestion publique estune innovation majeure dans l’administration marocaine.

Cette mesure réglementaire introduit une certaine souplesse dans la gestion des créditsrelatifs à un même paragraphe dans le budget, en rendant possible le virement des créditsd’une ligne budgétaire à une autre, sans avoir à obtenir le visa préalable du Ministre desFinances. Autrement dit, le Ministre chargé des finances peut, par arrêté pris surproposition des ordonnateurs intéressés, et par dérogation à l’article 17 du décret n° 2-98-401 du 26 avril 1999, autoriser ceux-ci et leurs sous ordonnateurs à modifier, par décision,les dotations des lignes d’un même paragraphe, à l’intérieur des chapitres du budgetgénéral, des budget des SEGMA6, relatifs aux dépenses de matériel et dépenses diverses et

aux dépenses d’investissement, et des comptes spéciaux du trésor.

Néanmoins, cette autorisation est subordonnée à la présentation en annexe des chapitresdu matériel et dépenses diverses et d’investissement du budget général, des budgets desSEGMA et des comptes spéciaux du trésor, relevant de l’ordonnateur concerné,d’indicateurs chiffrés correspondant à l’objet de chacun des paragraphes dotés du budgetconsidéré et établissant un lien entre les crédits alloués et les résultats attendus del’utilisation de ces crédit.

En clair, la nouvelle approche budgétaire vise à octroyer aux gestionnaires budgétaires uneplus grande marge de manœuvre en contre partie de leur engagement sur des objectifs

prédéfinis, mesuré par des indicateurs de performance. De ce fait, en vertu des dispositionsde l’article 17 bis du décret sus-visé, les départements ayant adhéré à cette approchebudgétaire7 sont tenus de produire à la fin de chaque exercice un rapport d’évaluation del’exécution de leur budget, présentant notamment le bilan des réalisations physiques etfinancières de leur programme d’action au titre de l’année écoulée ainsi que le niveau deréalisation des objectifs assignés aux dits programmes et l’évaluation de leurs impactsmesurés par les indicateurs de performance associés aux budgets desdits départements.

Ainsi, la culture de moyens qui prévalait jusque-là est abandonnée au profit de la culture derésultats. En optant pour cette nouvelle logique, le Maroc ne fait que suivre l’exemple despays ayant réalisé une avancée remarquable en matière de réforme administrative. A ce

titre, les deux tiers des pays membres de l’Organisation de Coopération et deDéveloppement Economiques (OCDE) l’ont déjà adoptée. Ils sont désormais conduits àévaluer l’action publique et à mettre en place des programmes annuels de performance(PAP).

En France par exemple, le dispositif prévu dans le cadre de la LOLF offre aux différentesadministrations françaises plusieurs indicateurs destinés à la mesure de la performance. Sice dispositif est prometteur, il est toutefois insuffisant, selon Bercy Hugues Bied-

6 Services de l’Etat Gérés de Manière Autonome. 7 Une circulaire du Premier Ministre à ce sujet (n° 483/E du 28 février 2002) dans aux différentesadministrations un délais de trois ans pour se conformer à la nouvelle approche et adapter la structure deleurs morasses en conséquence.

Partie I. Le CDG dans l’administration : des outils redimensionnés pour un contexte spécifique26



Charreton, puisqu’il cherche davantage à évaluer l’efficacité (53 % des indicateurs) quel’efficience (29 %) et la qualité (18 %)8.

Le passage d’un mode de gestion publique à un mode de gestion privée, institué par lanouvelle approche budgétaire conduit à l’adoption d’une démarche utilitariste qui implique

que tout objectif peut être atteint et que tout résultat doit être optimisé et mesurable. Cettedémarche laisse entendre que l’action de l’Etat aurait été jusque-là inefficace et faitapparaître ce nouveau dispositif réglementaire comme un outil d’inspiration libérale quiamène à une évaluation biaisée des activités de l’Etat. Les critères sont parfois en effetinadéquats : l’attention porte souvent davantage sur le bénéfice financier produit parl’action publique, alors que celle-ci peut également engendrer des effets plus larges sur lasociété, difficiles à quantifier.

Aussi, peut-on craindre que cette démarche n’aboutisse à un amalgame entre les différentscritères. Or, ces derniers ne concernent pas nécessairement le même public: l’usager estdavantage préoccupé par la qualité, alors que l’efficience concerne avant tout le

contribuable9

.

Globalement, la gestion publique a considérablement évolué au Maroc, à l'instar de laplupart des pays dont il s'inspire, au cours des vingt dernières années, sans toutefois quel’on puisse parler véritablement de réforme, car cela sous-entendrait que seule la volonté del’Etat est en cause. En effet, il ne faut pas négliger, dans cette évolution, le rôle joué par lesexigences nouvelles des citoyens, des usagers et des contribuables en matière de politiquespubliques. Il serait ainsi désormais préférable de reconnaître les spécificités nationalesplutôt que de promouvoir la diffusion des «bonnes pratiques » édictées par lesorganisations internationales10.

L’histoire nous enseigne que les modes nationaux de gestion publique s’exportent. C’est lecas, notamment, du modèle britannique appliqué aux Pays-Bas, en Tanzanie et récemmentau Japon et du modèle français retenu en Mauritanie. En dépit des nombreux échanges deméthodes en matière de gestion publique, les travaux portant sur les conditions quifavorisent un transfert réussi sont peu nombreux. Si un modèle standard n’existe pas, il esttoutefois possible d’offrir une réflexion sur les conditions qui assurent une adaptationréussie d’un mode de gestion publique dans un contexte national différent. Ce sontfinalement la simplicité des modèles et leur bonne compréhension ainsi que la similitudedes administrations et leur compatibilité culturelle qui garantiront son succès11.

Partant de ce constat, et conscient de l’impact des spécificités du secteur public sur les

outils de management appliqués à la gestion de la performance dans ce milieu, nousconsacrons le premier chapitre de cette partie à l’examen des spécificités du contrôle degestion dans l’administration, à son apport et à son positionnement par rapport aux autresoutils de modernisation de cette dernière (section 1).

8 Bercy Hugues Bied-Charreton, L'Etat en quête de performance ? in. « Problèmes Economiques », n°191,(27 septembre 2006), Paris, documentation Française.. 9 Jean-François Calmette. La LOLF préfigure-t-elle une réforme profonde de l’Etat ? in Revue françaised’administration publique, sept. 2006, paris, documentation française. 10 Alex Matheson, Après 20 ans de modernisation de la gestion publique, où en est-on ? Perspective gestionspubliques, IGPDE, sept. 2006. 11 Christopher Pollitt, La réforme de la gestion publique est-elle « exportable » ? in Revue de l’OCDE sur la

gestion budgétaire, sept. 2006.




En outre, pour se familiariser avec les difficultés inhérentes à la question d’évaluation de laperformance dans le domaine judiciaire, cette section définit les contours du débat quesoulèvent les notions de qualité, d’efficacité et d'efficience dans ce secteur particulier.Par ailleurs, et dans le but d’avoir une connaissance approfondie du métier de l'institution

cible (l'AJR), nous aborderons dans la seconde section de ce chapitre le cadre juridiquerégissant la représentation légale de l’Etat devant les tribunaux et la défense de ses intérêtsdevant ceux-ci.

Enfin, nous consacrerons la section 3 de ce premier chapitre à une analyse comparative enmatière de traitement de la question du coût, l'un des instruments de premier choix dansun système de CDG, en vérifiant l'usage qui en est fait et les méthodes utilisées au niveaude six pays de l'OCDE qui disposent d'une expérience significative en matière de gestionpublique axée sur la performance.

Quant au second chapitre, il passera en revu les différents instruments dont nous ferons

usage dans le chapitre quatre, consacré au développement des principaux contours d'unsystème de contrôle de gestion approprié à l'AJR, en mettant en relief les différents usagesde chaque instrument ainsi que la manière de l'adapter au contexte des organisationspubliques. Ainsi, nous évoquerons les méthodes de segmentation et d'analyse des coûtsainsi que la question des indicateurs de performance et des tableaux de bord.




« Nous nous attaquons à des défis de très long terme (20 ans) avec des plans d'actions dont l'horizon temporel ne peut dépasser cinq ans, avec du

personnel pourvu pour une durée de deux ans et en nous basant sur des dotations budgétaires

annuelles .».

H.Cleveland.



Introduction

Le rapprochement des logiques de gestion entre le secteur public et le secteur privé estdevenu plus net dès le début de la décennie 8012, d’où l’effacement progressif desfrontières entre les deux sphères et une normalisation des paradigmes dominants.

L’influence du secteur privé s’est faite sentir aussi bien dans les principes de gestion(intégration des concepts de performance, de qualité, d’efficience et d’efficacité) que dansles innovations managériales adoptées par le secteur public.

A ce titre, une analyse historique et fonctionnelle confirme le transfert quasiment àl’identique des fonctions et des outils de gestion du privé vers le public, transfert illustrépar l’introduction progressive d’outils de contrôle dans l’administration (comptabilitéanalytique, calcul de coûts complets et partiels, technique d’analyse financière...) auxquelsont succédé des outils d’animation de type cercles de qualité, management participatif parobjectifs, etc.

Cette mutation a été générale, touchant ainsi l’ensemble du secteur public quelle que soit lanature des organisations qui le composent (entreprises publiques, établissements publics,ministères, collectivités locales, etc.).

Ce recours croissant aux pratiques de gestion du privé s’explique par au moins deuxraisons majeures :

La première est d’ordre technique et environnemental et a trait aux différentespressions au changement qui sont venues menacer l’existence et les logiques defonctionnement des organisations publiques (tensions fiscales, baisse des dotationsbudgétaires, etc..).

La seconde explication est d’ordre idéologique. Il s’agit de l’influence grandissante ducourant de pensée qui soutien l’idée selon laquelle il existerait des principes universelsrégissant la structure et la dynamique des organisations, nonobstant leur naturepublique ou privée.

L’absence de contradictions fondamentales entre les entreprises privées et les organisationspubliques en ce qui concerne leur mode de fonctionnement et de développementimpliquerait, selon ce courant, une similitude des pratiques et des logiques de gestion. Sil’applicabilité et l’utilité des méthodes de gestion du privé au public semblent aujourd’huilargement admise, certaines fonctions de gestion échappent à ce consensus. C’est le cas dumanagement stratégique. La faiblesse des travaux sur la transférabilité des outils en matière

d’analyse et de gestion stratégique s’explique en partie par la spécificité affirmée par unemajorité d’auteurs des processus de décision publics et des choix qui ont trait à l’impact età l’orientation des politiques publiques.

Ainsi, et dès lors que l’on s’élève dans la hiérarchie des décisions et des problèmes degestion en passant d’une logique d’efficience à une logique d’efficacité, les caractèresdistinctifs du secteur public s’affirmeraient, rendant impossible tout transfert en matière destratégie. Toutefois, deux contre-arguments au moins s’opposent à ce point de vue. D’unepart, elle tend à évacuer la relation de causalité existant entre le mode de fonctionnementdes organisations publiques et les modes de gestion spécifiques qui en découlent. D’autrepart, elle tend à ignorer la montée en puissance des pratiques de planification stratégiques,

Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activité judiciaire: concept, métier, milieu et repérage30

12 C’était l’époque de la grande vague des privatisations qui a commencé en Grande Bretagne et s’est étendueun peu partout dans le monde.



inspirés des méthodes du secteur privé, de plus en plus appliquées par des organisationspubliques depuis quelques années13.

Ceci dit, si les organisations publiques hésitent de moins en moins à emprunter ses outilsau management privé, cela ne les a pas dispensé d’un effort permanent d’adaptation deceux-ci à la logique du service public, si bien que le management public s’affirmeaujourd’hui en tant que discipline et champ de recherche autonome.

Le CDG est l’un des premiers instruments de gestion que l’administration a emprunté àl’entreprise sous des appellations différentes : PPBS14 aux USA, RCB en France, etc. Ceciétant, si cet outil est apparu sous sa forme primaire dans l’administration française au débutdes années 70, les entreprises en ont fait usage depuis le début du siècle dernier15.

Au Maroc, c’est avec l’introduction du principe de globalisation des crédits et decontractualisation dans le budget à partir de la loi des finances de 2002 que le CDG acommencé à s’introduire dans les mœurs de l’administration16. Auparavant le discourspolitique parlait de « la rationalisation des dépenses budgétaires », inspirée de la pratiquefrançaise du RCB, elle-même inspirée de la méthode PPBS pratiquée aux USA.

Que ce soit dans notre pays ou ailleurs, l’introduction du CDG ne se passe pas sansdifficultés plus ou moins importantes selon le degré de lourdeur de la bureaucratiepublique à gérer et qui diffère selon les modèles de gouvernance (anglo-saxon, latin, etc.).La difficulté d’adaptation de ses outils diffère aussi en fonction du secteur public concerné.En effet, les activités à caractère industriel et commercial se prêtent plus aisément àl’exercice que les activités régaliennes, telles la justice ou la sûreté sociale.

L’ampleur de ces difficultés d’adaptation est telle que le CDG « public » s’en trouve parfoisdéformé.

Compte-tenu de toutes ces considérations, il conviendrait de procéder à un cadragethéorique du contexte où l’on serait appelé à introduire le CDG à travers le triptyqueconcept, métier et lieu, avant de finir par un tour d'horizon de l'expérience de six pays, enguise de repérage.

A ce titre, nous examinerons dans une première section les spécificités de la sphèremanagériale publique et son impact sur le CDG applicable à l’administration (le concept).Ensuite, et afin de comprendre les rouages du milieu sur lequel on va travailler, nouspasserons en revue, dans la seconde section, le cadre juridique qui régit la représentationlégale de l’Etat et de ses démembrements ainsi que leur défense devant les tribunaux et lerôle de l’AJR à ce propos, tout en examinant les particularités que représente l’évaluation

de la performance des acteurs de défense judiciaire (le métier et le lieu). Enfin, nousréserverons la dernière section à un repérage portant sur l'utilisation d'un instrumentimportant du CDG, à savoir l'analyse des coûts, au niveau de certains pays de l'OCDE.

Section 1. Les spécificités du CDG dans l’administration publique en général et à caractère judiciaire en particulier

13 C. FAVOREU, « Réflexions sur les fondements de la stratégie et du management stratégique en milieupublic », in. Comptabilité Contrôle Audit , Revue de l’Association Francophone de la Comptabilité, Tome 9, vol.2, Nov. 2003, Paris, éd. Vuibert. 14 Planning-Programming-Budgeting Système (traduit comme Prospective-Plan-Budget ou Planification-

Programmation-Budgétisation)15 République Française. Ministère de la réforme de l’Etat, « Guide intégral du CDG dans l’administration publique », Paris, Documentation française, 2002.


16 Décret n° 2-01-2676 du 31 décembre 2001, publié au BO n° 4965 bis du 31-12-2001, p. 1492.



Depuis près de deux décennies, les administrations publiques, de par le monde, secherchent et se restructurent. Une remise en cause générale semble les caractériser. Peut-être pourrait-on expliquer cela par le fait que les institutions de Bretton Woods, partout oùelles interviennent, préconisent des mesures de restructuration. Mais ce ne serait ici qu’uneexplication bien superficielle, car en fait, même dans les pays où de telles interventionsn’ont pas eu lieu, de profondes volontés de changement ont été exprimées: Au Maroc tout

comme ailleurs, une telle tendance semble persister et les nouvelles préoccupations desdécideurs eu égard au rôle imparti à l’administration soulèvent des questionnements tels :

Quelle administration publique pour les usagers d’aujourd’hui ? Comment gérer l’administration pour optimiser l’utilisation des ressources (financières,

matérielles et surtout humaines) disponibles ? Comment faire d’une administration qui jusqu’ici n’a été que bureaucratique et

paperassière, une administration de développement réellement compétente, efficace,performante et résolument au service du citoyen ?

L’ensemble de ces préoccupations invite à répondre à la question suivante : «Quelles

méthodes sont appropriées pour gérer l’administration publique d’aujourd’hui?» ou«Quelles méthodes se recommandent pour la nouvelle gestion de l’administrationpublique?»

Ces interrogations interviennent au milieu d’un débat plus général qui fournit le cadre deréférence et le paradigme de base de la modernisation de l’administration. Il s’agit desquestions de « l’Etat de droit » et de la « bonne gouvernance ».

L’expression de « l’Etat de droit » désigne la condition sociopolitique d’un pays où lesdroits de l’homme et les principes de la démocratie fondée sur la séparation des pouvoirs(exécutif, législatif, judiciaire) sont respectés de façon constante. Sans liberté de contester

et de proposer en effet, pas possibilité d’évoluer ni de créer. Alors que la liberté et lacréativité constituent un aspect essentiel des méthodes de gestion en question.

L’idée de « bonne gouvernance » doit être comprise ici dans son sens pratique. Elle désignetout simplement une gestion transparente des ressources et moyens de l’Etat. En effet, lesthéories modernes de gestion des politiques publiques, soutenues par les organisationsinternationales, confirment qu’aucune méthode de gestion, quelle qu’en soit laperformance, ne peut donner de résultat satisfaisant dans le cadre de la mauvaisegouvernance. Mieux, sans même qu’il soit nécessaire de parler de résultat, nous pouvonss’attendre à ce que la plupart des méthodes envisageables ne puissent même pas être misesen oeuvre.

Le développement de systèmes d’évaluation de performance constitue l’un des outils demodernisation de gestion publique. Il se réfère à des pratiques proches de ce qui est appelé« le CDG » dans le management privé. De plus en plus d’administrations utilisent d’ailleursaujourd’hui la même expression, sauf que la pratique change considérablement de lapremière sphère à la seconde, en raison des spécificités du management de l’administrationpublique (I).

Loin de correspondre à un effet de mode ou un néologisme éphémère, l’introduction duCDG dans la gestion de la chose publique constitue aujourd’hui une reconnaissance de sonrôle comme instrument d’accompagnement des managers publics vers la performance,

d’où son positionnement en tant qu’outil incontestable de management public (II).

I. Le management public : nécessité d’outils sur mesure




Les spécificités que revêt la finalité et l’organisation de l’administration publique influencedirectement les modes de management du secteur public qui diffèrent substantiellementdes modes utilisés dans les organisations du secteur privé (A). Cette La différence agit aussisur la conception même de la performance des entités du secteur public (B).

A. Particularités des activités du secteur public et de leurs modes de gestion

La planification ou le management stratégique présuppose deux hypothèses de la part desorganisations qui le pratiquent, à savoir :

1. la dotation de l'organisation d’une marge de manœuvre et de possibilités d'action auniveau stratégique. Cela implique une liberté de choix de ses domaines d'activitésstratégiques et de la manière de mobilisation et répartition de ses ressources-clés ;

2. l’existence de facteurs de motivation ou d’incitation à la gestion stratégique à savoir unenvironnement turbulent et incertain, caractérisé par des pressions concurrentielles, parune tension sur la demande et par des bouleversements (technologiques et autres)

difficilement prévisibles et susceptibles de remettre en cause le développement del’organisation.

L’examen de la logique de fonctionnement du secteur public marocain montre que cedernier présente des spécificités en contradiction avec ces hypothèses.

1. Spécificités du cadre et du champ d'action des organisations publiques

Contrairement au secteur privé, l’organisation publique évolue dans un cadre juridique etréglementaire strict définissant les missions de l'organisation, les ressources mises à sadisposition (dotations budgétaires) et, dans une certaine mesure, la manière de répartir ces

dernières. Le choix de sa structure organisationnelle ainsi que ses systèmes de gestion sonteux aussi largement contraints par les lois, les règlements et les mandats qui légitiment sonexistence et ses conditions de fonctionnement17.

Le positionnement et l'adéquation de l'organisation par rapport aux exigences de sonenvironnement, qui constituaient le paradigme fondamental de la stratégie, semblentéchapper à la logique publique de positionnement légal, contraint et définitif de sesorganisations en ce qui concerne leur finalité. Les voies ou les axes de croissance(intégration, diversification géographique ou liée, etc.) ainsi que les modes dedéveloppement stratégique (croissance interne ou externe) au sens d'ANSOFF ne peuventconstituer des marges de manœuvre stratégique pour l'organisation publique18.

En outre, le poids du cadre juridique influence très largement la culture interne et lescomportements des responsables publics dans le sens où le respect du formalismeprocédural et juridique l’emporte sur le souci d’efficience et d’efficacité, combien même lesrègles à suivre sont inopérantes ou anachroniques voire absurdes. Cette contrainte affecte

17 A titre d’exemple, le texte régissant les attributions de l’AJR remonte à 1953 (dahir du 2 mars de la mêmeannée). Un projet de loi visant à revoir ce texte est déposé au Secrétariat Général du Gouvernement (SGG)depuis 2001 mais n’arrive pas à franchir du chemin dans le circuit long et complexe de l’adoption des texteslégislatifs (passage par le Conseil du Gouvernement, puis celui des ministres, puis examen par les deuxchambres du Parlement, avant d’être promulguée par dahir).


18 L’exemple récent de l’absorption du Contrôleur Général des Engagements de Dépenses de l’Etat (CGED)par la Trésorerie Générale du Royaume (TGR) montre que les décisions de cette ampleur ne sont pasl’émanation du top management de ces administrations, mais des décisions dictées par les organes politiquesde l’Etat sous l’influence des bailleurs de fonds internationaux.



organisations publiques n’est tout de même pas complètement dénuée des dits enjeux. Ilsconcernent notamment, de l’avis de Paquin (1994), Toulemonde (1991) Broustail etIssartel (1996), l'acquisition de ressources budgétaires et la volonté de consolider les appuiset les faveurs politiques nécessaires à la conduite de projets publics.

La stratégie de l'organisation publique vise alors à asseoir son pouvoir et sa légitimité àtravers le renforcement et le développement de ses missions et de ses budgets (de

fonctionnement et d'investissement). Ce type de stratégie fait néanmoins appel à desmanœuvres politiques ou relationnelles d'influence, de marchandage et de compromis quis'éloignent, à première vue, de la logique managériale pure.

Ceci dit, par des mécanismes de libéralisation ou des mesures politiques, de plus en plusd’organisation publique se voit privées du privilège du monopôle ou placées dans deslogiques de fonctionnement simulant une position concurrentielle. C’est le cas desorganisations opérant par exemple dans les domaines des transports (ferroviaire, routier,aérien et maritime), de la poste, des télécoms, de l’audiovisuel, etc.

L’AJR est l’une de ces organisations qui, en dépit de son caractère d’administration

publique classique, n’échappe pas à l’influence du jeu concurrentiel du secteur privé,notamment pour ce qui est des segments « Défense judiciaire » et « Conseil juridique ». Eneffet, il est toujours possible à un client non satisfait de la prestation de cette institution derecourir aux services d’un avocat ou d’un jurisconsulte privés, ce qui la place au milieu d’unjeu concurrentiel ouvert. C’est là d’ailleurs une des raisons qui justifient son intérêt et samotivation pour la mise en place d’un système d’évaluation des performances.

3. L'influence dominante de l'environnement sur la stratégie desorganisations publiques

Comme le souligne Ring et Perry (1985) ainsi que Allison (1983), une des caractéristiquesfondamentales des organisations publiques réside dans le poids et l'influence qu’exerce unemultitude d’acteurs externes sur les processus de décision et les objectifs de l'organisation.Si l'émergence du concept de management stratégique a consacré pour les démarchesstratégiques du privé la prise en compte des variables socio-politiques et donc d'unecertaine manière la prise en compte des intérêts des acteurs externes, il n'a pas pour autantaffirmé que la satisfaction directe de la demande de ces derniers constituait la variablestratégique fondamentale autour de laquelle devrait s'organiser l'ensemble des processus degestion.

Il en est tout autre dans le secteur public où la multitude des groupes d’intérêt ou de

pression, qui gravitent autour des organisations publiques afin de satisfaire leur demande,influencent et contraignent très largement l'action publique.

Dans ce sens, Warwik (1975) fait état d'une grande variété de contrôleurs, d'autoritéssupérieures et officieuses et d'agents de surveillance dans l'environnement externe. A celas'ajoutent les différences de valeurs et d'objectifs que chacun de ces groupes revendique.Selon Ring et Perry (1985), la gestion stratégique de cet éventail très diversifié d’intérêts etd’acteurs sera d’autant plus difficile que ces derniers seront portés à évaluer les résultats du

processus de management stratégique très différemment, débouchant ainsi sur des conclusions difficilement conciliables.

L'ouverture de l'organisation publique sur son environnement implique logiquement undegré de visibilité et de transparence plus grand de ses actions, ajoutant ainsi une




transferts et des consommations internes. Cela est loin d'être le cas dans le secteur publicoù l’on a tendance le plus souvent à ignorer les frais indirects et les investissements dansl’analyse de coûts (Labourdette, 1996).

Sur un autre plan, le calcul des coûts est motivé par un souci de maîtrise et de contrôle deceux-ci. Or, la situation de monopole empêche généralement tout jugement comparatif d'efficience pour une organisation. Enfin, du fait de la difficulté d'évaluer de manière

précise les résultats (ou l'output) des organisations publiques, la contrainte d'optimisationde l'utilisation des ressources devient aléatoire et peu applicable.

Cependant, et comme le note McGill (1988), le niveau opérationnel des organisationspubliques est semblable à celui des entreprises privées (les contraintes d'utilisationoptimales des ressources organisationnelles demeurant similaires dans les deux secteurs).Ce niveau concerne la mise en oeuvre des programmes budgétisés pour l'année en cours.

C'est donc à cet échelon, que le transfert de techniques managériales du privé vers le publicsera le plus facile et le plus communément observé. Et ceci malgré les difficultés évoquéesprécédemment. A titre d'exemple, il suffit de relever la pénétration de la comptabilité

analytique, des tableaux de bord et du CDG en général dans la gestion budgétaire etfinancière de certaines administrations.

2. L'efficacité ou la performance externe des organisations publiques

Le pilotage stratégique d'une organisation se doit d'inclure un dispositif d'évaluation et decontrôle à vocation externe. Le contrôle stratégique de l'impact de l'action de l'organisationsur son environnement constitue une composante fondamentale de tout système demanagement stratégique. Il permet de juger de la pertinence des choix stratégiquesultérieurs et oriente ainsi les actions de corrections et les modifications à apporter.

La notion d'efficacité ou de performance externe des politiques publiques sous-tendinéluctablement la notion d'évaluation. Celle-ci a la spécificité d’avoir une doubledimension :

9 elle est à la fois quantitative et objective : repérer et mesurer les effets ou résultat d'unepolitique publique ;

9 mais aussi qualitative, et subjective : juger de son impact et de son efficacité parrapport aux objectifs poursuivis.

Si l’on reprend la définition de Mény et Thoenig, à savoir "l'évaluation est un jugement porté sur

une donnée par référence à une valeur »22

, les difficultés liées à l'évaluation de la performancestratégique des organisations publiques apparaissent très clairement. Elles sont liées aumanque d'indicateurs et d'outils de mesure permettant de juger objectivement des résultats.

Ce manque s’explique, d’une part, par la logique politique des décideurs publicscaractérisée par l'engagement sur le court terme et la volonté de s'aménager des espaces deliberté et des possibilités de revirements par la définition d'objectifs flous et peucontraignants (stratégies qui se déforment, se remodèlent au gré des compromis, et desmarchandages politiques). On comprend ainsi que la phase de jugement de l'efficacité nepourra être que purement subjective et sujette à des manipulations.


22 Meny.T, Thoenig J.C., "Politiques publiques ", P.U.F, 1989.



La tentation sera grande pour le responsable politique d'évaluer ses politiques ensélectionnant les résultats qui lui conviennent et qui correspondent le mieux ou qui sont leplus conformes aux objectifs peu précis qu'il avait au préalable déterminés.

Dans le milieu public la performance devient, pour reprendre Amintas, un concept à géométrie variable dont la portée dépend de ceux qui sont chargés de la définir et qui sont le plussouvent les évalués eux-mêmes23. Cette subjectivité donne lieu à des manipulations, des

revers, des modifications de cap, rendant difficile l'utilisation de techniques managérialesqui sont fondées sur la poursuite d'objectifs quantifiables, préalablement définis etlégitimement reconnus.

L’absence d’indicateurs s’explique d’autre part par la différence conceptuelle existant entrel'efficacité et l'impact d'une politique publique. Pour bien saisir cette différence, il convientde distinguer à l'instar de Santo et Verrier (1993), le double processus de productionpropre à toute activité publique.

En premier lieu, l'appareil public transforme des inputs (moyens financiers, humains,expertise...) en outputs (construction de logements, services d'aides sociales, aides

financières ou techniques à la création d'entreprises, ...). Ces mêmes outputs vont alorsproduire un impact sur un ensemble de groupes sociaux visés en se transformant enoutcomes (amélioration de la compétitivité économique locale, diminution des disparitéssociales, baisse de la criminalité, ...).

Cette distinction entre les réalisations publiques directement observables et leurs impactssociétaux à plus long terme constitue chez de nombreux auteurs24 l'une des caractéristiquesfondamentales du management des organisations publiques. La prise en compte de cettenouvelle dimension de la performance appelle l'utilisation d'autres critères de mesuredifficilement maîtrisables, car comme le rappelle Pedersen, c'est à ce niveau que serencontrent les objectifs les moins clairs et les moins partagés collectivement.

Le contrôle stratégique des organisations publiques sera d'autant plus difficile que lesimpacts et les améliorations escomptés visent le long terme à travers une modification desstructures sociales et des comportements. Les effets des stratégies publiques sontmultiples, enchevêtrés, diffus et étalés dans le temps.

L'emploi d'indicateurs de mesure quantitatifs est donc très délicat puisque l'on ne peutréduire l'efficacité a des critères économiques et financiers. L'évaluation de la performancestratégique des organisations publiques nécessite donc des bilans qualitatifscomplémentaires basés sur le jugement des populations concernées et de groupesd'experts.

Se pose alors le problème de la compétence de l'évaluateur et de son indépendance. Leschéma de la page suivante résume l'ensemble des difficultés liées à l'évaluation de laperformance dans les organisations publiques25.

23 AMINTAS.A., "le management public face à ses outils ", Annales du Management, Journées I.A.E., Nancy,Economica,1992. 24 Gibert, Pedersen, …


25 Schéma tiré de l’article de Christophe FAVOREU, op. cit.



3. La direction politique des organisations publiques

L'ensemble des organisations publiques sont gouvernées par des instances politiquescensées être composées d'élus nommés au suffrage universel direct ou indirect, du moinsdans les pays démocratiques. Cette domination des instances politiques sur les processusde décision et de direction a plusieurs conséquences sur le système de managementstratégique des organisations publiques. En effet, si -dans le secteur privé- les contraintesde temps sont fixées par les modifications d’opportunités qu'offre le marché, ces mêmescontraintes relèvent d'un phénomène artificiel lié au terme des législatures et aux échéancesélectorales dans le secteur public26.

De ce fait, la direction politique des organisations publiques a plusieurs conséquences surla performance de celles-ci.

La première est que la contrainte du cycle électoral pousse les décideurs publics àn'envisager que les stratégies qui produiront des résultats assez rapidement. Le risque pourle décideur public de faire bénéficier son successeur des résultats positifs de sa politique lepousse à ne pas s'engager dans des actions dont les effets pourraient ne se faire sentir qu'àlong terme. Autrement dit, la rationalité politique, au contraire de la rationalitééconomique, privilégie le court terme et les investissements les plus visibles. Cependant etmême si le décideur politique décidait de s'engager sur le long terme, les contraintes detemps limiteraient les moyens dont il dispose.


26 Dans les systèmes non-démocratiques, la situation est pire, dans la mesure où seul l’intérêt de l’équipedirigeante est pris en compte dans la prise de décision.



L’état chaotique de la gestion de la chose publique au niveau communal au Maroc et laprécipitation et l’irrationalité remarquables des décisions qui foisonnement à chaque fin demandat de l’équipe des élus mettent en exergue le rapport des décideurs publics à la

variable temps dans leurs approches de gestion.

H.Cleveland décrit en ces termes les blocages suscités par le cadre temporel dans lequels'inscrit les stratégies des élus politiques: " Nous nous attaquons à des défis de très long terme ( 20

ans ) avec des plans d'actions dont l'horizon temporel ne peut dépasser cinq ans , avec du personnel pourvu pour une durée de deux ans et en nous basant sur des dotations budgétaires annuelles "27. Lacontrainte de temps concerne de la même manière les managers publics qui, compte tenudes rigidités structurelles et culturelles, ne disposent que d'un temps limité (sans communemesure avec les délais d’activation des réponses institutionnelles) pour mettre en oeuvre lesstratégies organisationnelles à leur niveau.

La deuxième grande conséquence d'une direction politique est la fréquente remise en causedes objectifs et des choix organisationnels à la suite de l'alternance politique résultant duprocessus électoral. Pour pouvoir marquer la différence avec ses prédécesseurs et avecl'idéologie politique qu'ils représentent, les nouveaux élus sont souvent amenés à remettre

en cause de manière fondamentale les stratégies à long terme, préalablement déterminées.

La troisième conséquence, et qui constitue selon certains auteurs la différencefondamentale entre le secteur privé et le secteur public, est la distinction très nette entre lesresponsabilités de formulation des stratégies et celles de mise en oeuvre. Cette dichotomieconsacre traditionnellement la séparation des pouvoirs entre le niveau législatif (le pouvoirpolitique) et le niveau exécutif (l'administration).

Cet état de fait est antinomique avec les principes développés par les théoriciens dumanagement stratégique qui considèrent comme facteurs-clé de succès le lien établi entre laphase de formulation et celle de mise en oeuvre) et l'implication de l'ensemble des parties

dans le processus global de gestion stratégique (qui en pratique ne peut faire l'objet d'undécoupage).

4. La rationalité politique et le management de l’ambiguïté

Cette dernière contrainte est la résultante de l'action des précédentes, à savoir l'ouverturede l'organisation publique aux pressions externes, la direction politique et les contraintes detemps et de flexibilité que cette dernière implique.

La rationalité politique caractéristique du management politique privilégie des objectifs :

à court terme : susceptibles de révision et de modification; nombreux : de façon à satisfaire le maximum d'acteurs externes; ambigus et qualitatifs, de manière à susciter l'adhésion la plus large et à laisser des portes

de sorties ou des marges de manœuvres aux managers publics qui limitent enconséquence au maximum leurs engagements sur des points précis.

L’examen des plans d’action stratégique de la plupart des départements au Maroc permetd’étayer largement ce constat. Le type de comportement managérial, qui très probablementne peut que résulter de cette situation, est celui de l’ambiguïté qui vise à produire des


27 CLEVELAND.H., "Public Management Research: The theory of Practice and vice versa ", Public ManagementResearch conference, Brookings Institution, Washington, D.C., 1979. Cité par Christophe FAVOREU, op.cit.



stratégies aux contours mal définis, peu impliquantes pour leurs auteurs et le plus souventclandestines.

Selon Bower, les institutions privées se distinguent par leur capacité à restreindre et àhiérarchiser leurs objectifs afin de maximiser l’allocation de ressources. En revanche, lesobjectifs massifs et diffus des organismes publics ne disposent que d'une allocationminimale, et souvent inefficiente, de ressources.

En guise de conclusion à cette partie, et comme on l’a vu à travers les développementsprécédents, si, en l’apparence, les approches et les outils de management privé sonttransposables à l’administration, la logique du service public et les motivations qui animentses acteurs créent un décalage énorme entre les deux sphères, d’où un important effortrequis pour une adaptation intelligente de ces matériaux.

II. Le CDG : un outil privilégié du management public ?

Il semblerait au vu de la littérature qu’il n’existe pas encore de standard en matière du

CDG. La contingence, tant au niveau des jeux de pouvoirs des acteurs, que des structuresou du rattachement hiérarchique influenceraient considérablement la place et l’impact duCDG sur le management des organisations. A l’heure actuelle, le CDG se définit lui-mêmedans la majorité des cas comme un générateur d’indicateurs facilitant la prise de décisiondes managers opérationnels.

Les cas dans lesquels on prête aux contrôleurs de gestion un pouvoir de réel manager sontencore rares et concernent particulièrement des structures où l’entité chargée du CDG estrattachée à la direction générale. Toutefois, la tendance actuelle à la mise au point desnormes dans le domaine de la Gestion (les normes I.A.S. par exemple) amèneracertainement dans un avenir proche une plus grande formalisation de la mission et du rôle

du contrôleur de gestion et, partant, une reconnaissance nette de sa réelle influence sur lesstructures et leur management28.

En effet, de par l’étendue croissante de son périmètre fonctionnel (contrôle des coûts, suivibudgétaire, gestion opérationnelle des interfaces, reporting financier, analyse des choixd’investissement et évaluation des risques et opportunités se rapportant aux nouvellesactivités), le CDG se spécialise et regroupe plusieurs métiers. La différenciation desdifférents cadres permet déjà à l’heure actuelle de mieux positionner la place du contrôleurde gestion au sein de sa structure et fait apparaître cette spécialisation grandissante dessavoirs et des savoir-faire y afférents.

L’extension du périmètre des domaines couverts par le CDG va de pair avec une adhésiondes acteurs des organisations privées puis publiques à l’importance de son rôle en tantqu’outil d’aide à l’atteinte des objectifs de toute structure.

Face à la diversité croissante des types d’organisations qui introduise le CDG et àl’instabilité et la complexité de l’environnement des celles-ci, les spécialistes ont, depuis une

vingtaine d’années, développé, perfectionné et diffusé avec succès de nouveaux outilstechniques. Des raisonnements de comptabilité analytique de plus en plus sophistiquéscomme la méthode ABC (Mévellec (1993), Lebas (1992), Lorino (1991)) permettentaujourd’hui d’affiner la compréhension de la formation des coûts. Le renouveau apportéaux outils d’alerte et d’analyse par le Balanced Scorecard (Kaplan et Norton (1998), Mendoza

et Zrihen (1999)) constitue un autre exemple de cette évolution. Le développement


28 H. Bouquin, Le CDG, cinquième édition, gestion, PUF, 2001.



parallèle de l’informatique a soutenu l’adoption de ces techniques nouvelles endémultipliant les possibilités de collecte, traitement et stockage des données et en facilitantleur transmission.

Globalement, l’étendue du possible en matière de CDG s’est ainsi considérablementenrichie. Cependant, aucun de ces outils ne peut vivre de façon satisfaisante sans leconcours des managers et acteurs de l’entreprise. L’adaptation de ces outils aux besoins et

à la situation propre de chaque organisation, voire de chaque service, ainsi que les analysesqui seront produites, doivent être issues de collaborations avec les destinataires desinformations. De plus, leur fonctionnement exige ensuite qu’ils soient régulièrementrenseignés de la façon la plus riche possible par les multiples détenteurs d’informations.

Enfin, les analyses éventuellement réalisées par le contrôleur de gestion ne peuvent se faireà partir de ces seules données chiffrées : elles doivent également s’adosser à lacompréhension et l’interprétation des faits par les décideurs et acteurs de l’organisation29.

Compte tenu de l’apport du CDG et profitant de l’éventail des outils qu’il met à ladisposition des organisations, l’administration s’est lancée dans l’exercice de confection de

son propre modèle, en tenant compte de la spécificité de son style de gestion, de sesbesoins et de sa propre définition de la performance. Si l’exercice est complexe et delongue halène, les pratiques déjà en vigueur permettent d’affirmer sans conteste unembryon de CDG spécifique à l’administration publique (A), dont l’adoption apporte àcelle-ci une valeur ajoutée certaine et à plusieurs niveaux (B). Ceci dit la transposition decet outil au domaine judiciaire n’est pas sans soulever des difficultés supplémentaires

A. Quel CDG pour l’administration publique ?

Le développement et la généralisation du CDG dans les organisations publiques sontautant une affaire de culture qu’une affaire de techniques et d’outils. L’acceptation d’une

définition commune du CDG est une première étape de ce changement de culture (1).

Sur un autre plan, il n’existe pas un modèle de CDG unique pour toutes les organisationspubliques, mais des modèles multiples qui doivent tenir compte des spécificités desadministrations pour lesquelles il est développé. Dans cette partie nous mettrons enexergue les spécificités à prendre en compte dans le cas des administrations de l’Etat, avantde préciser le positionnement du CDG par rapport aux autres formes de contrôle etd’insister sur la dimension culturelle de la mise en oeuvre du CDG (2).

1. Définition du CDG dans les administrations de l’Etat.

Le terme CDG signifie « vérification » (respect de la norme), mais dans son contexte nordanglo-saxon d’origine « management control » signifie «pilotage, maîtrise de la gestion parles opérationnels ».

Le Plan comptable général français de 1982 définit le CDG comme « l’ensemble desdispositions prises pour fournir aux dirigeants et aux différents responsables des donnéeschiffrées périodiques caractérisant la marche de l’entreprise. Leur comparaison avec desdonnées passées ou prévues peut, le cas échéant, inciter les dirigeants à déclencher desmesures correctives appropriées ».


29 A. Godener, M. Fornerino et J. Deglaine, « Influence des pratiques de communication orale descontrôleurs de gestion sur les attitudes et comportements des managers » in Comptabilité Contrôle Audit , Revuede l’Association Francophone de la Comptabilité, Tome 9, vol. 2, Nov. 2003, Paris, éd. Vuibert.



Pour H. Bouquin, « le CDG est formé par des processus et des systèmes qui permettentaux dirigeants d’avoir l’assurance que les choix stratégiques et les actions courantes seront,sont et ont été cohérents, notamment grâce au contrôle d’exécution »30.

On distingue plusieurs approches du CDG. Ces approches ne sont pas contradictoiresmais plutôt complémentaires. Dans tous les cas, le CDG est un outil de pilotage quis’inscrit dans une démarche stratégique et qui s’appuie sur des éléments constitutifs

clairement identifiés.

1.1. Le CDG : un outil de pilotage.

Le CDG est un outil de pilotage à la fois :

pour tout responsable, indépendamment de son niveau hiérarchique (chef de service,directeur d’un établissement public, etc.) ;

pour les responsables de niveau hiérarchique supérieur.

Pour qu’il y ait appropriation du CDG par les agents et responsables, l’outil doit être

d’abord utile à ceux chargés de l’alimenter et de l’animer à la base (exemple : lesresponsables des services déconcentrés). En cela, le CDG est souvent présenté comme unmoyen d’autocontrôle.

Mais le CDG est aussi un outil de pilotage pour l’échelon supérieur, qui peut ainsi piloter, àl’aide des méthodes que lui propose le CDG, les échelons dont il a la tutelle ou sur lesquelsil a autorité. Cet aspect du CDG s’appelle le reporting .

Qu’il soit utile à l’échelon n ou aux échelons supérieurs ( n+1, etc.), la mise en oeuvre duCDG requiert au préalable la définition des périmètres de responsabilité de chacun. Oncomprendra ainsi que le développement du CDG est très lié aux démarches de

contractualisation (dans lesquels le gestionnaire - ou manager - s’engage sur des objectifsen contrepartie de garanties sur les moyens) et plus généralement à ce qu’il est convenud’appeler la «responsabilisation» des gestionnaires publics ». Le CDG est la contrepartie decette autonomie accrue dans le sens où il permet à la fois au gestionnaire «responsabilisé»de piloter son action et à l’échelon supérieur d’être informé précisément des réalisationsdes échelons subordonnés ou sous tutelle.

Pour mieux comprendre cette dimension du CDG, il est possible de faire référence au«triangle du CDG» . Ce schéma met en relation les moyens alloués au gestionnaire, lesobjectifs qui lui sont fixés et les réalisations ou résultats en fin d’exercice.


30 H. Bouquin, Le CDG, op. cit.



La pertinence se définit comme le rapport entre les objectifs et les moyens qui leur sontconsacrés. La pertinence relève typiquement d’une décision politique. L’efficience est lerapport entre les moyens et les réalisations. L’efficience constitue la première dimension dela performance. L’efficacité mesure le rapport entre les objectifs initialement fixés et lesréalisations. Ces réalisations concernent notamment le résultat final de l’action desadministrations (ou impact) et le niveau de qualité atteint, qui sont avec l’efficience lesdeux autres dimensions de la performance31.

Comme outil de pilotage, le CDG est une démarche continue dans le temps et présentedans tout le processus. En effet, il permet de préparer l’action en amont, par exemple parl’élaboration des budgets et en aidant à la fixation des objectifs et à l’allocation des moyens.En cours d’action, le CDG permet notamment au gestionnaire de vérifier qu’il tient le «bon cap » par rapport à ses objectifs et donc de prendre des mesures correctives sinécessaire. En fin d’action, il permet notamment de mesurer dans quelle mesure lesobjectifs ont été atteints et à quel coût.

La possibilité de corriger la trajectoire en cours d’action est un apport essentiel du CDG :plutôt que de constater a posteriori que les objectifs n’ont pas été atteints, il est en effet

préférable de constater en cours d’action les écarts éventuels et de corriger la trajectoirepour tendre malgré tout vers les objectifs initialement fixés.

Ainsi le CDG permet la synthèse et l'interprétation des performances de chacune desfonctions de l'organisation, contribue à assurer l'utilisation efficace et efficiente desressources et se place en interface entre les choix stratégiques et les actions opérationnelles.

1.2. Le CDG : outil de pilotage s’inscrivant dans un cadre stratégique prédéfini

Il en découle que la mise en oeuvre d’une démarche de CDG implique de définir le cadrestratégique dans lequel s’inscrit l’action des gestionnaires. Ainsi, il est préférable que le

gestionnaire connaisse la planification à moyen terme de l’échelon supérieur pour élaborerson budget (construit le plus souvent sur un horizon annuel).

De même, les objectifs d’un échelon n doivent être la déclinaison des objectifs de l’échelonn+1, et ainsi de suite. Pour cette raison, on présente souvent le CDG comme le moyen dela mise en oeuvre de la stratégie au niveau opérationnel. R.N. Anthony affirmait déjà en1965 que « le CDG est un processus destiné à motiver les responsables et à les inciter à exécuter des activités contribuant à l’atteinte des objectifs de l’organisation». Anthony et Dearden précisaient que« le CDG est le processus par lequel les dirigeants d’une organisation influencent les autres membres d’une organisation pour mettre en oeuvre les stratégies de celle-ci » .

Le système de CDG a pour ambition de contrôler la mise en oeuvre de la stratégie. De cefait, il est à distinguer du contrôle opérationnel . Ce dernier peut être défini comme le contrôleindissociable des opérations quotidiennes (suivi de l’activité, des réalisations, des moyens,etc.). S’il n’a pas vocation à s’assurer de la mise en oeuvre de la stratégie, il constitue unpréalable souvent indispensable à la mise au point d’un système de CDG, dans la mesureoù il permet de créer les éléments fondamentaux du système d’information qui vont êtreutilisés pour alimenter les outils du contrôle.

1.3. Le CDG : diversité des champs recouverts et des éléments constitutifs


31 Ministère de la Réforme de l’Etat (France), DIRE, «Guide intégral du contrôle de gestion dans l’administration publique » , Pars, Documentation Française, 2002.



Il est d’usage de classer les méthodes et les outils du CDG selon les quatre domainesd’intervention suivants :

l’analyse des coûts ; les techniques de planification et les outils budgétaires ; les indicateurs et les tableaux de bord; l’analyse comparative ou benchmarking .

L’analyse des coûts est traditionnellement un domaine important du CDG, notamment dansles entreprises du secteur concurrentiel pour lesquelles priment les données financières.Les approches plus récentes tendent à privilégier le couple coût-valeur, plutôt que les coûtsconsidérés isolément.

Les techniques de planification et d’élaboration des budgets sont un autre volet essentiel du CDG.Elles permettent notamment de faire le lien entre les différents niveaux de temporalité32 etles différents niveaux de direction de l’organisation (niveau stratégique et niveauopérationnel).

Les indicateurs et les tableaux de bord , qui sont notamment alimentés par les données fourniespar l’analyse des coûts et les techniques budgétaires (exemple : analyse des écarts), sonttypiquement les outils de pilotage à la disposition des gestionnaires.

Le benchmarking permet aux gestionnaires de disposer de points de repère en se comparantles uns aux autres au sein de groupes homogènes. Le CDG s’intéresse par ailleurs de plusen plus au pilotage des activités transversales à l’organisation, comme par exemple lesprocessus, dont les activités constitutives sont du ressort de plusieurs responsables, ouencore les projets, qui imposent de mettre en place des structures de direction matricielles(combinaison de l’approche verticale traditionnelle et d’une approche transversale).

La mise en place du CDG repose sur cinq éléments constitutifs33

, en l’occurrence:

la segmentation des activités en domaines homogènes selon les buts poursuivis et laresponsabilité de mise en oeuvre. Elle est utile pour définir les champs deresponsabilité des gestionnaires qui utiliseront le CDG pour le pilotage de leursactivités ;

la description des systèmes de mesure. : ce référentiel renvoie à la nécessaire définition desindicateurs et de la notion de performance dans le domaine de la gestion publique ;

la description des procédures de dialogue de gestion et de pilotage : le CDG n’est pas une fin ensoi; les données qu’il fournit doivent être utiles au gestionnaire et au dialogue entre ce

gestionnaire et ses partenaires, qu’il s’agisse de son supérieur hiérarchique, auquel ildoit rendre compte de sa gestion, de la direction financière avec laquelle il négociel’allocation de moyens, de ses clients/usagers, etc.);

les références : l e gestionnaire doit pouvoir comparer ses réalisations à des références,qu’il s’agisse d’objectifs préalablement définis, des moyens qui lui étaient alloués ou desréalisations d’autres gestionnaires placés dans des situations comparables ( benchmarking );

32 Il s’agit des plans à long terme (typiquement cinq ans), des plans à moyen terme et des plans annuels (lesbudgets). 33 Eléments identifiés par la commission n° 4 du groupe de travail interministériel qui avait reçu pour mandatde réfléchir sur les évolutions des contrôles a priori et a posteriori en France , dans le cadre de la réforme

budgétaire (rapport daté de juin 2001). Les trois premiers éléments ont d’ailleurs été repris en tant référentielsadoptés par la circulaire interministérielle du 21 juin 2001 pour la rédaction des plans triennaux dedéveloppement et de généralisation du CDG des ministères dans ce pays.




les systèmes d’information : il ne peut y avoir de CDG sans un système d’information enmesure de l’alimenter en données pertinentes, fiables et exhaustives.

2. Les spécificités du CDG dans le secteur public et sa dimension culturelle

Il est communément admis qu’il n’existe pas un CDG, dont les méthodes seraient adaptéesà toutes les organisations, entreprises ou administrations. Le CDG doit notamments’adapter aux particularités des missions (leur contenu, leurs enjeux, leurs facteurs deréussite), prendre en compte les objectifs que lui assignent les dirigeants de l’organisationet intégrer le contexte environnemental. Ce principe général vaut aussi pour lesadministrations de l’Etat.

La première des spécificités du contexte propre aux administrations de l’Etat que doitprendre en compte le CDG est que celles-ci ne sont pas soumises, en général, à laconcurrence. Dans ce contexte particulier, le CDG permet néanmoins d’introduire laculture de la performance par la définition d’objectifs à atteindre et la mesure desréalisations. Le CDG des administrations de l’Etat est aussi spécifique en ce qu’il concernepour une large part des activités de service, qui sont différentes des activités industrielles,pour lesquelles le CDG a été initialement conçu.

Ensuite, les méthodes du CDG, issues du monde de l’entreprise, doivent être adaptées auxspécificités des administrations de l’Etat, parmi lesquelles :

des finalités et des missions particulières : missions régaliennes, missions de servicepublic ;

une culture particulière : importance de la notion d’intérêt général et de service public;principes fondamentaux du droit administratif (par exemple : égalité d’accès auxservices publics) ;

des règles de gestion particulières: celles des finances publiques (élaboration du budgetde l’Etat) ; celles de la comptabilité publique ; celles du code des marchés publics; cellesde la gestion des fonctionnaires ; etc.

Les spécificités du CDG dans les administrations de l’Etat, qu’elles soient liées à la naturedes activités ou aux caractéristiques propres au service public, peuvent être abordées dupoint de vue des trois sommets du « triangle du CDG » que sont les objectifs, les moyenset les réalisations.

2.1- Spécificités liées à la définition des objectifs.

Il n’existe pas de CDG sans définition préalable des objectifs assignés à l’organisation,puisque les démarches de CDG amènent précisément à manager en fonction des objectifs.Or, en ce qui concerne les administrations de l’Etat, la définition des objectifs présentecertaines particularités, voire difficultés.

Il peut notamment être difficile de traduire des objectifs politiques exprimés en des termesgénéraux en modalités pratiques de mise en oeuvre et en objectifs quantifiables etmesurables. Il peut aussi exister un décalage entre les attentes des usagers et les objectifsd’intérêt général tels que les perçoivent les responsables politiques ou les gestionnaires.

Ces particularités, voire difficultés, peuvent expliquer pourquoi la définition des objectifs aété et reste un enjeu de la modernisation de la gestion publique : projets de service descentres de responsabilité; définition d’objectifs négociés dans le cadre de la




contractualisation; définition d’objectifs quantifiables et mesurables pour la mise en oeuvredu décret de décembre 2001, relatif à la gestion axée sur les résultas.

2.2- Spécificités liées à la définition des moyens.

Certaines spécificités liées aux moyens doivent également être prises en compte lors de lamise en place d’un système de CDG dans une administration de l’Etat :

les moyens ne sont pas nécessairement tous gérés et contrôlés par le responsable quien a l’usage (exemple des moyens en personnel) ;

les crédits sont souvent spécialisés, ce qui limite le redéploiement des moyens et doncl’autonomie du responsable ;

la prédominance de la logique historique dans l’affectation des crédits (tendance àreconduire le budget de l’année précédente plus ou moins un pourcentage selon lescirconstances), est antinomique avec la logique de gestion axée sur les résultats etl’approche BBZ34 ;

l’annualité des crédits budgétaires limite la visibilité de la programmation des moyens.

Il faut noter que ces spécificités, qui peuvent être considérées comme autant de rigidités,tendent à être corrigées par les évolutions actuelles de la gestion publique : définition clairedes périmètres de responsabilité; globalisation des crédits35; justification des budgets aupremier dirham (approche BBZ); introduction de la programmation budgétairepluriannuelle.

2. 3- Spécificités relatives à la mesure des réalisations

Tout d’abord, les administrations de l’Etat produisent principalement des services. Or, lesservices sont par nature parfois difficiles à quantifier et donc à mesurer. C’est le castypique, pour ce qui nous concerne, d’une prestation de défense judiciaire. En effet, il est

difficile de dire est-ce qu’un juriste a bien plaidé une affaire ou non.

De même, l’analyse des réalisations pose également des problèmes propres. Le rapportentre objectif et réalisation (efficacité) et le rapport entre moyens et réalisation (efficience)supposent l’existence de références, notamment historiques, qui ne vont pas de soi lorsquele CDG a été implanté récemment.

Ensuite, la production de services est souvent le résultat d’une coproduction qui associel’administration et l’usager (exemple typique des prestations de défense judiciaire où l’AJR ne peut pas assurer une défense de qualité si l’administration concernée par le litige ne luifournit pas les éléments du dossier à temps, sans parler du rôle déterminant du tribunal en

terme de célérité, de qualification du juge et du personnel administratif, etc.). Or, dans cecas, il n’est pas toujours évident de déterminer le rôle respectif des acteurs dans leprocessus de production.

Enfin, les activités des administrations peuvent être de type discrétionnaire, c’est-à-direqu’il n’existe pas de lien évident entre les moyens alloués et les réalisations. Par exemple, lelien entre l’évolution du nombre d’affaires soumises à l’AJR pour traitement et celle de laperformance de ses services n’est pas toujours facile à mettre en évidence.

34 Approche Budget Base Zéro, basée sur le principe selon lequel les négociations budgétaires partent chaqueannée de zéro et ne tiennent pas compte des affectations de l’année précédente. Le seul critère d’affectation

est les projets à réaliser.


35 Le décret n° 2-01-2676 du 31 décembre 2001 modifiant et complétant le décret n° 2.98.401 du 26 avril1999, relatif à l’élaboration et l’exécution des lois de finances, a introduit une certaine souplesse dans les virements de crédits entre les lignes d’un même paragraphe).



2.4. La dimension culturelle du CDG

Traditionnellement, la gestion des activités de service public a privilégié la dimensiontechnique. Bien faire la tâche à laquelle on est affecté, maîtriser l’aspect technique dufonctionnement, mobiliser les moyens nécessaires, ont constitué les préoccupationsessentielles. Les éléments de nature économique étaient souvent négligés, même au

moment de la construction budgétaire. Les décisions au quotidien n’étaient pas toujoursreliées à des objectifs préétablis.

Ces attitudes sont aujourd’hui considérées comme un frein à l’efficacité de fonctionnementdes services publics et de l’administration. Il faut envisager une autre culture, celle dupilotage par la performance, la recherche régulière et continue des conditions d’atteinte desobjectifs fixés, conformément au nouveau cadre de la gestion publique défini notammentpar le décrit du 31 décembre 2001, relatif à la globalisation des crédits. Il est important depouvoir mesurer régulièrement les réalisations, de les analyser et d’en déduire lesadaptations éventuelles qui en découlent. Ainsi, le décideur pourra se retrouver en situationde mieux gérer l’événementiel.

Cet état d’esprit est à développer, ou à renforcer, voire à généraliser. Ce changement deculture est fondamental pour assurer la qualité de service et l’optimisation de l’utilisationdes ressources économiques. Il s’appuie également sur un comportement orienté versl’usager. La modernisation de la gestion publique impose de prendre en compte les attentesdes utilisateurs et de développer des offres de services de plus en plus personnalisées.

Enfin, il suppose de savoir introduire des modes de travail plus collectifs et coopératifs quipermettent également de mieux placer une fonction ou une activité à l’intérieur d’unprocessus complet de production. Il s’agit d’une condition fondamentale pour faciliter leséchanges entre les acteurs, développer des liens et des relations qui sont à la base de la

performance.

Le passage d’une « culture des moyens » à une « culture de la performance » consiste àintégrer cet ensemble de préoccupations : mesurer régulièrement la performance, placerl’usager au centre de l’offre de services, adopter des modes de fonctionnement collectifs.

Plusieurs actions peuvent contribuer à ce changement de culture, en l’occurrence :

l’introduction d’une culture de la responsabilité, où chacun s’engage sur des objectifs etrend compte des réalisations ;

le développement, au sein de la hiérarchie, de la confiance entre partenaires pourconstituer et construire des modes de travail plus coopératifs et tournés vers l’intérêtgénéral ;

l’investissement en matière de la formation technique et la promotion del’apprentissage par l’expérimentation;

l’inscription de ces changements dans la durée et l’anticipation sur les délais nécessairespour susciter ces comportements nouveaux.

3. Le CDG et les autres formes de contrôle

Pour dissiper toute confusion quant au rôle et à la fonction du CDG dans les

administrations de l’Etat, il y a lieu de clarifier son positionnement par rapport aux autresformes de contrôle et de préciser, le cas échéant, les évolutions possibles des formes decontrôle préexistantes.




Il est utile de rappeler tout d’abord que le « contrôle de gestion » est la traduction contestéede l’anglais management control . Or, le CDG ne doit pas s’entendre comme une nouvelleforme du contrôle (au sens de vérification, d’inspection) de l’échelon subordonné parl’échelon supérieur.

En effet, s’il contribue à ce type de pilotage hiérarchique dans ses aspects de reporting 36 , le

CDG doit autant être utile à l’échelon qui l’alimente en données comme outil de pilotage etd’autocontrôle de façon à en garantir l’appropriation par les agents.

3.1- Avant le CDG : le contrôle externe l’emporte sur la responsabilisation desgestionnaires

Le système de contrôle est lié au mode de gestion. Dans une gestion publique où lesgestionnaires disposent de peu d’autonomie, les contrôles sont principalement externes etportent d’abord sur la régularité des procédures plutôt que sur la mesure de laperformance.

Chacun des grands contrôles externes poursuit des objectifs spécifiques. Ainsi, lescontrôleurs des engagements auprès des ministres et collectivités locales vérifient, a priori,les actes d'engagements de dépenses conformément aux lois et règlements en vigueur, en

vue de s'assurer :

de la disponibilité des crédits ; de la disponibilité du poste budgétaire, du respect des règles statutaires régissant les

recrutements, les nominations et les promotions de grades ; de la conformité du projet de marché à la réglementation relative à la passation des

marchés publics et notamment la production du certificat administratif ou le rapportde présentation du marché justifiant le choix du mode de passation du marché ;

que le montant de l'engagement proposé porte sur la totalité de la dépense à laquellel'administration s'oblige37.

Le contrôle financier de l'Etat est exercé sur les établissements publics, sociétés etentreprises publiques, a priori ou a posteriori, selon leur forme juridique et les modalités deleur gestion ainsi que sur les organismes soumis au contrôle financier de l'Etat en vertud'une loi particulière.Ce contrôle a pour objet, selon les cas :

d'assurer le suivi régulier de la gestion des organismes soumis au contrôle financier ;

de veiller à la régularité de leurs opérations économiques et financières au regard desdispositions légales, réglementaires et statutaires qui leur sont applicables ;

d'apprécier la qualité de leur gestion, leurs performances économiques et financièresainsi que la conformité de leur gestion aux missions et aux objectifs qui leur sontassignés ;

d'œuvrer à l'amélioration de leurs systèmes d'information et de gestion ;

de centraliser et analyser les informations relatives au portefeuille de l'Etat et à sesperformances économiques et financières38.

36 Remontée d’informations de gestion vers les échelons supérieurs.


37 Art. 5 de la loi 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptablespublics, promulguée par dahir n° 1-02-25 du 19 moharrem 1423 (3 avril 2002), BO n° 5000 du 2 mai 2002.



Les autres contrôles (Cour des comptes, inspections interministérielles, inspectionsministérielles) se font essentiellement a posteriori. Dans les établissements et entreprisespubliques, les contrôleurs financiers exercent un contrôle «concomitant», mais leur rôleprincipal est d’assurer, par l’observation et le conseil, une représentation permanente del’Etat au sein de l’organisme.

Quoi qu’il en soit, la prédominance et la multiplicité des contrôles externes ne favorisent

pas la responsabilisation du gestionnaire. Cela contribue à expliquer que le contrôle internesoit aujourd’hui encore peu développé dans les services de l’Etat.

3.2- Les évolutions envisageables : distinction des contrôles internes et de ceuxexternes

Le cadre général de la gestion publique évolue, suite notamment à l’adoption du décret surla contractualisation et la globalisation des crédits, d’une logique de moyens à une logiquede performance et accroît l’autonomie des gestionnaires, qui s’engagent en contrepartie surdes objectifs. Les formes de contrôle de la gestion évoluent en conséquence. A unetypologie distinguant contrôle a priori et contrôle a posteriori pourrait se substituer une

classification qui distingue contrôles internes et contrôles externes.

La responsabilisation des gestionnaires et la prise en compte de la performance conduisentau développement des contrôles internes : le contrôle interne stricto sensu et le CDG. Lecontrôle interne peut se définir comme l’ensemble des procédures, pratiques et structuresorganisationnelles destinées à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation etl’organisation des opérations, la fiabilité des informations financières, le respect des lois etréglementations. Il concerne l’ensemble des sécurités internes destinées à prémunir uneorganisation contre les risques et pourrait porter de plus en plus sur la consommation desmoyens et s’exercer du point de vue de la régularité des actes, de la disponibilité des créditset de l’impact budgétaire de la dépense39.

Le développement des contrôles internes implique la révision du rôle des contrôlesexternes. Le contrôle financier a déjà évolué. La loi 69-00 relative au contrôle financier del'Etat sur les entreprises publiques et autres organismes introduit l’idée d’une modulationdu contrôle financier en fonction du type d’organisme. La tendance serait à un examenglobal des dépenses, plutôt qu’à un visa préalable individuel pour chaque acte de dépense.Des réflexions sont à engager sur l’évolution du rôle du contrôle financier et son rapportau CDG.

L’accroissement de l’autonomie des gestionnaires justifie également le développement desaudits externes . Organisés régulièrement, l’objet de ces audits évoluerait d’une vérification de

l’utilisation des moyens vers un contrôle de la qualité des contrôles internes, dont le CDG.

L’Inspection Générale des Finances (IGF) et les inspections générales des ministèrespourraient exécuter tout ou partie de ces contrôles.

3.3- Le contrôle parlementaire et le CDG

Dans un premier temps, les documents budgétaires rédigés à l’intention du Parlement nepourront en général utiliser les données fournies par le CDG pour renseigner sur laperformance des programmes qu’après en avoir fait une synthèse et les avoir complétées

38 Article 2 de la loi 69-00 relative au contrôle financier de l'Etat sur les entreprises publiques et autresorganismes (promulguée par dahir n° 1-03-195 du 16 ramadan 1424 (11 novembre 2003).


39 Ministère de la Réforme de l’Etat (France), op. cit.



par des enquêtes, notamment des enquêtes ad hoc portant sur les axes «qualité» et «impact»de la performance.

Il est néanmoins souhaitable qu’à terme les systèmes d’information puissent fournir desdonnées exploitables par le Parlement, y compris dans le domaine de la satisfaction desusagers et des résultats finaux de l’action de l’Etat, sans avoir recours à des enquêtesspécifiques40.

3.4- Le CDG et l’évaluation

Le CDG est à distinguer de l’évaluation des politiques publiques . Si « le CDG des organisations publiques est une discipline qui se rattache incontestablement à l’approche organisationnelle du management public (…) l’évaluation des politiques publiques est au contraire un des éléments de la deuxième approche du management public, celle dite « d’analyse des politiques . Elle constitue ou devrait constituer la phase terminale du long processus d’élaboration et de mise en oeuvre d’une politique publique »41. CDG etévaluation se distinguent notamment de par l’objet d’étude, la rationalité de l’approche, lapériodicité de l’analyse, les méthodes utilisées, les sources et les types d’informations, etc.

Le Maroc ne dispose pas encore d’un organisme en charge de l’évaluation des politiquespubliques comme ce fut le cas dans d’autres pays. En France, c’est le Conseil national del’évaluation (CNE), installé en 1999 qui s’en charge. Il s’agit d’évaluations ad hoc (et nonpermanentes), portant sur des politiques publiques particulières. Les premières évaluationsont porté par exemple sur les politiques de lutte contre le sida et la politique du logementsocial dans les départements d’outre-mer.

Dans notre pays, la réforme de 2001 confie, dans le cadre du nouveau dispositif de gestionbudgétaire axé sur les résultats, à deux instances, au niveau de chaque ministère, la charged’évaluation des réalisations du département concerné. La première est le Comité de Suiviet d’Evaluation (CSE), chargé de faire le point et d’analyser la réalisation des engagements

contenus dans les budget-programmes en cours de réalisation. La seconde est le Conseild’Evaluation et d’Orientation (CEO) présidé par le Ministre et chargé d’évaluer leprocessus d’exécution des budgets-programmes conclus avec les services déconcentrés42.

B. Intérêt du CDG dans l’administration publique

Cette partie essayera de positionner le CDG par rapport aux autres chantiers de réforme dela gestion publique, tout en mettant en exergue l’apport du CDG par rapport à lamodernisation de l’administration.

1. Les apports du CDG à la modernisation de l’administration

Comme nous l’avons déjà signalé plus haut, si les premières démarches de CDG ont étéintroduites il y a près d’un siècle dans les entreprises, l’administration n’a recours à cespratiques que plus tardivement. Cependant, on constate aujourd’hui un intérêt certains auxoutils du CDG qui se développent de plus en plus en adoptant des formes tenant comptedes spécificités du secteur public.

40 Idem.

41 P. Gibert, M. Andrault, « Contrôler la gestion ou évaluer les politiques ? », Revue Politiques et ManagementPublic, n° 6 - 1984


42 Ministère des Finances et de la Privatisation, Groupe de travail « Programmation et exécution budgétaire »,« Guide de gestion budgétaire axée sur les résultats » , juillet 2001.



Plusieurs facteurs justifient cet engouement pour le CDG43, en l’occurrence :

la contrainte qui pèse sur les ressources dans presque toutes les organisations; celle-cirend incontournable la question de leur bonne utilisation et de leur allocation auxusages prioritaires pour remplir les missions poursuivies;

l’exigence de la qualité des services rendus et de leur adéquation aux besoins desusagers; si l’on estime que les usagers et les interlocuteurs des organisations publiques

sont en droit d'être bien informés, traités aimablement et de recevoir des services dequalité, la question de l’évaluation et du pilotage de cette qualité de service se pose;

l’impératif de la coordination et de la mise en cohérence des actions vers les objectifspoursuivis : les dispositifs de CDG visent à renforcer la cohérence des actions desdifférentes unités impliquées dans la mise en œuvre d’une même politique ou de laréalisation d'une même prestation. Celle-ci est particulièrement requise dansl’administration, surtout dans celles de taille importante, où les cloisonnements entreservices et entre fonctions sont assez fréquents, d’où le risque d’actions dispersées. Lerisque d’incohérence est d’autant plus imminent que les orientations poursuivies sontmal explicitées ou mal connues;

le besoin d’adaptation de l’organisation à un environnement de plus en plus incertain etchangeant. Dans un contexte pareil, il est nécessaire d'anticiper le futur le mieuxpossible, de préparer des mesures permettant de faire face à des aléas, de renforcer lacapacité de réaction rapide vis-à-vis d'événements imprévus. L’objet du CDG estjustement d’organiser la collecte d'information rapides et fiables, actuelles et prévision-nelles, et d’organiser la capacité de réponse, d’analyse et de prise de décision afin d’êtreen mesure de faire face aux évolutions mettant en cause la performance del’organisation ;

le souci de favoriser l’apprentissage organisationnel: le retour d’expérience collective del’action permet de s’améliorer en analysant les causes des problèmes rencontrés et enrecherchant des solutions avec les différentes parties concernées, en identifiant les

«bonnes pratiques». Cette démarche d’apprentissage, de «debriefing» de l'action est unacquis dans de multiples professions, dont celle d’assistances judiciaire et juridiqueassurée par l’AJR. L’objet du CDG est de mettre en œuvre ladite démarche dans ledomaine de la performance organisationnelle.

Ceci dit, les dividendes escomptés du CDG se situent plus particulièrement au niveau desbesoins du pilotage de l’amélioration de la performance de la gestion publique (1.1) et del’accompagnement de la déconcentration (1.2).1.1. L’apport du CDG au pilotage des activités et à l’amélioration de la performance

La réforme de l’Etat et la modernisation de la gestion publique ont principalement pourobjectif d’améliorer la performance des services publics dans l’exercice de leurs missions.La performance de la gestion publique se définit notamment selon trois axes ( voir infra ):

l’impact ou résultat final de l’action de l’administration ; la qualité du service apporté à l’usager ; l’efficience (amélioration du rapport entre les moyens consommés et les réalisations).

Or, comme outil de pilotage et notamment de pilotage de la performance, le CDG aide àrecentrer l’organisation sur les actions qui contribuent le plus à l’atteinte des objectifs deperformance.


43 René Demeestère, « Le contrôle de gestion dans le secteur public » , série Systèmes (Coll. Finances publiques), Pars,LGDJ, 2002, p. 12.



Piloter la performance d’une organisation comprend le choix de ses actions en anticipantleur performance, le suivi de l’avancement pour s’assurer que tout se déroule commeprévu, la correction rapide des dérives éventuellement constatées, la prévision,régulièrement, des niveaux de performances vers lesquels on se dirige pour s’assurer quel’on va atteindre les objectifs poursuivis et prendre à temps les mesures rectificatives en casde difficulté anticipée. Cela suppose que des orientations ont été définies et que les

responsables de l’organisation disposent d’une autonomie et d’une marge de manœuvresuffisante pour disposer de leviers leur permettant de peser sur la performance44.

Le pilotage de performance n’est qu’une forme de pilotage, parmi de nombreuses autres,que l’on peut rencontrer dans une organisation. Le pilotage des ressources humaines parexemple prévoit et s’assure que les différentes unités de l’organisation disposent desressources nécessaires en effectif et en compétence pour assurer leur mission. Il organiseles recrutements, redéploiements, formations, licenciements, reconversions, en suit laréalisation et prend les actions correctives en conséquence. De la même manière d’autrespilotages s’attache à gérer la trésorerie, les ressources immobilières, etc., selon les niveauxde performances exigés par le top management45.

Ceci étant, le développement et la généralisation du CDG constituent une profondemutation, sachant que pour nombre d’administrations, cet aspect du management estnouveau. Dans ce sens, le CDG peut être considéré comme une aide à la conduite duchangement

.

Performance

Impact

Efficience Qualité

ÌLes dimensions de la performance

1.2. L’apport du CDG au niveau de l’accompagnement de la déconcentration

Le développement du CDG est encore plus déterminant lorsque les actions de réformes’appuient sur un vaste mouvement de déconcentration et de responsabilisation desacteurs, accompagné du développement de la contractualisation.

En effet, la délégation de responsabilité n’est pas sans risque, tant pour ceux qui délèguentque pour ceux qui sont investis de nouvelles capacités d’initiative et d’un élargissement deleur champ d’action.

Dans chacune de ces situations, il devient impératif de pouvoir mesurer ce que chacunréalise : le responsable hiérarchique doit analyser la manière dont les pouvoirs délégués ontété utilisés (le CDG y contribue dans sa dimension reporting ) ; le responsable délégataire

44 Ibid., p. 12.


45 Ibid., p. 14.



doit disposer des moyens d’anticipation et de mesure de ses réalisations au vu des objectifsqu’il a négociés (le CDG y contribue comme outil de pilotage à la disposition du manager).

Si le CDG est naturellement tourné vers l’amélioration de la performance dufonctionnement interne des administrations, il doit aussi pouvoir fournir des basesquantitatives utiles au développement plus systématique de l’évaluation des politiquespubliques.

2. Le CDG et la réforme budgétaire (décret du 31 décembre 2001)

Avant de passer en revu l’intérêt du CDG dans le cadre du nouveau dispositif de gestionbudgétaire (2.2), il convient de présenter celui-ci (2.1).

2.1. La réforme budgétaire : levier de la modernisation de l’administration

La modernisation des méthodes et outils de gestion publique est dictée à la fois parl’impératif d’accroître les performances de l’économie nationale et par la nécessité derépondre, dans des conditions optimales, aux exigences croissantes des citoyens et des

institutions.

Parmi les axes de cette modernisation figure la gestion budgétaire publique. Fondéeprincipalement sur un dispositif contraignant de régies et de procédures faisant obstacle àl’efficience et à l’efficacité, l’organisation budgétaire actuelle a montré ses limites eu égard,d'une part, à l’impératif de répondre à une demande sociale grandissante et, d’autre part, aucaractère limité des ressources publiques.

Dès lors, est apparue la nécessité de mettre en œuvre des modes de gestion axés sur lesrésultats attendus de l'action publique et mettant l’accent sur l’optimisation de la dépensepour satisfaire les besoins de la collectivité par des prestations de meilleure qualité et au

moindre coût.

L’adoption d’un mode de gestion axé sur les résultats au sein de l’administration d’Etatdevrait se traduire par:

9 La délégation des compétences au niveau le plus proche des citoyens et institutionsbénéficiaires du service public et le mieux outillé pour répondre à leurs attentes.

9 La priorité absolue accordée à la définition des objectifs et à la mesure des résultats.9 Le développement d’un système d’informations sur l’action publique à tous les

niveaux, permettant d’en assurer le suivi et l’évaluation permanents, tant parl’administration centrale qui a délégué ses compétences que par les partenaires del’administration46.

Le dispositif de gestion axée sur les résultats repose sur la formalisation des liens entrel’administration centrale qui délègue une partie de ses compétences, d'une part, et le niveauopérationnel (services extérieurs de l’Etat) qui bénéficiera d’une plus grande autonomiedans le processus de production et de mise à disposition des prestations publiques, d’autrepart. Ce dispositif apparaît aujourd'hui comme un outil indispensable dans laconcrétisation des trois principes de gestion énoncés précédemment.

a. Présentation de la gestion budgétaire axée sur les résultats


46 Ministère des Finances et de la Privatisation, « Guide de gestion budgétaire axée sur les résultats » , op. cit.



Elle peut être définie comme un processus formalisé visant a délimiter chaque année, maisdans le cadre d’un programme triennal glissant, les responsabilités respectives del’administration centrale disposant du pouvoir de décision pour la gestion d'un ministère,et des services déconcentrés relevant de ce même ministère et bénéficiant d'une délégationde pouvoir en vue de la réalisation d’objectifs fixés d’un commun accord.

Ce mode de gestion budgétaire est également un moyen pour l'administration centrale et

ses services déconcentrés de déterminer les objectifs à atteindre, de fournir à ces servicesles ressources pour y parvenir selon un ordre de priorités dans l’exécution. Il permet ausside suivre la réalisation desdits objectifs au moyen d’indicateurs de performance définisd’un commun accord et d’accorder une attention particulière aux modalités de mise enœuvre des politiques publiques et au compte-rendu de l’utilisation des ressourcespubliques47.

b. Finalités de la gestion budgétaire axée sur les résultats

La gestion budgétaire axée sur les résultats vise principalement à responsabiliser lesservices déconcentrés qui exercent une administration de proximité. Elle cherche

notamment à :

rapprocher l’administration des citoyens; améliorer la qualité des services rendus par les administrations publiques; faciliter la déconcentration des pouvoirs de gestion ; focaliser l’attention et les énergies sur les résultats de l'action à travers la maîtrise des

processus permettant d’en assurer la réalisation; instaurer un équilibre entre la responsabilité ministérielle a l'égard des résultats, d'une

part, et l'autonomie nécessaire aux responsables opérationnels, d'autre part ; améliorer les capacités de l’administration à élaborer des politiques publiques.

Les engagements réciproques entre administrations centrales et services déconcentrésprésentent les caractéristiques suivantes :

La qualité des relations entre les deux parties révèle une importance primordiale. Les engagements réciproques impliquent le développement de relations partenariales

où chaque partie œuvre pour la réalisation d’objectifs communs par le partaged’information et l’instauration d'un dialogue permanent.

Ils constituent un instrument dynamique qui s'inscrit dans un processus de formationet d’amélioration continue.

Ils constituent aussi un instrument destiné à traduire dans les faits les politiquesgouvernementales, en déclinant les objectifs stratégiques en objectifs opérationnels,

situés dans le temps et dans l'espace. Ces engagements réciproques permettent enfin de procéder à l’allocation optimale des

ressources sur des bases plus tangibles, du fait de la clarification des liens entre lesmoyens et les objectifs.

Ces engagements sont conclus sur une base triennale. Cependant, l’engagement concernantles ressources ne porte que sur la première année qui correspond aux crédits ouverts par laloi de finances48.

2.2. Le développement du CDG requis dans le cadre de la réforme budgétaire

47 Ibid.


48 Idem.



Si le développement du CDG au sein des administrations participe d’une démarchegénérale d’amélioration de la gestion publique, les mesures introduites par le décret de2001 appuient cette dynamique en lui donnant un outil indispensable (passage de la logiquede moyen à celle de résultat) et en élargissant la marge de manœuvre des gestionnaires(possibilité de procéder à des virements entre les lignes d’un même paragraphe sans le visapréalable du Ministre des Finances).

La réforme budgétaire de décembre 2001 traduit une évolution majeure de la gestionpublique d’une logique de moyens vers une logique de performance . En effet, le nouveau cadred’autorisation budgétaire substitue à la présentation classique du budget par nature dedépenses (qui correspondaient aux titres et chapitres budgétaires actuels), une présentationdes crédits par programme d’investissement, accompagné des indicateurs de mesure dudegré de réalisation de l’objectif. Il ne s’agit pas là d’un simple changement denomenclature puisque les programmes regrouperont désormais les crédits destinés à mettreen oeuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère etauxquels sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général,ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation.

Le développement du CDG dans les administrations appuiera et facilitera l’appropriationde cette nouvelle logique de définition d’objectifs et de mesure des réalisations. De mêmel’esprit de la réforme budgétaire tout comme ses principales dispositions sont autantd’incitations au développement des pratiques de CDG dans les administrations.

2.3. Le CDG au service d’un débat budgétaire enrichi

La mise en place d’une nouvelle discussion budgétaire et d’un contrôle modernisé, fondésur des relations transparentes et confiantes avec l’administration est aussi l’un desobjectifs majeurs poursuivis par les promoteurs de la réforme du cadre budgétaire. Ledébat budgétaire est désormais alimenté et enrichi des documents indispensables à

l’approfondissement de la fonction de décision et de contrôle exercé par le Parlement( morasses budgétaires comportant des indicateurs chiffrés relatifs aux objectifs et auxréalisations des deux années précédentes et aux prévisions des deux années à venir ).

Dans ce cadre, le CDG pourra faciliter le débat budgétaire en fournissant des indications,aussi précises que précieuses, sur l’activité des administrations. La finalité première desindicateurs est certes le pilotage par les responsables des ministères de l’activité de leurservice, mais la matière ainsi fournie par le développement du CDG sera aussi utilementmise au service de la transparence des relations entre l’administration et la représentationnationale49.

C. Les questions que soulève l’évaluation de la performance d’uneactivité judiciaire

L’AJR exerce essentiellement une activité à caractère judiciaire. Elle ne rend pas la justicemais constitue un auxiliaire de la justice dans la mesure où elle défend les intérêts despersonnes morales de droit public. De ce fait, il sera difficile de plonger dans la questionqui nous préoccupe (l’évaluation de la performance de cette institution) sans avoir neserait-ce qu’un aperçu sur la question, plus vaste, de l’évaluation de la performance dusystème judiciaire.


49 Ministère de la Réforme de l’Etat (France), op. cit.



La transposition de ce type d’instrument d’analyse à la justice - en tant qu’organisation - està l’évidence problématique. Est-il possible de dissocier l’aspect organisationnel de la justiceet sa fonction sociale de justice? Aujourd’hui, deux thèses s’affrontent.

D’un côté l’approche « intégrationniste » qui nie la spécificité des organisations publiqueset soutient l’applicabilité du raisonnement économique à toute forme d’action humaine. Cecourant peut certes avoir une cohérence interne mais risque de ne pas saisir ce qui dans ces

organisations relève d’autres logiques. En effet, la justice, plus qu’aucune autre organisationpublique, est le lieu de l’expression, de l’affrontement et la mise en oeuvre des valeurs quistructurent la société.

D’un autre côté, il y a l’approche « idéaliste » qui, à l’inverse, défend la vision selon laquelleles valeurs n’ont pas de prix. Ce raisonnement a également sa cohérence propre, mais resteirréaliste en ce qu’il ne parvient pas à rendre compte des conditions de l’effort deréalisation de ces valeurs qui caractérisent le droit et la justice. Le premier enjeu de larecherche consiste donc à comprendre l’intérêt, les conditions et les limites du projet detransposition des concepts et du raisonnement économique en matière judiciaire51.

1.2. Performance organisationnelle et prix du symbolique

Il serait judicieux d’adopter un cadre d’analyse qui assimile une juridiction à uneorganisation chargée de la transformation de facteurs de production en biens produits.Cette comparaison, qui peut être plus difficile à réaliser pour d’autres services publics, estassez simple en ce qui concerne les tribunaux. En effet, l’essentiel de la mission de cesderniers consiste à produire des jugements à partir notamment du travail des magistrats etdes professionnels du droit (notamment les auxiliaires de la justice) et de l’apport desparties au procès.

Si l’on approfondie l’analyse en incluant les autres modes de résolution des affaires

(transactions amiables, arbitrage, …) et les affaires qui n’aboutissent pas à un jugement(dossiers classés sans suite), on peut dire que les tribunaux produisent « des affairesterminées ».

Dans l’entreprise privée, la détermination du niveau des facteurs de production (employéset capital) est relativement libre, tandis que les facteurs de production peuvent êtreconsidérés comme des données fixes dans les administrations. La question posée auxjuridictions et à la Chancellerie est alors celle de la performance sous contrainte : commentobtenir les meilleurs résultats possibles à partir de facteurs de production donnés ?52

Concernant la question d’une allocation optimale des ressources, il est possible de chercher

à identifier, sur la base de l’historique de l’organisation et du benchmarking, descorrélations entre divers facteurs de production et le niveau de qualité de ce que produit lesystème judiciaire. De telles corrélations indiqueraient des relations de cause à effet quipourraient être pris en compte dans des projets d’amélioration de la performance dusystème judiciaire. Dans le contexte d’une augmentation constante, au cours des dernièresannées, des flux d’affaires, on s’intéressera également à l’arbitrage entre la quantitéd’affaires terminées et la qualité du traitement de ces affaires.

Pour ce qui est des facteurs de production, ils renvoient, de manière générale, aux dépensesengagées pour le fonctionnement du système judiciaire. A ce propos, la questiond’individualisation des coûts par affaire n’est pas sans poser des difficultés, eu égard à

51 Ibid.


52 Idem.



des Trial Court Performance Standards y a beaucoup contribué - très peu nombreuses sontles études dans la littérature scientifique mondiale qui parviennent à mesurer cesdimensions et à les mettre en relation avec des facteurs de production53.

La commission de l’Union Européenne pour l’efficacité de la justice a mis en place unebatterie d’éléments permettant d’apprécier globalement la qualité de la justice. Il s’agit entreautres du montant des dépenses en la matière, du nombre de juge par 500.000 habitants,

du salaire moyen d’un magistrat en début de carrière et des délais des procédures dejugement. Une check-list est établie pour l’analyse des différentes sources de retardconcernant ce dernier critère.

2. Eléments d’évaluation de la performance du système judiciaire

L’évaluation de la performance du système judiciaire fait appel aux mêmes outils que cellede tout autre système. Néanmoins, ils reçoivent une signification légèrement adaptée parrapport au contexte de l’activité judiciaire (2.1). Quant aux outils, ils combinentappréciation quantitative et benchmarking (2.2).

2.1. Les concepts

Il s’agit d’examiner les concepts liés à la performance (a) et le concept de la justice lui-même (b).

a. Eléments liés à la performance

Le travail préliminaire réalisé jusqu’ici a permis d’identifier une définition possible du mot« qualité » dans le contexte judiciaire. Alors que dans le secteur marchand la qualités’entend de « l’aptitude à l’emploi », c’est-à-dire de l’aptitude à satisfaire la demande, il estpossible ici de comprendre la qualité comme constituant : la capacité du système judiciaireà répondre aux attentes le concernant.

Parler d’« attentes relatives à la justice » plutôt que de « demande de justice » permet deprendre en compte les aspects d’une bonne justice qui ne dépendent pas de la volonté desjusticiables, mais qui s’imposent à eux en raison de considérations d’intérêt général. Eneffet, alors que certains contentieux, en particulier dans le domaine civil et commercial,peuvent être décrits de manière assez convaincante sur le modèle de l’offre et de lademande de services, d’autres, en droit pénal notamment, font intervenir un modèle dejustice beaucoup plus vertical dans lequel certains acteurs du procès subissent unecontrainte dont on ne peut pas rendre compte uniquement par référence à la volonté desacteurs du procès. A titre d’hypothèse de travail, on peut formuler l’idée que les attentesde la société en matière de justice - et donc la qualité de la justice - peuvent se comprendrepar référence à cette double dimension de la demande des justiciables et des impératifsd’intérêt général. Dans le vocabulaire de l’économie, on oppose ainsi un « rendementprivé » et un « rendement public » des biens publics.

Cette définition de la qualité met en lumière la dimension normative du sujet : la qualitén’est pas autre chose que la capacité de l’institution judiciaire réelle à s’adapter à l’idéald’une « bonne justice ». Un nouveau problème surgit : quelles sont ces normes ? Il s’agiralà d’une question préalable à toute mesure de la qualité.

Les termes d’efficacité ou de performance sont souvent utilisés dans un sens proche decelui que nous proposons de donner à la notion de « qualité ».


53 Ibid.



Ainsi en particulier, les « Trial Court Performance Standards » développés aux Etats-Unis(ci-après « TCPS ») ne sont pas autre chose que des indicateurs de qualité, dans le sens trèslarge que nous avons donné à ce terme. Il nous semble qu’en français la notion de« performance » peut prendre un sens différent de celui de qualité, et s’entendre dans lesens de rapport qualité/coût.

Le terme d’efficacité est parfois employé pour faire référence à la capacité du système

judiciaire à limiter le temps de traitement des affaires. Il ne s’agirait pas là de quelquechose qui s’ajoute à la qualité telle que nous l’avons définie, mais seulement d’un aspect dela qualité.

Enfin, en reprenant la terminologie des TCPS, nous proposons d’appeler « standards » lesdifférents aspects des attentes relatives à la justice (délais, impartialité, accessibilité, etc.) et« indicateurs » la formule permettant de parvenir à une expression quantitative du degréd’adéquation du système judiciaire à chacun des standards (« measures » dans les TCPS).

b. Concept de justice

Le concept de justice soulève plusieurs questions.

Î Justice-organisation et justice-valeur

La question posée porte sur la qualité de la justice comme organisation. Néanmoins, ladéfinition retenue de la qualité invite à rapporter l’institution aux idéaux qui la structurentet donc en particulier à sa capacité à se conformer à un idéal de justice. Au moins dans laphase préalable de cette étude, il n’apparaît pas souhaitable de limiter l’ouverturenormative du sujet et d’exclure a priori tel ou tel aspect possible de la « bonne justice ».

Ainsi, en particulier, on pourra s’intéresser aussi bien aux idéaux procéduraux qu’à un idéalde justice substantiel, même si la première dimension sera privilégiée.

En définitive, donc, on cherchera à comprendre la justice comme organisation dansl’horizon de la justice comme valeur. Le parti pris scientifique et expérimental de l’étudeimplique qu’on ne cherchera pas à déduire rationnellement les idéaux de justice mais qu’onse contentera de les supposer à partir de l’observation de leurs manifestations sociales.

Î Justice et organes para-juridictionnels

Il n’est pas certain a priori que la justice, au sens strict de l’ensemble des magistrats del’ordre judiciaire et administratif et des personnels travaillant dans les cours et tribunaux,puisse constituer un objet d’études autonome.

En amont, la police judiciaire, mais aussi administrative, joue dans le procès pénal un rôlesouvent déterminant. Des sanctions administratives peuvent également précéder le procèsproprement dit. Dans le procès civil ou commercial, la capacité des parties à trouver unarrangement extra-judiciaire est également une question importante pour traiter des fluxd’affaires : le rôle des avocats peut alors être important. En aval, les administrationsfiscales et pénitentiaires, la police encore et les huissiers jouent un rôle crucial pour la miseen oeuvre concrète des jugements. L’administration centrale du Ministère de la justice joueégalement un rôle de coordination et d’impulsion de politiques de contrôle etd’amélioration de la qualité de la justice. Enfin, en marge du procès et s’articulant parfoisavec lui, l’arbitrage constitue un point de comparaison mal connu mais dont on peut

penser qu’il serait particulièrement intéressant ici : c’est une justice plus largement régiepar les lois du marché.




Dans un autre ordre d’idée, la question se pose de l’autonomie des questions propres ausystème judiciaire par rapport à celles concernant l’administration ou la vie politique engénéral. Ainsi par exemple, des sondages récents montrent que la mauvaise opinion queles français ont de la justice ne vise pas la justice spécifiquement, mais plus généralementles institutions.

Étant donné les contraintes de temps pesant sur l’étude, il semble raisonnable de

commencer par la justice au sens strict, mais de tenter de prendre en compte lorsque celasemble nécessaire les institutions présentant un lien fort avec elle, en particulier dans lesphases amont et aval du procès.

Î Justice ou justices ?

La diversité des branches du droit procédural incite généralement à des études sectorielleset c’est un enjeu important que de viser, dans le cadre de la présente recherche, desrésultats généraux. Il est possible d'agréger, au niveau statistique, par exemple, desdonnées relatives à l’ensemble du système judiciaire, y compris les juridictions de l’ordreadministratif. Il n’est pas certain, toutefois, que ces données aient toujours beaucoup de

sens. Par exemple, comment interpréter les variations de la durée moyenne des procéduresquand certains procès durent moins de 48 h (traitement en « temps réel » de la petitedélinquance) et d’autres plus de dix ans (aspects répressifs de l’affaire du sang contaminé,par exemple). Ces deux exemples tirés du droit pénal montrent que les ensemblessignificatifs ne correspondent pas nécessairement à la répartition des contentieux parbranches du droit et que la distinction entre le « petit » contentieux et les affairesprésentant des enjeux juridiques et politiques peut être tout aussi pertinente.

Plutôt que de toujours procéder à des agrégations relatives à l’ensemble du systèmejudiciaire on pourra parfois préférer retenir des indicateurs partiels mais dont on pensequ’ils peuvent permettre de suivre un aspect significatif de l’évolution de la qualité de la

justice. Ainsi, par exemple, le taux de correctionnalisation indique le degré de réticence dusystème judiciaire à organiser des procès à haute teneur symbolique. Ou encore, le taux desatisfaction des personnes ayant eu affaire à la justice peut illustrer la notion de« rendement privé », c’est-à-dire la capacité du système judiciaire à répondre aux attentesindividuelles des justiciables.

2.2. Méthodes

Si l’appréciation de la qualité du système judiciaire peut se baser sur des élémentsquantitatifs (1), un rapprochement avec les systèmes judiciaires comparables est fort utile(2).

a. La question de quantification

Le parti-pris de la recherche consiste à tenter d’aboutir à des résultats chiffrés. Ce n’est làqu’une approche possible de la question de la qualité. Certains aspects essentiels du bonfonctionnement de la justice risquent d’apparaître comme étant irréductiblement« qualitatifs ». Ainsi par exemple, l’indépendance des magistrats est très difficile à saisir et àévaluer autrement que par la perception qu’en a l’opinion publique. La question du degréde pertinence des indicateurs quantitatifs constitue ainsi un aspect important de l’étude.

La question de la possibilité de l’agrégation de différents indicateurs en un indicateur

unique pondéré de qualité doit également être posée. La réponse dépendra sans douted’abord de la question de savoir si les différentes attentes relatives au système judiciaire




sont compatibles entre elles ou si elles comportent au contraire des aspectscontradictoires. Dans le second cas, l’agrégation risque de ne pas avoir de sens.

b. Le benchmarking/comparatisme

Le sens même de la quantification consiste à permettre des comparaisons sur une baserigoureuse. Cette approche comparative permet d’échapper à la question du " bon "

niveau de qualité ou de performance, tout en contribuant à la réflexion à ce propos. Parexemple, s’il ne nous appartient pas de déterminer précisément ce qui constitue la duréeidéale d’un procès, il est possible d’apporter des informations sur la vitesse à laquelle, etsous quelles contraintes juridiques et budgétaires, les différentes justices du monde traitentles dossiers.

La comparaison internationale peut être conduite à tous les niveaux de l’analyse. Elleimplique de toujours tenir compte de ses limites, étant donné la grande diversité dessystèmes et des cultures juridiques, même à l’intérieur de l’Union Européenne. Ainsi, parexemple, la question de la définition de la qualité ne trouvera pas nécessairement la mêmeréponse dans tous les pays. Toute évaluation comparative suppose qu’un contenu

commun minimum de qualité soit identifié, ce qui est néanmoins sans doute possible, aumoins à niveau de développement économique et démocratique comparable, dans lecontexte contemporain d’une certaine convergence des systèmes juridiques. On constate àcet égard un certain consensus dans la littérature scientifique mondiale sur le sujet. Lescinq grandes catégories retenues dans les TCPS semblent à cet égard constituer uneréférence très importante. Il s’agit de : l’accès à la justice, la rapidité de traitement, l’équité,l’indépendance et la responsabilité et la confiance publique.

Un intérêt, mais aussi des difficultés similaires peuvent affecter les comparaisons dans letemps ou entre la justice et d’autres services publics.

Cette dernière dimension de la comparaison doit être envisagée, mais il n’est pas acquis àce stade qu’elle soit possible. Il faudra s’inspirer des techniques dites de « benchmarking »mises en oeuvre dans le secteur privé : il s’agit d’identifier, au sein de processus deproduction très différents par ailleurs, des fonctions ou des segments comparables.

Section 2. La défense judiciaire de l’Etat

Nous avons essayé dans la section précédente de mettre en exergue les spécificités queprésente l’évaluation de performance en général et le contrôle de gestion en particulier,dans le secteur public. Or, en plus d’être une administration publique, notre organisationcible a la particularité d’opérer dans une branche du secteur publique, à savoir le domainejudiciaire, réputée pour le conservatisme de ses acteurs, l’inaccessibilité de son jargon ainsique les difficultés et la réticence que suscite l’application de certains outils de contrôle degestion à cette matière.

Comme nous l’avons évoqué dans l’introduction, l’Agence Judiciaire du Royaume est crééepar le dahir du 7 janvier 1928. Ce texte a été revu en 1936, puis en 1938 et pour la dernièrefois par le dahir du 2 mars 1953, actuellement en vigueur.

Outre les dispositions de ce dahir, l’activité de l’AJR est régie par d’autres dispositions,notamment :




l’article 514 du Code de Procédure Civile (CPC); l’article 28 de la loi régissant les pensions civiles et l’article 32 concernant les pensions

militaires ; les articles 3, 95 et 351 du Code de Procédure Pénale (CPP) ; les dispositions du décret de 1978 fixant les attributions et l’organisation du Ministère

des Finances.

Ainsi, en application de l’article 1 du dahir du 02/03/1953, l’AJR est chargée dereprésenter en justice, comme défendeurs, l'Etat, les offices et les établissements publicsaux lieu et place des chefs d'administration et directeurs compétents, lorsque ceux-ci l'enchargent.

En outre, pour lui permettre d’être au courant des instances ayant pour objet de déclarerdébiteurs l’Etat, ses administrations, ses offices et établissements publics, et à mêmed'assurer la défense de ces personnes morales de droit public, le législateur a prescrit, dansl'article 1er - dernier alinéa - dudit dahir, l’appel en cause de l’AJR dans toutes les matières àl’exception de celles relatives à l’impôt et au domaine de l’Etat, sous peine d'irrecevabilitéde la requête en l’état. La même prescription a été reprise par l'article 514 du CPC.

Par ailleurs, les poursuites pénales engagées contre les magistrats, les fonctionnairespublics, les agents ou préposés de l'autorité ou de la force publique doivent être égalementportées à la connaissance de l'AJR en application des dispositions sus-visées du CPP.

Toute condamnation de ces personnes pour des faits ayant un rapport avec leurs fonctionsconfère à la partie civile le droit de réclamer la condamnation de l'Etat audédommagement, d'où l'intérêt d'assurer leur défense devant le juge pénal.

Enfin, le civilement responsable de l'infirmité ou du décès occasionnés à un fonctionnairecivil ou militaire est tenu, en vertu des lois instituant les régimes de pensions civiles etmilitaires, d'aviser l'AJR de l'action intentée à son encontre par la victime ou ses ayants

droit. L'Etat étant subrogé de plein droit à la victime ou à ses ayants droit dans leur actioncontre le civilement responsable pour le remboursement des prestations versées, c'estl'AJR qui se charge de présenter la réclamation de l'Etat à ce sujet.

De ce fait, l'application des dispositions législatives évoquées ci-dessus permet à l'AJR d'être présente dans toutes les procédures civiles ou pénales dont l'issue pourrait avoir unerépercussion financière sur le budget de l'Etat. De ce fait, l’étendue géographique del’intervention de l’AJR couvre l’ensemble des tribunaux du Royaume (plus de 100tribunaux).

Compte tenu de ce qui a précédé, on peut dire que l’activité de l’AJR revêt une double

dimension :

la première est d’ordre administratif : elle veille sur les deniers publics en s’assurant dela poursuite de la procédure par ou pour l’administration ;

la seconde est à vocation judiciaire : il assure la défense des intérêts des personnesmorales de droit public devant le tribunal, qu’elles soit demanderesses oudéfenderesses, à l’instar des avocats privés.

Si le volet administratif de l’action de l’AJR ne présente pas de caractère particulier parrapport au travail de toute administration, l’activité de défense judiciaire requiert unediscussion et une analyse approfondies, vu ses particularités et les difficultés qu’elle suscite.


Pour mieux cerner l’action de l’AJR, et pouvoir par la suite aborder le découpage de sesactivités en DAS pour dégager des indicateurs pertinents, il convient de présenter les règles



générales régissant la représentation de l’Etat et de ses démembrements devant la justice (I)ainsi que la défense de leurs intérêts devant la justice (II) et le rôle de l’AJR à ce propos(III).

I – La représentation légale de l’Etat devant les tribunaux

Les règles régissant la représentation de l’Etat devant la justice sont loin d’être claires etsimples. La doctrine évoque plusieurs aspects problématiques de la question. Certainsjuristes considèrent le fait d’actionner en justice l’Etat comme étant un exercice périlleux, laprocédure étant à leur avis complexe et jonchée d’obstacles. En effet, la pratique montreque nombreuses sont les instances dirigées contre l’Etat et rejetées par le juge pour vice deforme.

Plusieurs facteurs expliquent cet état de fait, nous en évoquons les plus importants à notresens:

Les règles régissant la question de représentation de l’Etat devant la justice ne sont pas

codifiées, étant régie par des plusieurs dispositions éparpillées dans une multitude detextes de loi tels le CPC ainsi que d’autres textes spéciaux ou particuliers.

La diversité des personnes représentant l’Etat, en fonction du type d’instance. A cetégard, le représentant de l’Etat n’est pas le même selon que l’action porte sur les Eauxet Forêts, les biens habous, l’impôt, le domaine public de l’Etat, le domaine privé del’Etat, etc. De même, le même secteur n’est pas représenté par la même personne,selon qu’il s’agit du niveau central ou local.

La rareté des recherches académiques entreprises dans le domaine de la responsabilitéde l’Etat en général et l’absence, à notre connaissance, de productions scientifiques

nationales portant sur la question de la représentation de l’Etat en particulier. Cela rendles dispositions juridiques relatives à cette matière méconnues de certains justiciablesqui, de ce fait, voient parfois leurs instances, dirigées contre des personnes noncompétentes, rejetées à un stade très avancé de la procédure, devant la Cour Suprêmepar exemple qui n’hésite pas à soulever spontanément ce vice de forme, s’agissant derègle d’ordre public.

C’est pour dissiper toute confusion éventuelle dans l’esprit des lecteurs, notamment non-juristes, que nous allons aborder ces questions en essayant de simplifier autant quepossible. Ainsi seront abordées les points suivants :

le principe général de la représentation de l’Etat devant la justice ; les dérogations à ce principe (les exceptions).

l’appel en cause de l’Agent Judiciaire du Royaume dans la procédure.

A. Le principe général de la représentation de l’Etat :

Avant l’entrée en vigueur du CPC en 1974, il n’y avait pas de disposition générale etexpresse qui désigne clairement le représentant juridique de l’Etat. Il n’y avait à l’époqueque des textes particuliers qui régissait la question pour le cadre spécifique du domaine régirespectivement par lesdits textes. Ainsi, la représentation de l’Etat en générale estdemeurée une question ambiguë et complexe pour longtemps.

Pour mettre fin à cette situation, la Cour Suprême a rendu, le 19/12/1995, un arrêtcélèbre, connu parmi les juristes sous l’appellation « Calandini », dans lequel elle affirme




que le représentant légal de l’Etat est bien le Premier Ministre, sauf lorsqu’un texteparticulier en décide autrement. Dans son exposé des motifs, la haute juridiction s’estréférée à un arrêté du Grand Vizir, daté du 31/10/1912 qui chargeait Assader Al Aazam 54 de « (…) la conservation des archives de l’Etat, de l’administration générale du pays, de la sûreté, de l’enseignement, des travaux publics, de l’agriculture, des forêts et des mines (…) ».

La Cour Suprême a déduit de ce document que la représentation de l’Etat devant la justice

revient au Premier ministre qui remplace ASSADR AL AADAM, étant donné quel’administration générale du pays inclus sa représentation en justice.

Cette jurisprudence a été réitérée à l’occasion de l’examen par la cour suprême de plusieursautres affaires.

Le code de la procédure civile de 1974 est venu consacrer ce principe. A ce titre, l’article515, 1er alinéa, dispose que :

« Sont assignés: -L’État en la personne du Premier Ministre, à charge pour lui de se faire représenter par le

Ministre compétent s’il y a lieu; -… ».

Cependant, si ce texte a montré comment ester en justice contre l’Etat, il a omis d’évoquerla façon dont l’Etat pourrait intenter une action en sa faveur et de désigner directementson représentant légal dans le cas où il serait demandeur.

Le choix d’une telle formulation veut-elle dire que le législateur a pris en considération lepouvoir de l’administration d’agir directement par acte administratif, ce qui lui permet dene recourir à la justice que très rarement ; ou a-t-il considéré que le fait de préciser lereprésentant de l’Etat en tant que demandeur n’est pas nécessaire, supposant qu’il s’agit,

forcément du même représentant dans les deux cas (que l’Etat soit demandeur oudéfendeur)?

Dans tous les cas, la jurisprudence accepte les actions intentées par le Premier ministrecomme représentant de l’Etat. Cette position se justifie à plus d’un titre :

Si le CPC a assigné au Premier ministre la représentation de l’Etat en tant quedéfendeur, la logique voudrait que la même personne représente l’Etat lorsqu’il estdemandeur également, par souci d’équilibre et d’homogénéité des positions de celui-cienvers la justice, qu’il soit demandeur ou défendeur.

Le CPC dispose que l’Etat est assigné en justice en la personne du Premier ministre, ce

qui veut dire que ce dernier est partie en première instance, ce qui lui confère par lasuite le droit d’accomplir diverses procédures concernant cette instance. Ainsi, èsqualité, il présente des mémoires en défense, dépose des demandes reconventionnelles,intente divers recours, entreprend des mesures conservatoires, etc. Or, une personnehabilitée à assurer toutes ces procédures peut, logiquement, ester en justice,l’accomplissement de certaines des dites procédures étant considéré en lui-mêmecomme l’introduction d’une instance (cas des demandes reconventionnelles parexemple).

Ceci étant, la question de position de l’Etat comme demandeur se pose rarement, étantdonné que les pouvoirs publics peuvent user du droit d’exécution d’office, sans passer par

la justice, sauf rares exceptions, ce qui place l’Etat souvent en position de défendeur.


54 Le grand Vizir, équivalant du Premier Ministre à l’époque.



Néanmoins, la révision de la formulation de l’article 515 du CPP pour qu’il évoque aussi,expressément, l’Etat en tant que demandeur, et non seulement en tant que défendeur, nepeut être que bénéfique pour éviter toute confusion dans l’esprit des justiciables et desmagistrats et mettre fin à ce débat.

B. Les dérogations au principe

Si le Premier ministre est le représentant légal de l’Etat devant la justice, des textesparticuliers dont la majorité date d’avant le CPC de 1974, énoncent des dérogations à ceprincipe. Certaines de ces dérogations sont reprises dans le CPC lui-même, d’autres ont étéconfirmées par des textes ayant vu le jour après 1974.

1. Cas des domaines de l'Etat et de ses démembrements

1.1. Le domaine forestier

Le dahir du 06 août 1915 24, régissant les plaidoiries relatives aux immeubles de l’Etatauprès des tribunaux des Adouls, confère la compétence d’ester en justice pour ce qui estdu domaine forestier au chef de l’administration des Eaux et Forêts ou son adjoint. Cettedisposition a été confirmée par le dahir du 03/04/1917, modifiant le dahir du 06/08/1915sus-mentionné.

Le dahir du 10/10/1917 modifiant celui relatif à la conservation et l’exploitation des forêts,a transféré cette compétence au Ministre de l’Agriculture, dans son article 2, alinéa D, quidispose que seul le ministre de l’agriculture a la compétence d’intervenir au nom des services forestiers dans les procédures de délimitation, de conservation et de représentation devant les tribunaux.

Il est à souligner que ces textes ont attribué au chef de l’administration des domainesforestiers puis au ministre de l’Agriculture la compétence de représenter devant la justicel’Etat en la matière, comme si le domaine forestier jouissait d’une personnalité moraleindépendante de celle de l’Etat, sachant qu’il ne s’agit là que d’un service qui fait partie del’administration publique de l’Etat et qui ne dispose d’aucune personnalité morale.

Il aurait été plus logique que la représentation du domaine forestier en justice soit assuréepar l’Etat et nom par le chef de l’administration en charge des Forêts, conformément à lalogique d’ensemble qui régit la représentation des intérêts de l’Etat. Dans tous les cas, lareprésentation du domaine forestier par le ministre de l’agriculture, évoquée par le dahir du10 octobre 1917, est assurée au nom de l’Etat. Néanmoins, la formulation de ce textegagnerait à être reprise pour clarifier cette idée.

Ceci dit, l’article 2, alinéa D du dahir du 10/10/1917 susdit reste plus précis que l’article515 du CPC dans la mesure où il accorde la compétence de représenter le domaineforestier au Ministre de l’Agriculture que l’Etat soit demandeur ou défendeur .

Ainsi, les actions relatives au domaine forestier, tel qu’il est définit par l’article 1er du dahirdu 10/10/1917, doivent être intentées au nom ou à l’encontre du Ministre de l’Agricultureen tant que représentant de l’Etat, qu’il s’agisse d’actions possessoires ou d’instancesportant sur les contrats conclus au sujet des produits forestiers.

Le périmètre des compétences du ministre de l’agriculture ne se limite pas à lareprésentation en justice du domaine forestier, il s’étend à l’ensemble des démarches




administratives liées à la délimitation dudit domaine et à immatriculation des propriétésforestières conformément à la procédure définie par le dahir du 03/01/1916.

Le Dahir du 10 octobre 1917 relatif à la conservation et l’exploitation des forêts a attribuéau ministre de l’Agriculture le rôle de la gestion du patrimoine forestier et sa protectioncontre toute agression en général. En outre, les officiers de l’administration des Eaux etForêts ont la qualité de police judiciaire et peuvent constater les infractions relatives à la

législation forestière en dressant des constats sous forme de Procès verbaux. Bien plus,l’article 57 du même dahir leur accorde le pouvoir d’intenter des actions et de déclencherdes poursuites au nom de l’administration.

A première vue, les officiers des eaux et forêts sembleraient, en exerçant ce pouvoir,empiéter sur les compétences accordées au ministre de l’agriculture dans ce domaine enapplication de l’article 2 de ce dahir. Néanmoins, il n’y a aucune contradiction entre lesdeux textes. En effet, si l’article 2 a accordé au ministre de l’agriculture la compétence dereprésentation du domaine forestier devant la justice, l’article 57 n’octroie pas cetteprérogative aux officiers, il leur a accordé juste le droit de mettre en mouvement l’actionpublique et de déclencher les poursuites, au même titre que les officiers de la police

judiciaire. De ce fait, ils ne peuvent pas se substituer au ministre de l’agriculture pour seconstituer partie civile par exemple, même si ces officiers ont été à l’origine dudéclenchement de l’action publique.

Dans la pratique, il n’est pas rare que les officiers des eaux et forêts au niveau régionalinterviennent dans des affaires civiles, croyant que l’article 57 sus-cité leur donne laprérogative de représenter le Domaine Forestier en justice. Or, légalement, ils ne peuvententreprendre aucune procédure dans une instance civile qu’au nom et pour le ministre del’agriculture en sa qualité de représentant de l’Etat.

Ainsi, les oppositions aux réquisitions d’immatriculation introduites par l’Ingénieur des

Eaux et Forêts de même que toutes les actions civiles intentées au nom de celui-ci ou à sonencontre sont déclarées non recevables par le tribunal au motif qu’il n’a pas qualité à esteren la matière. Une instance civile n’est recevable que si et seulement si elle est introduitepar, ou dirigée contre, le ministre de l’agriculture en sa qualité de représentant de l’Etatdans le domaine forestier.

1.2. Le domaine public de l'Etat

Le dahir du 06/8/1915 a accordé la compétence de représenter en justice le DomainePublic55 de l’Etat et d’intervenir dans la procédure d’immatriculation au nom de cedomaine au ministre des travaux publics. Cette disposition a été confirmée par le dahir du

03/04/1917.

La compétence du ministre des travaux publics se limité à la représentation du domainepublic de l’Etat. Celle du domaine public communal est du ressort du président du conseilcommunal.

1.3. Le domaine privé de l’Etat

Le dahir du 06/08/1915 précité, tel que modifié par le dahir du 03/04/1917, a attribué audirecteur des domaines ou son adjoint la charge de la représentation du domaine privé del’Etat dans les procédures d’immatriculation et devant les tribunaux.


55 En application du dahir du 1er juillet 1914, font partie du Domaine Public les plages, les ports, les minarets,les puits, les lacs, les barrages, les chemins de fer, etc.



Ceci dit, il n’est pas facile de se prononcer sur la question. Seule une analyse approfondiepourrait amener à trancher sur cette problématique.

En effet, bien qu’il n’existe pas de disposition légale expresse en faveur de la solution ci-dessus, il existe, dans le droit, un principe selon lequel toute personne ayant jouissanced’un droit a la possibilité de protéger celui-ci et d’intenter toute action tendant à garantir la

continuité de jouissance dudit droit. En application de ce principe, le ministre qui bénéficiede logements mis à sa disposition par l’Etat pour assurer le bon fonctionnement de sesservices devrait avoir le droit d’user de toutes les voies légales en mesure de lui permettrede continuer à bénéficier des immeubles mis à sa disposition.

1.4. Les Habouss

Le dahir du 13/07/1913 régissant les attributions du Service Central des Habouss aattribué la charge de représenter en justice ce domaine à la Direction Centrale des Habous,devenue aujourd’hui Ministère des Habouss et des Affaires Islamiques (MHAI). Celui-cireprésente également les habouss familiaux, en vertu du dahir du 13/01/1918 portant

organisation de ces derniers.

2. Cas des autres matières

2.1. En matière des accidents de circulation

Les affaires relatives à ce domaine sont très nombreuses, vu le grand nombre de véhiculesutilisés par l’administration. En application de l’article 13 bis du dahir du 12/6/1963 relatif au transport routier, c’est le directeur de l’Office National des Transports qui représentel’Etat en justice dans ce type d’affaires.

Cependant, malgré le fait que son directeur représente l’Etat en justice en matière desaccidents de la circulation, cet office ne peut être considéré comme le civilementresponsable car les véhicules concernés restent propriété de l’Etat et non de l’Office. Cetteconfusion apparaît dans certains jugements qui substituent l’office à l’administrationcivilement responsable. Bien plus, certains jugements ont considéré l’ONT comme unecompagnie d’assurance et ont ordonné sa subrogation dans le paiement des dommages àl’administration civilement responsable.

2.2. En matière fiscale

Conformément à l’article 515, dernier alinéa, du CPC, tel qu’il a été complété par la loi 48-0156, la direction des Impôts en la personne de son Directeur représente l’Etat devant lajustice pour ce qui est du contentieux fiscal relevant de sa compétence.

2.3. En matière de recouvrement des impôts

L’article 515 du CPC a attribué au Trésorier Général du Royaume la compétence dereprésenter l’Etat en justice dans ce genre d’affaires. Il faut cependant distinguer entre lesrecours relatifs au recouvrement et ceux relatifs à l’assiette de l’impôt pour lesquels leDirecteur Général des Impôts représente l’Etat étant donné que c’est sa direction quis’occupe de la détermination de l’assiette.


56 Promulguée par le dahir 1-02-12 du 29 janvier 2001, BO du 21 février 2002.



Tels sont le principe de représentation légale de l’Etat en justice et les dérogations y afférentes. Pour ce qui est des autres personnes morales de droit public, leur représentantdiffère selon la nature de l’administration en question. Ainsi, l’action est dirigée,conformément à l’article 515 du CPC, contre :

le Gouverneur lorsqu’il s’agit d’une préfecture ou d’une province ; le président du conseil communal lorsqu’il s’agit d’une commune ;

les établissements publics en la personne de leur représentant légal.

Le demandeur est tenu, en vertu des dispositions de la charte communale, de présenter unedemande au Ministre de l’Intérieur avant d’exercer un recours contre une collectivité. Lerecours ne peut être exercé que deux mois à partir de la date de la réception de la demandepar le Ministre de l’intérieur. Cependant, cette autorisation préalable n’est pas obligatoirepour les recours en annulations contre les décisions administratives des collectivités localeset pour les recours relatifs aux accidents de circulation dans lesquels une commune estcivilement responsable.

Ceci dit, il ne suffit pas au demandeur de respecter les dispositions de l’article 515 du CPC

en tenant compte des exceptions évoquées ci-dessus pour que son recours soit recevable.En effet, il faudra, en plus, tenir compte des dispositions de l’article 514 du CPC, quireprend les dispositions de l’article 1er du dahir du 2 mars 1953 fixant les attributions del’Agent Judiciaire du Royaume, et qui prescrit l’appel en cause de ce dernier lorsque l’actiontend à déclarer débiteur une personne morale de droit public dans une matière n’ayant pasun caractère fiscal ou domanial.

C. Nécessité d’appeler en cause l’Agent Judiciaire du Royaume

Le premier article du dahir du 2 mars 1953, dernier alinéa, dispose que « chaque fois quel’action engagée devant les tribunaux a pour objet de faire déclarer débiteur l’Etat, l’une de

ses administrations, un office ou un établissement public de l’Etat, dans une matièreétrangère à l’impôt et au domaine, l’Agent Judiciaire doit être appelé en cause à peined’irrecevabilité de la requête ». La même prescription a été reprise par l’article 514 du codede la procédure civile57.

Ces dispositions se caractérisent par ce qui suit :

1. Elles sont obligatoires

Aussi bien dans l’article 1er du dahir du 2 mars 1953 que dans l’article 514 du CPC, lelégislateur a instauré la nécessité d’appeler en cause l’Agent Judiciaire du Royaume danstous les recours pouvant avoir une incidence financière sur le Trésor Public dans lesmatières étrangères aux domaines et aux impôts, sous peine d’irrecevabilité de l’action en l’état.

2. Elles sont d’ordre public

Ces dispositions sont d’ordre public car elles concernent la représentation des personnesmorales devant la justice. La Cour suprême a confirmé cette caractéristique dans son arrêtn° 29 du 4/12/58, motivé comme suit :


57 « Chaque fois que l’action engagée devant les tribunaux a pour objet de faire déclarer débiteur l’État, uneadministration publique, un office ou un établissement public de l’État dans une matière étrangère à l’Impôtet aux domaines, l’Agent judiciaire doit être appelé en cause à peine d’irrecevabilité de la requête »



« Attendu que, en vertu des dispositions de l’article 1er du dahir du 2 mars 1953, l’Agent Judiciaire doit être appelé en cause à peine d’irrecevabilité de la requête ;

Attendu que ces dispositions, qui visent la sauvegarde des intérêts pris en charge par l’Etat, ont un caractère d’ordre public et ne peuvent de ce fait être ignorées par aucune autorité administrative ou

judiciaire ;

Attendu que le fait que le représentant de l’Etat n’ait pas soulevé ce point devant le juge de fond ne dispense pas la Cour de cassation de le faire spontanément et que les articles 549 et 550 du CPP ne peuvent être appliqués dans ce cas ;

De ce fait, et étant donné que l’Agent Judiciaire n’était pas appelé en cause alors que l’instance tend à déclarer débiteur l’Etat, ce dernier est en bon droit de réclamer le rejet de la requête du Sieur Bertin.

Ce manquement ne pouvant être dépassé, il convient d’annuler la procédure poursuivie contre l’Etat aux stade de première instance et d’appel».

3. Elles font de l’Agent Judiciaire un simple appelé en cause :

Le jugement n’est rendu ni en sa faveur ni à son encontre. Cette présence lui permet decontrôler le bon déroulement de la procédure de manière à s’assurer que les intérêts del’Etat sont correctement défendus58.

Cette obligation imposée à toute personne introduisant un recours contre l’administration,conformément à l’article 514 du CPP, permet à l’Agent Judiciaire d’être au courant detoutes les instances courantes et par conséquent de consulter le dossier et disposer desdocuments nécessaires et des pièces de procédure avant même d’être mandatééventuellement par le représentant légal. Si ce dernier n’a pas eu recours aux services del’AJR, celui-ci reste en mesure de :

intervenir à n’importe quel moment au nom de l’administration et sur sa demande ; présenter ses conclusions et propositions, ès qualité, pour soutenir l’administration

concernée ; attirer l’attention de l’administration dans le cas où celle-ci n’aurait pas pris les

mesures nécessaires afin de garantir une défense optimale des intérêts du TrésorPublic.

II. La défense des intérêts de l’Etat en justice et le rôle del’AJR

Il convient de distinguer entre la représentation légale de l’Etat devant la justice et ladéfense des intérêts de ce dernier. Ces deux missions ne sont pas forcément assurées parles mêmes acteurs.

A. La défense de l’Etat devant la justice :

Avant de présenter le cadre juridique régissant la défense judiciaire de l’Etat et précisant lesorganes et personnes à même d’assurer cette fonction (2), il convient de mettre en exerguela différence entre la représentation légale de l’Etat et sa défense judiciaire (1).


58 Arrêt de la Cour Suprême n° 554 du 29 mars 1993, chambre civile, dossier n° 7277/87, publié parREMALD, n° 6, janvier 1994, p. 71.



« Le parquet et l’Etat sont dispensés du ministère d’avocat, qu’ils soient demandeurs ou défendeurs. Les mémoires de l’Etat sont signé dans ce cas par le Ministre concerné ou par un fonctionnaire spécialement mandaté à cet effet».

En outre, l’article 33 du dahir portant loi n° 1-93-162 du 10/09/9360, organisant l’exercicede la profession d’avocat, dispose que:

« L’Etat demandeur ou défendeur est dispensé du ministère d’avocat. Les administrations publiques représentées par un de leurs fonctionnaires habilité à cet effet, peuvent dans tous les cas, suivre elles-mêmes les procédures sans autorisation spéciale ».

Quant au dahir du 2 mars 1953, il affirme dans son article premier que :

« L’Agent Judiciaire, placé sous l'autorité du Ministre des Finances est chargé des attributions suivantes : 1. …; 2. De poursuivre en justice, au lieu et place des chefs d'administration et directeurs compétents et, lorsque ceux-ci l'en chargent, la reconnaissance et la liquidation des créances de l'Etat des offices et établissements publics de l'Etat, étrangères à l'impôt et au domaine ;

3- De représenter en justice, comme défendeur, l'Etat chérifien, les offices et établissements publics de l'Etat au lieu et place des chefs d'administration et directeurs compétents, lorsque ceux-ci l'en chargent ».

En guise de conclusion, on constate, selon les textes ci-dessus, que l’administration a lapossibilité de :

- charger un de ses fonctionnaires pour assurer la tâche de défense ;- mandater un avocat ;- faire appel à l’Agent Judiciaire du Royaume.

Dans la pratique, le Premier Ministre, en sa qualité de représentant légal de l’Etat, transfère

régulièrement à l’Agent Judiciaire toutes les instances dans lesquelles l’Etat est partie, en vue d’assurer la défense des intérêts de celui-ci devant la justice.

L’obligation d’appeler en cause l’Agent Judiciaire et la compétence qui lui est accordée parle législateur à assurer la défense de l’administration font de lui l’acteur le mieux placé pourprendre les initiatives et les mesures nécessaires en vue de garantir une meilleure défensedes intérêts de l’Etat, d’où sa qualification par la doctrine en tant que « défenseur desdeniers publics ». Ceci explique également son attachement au Ministère des Finances.

La complexité de la question de représentation légale de l’Etat devant la justice ainsi quel’importance accordée au respect des dispositions y afférentes peut sembler pour certain

comme un excès de formalisme juridique. En effet, le fait que le législateur les érige enrègle d’ordre public signifie que le juge peut évoquer spontanément toute défaillance à cesdispositions (sans que les parties en fasse la demande) et ce à n’importe quel stade de laprocédure (première instance, appel ou cassation), ce qui remet à zéro l’affaire.

Néanmoins, force est de constater que l’importance accordée à ces règles se justifie par desconsidérations pratiques qui vont dans l’intérêt du demandeur avant tout. Ainsi, au lieu denégliger ces règles de forme et de se retrouver enfin de parcours avec un jugementinexécutable, le législateur préfère instaurer des mécanismes permettant de soulever etrégler le problème à tout stade, avant l’intervention du jugement définitif.


60 BO du 20/07/94.



En effet, l’exécution des jugements contre l’Etat se fait selon une procédure administrativebien déterminée, dictée par des règles de comptabilité publique assez rigoureuses. Cesrègles veulent que le jugement soit émis contre la personne morale de droit publique quiest réellement concernée, ce qui suppose la position de l’Etat est correctement défendue etque le jugement est prononcé après que les moyens de défense de l’Etat sont valablementexposés et que le juge les a entendus.

Malgré toute ces précautions, il n’est pas rare que des jugements soient prononcés contredes entités publiques non concernées, d’où d’énormes difficultés d’exécuter des décisionsde justice ayant acquis, pourtant, la force de la chose jugée. A titre d’exemple il arrive quel’AJR soit condamnée à la place de l’administration concernée par le litige ; or, l’AJR n’estqu’un simple avocat. De même, il arrive que l’Office Nationale des Transports soitcondamné en tant que responsable civile ou assureur à la place de l’administrationpropriétaire du véhicule responsable de l’accident et/ou de son assureur.

Cet état de faits pose en réalité la question cruciale du degré de coordination de l’activité dedéfense des intérêts de l’Etat en justice. Une coordination et une défense optimalenécessiterait l’existence d’un interlocuteur unique et présent, chargé de coordonner entre

les différents organes, ce qui nécessiterait l’élargissement du périmètre des responsabilitésde l’AJR en vue de faire de cette institution l’unique avocat de l’Etat, à l’instar de ce qui sefait sous d’autres cieux (Espagne, Egypte, Italie, etc.).

B. Le rôle et les fonctions de l’AJR

Dans cette partie, nous présenterons notre milieu d’intervention (l’organisation cible) afinde saisir les spécificités du contexte dans lequel serait développé le système de contrôle degestion préconisé.

L’AJR intervient sous l’une ou l’autre des deux modalités suivantes :

1- comme représentant d’une personne morale de droit public;2- es-qualité lorsqu’il est appelé en cause.

Dans le premier cas, l’Agent Judiciaire représente en justice l’Etat, les offices,établissements et entreprises publiques, lorsque les ministres et les chefs d’administrationsl’en chargent. Cette intervention concerne des instances, civiles et administratives, assezdiverses, allant des demandes d’augmentation des prix de location d’immeubles loués parl’administration jusqu’aux recours en annulation pour excès de pouvoir formulés contreles décisions administratives, en passant par le contentieux relatif aux marchés publics et àla responsabilité de la puissance publique.

Dans le 2ème cas, l’Agent Judiciaire intervient comme partie à l’instance, appelé en cause,devant les tribunaux ordinaires et spécialisés, dans les instances visant à déclarer débiteurune personne morale de droit public. Rappelons que cet appel est obligatoire lorsquel’instance tend à déclarer débiteur l’Etat ou un de ses démembrements, dans une matièreétrangère à l’impôt et au domaine.

Dans ce qui suit, nous passerons en revue le cadre juridique régissant la mission et lesattributions de l’AJR (1), ainsi que son organisation et ses ressources (2). Un diagnosticapprofondi des missions, de la structure, du fonctionnement et de l’environnement del’institution sera présenté dans un le chapitre 2.

1. Mission et attributions




Maintenant que les questions de représentation légale et de défense des personnes moralesen justice sont élucidées, il sera possible d’aborder le cadre juridique régissant l’activité del’AJR avec plus de clarté.

Globalement, la mission de l’AJR consiste à veiller à ce que les intérêts de l’Etat et sesdémembrements soient valablement représentés et défendus en justice.

Instituée depuis 1928, l'agence judiciaire du Royaume a été réorganisée pour la dernièrefois par le Dahir du 2/3/1953 (B.O n° 2109 du 27/03/1953 p. 444 ) qui place l'Agent Judiciaire sous l'autorité du Ministre des Finances et lui confère comme attributionprincipale de représenter en justice l'Etat, les offices et les établissements publics aux lieuet place des chefs d'administration et directeurs compétents, lorsque ceux-ci l'en chargent.

Pour lui permettre d'être au courant de toutes les actions ayant pour objet de déclarerdébiteur l'Etat, ses Administrations, ses Offices et Etablissements Publics, et être à mêmed'assurer la défense de ces personnes morales de droit public, le législateur a prescrit sonappel en cause, sous peine d'irrecevabilité de la requête, dans l'article 1er - dernier alinéa -du dahir du 2/3/1953. La même prescription a été reprise par l'article 514 du code de

procédure civile.

Chaque fois que des poursuites sont engagées contre un magistrat, un fonctionnaire publicou contre un agent ou préposé de l'autorité ou de la force publique, le Ministère public, leparquet ou le tribunal sont tenus d’en informer l'Agent Judiciaire du Royaume, enapplication des articles 3, 37, 95 et 351 du code de procédure pénale. Toute condamnationde ces personnes pour des faits ayant un rapport avec leurs fonctions confère à la partiecivile le droit de réclamer la condamnation de l'Etat au dédommagement, d'où l'intérêtd'assurer leur défense devant le juge répressif.

Le civilement responsable de l'infirmité ou du décès occasionnés à un fonctionnaire civil

ou militaire est tenu, en vertu des lois instituant les régimes de pensions civiles et militaires,d'aviser l'AJR de l'action intentée à son encontre par la victime ou ses ayants droit. L'Etatétant subrogé de plein droit à la victime ou à ses ayants droit dans leur action contre lecivilement responsable pour le remboursement des prestations versées, c'est l'AJR qui secharge de présenter la réclamation de l'Etat à ce sujet.

Ainsi l'application des dispositions législatives évoquées ci-dessus permet à l'AJR d'êtreprésente dans toutes les procédures civiles ou pénales dont l'issue pourrait avoir unerépercussion financière sur le budget de l'Etat. De ce fait, l’étendue de l’intervention del’AJR couvre l’ensemble des tribunaux du Royaume (plus de 110 tribunaux).

1.1. Les activités à caractère judiciaire :

Pour se rendre compte de la diversité des contentieux pris en charge par l’AJR, il y a lieu depasser en revue les catégories les plus courantes des litiges dans lesquels elle intervient Eneffet, l'intervention de l'AJR soit comme demandeur, soit comme défendeur touche enpratique tous les domaines d'activité des administrations publiques, notamment :

Les recours en annulation pour excès de pouvoir formulés contre les décisionsadministratives devant les tribunaux administratifs et la Cour Suprême.

La responsabilité de la puissance publique basée sur les articles 79, 80 et 85 bis du

DOC, … dans tous les domaines (médical, accidents causés par les véhicules de l'Etatnon assurés, accidents scolaires, défaut d'entretien d'ouvrages publics, maintien del'ordre, réquisitions, voie de fait, etc.).




La responsabilité contractuelle des personnes morales de droit public (litiges afférentsaux contrats administratifs et non administratifs, notamment les marchés publics, lescontrats de loyer, les litiges à caractère social, les litiges naissant de l’application destextes relatifs aux pensions, capital-décès, indemnités, etc.).

Les actions intentées par l'AJR au nom des administrations pour revendication d'undroit (recours contre le tiers responsable, évacuation de logements administratifs,application de la loi sur la propriété artistique, constitution de partie civile, etc.).

Le traitement des avis de poursuite, la présentation de plaintes et la défense desfonctionnaires.

Etc.

1.2. Les activités à caractère extrajudiciaire :

Aux attributions à caractère judiciaire assurées par l’AJR s'ajoutent d'autres tâchesextrajudiciaires. Il s’agit essentiellement des activités suivantes :

9 Le règlement amiable de certains litiges opposant l’Etat à des tiers : les transactionssont assurées dans le cadre du Comité de Contentieux, institué par l’article 4 du dahirdu 02 mars 1953 .

9 La récupération des débours de l’Etat occasionnés par les accidents dont sont victimesles fonctionnaires de l’Etat et dont la responsabilité incombe à des tiers, auprès descompagnies d’assurances qui couvrent ces derniers. Cette mission est assurée par leservice des procédures amiables. En cas d’échec de la tentative de règlement amiable,ce service met en action la procédure judiciaire ou celle de recouvrement forcé de ladette conformément aux règles de la comptabilité publique.

9 Le conseil juridique : de par l’expérience et le savoir-faire développés par l’institution,

différentes administrations la saisissent pour demander conseil quant à la position àadopter face à un problème juridique donné, ou pour connaître la position du droit surtel ou tel autre point. La prestation est fournie oralement ou formalisée par écrit selonla complexité et l’urgence de la requête.

9 Les études juridiques : l’AJR prépare régulièrement des études portant sur desquestions juridiques pour ses propres besoins ou sur demande de ses clients.

Ces études sont utilisées notamment à titre de support pour les interventionsaccomplies par l’institution dans le cadre des activités de prévention du risquejuridique et des actions de formation organisées au profit de ses propres cadreset de ses partenaires.

9 La prévention du risque juridique : pour partager son expertise avec ses clients, l’AJR contribue à l’animation de séminaires et de journées d’étude organisées par ceux-ci.

Par ailleurs, elle reçoit au sein de ses services des stagiaires de différentesadministrations pour perfectionnement dans une matière juridique donnée.

9 L’étude des projets textes juridiques qui lui sont soumis pour avis.




2. L’organisation et les ressources61

2.1. L’organisation de l’AJR

L’AJR est organisée en trois divisions en plus de deux services directement rattachés àl’Agent Judiciaire du Royaume comme le montre l’organigramme de la page suivante.

2.2. Les ressources humaines

9 L’AJR compte 143 personnes dont 60 % de cadres ayant au moins un niveau d’étudede bac+4

9 76 % des cadres sont des juristes de formation, 11% des informatistes et 6% desinformaticiens.

9 Sur les 90 cadres de l’AJR, 45 ont un diplôme de troisième cycle (DES, DESS, DEA,DESA, Maîtrise) ou un Doctorat, soit 50%.

9 Le personnel de l’AJR se caractérise par sa jeunesse : plus de 75% du staff ont moinsde 45 ans.

Nous reviendrons plus en détail sur le diagnostic de l’institution dans le chapitre II.

Section 3. La maîtrise des coûts, levier de performance dans lesecteur public

L’expérience de la nouvelle gestion budgétaire axée sur les résultats, introduite de notrepays en guise de réforme administrative pour aller vers une culture de performance,accorde à l’instar du modèle français dont elle a été inspirée, une place de choix àl’explicitation des politiques publiques et leur déclinaison en objectifs et indicateurs62.

61 Statistiques et données au 30 janvier 2008, tirées du site Intranet et du Rapport d'activité de l'institution.


62 Voir supra Section 1, partie II.B.2.



Bien que cette approche a des mérites certains, elle n’en demeure pas moins qu’ellecomporte le risque de laisser dans l’ombre des éléments de modernisation importants sanslesquels la culture de la performance peine à se développer dans les administrations.

L’analyse des coûts figue parmi ces éléments. Aussi, est-il judicieux de faire un tourd’horizon en vue d’examiner, à titre de repérage, l’expérience de certains pays de l’OCDEen matière d’utilisation de l’analyse des coûts comme l’un des leviers fondamentaux du

management par la performance dans l’administration. Il s’agit de l’Australie, du Canada,des États-Unis, de l’Italie, du Royaume-Uni et des Pays-Bas63.

Dans ce sens nous allons présenter dans un premier point, à travers les expériences de cespays, le large éventail d’utilisation de l’analyse des coûts (I) avant de fournir, dans ladeuxième partie de cette section, un panorama assez précis des méthodes d’analyse descoûts utilisées.

I. L’utilisation de l’analyse des coûts : l’expérience de certains pays

De prime à bord, il convient de noter que tous les pays examinés dans le cadre de cerepérage ont entrepris des réformes de la gestion publique incluant un volet budgétaire. Lepoint commun est le recours organisé, voire systématisé, à l’analyse des coûts au sein desentités publiques. Quelle que soit la variété des méthodes ou des périmètres d’utilisation,un lien est systématiquement établi entre coût et résultat de la prestation. Il s’agitd’organiser ou de rationaliser les choix possibles, les décisions ou les comptes-rendus del’action publique. Replacée dans cette perspective plus générale, l’analyse des coûts s’avèreun outil pivot de la culture de la performance.

De ce fait, dans tous les pays étudiés, l’utilisation de l’analyse des coûts correspond à unmoment important de la gestion par la performance, soit en amont des réformes soitcomme accélérateur de celles-ci :

9 en amont des vagues de modernisation lorsque la question de la réduction du déficitpublic était centrale. ;

9 en relance d’une nouvelle vague de réforme : création d’agences ou diffusion de laculture de performance au sein des directions des ministères à travers la réflexioncoût/efficacité.

L’analyse des coûts est partout conçue et mise en oeuvre comme étant au service de lagestion par la performance car elle procède plus d’une volonté de valoriser les ressourcesque de planifier les dépenses. Elle contribue, de ce fait, à la rationalisation de la gestiondans le but d’obtenir des résultats.

A. L’analyse des coûts : élément de réforme et base d’allocationdes ressources budgétaires

A travers l’expérience des pays étudiés, il y a lieu de remarquer que :

9 certains utilisent l’analyse des coûts pour organiser l’allocation des ressources dans lecadre du budget ;


63 Les données de cette partie sont issues d’une étude intitulée « la performance à tous les coûts » , réalisée parFrançoise WAINTROP, Céline CHOL, Brigitte COUÉ, Olivier GIRARDIN et Michel MARÉCHAL del’Institut de la gestion publique et du développement économique en mars 2005.



9 d’autres s’en servent pour organiser la relation entre les agences et les ministères detutelle ;

9 d’autres enfin utilisent l’analyse des coûts pour servir d’instrument de pilotage interneet d’aide à la décision.

1. L’analyse des coûts : un élément des réformes

S’il y a un point commun entre les expériences des pays que nous avons étudiés, c’est biencette volonté d’intégrer dans la prise de décision publique l’élément « coût » commeinstrument de la gestion publique

Déclencheur ou accompagnateur des réformes, le coût des prestations ou des politiquespubliques s’analyse au regard des résultats. «Si je change mon mode de prestation, si jeréglemente tel secteur de telle façon, si je mène telle stratégie en matière de politique quel

va en être le coût au vu des avantages attendus ?». C’est donc un élément central de la prisede décision et un levier de la diffusion de la culture de la performance.

Mais, comment les pays ayant adopté ce mode opératoire ont-ils procédé ?

1.1. Cas du Canada et des Etats-Unis

Préalablement aux réformes profondes prévues et à la mise en place de la gestion par laperformance, en 1984 puis en 1994 au Canada et en 193 aux États-Unis 64, lesgouvernements fédéraux, se sont lancés dans un audit complet de leurs politiquespubliques et une remise à plat des programmes gouvernementaux. Ces chantiers étaientjustifiés par la contrainte budgétaire très forte au Canada, la nécessité de réduire les déficitspublics, et par la défiance des citoyens vis-à-vis de l’administration fédérale aux USA65.

L’analyse des coûts est conçue comme un outil, au sein des administrations permettantd’appuyer le processus, de préparer et d’éclairer les réorientations voire les suppressions dedépenses et d’organisations dans le cadre d’une gestion désormais orientée vers lesrésultats. Le premier guide national d’analyse des coûts paraît en 1989 au Canada (révisé en1994) et puis en 1995 aux États-Unis66. L’analyse des coûts vient donc ici comme un pointd’appui pour des réformes globales.

1.2. Cas de l’Italie

La transformation du statut des agents publics de fonctionnaires en salariés de droit privé adéclenché la réforme de la gestion publique dans ce pays en 199367. Cette réforme a eupour base une séparation très marquée du politique et de l’administratif, et la création d’unencadrement supérieur de qualité, géré de manière interministérielle. C’est par la suite etpour accélérer la modernisation de la gestion publique qu’en 1997 est adoptée la réformebudgétaire. Celle-ci a permis la suppression des 6000 chapitres budgétaires précédents et lacréation de l’obligation d’accompagner cet exercice d’un « budget économique » basé sur lecalcul des coûts des structures et des politiques publiques.

64 Lors du 1er mandat de B. Clinton.65 Une étude réalisée en 1993 a révélé que seuls 21 % des Américains faisaient confiance au gouvernementfédéral, soit le taux le plus faible depuis 40 ans. Un vaste effort d'amélioration de l'État fédéral a dès lors étéentrepris, sous l'impulsion du Vice-Président Al Gore et d'un groupe d'action intergouvernemental ( National

Performance Review ). L'initiative prit à partir de 1998 le nom de National Partnership for Reinventing Government .66 Managerial Cost Accounting Concepts and Standards for the Federal Government , juillet 1995.


67 Échappe à cette transformation les secteurs très régaliens comme la diplomatie, l’armée, la police, lamagistrature et l’université (Professeurs).



En contrepartie de l’autonomie dont bénéficient les agences qui se traduit par dessouplesses de gestion administrative et financière, les ministères de tutelle exercent uncontrôle sur les missions, les services et les prestations fournis par les agences. Ce contrôle

va jusqu’à leur imposer d’adopter, pour tarifier leurs services, un modèle de prix de revient.On comprend alors pourquoi l’analyse des coûts est centrale dans ce processus. Il n’y aurait probablement pas eu création d’agences sans le déploiement et la généralisation de

l’analyse des coûts, cette dernière étant fondamentale dans la relation qu’entretiennent lesagences et leur ministère de tutelle.

1.4. Cas de l’Australie

L’analyse des coûts fait partie d’un ensemble plus vaste de réformes qui a connu un coupd’accélérateur durant la deuxième moitié des années 90. Les grandes étapes de ce processussont :

9 l’introduction de la comptabilité d’exercice ;9 le développement du benchmarking vis-à-vis des États du Commonwealth ;

9 l’impulsion forte donnée à l’intégration de la gestion financière, dont l’analyse descoûts, dans le pilotage stratégique des organisations ;

9 la réforme de la fonction publique ;9 et la construction du budget fédéral centré sur les résultats.

1.5. Cas du Royaume-Uni

Au Royaume-Uni, l’analyse de coût a accompagné les réformes mises en œuvre dans lemilieu des années 1990. En effet, l’analyse de coût a contribué à la mise en place d’unepolitique centrée sur la performance, avec l’introduction des PSA, Public Service

Agreement (accord de service public). De même, on retrouve cette analyse dans la

politique de « value for money » (gains de productivité). Enfin, elle a permisd’accompagner le passage d’une comptabilisation de caisse à un système decomptabilisation et de budgétisation de ressources.

2. L’analyse des coûts en tant que base d’arbitrages budgétaires

Dans certains pays, l’analyse de coût est devenue l’outil central de la gestion publique. Elleconstitue la base du système d’allocation des budgets en Australie et au Royaume Uni etelle structure les relations des agences néerlandaises avec leurs ministères de tutelle. Lalogique se retourne : c’est le calcul du coût de la prestation qui va définir l’allocation aprèsnégociation sur la quantité et la qualité des prestations attendues.

2.1. Cas de l’Australie

C’est au titre de l’exercice 1999-2000 que l’Australie a mis en place un budget fédéral endroits constatés. Le Parlement australien demandait, depuis longtemps, de disposer de plusd’information sur les coûts et la performance des administrations et il a donc fortementincité les institutions publiques à passer en comptabilité et en budgétisation d’exercice..

Quatre ans après l’introduction de la comptabilisation d’exercice (utilisée depuis 1995),l’Australie a expérimenté un budget fondé sur les mêmes bases. Depuis, tous lesdocuments sont structurés autour des résultats attendus des politiques publiques et desproduits (biens et services fournis par les agences ou les ministères pour atteindre lerésultat fixé).




Les crédits sont ouverts par le Parlement en fonction des résultats visés. Le prix, laquantité et la qualité des produits sont décrits dans les projets de budget des ministères. Lemontant des fonds alloués représente le prix total que le gouvernement entend payer pourobtenir un résultat. Il se comporte donc comme s’il achetait les biens et services auxministères et aux agences.

Le ministère des Finances et de l’administration s’est fixé trois grands résultats parmilesquels «des finances de l’État viables». Ce résultat est assorti de plusieurs sériesd’indicateurs, en l’occurrence :

Des indicateurs d’obtention du résultat :

9 dégager des excédents budgétaires tant que les perspectives budgétaires restentbonnes et ne pas augmenter la charge fiscale ;

9 améliorer la situation de l’actif net sur le moyen et long terme.

Des indicateurs de la contribution des produits au résultat : trois produits contribuent à

la réalisation de ce résultat et chaque produit étant assorti d’indicateur de qualité et dequantité :

9 fournir des éléments d’information sur la situation financière et les questions decapital à l’intention de l’ensemble du gouvernement ;

9 donner des avis sur les produits et les résultats ;9 assurer la coordination du budget.

En coopération avec les différents ministères et agences, le ministère des finances et del’administration a engagé un programme d’évaluation concernant, à terme, l’ensemble desadministrations. Ces évaluations donnent lieu à des accords portant sur le prix, la qualité et

la quantité de produits à fournir. Ces accords de prix conditionnent les dotationsbudgétaires. S’il n’y a pas encore d’accord de prix, les ministères élaborent des propositionsà partir des informations comptables sur le coût des produits contenues dans le systèmed’information (l’Accrual Information Management System). Le ministère des finances et del’administration donne, après examen de la performance des administrations, un avis sur leprix des produits avant l’arbitrage de l’« Expenditure Review Committee » 71.

Dans cette démarche, le gouvernement se trouve en situation comparable à celle d’uneentreprise, puisqu’il est censé acheter des biens et services produits par les ministères ou lesagences. Les avantages escomptés sont de plusieurs ordres :

l’affichage dans le budget, des résultats, des produits et l’information financière donnéesur cette base en droits constatés assurent une meilleure visibilité des activités, desdépenses et des réalisations du gouvernement en prenant en compte l’ensemble descharges, notamment les provisions pour les retraites des agents publics ;

l’achat de biens et services et la mise en concurrence qui en découlent doivent inciterles administrations à être plus réactives aux demandes du gouvernement, à êtreattentives à la qualité et aux prix des produits qu’elles fournissent et à gérer leurperformance de manière active.


71 Le Comité d’examen des dépenses est composé du Premier ministre et des principaux ministres duCabinet.



Les agences et les ministères doivent chiffrer le coût de leurs produits dans leur rapportannuel qui reprend la même structure que le budget : résultat, produits, indicateurs. Mais ledétail ne figure pas dans les documents publics.

2.2. Cas du Royaume-Uni

Le Royaume-Uni a mis en place, en 2002, une comptabilité et une budgétisation par

ressources. Mais, les administrations britanniques disposaient, depuis novembre 1992, d’unguide spécifique d’analyse des coûts, intitulé le «costing guide ». Ce document avait pourobjectif de les sensibiliser à l’analyse de coûts et décrivait les principes généraux devantprévaloir à leur calcul par chaque service. Ce guide a été retiré des documents officiels enavril 2001 avec le passage à une comptabilité d’exercice et un budget en droits constatés.

La transition entre un système de caisse et celui de droits constatés a été relativementlongue. En effet, bien que la décision du gouvernement remonte à juillet 1995 (publicationdu livre blanc), sa mise en œuvre effective n’est intervenue qu’à la fin de l’exercice fiscal2001-2002. Dorénavant, le système en vigueur au Royaume-Uni est fondé sur unecomptabilité et une budgétisation effectuée sur la base des ressources. La budgétisation de

ressources est basée sur le calcul des coûts des différentes politiques publiques.

Le Royaume-Uni a adopté une méthode unique d’analyse de coûts pour l’ensemble desorganisations administratives (ministères et agences). Elle repose sur la distinction de 3types de coûts :

les coûts en personnel ; les autres coûts administratifs (loyer, chauffage, informatique) ; et les coûts de programmes (dépenses quand on fait appel à une autre structure pour la

délivrance du service).

La somme de ces coûts représente le coût total opératoire pour chaque politique publique.

L’analyse des coûts est un élément de négociation de l’allocation des ressources à la hausseou à la baisse d’une année sur l’autre. A titre d’illustration, une augmentation des coûts enpersonnel de l’année N-1 à l’année N, parviendra nécessairement soit d’une mise à niveaudes rémunérations, soit de l’embauche de personnel pour répondre à une demandesupplémentaire de services soit de la substitution d’un personnel qualifié à du personnelpeu qualifié pour améliorer la qualité des services rendus à l’usager. En tout état de cause,cette augmentation devra être cohérente avec les objectifs et les résultats de la structure.

B. L’analyse des coûts : support de déconcentration et outil de pilotage interne et d’aide à la décision

1. L’analyse des coûts : outil de dialogue entre services centraux etdéconcentrés

Aux Pays-Bas, n’ont le statut d’agence que les services dont on a déterminé avec précisionles missions, les objectifs, les produits ou prestations qu’ils doivent fournir, qui ont adoptéun modèle de prix de revient et qui calculent donc leurs coûts.

Le modèle de prix de revient est au centre de la relation entre l’agence et son ministère de

tutelle. L’agence doit conclure un accord (un contrat) avec son ministère de tutelle ou sonclient précisant la quantité, la qualité ainsi que le prix de ses produits ou services. L’agence




est rémunérée sur cette base. C’est-à-dire qu’elle ne perçoit plus de son ministère de tutelle,de budget fixe.

Il s’ensuit que les montants qui lui sont alloués dépendent de ses résultats en termes dequalité et de quantité des prestations fournies. Ce modèle de prix de revient lie les serviceset produits aux dépenses imputées. Cela signifie qu’il donne à l’agence des indications surses possibilités et ses marges de manœuvre pour se maintenir dans des conditions correctes

de coût/efficacité.

L’Agence a donc tout intérêt à piloter et à gérer ses coûts pour au moins couvrir ses frais voire améliorer le ratio qualité/quantité afin de dégager des surplus. Elle y est d’ailleursfortement incitée puisque, en cas de surplus, elle a la possibilité de le déposer dans uncompte rémunéré auprès du ministère des finances, compte rémunéré au taux du marché.

2. L’analyse des coûts : instrument de pilotage interne et d’aide à ladécision

L’analyse de coût sert d’aide à la prise de décision qu’il s’agisse du choix des prestations, de

l’organisation des temps de l’action publique ou de la mise en œuvre des politiquespubliques.

L’analyse de coût est centrale dans le dialogue de gestion et l’aide à la décision que ce soit :

en amont des décisions en matière réglementaire : est-ce qu’il est nécessaire deproduire une loi sur telle question, quel type d’incitation, quelle type de politiquepublique doit-t-on adopter (raisonnement en terme de coût/avantage) ;

au moment de la mise en œuvre pour décider de l’affectation des finances et dumode de pilotage des décisions.

2.1. Les analyses coûts/avantages (Pays-Bas et États-Unis)

Aux Pays-Bas, les analyses coûts/avantages sont pratiquées, depuis le début des années 70,pour les grands projets d’infrastructures et les politiques publiques à mettre en œuvre. Ellessont rendues obligatoire depuis la réforme budgétaire de 199972. Elles servent à arbitrerdans le choix des politiques publiques à mettre en œuvre. Une base de données spécifique,« aperçu des évaluations de l’État » est accessible à l’ensemble des ministères dépensiersainsi qu’à la Cour des comptes, chargée d’évaluer les dépenses publiques.

Aux États-Unis, les analyses coûts/avantages existent dans le cadre de l’évaluation de laréglementation et de la législation mais également pour examiner les programmes fédéraux.Elles permettent d’aider les décideurs à mieux évaluer l’impact des politiques publiques oude la réglementation et à privilégier celles dont les bénéfices (financiers ou sociaux) sontsupérieurs aux coûts qu’elles engendrent.

En effet, s’agissant du cas de la réglementation, les États-Unis sont confrontés à uneexplosion de la législation fédérale. Elles n’ont pas forcément d’impact sur les financespubliques, mais il est intéressant, à travers ces analyses, d’en évaluer le coût réel pour lescitoyens consommateurs et les entreprises.

Toutes les présidences depuis Reagan jusqu’à Bush ont ainsi mis en place des agencesspécialement chargées d’évaluer l’impact de la réglementation. Ces analyses sont


72 Projet Van Beleidsbegroting tot beleidsverantwoording –VBTB.



contrebalancées par des études réalisées par l’OMB (direction du budget) et le Congrès(Government Accountability Office).

2.2. Le choix dans la mise en œuvre des politiques publiques

Au Canada, les analyses coûts/avantages servent à évaluer diverses alternatives etpréparent la décision en matière de mise en œuvre afin de :

savoir si l’on lance ou non un programme, quel périmètre et quelle ampleurdoit/peut-il recouvrir ?

décider de faire ou de faire-faire ; décider s’il y a lieu d'acquérir ou non un bien et définir le type de bien à acquérir; etc.

Elles servent également à évaluer et objectiver les risques. A titre d’exmple, on peutprendre le cas des rondes dans les prisons. Par rapport à une enveloppe budgétaire donnée,on évalue le coût des différentes activités d’une nouvelle prison. La question à un momentdonné, se traduit pour le manager par l’arbitrage financier entre :

faire 3 rondes (maximiser le principe de sécurité) ; ou n’en faire que 2 et affecter la dépense à un autre poste.

Dans cet exemple, le calcul des coûts s’intègre au processus plus général d’évaluation duchoix entre telle ou telle décision.

Aux Pays-Bas, elles servent à arbitrer les décisions de dépenses. Il s’agit là moins de déciderde déléguer ou non la mise en œuvre d’une politique, d’un service que d’arbitrer, pour êtreen mesure de prévoir les dépenses sur le court ou le moyen terme. Ce cas peut être illustréà travers l’exemple des routes. L’analyse des coûts va permettre d’intégrer, dans le choix

qui sera fait, les coûts de tel ou tel revêtement au moment de la construction ainsi que ceuxde l’entretien.

2.3. Responsabilisation du dirigeant

Si l’analyse de coût sert à évaluer les risques et à aider à la décision, encore faut-il que ledirigeant soit responsabilisé sur ses résultats et plus généralement sur le pilotage de sonentité. En Italie, depuis 1993, les fonctions du dirigeant sont centrales dans le système demodernisation. Il est donc tenu « d’adopter les mesures qui permettent de calculer les coûtset rendements de l’activité administrative et de gestion ».

Le système d’analyse des coûts est basé sur le triptyque : coût par nature, coût pardestination et responsabilité de gestion (cf. infra modalités de calcul (II.A)).

II. Les méthodes de calcul des coûts et les modalités de miseen oeuvre

Si la question du coût est importante, elle ne doit pas focaliser toute l’attention car ce quiprime c’est tout de même l’atteinte de résultats au regard des objectifs de politiquespubliques ou de qualité d’une prestation. Il faut certes être efficient, mais il ne faut paschoisir des outils de calcul trop compliqués qui se transformeraient en « usine à gaz ».

En d’autres termes, il faut lier, en permanence, l’analyse des coûts au système de gestion dela performance. Cela ne sert à rien de mettre en place un système sophistiqué, s’il n’est pas




utilisé, d’où l’intérêt de s’assurer que les informations servent la gestion par la performanceet aident à la décision.

Et pour que l’analyse des coûts aide au pilotage d’une organisation, il faut qu’il y ait un vraidialogue de gestion organisé avec un dirigeant et un contrôleur de gestion. Les deux rôlesne doivent surtout pas être confondus.

A. Les méthodes de calcul des coûts

Bien que les systèmes des pays étudiés recourent essentiellement à la méthode du coûtcomplet (1), les modalités de mise en œuvre sont différentes et relèvent soit d’un systèmenational unifié soit d’une « boîte à outils » laissée à la discrétion des entités publiques quidoivent y avoir recours (2).

1. Utilisation généralisée du coût complet et diversité des méthodes decalcul

Les administrations publiques objet de ce repérage adoptent l’approche dite du coûtcomplet, c’est à dire la somme des coûts qui concourent à la prestation d’un service ou à lamise en œuvre d’une politique publique73. La difficulté de l’exercice est dans la définitionexacte du périmètre concerné. C’est ce qui va permettre de différencier le coût direct, c’est-à-dire les éléments du coût directement rattachés aux structures (cas des prestations,projets, politiques publiques, etc.) du coût indirect qui concourent de façon indirecte à laprestation (location d’immobilier, société de gardiennage, papier, électricité, téléphone,etc.).

1.1. ABC

Comme son nom l’indique, la méthode ABC, « Activity based Costing », est une méthode decalcul des coûts basée sur les activités. On entend par activités les différentes étapes duprocessus de production d’un produit ou d’un service. On ne raisonne donc plus en termesde structures.

Cette méthode permet de prendre en considération toutes les variables qui peuvent entreren jeu dans les coûts : le nombre de produits ou services mais aussi leur diversité et leurcomplexité. Lorsque les coûts sont directs, il n’y a aucune difficulté à les rattacher àl’activité qui les génère. Les coûts indirects sont, quant à eux, ventilés par produits ouservices dans la mesure où ces services ou produits sont vraiment générateurs de coûts. Iln’y a donc pas de clés de répartition « subjectives », dans cette méthode.

Pour ventiler les coûts indirects :

on regroupe les activités équivalentes en termes de coûts en réservoir de coûts74; on estime ensuite les coûts totaux générés par activité, sur la base des moyens de

production utilisés, ainsi que le nombre d’heures total consommées par activité.

La méthode ABC présente l’avantage de donner aux gestionnaires une représentationlisible de leurs activités et contribue ainsi à « décloisonner » le fonctionnement de

73 Pour le détail des méthodes de calcul des coût et des différentes méthodes, se rapporter au chapitre II,section 2.


74 Cost pools.



l’organisation. Elle facilite donc la recherche d’économies, gains de coûts, et la recherchede performance. Elle est d’ailleurs très largement utilisée au sein des administrations.

1.2. Job costing

Elle est utilisée dans les organisations intervenant dans le cadre de projets (recherche,formation, audit…). Un compte particulier dans la comptabilité générale permet de suivre

l’évolution du projet dans lequel sont enregistrés les coûts de toutes les consommations. Samise en œuvre suppose :

d’établir un centre de coût pour chaque unité organisationnelle afin de collecter lescoûts directs et d’y affecter les coûts indirects,

de calculer le taux horaire de chaque catégorie de salariés puisque le coût du travail estenregistré par période de temps,

d’établir un système d’enregistrement des coûts directs correspondant au projet.

Cette méthode permet de faire le lien entre le cadre comptable et la réalité opérationnelle,de rendre compte à la fois par unité organisationnelle et par projet. Elle est, en revanche,

relativement lourde à mettre en œuvre.

1.3. Process costing

Elle est utilisée dans les organisations qui font de la production en continu (traitement del’eau, industrie chimique, etc.). Dans ce cas, les extrants d’un processus sont les intrants duprocessus suivant. Mais elle peut également être utilisée par des organisations ayant desprocessus de production uniformes et de masse comme le traitement de demandesd’allocations.

Sa mise en œuvre suppose d’établir des comptes pour tous les process. Les coûts de

gestion doivent être répartis sur les unités organisationnelles puis sur les process. Cetteméthode est relativement simple à mettre en œuvre mais présente quelques inconvénientsnotamment lorsqu’il y a des décalages entre les dépenses engagées et la réalisation de laproduction. Les fluctuations dans la production peuvent entraîner des distorsions dans lescoûts unitaires.

1.4. Présentation analytique des coûts (cas de l’Italie)

L’objectif de la méthode est de faire le lien entre :

le coût par nature : coût de personnel, biens de consommation, services aux tiers,

amortissement, etc. ; le coût par destination qui correspond aux objectifs de politiques publiques, définis au

regard d’un mode de classification international tel le COFOG75 de la commissioneuropéenne ;

les coûts par centre de responsabilité qui constitue la structure de base de l’organisationadministrative qui décide de l’utilisation des ressources.

2. Traitement spécifique des fonctions « support »


75 The classification of the functions of government/ Classification des fonctions des administrationspubliques



A part l'Italie qui dispose d'un système national de référence (1.1), les autres pays recourentà la pratique des guides en laissant aux services opérationnels le soin de les adopter à leurpropre contexte (1.2).

1.1. Système national unifié : cas de l’Italie

Le système italien fonctionne de façon uniforme et le ministère des finances publie

régulièrement arrêtés et circulaires pour préciser les modalités de l’analyse des coûts. En2004 par exemple, a été publié, sous forme d’arrêté un « manuel des principes et des règlescomptables du système de comptabilité économique ». Tous les six mois, une circulaireprécise les modalités pour remplir des documents nécessaires à l’analyse des coûts. Cestextes s’adressent pour le moment à l’administration de l’État mais il est question degénéraliser l’obligation d’élaborer un budget économique à l’ensemble des administrationsterritoriales.

Il existe en Italie un portail Internet 77 qui rassemble toutes les informations sur l’analysedes coûts et le budget économique. Une partie du site est consultable par tous. On y trouveles principaux textes réglementaires. Il donne des éléments sur l’élaboration du «budget

économique» et sur les orientations envisagées en matière de budget en droits constatés.L’autre partie du site n’est consultable qu’en interne et permet aux dirigeants de rentrer euxmême les données concernant leur centre de coût.

1.2. Guides servant de « boîte à outils » :

Certains pays tels l’Australie, le Canada, les États-Unis, le Royaume-Uni et les Pays-Bas ontopté pour la confection d’un guide national d’analyse des coûts, tout en laissant auxadministrations la latitude du choix des méthodes.

A l’inverse du cas italien, ces pays ont produit des guides sans imposer de méthodes de

calcul. Pour donner l’exemple néerlandais, le ministère des Finances a édité un guidedécrivant les étapes nécessaires pour qu’un service obtienne le statut d’agences et danslequel quatre méthodes de calcul des coûts sont proposées 78.

2. Le benchmarking: cas de la Productivity Commission 7 9 en Australie

Si le calcul des coûts d’une prestation ou d’une politique est jugé comme une avancée, voire une concrétisation de la culture de la performance, cela prend tout son sens avec lacomparaison. Néanmoins, si tous les pays en parlent, peu font du benchmarking en bonneet due forme. L’exemple le plus intéressant est à rechercher en Australie.

Le « Steering Committee »80 organise, depuis 1995, une étude comparative sur la performanceen matière de fourniture de services publics par les différents États et Territoiresd’Australie. Les services étudiés sont : l’éducation (scolaire et professionnelle), la justice(police, tribunaux, administration pénitentiaire), les services d’urgence (service incendies,ambulances), la santé (hôpitaux publics, « primary » et « community health », prévention ducancer du sein et services de santé mentale), les services sociaux (personnes âgées,handicapés, enfants) et le logement. Ces services absorbent près de 60% des dépensesbudgétaires.

77 Voir l’URL: www.rgs.gov.it/Nome-e-do/contabilit/index.asp78 “Guide to agencies, Manuals for the establishment procedure ”

79 C’est le principal organisme du gouvernement australien chargé de réaliser des études en matière depolitiques économiques et de réglementation.


80 Crée en 1994, il est composé de hauts responsables d’agences centrales des États et des Territoiresaustraliens. Il est présidé par le président de la Productivity Commission .

http://www.rgs.gov.it/Nome-e-do/contabilit/index.asp




Cette étude a deux grands objectifs, d’une part le développement d’indicateurs deperformance nationaux pour faciliter les comparaisons et d’autre part l’analyse desréformes en matière de fourniture de services. Depuis 2002, elle doit aussi fournir desindicateurs sur les inégalités concernant les populations indigènes et rendre compte del’impact des changements en matière de mise en œuvre des politiques et de fourniture deservices.

L’objectif de l’étude est d’informer l’ensemble de la société sur la performance globale etles réformes mises en œuvre en matière de prestation de services et d’encouragerl’innovation. Les différents gouvernements ayant fait des choix différents dans la mise enœuvre des politiques publiques (fourniture directe des services, concession, achats deservices, etc.), les comparaisons se révèlent utiles pour en évaluer l’efficacité, notammentdans des domaines où il n’y a qu’un prestataire par État.

L’étude ne se borne pas à comparer les coûts unitaires complets. En raison de l’accent missur les objectifs et les résultats, elle compare les résultats au regard de l’équité, del’efficacité et de l’efficience. Par exemple, pour les services de lutte contre les incendies, le

Comité compare le coût du service pour mille personnes, mais aussi le temps de réponsesdes services de secours, le nombre de bâtiments équipés d’alerte incendie, le nombre demorts et de blessés, le coût moyen des dommages causés par les incendies, etc. Dans lapolice c’est le nombre de membres d’origine indigène rapporté à la population d’origineindigène qui sera comparé.

L’étude permet enfin aux agences d’identifier les meilleures pratiques au meilleur coût. Cebenchmarking agit comme une motivation supplémentaire à s’améliorer.

Conclusion

A travers ce chapitre, nous avons mis en exergue l'importance du contrôle de gestioncomme instrument de pilotage des organisations selon une logique de performance. Nousavons également passé en revue les caractéristiques du contexte d'intervention (le métier etl'organisation de l'Agence Judiciaire du Royaume) et analysé les raisons qui font que laquestion de la performance d'une telle institution ne peut être approchée de la mêmemanière que celle d'une organisation à but lucratif, d'où l'intérêt d'opérer desaménagements et adaptations aux instruments du contrôle de gestion pour les rendreapplicables à ce nouveau contexte.

L'étude des expériences internationales a montré que l’analyse des coûts concourt auchangement de culture. La question n’est plus de raisonner en terme de dépense mais aussien terme de valorisation des ressources. Cela permet d’intégrer l’exigence de produire « lemeilleur service au moindre coût ».

Elle est au service de la gestion par la performance dans le sens où elle sert l’objectif deproduire des résultats. Enfin, l’analyse des coûts est liée à la philosophie des réformes danschaque pays.

A ce titre, comme il a été indiqué au début de la section 3, les États-Unis, ont lancé un vaste programme d’examen de la performance des programmes fédéraux dès le premiermandat de Clinton. La confiance des citoyens dans l’administration fédérale n’avait jamaisété aussi basse. La remise à plat des programmes, grâce, notamment, à l’analyse des coûts apermis de déterminer et d’orienter les réformes. Aujourd’hui, l’analyse des coûts reste unélément important du pilotage interne des administrations fédérales mais l’accent est




résolument mis sur les résultats des politiques publiques. On peut se référer au PART81 piloté par l’Office of Management and Budget ou à l’examen des performances mis enplace dans le cadre du programme du Président (President’s Management Agenda).

Par ailleurs, au Canada, l’analyse des coûts s’inscrit dans un mouvement général deréformes, dont le texte fondateur est paru en 2000 82. Parmi les priorités opérationnellesmises en exergue par ce nouveau cadre, on retrouve, la modernisation de la fonction de

contrôleur (le fait d’intégrer l’information financière et non financière relative aurendement, la mise en place de systèmes de contrôle) ainsi que l’amélioration des rapportsau Parlement (qualité de l’information fournie aux parlementaires sur les programmes et lesrésultats).

C’est, de fait, dans le cadre de cette double démarche que se développent les pratiquesd’analyse des coûts. Il s’agit de mieux justifier la demande de crédits, de mieux piloter lespolitiques publiques mais aussi de rendre compte au Parlement et au public d’élémentstangibles (notamment financiers) en matière de politique publique et donc de mieux rendrecompte. A fin 2003, le Gouvernement a lancé un nouveau programme qui reprend lemême cheminement pour l’amplifier : renforcer la gestion du secteur public canadien.

En Italie, le budget économique est un outil d’analyse de la dépense qui commenceréellement à être utilisé au niveau parlementaire. Par contre, il est totalement intégré dansle contrôle de gestion et le contrôle stratégique. Son élaboration reflète les principalescaractéristiques de la réforme en Italie à savoir la séparation de l’administratif et dupolitique et la mise en avant du dirigeant, véritable pivot de la « nouvelle gestion publique», responsable des centres de coûts et des centres de responsabilité.

S’agissant des Pays-Bas, la création des agences a été le coup d’envoi de la gestion à laperformance. L’analyse des coûts y est centrale puisque c’est sur cette base que les budgetssont alloués aux différentes agences.

Les Néerlandais sont pragmatiques en ce sens qu’ils n’ont décidé de généraliser la gestionpar la performance qu’une fois les premiers résultats évalués au niveau des agences. Deuxgrandes tendances se font jour depuis 1999 : d’une part la mise en place d’un budget parprogrammes (projet VBTB), dont l’examen devant le parlement est étayé par laprésentation d’un budget par coûts et d’autre part, la généralisation de la comptabilitéd’exercice qui permet de ne pas conserver cette double présentation d’une comptabilitéd’exercice pour les agences et d’une comptabilité de caisse pour leurs ministères de tutelle.

Par ailleurs, l'on considère en Australie qu’il n’y a aucune raison pour que le secteur publicsoit géré selon des règles spécifiques. C’est pourquoi on a assisté progressivement à un

alignement sur les modes de gestion du privé, ce qui n’est pas exclusif d’un fortattachement aux valeurs du service public. La qualité des services rendus tient une placecentrale dans la performance. S’agissant de services financés sur fonds publics et rendus àla Communauté, les administrations se doivent d’être exemplaires. En un mot rendre lemeilleur service au meilleur coût.

Enfin, au Royaume-Uni, le gouvernement a souhaité redonner la priorité aux politiquespubliques, ce qui a engendré une forte augmentation des dépenses publiques. L’analyse decoûts a donc été considérée comme le moyen de contrecarrer ces nouvelles dépenses et des’assurer d’une bonne utilisation des ressources.

81 Programme Asssessment Rating Tool. 82 Des résultats pour les Canadiennes et les Canadiens : un cadre de gestion pour le gouvernement duCanada.




Le chapitre 2 passerait en revue les instruments du contrôle de gestion les plus courants, enmontrant leur intérêt et limites ainsi que le mode de leur utilisation dans l'administration etles points de vigilance ainsi que les facteurs de succès y afférent.




« Lis ce qui a été annoncé, vois ce qui aété accompli et prends à ton compte ce

qui reste à réaliser ».

B. Pascal



Introduction

A l'origine, le contrôle de gestion a vu le jour et s'est développé dans l’entreprise. Sesinstruments ont été conçus depuis le début du 19ème siècle pour apporter des réponses au

problème de l’entreprise préoccupée essentiellement par l'impératif de performance.L'administration publique, partageant de plus en plus ce même souci, a tenté de récupérerces outils, méthodes et démarches.

En effet, bien que les administrations ont une finalité sensiblement différente de celle del’entreprise, l'emprunt de cet outil de pilotage de la performance à l'entreprise est, sommetoute, légitime dans la mesure où toute organisation, indépendamment de son caractèrepublic ou privé, doit obéir aux ardentes obligations d’efficacité et d’efficience.

Cependant, cette transition requiert un travail d’investigation et d’analyse approfondies en vue de démêler ce qui est transposable de ce qui ne l’est pas. Idéalement, ce travail sur la

nature et l’importance des transpositions conduira, à terme, au développement dedémarches de contrôle de gestion propres aux organisations publiques.

Il en résulte que le contrôle de gestion est une source de défis pour les gestionnaires del’administration. Son identité est difficile à cerner, son ancienneté contraste avec lamodestie de la place qu’il tient actuellement, ses adages dominants débouchent sur undilemme difficile à dépasser.

Bien entendu, il est difficile de répondre à tous ces défis de façon unique. Néanmoins, larecette peut être formée moyennant la récupération de l’expérience des autres, l’examen àla fois distancié et rigoureux, critique et constructif, des expériences initiées ici et là.

L'objectif est de capitaliser les expériences et éviter de réinventer la roue tout enconsacrant son énergie à trouver des pistes de progrès.

L’organisation de l’apprentissage à l’intérieur des administrations ou services pionniersconstitue également un levier d'action pour relever le défi, dans la mesure où, il va sans direqu’un système de contrôle nouveau ne saurait être parfait ni même très satisfaisant dès soninstauration. Cela implique la nécessité d’une exploitation des systèmes de CDG, pendantune période suffisante, dans le but non seulement à tirer les leçons pour le management,mais aussi pour pouvoir perfectionner le système (indicateurs nouveaux ou amendés,nouvelles façons de cerner les coûts, nouvelles procédures d’exploitation, etc.).

Ceci dit, il conviendrait, au préalable, de clarifier le champ, la nature et les instruments ducontrôle de gestion applicable au contexte particulier de l'administration publique, neserait-ce que pour développer un minimum de langage commun.

Dans cet esprit, le présent chapitre a pour objet de mettre le point sur un certain nombred'outils à utiliser dans l'univers du contrôle de gestion afin de montrer comment ilspeuvent être transposés au contexte des organisations publiques. Aussi aborderons nousdans ce qui suit les questions relatives à la segmentation (section 1), à l'analyse des coûts etcontrôle budgétaire (section 2) et aux tableaux de bord (section 3).

Chap. 2. Les outils du CDG appliqués à l'Administration95



Section 1 – La segmentation des activités

Pré-requis incontournable au développement du CDG dans toute organisation, lasegmentation des activités consiste à définir le champ de responsabilité des gestionnairesqui utiliseront le contrôle de gestion pour le pilotage de leurs activités.

Deux méthodes sont habituellement utilisées :

La méthode des centres de responsabilité, unités organisationnelles dont le responsables’engage à atteindre un niveau de performance en contrepartie de la mise à dispositionde moyens. Cette approche, devenue classique, n’offre pas de vision analytique desprocessus et des activités transverses à l’organisation.

L’approche transversale, plus récente, privilégiée dans les démarches de segmentationstratégique et de management par les activités. Ces démarches cherchent à identifier lesfacteurs responsables de la performance et ainsi à améliorer la performance globale del’organisation.

Avant d’opter pour l’une ou l’autre des démarches ci-dessus, il convient d’analyser en quoiconsiste chacune d’elles ainsi que ses forces et ses faiblesses.

I. L’approche des centres de responsabilité

On peut distinguer plusieurs types de centres de responsabilité dans une organisation (A).Pour ce faire, il convient de suivre une démarche rigoureuse (B).

A. Définition et typologie des centres de responsabilité

Un centre de responsabilité est une unité organisationnelle dont le responsable s’engage àatteindre un certain niveau de performance en contrepartie d’une mise à disposition demoyens préalablement définis.

Les éléments constitutifs d’un centre de responsabilité sont :

9 un service ou une unité fonctionnelle aux caractéristiques bien définies (ressort,missions, personnel) ;

9 un responsable identifié ;9 une délégation de pouvoir ;

9 des objectifs clairs ;9 un contrat fixant l’allocation des moyens en contrepartie des engagements souscrits ;9 un système de mesure de la performance.

Dans une organisation donnée, il est possible de distinguer généralement cinq types decentres de responsabilité, dont les latitudes du responsable sont liées au principe decontrôlabilité. Ce dernier signifie que le couple coût/performance est contrôlable par unresponsable lorsque celui-ci est le plus compétent pour agir sur ce couple et est soumis àune obligation de performance83.

83 P. Lorino, Le contrôle de gestion stratégique : La gestion par activités , Dunod, 1991.




La typologie est établie selon la nature des responsabilités et des latitudes de gestiondéfinies.

1. Le centre de coûts discrétionnaires

Il a pour objectif de produire la meilleure prestation dans le respect du budget qui lui estattribué. Ce type de centre concerne généralement des entités dont la production estdifficilement quantifiable et pour lequel la mise en relation des moyens engagés avec lesréalisations n’est pas évidente. La mesure de la performance se fera notamment sur laqualité de ses prestations et en mesurant l’écart entre les coûts réels de son fonctionnementet le budget qui lui avait été alloué.

Exemples : un service d’accueil, de relations publiques, une direction des ressourceshumaines, etc.

2. Le centre de coût

L’objectif du centre est de fournir les prestations demandées dans des conditions définiesde coût, de délai et de qualité. La délégation porte sur les charges engagées pour la mise enoeuvre d’un produit ou d’une prestation. Les coûts devront ainsi faire l’objet de standardsdevant être respectés. La mesure de la performance est essentiellement financière et se faitsous forme d’une norme de coûts à respecter.

Exemples : un service logistique (atelier d’imprimerie ou garage) qui est responsabilisé surle respect d’un budget de fournitures ou de matières premières, mais qui n’a pas la maîtrisede son niveau d’activité.

3. Le centre de chiffre d’affaires

L’objectif consiste dans ce cas à atteindre un niveau cible de recettes par le centre (qu’ils’agisse de ventes en cession interne ou externe). Le responsable dispose d’un budget defrais (ou d’une enveloppe), mais n’a pas la possibilité de fixer les prix de cession et n’a pasla maîtrise des dépenses de promotion.

Dans le secteur public, on peut citer l’exemple des centres de documentation qui nepeuvent fixer leurs tarifs de vente et pour qui l’objectif est de maximiser les ventes sansdépasser le budget de fonctionnement qui leur est alloué.

4. Le centre de profit ou centre d’exploitation

Dans ce genre de centres, les responsables sont évalués sur leur capacité à réaliser un volume de recettes pour dégager une marge. La délégation porte donc sur les charges, leniveau d’activité et éventuellement la négociation commerciale.

La mise en place de centres de profit nécessite une comptabilité analytique précisepermettant d’affecter à ceux-ci les éléments de coûts et de recettes qu’ils contrôlent. Leresponsable d’un centre de profit doit être autonome dans la détermination des élémentssuivants :

9 le niveau d’activité ;




9 les conditions de négociation commerciale de ses produits ;

9 le montant des charges allouées à l’exploitation et au fonctionnement du centre,mais aussi à l’action commerciale ;

9 la politique d’achat des produits vendus.

Dans le cas ou un centre de ce genre n’a pas accès direct au marché, le recours à des prixde cession interne permet de les considérer comme des centres de profit.

La mise en place d’un compte de résultat analytique permet de responsabiliser legestionnaire sur les résultats obtenus par rapport aux objectifs de marge à atteindre, endécentralisant et optimisant le processus décisionnel, en motivant davantage les acteurs.

La responsabilité du dirigeant est cependant liée au contrôle qu’il exerce sur l’entité qu’ildirige. Si la mesure monétaire des réalisations n’est pas toujours aisée, l’existenced’interdépendances entre centres de responsabilité se révèle également très contraignante.

5. Le centre d’investissement

L’objectif d’un centre d’investissement est de maximiser le rendement des immobilisations(profit/capitaux investis). La performance est mesurée par des indicateurs financiers telsque la rentabilité des investissements et le bénéfice résiduel. La délégation conférée auresponsable d’un tel centre inclut la gestion des actifs engagés. Il doit arbitrer sur sescharges et ses recettes, mais aussi sur le niveau des actifs concourant à l’exploitation de soncentre.

Le responsable d’un centre d’investissement a donc des latitudes d’action sur :

9 la fixation des prix de vente de ses prestations ;

9 les coûts engagés ;

9 les investissements réalisés.

6. Synthèse

Le concepteur d’un système de contrôle de gestion doit identifier les centres deresponsabilité de l’organisation objet de l’étude et utiliser les outils de gestion les plusappropriés.

Le contrôle de gestion d’un centre de responsabilité doit en effet aider à maîtriser lesquatre composantes du cadre de gestion, en l’occurrence :

9 l’élaboration du budget ;

9 la détermination et le suivi des objectifs ;

9 le déclenchement et la mise en oeuvre des latitudes de gestion ;

9 le suivi des réalisations et des résultats (objectifs et comptes).




Type de centre Objectifs Moyens Contraintes/ inconvénientsCentre de coûtsdiscrétionnaires

Réaliser la meilleureprestation possible, être leplus efficient possible

Enveloppe budgétaire - Difficulté à mesurer laproduction et doncl’efficience

Centre de coûts Fournir les prestations

demandées dans desconditions idéales de coût,de délai et de qualité

Budget de coûts de

matières ou de main-d’œuvre directe

- Fixation des standards de

qualité et de consommation- Pas de maîtrise du volumede production

Centre de chiffred’affaires

Accroître le chiffred’affaires ou les recettes

Budget de frais - Pas de liberté de fixationdes prix de vente- Pas de maîtrise desdépenses de publicité ou depromotion

Centre de profit Réaliser la meilleurecombinaison possible entrecoût/chiffre d’affaires en

vue de maximiser le résultat

- Fixation des prix de vente- Possibilité d’engager descoûts

- Pas de maîtrise desinvestissements réalisés

Centre

d’investissement

Maximiser le rendement des

immobilisations(profits/capitaux investis)

- Fixation des prix de

vente- Possibilité d’engager descoûts- Possibilité de réaliserdes investissements

- Respect du taux de risque

imposé par la directiongénérale.

Dans les administrations publiques, les types de centre les plus courants, eu égard auxspécificités de celle-ci, sont notamment: les centres de coûts discrétionnaires, les centres decoût et parfois les centres de chiffre d’affaires84.

Les services de l’AJR sont plutôt de type « centre de coût », dans la mesure où :

au niveau de l’objectif, elle est tenue de :

9 prendre en charge les demandes d’assistance judiciaire ou d’intervention dansune procédure judiciaire où elle est appelée en cause ;

9 répondre aux demandes de conseil qui lui sont adressées par ses clients ;9 instruire et soumettre au comité ad hoc (comité du contentieux), pour examen et

traitement, les demandes de transaction à l’amiable soumises à l’institution etexécuter les décisions dudit comité par la suite ;

9 assurer la récupération des débours de l’Etat par voie amiable tant que possibleet via la justice le cas échéant ;

et ce en respectant les délais et les procédures légales prescrites et dans lesmeilleures conditions de coût et de qualité.

en lui allouant un certain nombre de ressources humaines, matérielles etbudgétaires, sur la base de normes prédéfinies d’allocation des ressources ;

ressources qu’elle doit utiliser de la façon la plus optimale pour assurer la charge detravail (qu’elle ne maîtrise pas d’ailleurs) dans les meilleures conditions.

84Guide intégral du contrôle de gestion dans l’administration publique, op. cit.




B. Mode d’emploi

La segmentation en centre de responsabilité exige une démarche appropriée (1) tout en veillant à éviter certains pièges (2).

1. Bases de segmentation en centres de responsabilité …

La segmentation d’une structure en centres de responsabilité obéit à une logique deresponsabilisation, mais ne remet pas en cause le principe d’autorité qui s’exerce dans ladéfinition des missions.

Pour ce qui est de l’allocation des moyens à mettre en oeuvre, elle se fait sur une basecontractuelle, fruit du dialogue et de négociation. A ce titre, les centres de responsabilité seplacent dans la lignée des projets de service, dans un contexte de management participatif.

Une telle segmentation offre l’avantage de permettre des analyses financières plus variées

et fournit, notamment pour les administrations prestataires de services confrontées à lanécessité de fixer des coûts ou des prix, les bases d’une comptabilité de type analytique.

En outre, elle permet d’introduire des notions indispensables aux gestionnaires, telles quel’amortissement, les provisions ou des éléments de comptabilité patrimoniale et d’opérerdes comparaisons entre centres.

Cependant, si le centre de responsabilité se révèle bien adapté aux structures hiérarchiqueset pyramidales, il demeure incapable d’offrir une vision analytique des processustransverses pouvant affecter plusieurs centres.

Or, si la mise en place du contrôle de gestion s’appuie sur un système de délégation depouvoir et sur l’identification de divers échelons de responsabilité, elle devra égalementintégrer la prise en compte des actions transverses et des activités qui s’y rapportent.

Par ailleurs, la détermination des centres de responsabilité ainsi que le niveau de délégationqui leur est affecté conditionneront le choix des outils de pilotage à mettre en oeuvre85.

1.1. Responsabiliser l’échelon pertinent en assurant la contrôlabilité

Le principe de contrôlabilité est à la base du découpage d’une organisation en centres deresponsabilité, dans la mesure où rendre un gestionnaire responsable d’une situation qu’ilne saurait contrôler ou responsable d’objectifs qu’il ne pourrait atteindre, peut entraînerune frustration légitime chez celui-ci, mais altère également l’efficacité générale du systèmede pilotage. En revanche, le responsable désigné ne saurait, à l’inverse, être maître de tout.

C’est pour cela qu’il conviendra donc de s’interroger sur le niveau pertinent deresponsabilité:

9 le gestionnaire a-t-il la capacité d’agir avec efficacité sur les coûts, sur la performance?9 est-il autonome dans ses décisions, peut-il décider et agir dans son périmètre de

responsabilité?9 est-il soumis à une obligation de performance ?

85Ibid.




9 quelles sont les dépendances vis-à-vis d’autres centres de responsabilité ? del’environnement?

9 quels sont les assouplissements budgétaires nécessaires ?

1.2. Déterminer des prix de cession interne

Le prix de cession interne sensibilise le gestionnaire sur les coûts, le motive sur lesréalisations et le résultat, et permet la valorisation des flux internes.

Il est généralement d’usage, en pratique, de se référer :9 soit à un coût standard (coût de revient complet par exemple) ;9 soit à un prix de marché conventionnel ;9 soit à un prix de cession interne négocié entre centres de responsabilité.

Le choix devra prendre en compte l’optimum collectif.

1.3. Déterminer les instruments de la mesure de la performance du centre

Il conviendra de déterminer des indicateurs synthétiques, qu’ils soient ou non financiers,pour mesurer la performance d’un centre de responsabilité au regard des objectifs qui luisont fixés et des marges de manœuvre dont il dispose.

1.4. Formaliser les relations contractuelles

Un contrat « objectifs/moyens » précisant les objectifs assignés au centre de responsabilitéet les moyens à lui affecter est à établir entre le centre et l’administration de rattachement.Les modalités du dialogue de gestion doivent être également définies. Il s’agit par exemple

de conférences de programmation, de conférences d’orientations, …

A l’AJR, des contrats objectifs/moyens sont préparés annuellement, mais ne sont jamaissignés en raison d’une divergence sur les moyens à mettre à la disposition de l’institution.

2. Réussir la démarche : les points de vigilance

La démarche requiert une réelle responsabilité globale du manager qui doit disposer de lalibre utilisation de ses moyens : aucune interférence ne doit intervenir en cours de gestion.Dans ce sens, la globalisation des crédits peut s’avérer un facteur-clé d’autonomie.

Dans le cas de l’AJR, le budget est désormais préparé selon cette optique, néanmoins, leproblème se pose plutôt au niveau de l’exécution du budget (gestion des marchés publics)et de l’insuffisance des crédits qu’en terme de souplesse des virements des crédits entrelignes au sein d’un paragraphe.

Des indicateurs de performance sont associés aux prévisions budgétaires pour permettred’opérer des contrôles a posteriori . Cependant, l’atteinte ou non de ces indicateurs ne donnepas lieu à des feed-back positifs ou négatifs.

Or, toute responsabilité suppose une « sanction », et il convient de ce fait, de prévoir unélément de bouclage des comptes qui permet de définir pour le centre de responsabilitédes modalités de retour sanctionnant positivement ou négativement ses résultats degestion.




A titre d’exemple, l’un des mécanismes de récompense peut être la réaffectation en N+1d’une partie des économies réalisées en N ou le rétablissement de crédits correspondant enpartie ou totalité aux recettes induites par le centre, l’extension de ses latitudes de gestion,etc.

Sur un autre plan, les ressources humaines doivent, autant que faire se peut, être gérées auplus près des niveaux de responsabilité délégués. Toutes les possibilités offertes par lestextes de la fonction publique permettant d’optimiser les compétences et les savoir-faire etde mobiliser les agents doivent être exploitées.

Enfin, de façon générale, le découpage en centres de responsabilité au sein d’uneorganisation doit être conçu de manière à permettre une mise en cohérence globale desobjectifs. A ce propos, il importe de veiller à ce que les objectifs d’un centre ne soient pascontradictoires avec ceux d’un autre et ne portent pas atteinte à la congruence générale desobjectifs.

A titre d’exemple, responsabiliser un service des achats sur la recherche des fournisseurs aumoins-disant peut se révéler en contradiction avec des objectifs de qualité demandés à unservice logistique. De ce fait, il conviendra, plutôt, de responsabiliser le service achat sur larecherche du mieux-disant sur la base de spécifications techniques détaillées qui auront étéfournies par le service logistique.

II. La segmentation selon la méthode ABM

La segmentation stratégique des activités et le management par les activités sont pratiquéspar certaines entreprises du secteur concurrentiel. C’est une méthode novatrice quisubstitue une approche transversale des organisations à « l’approche plus traditionnelle »

par les centres de responsabilité.

La méthode de calcul des coûts par activité ( ABC ) constitue un prolongement desdémarches de pilotage et de management de type ABM en privilégiant l’approchetransversale de l’organisation par rapport aux approches «verticales», dont celle des centresde responsabilité.

Néanmoins, bien que le management par activité s’appuie sur un découpage del’organisation par activité, assez similaire à celui défini par la méthode ABC, les liens entre

ABC et ABM sont complexes et diffèrent selon la lecture effectuée des deux méthodes86.

A. Présentation et intérêt de la méthode

Nous examinerons ci-après les notions clés de cette approche (1) avant de mettre en relief son intérêt (2).

1. Définitions

Pour faciliter l’assimilation de la méthode, nous passons en revue, ci-après, les définitionsdes principaux concepts sous-jacents.

86 Claude ALAZARD et Sabine SEPARI, Contrôle de gestion, manuel et applications DECF, Dunod,

2001.




1.1. Activity Based Management

La segmentation stratégique des activités et le management par les activités (activity based management - ABM) sont des méthodes qui cherchent à identifier les facteurs responsablesde la performance pour pouvoir agir sur eux et améliorer ainsi la performance globale de

l’organisation.

Le management par les activités repose sur une vision transversale de l’organisation qui faitabstraction de la logique structurelle des centres de responsabilité. Cette approchetransversale est fondée sur les notions d’activité, de processus et de chaîne de valeur.

1.2. Activité

Une activité peut être définie comme un ensemble de tâches élémentaires qui sont réaliséespar un individu ou par un groupe et qui font appel à un savoir-faire spécifique. Ces tâchesdoivent être homogènes du point de vue de leurs comportements de coûts et de

performances et permettre de fournir une prestation ou un produit identifié à un usagerexterne ou interne, et ce à partir de la consommation d’un ensemble de ressources (heuresde travail, matériels, consommables…).

1.3. Processus

Le processus est défini comme un ensemble ou une combinaison d’activités qui sontfinalisées par un objectif global pour atteindre un résultat (ou parvenir à un niveau deréalisation) dont la responsabilité est partagée par des secteurs ou des responsablesmultiples (exemple : chefs de différents centres de responsabilité).

P. Lorino le définit comme un ensemble d’activités reliées entre elles par des fluxd’information ou de matière et qui se combinent pour fournir un produit matériel ouimmatériel important et bien défini87.

Les approches de type ABM considèrent que la bonne coordination des activités au seindes processus est une source de performance.

1.4. Chaîne de valeur

La chaîne de valeur correspond à l’ensemble des activités créatrices de valeur reliées entreelles depuis les activités situées en amont jusqu’au produit/prestation fini livré au

consommateur ou à l’usager. Par activité créatrice de valeur, on désigne une activité quiparticipe aux facteurs clés de succès (FCS) sur lesquels l’organisation ou l’administrationfonde sa stratégie (exemples : délais, qualité, performance de l’accueil…).

La méthode ABM cherche à identifier les activités qui sont créatrices de valeur, c’est-à-direqui contribuent à la mise en oeuvre des FCS, et celles qui ne le sont pas88.

Le schéma suivant essaie de montrer en quoi l’approche transversale sur laquelle repose lemanagement par les activités se distingue de celle par les centres de responsabilité (CR)89.

87

Philippe Lorino, Méthode et pratiques de la performance , éditions d’Organisation, 2001. 88 Michel Charpentier & Philippe Grandjean, Secteur public et contrôle de gestion , éditions d’Organisation, 1998.89 Philippe Lorino, Le contrôle de gestion stratégique : la gestion par activités , Dunod, 1991.




Approche par les CR Approche par les activités

Qui est responsable ? wx Que fait-on ?

Qui rend compte ? wx Comment le fait-on ?

Amélioration des performances du centre wx Amélioration des processus collectifs

Délégation de ressources wx Comment sont générées les performances ?

Contrôle de l’utilisation des ressources wx

9 Les ressources sont-elles bien utiliséespour les activités ?

9 Les activités créent-elles de la valeur ?

2. Intérêt de la méthode

La segmentation stratégique des activités et le management par les activités permettent de:

9 réaliser un diagnostic sur les causes premières de la performance à partir des conditionsde réalisation des activités de l’organisation ;

9 faciliter la diffusion de la stratégie et des facteurs-cléss de succès (FCS) auprès del’ensemble des acteurs de l’organisation. En effet, dans la démarche ABM , l’ensemblede l’organisation est orienté vers la réalisation de la meilleure performance, c’est-à-dire

vers l’atteinte des objectifs qui découlent des FCS. Elle permet de s’assurer que lescomportements opérationnels concourent bien à la réalisation des objectifs stratégiques;

9 identifier la valeur dans les processus en confrontant le coût d’une activité avec sa valeur, dans une optique de gestion stratégique des coûts, et par conséquent offrir leséléments d’analyse pour les choix d’externalisation90 ou de réduction d’activités ;

9 améliorer l’efficience en offrant des éléments de comparaison (analyse comparative -benchmarking);

9 agir sur les facteurs explicatifs de la formation des coûts en identifiant le premierfacteur déterminant dans la structuration des coûts et des processus ;

9 structurer l’organisation en fonction de ses activités, ce qui permet de « résister» auxchangements d’organisation interne. En effet, l’analyse par activités constitue une basede raisonnement plus « stable » dans le temps que l’organigramme de l’organisation quipeut être amené à évoluer régulièrement alors que la raison d’être de la structure (samission) perdure ;

9 et faciliter le décloisonnement des entités puisque, dans cette approche, la coopérationdes acteurs intervenant tout au long de la chaîne de production d’une prestation estrequise.

La méthode ABM concerne l’ensemble des acteurs d’un processus, les contrôleurs degestion, mais aussi les chefs de projet en leur offrant une vision globale des processus

90 Rappelons que l’une des questions auxquelles cherche à répondre l’introduction du CDG à l’AJR est :

faut-il ou non favoriser l’externalisation des activités opérationnelles ? et si oui, lesquelles ?




qu’ils gèrent. Elle implique en premier lieu les opérationnels, qui sont les seuls capables dedécrire les activités et qui seront les premiers utilisateurs du système.

B. Implantation d’un système basé sur l’approche ABM

La segmentation stratégique des activités a lieu en trois phases :

1. Identification des activités et des processus

La mise en place du management par les activités requiert la compréhension dufonctionnement interne de l’organisation. Il est nécessaire d’identifier et de décrire lesactivités et les processus existants et de « découper » l’organisation en fonction de cesderniers.

2. Repérage des activités critiques

Il s’agit de relever les activités créatrices de valeur (ou activités critiques), c’est-à-dire cellesqui contribuent à la réalisation des facteurs-clés de succès. Ainsi, pour revenir au cas del’AJR, et puisque celle-ci accorde un intérêt capital au respect des délais de traitement desdossiers, il s’agira d’identifier, entre autres, les activités dont la maîtrise assurera l’atteintede cet objectif.

3. Analyse des inducteurs de performance

Il s’agit des facteurs qui conditionnent la performance des activités critiques. Ils sontidentifiés à travers une analyse causale approfondie des activités et processus jugés

critiques. Cette étude peut être réalisée en deux temps.

Dans une première étape, il y a lieu de se poser une série de questions portant sur lespoints suivants :

9 Quelle est la finalité du processus (ou de l’activité) ?9 Où est-il effectué?9 Quand est-il effectué?9 Qui l’effectue?9 Comment est-il effectué?




En second lieu, des questions plus approfondies permettent d’analyser et déterminer lescauses de l’existant :

9 Pourquoi et en quoi ce processus est-il nécessaire?9 Pourquoi est-il effectué à cet endroit ?9 Pourquoi est-il effectué à ce moment ?

9 Pourquoi est-il effectué par cette personne ?9 Pourquoi est-il effectué de cette façon ?

D’habitude, on distingue trois types d’inducteurs de performance, conformément aux troisdimensions du triangle de la performance, en l’occurrence :

9 les inducteurs de coûts, qui influent sur la dimension « coût » de la performance ;9 les inducteurs de délai, qui influent sur la dimension « délai » de la performance ;9 les inducteurs de qualité, qui influent sur la dimension « qualité » de la performance.Ces inducteurs permettent d’identifier les actions à mener pour améliorer la performance.Ils servent de base au choix des indicateurs utiles au pilotage91.

Section 2 – L’analyse des coûts

Il fut un temps où, par simplisme excessif, les détracteurs des contrôleurs de gestionrésument le rôle de ces derniers à « tailler dans les coûts ». C’est dire combien l’analyse descoûts est traditionnellement un domaine important du CDG.

Dans cette section, nous passerons en revue les coûts et l’élaboration du budget dans uneoptique CDG (I) avant de s'arrêter sur la question de l'élaboration d’un budget dans lecadre d’une démarche de contrôle de gestion (II).

I. Les coûts et l’élaboration du budget dans une optique CDG

La loi organique relative aux lois de finances prévoit le développement de l’analyse descoûts. S’interroger sur les coûts d’un programme ou d’une mission constitue l’un des axesde la mise en oeuvre de la LOLF, notamment pour la mesure de l’efficience. En ce sens,les acteurs intervenant dans le cadre de ces programmes pourront être amenés à définir letype de coûts qui leur semble le plus pertinent au regard du programme dont ils ont lacharge.

Par ailleurs, ce calcul des coûts peut s’avérer indispensable dans le cas où l’administration

vend ses prestations, dans un cadre concurrentiel ou non.

A. La comptabilité de gestion et la typologie des coûts

L'analyse des coûts représente la pierre angulaire de toute comptabilité de gestion qu'il fautdistinguer de la comptabilité générale (1).

Qu’il s’agisse d’une étude ponctuelle ou de la mise en place d’une comptabilité de gestionpermanente, il faut choisir la méthode de calcul des coûts (coûts complets, coûts directs...)adaptée à la question à résoudre (2).

91 Philippe Lorino, Le contrôle de gestion stratégique, op. cit..




Ensuite, pour chaque poste de charge, il conviendrait de classer les charges en fonction dela typologie retenue et si la méthode implique une répartition des coûts indirects, examinerla sensibilité des résultats aux hypothèses retenues en matière d’unités d’œuvre et de clés derépartition.

1. Fondements de bases de la comptabilité de gestion

Bien qu'il ne faut pas confondre la comptabilité générale et celle de gestion, les deux nesont pas complètement indépendantes l'une de l'autre.

1.1. « Comptabilité générale » vs « comptabilité générale »

La comptabilité de gestion, dite aussi analytique, est définie comme «un outil permanent d’information permettant la mesure des performances et l’aide à la prise de décision au sein de l’entreprise »92. Sa particularité par rapport à la comptabilité générale est qu’elle ne renvoie pas à unetechnique comptable bien déterminée, mais à un ensemble d’éléments du système

comptable au vu de l’intérêt qu’ils présentent pour la gestion interne de l’organisation.

En effet, alors que la comptabilité générale indique quelles sont les natures des charges, lacomptabilité de gestion explique dans quel but ces charges ont été engagées et pour quellesactivités de l’organisation. C’est un modèle explicatif non pas orienté sur les échanges del’entité avec son environnement mais sur l’analyse des flux à l’intérieur de l’entité »93.

Dans cet esprit, la comptabilité de gestion classe les charges de l’entité par destinations.Elle constitue la comptabilité des coûts, un coût étant l’agrégation des charges de toutenature supportées au niveau d’un élément de l’organisation. Elle repose sur des systèmesd’information comptables unifiés et intégrés, capables de répondre simultanément aux

besoins différenciés d’utilisateurs internes par la production d’une information au servicede la gestion et des utilisateurs externes par la production nécessaire à la communicationfinancière94.

1.2. De la comptabilité générale à la comptabilité de gestion

Pour passer de la comptabilité générale à celle de gestion il y a lieu de procéder à certainsretraitements en vue de pouvoir calculer des coûts. En effet, le coût d’un produit, d’unservice ou d’une prestation doit correspondre à la consommation des charges résultantd’un fonctionnement «normal» de l’organisation.

Il s’ensuit que certaines charges de la comptabilité générale, appelées «charges nonincorporables», ne seront pas incluses dans le périmètre de la comptabilité de gestion. Ils’agit entre autres des charges des exercices antérieurs, des charges de contentieux, desprimes d’assurance crédit et de façon générale des charges exceptionnelles.

92

Conseil national de la comptabilité (CNC). 93 Dictionnaire de la comptabilité , La Villegérin, édition 1996. 94 Didier Leclere, L’essentiel de la comptabilité analytique , éditions d’Organisation, 2001.




Aux charges de la comptabilité générale, sont ajoutées, en revanche, les chargessupplétives, correspondant aux consommations de biens ou services auxquelles la

comptabilité générale ne reconnaît pas le statut de charges malgré le fait qu’il s’agit deconsommations de biens et services nécessaires au fonctionnement de l’organisation.Parmi ces charges, figurent l’amortissement des immobilisations « fiscalement amorties »mais qui sont toujours opérationnelles ainsi que la valorisation des coûts de personnel misà disposition mais non facturés.

Dans le cas qui nous intéresse, à savoir l’administration publique, la comptabilisation desdotations aux amortissements, des dotations aux provisions et le rattachement des chargesà l’exercice échappe à la comptabilité budgétaire. Aussi, serait-il utile, pour calculer lescoûts, de reconstituer ces différents éléments et de les considérer comme des chargessupplétives (ou non incorporables).

Exemples :

les dépenses de fonctionnement engagées et non mandatées pourront être des chargesnon incorporables si les prestations ou les biens correspondants sont consommés aucours de l’exercice suivant ;

les dotations aux amortissements des véhicules, calculées de façon extrabudgétaire,pourront être réintégrées au titre des charges supplétives95.

1.3. Intérêt de la comptabilité de gestion et démarche de sa mise en œuvre

a. L’intérêt de la comptabilité de gestion

En plus de permettre le calcule du coût d’une activité et l'explication des principauxfacteurs déterminant ce coût, elle sert à agir sur les coûts à travers :

9 la maîtrise de leur dynamique ;9 la définition d’un modèle explicatif du comportement des coûts ;9 la mise en place des dispositifs incitatifs pour les responsables.

De ce fait, la comptabilité de gestion constitue un élément indispensable à l’analyse descoûts. Cette dernière devrait permettre l’interprétation économique des différentes

95 Guide intégral du CDG, op. cit.




composantes des coûts et l’explication de leur comportement. Pour ce faire, l’analyse descoûts peut mobiliser des éléments de coûts aussi bien extra-comptables que ceux issus detraitements comptables (systèmes de comptabilité de gestion).

Ainsi, le calcul des coûts peut avoir pour objectifs de :

9 valoriser des travaux en cours et calculer les résultats d’une organisation ;9 apprécier l’équilibre économique d’un segment d’activité et/ou d’un produit ;9 mesurer les coûts des différentes entités de l’organisation ;9 etc.

En définitive, l’analyse des coûts contribue à mesurer l’efficience et à définir laperformance ( voir le « triangle du contrôle de gestion » au chapitre I ). De ce fait, les résultats issusde la comptabilité de gestion sont utiles aussi bien pour le service responsable du budgetque pour le gestionnaire du service analysé.

Chaque problématique de gestion justifie le recours à une méthode de calcul des coûts(coûts complets, coûts partiels) plutôt qu’une autre. Ce choix va déterminer les besoins deprésentation des informations déterminant l’organisation de la comptabilité de gestion.

b. Conception et implémentation

Afin de concevoir un système de calcul de coûts, il y a lieu de :

9 définir les objectifs attendus de la mise en place de la comptabilité de gestion et, le caséchéant, fixer des priorités pour le déploiement ;

9 fixer le périmètre considéré et concerné par la comptabilité de gestion ;

9 déterminer à quels niveaux les coûts doivent être connus : entité, activité, produit, etc.9 définir la méthode adaptée à la problématique.9 définir le cahier des charges du système de comptabilité de gestion: collecte de

l’information, détermination des charges prises en compte, périodicité des calculs, etc.9 désigner les acteurs qui interviendront dans le processus, depuis la collecte de

l’information à l’exploitation des résultats ;9 prévoir les modalités d’utilisation des résultats obtenus du système de comptabilité de

gestion mis en place ;9 former les acteurs de premier rang et sensibiliser l’ensemble des personnels des

services96.

c. Exploitation du système

La mise en place d’un système de comptabilité de gestion n’est pas une fin en soi, le plusimportant est de faire bon usage des données et informations qu’il génère, aussi,conviendrait-il :

9 à partir des valeurs obtenues, établir un diagnostic partagé et formalisé entre le serviceanalysé et le responsable du contrôle de gestion ;

9 intégrer les résultats de la comptabilité de gestion au processus de discussionbudgétaire (dotation des entités en ressources humaines et matérielles) entre le servicebudgétaire et le service concerné.

96 Béatrice Grandguillot, Francis Grandguillot, Comptabilité analytique , Gualino, 1999.




9 prendre en compte formellement les réalisations de l’année pour la fixation desobjectifs de l’année suivante.

9 améliorer le dispositif de la comptabilité de gestion en prenant en compte lespréoccupations du service analysé (dispositif itératif).

9 communiquer, au-delà du service, sur les réalisations et sur les mesures prises pour

répondre aux problèmes soulevés97

.

Par ailleurs, et afin de mettre en place les conditions propices à la réussite du projet, il estimportant de vieller à ce que :

9 les responsables locaux disposent des moyens d’agir sur le montant des coûts qui leursont imputés et ce dans une perspective de maîtrise globale des coûts de la structure(dimension «efficience» de la performance) et non de reports de ces coûts sur d’autresentités ou centres internes à l’organisation ;

9 l’introduction de la comptabilité de gestion repose sur des systèmes d’informationadaptés aux objectifs fixés lors de la mise en oeuvre de la comptabilité de gestion au

sein de l’organisation (voir la section 3 se rapportant au système d’information ettableaux de bord) ;

9 les éléments positifs que peuvent attendre les agents du système soient mis en exergueafin d’éviter que la comptabilité de gestion ne soit vécue comme une contrainte ;

9 un plan de formation et d’accompagnement du personnel soit mis en place ;9 l’on démontre, après expérimentation, que les résultats obtenus sont pris en compte

pour la prise de décisions et pour mesurer la performance98.

2. Définition et typologie des coûts

Il existe une pléthore de type de coûts (2.2) qu'il ne convient pas de confondre, en tout état

de cause, avec la notion de charge (2.1).

2.1. Définitions

a. « Coût » vs « Charge »

Le coût (d’un produit, d’une prestation, d’un service) se définit comme l’ensemble descharges mobilisées pour réaliser ce produit ou cette prestation ou faire fonctionner leservice au cours d’une période donnée.

En revanche, une charge correspond à une constatation financière d’une consommation deressource. Elle est à différencier par rapport à une dépense qui correspond à undécaissement de monnaie suite à l’achat d’un bien ou d’un service.

Exemples:

9 l’acquisition d’un bien inscrit comme une immobilisation au bilan est une dépense.9 La constatation de la consommation de cette immobilisation, c’est-à-dire la dotation

aux amortissements, est une charge et non une dépense.

97 Ibid.98 Anne-Marie Keiser, Comptabilité analytique et de gestion , Eska, 1994.




Un coût est défini par rapport aux trois caractéristiques suivantes :

9 son objet ou le champ d’application du calcul : il peut s’agir du coût d’une prestation,d’une heure de travail, d’un projet, etc. ;

9 son contenu, c’est à dire les charges retenues en totalité ou en partie pour une périodedéterminée. Ainsi, le coût peut être complet ou partiel ;

9 le moment ou intervient le calcul : le coût peut être calculé antérieurement à la périodeconsidérée (coût préétabli) ou postérieurement (coût constaté).

Ainsi, on peut déterminer différents coûts : après approvisionnement, après fabrication,après distribution, etc. Le coût intégrant l’ensemble des charges, c’est à dire calculé au

dernier stade du processus de production, est appelé coût de revient99.

Tout comme les types de coûts, les méthodes de calcul des coûts diffèrent.

b. La comptabilité patrimoniale et l’analyse des coûts

La comptabilité patrimoniale, qui mesure la variation de richesse de l’organisation, apporteune dimension et une précision supplémentaires à l’analyse des coûts.

Parmi les différences fondamentales entre système budgétaire et patrimonial, l’on peut citerle rattachement des événements à une période comptable donnée. En effet, la comptabilité

budgétaire ne distingue pas un achat d’une consommation de ressource, puisqu’une foispayée, cette dernière est réputée consommée. Inversement, la comptabilité patrimonialedistingue plusieurs étapes dans les flux économiques : la date de «naissance» ; la date deréalisation de la consommation, la date d’identification du risque.

Seules les opérations intervenant pendant l’exercice sont comptabilisées. Exemple : unservice achète une palette d’imprimés-papier. Seulement les trois quarts de ces impriméssont consommés au 31/12. Seuls les trois quarts du montant de la livraison serontcomptabilisés comme consommés. Le reste sera comptabilisé dans les stocks.

99 Claude Cossu, Richard Milkoff, Comptabilité de gestion : la gestion par les coûts , Nathan, 1997.




La dotation aux amortissements des investissements ne constitue pas un flux monétaire,mais une charge. C’est une technique comptable qui permet de constater l’usure et ladépréciation d’un investissement et de répartir le coût de l’acquisition de ce bien sur toutela durée supposée d’utilisation.

Dans la comptabilité budgétaire actuelle, la prise en compte de l’amortissement del’investissement n’apparaît pas. Dans le cadre d’une comptabilité patrimoniale,l’investisseur doit supporter chaque année la charge d’une dotation aux amortissements,correspondant à la prise en compte de l’usure du bien.

De la même manière, les provisions ont trait à des événements dont on ne sait s’ils seproduiront. Les risques liés à l’existence même de l’organisation sont donc « prévus ».

Ainsi, la comptabilité patrimoniale apporte des précisions dans l’analyse des coûts, encomptabilisant les réalités économiques et non pas seulement financières.

2.2. Typologie des coûts

Il existe plusieurs types de coûts, dont les coûts fixe, variable, direct, indirect,d’opportunité, marginal, historique, cible, standard, etc. Leur champ d’application, leurcontenu et le moment de leur calcul diffèrent. Ils peuvent être comptabilisés de façondifférente en fonction des objectifs de gestion définis (exemple : coûts partiels, coûtscomplets, …).a. Coûts fixes et coûts variables

Le coût fixe d’un produit ou d’une prestation est l’ensemble des charges fixes qui s’y rapportent. Très généralement, les charges fixes sont des charges indépendantes du volumed’activité, par opposition aux charges variables. La notion de fixité doit être entendue dans

un intervalle de production donné. Lorsque le niveau de l’activité dépasse la capacité dumatériel, l’acquisition d’une nouvelle unité de matériel entraîne une augmentation dumontant de la dotation aux amortissements. La charge fixe a augmenté, c’est pourquoi onconsidère que les charges fixes sont les charges qui augmentent par paliers.

Les charges variables évoluent quant à elles en fonction du niveau de l’activité. Encomptabilité analytique, on admet souvent que les charges variables sont proportionnellesaux quantités produites ou vendues100.

Exemples :

9 Coût variable : dans un tribunal, le nombre de chemises consommées est fonction dunombre d’affaires traitées.

9 Coût fixe : les coûts immobiliers du même tribunal sont indépendants du nombre decas traités. En revanche, si le nombre d’affaires prises en charges augmente fortement,il deviendra nécessaire de disposer de surfaces supplémentaires.

b. Coûts directs et coûts indirects

Les coûts directs par rapport à un produit ou un service sont ceux qui peuvent être affectésen totalité à ce produit, à ce service ou à cette unité, et ce sans ambiguïté, sans calculpréalable et sans contestation possible.

100 R. Demeestère, Le contrôle de gestion dans le secteur public, 2002.




Les coûts indirects sont ceux qui, a contrario, nécessitent une ventilation forfaitaire pour êtrerépartis entre les productions ou les structures. La méthode de répartition de l’ensembledes charges directes et indirectes permet de calculer un coût complet par produit, serviceou structure.

Il est à préciser que la distinction entre coûts directs et coûts indirects est plutôtconventionnelle, étant fonction du degré de finesse du suivi. Par exemple, le loyer est uncoût direct lorsque l’on calcule le coût d’un immeuble ; c’est un coût indirect lorsque l’oncalcule le coût complet d’une photocopie réalisée dans l’atelier de reprographie qu’abritecet immeuble.

De même, la distinction entre charges directes et charges indirectes ne conditionne pascelle entre charges fixes et charges variables. En effet, par exemple, une charge fixe peutêtre une charge se rapportant directement à une prestation ou répartie entre plusieursprestations101.

Exemple : dans le calcul du coût d’une affaire traitée par le tribunal, le coût des chemisesest un coût direct, affectable sans ambiguïté à cet objet. En revanche, si les locaux utilisésabritent également un service administratif dépendant de l’administration centrale parexemple, le coût de ces locaux est un coût indirect par rapport à l’objet « affaire/dossier ».Il est nécessaire pour traiter une affaire, mais la part du coût qui lui revient ne peut êtredéterminée de façon non conventionnelle.

c. Le coût d’opportunité

Le coût d’opportunité est défini comme étant le manque à gagner résultant du

renoncement à toute autre utilisation d’un facteur de production tel le personnel ou lematériel. Si la notion de coût d’opportunité est importante pour l’analyse des coûts et laprise de décision, elle ne constitue pas une notion comptable au sens des procédures detraitement comptable.

Exemples : le prêt (à titre gratuit) de locaux du ministère A au ministère B constitue uncoût d’opportunité pour le ministère A qui cède ses locaux, car il renonce à une recettepotentielle (location de ces locaux à autrui ou leur utilisation par ses propres services). Dela même manière, la mise à disposition de personnel sans refacturation entre deuxadministrations peut constituer un coût d’opportunité.

d. Le coût marginal

Le coût marginal d’un produit est le coût qui résulte de la production d’une unitésupplémentaire de ce produit : c’est le coût de la dernière unité produite. Bien que laméthode soit difficile à mettre en oeuvre, l’évaluation du coût marginal constitue unélément à prendre en compte pour faciliter la prise de certaines décisions.

Son intérêt est qu’il peut aider à orienter les décisions concernant par exemplel’opportunité d’une sous-traitance, l’affectation des ressources entre plusieurs productionspossibles, etc.

101 Ibid.




B. Les principales méthodes de calcul des coûts

Le suivi des coûts peut avoir plusieurs objectifs, notamment :

connaître l’activité et son coût ;

aider à la prise de décision, concernant par exemple :

9 l’abandon ou le lancement d’une nouvelle activité ;9 le choix d’un mode de gestion (régie/sous-traitance) ;9 la réduction ou l’augmentation du volume d’activité ;9 l’aide au choix des investissements ;9 l’aide à l’élaboration d’une politique tarifaire (prix de cession interne ou

tarification externe) ;9 l’aide à la préparation budgétaire ;9 l’aide à la programmation du renouvellement des investissements ;9 l’aide à la prévision des dépenses en fonction du volume d’activité ;9 etc.

suivre le budget ; etc.

Il importe de définir préalablement les objectifs attendus afin de choisir la méthode decalcul des coûts la plus appropriée. On rappellera, pour mémoire, les deux méthodesfondamentales de la comptabilité analytique : la méthode des coûts complets(historiquement appelée méthode des centres d’analyse et de laquelle est dérivée laméthode ABC ) et la méthode des coûts partiels, qui se décline en plusieurs approches,telles le direct costing, le direct costing évolué, le coût marginal , etc.

1. Les méthodes des coûts complets

Il s’agit de méthodes de comptabilité de gestion qui permettent de calculer le coût derevient d’un produit, d’un service ou de toute autre activité. Elles sont fondées sur ladistinction coûts directs/coûts indirects et consistent à affecter l’ensemble des coûtsdirects et des coûts indirects à travers un processus de répartition et de déversement.

Leur intérêt réside, comme leur appellation le laisse comprendre, dans le fait qu’ellespermettent de cerner l’ensemble des composantes du coût. Cependant, elles restent parfois

difficiles à mettre en œuvre.

1.1. La méthode des centres d’analyse

Cette méthode est anciennement dénommée méthode des sections homogènes. Elle estnée des milieux industriels où elle avait été utilisée pendant longtemps, avant d’êtreétendue à d’autres types d’activités. En raison des difficultés que suscite son applicationdans certains secteurs, notamment celui des services, cette méthode a donné naissance à sadérivée, la méthode ABC.

Dans ce qui suit, nous allons expliquer comment cette méthode est mise en œuvre, tout en

illustrant par un cas pratique, un « repérage ».




a. Démarche d’implémentation

Avant d’entamer la phase de calcul du coût elle-même, il y a lieu de :

9 définir le ou les produit(s) ou prestation(s) pour lequel ou lesquels on veut calculer le

coût ;9 inventorier les coûts du périmètre à analyser ;9 établir le plan de comptes analytiques (découpage en centres d’analyse, définition des

comptes de produits…) ;9 affecter les charges directes par rapport aux centres d’analyse ;9 affecter les charges directes aux coûts des prestations ou des produits ;9 choisir les unités d’œuvre ou les clés de répartition représentatives pour chaque type de

charges indirectes entre centres d’analyse (principal et/ou auxiliaire) ;9 allouer les coûts indirects aux produits et prestations ;9 calculer le coût de revient complet pour chacun des produits ou prestations ;9 il peut être utile de réaliser une étude de sensibilité des résultats aux hypothèses de

calcul (clé de répartition, répartition des charges, etc.)102.

Les coûts indirects sont ventilés entre les produits, prestations ou activités selon les étapessuivantes103 :

1. L’organisation est découpée en centres d’analyse104 qui doivent correspondre autantque faire se peut, à la division réelle de l’organisation ou de l’exercice d’uneresponsabilité et, tout à la fois, tenir compte de la logique du processus de production.En pratique, la notion de centre d’analyse peut correspondre à un centre deresponsabilité ou à une subdivision de centre de responsabilité. On distingue deuxtypes de centres d’analyse : les centres principaux qui font partie intégrante du cycle

approvisionnement/production/ distribution et les centres auxiliaires qui gèrent lesfacteurs de production et contribuent à l’organisation interne de la structure (servicesfonctionnels).

2. Les charges incorporables en comptabilité de gestion sont affectées aux centresd’analyse auxiliaires et principaux (répartition primaire des charges).

3. Les coûts des centres auxiliaires sont répartis entre les centres principaux au moyend’unités d’œuvre ou de clés de répartition (répartition secondaire des charges, quiconsiste à ventiler l’ensemble des charges des centres d’analyse auxiliaires sur lescentres principaux) :

o une unité d’œuvre est un critère de ventilation des charges d’un centred’analyse, qui doit permettre à la fois de mesurer l’activité du centre d’analyse etd’imputer les charges (exemple : dossier traité pour répartir les coûts d’unservice chargé de traiter le contentieux) ;

o une clé de répartition est un procédé permettant de répartir forfaitairement lescharges indirectes entre les différents centres d’analyse (exemple : ventilation

102 P. Nikita, J. Tuszynski, Comptabilité de gestion : détermination et analyse des coûts : processus 7 , Nathan Technique,2001.

103 Cette ventilation est conventionnelle. 104 A ne pas confondre avec la notion de « centre de responsabilité » examinée dans la section 1 de cechapitre.




des charges de chauffage d’un immeuble au prorata des surfaces occupées parles services).

4. A l’issue de la répartition des coûts sur les centres d’analyse, les coûts définitifs descentres principaux (charges directes issues de la répartition primaire et chargesindirectes reventilées) sont imputés aux différents produits/prestations/activités. La

répartition est réalisée sur la base des unités d’œuvre consommées par ces produits(processus d’imputation des charges)105.

Ainsi, la méthode d’analyse des coûts complets revient à l’analyse et à la répartitionsuivantes:

b. Intérêt de la méthode

La principale caractéristique de cette méthode est qu’elle permet de mieux connaître la

réalité des coûts, de sensibiliser les gestionnaires ou les consommateurs à la réalité decertaines charges, en prenant en compte l’intégralité des coûts afférents à une productiondonnée.

Pour un service ou une entité publics, elle peut servir donc à fixer le prix, le tarif ou le prixde cession interne. En outre, elle peut aider à prendre la décision concernant l’opportunitéd’externaliser la production d’un service ou d’une prestation dans la mesure où elle permetde déterminer le coût de revient qui peut être comparé au prix proposé par un prestataire.

Néanmoins, il convient d’être prudent dans la comparaison, pour deux raisons :

9 le prix proposé par le prestataire comprend une notion de bénéfice que la méthode ducoût complet dans le secteur public ne prend pas en compte ;

9 il ne faut pas perdre de vue les charges irréversibles, c’est à dire celles qui ne disparaîtrontpas même si l’activité est sous-traitée et externalisée, comme par exemple certainescharges de personnel.

Cette méthode peut être utilisée aussi bien par les services vendant en interne ou enexterne leurs productions ou leurs prestations, que par ceux ayant besoin d’une répartitionfine de leurs coûts entre différentes productions relativement récurrentes. Ainsi, il estpossible de calculer des coûts complets par gestionnaire, par activité et par programme.

105 Guide intégral du CDG, op. cit.




c. Facteurs-clés de succès

Il est capital de définir précisément le degré de finesse attendu des coûts. Cette méthodeest relativement complexe à mettre en oeuvre puisqu’elle impose de découperl’organisation en centres d’analyse et de définir des unités d’œuvre.

En outre il importe d’être vigilant aux points suivants :

bien choisir les unités d’œuvre ou clés de répartition et s’assurer qu’elles sontreprésentatives de l’activité des centres d’analyse ;

les coûts indirects sont répartis de manière conventionnelle et varient selon le choix del’unité d’œuvre déterminée ; or la part de ces coûts dans les productions del’administration est souvent importante, d’où la nécessité d’accorder une attentionparticulière au choix des unités d’œuvre ;

vérifier l’équilibre entre le coût et l’avantage ou l’opportunité de mise en oeuvre decette méthode sans perdre de vue les difficultés de son application et la faisabilité

technique et opérationnelle de l’outil ; s’assurer de la participation des agents au choix des hypothèses retenues pour décrire

leur activité, afin de s’assurer de la validité de ces hypothèses ; actualiser régulièrement le modèle de calcul des coûts. Celui-ci doit évoluer en fonction

de l’organisation et des processus de production (découpage des centres d’analyse,choix des unités d’œuvre, etc.) ;

Signalons enfin que la complexité de l’application de cette méthode exclut en pratique sonutilisation pour des études ponctuelles106.

d. Insuffisances de la méthode

Comme nous l’avons évoqué ci-dessus, l'objectif essentiel d'une comptabilité analytiqueconsiste à expliquer les résultats en calculant les coûts des produits (biens et services) pourles comparer aux prix de vente correspondants. Cette approche essentiellement centrée surles produits, semble aujourd'hui incapable de prendre en compte l'évolution des modes deproduction, de commercialisation et d'organisation des entreprises.

Depuis quelques années, de nombreux auteurs ont contribué à montrer l'inadaptationactuelle des modèles de coûts en propageant les réflexions d'un groupe de travailinternational (CAM-I) sur une démarche basée sur les activités.

En effet, la méthode des sections homogènes regroupe les charges indirectes dans descentres d'analyse préalablement à leur imputation au coût d'un produit déterminé. Chaquecentre correspond à une des fonctions économiques (approvisionnement, production,distribution, administration générale, etc.) de l'entreprise. De ce fait, cette méthodes'appuie sur un modèle d'entreprise qui se caractérise par un cloisonnement vertical decelle-ci (organisation taylorienne du travail).

L’un des reproches adressés au modèle est qu’il ne clarifie pas la cause des coûts. Lesproduits étant l'objet central de cause des coûts, cela conduit peu ou prou à imputer

106 C. Goujet, Christiane et Christian Raulet, Comptabilité analytique et contrôle de gestion. 1 : calcul des coûts complets. Analyse des coûts et des marges , Dunod, 2001.




proportionnellement aux volumes de production (HMOD, chiffre d'affaires, etc.) lescharges indirectes aux coûts des produits. En liant les coûts uniquement à des facteurs

volumiques et en ne tenant pas compte de la complexité des processus productifs forteconsommatrice de charges indirectes, les causes réelles des coûts ne peuvent être cernéesavec précision.

L’autre reproche est que le caractère homogène des charges n'est pas assuré. En effet, cetteméthode regroupe les charges indirectes dans des centres d'analyse (répartition primaire).Dans un deuxième temps les charges des centres auxiliaires sont réparties dans les autrescentres (répartition secondaire). Pour les sections homogènes, ce dernier traitement faitnécessairement perdre le caractère homogène des charges par rapport à l'activité dessections réceptrices.

Enfin, l’on reproche également à la méthode les phénomènes de subventionnement.L'hétérogénéité des activités au sein d'un même centre d'analyse crée des phénomènes desubventionnement dans la mesure où toutes ces activités ne sont pas consommées dans la

même proportion par les produits, alors que l'imputation aux coûts est réalisée à l'aided'une seule unité d'œuvre.

1.2. La méthode ABC (Activity Based Costing)

Nous éclaircissons ci-après la terminologie utilisée par la méthode avant d’aborder l’intérêtde cette dernière.

a. Terminologie

Piloter la performance implique de disposer des éléments les plus pertinents sur les coûts.

La méthode d’analyse des coûts fondée sur les activités (activity based costing - ABC)considère l’entreprise ou la structure sous l’angle des processus mis en oeuvre quiconcourent à la réalisation et à la distribution des produits et services.

Un processus est un ensemble d’activités concourant à un même objectif et relevantgénéralement de responsables différents (exemple : les chefs de plusieurs centres deresponsabilité). Pour cette raison, les processus sont qualifiés de transverses. La méthode

ABC repose donc sur une vision transversale qui fait abstraction des fonctions et descentres de responsabilité, plusieurs centres de responsabilité pouvant contribuer à laréalisation d’un même processus.

La méthode ABC permet une meilleure allocation des coûts aux produits en affectant descharges aux activités et pallie les dérives observées dans le cadre de mise en oeuvre decomptabilité analytique «classique». Elle permet en outre d’analyser les processustransverses difficilement identifiables dans le cadre des centres de responsabilité.

Aux notions de coûts complets et coûts directs, elle substitue celle de coût traçable. Onappelle coûts traçables aux produits des coûts que l’on sait soit affecter directement auxproduits, soit imputer aux produits sur la base d’une unité d’œuvre non arbitraire107.

La méthode ABC permet en outre de mieux refléter la composition des coûts. Ellepropose notamment une répartition plus pertinente des coûts indirects que ne le permet la

107 Philippe Lorino, Méthode et pratiques de la performance , éditions d’Organisation, 2001.




méthode des centres d’analyse, alors que ces coûts indirects représentent une partimportante des coûts totaux.

La méthode ABC met à disposition des décideurs les informations adaptées à une nouvelleforme de pilotage et de management par les activités, l’activity based management ( cf. la section

1).


Outre la détermination des coûts des activités, la méthode ABC permet :

9 d’identifier la valeur ajoutée dans les processus en confrontant le coût d’une activitéavec la valeur qu’elle contribue à créer (au sens de la gestion stratégique des coûts). Elleapporte par conséquent des éléments d’analyse pour les choix d’externalisation ou deréduction d’activités ;

9 d’améliorer l’efficience en offrant des éléments de comparaison ( benchmarking );9 d’agir sur les facteurs explicatifs de la formation des coûts108.

La méthode ABC est plus particulièrement utilisée lorsque la part des charges indirectes estélevée, lorsque les coûts de développement des produits ou prestations sont importantsalors que leur durée de vie est courte, car elle apporte une vision plus réaliste des coûts.

A ce titre :

9 les charges indirectes par rapport aux produits seront imputées sur les activités. Or la

plupart des charges indirectes par rapport aux produits sont directes par rapport auxactivités ;

9 les coûts des activités seront imputés sur les processus sur la base d’inducteurs 109 clairset pertinents;

9 la méthode ABC supporte mieux les changements d’organigramme puisqu’elle s’appuiesur les processus, par nature plus stables que les structures organisationnelles;

9 elle facilite la communication interne puisqu’elle utilise le langage et la logique desopérationnels.

9 enfin, son utilisation n’exclue pas le recours à d’autres systèmes de calcul des coûts110.

c. Implémentation du système

La méthode ABC repose sur le principe selon lequel « les produits consomment desactivités et les activités consomment des ressources ». Des inducteurs de coût (ou deressource) permettent de ventiler les ressources vers les activités. Des inducteurs d’activité répartissent le coût des activités entre les produits.

108 Henri Bouquin, Le contrôle de gestion : contrôle de gestion, contrôle d’entreprise , PUF, 2001.

109

Un inducteur est un facteur causal et explicatif de la formation des coûts. 110 Ravignon, Bescos, Joalland, Le Bourgeois & Maléjac, La méthode ABC, piloter efficacement une PME, éditionsd’Organisation, 2001.




La compréhension du fonctionnement interne de l’administration est le préalable à la miseen place du contrôle de gestion. Dans le cas de l’adoption d’un système ABC, cetteconnaissance doit être complétée par une analyse fine des activités et des processus deproduction.

L’activité est un ensemble de tâches homogènes concourant à la réalisation de la chaîne de

valeur au sein d’un processus identifié. Elle peut s’exprimer par un verbe d’action(exemple: imprimer…) et se mesure par la quantité d’« outputs » produits.

d. Facteurs-clés de succès

La mise en place d’un système d’analyse de type ABC doit être guidée par le pragmatisme,en rapprochant les enjeux pour l’administration concernée du coût de la méthode. L’ ABC est en effet coûteuse, car plus complexe à mettre en oeuvre que la comptabilité analytique

classique, en raison notamment de l’analyse approfondie qu’elle requiert. Le recours à laméthode ABC doit apporter une véritable plus-value et ne pas répondre à un simple effetde mode. Elle doit s’appuyer sur des systèmes d’information fiables et performants111.

D’un point de vue méthodologique, la mise en place de l’ABC peut être expérimentée surun site pilote qui bénéficie d’une certaine autonomie, en s’appuyant sur l’organisationexistante.

2. Les méthodes des coûts partiels (direct costing).

111 Michel Charpentier & Philippe Grandjean, Secteur public et contrôle de gestion , éditions d’Organisation, 1998.




Fondées sur la distinction coûts variables/fixes, les méthodes des coûts partiels permettentde réaliser de façon simple des études de coûts pertinentes sur des services ou des activités,sans les biaiser par des éléments liés à l’ensemble de la structure.

C’est un ensemble de méthodes qui ont en commun :

la critique de l’approche des coûts complets qui ne permet pas d’orienter de façonrationnelle la gestion de l’organisation ;

l’adoption d’un raisonnement en termes différentiels ; l’orientation du raisonnement vers le « coût de la décision » et non vers le « coût de

produit » (coût marginal)112.

2.1. La méthode d’imputation rationnelle des frais fixes.

La méthode des coûts complets ne tient pas compte des variations du niveau d’activité,notamment pour la répartition des frais fixes. En effet, dans cette méthode, les frais fixes,

qui sont par nature constants au sein d’un palier donné, sont répartis au prorata du volumed’activité. Ainsi, lorsque le niveau d’activité est élevé, le coût fixe unitaire est faible. Al’inverse, quand le niveau d’activité est bas, le coût fixe unitaire est élevé. Le coût de revientunitaire obtenu dépendra donc largement des variations du niveau d’activité.

La méthode de l’imputation rationnelle cherche à pallier l’inconvénient du lien entre coûtet niveau d’activité. Elle vise à n’imputer au coût des produits que la part de frais fixes quiest considérée comme rationnelle, c’est-à-dire correspondant à un niveau normal d’activitépréétabli. La différence entre les coûts fixes affectés et les coûts fixes totaux est appeléecoût de période.

L’originalité de cette méthode tient dans sa capacité à isoler les coûts/bénéfices liés à lasous/suractivité pour éviter de les intégrer dans le calcul des coûts unitaires.

2.2. Les coûts prévisionnels et l’analyse des écarts

a. Présentation

Un coût prévisionnel (ou coût préétabli) est un coût calculé à partir des charges estimées àl’avance. La comparaison des coûts prévisionnels et des coûts historiques ou réels permetde mettre en évidence un écart, qui peut être ensuite décomposé en écarts élémentaires dediverses natures. Les coûts préétablis peuvent être de simples prévisions mais ils peuvent

également constituer des coûts de référence, des objectifs à atteindre. Ils auront alors valeur de norme et constitueront des coûts standards.

L’analyse des écarts consiste à :

déterminer les coûts souhaités (normes et objectifs à atteindre) ; comparer les coûts souhaités aux coûts constatés ; mettre en évidence les écarts ; identifier les causes possibles d’écarts ; valoriser les écarts élémentaires et procéder à leur interprétation ; identifier les responsabilités.

112 Claude Cossu, Richard Milkoff, Comptabilité de gestion: la gestion par les coûts , éditions Nathan, 1997.




Il s’agit donc d’un outil de pilotage permettant de repérer des anomalies, afin d’aider, le caséchéant, à choisir les actions correctives appropriées.

L’analyse des écarts est réalisée en mettant en évidence la différence entre un budgetexécuté et un budget prévisionnel. L’élaboration du budget prévisionnel et, par la suite,

l’analyse des écarts éventuellement constatés avec le budget exécuté nécessitentpréalablement l’établissement de standards et de coûts standards. Ainsi, un budget annuelde frais directs et variables (exemple : budget de personnel vacataire rémunéré à l’heurepour traiter des dossiers d’aide) sera établi de la façon suivante :

nombre d’heures de travail standard pour traiter un dossier ; coût de l’heure de main-d’œuvre ; nombre total de dossiers à traiter au cours de la période de référence (année).

Dans le cadre d’un budget de coûts variables et directs (exemples : matières premières,consommables, main-d’œuvre rémunérée en fonction du volume horaire ou de la

prestation…), l’écart total constaté entre les dépenses réelles et le budget prévisionnel peutavoir trois causes principales que la méthode d’analyse des écarts permet d’isoler :

les écarts liés au volume ou à la quantité ; les écarts de valeur ou de prix ; les écarts de réalisation d’activité.

Dans ce cadre, plusieurs types d’écarts peuvent être dégagés puis analysés :

écarts d’exécution budgétaire : différence entre les dépenses réelles constatées et lebudget prévisionnel ;

écarts de réalisation d’activité : cet écart valorise la part de l’écart d’exécutionbudgétaire due à la seule différence entre l’activité réelle et l’activité standard;

écart global sur coûts standards : c’est la différence entre les dépenses réelles et lebudget qui aurait dû être dépensé si le niveau d’activité avait été conforme auxprévisions. Cet écart peut lui-même ensuite être décomposé en deux sous-écarts, l’unlié aux différences de prix, l’autre aux différences de quantité (cet écart est égalementappelé écart sur temps lorsqu’il s’agit de temps passé et non de volume ou quantitéconsommés).


Les coûts standards et l’analyse des écarts constituent un élément du système de suivibudgétaire. En effet, un des objectifs du suivi budgétaire est de s’assurer de la maîtrise descoûts de l’entité, d’expliquer le cas échéant pourquoi les dépenses réelles ne sont pasconformes aux prévisions et de déboucher sur des décisions correctives.




× Analyse des écarts élargie au suivi budgétaire dans le cas d’un budget de coûts variables et directs 113

La méthode de l’analyse des écarts sur coûts préétablis et/ou coûts standards permet derépondre aux objectifs suivants :

9 parvenir à une gestion contrôlée par la détermination et l’interprétation des écartspour prendre des mesures correctives ;

9 aider le cas échéant à la fixation des prix ;9 fournir une incitation directe à la recherche de meilleures performances ;9 rapprocher l’analyse de coûts de la démarche budgétaire.

Elle peut être utilisée de ce fait par :

9 les responsables d’un budget ou d’un service à qui reviendra la charge d’expliquerles écarts observés entre les objectifs fixés et les réalisations ;

9 la hiérarchie et les responsables de la préparation et de l’exécution budgétaire.

c. Implémentation

Trois phases sont nécessaires à la mise en oeuvre de la méthode des coûts standards :

9 détermination des standards physiques (exemple : nombre d’heures de main-d’œuvre pour traiter un dossier) ;9 détermination des standards de prix (exemple : coût de l’heure de main-d’oeuvre) ;9 détermination des niveaux d’activité prévisionnels (exemple : nombre de dossiers

traités). Il existe plusieurs méthodes d’établissement des coûts standards :

• coûts calculés et extrapolés en fonction du passé (coûts historiques) ;

• coûts idéaux ou coûts standards théoriques fixés a priori .

Coûts calculés en fonction du passé (coûts historiques).

113

C’est le cas par exemples du budget de main-d’œuvre, du budget de consommables, etc. Source : Guide intégral …, op. cit.




Les standards utilisables au cours d’une période future peuvent être fondés sur lesobservations réelles effectuées au cours des périodes passées :

9 derniers coûts réels connus ;

9 coûts réels moyens calculés sur une période plus ou moins longue.

Cela suppose que l’activité ne soit pas nouvellement créée et qu’un référentiel ait pu êtreconstitué.

Coûts idéaux (coûts standards théoriques).

Ces coûts sont calculés à partir de l’analyse théorique de l’objet et du travail nécessaire.Par exemple, le coût standard de personnel peut être établi à partir de l’évaluation dutemps de travail standard ou jugé acceptable pour remplir une tâche.

Coûts budgétés (coûts standards normaux).

Ces coûts sont, à l’instar des coûts idéaux, fondés sur des analyses techniques dont lesrésultats sont corrigés pour tenir compte des variations qui résulteront vraisemblablementdes conditions réelles de travail. Les standards ainsi calculés sont des objectifs àatteindre114.

Exemple fictif

Le budget d’un établissement public comprend des coûts de main-d’oeuvre directe et variable (vacataires) pour traiter des dossiers d’aide aux entreprises, pour lesquels un

budget mensuel est estimé.

Estimations pour le mois de septembre

Budget estimé : 100 000 dhs Standard de temps : 5 heures/dossier Nbre de dossiers prévu : 1 000 dossiers Au total : 5 000 heures rémunérées Coût horaire de main d’œuvre : 20 dhs

Dépenses réelles pour le mois de septembre

Dépenses totales : 96 800 dhs 4 800 heures de main d’œuvre 800 dossiers traités.

L’écart d’exécution budgétaire est donc de : 96 800 – 100 000 = - 3 200.

Il peut être décomposé en :

écart de réalisation d’activité : (800 – 1000) x 5 heures x 20 dhs = – 20000 dhs ; écart global : 96 800 dhs – (800 x 5 heures x 20 dhs) = 16800 dhs.

L’écart global de 16 800 dhs peut être décomposé en :

écart sur prix : 96 800 dhs – (4 800 heures x 20 dhs) = 800 dhs ; écart sur temps : [4 800 heures – (5 heures x 800)] x 20 dhs = 16000 dhs.

114 Claude Cossu, Ecarts et contrôle budgétaire , éditions Vuibert, Paris, 1986.




Conclusions :

L’écart d’exécution budgétaire est négatif, ce qui signifie que les dépenses réelles ontété inférieures au budget prévu. En première analyse, on pourrait conclure que lasituation est donc favorable. Toutefois, une étude plus poussée fait apparaître des sous-

écarts défavorables ; ainsi, le surcoût horaire de rémunération du personnel (800 dhs)et surtout la productivité moindre (surcoût de 16 000 dhs), alors que l’économie parrapport au budget prévu aurait dû s’élever à 20000 dhs si les standards de temps et decoût horaire avaient été respectés.

Cet exemple montre donc l’intérêt d’une décomposition fine des écarts en écartsélémentaires afin d’en faire ressortir les causes essentielles, leur importance respective,pour pouvoir ensuite engager un dialogue avec les différents acteurs concernés et endéduire un plan d’action si nécessaire.


L’activité concernée doit être suffisamment homogène et répétitive pour que la mise enplace de standards puisse s’appliquer.

Le consensus sur les standards : les standards doivent être négociés, motivés, expliquéset argumentés pour être acceptés par tous les acteurs.

Les standards doivent être représentatifs de la réalité : ils ne doivent pas être tropambitieux.

La relation à une responsabilité et la clarté des causes d’écart : les responsabilités desécarts doivent être finement déterminées et analysées. Pour cela, la définition descentres de responsabilité et des latitudes des gestionnaires doit être très claire(distinction des écarts contrôlables, c’est-à-dire pour lesquels la responsabilisation est

clairement établie, des écarts non contrôlables). La réactivité et la rapidité d’intervention : l’écart n’a d’intérêt que si son constat

débouche sur une action possible dans des délais raisonnables115.

2.3. La gestion stratégique des coûts.

Démarche pratiquée par certaines organisations du secteur concurrentiel, la gestionstratégique des coûts est difficilement transposable à une administration publique.Néanmoins, nous en évoquerons dans ce qui suit les principes de base, pour autant qu’ellepuisse contribuer à l’analyse des coûts dans le secteur public.

a. Présentation

La gestion stratégique des coûts est surtout utilisée dans le secteur concurrentiel,essentiellement dans les grandes entreprises privées internationales. Cependant, elle peuttrouver un champ d’application dans le secteur public. En effet, la valeur que l’usageraccorde à un service rendu par une administration de l’Etat est susceptible de contribuer àla détermination du coût de cette prestation en décidant d’y affecter plus ou moins deressources. Plus spécifiquement, la démarche est utile pour certaines décisions stratégiques,comme par exemple la cessation partielle ou complète d’activités ou l’externalisation.

115 Toufik Saada, Alain Burlaud et Claude Simon, Comptabilité analytique et contrôle de gestion , éditions Vuibert,Paris, 1998.




La gestion stratégique des coûts, qui renvoie à une famille de méthodes, est fondée sur lestrois notions suivantes116 :

La chaîne de valeur.

L’analyse de la chaîne de valeur doit contribuer à organiser la réflexion en matière degestion des coûts. La chaîne de valeur correspond à l’ensemble des activités créatrices de

valeur reliées entre elles depuis les activités situées en amont jusqu’au produit ou servicefini livré au consommateur.

Une activité créatrice de valeur est une activité qui participe aux facteurs-clés de succès surlesquels l’organisation fonde sa stratégie (exemples : délais, qualité, performance del’accueil, etc.).

Il est à rappeler que la définition de la notion de «valeur » dans le service public est au cœurdu débat public. Elle soulève des questions telles « La valeur des prestations fournies par

les administrations de l’Etat est-elle mesurable par la perception subjective qu’en ont lesusagers? », «Cette valeur est-elle en partie liée à l’impact de l’action des administrations ? »,etc.117

Les déterminants des coûts.

Les facteurs qui déterminent les coûts peuvent être d’origine différente :

9 le volume de production n’est pas le seul moyen d’expliquer le comportement descoûts (exemple d’autres facteurs : nombre de séries ou de lots) ;

9 les coûts doivent être expliqués au regard des choix structurels et des capacités

d’exécution qui déterminent la position concurrentielle de l’organisation.

Sur ce dernier point, on distingue deux types de facteurs :

- les facteurs structurels tels que l’expérience (courbe d’apprentissage), latechnologie, la complexité, …

- les facteurs d’exécution tels que l’engagement du personnel à un processusd’amélioration continue, l’utilisation des capacités de production, l’implantationdes sites, la gestion des relations clients-fournisseurs, …

Le positionnement stratégique

Une organisation peut parvenir à un avantage concurrentiel durable sur les autresorganisations, fondé sur une stratégie de coûts et/ou une stratégie de différenciation ou lesdeux à la fois118. Le principal objectif de la stratégie de coût est de parvenir à des coûtsréduits par rapport à ceux pratiqués par la concurrence. La stratégie de la différenciationconsiste principalement à différencier le produit/prestation proposé (et à en augmenterainsi la valeur réelle ou perçue), afin qu’il soit considéré comme unique par leconsommateur.

116 John K. Shank & Vijay Govindarajan, La gestion stratégique des coûts, (1995). 117 Guide intégral du CDG, op. cit.

118 Michael E. Porter, Choix stratégiques et concurrence, Economica, 1987.




Ainsi, la capacité d’une organisation à créer un avantage concurrentiel dépendprincipalement de sa façon de gérer sa chaîne de valeur par rapport aux chaînes de valeurdes autres structures.

L’avantage concurrentiel sur le marché résulte d’une qualité supérieure proposée au client

pour un prix équivalent (la différenciation) ou d’une qualité équivalente pour un prix moinsélevé (avantage en termes de coûts).

L’analyse de la chaîne de la valeur débouche sur des actions stratégiques qui portent sur latransformation de ces chaînes de valeur. Elles peuvent s’attacher aussi bien à la maîtrisedes coûts des différentes activités constituant cette chaîne qu’à la maîtrise de la valeurqu’elle apporte au client final (gestion du couple coût-valeur).

Cette analyse de la chaîne est indispensable pour déterminer les leviers d’amélioration de laqualité ou de la réduction des coûts. Elle est par ailleurs une première étape essentiellepour comprendre la façon dont une organisation se positionne dans son secteur. Une fois

la chaîne de valeur établie, des choix stratégiques critiques, comme par exemple faire soi-même ou sous-traiter, se présentent plus clairement pour chaque activité créatrice de

valeur.

b. Intérêt de la gestion stratégique des coûts

La gestion stratégique des coûts peut permettre d’éclairer un certain nombre de décisionsstratégiques qui auront des conséquences directes dans le processus de création d’unproduit ou d’une prestation, selon que l’on choisira de s’intéresser aux processus clés qui«apportent» de la valeur ou aux coûts engendrés par ce niveau de valeur.

L’analyse de la chaîne de valeur et l’identification des variables essentielles à maîtriserconstituent des notions structurantes pour organiser la démarche de pilotage d’uneorganisation. Elles seront présentes dans la définition du système de pilotage : pilotage descentres de responsabilité, des processus, des produits. Ainsi défini, le système de pilotagefacilitera l’élaboration et le suivi de la stratégie de l’organisation.

L’analyse de la chaîne de valeur nécessite que les systèmes comptables et d’informationsoient bien adaptés à cette logique : souvent les systèmes de comptabilité de gestion necorrespondent ni aux découpages stratégiques (unités stratégiques) ni aux activitésidentifiées dans le cadre de l’analyse de la valeur.

En effet, le rôle du système de comptabilité analytique dans une organisation devraitcontribuer à faciliter la formulation et la mise en oeuvre de la stratégie suivant unprocessus cyclique :

9 formuler des stratégies avec des données comptables ;9 les diffuser dans toute l’organisation ;9 définir les tactiques et les mises en oeuvre ;9 créer et appliquer des systèmes de contrôle119.

Ainsi, la méthode de la chaîne de valeur permet notamment de :

119 M. Litaudon et A. Réfabert, La dynamique de l’analyse de la valeur , éditions d’Organisation,1988.




9 identifier/mieux connaître la chaîne de valeur du secteur sur lequel l’organisationest positionnée ;

9 affecter les coûts et les produits aux activités réellement créatrices de valeur ;9 identifier les déterminants des coûts ;9 rechercher un avantage durable en maîtrisant les déterminants des coûts ou en

reconfigurant la chaîne de valeur.

c. Implémentation

Pour élaborer la chaîne de valeur, il y a lieu de :

identifier les facteurs-clés de succès sur lesquels l’organisation fonde sa stratégie ; analyser les activités et leur pertinence au regard des facteurs clés de succès (délais,

qualité, coût, …); définir la chaîne de valeur du secteur et affecter des coûts, des produits et des actifs à

chaque activité ( cf. la section I du présent chapitre, portant sur la «Segmentation stratégique» );

rechercher les déterminants des coûts qui régissent chaque activité créatrice de valeur ; analyser et/ou déterminer le couple « coût/valeur », notamment :

9 les facteurs constitutifs de la valeur, c’est à dire les activités qui donnent de la valeur aux produits ou prestations, telles l’aptitude à répondre aux besoins desusagers, la qualité, le respect des délais ;

9 la recherche des coûts qui ne participent pas à la valeur, synonyme de gaspillage,d’activités inutiles et de non-qualité ;

9 l’étude des moyens de se constituer un avantage compétitif durable, soit enmaîtrisant les déterminants de coûts mieux que ses concurrents (ou d’organisationscomparables), soit en redéfinissant la chaîne de valeur de l’organisation120.


Deux points importants méritent une attention particulière121 :

Définir précisément le degré de finesse attendu de l’analyse de la chaîne de valeur (queldegré d’analyse ? Jusqu’à quel niveau ? Quels coûts ?).

Cette méthode est relativement complexe à mettre en oeuvre et nécessite surtout d’êtreréalisée effectivement dans un contexte concurrentiel ou tout au moins de disposer destructures qui réalisent les mêmes tâches ou qui ont des chaînes de valeur dont lesproblématiques et les produits finis sont relativement proches122.

Dans le secteur public, il est difficile de déterminer un prix de marché. En revanche, il estpossible de définir les coûts qui sont liés à chacune des activités de la structure. De ce fait,la gestion stratégique des coûts se conçoit plus facilement dans une optique de benchmarking par rapport à des organisations nationales ou internationales produisant les mêmesprestations.

e. Illustration : la méthode du "coût cible"

120

«Target Costing ou gestion par coût cible », in Revue Française de Comptabilité, avril 1994. 121 John K. Shank & Vijay Govindarajan, La gestion stratégique des coûts , éditions d’Organisation, 1995. 122

Ibid.




L’une des formalisations concrètes et opérationnelles de la gestion stratégique des coûts estla méthode de calcul du « coût cible » ou target costing .

Présentation de la méthode

Déterminer le coût cible consiste à définir a priori le coût du produit et à adapter lesfonctionnalités et les processus de production de ce produit de manière à faire concorderle coût «estimé» et le coût « cible ». Le coût cible est celui qui génère la rentabilité attendue(pour les administrations de l’Etat, il pourrait s’agir de l’efficience attendue) au regard de laqualité, des fonctionnalités, du prix et du volume prévisionnel des ventes (ou du volumedes prestations).

Dans le secteur marchand, la démarche part des prix du marché pour arriver à mettre enévidence les coûts à ne pas dépasser dans la réalisation d’un produit ou d’une prestation enraison d’une contrainte extérieure (le marché). Ce prix du marché permet de déterminer leprix de vente concurrentiel. Ce dernier est une prévision que l’entité ne contrôle pas, mais

qui s’impose à elle. Le coût cible est la différence entre le prix de vente concurrentiel et lamarge attendue. Le coût cible est donc une contrainte imposée aux concepteurs par lemanagement123.

L’adaptation de cette démarche au contexte particulier des administrations de l’Etat pose leproblème de la fixation d’un «prix» de référence, à défaut de disposer d’un prix fixé par lemarché. Ce prix de référence pourrait être déterminé à partir du prix que les usagers sontsusceptibles de payer pour la prestation considérée (avec ou sans contribution de lacollectivité) ou d’une référence fournie par l’analyse comparative d’organisationssemblables ou d’une contrainte imposée par l’allocation budgétaire. La marge pourrait êtreconsidérée comme nulle.

Au-delà des difficultés liées à la transposition d’une méthode issue du secteurconcurrentiel, la démarche du « coût cible » peut contribuer à l’analyse des coûts dans lesadministrations de l’Etat. Son intérêt réside aussi dans les démarches de managementassociées (questionnement sur les coûts, recherche d’améliorations, etc.)124.

Déterminer un coût cible : la démarche

9 Définir le prix de « vente » cible : dans le secteur marchand et sauf monopole, ce prixest imposé par le marché. Dans le cas des administrations, il pourrait s’agir du prix queles usagers sont susceptibles de payer ou qu’ils peuvent payer (en tenant compte de lapart que la collectivité est prête à prendre à sa charge) ou d’une référence fournie par

l’analyse comparative d’organisations semblables ou d’une contrainte imposée parl’allocation budgétaire.

9 Fixer une marge : cette marge n’a pas d’objet dans le cadre des administrations del’Etat.

9 En déduire le coût cible : en l’absence de marge, ce coût cible tend vers le prix deréférence retenu.

9 Calculer le coût estimé du produit ou de la prestation : ce coût est calculé à partir desgammes et des nomenclatures en additionnant les coûts variables de production(matières, machines, main-d’œuvre) et un certain nombre de frais indirects. N’inclure

123 «Target Costing ou gestion par coût cible », Revue Française de Comptabilité, op. cit. 124

Guide intégral …, op. cit.




que les coûts indirects influencés par les choix de conception, par exemple les frais delogistique qui augmentent avec la complexité des produits.

9 Réduire l’écart entre coût cible et coût estimé : recourir à l’analyse comparative, àl’analyse de la valeur, à la comptabilité par activité (pour identifier les coûts cachés ouignorés jusqu’alors).

Il est à signaler cependant que ce type d’approche ne manque pas de susciter quelquesdifficultés méthodologiques liées à :

9 la définition des différentes hypothèses permettant de calculer le coût moyen: volumesprévisionnels, règles d’amortissement des dépenses non récurrentes ;

9 la définition du contenu du coût cible, c’est-à-dire les éléments de charges qui sont prisen compte, notamment le problème des coûts indirects.

S Schéma résumant la démarche du « coût cible »125

(1) Dans le cas des administrations de l’Etat : référence issue d’une analyse comparative par

exemple.(2) Dans le cas des administrations de l’Etat : objectif d’efficience par exemple.(3) Ou d’efficience.

2.4. Le système des prix de cession interne

a. Présentation

Nous avons vu que les récentes orientations de la gestion publique (par exemple, ledéveloppement des centres de responsabilité ou la pratique des budgets globalisés) et plusgénéralement le nouveau cadre défini par le dispositifs de la contractualisation-globalisation visent à accroître la responsabilisation et l’autonomie des gestionnaires encontrepartie d’une transparence sur les coûts et les performances ( cf. chapitre 1, section 1). Orun centre de responsabilité peut bénéficier d’une prestation fournie par un autre centre.Par ailleurs, les principes d’autonomie et de transparence imposent de connaître le coût detoutes les prestations dont peut bénéficier le chef d’un centre de responsabilité ou unresponsable quel qu’il soit.

125 D’après P. Lorino : Le contrôle de gestion stratégique.




Les prix de cession interne permettent justement de valoriser les échanges de prestationsou de produits au sein de l’administration (exemple : valorisation des prestations fourniespar un service informatique ou un service logistique, d’entretien des véhicules ou desbâtiments…). On appellera donc ici « prix de cession interne » (PCI) la valorisation d’une

transaction (fourniture de produit, de prestation de services, etc.) entre deux entités del’administration ou entre deux centres de responsabilité.

La mise en oeuvre d’un système de prix de cession interne intègre la définition préalabledes centres de responsabilité et de leur degré d’autonomie, ainsi que la détermination desprix eux-mêmes et des modalités de la régulation du système en conformité avec lastratégie globale de l’organisation. Un système de prix de cession interne doit contribuer àla réalisation de deux objectifs qui sont en tension permanente l’un par rapport à l’autre :

la motivation des responsables des centres (mesure de la performance) ; l’optimisation et la cohérence des décisions stratégiques et économiques.


Cette méthode revêt un intérêt capital dans le contexte des services publics, dans la mesureoù elle sert à :

valoriser une transaction entre deux services de l’administration (exemple : entre deuxcentres de responsabilité), transaction pouvant porter sur la fourniture de produits, deprestations de services, mais aussi sur la mise à disposition de personnel ;

facturer une prestation fournie par un service «soutien» à une direction opérationnelle ; fournir, dans l’hypothèse d’une externalisation, des éléments d’appréciation

(comparaison entre le coût d’une solution interne à l’administration et le coût résultantde l’externalisation).

Par ailleurs, l’utilisation et la mise en oeuvre d’un système de PCI auront indirectementpour conséquences :

la mesure d’un type de performance des centres de responsabilité ; la motivation des acteurs au sein des centres par l’appropriation d’un résultat dont ils

seront responsables ; etc.

c. Implémentation

La détermination d’un système de prix de cession interne nécessite de s’interroger enamont sur les points suivants :

quel modèle de prix de cession interne adopter ? quels prix de cession adopter ? qui détermine les prix de cession interne? quel est le degré d’autonomie des centres de responsabilité concernés (exemple : centre

de coûts ou de profit ?) ? comment anime-t-on le système pour préserver l’organisation d’un certain nombre de

risques identifiés plus loin ?




La solution peut être finalement de fixer le PCI en fonction d’un coût standard, qui serapproche du coût complet, afin de respecter le principe de transparence des coûts.

Il s’ensuit que la fixation d’un PCI n’est ni évidente ni neutre. Concrètement, elle nécessitele plus souvent des négociations et l’arbitrage de la direction générale coiffant les deuxcentres, de façon que les intérêts particuliers de chaque centre n’entrent pas encontradiction avec l’intérêt général de l’administration et du service public.

Fixation du PCI en référence à des prix du marché.

Il s’agit de calculer le PCI à partir du prix pratiqué dans le secteur concurrentiel pour uneprestation de nature équivalente. Cette solution n’est pas, par définition, envisageable danstous les cas. Par ailleurs, les prix du marché incluent une marge qui assure la rentabilité del’entreprise. Néanmoins, la comparaison entre le prix du marché et les coûts annoncés parle centre prestataire, lorsqu’elle est pertinente et possible, fournit des éléments intéressants,par exemple dans l’hypothèse d’une externalisation.

Quelle que soit la méthode retenue, il est utile de garder à l’esprit que la fixation des PCIreflète souvent les intentions stratégiques de la direction générale, à commencer par la

volonté de préserver certaines activités (« faire » plutôt que « faire faire »).

Les prix de cession interne constituent un outil puissant au service de la déconcentrationdes responsabilités au sein d’une organisation. La mise en oeuvre d’un système de prix decession interne a pour ambition d’inciter les chefs des centres de responsabilité à adopterun comportement allant dans le sens de la performance au niveau local et global.

Un dispositif abouti de prix de cession interne ne saurait donc se limiter à une simple

refacturation pour ordre. Les prix de cession interne ne doivent pas être assimilés à unoutil de comptabilité analytique128.

Il est donc souhaitable que la valorisation des prestations consommées par un centre deresponsabilité se traduise par une véritable refacturation par virements de crédits internes(ou le cas échéant par un débit de droits de tirages) et l’établissement d’un compte derésultat prenant en compte l’ensemble des mouvements budgétaires. Le centre deresponsabilité peut également, dans certains cas, avoir la possibilité de se fournir auprèsd’un autre prestataire (exemple : entreprises privées) si le rapport qualité/prix ne luiconvient pas.


La mise en place d’un système de PCI comporte des risques que l’organisation doitanticiper et gérer, en particulier129 :

Risque de fausser l’appréciation de la performance des centres concernés. Exemple : sile PCI incorpore une partie des coûts fixes du centre prestataire (masse salariale, parexemple), une productivité moindre de ce centre (c’est-à-dire une production moindrepour des frais fixes inchangés) entraîne un surcoût pour le centre client, qui doitsupporter par produit une part plus importante des frais fixes du centre prestataire. Ce

128 P. Lorino, R. Demeestère, N. Mottis Contrôle de gestion et pilotage , Nathan, 1997.

129 C. Alazard et S. Sépari, Contrôle de gestion , Coll. DECF, Dunod, 1998.




surcoût diminue d’autant l’axe efficience (rapport production/moyens consommés) dela performance du centre client.

Risque d’incohérence entre l’intérêt général de l’administration (prise dans sonensemble) et des différentes entités qui la constituent. Il faut notamment éviter que la

fixation des PCI ne débouche sur des conflits internes qui monopolisent l’attention descentres de responsabilité et celui de la direction générale.

Risque lié au respect de l’autonomie des responsables des entités. Ce principe voudraitque le PCI ne s’éloigne pas trop des prix pratiqués sur le marché pour une prestationéquivalente. Un écart trop important pourrait justifier la volonté du responsable ducentre client de s’approvisionner sur le marché afin d’améliorer sa performance globale(en diminuant ses coûts).

Synthèse :

En guise de conclusion à cette partie, il convient de noter qu'une méthode d’analyse descoûts volontairement simplifiée, voire non exhaustive, sera souvent préférable à uneméthode trop complexe à mettre en oeuvre (et coûteuse), au moins dans un premiertemps.

Section 3 – Les indicateurs et les tableaux de bord

Nous avons vu à travers les développements consacrés au concept de performance dans lechapitre précédent que sa définition n’a pas le même sens selon qu’il s’agisse du contextede l’entreprise du secteur privé ou d’une organisation du service public. Dans cette partie,

nous aborderons les aspects pratiques de la question de la performance, notamment latypologie des indicateurs et le reporting (I) et les tableaux de bord (II).




I. Les indicateurs de performance et le reporting

Bien qu’il existe une multitude de type d’indicateurs (A), leur finalité reste sensiblement lamême, à savoir l’information sur une situation donnée et l’aide à la prise de décision à

travers des mécanismes de reporting 130(B).

A. Les indicateurs : définition, typologie et méthode d’élaboration

Quelle que soit sa nature (1), un indicateur est élaboré selon une démarche bien définie (2).

1. Définition et typologie des indicateurs

1.1. Définition

Un indicateur est une représentation chiffrée d’un phénomène qu’on veut mettre souscontrôle. Plus spécifiquement en matière de gestion publique, un indicateur est une donnée(nombre, cotation, évaluation…) permettant d’objectiver une situation, d’en rendre lescaractéristiques lisibles et interprétables131.

Un indicateur est nécessairement quantitatif :

9 naturellement lorsqu’il rend compte d’une donnée directement mesurable,9 indirectement lorsqu’il rend compte d’une donnée qualitative qu’il repère sur une

échelle de valeur.

Un indicateur, quel qu’il soit, peut prendre deux valeurs remarquables :

9 une valeur cible, qui traduit l’objectif que l’on se fixe ;9 une valeur « en fin d’exercice », qui traduit le niveau de réalisation de l’objectif.

Les indicateurs doivent respecter un certain nombre de critères132 :

9 être lisibles, compréhensibles, clairs, immédiatement interprétables ;

9 être pertinents ;

9 être disponibles à un coût compatible avec les bénéfices attendus de leur usage ;

9 être fiables, précis, contrôlables ou « auditables » ;

9 être disponibles au cours du temps dans les mêmes conditions ;

9 être synthétiques et sélectifs.

1.2. Typologie des indicateurs

130 Le rapport et l’information des échelons supérieurs. 131

Guide intégral, op. cit. 132 Délégation interministérielle à la réforme de l’Etat (DIRE), L’amélioration de la gestion publique, Rapport du groupe de travail (rapport Weiss), ministère de la fonction publique et de la réforme de l’Etat, octobre 2000.




Selon une classification de HELGASON133, on distingue plusieurs type d’indicateurs dontles plus courants sont ceux d’environnement, de moyens, d’activité et de performance.a. Les indicateurs d’environnement

Ce sont des indicateurs qui visent à décrire le contexte dans lequel opèrent les services, soit

sur le plan local, soit sur le plan global ; ces indicateurs sont également appelés indicateursde situation (exemples : indicateurs de terrain, de milieu). A titre d’exemple, on peut citerles caractéristiques géographiques du territoire, la longueur d’un réseau à entretenir, ladensité ou les caractéristiques sociologiques de la population, le nombre de communes, lenombre d’élèves, etc. Ces indicateurs sont à différencier selon la nature du service desindicateurs de résultat final : le taux de chômage est une donnée du contexte dans unprogramme particulier comme la politique de la ville, mais il est un résultat final si onconsidère la politique de l’emploi.

Sont également considérés comme indicateurs d’environnement les indicateurs depréférence qui traduisent les attentes de l’usager d’un service. Ils sont construits le plus

souvent sur la base d’enquêtes externes, mais font partie de la base de donnéesopérationnelle du responsable qualité du service. Ces indicateurs sont essentiels dans laperspective de la mesure de la satisfaction des usagers comme élément de la performance,pour une administration qui met effectivement les usagers au cœur de sa démarche.

b. Les indicateurs de moyens

Ils visent à décrire le volume (unités physiques) ou le coût des moyens utilisés (agents, vacations, prestations de services, crédits, locaux, volume horaire, etc.) dans le processusde production du service. Ces indicateurs ont une utilité essentiellement opérationnelle, etafin d’effectuer des comparaisons, leur traduction en unité monétaire est souvent

nécessaire.

c. Les indicateurs d’activité ou de production

Ils sont destinés à mesurer le résultat direct du processus productif du service, ce qu’onnomme résultat intermédiaire par rapport au résultat final . On distingue à cet égard lesindicateurs d’activité (nombre d’heures de cours dispensées, par exemple dans le domainede l’éducation) des indicateurs de production (nombre de diplômés sortis du systèmeéducatif, pour reprendre le même domaine). C’est ce que les Anglo-Saxons nomment « output » .

d. Les indicateurs de performance

La performance peut s’apprécier selon trois axes :

Le résultat final

Quel est le bénéfice final de l’action de l’Etat ? Il s’agit d’appréhender la conséquence finaledes actions sur l’environnement économique et social, la mesure des bénéfices servant àéclairer la valeur de la politique menée. C’est la comparaison de la situation de la sociétéavec les objectifs que l’on s’est fixés en la matière, qui permet d’apprécier ce résultat final.Se rapproche-t-on ou non (et pourquoi) des situations que l’on voulait atteindre? Cette

133 S. Helgason, PUMA Committee, OCDE, «Performance management Practices in OECD countries» , 1997.




approche de la performance est celle qui cherche à répondre aux questions du citoyen etdu législateur en rendant compte de l’aptitude des politiques publiques à atteindre leursfinalités (pour tant est qu’on en ait fixées explicitement, comme il convient dans unedémarche de performance). On voit bien que les indicateurs d’activité ou de production(résultat intermédiaire) étaient insuffisants pour savoir si le service travaille « bien » : il ne

suffit pas de beaucoup travailler, il faut travailler utilement. C’est ce que les Anglo-Saxonsnomment « impact» ou «outcome »134.

L’activité d’un service peut être totalement ou seulement partiellement à l’origine del’évolution du milieu sur lequel il agit. Cette question est très importante dans laperspective du dialogue de gestion entre niveaux hiérarchiques, de la contractualisation etde la responsabilisation que ces démarches entraînent : si la contractualisation doit sefonder sur la performance et non sur les seuls résultats intermédiaires, elle ne doit pasaboutir à rendre un service responsable de résultats finaux qu’il ne pourrait maîtriser. Ils’agit bien en l’occurrence d’un choix stratégique des managers, que de déterminer ce dontils seront comptables.

On distingue donc les caractéristiques de milieu qui résultent principalement de l’activitédu service - indicateurs d’impact - de celles qui ne sont qu’en partie imputables à l’activitédu service - indicateurs d’effet.

Ces indicateurs de résultat final peuvent être : niveau de richesse, niveau de connaissancesdes élèves, taux de chômage… Selon le cas, ils relèveront de l’impact ou de l’effet135.

Exemple :

Le nombre de morts sur les routes ne résulte certainement pas seulement de l’entretien

routier, mais aussi de la présence policière, de l’éducation des conducteurs, des pratiques deconsommation d’alcool et de drogue, … pour une Délégation Provinciale del’Equipement, cet indicateur typiquement de résultat final ne sera probablement pas unimpact mais un effet136. En revanche, pour l’ensemble du gouvernement, l’indicateur serabien un impact de sa politique de sécurité routière.

Cela étant, la décision d’être comptable ou non d’un indicateur de ce type relève bien d’unedécision stratégique : lorsque la direction générale des impôts accepte de s’engager dans sacontractualisation avec la direction du budget sur le taux de déclaration spontanée descontribuables, alors qu’à l’évidence la politique de contrôle fiscal ne détermine pascomplètement cette donnée, il donne à cet indicateur, conformément à sa stratégie, le

statut d’indicateur d’impact.

La qualité du service rendu:

Quel que soit le degré de proximité entre le service prestataire et l’usager ( client interne ouexterne), la qualité doit être un objectif en soi. La qualité se mesure sous l’angle de la

134 H. Guillaume, G. Dureau, F. Silvent, Inspection générale des finances, «Mission d’analyse comparative des systèmes de gestion de la performance et de leur articulation avec le budget de l’Etat » , Rapport de synthèse, ministère del’économie, des finances et de l’industrie, février 2000. 135

Idem. 136

Terme qui a été choisi en l’absence de référence évidente pour ce concept nouveau, mais qui évoquel’effet donné à une balle au tennis, dont le trajet est infléchi et non totalement déterminé par le fait de la«couper».




satisfaction exprimée par les usagers et dans l’optique du respect de procédurespréalablement déterminées. Il en découle deux types d’indicateurs correspondants, ceux desatisfaction des usagers et ceux de la qualité des process , les seconds n’étant en fait qu’unintermédiaire pour que les premiers soient optimaux.

L’utilité de consacrer au sein de la performance un développement propre à la qualité tientau fait que les progrès dans ce domaine résultent de démarches spécifiques, dont il doitêtre tenu compte : analyse des besoins conduisant à la définition de critères de qualité,fixation de standards ou de cibles, déploiement d’outils de mesure. Si toutes les attentesdes usagers ne doivent pas être forcément et systématiquement prises en compte - ellespeuvent être parfois contradictoires entre elles ou avec les contraintes éditées par lelégislateur -, il est indispensable de les prendre en considération afin de se prémunir contrele risque d’un niveau de service qui serait jugé inacceptable par son destinataire. En outre,redonner sa place au citoyen qu’est aussi en général l’usager fait partie des élémentscentraux de la réforme de l’Etat et contribue à renforcer la motivation des agents duservice public137.

Ces indicateurs peuvent être par exemple : délai d’attente, temps de réponse, taux d’erreur,niveau de satisfaction de l’usager, etc.

L’efficience :

Parfois nommée productivité - (progresse-t-on vers l’optimisation dans l’utilisation desmoyens employés?) : en l’espèce le souci est la bonne utilisation des moyens (en matériel,en crédits et surtout en personnel) engagés au regard des réalisations obtenues. Le citoyenen tant que contribuable, ses représentants élus qui votent le budget de l’Etat et lesresponsables des services qui sont comptables de la conduite de ces services ne peuvent

que s’interroger sur le rapport entre les moyens consacrés à une action et les réalisationsobtenues. Ces indicateurs sont fréquemment des ratios rapprochant des indicateurs demoyens et des indicateurs de résultat138.

Parmi ces indicateurs, on peut trouver les coûts unitaires, les indicateurs d’utilisation despotentiels (taux des effectifs actifs de police exerçant des tâches de police active et non destâches administratives) ou de distribution de moyens (fonction de répartition desmoyens…), etc.

e. Les indicateurs d’efficacité

Ces indicateurs ressortissent à une notion proche de celle de performance et sont souventclassés avec les précédents, mais leur nature est néanmoins très différente et ils relèvent paressence du pilotage. Dans la mesure où l’efficacité est bien dans le triangle de la gestion lerapport entre les réalisations et les cibles d’objectif qui ont été définies, ils mesurent le tauxd’atteinte des cibles (ce sont donc par nature des ratios). En ce sens, on peut avoir lamesure de l’efficacité en matière de qualité, tout aussi bien qu’en matière d’efficience oud’impact, ou de n’importe quoi pour lequel on fixerait des objectifs. On voit bien qu’à lalimite l’efficacité de la gestion pourrait être la manière dont globalement la conduite du servicepermet d’atteindre les objectifs définis, en mesurant cela par exemple avec un indicateur

137

P. Knoepfel, F. Varone, «Mesurer la performance publique: méfions-nous des terribles simplificateurs» , in la Revue « Politiques et management public » , volume 17, n° 2, juin 1999. 138

Ibid.




synthétique pondérant les divers indicateurs de performance, mais pas l’efficience en soi,même s’il existe une efficacité en matière d’efficience.

2. Aspect méthodologique de l’établissement des indicateurs

Il s’agit de respecter une démarche rationnelle (2.1) qui repose sur un certain nombre defacteurs clé de succès (2.2).

2.1. Démarche

La « construction » d’indicateurs suit une démarche appropriée dont les principales étapessont :

9 La direction détermine la stratégie ainsi que les orientations à donner aux missions.9 En premier lieu, un dialogue entre tous les niveaux hiérarchiques sur la traduction des

missions doit s’instaurer au sein de la structure ou du service pour prendre la mesure

des différentes actions qui découlent des missions.9 Ce dialogue est essentiel pour faciliter l’appropriation par tous les agents de la structure

ou du service des enjeux que recouvrent les actions et de l’intérêt d’améliorer lesperformances.

9 La fixation des objectifs est la conséquence du dialogue qui doit se nourrir desinformations collectées (le système d’information sur lequel reposent les discussionsest primordial).

9 Les indicateurs de performance sont alors définis en fonction des objectifs à atteindre;ils doivent permettre la mesure des performances atteintes.

9 Le suivi et l’analyse de ces réalisations, alimentés par les informations recueillies,permettent à la direction et aux gestionnaires de mettre en regard objectifs etréalisations pour mesurer l’efficacité et de redéfinir, recentrer au besoin, les objectifs etcibles d’un programme139.

L’ensemble de la chaîne hiérarchique est donc concerné, bien que chaque acteur ait un rôlepropre. Tout responsable a une fonction pour le choix de la stratégie et des orientationsqui en résultent pour les échelons subordonnés, dans le respect des orientations reçues del’échelon supérieur :

9 déclinaison et traduction des missions en actions ;9 construction après concertation de la stratégie et des politiques à mettre en oeuvre ;9 fixation des objectifs d’action et des cibles associées ;9 allocation des moyens en fonction de ces objectifs ;9 suivi et analyse.

Les gestionnaires ont la responsabilité de la mise en oeuvre des actions. Cela recouvre :

9 la collaboration à la fixation d’objectifs réalistes, ce qui signifie une capacité d’analysede leur service (forces et faiblesses, compétences, ressources…);

9 la mise en place des outils de recueil de l’information destinée à alimenter le système demesure, à partir de la base de données de gestion ;

139

Pierre Voyer, « Un regard critique sur l’utilisation d’indicateurs pour mesurer la performance et la proposition d’une approche instrumentale des tableaux de bord » , dans Michèle Guay, Performance et secteur public, Presses del’Université du Québec, 1997.




9 le suivi régulier de l’activité et des performances ;9 la sensibilisation dans le service à l’importance de la mesure des performances et la

diffusion de la culture de performance ;9 l’analyse et la mise en perspective des réalisations140.

L’ensemble des acteurs doit s’être approprié les outils afin de participer activement auretour d’information vers le gestionnaire et vers les responsables de niveau supérieur.

2.2. Facteurs-clés de succès

Dans la mesure de la performance, l’un des points-clés est le cheminement qui mènejusqu’au choix d’un indicateur : définition de la mission, de la stratégie, des objectifs, etenfin identification des indicateurs significatifs.

En effet, il n’y a pas d’indicateurs en soi, pas plus qu’il n’y a de mesure ou d’analyse d’une performance en soi. Les indicateurs ne répondront aux attentes que si, en amont, une

réflexion a été menée en termes de stratégie, d’orientations et d’objectifs à atteindre, et siles actions ont été identifiées et réparties selon leur priorité. En ce sens, un indicateur n’ade sens que s’il est l’illustration d’un objectif et s’il permet de documenter celui-ci par descibles (valeur cible de l’indicateur).

Le mode de collecte des informations destinées à faire vivre les indicateurs, ainsi que lesmodalités de compte rendu (fréquence, destinataires…), sont également essentiels pour lafiabilité et l’accessibilité des données de pilotage.

Enfin, il ne faut pas perdre de vue que l’établissement des indicateurs est lié à l’exercice deplanification stratégique auquel doivent se livrer les centres de responsabilité et les

ministères141.

Les indicateurs doivent être adaptés à la nature et à l’organisation de la structure ou duservice. En fonction de ce dont on entend rendre compte, on doit choisir des indicateursspécifiques. Ils doivent permettre de :

9 fixer des cibles traduisant les objectifs définis en commun par la hiérarchie et par lesgestionnaires;

9 mesurer les réalisations par rapport à ces cibles ;9 comprendre et analyser ces réalisations ;9 orienter les décisions des gestionnaires dans le but d’améliorer la performance ;

9 nourrir le dialogue de gestion entre les différents niveaux hiérarchiques.

Les indicateurs s’inscrivent dans une logique de gestion par la performance. Cettedémarche vise à orienter l’action de l’administration vers la performance. Elle incite aussi àmettre en œuvre les moyens pour comparer les performances dans une optique debenchmarking 142 .

140 Ibid.

141 Revue « Politiques et management public », Numéro spécial « Le management public et la mesure des lettres aux

chiffres » , volume 18, n° 4, décembre 2000. 142 L’utilisation d’indicateurs de performance dans l’Union européenne, perspectives d’une comparaison internationale des performances , ministère des finances, Autriche, 1998.




Au Maroc, et dans le cadre du déploiement de la démarche de gestion budgétaire axée surles résultats au niveau des principaux départements, de nombreux ministères, parmilesquels le ministère de l’économie et des finances, le ministère de l’éducation nationale etle ministère de l’équipement et des transports ont mis en place des systèmes de mesure dela performance qui leur permettent, en interne, de mesurer les réalisations de leurs services.

Trois insuffisances limitent l’intérêt de ces expériences :

9 en premier lieu, ces indicateurs ne sont pas homogènes d’un ministère à l’autre, etn’offrent donc pas la possibilité d’une comparaison ou plus précisément d’une analysecomparative (benchmarking) entre les services ;

9 en second lieu, ils ne permettent pas d’alimenter la réflexion sur les objectifs que sesont assignés les structures puisqu’ils ne sont pas nécessairement le produit d’uneréflexion stratégique.

9 Enfin, il y a lieu de relever la prédominance des indicateurs de moyen et de volume (ou

d’activité) qui représentent plus des deux tiers des indicateurs adoptés.

Par ailleurs, les indicateurs de performance ne sont que très rarement considérés commeun moyen de communication de l’administration vers l’usager et le citoyen. Certainsindicateurs peuvent aussi aider à préciser les engagements de service et ne servent laproblématique de transparence de la gestion publique et la nécessité pour l’administrationde rendre des comptes aux citoyens que très peu.

Aujourd’hui, cette nécessité de rendre compte et de mesurer les réalisations par rapportaux objectifs tient en partie à l’obligation d’expliciter des choix de politiques publiques àl’intention de citoyens plus exigeants dans un contexte budgétaire moins favorable et un

environnement plus concurrentiel. Dans le contexte actuel, les administrations publiquesdoivent donc être plus performantes. Cette exigence s’inscrit parfaitement dans le principede transparence réaffirmé dans le discours gouvernemental et l’arsenal juridique.

B. Le reporting

Aussi bien élaboré soit-il, un indicateur n’a d’intérêt que dans la mesure où il estcommuniqué à la personne concernée et ce de la manière la plus appropriée (2), d’oùl’intérêt du reporting (1) .

1. Définition et intérêt du reporting

Avant de mettre en exergue l’intérêt du reporting (1.2), il serait judicieux de le définir (1.1).

1.1. Définition

Le reporting est le processus par lequel des informations relatives à l’activité et/ou auniveau d’atteinte des objectifs d’une entité remontent à la hiérarchie.

L’état de compte rendu, issu du reporting, constitue un ensemble de documentsinformatifs, destinés à présenter une information synthétique à la hiérarchie et/ou à un

autre service, reprenant les indicateurs nécessaires au suivi d’un budget, d’une action oud’un projet au regard des objectifs qui ont été fixés.




Le reporting fait l’objet d’une périodicité de remontée d’information prédéterminée.

1.2. Intérêt du reporting

Le reporting et les états de comptes rendus permettent au niveau hiérarchique supérieurconcerné et/ou à d’autres services aux problématiques de gestion proches : de réaliser un suivi de synthèse, commun et partagé, des réalisations ; de procéder à leur analyse ; de coordonner les éventuelles actions correctives à entreprendre pour atteindre les

objectifs visés ; de mesurer la performance.

L’état de compte-rendu constitue un support du dialogue de gestion entre les services(centres de responsabilité) et leur hiérarchie ou entre services à qui des objectifs de gestionsimilaires ont été fixés et qui ont des structures qui peuvent se prêter à la comparaison

dans l’objectif de réaliser une analyse comparative (benchmarking).

A ce titre, sont concernés les acteurs suivants :

Le service responsable du budget, de l’action du programme, du projet ou de lapolitique qui a fait l’objet d’une fixation d’objectifs à atteindre ou à respecter. C’est à luiqu’il reviendra de détailler et d’expliquer les écarts observés entre les objectifs fixés etle niveau de leur réalisation.

Le niveau hiérarchique supérieur (n+1) au service, qui fixe les objectifs : sur cette base,il peut engager le processus de dialogue de gestion. C’est le cas par exemple del’administration centrale vis-à-vis des services déconcentrés.

Les autres services et/ou structures aux problématiques proches qui peuvent êtreintéressés par les réalisations de ce service143.

2. Méthodologie de reporting

Avant de pouvoir exploiter un système de reporting, sa conception doit être réalisée avec leplus grand soin pour éviter certaines erreurs fréquentes en pareilles circonstances.

2.1. La conception et la mise en oeuvre

Identifier les attentes des destinataires du reporting et des états de comptes rendus en

terme de contenu, de périodicité d’édition, etc. Etablir, en collaboration avec les services opérationnels, la proposition d’indicateurs

susceptibles d’apporter l’information demandée par le destinataire principal et vérifiersa disponibilité ou la difficulté de sa mesure, sachant que, souvent, les états de comptesrendus sont des extraits d’indicateurs qu’utilisent déjà les services.

Elaborer des fiches précisant, pour chaque indicateur, la signification, l’interprétationqui pourra en être faite, la méthode de calcul et la source de l’information nécessaire àson alimentation.

Arrêter le projet de maquette de l’état de compte-rendu. Définir l’outil informatique qui permettra d’automatiser la production des états de

comptes-rendus.

143 Guide intégral …, op. cit .




Définir les modalités ou procédures de renseignement des données, c’est-à-dire lereporting à proprement parler.

Réaliser des actions d’accompagnement des services qui produiront l’information entermes de formation, conseil, assistance, etc.

Définir les modalités pratiques d’exploitation, en l’occurrence les acteurs participant,

les documents supplémentaires à produire, la fréquence, etc. Définir les modalités de communication des réalisations et des remarques et/ou

décisions prises à l’ensemble des acteurs susceptibles d’intervenir sur la réalisation desactions étudiées.

Rectifier, le cas échéant, certains paramètres de l’état de compte-rendu suite auxconclusions de la phase d’essai144.

2.2. Les facteurs-clés de succès

Pour réussir la mise en place d’un système fiable de reporting, les éléments suivantsdoivent faire l’objet d’une attention particulière145 :

Veiller à construire le système de reporting en cohérence avec la segmentation desresponsabilités telle qu’elle existe au sein de la structure concernée.

Ne pas limiter le système d’information de gestion à la production de documents liésau reporting .

Définir précisément les attentes, en termes d’information, de la personne qui va êtredestinataire des résultats et les réactualiser si les priorités changent.

Veiller à l’implication forte des dirigeants dans l’analyse des réalisations rapportéesdans les états de comptes-rendus et la régularité de cette analyse.

Veiller à la concrétisation des décisions prises au regard de l’analyse qui en est faite. Ne pas omettre, à la phase de démarrage, d’accompagner la mise en oeuvre par des

formations et/ou de l’assistance à la production des états de comptes-rendus. L’état de compte-rendu issu du reporting constitue une des composantes du tableau de

bord du niveau supérieur, dans la mesure où le tableau de bord d’un servicecomprendra des indicateurs de pilotage de son activité. Une partie de ces indicateursfera l’objet, sous une forme plus ou moins agrégée et selon une périodicité qui pourraêtre moins rapprochée, d’une remontée au niveau supérieur (processus de reporting).Les éléments correspondants constituent l’état de compte-rendu qui va, lui-même,alimenter une partie du tableau de bord du niveau supérieur.

Un état de suivi opérationnel est un ensemble d’indicateurs ou de données statistiques, àun niveau suffisamment détaillé, à destination essentiellement des responsables de services,

en vue de leur permettre le suivi de leur unité. Les indicateurs peuvent prendre la forme detableaux, de graphiques, de plannings, etc. Ce tableau de bord doit permettre de gérerl’unité au quotidien.

Un noyau dur peut par exemple concerner l’aspect ressources humaines (effectifs avecdivers ratios de production… qualification des effectifs pour assurer les missions) etl’aspect fonctionnement (crédits de fonctionnement, recettes éventuelles générées). Pourles unités gérant des crédits d’investissement, le suivi particulier des autorisations deprogramme (AP) (engagements juridiques et comptables) et des crédits de paiement (CP)devra être impérativement intégré dans le tableau de bord. Dans certains cas, un indicateur

144 Ibid.

145 Caroline Selmer, Concevoir le tableau de bord : outil de contrôle, de pilotage et d’aide à la décision , Dunod (1998).




de quantité ne sera pas suffisant, et il devra lui être associé un indicateur qualitatif ; ceciconcerne aussi bien l’échelon central que l’échelon local.Les indicateurs doivent être accompagnés de clignotants qui alertent sur les écarts parrapport à un objectif, une moyenne ou une norme, et dont le dépassement implique uneaction corrective.

II. Les tableaux de bord (TDB)

Pour faciliter au responsable la tâche du suivi des indicateurs les plus pertinents, cesderniers sont assemblés dans document synthétique appelé tableau de bord (A). Cesderniers ont évolué au fur et à mesure de l’évolution des besoins en matière de pilotage desorganisations, ce qui a donné naissance aux tableaux de bord dit prospectifs (B).

A. Les TDB classiques

Après avoir évoqué la définition et l’intérêt de cet outil fondamental de pilotage que sontles tableaux de bord (1), nous nous arrêterons sur l’exploitation des tableaux de bord et leprocessus d’animation qui doit contribuer à leur appropriation (2).

1. Définition et intérêt

1.1. Définition

Un tableau de bord est un ensemble d’indicateurs, à un niveau suffisamment agrégé, àdestination des responsables quel que soit leur niveau hiérarchique (directeurs centraux,directeurs adjoints, chefs de départements ou divisions, chefs de services déconcentrés,

etc.), en vue de leur permettre de connaître l’état d’avancement des programmes ou desorientations dont ils doivent assurer la mise en oeuvre et pour lesquels ils doivent atteindreun objectif spécifique. C’est un outil d’aide à la gestion, conçu pour analyser laperformance.

Le tableau de bord est centré sur les points-clés de gestion, en l’occurrence les objectifsmajeurs, prioritaires, stratégiques et/ou les risques liés à l’activité de la structure à uninstant donné et qu’il est nécessaire de suivre de près et de placer sous le contrôle de l’unitéou du service afin d’éviter d’éventuels dérapages. Comme il est axé sur les points clés degestion, le tableau de bord n’a pas vocation à couvrir tous les champs de l’activité d’unservice ou d’une entité.

1.2. Intérêt

En tant qu’outil de pilotage, le tableau de bord présente plusieurs intérêts. En effet, ilpermet de construire les bases d’un système de management stratégique intégré afin de :

9 clarifier et rendre lisible la stratégie de l’organisation ;9 communiquer la stratégie à tous les niveaux de l’organisation ;9 rendre cohérents les objectifs des services et des individus avec la stratégie globale ;9 relier les objectifs stratégiques à la programmation et à la budgétisation ;9 procéder périodiquement à des analyses et évaluations de performance146 ;

146 C. Mendoza, F. Giraud, M.H. Delmond, H. Lning, Tableaux de bord pour managers , Revue Fiduciaire (1999)




En outre, il permet de mettre en cohérence ses processus managériaux et de faciliter lamise en oeuvre de la stratégie à long terme par l’ensemble de l’organisation.Le tableau de bord doit être distingué du suivi opérationnel de l’entité et de ses états decomptes rendus (voir supra 2.2). Outre la connaissance de l’état d’avancement des

programmes ou des orientations de l’entité, les tableaux de bord doivent permettre:

un suivi de la performance des services par des comparaisons annuelles ouinterservices ( benchmarking ) ;

une réaffectation de moyens humains ou financiers afin de respecter les objectifs ; une programmation des principales étapes-clés en vue de validation ou de

réorientation; un reporting de l’administration centrale vers le ministre et du service déconcentré vers

l’administration centrale ; reporting se faisant à partir d’extraits du tableau de bord depilotage.

A ce titre, un tableau de bord est généralement constitué de deux parties147

:

une partie regroupant les indicateurs de pilotage qui permettent de suivre, au niveau del’entité proprement dite, l’avancement des projets et des réalisations;

et une partie qui regroupe l’ensemble des indicateurs destinés au reporting, afin derendre des comptes sur le niveau de performance et de dialoguer entre niveauxhiérarchiques.

Un tableau de bord est utilisé pour voir, comprendre, apprécier les situations, évaluerl’importance des variations et des écarts et en faire le suivi, localiser les problèmes, décideret agir. En outre, il permet de vérifier la conformité des réalisations aux objectifs(stratégiques, de gestion ou opérationnels), de déclencher des actions correctives sur lesmoyens, de réorienter les objectifs, voire de recibler l’action.

Il constitue également un outil pédagogique permettant de sensibiliser les responsables auxfacteurs-clés de succès pour l’organisation ou le service et peut être aussi utilisé comme un

147 Caroline Selmer, Concevoir le tableau de bord : outil de contrôle, de pilotage et d’aide à la décision , op. cit.




2.1. Méthode de mise en oeuvre

La conception et la mise en œuvre d’un tableau de bord suit le cheminement suivant151 :

Un tableau de bord n’est en principe jamais « isolé». Il est souvent conçu et élaboré dansun système «gigogne » : une partie de l’information disponible à un niveau deresponsabilité est recueillie pour être ensuite synthétisée ou agrégée au niveau deresponsabilité supérieur.

La conception des tableaux de bord sur le principe “gigogne” impose une démarchestructurée, à savoir :

une réflexion sur les objectifs et les variables d’action à chaque niveau deresponsabilité;

le choix des indicateurs pour chacune des variables d’action ; la confrontation des données disponibles en fonction des systèmes d’information ;

le maquettage du format de présentation des tableaux de bord.

La conception d’un tableau de bord est souvent itérative, afin de sélectionner lesindicateurs les plus pertinents. Le tableau de bord propose, dans sa présentation et sa miseen page, quatre espaces fondamentaux :

un tableau : il présente des indicateurs pertinents qui sont quelquefois accompagnés depictogrammes faisant office de « clignotants » ;

un graphique : il doit pouvoir offrir un résumé et une présentation de l’information laplus importante qui ressort du tableau ;

un commentaire : il doit être clair et précis, se situer par rapport à l’objectif

préalablement fixé et faire référence à une situation précédente ou une action future ; une table de références : elle recense notamment la source du document, lescoordonnées de l’émetteur ou du rédacteur du tableau de bord, la périodicité, la date demise à jour des données. Elle reprend également l’objectif en indiquant de quellepréoccupation de gestion il relève152.

Souvent, le tableau de pilotage peut utilement s’appuyer sur les données issues du suiviopérationnel. Si la base de données n’existe pas, sa création peut être un préalable (parexemple, dans le cadre du décompte du temps de travail en fonction des différentesactivités).

151 Guide intégral …, op. cit.152

Ibid.




Il est nécessaire de disposer, au sein de l’unité, d’une cellule de gestion chargée de collecterles données, d’en assurer la cohérence interne et de proposer les modalités d’extraction desinformations nécessaires aux indicateurs ainsi que la fréquence de leur mise à jour.

2.2. Les facteurs-clés de succès

La mise en œuvre d’un tableau de bord n’est pas une tâche facile, pour réussir cet exercice,il y a lieu de prêter une attention particulière aux éléments suivants153 :

Une bonne connaissance préalable des objectifs de l’entité et de son mode defonctionnement (missions, orientations nationales ou locales, système d’information)est nécessaire pour mettre en place des tableaux de bord.

Les indicateurs retenus dans le tableau de bord d’un responsable doivent êtrepertinents, en cohérence avec les objectifs assignés et significatifs de la stratégiedéployée à tous les niveaux de responsabilité.

Le tableau de bord doit être évolutif. Il s’agit en effet de pouvoir prendre en compteles possibles évolutions de priorités ou des points-clés à mettre sous contrôle au coursdu temps. Il est donc nécessaire de prévoir dès la phase d’élaboration les modalitésd’actualisation du tableau de bord (par exemple : ajout d’un indicateur entraînantobligatoirement la suppression d’un autre).

Le tableau de bord ne doit pas miser sur la quantité d’informations, mais doit viser laqualité des données qu’il sélectionne au sein de systèmes d’information de plus en plusnombreux et sophistiqués. Il ne doit pas être confondu avec un rapport statistique, unrapport d’inspection ou un rapport comptable.

Le tableau de bord doit se limiter à l’essentiel. En revanche, il est nécessaire de bien

faire comprendre aux personnes concernées qu’une activité qui ne fait pas l’objet d’unsuivi n’est pas pour autant sans intérêt.

La présentation visuelle des indicateurs doit être simple, conviviale et soignée : il s’agitde pouvoir prendre connaissance, très rapidement, «en un coup d’œil», de l’informationprésentée à un instant donné ou sur une période déterminée (les résultats significatifs,les exceptions, les écarts, les tendances). Le tableau doit faire apparaître simultanémentla valeur cible (objectif), le niveau de réalisation, l’écart par rapport à l’objectif etl’évolution dans le temps des réalisations. De même, il est important de privilégier uneprésentation standard des tableaux de bord avec la même configuration des données, etd’adapter leur fréquence.

Le tableau de bord doit, enfin, être facilement accessible à ses destinataires(consultations, simulations, visualisations rapides, etc.). Il doit donc être :

9 court (peu de pages) ;9 clair (qualité de mise en page, visualisation) ;9 parlant (significatif/message) ;9 pertinent (problématique/enjeux).

B. Les TDB prospectifs ou balanced scorecards

Dans cette partie, nous nous arrêterons sur la notion et l’intérêt des TDB prospectifs (1) etsur la méthodologie de leur confection et de leur exploitation (2).

153 Marie-Hélène Delmond, Carla Mendoza, Tableaux de bord pour managers , op. cit.




1. Définition et intérêt des TDB prospectifs

Pour pouvoir comprendre l’utilité de cette nouvelle génération des TDB (1.2), il y a lieu deles définir (1.1).

1.1. Définition des TDB prospectifs et la notion de « carte stratégique »

a. Les tableaux de bord prospectifs

Conçus initialement par Robert S. Kaplan et David P. Norton pour les entreprises dusecteur concurrentiel, ce genre de tableaux de bord vise à répondre au souci de rééquilibrerl’approche traditionnelle de la performance en ajoutant à l’axe habituel de la performancefinancière (rentabilité, valeur ajoutée, etc.) trois autres axes qui rendent compte des autresdimensions de la performance, en l’occurrence :

un axe « clients » : il rend compte des aspects liés à la satisfaction et la fidélité des

clients; un axe «processus internes » : il s’agit des processus-clés à mettre sous contrôle, tels les

processus d’innovation ; un axe « apprentissage organisationnel » : il porte sur le potentiel des salariés, les

capacités des systèmes d’information, la motivation et la responsabilisation dupersonnel, etc..

Le rééquilibrage s’effectue aussi entre indicateurs de résultat et indicateurs « avancés ». Eneffet, alors que les premiers mesurent a posteriori le résultat d’une action, une réalisation parrapport à un objectif, les seconds permettent de suivre les variables d’action-clés afind’influer sur la performance finale, au lieu de la constater simplement.

Enfin, les tableaux de bord proposés par Kaplan et Norton se veulent prospectifs dans lamesure où ils rééquilibrent l’importance relative des objectifs à court terme, axésnotamment sur la performance financière, et celle des objectifs à long terme, centrés sur ceque les dirigeants veulent faire de leur organisation.

Ils sont aussi prospectifs parce qu’en remontant des effets aux causes, ils font l’hypothèsequ’en s’attaquant aux causes, cas de l’organisation interne par exemple, on améliore leseffets de demain en termes de résultats financiers pour une entreprise ou d’impact dans lecas d’une administration.

Dans le cas particulier des administrations, le tableau de bord prospectif est un outilpermettant de traduire les missions et la stratégie en un ensemble d’objectifs concrets etd’indicateurs de performance qui constituent la base du système de pilotage (managementstratégique). Il précise et communique le projet de l’administration à l’ensemble des agents,en proposant un modèle de performance commun et une démarche générale quipermettent d’articuler les efforts et les résultats individuels avec les objectifs généraux.

Ce système est très utilisé dans l’administration publique des pays nordiques 154, mais aussiau Canada ou aux Etats-Unis où près de 60 % de l’administration est concernée. Cetteméthode reflète en effet parfaitement les relations qui existent entre les ministères (niveau

154Voir le repérage ci-dessous (2.1.1), concernant le cas du ministère des finances finlandais.




central) et les agences ou services déconcentrés, puisqu’il permet la diffusion de la visionstratégique depuis l’administration centrale jusqu’aux services.

Comme nous pouvons le constater à travers ce schéma, la stratégie d’une organisationimplique nécessairement l’utilisation des éléments de l’évaluation dans la reformulation dela mission et des objectifs. C’est le sens de la flèche du bas. Ce bouclage est aussi nécessaireà chacune des étapes (boucles).

b. La notion de « carte stratégique »

La carte stratégique d’un tableau de bord prospectif explicite les hypothèses de la stratégie,au sens de M. Porter. Chaque indicateur du tableau de bord est intégré dans une chaîne derelations de cause à effet qui relie les résultats souhaités de la stratégie aux éléments qui

induisent les résultats stratégiques. La carte stratégique décrit le processus par lequel lesactifs immatériels sont transformés en résultats matériels sur l’axe financier ou sur l’axeclient. Elle procure aux responsables un cadre pour décrire et gérer la stratégie dans uneéconomie du savoir155.

La carte stratégique fournit les bases pour structurer un tableau de bord prospectif qui estl’élément indispensable du système de management stratégique. Cette carte constitue unpoint de référence commun et compréhensible pour l’ensemble du personnel d’uneorganisation. Par exemple, la carte stratégique :

permet de visualiser de façon synthétique les objectifs stratégiques définis au niveau

d’un ministère ; facilite la réflexion sur les interactions éventuelles entre les différents objectifs de

niveau ministériel, l’articulation entre le plan ministériel de contrôle de gestion et lesdispositifs éventuellement mis en place au niveau des directions ;

et peut aussi faciliter l’articulation des politiques ministérielles dans les domainesimpliquant plusieurs ministères (exemples : aménagement du territoire, politique de la

ville, sécurité, etc.)156.

155 Robert S. Kaplan et David P. Norton, Comment utiliser le tableau de bord prospectif : pour créer une organisation

orientée stratégie , éditions d’Organisation, 2001. 156 A titre d’illustration, on pourra consulter l’exemple de la ville de Charlotte, aux Etats-Unis, proposé dansl’ouvrage de R.S. Kaplan et D.P. Norton, Comment utiliser le tableau de bord prospectif ?, op. cit., p. 146.




1.2. Intérêt des TDB prospectifs:

Le tableau de bord prospectif permet de157 :

clarifier le projet et la stratégie et les traduire en objectifs: le fait d’utiliser desindicateurs pour communiquer permet d’exprimer des concepts parfois complexessous une forme plus précise qui favorise le consensus au sein de la structure;

communiquer et articuler les objectifs avec les indicateurs stratégiques : il s’agit demobiliser tous les acteurs sur les actions à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifsd’ensemble. L’accent est mis sur l’identification des relations de cause à effet dans unraisonnement dynamique qui permet aux acteurs, disséminés dans la structure, decomprendre le fonctionnement de l’ensemble et l’influence de leur action sur celles desautres individus et sur la structure entière;

planifier, fixer des objectifs et harmoniser les initiatives stratégiques : la comparaisondes niveaux de performance attendus et des réalisations met en lumière le déficit deperformance que les initiatives stratégiques veulent combler ;

renforcer le retour d’expérience et le suivi stratégique : l’accent est mis sur la notion debouclage du système. Dans un premier temps, les dirigeants doivent s’assurer que lastratégie a été exécutée comme prévu et, dans un second temps, ils doivent réexaminerleurs hypothèses afin de s’assurer que la théorie qui guidait leur action reste pertinenteau regard des réalisations, des observations et de l’expérience acquise par la structure.

L’élaboration des tableaux de bord prospectifs repose entièrement sur les dirigeants,puisqu’ils sont porteurs de la vision de la structure qu’ils dirigent et sont donc les mieux àmême de traduire cette vision en stratégie. Cet outil requiert néanmoins une motivation etune mobilisation de tout le personnel dont l’adhésion à la stratégie de l’organisation est

essentielle pour l’amélioration des processus internes et l’apprentissage organisationnel.

2. Mise en œuvre d’un TDB prospectif : de la conception à l’animation

Un tableau de bord prospectif n’est pas fait uniquement par et pour les dirigeants ; il doitpermettre de communiquer sur la stratégie de la structure et de montrer comment, àchaque niveau, chaque unité, structure ou service peut mener à bien cette stratégie.

C’est un outil qui permet de bien préciser les objectifs stratégiques de la structure et quisert de base à la mise en place d’un nouveau système de management.

Dans la mesure où la vision doit être porteuse des valeurs de la structure, elle ne peut enaucun cas être imposée. Elle réclame donc un consensus au sein de chacune des unités ouentités qui composent la structure.

Dans le même ordre d’idée, la traduction de la mission en objectifs communs ou enperspectives communes implique une coopération entre toutes les unités qui composent lastructure.

2.1. Conception d’un TDB prospectif : méthodologie

157 Robert S. Kaplan et David P. Norton, Le tableau de bord prospectif (Pilotage : les quatre axes du succès), éditionsd’Organisation, 1998.




a. Etapes à suivre pour la conception d’un TDB prospectif

L’appréciation de la performance s’appuie sur quatre piliers dont l’équilibre permet à lastructure de mener à bien sa stratégie. Il conviendrait donc en premier lieu d’identifier cespiliers compte tenu du contexte de l’organisation concernée par le TDB, en l’occurrence :

la gestion des ressources financières : comment gérer au mieux, vis-à-vis des citoyens etdes décideurs politiques, le budget alloué ?

la relation au citoyen : si dans le secteur privé, l’axe-client se traduit par des indicateursde prix et de qualité des services et des produits, les expériences recensées dans lesecteur public mettent l’accent sur l’efficacité sociale de l’organisation et sur lasatisfaction du citoyen et des dirigeants politiques ;

l’amélioration des processus internes: pour satisfaire les usagers, quels processus deproduction ou de fourniture de service doit-on améliorer ?

l’apprentissage organisationnel et la gestion des ressources humaines: pour réaliser nosambitions, quelles compétences faut-il développer et comment devenir une

organisation « apprenante »? Ces éléments doivent être déclinés, pour chacun despiliers, en objectifs, indicateurs et actions.

SLes quatre piliers d’appréciation de la performance158

A l’issue de cette première étape, définir les facteurs-clés de succès est l’un des éléments lesplus décisifs dans la démarche de construction d’un tableau de bord prospectif. L’ambitionest de définir les variables d’action primordiales que la structure doit suivre de près car leurévolution conditionne l’atteinte des objectifs.

Les facteurs-clés de succès constituent les déterminants essentiels de l’atteinte des objectifsque la structure s’est assignée. L’identification de ces facteurs-clés doit donc se faire à partird’une démarche pragmatique et doit s’appuyer sur l’expérience du dirigeant qui est lemieux à même de contribuer efficacement à la mise en évidence des paramètres-clés de laperformance.

La réflexion sur les facteurs-clés invite à une mise à plat des relations de cause à effet entreles paramètres conditionnant la performance de la structure et les réalisations. Une fois cesfacteurs clés identifiés, la phase de mise en place des indicateurs peut débuter159.

158 Robert S. Kaplan et David P. Norton, Le tableau de bord prospectif (Pilotage : les quatre axes du succès), éditionsd’Organisation, 1998. 159 Guide du CDG …, op. cit.




b. Illustration : Cas du Ministère des Finances en Finlande

La Finlande a opté pour le pilotage de l’ensemble de ses services publics selon la logiquedes tableaux de bord prospectifs. Ce choix a eu pour effet de l’obliger à repositionnerl’ensemble de l’action publique.

L’enjeu est bien de faire coïncider deux logiques, deux pôles :

l’un, politique, où se déterminent les choix stratégiques en matière économique etsociale (budget) et les politiques à mettre en oeuvre. Ce domaine est soumis à la

pression des citoyens, des électeurs ou des acteurs internationaux ; l’autre, administratif, qui doit, sur la base des orientations données par le politique,

piloter les actions du gouvernement au mieux (politiques de sécurité, infrastructures,éducation, santé…) tout en satisfaisant le citoyen-contribuable.




S Illustration de la mise en place de tableaux de bord prospectifs160.

Ce choix de pilotage selon une logique de tableaux de bord prospectifs peut se décliner ausein de chaque ministère ou agence, ce qui illustre parfaitement ce que l’on pourrait appelerla cascade de la performance à différents niveaux de l’administration.

Au niveau d’un ministère, on retrouve les étapes successives de construction des tableauxde bord que sont :

la définition des missions : le ministère des finances finlandais a pour mission deproposer les orientations et fournir des services concernant le budget et les politiqueséconomiques, en ayant la charge d’assurer une gestion équilibrée des financespubliques, une politique économique compatible avec la croissance durable ;

la projection de la structure dans le temps : le ministère s’engage à sauvegarder labonne gestion des finances publiques et à offrir aux générations futures une largepalette d’options et d’opportunités économiques ;

les facteurs-clés de succès : pour chacun des piliers (définis plus haut), le ministères’attache à déterminer les variables d’action primordiales ou les déterminants essentielsde l’atteinte des objectifs. Il peut s’agir, pour l’amélioration des processus et desstructures, de la contractualisation entre ministère et agence, du processusd’élaboration du budget, de l’intégration économique ou de redessiner la politiqueéconomique dans le contexte de l’adhésion à des zones de libre échange par exemple.Pour ce qui concerne l’efficacité, ces variables-clés peuvent être le potentiel decroissance, la compétitivité du secteur public161.

Au sein même d’un ministère, les relations avec les agences sont formalisées sous forme de« contrats ». Par exemple, le ministère des finances finlandais a négocié un contrat deperformance avec la «direction nationale des impôts », qui elle-même a négocié descontrats de performance avec ses bureaux régionaux.

Ces contrats annuels de performance définissent des objectifs, établis sur la base de lastratégie à long terme des priorités financières. Parmi ces objectifs, on peut trouver laqualité et l’efficacité des services fournis, l’investissement sur les ressources humaines

160 Ministère des finances de Finlande, The balanced scorecard in state governement , 2000. 161

Ibid.




(connaissances et compétences), l’investissement technologique, les opportunités decoopération et de synergie entre les bureaux, etc.162.

A ces objectifs correspondent des indicateurs :

du point de vue du consommateur : uniformité et pertinence du montant des impôts,enquête de satisfaction du consommateur, somme des impôts recouvrés ;

du point de vue des structures et des processus : contrôle de l’économie informelle,passage à l’euro, réorganisation du système d’imposition ;

du point de vue des fonctionnaires : enquête de satisfaction des fonctionnaires,programme de formation continue ;

du point de vue financier : productivité du système, investissement dans lestechnologies de l’information, etc.

Pour conclure, inscrire le pilotage de l’administration dans la logique des tableaux de bordprospectifs suppose :

une compréhension commune de ce qu’implique la coexistence des deux logiques(politique et administrative) pour le service public ;

une vision intégrée des perspectives multiples que recouvre ce type de pilotage : visionde ce qui s’est passé et de ce qui va se passer, performance à court terme inscrite dansune stratégie à long terme, perspectives à la fois interne et externe, objectifs à la foisfinanciers et non financiers ;

implication des différents acteurs, politiques, fonctionnaires, citoyens, entreprises dansla définition de la stratégie163.

2.2. L’exploitation et l’animation d’un TDB prospectif

La mise en place de tableaux de bord n’a d’intérêt que si ces derniers sont réellementutilisés et de façon pertinente par leurs destinataires. Pour cela, le processus d’animation etd’exploitation est une étape essentielle dans l’appropriation des tableaux de bord par lesagents et responsables qui doivent les renseigner.

Les tableaux de bord sont utilement exploités quand ils permettent de mettre en évidenceles écarts entre les objectifs initiaux et leur niveau de réalisation, et que ce constatdébouche sur les mesures correctives appropriées.

a. Intérêt

Cette démarche d’analyse et d’animation s’inscrit dans une double perspective : le reporting d’une part et de pilotage de l’activité d’autre part. Au titre du reporting , un ensembled’indicateurs consolidés et regroupés au sein de tableaux de bord permet :

au niveau hiérarchique supérieur d’apprécier la performance des services sur tout oupartie de leurs activités ;

162

Ministère des finances de Finlande, A challenge of balanced success in the public sector - Towards more proactive strategic management , Helsinki, octobre 1999. 163 Ministère des finances de Finlande, The balanced scorecard in state governement , op. cit.




à l’ensemble des services de connaître les niveaux de réalisation (niveau d’atteinte desobjectifs) des autres services équivalents ou concernés par ces informations afin demutualiser les bonnes pratiques (benchmarking).

Au titre du pilotage, l’exploitation des indicateurs (au regard des objectifs du niveau

hiérarchique supérieur et au regard des réalisations des autres services) doit permettre à unmanager :

de hiérarchiser ses priorités et donc de définir/modifier ses objectifs en accord avec lahiérarchie et les autres services ;

de retenir les indicateurs associés à ces objectifs ; de mettre en place une démarche de contrôle de gestion pour faciliter l’appropriation

par l’ensemble des agents concourant à la mission des objectifs ainsi définis par lemanager.

L’exploitation des tableaux de bord facilite aussi le dialogue de gestion entre une direction

et les différents centres de responsabilité. Elle permet d’apprécier :

l’efficacité d’une organisation : les objectifs sont-ils atteints ? la pertinence des objectifs par rapport aux moyens disponibles ; l’efficience de l’organisation : quelles sont les ressources engagées pour atteindre ces

objectifs ?

Cette démarche requiert l’intervention des :

responsables qui ont fixé les objectifs des services et qui pourront décider de les revoiren fonction des priorités de l’organisation ;

gestionnaires des services qui seront à même d’expliquer les écarts observés ; et, éventuellement, d’autres acteurs qui interviennent directement dans le niveau de

performance.

Ainsi, dans le cadre des administrations, une direction intégrant des services déconcentrésfera intervenir :

Î Au niveau central :

un directeur et son adjoint ; une cellule de pilotage au niveau du directeur, qui suivra régulièrement l’évolution des

performances et qui proposera des solutions aux difficultés rencontrées ; un praticien du contrôle de gestion au niveau de la sous-direction.

Î Au niveau déconcentré :

un chef de service déconcentré responsable localement de la mise en oeuvre destableaux de bord;

un praticien du contrôle de gestion ; les responsables sectoriels.

Une direction sans service déconcentré fera intervenir :

un directeur et des sous-directeurs ;




une cellule de pilotage ; un praticien du contrôle de gestion au niveau des sous-directeurs.

b. Démarche

Lors de la première remontée d’information, il est utile de :

valider ces informations et s’assurer de leur cohérence ; comparer avec des structures équivalentes (benchmarcking) ; procéder à un état des lieux et hiérarchiser les objectifs.

Il est en effet impossible de suivre simultanément un nombre trop important d’objectifs etd’indicateurs. Au sein du ministère de l’intérieur, cela a par exemple conduit les préfecturesà ne suivre qu’un certain nombre d’objectifs jugés prioritaires ou « objectifs-phares ».Quand les objectifs sont arrêtés, il faut mettre en place une démarche spécifique en termesde communication. Doivent être connus par l’ensemble des agents qui concourent aux

objectifs:

les objectifs et les indicateurs associés ; la situation initiale ; les mesures prises dans le cadre de la démarche de contrôle de gestion ; les échéances.

La réussite de cette démarche est conditionnée par son appropriation par l’ensemble desacteurs impliqués.

Dans le même sens, il conviendrait lors de la mise en place des tableaux de bord de :

associer l’ensemble des acteurs qui concourent à l’action ; respecter le calendrier défini (remontées d’information, délai d’analyse…) ; prévoir un point de situation intermédiaire. Par exemple, pour un objectif semestriel,

organiser au bout de trois mois un point de situation pour vérifier que l’information estcorrectement collationnée d’une part et prendre les mesures correctives à apporterimmédiatement si l’objectif ne semble plus pouvoir être atteint, d’autre part ;

définir la périodicité d’exploitation : à titre d’exemple, le fait de remonter uneinformation relative aux ressources humaines, comme la «moyenne d’âge des agentsd’un service » tous les mois, peut être inutile quand les agents ne sont pas desintérimaires. En revanche, il y a lieu de se méfier des remontées d’information trop

éloignées. Un rythme annuel suppose par exemple que l’on s’inscrive dans un cadrepluriannuel, au risque que l’information n’arrive trop tard.

Sur un autre plan, l’implantation d’indicateurs et de tableaux de bord au sein d’uneorganisation présente un double risque lié, d’une part, à l’utilisation passive des documentset, d’autre part, aux effets pervers pouvant être engendrés, tels que le fait que lesresponsables d’entités se concentrent sur l’obtention de bonnes performances sur les seulspoints-clés retenus, ou que les responsables manipulent les procédures de gestion et/ou lesinstruments de mesure de manière à ne jamais présenter d’écarts négatifs entre le réalisé etl’objectif.




Un autre risque est que davantage de temps soit consacré à renseigner les tableaux de bordavec les données pertinentes plutôt qu’à analyser les renseignements fournis par cestableaux de bord.

L’automatisation de la phase de renseignement des tableaux de bord à partir d’une base de

données unique commune à l’ensemble de l’administration concernée (saisie unique,données partagées) permet de résoudre au moins partiellement ce problème.

Conclusion

A travers ce chapitre, nous avons passé en revue les instruments les plus courants qu’utiliseun système de contrôle de gestion en faisant état de la méthodologie à suivre pour lesélaborer et les exploiter dans le cas d’une organisation du secteur public.

Nous avons constaté que, malgré le fait que la philosophie que sous tendent cesinstruments soit similaire indépendamment des caractéristiques et du statut juridique desorganisations, leur déploiement nécessite un effort d'imagination et de créativité pour lesadapter aux spécificités de l'organisation cible.

Avant de passer au choix et à l'adaptation des outils de CDG à appliquer dans le cas quinous concerne, nous avons jugé opportun d'étaler les différentes possibilités qui s'offrent àtout praticien du contrôle de gestion. L’intérêt d’un tel exercice est double et vise d’abord àmettre le point sur les outils que nous aurons à appliquer en partie ou en totalité au cas del’AJR et ensuite à mettre l’accent sur la diversité et parfois la complexité de ces instrumentsdont la transposition au cas spécifique d’une institution publique à vocation judiciaire est

loin d’être aisée, d’où un effort considérable d’adaptation.

Or, la réussite d’une telle entreprise dépend d’abord, non seulement de la maîtrise de cesoutils, mais aussi du degré de maîtrise du métier de l’institution, des caractéristiques ducontexte dans lequel elle intervient et de son organisation interne. Cette connaissance esttributaire de la profondeur, de la pertinence et de la justesse du diagnostic du milieud’intervention. Ce serait l’objet du chapitre 3.




« Les citoyens veulent savoir à quoi sert leur argent et ils veulent en avoir pour leur argent. En d’autres mots, ils veulent des résultats à la mesure de leur contribution ». Citation inspirée d’un slogan.



Introduction

Comme nous avons l'occasion de s'en apercevoir, le contrôle de gestion n'est pas unsimple outil d'amélioration de la gestion de l'administration. Il est une source de défi pourles gestionnaires de celle-ci. D'abord, de par son identité qui demeure difficile à cerner.

Ensuite, de par son ancienneté qui contraste avec la modestie de la place qu’il tientactuellement dans les organisations publiques. Et, enfin, de par la difficulté que pose satransposition au service public sans risque, soit de déformation de ses instruments, voirede sa démarche, soit d'application d'outils initialement conçus pour des organisations dusecteur marchand à des réalités peu appropriées, d'où le risque d'inefficacité.

Le contrôle de gestion se caractérise particulièrement pas son caractère transversal etfédérateur dans le sens où il transcende, en filigrane, l'ensemble des fonctions del'organisation qui s'en trouvent appelée à coopérer pour la même finalité : maîtriser laperformance de l'organisation et son pilotage. Du coup, le CDG se trouve là où on nel’attend pas.

Son périmètre est à géométrie variable. Il suscite des contraintes, généralement infondées,en raison de sa terminologie, à commencer par son intitulé qui arbore le terme "Contrôle".Inversement, il peut ouvrir la voie à des espoirs illusoires, étant parfois conçu comme étantle remède à tous les maux organisationnels.

Le contrôle de gestion est parfois assimilé à une extrapolation de la comptabilité analytiqueet s'en trouve réduit à la confection et l’alimentation de tableaux et ratios. Du coup,certains contrôleurs de gestion voient leur rôle cantonné dans l'élaboration de re-prévisionsà intervalles de plus en plus fréquents, leurs organisations étant appelées à œuvrer dans uncontexte de moins en moins prévisible. Inversement, dans d'autres organisations, le

contrôleur de gestion touche à tout, si bien qu'il finit par être perçu comme étant l'œil de ladirection générale!

Dans certaines organisations, il intègre le suivi de l’exécution budgétaire, voire même laconfection du budget, dans d'autres, cette tâche en est exclue. Il est parfois étroitementassocié à la fonction financière, parfois assez largement déconnecté de celle-ci. Le contrôlede gestion est dans des cas assimilé à de l’autocontrôle, mettant en exergue l’erreur detraduction164, et dans d'autres cas réduit à un simple exercice de reporting qui en est l’exactinverse.

Dans le contexte de l'administration, le contrôle de gestion est parfois rapproché de la

stratégie, parfois plutôt de la gestion de la production ou des opérations. Il est égalementtantôt rapproché à l’évaluation des politiques publiques, tantôt opposé à elle. Inclussouvent, seul, dans le champ des contrôles dit modernes, il doit aussi de plus en pluspartager la vedette avec le contrôle interne ou encore avec le contrôle opérationnel et lecontrôle stratégique.

C'est dire combien le champ du contrôle prête à discussion! Ces incertitudes ont toutesleurs justifications et sont sources d’intérêt pour les spécialistes, mais peuvent s'avérerparticulièrement déroutantes pour les praticiens.

164 Le « control » anglais n’ayant pas le même sens premier que le contrôle français.

Partie II. Conception du système cible : Contours d’un dispositif de CDG approprié à l’AJR 160



L'idée sous-jacente au contrôle de gestion n'est pas en elle-même nouvelle pourl’administration. Dans de nombreux pays, elle a été sous-tendue par les politiques derationalisation des choix budgétaires (ou de rationalisation des dépenses pour le cas duMaroc).

Une chose est sûre, il n'y a pas un contrôle de gestion mais des contrôles de gestion, enfonction du contexte auquel il est appliqué, d'où l'intérêt de très bien connaîtrel'organisation cible, ses métiers, son fonctionnement, ses activités et ses préoccupationsconcernant l'instauration du dispositif de contrôle de gestion.

Dans cet esprit, nous consacrerons le chapitre 3 à une analyse/diagnostic approfondie del'AJR et de son environnement en mettant en exergue les forces et faiblesses de la premièreet les opportunités et menaces du second. Une attention particulière sera accordée à lamission, à la stratégie, à la structure au fonctionnement et aux acteurs de l'institution et deson environnement.

L'objectif est d'identifier, d'une part, les facteurs pouvant servir de support à l'implantationdu dispositif de contrôle de gestion pour mieux les mettre à profit, et, d'autre part, lesfreins à même de perturber cette mise en place, en vue de les contourner ou, du moins, enatténuer l'effet.

Au vu des conclusions de cette analyse, le dernier chapitre, sera consacré à la conceptiondu dispositif et à la description du contexte idoine pour son fonctionnement.

A ce titre, sera émis un ensemble de recommandations d'ordres stratégique et opérationneldont la satisfaction contribuerait significativement à la préparation du terrain pour le bonfonctionnement du système. En outre, ce chapitre décrira les préalables concernant les

systèmes d'objectif, d'organisation et d'information pour le bon fonctionnement dudispositif. Enfin, la dernière section du chapitre présentera les instruments du système decontrôle de gestion prescrit et décrira leur déploiement.

Partie II. Conception du système cible : Contours d’un dispositif de CDG approprié à l’AJR 161



« On ne peut contrôler que ce qu’on peut mesurer ».



Introduction

La gestion de toute organisation présente des spécificités liées aux caractéristiques propres decelle-ci et de son environnement. De ce fait, pour construire un système de CDG adapté, il est

impératif d’avoir une connaissance approfondie de l’environnement de l’institution et de sonsystème de gestion.

Cela revient à répondre aux questions suivantes :

Quels sont les acteurs et les enjeux de l’environnement de l’organisation ?

Quels sont les principaux domaines d’activité et les orientations stratégiques de celle-ci ?

Comment se présente la structure (organigramme) de l’organisation et quelles sont lesmissions des différentes entités la composant ? Quels sont les mécanismes et liens decoordination qui unissent ces dernières ?

Sur quels éléments de résultat de gestion l’organisation rend-t-elle compte à l’extérieur(reporting externe) ?

Comment se présente le système de pilotage actuel ?

Les éléments de réponse à la première question seront fournis à travers le diagnostic externe(section 1), alors que la réponse à la seconde et à la troisième questions nécessite un diagnosticinterne (section 2). L’importance particulière des deux dernières questions par rapport à notrethématique (le reporting et le pilotage) justifie qu’une section à part leur soit réservée (section 3).

Pour effectuer ces diagnostics, nous avons recours à différents modèles utilisés usuellement en la

matière, moyennant les adaptations nécessaires, dictées entre autres par la particularité de lamission de l’AJR. Ainsi, nous adapterons comme démarche générale l’approche SWOT 165 enrecourant aux outils et matrice Mc Kensey, BCG et ADL pour analyser en profondeur lesdifférents points du diagnostic166.

En vue de renseigner les différentes interrogations que soulève le diagnostic et alimenter endonnées les outils d’analyse utilisés, nous nous sommes basés sur les sources d’informationsuivantes :

les résultats de nos entretiens avec les responsables de l’institution et certains de leurs

collaborateurs ; les résultats de nos entretiens avec certains partenaires de l’institution (avocats, magistrats,

responsables du contentieux dans certains administrations/clients);

l’information issue des documents internes mis à notre disposition (rapports d’activité, notesd’orientation, etc.).

165 Connu aussi sous l’appellation LCAG, il est l’un des premiers modèles d'analyse stratégique apparus aux Etats-Unis dans les années 1960. C’est pratiquement le plus courant et célèbre. Il est développé par quatre professeurs dela Harvard Business School, Learned, Christensen, Andrews et Guth, d’où le sigle LCAG. Ce modèle confrontel'organisation à son environnement en évaluant la plus ou moins grande adaptation des compétences et ressourcespropres de celle-ci aux contraintes que lui impose cet environnement. 166 Historiquement, ces méthodes et outils sont venus ultérieurement se greffer sur le modèle SWOT pour proposerune formalisation plus poussée des méthodes d'analyse externe et interne ainsi que des liens entre les conclusionstirées de ces analyses et l'éventail des choix stratégiques possibles.

Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe 163



Contrairement à la plupart des administrations, l’AJR agit dans un environnement concurrentieldans la mesure où l’essentiel de ses activités sont assurées aussi par des avocats privés (il s’agitnotamment des prestations de défense judiciaire et de conseil juridique). Cela donne unedimension particulière à l’évaluation de la performance de l’institution puisqu’elle sera tenued’atteindre un objectif de rapport « qualité/prix » au moins égal à celui du marché.

Gouvernance

: Ministre/SG/Agent judiciairedu Ro yaume/Comité de direction

Agence Judiciaire

du Royaume

Concurrents : Les avocats

Clients : Premierministre, Ministères,certains établissements

publics et collectivitéslocales.

Lobby négatif : Avocats

Personnel : 143 collaborateurs

Lobby positif : Gouvernement

Fournisseurs : certainsavocats

a Etoile stratégique de l’AJR : les principaux acteurs

Section 1 – Diagnostic externe

L’environnement de l’AJR est animé par un certain nombre d’acteurs qu’il convient de présenter

et dont il faut analyser les motivations (I). En outre, cet environnement présente des enjeuxauxquels l’institution se doit de faire face (II).

I – Les acteurs externes

L’une des caractéristiques qui marquent l’AJR est qu’elle est, de par la nature de son activité, enrelation avec un très grand nombre d’autres organisations, publiques, semi publiques et privées.De ce fait, elle se trouve constamment sollicitée et se doit d’être très réactive pour faire face auxmultiples requêtes de ses clients (A) et aux différentes actions et manœuvres de ses partenaires etconcurrents (B).

A. Les clients

L’Etat et ses administrations constituent le premier et le client le plus important de l’institution(1). Celle-ci les défend, comme nous l’avons vu au chapitre I 167, soit en tant qu’appelé en cause,lorsque l’action tend à déclarer débiteur l’Etat ou l’un de ses démembrements, soit commedéfendeur de toute administration qui en fait la demande. Les collectivités locales et lesétablissements et entreprises de l’Etat viennent en seconde position du point de vue du volumedes transactions, c’est à dire en terme du nombre d’affaires prises en charge par l’AJR,concernant ce segment de clientèle (2).

167 Pour plus de détail, se référer au chapitre I (Section 2, paragraphe II-B-1-a).

Partenaires : Services juridiquesdes différents ministères, certainesdirections du Ministère, …




1. L’Etat et ses administrations

Tous les ministères, quasiment, sollicitent l’appui de l’AJR pour les défendre devant lestribunaux, soit directement, soit en assistant l’avocat qu’ils ont auparavant constitué pour assurerleur défense.

Dans la pratique, dès que l’AJR est saisie par le tribunal d’une action introduite à l’encontre del’Etat, elle en avise l’administration concernée, en lui demandant de lui fournir tout document ouinformation à même de lui servir pour assurer l’instruction du dossier et la défense des intérêtsde l’Etat. Par la même occasion, elle lui demande si elle souhaiterait qu’elle assure sa défense ousi elle préfère s’en charger elle-même ou encore recourir aux services d’un avocat. Dans la quasi-totalité des cas, l’administration concernée préfère confier cette mission à l’AJR.

Type de client Nbre d'affaires %

Ministères 8628 67,42%

Entreprises et établissements publics 1466 11,45%

Collectivités locales 1052 8,22%Non ventilés 1652 12,91%

Total 12798 100,00%

Ceci étant, les Ministères ne génèrent pas le même flux de contentieux. Certains départementssont classiquement connus comme « gros générateurs de contentieux ». C’est le cas desministères des finances, de l’intérieur, de l’éducation nationale, de la défense nationale, del’équipement, de l’agriculture, de la santé, entre autres.

Le tableau suivant fournit la ventilation par secteur des 8628 affaires reçues et plaidées en 2006,concernant la catégorie « administrations » .

Départements et administrations Nbre affaires %

Finances 2987 34,62%

Intérieur 1393 16,15%

Education nationale et enseignement supérieur 611 7,08%

Défense nationale 559 6,48%

Equipement 486 5,63%

Agriculture 414 4,80%

Santé 356 4,13%

DGSN 314 3,64%

Commerce et industrie 276 3,20%

Eaux et forets 255 2,96%

Transports 250 2,90%

Gendarmerie royale 138 1,60%

Energie et mines 127 1,47%

Justice 106 1,23%

Affaires culturelles 67 0,78%

Habitat, aménagement du territoire et environnement 64 0,74%

Habouss et affaires islamiques 64 0,74%




Emploi et affaires sociales 46 0,53%

Jeunesse et sports 41 0,48%

Tourisme, artisanat et économie sociale 27 0,31%

Pêche maritime 18 0,21%

Communication 17 0,20% Affaires étrangères 7 0,08%

Haut commissariat au plan 3 0,03%

Autres 2 0,02%

Total contentieux des ministères 8628 100,00%

Source : Agence Judiciaire du Royaume

2. Les collectivités locales et les entreprises et établissements publics

Bien que le contentieux émanant de cette catégorie de clients est important, il reste négligeable

en volume par rapport à celui généré par l’administration.

Cela s’explique par deux raisons principales :

la plupart des entreprises et établissements publics (EEP) sont liés par des conventions avecdes avocats et conseillers juridiques qui prennent en charge leur contentieux. Ils ne recourentà l’AJR que pour des questions juridiques particulièrement épineuses ou des affaires d’unecomplexité rare sur le plan procédural ;

la plupart des collectivités locales ignorent l’existence de la possibilité de se faire défendre parl’AJR. Pour sa part, et en raison de la modestie de ses moyens eu égard à l’effectif descollectivités locales et du volume du contentieux qu’elles génèrent, l’AJR ne fait pas d’effort

pour se faire connaître auprès de ce segment de clientèle.

Le contentieux soumis à l’AJR par ses clients (toutes catégories confondues) touche à diversaspects du droit et plus particulièrement aux matières suivantes :

la voie de faite (l’atteinte à la propriété privée) ;

l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

la responsabilité contractuelle (marchés publics, etc.);

la responsabilité délictuelle (responsabilité médicale, maintien de l’ordre, défaut d’entretien

d’ouvrages publics, etc.) ; l’évacuation des logements administratifs occupés par des fonctionnaires ou ex-

fonctionnaires sans droit ni titre ;

les affaires de contrefaçon ;

etc.

Le tableau de la page suivante montre les principales catégories du contentieux et leurspourcentages respectifs168.

168 Source : Le rapport d’activité de l’AJR au titre de l’année 2005.




Outre la défense judiciaire, les administrations publiques font appel aux services de l’AJR à titrede conseil. De même, elles la sollicitent pour la formation et le perfectionnement de leurs cadreschargés du contentieux.

Nature du litige 2004 2005 Var (%)

Expropriation pour cause d’utilité publique 2.245 249 - 47,80Législation sociale (litiges et accidents de travail) 1.796 1.943 39,50

Contentieux fiscal 1.066 1.168 - 6,50

Responsabilité contractuelle et délictuelle de l’Etat 494 406 - 40,04

Contentieux électoral 18 9 - 97,16

Application du statut de la fonction publique 550 1.108 - 6,94

Recours de l’Etat contre le tiers responsable 702 535 33,71

Affaires pénales 1.172 806 171,30

Atteinte à la propriété privée 636 666 26,95

Evacuation des logements administratifs 479 292 56,53

Recours en annulation pour excès de pouvoir 618 650 116,08Litiges forestiers et domaniaux 122 153 -58,64

Police administrative 59 50 -65,08

Contentieux foncier 72 58 -16,27

Accidents causés par véhicules publics 442 296 248,03

Comité du contentieux 43 22 -38,60

Révision de la val. locative d’imm. loués à l’Etat 34 16 -17,07

Opposition aux ordres de recette 11 14 -93,20

Non ventilés 4.075 3.847 8,60

Total 14.634 12.286 --▲ Tab. 1- Evolution du nombre des dossiers ouverts entre 2004 et 2005 par catégorie.

B. Les partenaires et les concurrents

Il s’agit essentiellement des avocats et des services juridiques des administrations et du réseau desjuridictions du pays.

1. Les avocats : des partenaires et des concurrents

Les avocats constituent à la fois des partenaires importants, puisque l’AJR externalise letraitement d’une partie, quoique faible, de son contentieux, et un concurrent fort et redoutable,

dans la mesure où les avocats et l’AJR se partagent le segment de « la défense judiciaire despersonnes morales du droit public » et celui du « conseil juridique » des dites personnes.

La profession a d’ailleurs tenté, et continue dans ce sens, de rendre le recours aux services d’unavocat pour ester en justice obligatoire. A ce titre, ils ont exercé de fortes pressions pourintroduire cette disposition dans la toute récente loi régissant les cours d’appel administratives etont failli y parvenir.

Néanmoins, ce n’est que partie remise dans la mesure où le projet du code du barreau préparépour actualiser le dahir du 10 septembre 1993 régissant la profession, institue l’obligation derecourir à un avocat pour toute action en justice. Bien plus, des dispositions de ce projet obligent

tout établissement ou entreprise publics et toute société anonyme à avoir à leur service unavocat-conseil, par voie de convention.




1.1. L’accès à la profession d’avocat

Selon des statistiques du Ministère de la justice, le Maroc compte actuellement 8.206 avocatstitulaires et 723 stagiaires169 contre 7.000 titulaires et 1.300 stagiaires en 2002 170, répartis sur les

17 barreaux du pays. Chaque barreau est administré par un conseil élu, dirigé par le bâtonnier.Les barreaux sont fédérés au sein d’un ordre national.

Le métier d’avocat est une profession libérale régie par le dahir de 10 septembre 1993. Auxtermes de l’article 5 de ce dernier, le candidat à la profession d’avocat doit remplir plusieursconditions.

La première est que le candidat doit être de nationalité marocaine ou ressortissant d’un Etat liéau Royaume par une convention reconnaissant aux nationaux des deux Etats le droit d’exercer laprofession d’avocat dans l’autre. Cette réciprocité a été cependant restreinte par certains pays 171.L’opposabilité de telles restrictions soulève toutefois la question de la force de la loi interne au

regard d'une convention internationale. Néanmoins, d’un point de vue pratique, le bon sens veutqu'un avocat se doit de connaître la langue du pays et ses lois.

Il doit également être majeur et jouir de ses droits civiques et civils et être titulaire d’une licenceen droit délivrée par une faculté marocaine de droit ou d’un diplôme équivalent d’une facultéétrangère de droit. L’ambiguïté de cette disposition soulève des problèmes d’interprétation. Eneffet, à la lecture de celle-ci, on se demande si la licence en droit signifie « licence en droit privé »ou le terme englobe-t-il la licence en droit public voire en sciences économiques. La source de laconfusion est que les facultés de droit portent dans notre pays la dénomination de «Faculté dessciences juridiques, économiques et sociales » et délivrent trois sortes de licences : la licence ensciences juridiques, la licence en droit public et la licence en sciences économiques (et de gestion

selon la toute dernière réforme).

A ce propos, certains barreaux ont adopté une interprétation restreinte de cette disposition etexigé que seuls les titulaires d’une licence en droit privé peuvent postuler. Les candidats écartésavaient obtenu gain de cause auprès des cours d’appel qui ont infirmé les décisions des conseilsde l’ordre ayant adopté cette position. On peut citer à titre d’illustration l’arrêt rendu par la courd’appel de Tanger en date du 15 mars 1988 sous le numéro 443, annulant la décision du conseilde l’ordre et ordonnant l’inscription de l’appelant sur la liste des stagiaires. Ledit arrêt a étémotivé ainsi « attendu que la licence en sciences économiques est une licence en droit, telqu’exigée par la loi du barreau, le requérant peut avoir accès à la profession d’avocat» 172. La courd’appel de Rabat est allée dans le même sens dans son arrêt n° 914 du 3 février 1989 infirmant

la décision du conseil de l’ordre de Kénitra qui avait refusé l’inscription d’un candidat titulaire deune licence en sciences politiques, en ordonnant son inscription sur la liste des stagiaires173.

169 Voir le site internet : www.justice.gov.ma . 170 Banque mondiale, « Evaluation du Système Juridique et Judiciaire Marocain » , Juin 2003, p. 15.171 A titre d’exemple, l’article 11, dernier alinéa, de la loi française du 31 décembre 1971 apporte des restrictions audomaine d’application de la convention du 20 mai 1965 qui lie le Maroc à la France. Cette loi prévoit en effet que «l’avocat ressortissant d’un Etat ou d’une unité territoriale n’appartenant pas aux communautés européennes ou àl’espace économique européen, s’il n’est pas titulaire d’un certificat d’aptitude à la profession d’avocat, doit subirpour pouvoir s’inscrire à un barreau français, les épreuves d’un examen de contrôle des connaissances en droitfrançais … ».

172 Arrêt publié dans l'ouvrage de El Bachir Baji, « La jurisprudence concernant la profession d’avocat », 1991, p.7(document en arabe).

), n°1, 1989, p.131. 173 Arrêt publié dans la revue Al Ichaa (


http://www.justice.gov.ma/




Le prétendant ne doit pas avoir été condamné à une peine judiciaire, disciplinaire ouadministrative pour faits contraires à l’honneur, à la probité ou aux bonnes mœurs. Selon unejurisprudence de la haute juridiction, les simples poursuites non suivies par une condamnationdisciplinaire, administrative ou judiciaire ne peuvent constituer une cause de refusd’inscription174. Bien, plus, la cour d’appel de Rabat a considéré que « le blâme dont un juge a

été l’objet de la part du Conseil Supérieur de la Magistrature ne le prive pas de la possibilité depostuler à la profession d’avocat»175.

La loi exige aussi du candidat de ne pas avoir été déclaré en état de faillite, à moins d’avoir étéréhabilité, et d’être en position régulière à l’égard du service militaire et du service civil ( cesderniers n’existent plus) et avoir rempli tout engagement valablement contracté avec uneadministration ou un établissement public pour y servir pendant une durée déterminée.

Il doit être également titulaire du certificat d’aptitude à l’exercice de la profession d’avocat(CAPA) depuis moins de deux ans et en mesure d’exercer effectivement la profession avectoutes ses charges. Dans ce sens, la Cour Suprême estime, dans un arrêt rendu en date du 6

février 1981, qu’une personne atteinte de cécité peut être avocat, considérant, en réponse à unmoyen de défense du conseil de l’ordre ayant rejeté la candidature d’un non-voyant, qu’«il n’y aaucun texte qui impose à l’avocat de consulter personnellement les documents d’un dossier ouqui lui interdit de recourir à autrui pour l’assister dans les audiences et que la violation du secretprofessionnel n’est punie que lorsqu’il est prouvé qu’elle a eu lieu »176.

La loi définit aussi une limite d’âge en disposant que le postulant ne doit pas dépasser quaranteans sauf s’il est dispensé du CAPA et du stage. Le but du législateur est de limiter l’accès à laprofession d’avocat à ceux qui ont moins de 40 ans afin d’empêcher qu’elle ne soit immergée pardes retraités.

Cette limitation soulève, néanmoins, des contestations et des pressions se font exercer dans lesens de la supprimer ou au moins la relever à 45 ans. Certains points de vue défendent parcontre que la limitation d’âge de 40 ans soit systématique et s’applique également à ceuxdispensés du CAPA et du stage177. En effet, de l’avis de Maître Khalid Khalès, avocat au Barreaude Rabat, Membre du Conseil de l’Ordre, le métier d’avocat étant un service public, par naturedur et précis, ne peut être laissé à la portée de personnes qui doivent normalement vaquer à leurretraite ». Pour cet avocat, « on ne s’improvise pas avocat à 60 ans. La porter à 45 ans – commele préconisent certains - ne servirait à rien car il faut une période variant entre 5 à 10 ans depratique pour s’adapter au monde du barreau ».

Il est à signaler que le décret d’application devant régir la création des centres régionaux de

Formation qui sont censés délivrer le CAPA, prévus par le dahir de 1993, article 6, n’a pas vu lejour, 10 ans après l’entrée en vigueur du texte. A défaut de ces centres, les candidats admis au

174 Arrêt de la Cour Suprême n° 336, dossier 2404/83, du 6 février 1989, in « Kadaa Al Majliss Al Aala »(Jurisprudence de la Cour Suprême), n°42/43, 1989, p.77. 175 Arrêt n°3223 en date du 6/7/1984, publié in El Bachir Baji, op. cit., p. 13. 176 Publié in « Les arrêts de la Cour Suprême : chambre civil », 1966-1982, p.679. 177 Il s’agit des anciens magistrats du 2ème grade ou d’un grade supérieur non titulaires d’une licence en droit et quiont été admis à faire valoir leurs droits à la retraite ou ont démissionné; des anciens magistrats ayant exercé lesfonctions judiciaires pendant au moins huit ans après l’obtention de la licence en droit et dont la démission a étéacceptée; des anciens avocats ayant déjà été inscrits pendant cinq ans au moins sans interruption au tableau d’un ou

de plusieurs barreaux du Maroc ou d’un ou de plusieurs barreaux des Etats étrangers liés avec le pays parconvention de réciprocité; les professeurs de l’enseignement supérieur justifiant de huit ans d’enseignement dansune faculté marocaine de droit, postérieurement à leur titularisation et après leur démission ou retraite.




concours sont directement admis pour effectuer les trois ans de stage auprès d’un cabinetd’avocat.

En outre, en l’absence du décret, aucun arrêté ne peut valablement être pris pour fixer leprogramme et les modalités de l’examen d’accès au Centre Régional de Formation

Professionnelle d’Avocats (CRFPA). Il semblerait que la raison de ce blocage est du à unedivergence des points de vue entre le Ministère de la Justice et les différents barreaux du pays, àpropos du financement de ces centres. Les Barreaux n’ont pas, selon Me Khalès, les moyensmatériels ni pour créer ni pour faire fonctionner lesdits Centres.

L’inscription auprès du conseil de l’ordre en tant qu’avocat stagiaire est soumise au règlementd’une somme définie souverainement par le Conseil. Le tarif fixé par celui de Rabat est de35.000,00 dirhams si le stagiaire vient directement de l’université et de 70.000,00 dirhams s’il adéjà travaillé dans le secteur privé ou public. Pour un postulant étranger voulant s’inscrire sur laliste des stagiaires, les frais d’inscription au barreau de Rabat sont de l’ordre de 80.000,00dirhams. Pour les personnes dispensées du C.A.P.A et du stage, les frais d’inscription au tableau

s’élèvent à 100.000,00 dirhams pour les nationaux et 160.000,00 dirhams pour les étrangers178

. L’avocat est également tenu de payer une cotisation annuelle au Conseil de l’Ordre des Avocatsainsi que les services rendus par ce dernier et souscrire une assurance de responsabilité civile.

Pour être agrée près la Cour Suprême, l’avocat doit être inscrit au Tableau depuis au moins dixannées (article 34 du dahir de 1993).

1.2. Les forces et faiblesses de la profession d’avocat au Maroc

La profession est interpellée par le contexte socio-économique et se trouve obligée de se mettreà niveau pour pouvoir faire face aux défis qui s’imposent à elle.

a. Les forces :

La principale force de la profession d’avocat est le lobby qu’elle est capable d’exercer. Celaprovient du fait que les avocats sont largement présents dans les centres de décision (plusieursministres sont avocats) et au sein du pouvoir législatif (une bonne partie des parlementaires estconstituée d’avocats).

Cette présence permet à la profession d’imposer ses règles de jeu et d’échapper à toute critiquepouvant porter sur la modestie des compétences professionnelles des avocats, le non-respect desrègles déontologiques où l’illégalité de certaines méthodes de fixation de leurs honoraires

(rémunération au pourcentage du résultat), entre autres.

b. Les faiblesses :

Comme il a été signalé plus haut, le nombre d’avocats stagiaires est passé de 1.300 en 2002 à 723actuellement, ce qui démontre un engouement décroissant pour la profession, dû certainementaux difficultés que vit celle-ci.

En effet, la profession souffre de plusieurs problèmes inhérents essentiellement à la formationdes avocats et à leurs conditions d’exercice. L’ouverture du Maroc sur l’extérieur et la

178 Selon une jurisprudence de la Cour d’appel de Rabat (en date du 24/1/2001), le juge n’a aucun droit de contrôlesur les tarifs que fixe le conseil de l’ordre. (Publié à la Gazette des Tribunaux du Maroc, n°88, p.155).




libéralisation du secteur des services dans le cadre des accords du libre échange conclues avec lespartenaires commerciaux du pays et les organisations internationales concernées, n’est pas pourarranger le développement futur de la situation.

Malgré cela, si le taux de croissance actuel se maintient, le nombre d’avocats devrait doubler dans

les dix prochaines années. Parallèlement, le taux de croissance du nombre d’affaires traitées parles différentes juridictions du pays a augmenté ente 1994 et 2002 de 64%.

Les contraintes développées ci-après sont issues des entretiens effectués avec les avocatsconsultés dans le cadre de la réalisation du présent travail et de la littérature existante en lamatière.

En matière de formation

De l’avis des avocats eux-mêmes et comme il ressort des rapports établis dans ce sens, laformation des avocats en général n’est pas à la hauteur des défis qui s’impose à la profession.

Plusieurs facteurs expliquent cela, notamment :

La détérioration de l’enseignement en général et ce à différents niveaux (du primaire àl’université). Au niveau de la faculté par exemple, les cours et les travaux pratiques nepréparent pas spécialement aux métiers de juriste et se focalisent dans une large mesure surles aspects théoriques de la matière juridique.

L’examen d’accès n’est pas très sélectif. Cet examen est composé actuellement de deux volets, l’un écrit et l’autre oral. L’examen écrit comprend trois épreuves ayant trait au droitcivil (d’une durée de deux heures), au droit pénal (deux heures également) et de culturegénérale (trois heures). L’examen oral ne peut être passé que par les candidats admis à

l’examen écrit. Il comprend un examen sur le statut personnel et un examen sur ladéontologie de la profession d’avocat. Le ministère est contraint la plupart du temps deprocéder à des «rachetages » pour - disent-ils – contribuer à la lutte contre le chômage desdiplômés, alors même que le chômage existe déjà au sein même de la profession179.

L’inexistence de centres de formation ad hoc . En effet, le retard dans la promulgation dudécret prévu à l’article 6 sus mentionné, prévoyant l’instauration de CRFPA, porte préjudiceà toute la profession d’avocat et les nouveaux venus qui entrent directement en stagetrouvent des difficultés pendant plusieurs années après leur inscription au Tableau avant decommencer à s’adapter au monde judiciaire.

Pendant le stage :

Aux termes de l’article 11, alinéa 2, du dahir de 1993, le stagiaire ne peut être pris en charge quepar un avocat ayant 5 années d’ancienneté en tant qu’avocat inscrit au Tableau. Néanmoins,l’avocat stagiaire se heurte à divers problèmes au sein du cabinet d’accueil, dans ses rapports avecle tribunal et lors des conférences du Stage.

Au sein du cabinet, les problèmes rencontrés sont à la fois d’ordre matériel et professionnel. Auniveau matériel, les stagiaires sont très mal rémunérés et disposent de très peu de moyens pourassurer leur travail (problèmes liés au déplacement, etc.). Au niveau professionnel, on peutsignaler par les difficultés rencontrées la faiblesse de l’encadrement. Encombré, mal équipé et

179 Khalid Khalès, « L’accès à la profession d’avocat et le stage » in La Gazette du Palais, n° 6, 2003, p.11 à 25.




même mal préparé à être un formateur et un encadreur, l’avocat laisse le stagiaire livré à lui-même.

Pis encore, au lieu d’être orienté et coaché pour devenir un vrais professionnel, le stagiaire estsouvent utilisé comme coursier du cabinet. Rares sont ceux les cabinets qui responsabilisent le

stagiaire en lui permettant non seulement de consulter les dossiers mais d’apprendre à rédiger, àplaider, à tenir le livre journal, à tenir une comptabilité, à faire un bilan, à recevoir un client, etc.

Le manque de motivation auprès des stagiaires eu même n’est pas pour arranger la situation, dufait que le choix du métier est souvent fait, faute de mieux. Le résultat est que, arrivés en fin destage, certains stagiaires ne sont même pas capables de rédiger correctement un courrieradministratif.

Dans leur rapport avec les juridictions, les différents acteurs les relèguent au second rang et neménagent pas d’occasion pour leur signifier qu’ils ne méritent aucun intérêt. A ce propos, auservice du greffe, il n’est pas rare de voir des agents du greffe traitent les stagiaires avec moins

d’égard les avocats stagiaires. De même les brimades de certains juges, leur façon de montrerqu’ils ne s’intéressent nullement aux plaidoiries des débutants fait en sorte que l’avocat en stageperd cette confiance dont il a tant besoin et perd, in fini , confiance dans la profession et dansl’appareil judiciaire tout entier.

Pourtant, le rôle et l’impact des juges et du personnel des tribunaux est important au niveau dudéveloppement de la personnalité des futurs avocats. A ce titre, le juge doitguider l’avocat en stage, le conseiller, le cas échéant, et ne le rappeler à l’ordre qu’en casd’extrême nécessité et en passant par le maître du stage.

Enfin, les Conférences du stage, dont la responsabilité incombe au Conseil de l’Ordre, ne

disposent pas de programme préétabli. Chaque avocat, chargé par le bâtonnier de la Conférencepour un groupe, choisit généralement un sujet théorique ou une procédure et fait un cours dontles stagiaires peuvent généralement se passer. A part le côté procédural qui est très utile pour lestagiaire, presque personne n’assure des cours sur la déontologie, l’art de la plaidoirie, la manièrede gérer un Cabinet et de tenir sa comptabilité et calculer les honoraires, l’impact de lamondialisation sur le cabinet classique et les nouvelles formes d’organisation des avocats enréseau, etc.

Ainsi, le stagiaire est livré à lui-même, d’où des avocats peu compétents professionnels qui« constituent un véritable «dangers» pour leurs clients et (...) pour la profession tout entière » 180.Plusieurs acteurs se partage la responsabilité de cet état de fait, notamment les ministères chargés

respectivement de l’enseignement et de la justice, le Conseil de l’Ordre et les Cabinets quiaccueillent les stagiaires. Aujourd’hui, un diagnostic approfondi s’impose pour remédier à toutesces insuffisances.

En matière de déontologie

Les conditions de formation et d’encadrement des stagiaires décrites ci-dessus, ainsi que lesconditions dans lesquelles exercent les avocats ont des conséquences fâcheuses, non seulementsur la compétence de ces derniers, mais également sur le respect de la déontologie de laprofession.

180 Khalid Khalès, « L’accès à la profession d’avocat et le stage », op.cit.




Selon le rapport de la Banque Mondiale évoqué ci-dessus, la déontologie professionnelle desavocats et des professions juridiques est assez préoccupante. A ce titre, près de 800 des 3 000avocats inscrits au barreau de Casablanca qui compte une population de 3 millions d’habitantssont «sans domicile fixe». Ils ne disposent pas d’une adresse commerciale fixe et opèrent dansdes lieux quelconques par téléphone portable interposé181.

Ces avocats tendent à avoir mauvaise réputation et l’Ordre éprouve les pires difficultés à lessuperviser réputés en quête de proies faciles et qui se chargent d’affaires futiles dans l’espoir degonfler leurs honoraires. On recense aussi un groupe non réglementé de conseillers juridiquesqui ne possèdent pas les qualifications d’avocat, qui ne sont pas inscrits auprès d’un barreau maisqui possèdent des compétences techniques difficiles à trouver chez les avocats en exercice.

Pour preuve de la recrudescence des pratiques préjudiciables à la déontologie professionnelle, lesstatistiques du Ministère de la Justice relatives aux poursuites disciplinaires à l’encontre desavocats, pour la période de 1998 au premier semestre 2002, indiquent une multiplication par dixdu nombre de procédures disciplinaires engagées à l’encontre d’avocats, soit 400 dossiers.

La même tendance se dégage sur le plan des poursuites pénales engagées. Toutefois, le rapportestime que la lutte contre les comportements non conformes à l’éthique reste assez encorelaxiste et nettement à la traîne par rapport aux besoins. En outre, constate le même rapport, lessanctions rendues dans des affaires de ce genre sont souvent atténuées en appel 182. Il est àsignaler que les décisions du Conseil de l’Ordre sont susceptibles d’appel au niveau desjuridictions de second degré.

L’ordre du barreau marocain a donc une fonction déterminante à remplir en vue de contrôler etde discipliner la profession, d’exiger un conseil juridique de qualité et de dégager des pistessusceptibles de déboucher sur un règlement des dossiers à l’amiable.

Ce constat est confirmé par des avocats qui disent vivre un sentiment de désintéressement desdifférents organes des barreaux et à leur tête leur Association. L’un des avocats affirme à ce titre« avoir l’impression que personne n’est conscient de l’état dans lequel la profession d’avocataujourd’hui au Maroc » ajoutant que « la majorité se borne à ressasser les clichés déjà débattusdepuis presque un siècle ici et ailleurs. On défend tout et n’importe quoi sauf la professiond’avocat »183.

En matière d’organisation

Comme il a été signalé plus haut, le Maroc compte actuellement plus de 8200 avocats inscrits aux

différents barreaux du pays. Par rapport à la tranche de la population qui est en mesure derétribuer les services juridiques, le nombre d’avocats exerçant au Maroc est considérable. Si letaux de croissance actuel se maintient, le nombre d’avocats devrait doubler dans les dixprochaines années alors que le nombre de dossiers entre 1994 et 2002 n’a augmenté que de 64%.D’habitude, l’intervention de l’avocat n’est généralement sollicitée par les clients qu’en dernierrecours, lorsque le litige s’éternise.

Les avocats s’occupent principalement de plaider des affaires contentieuses devant lesjuridictions et très rarement des transactions amiables, à l’exception de ceux qui évoluent dans le

181 Banque mondiale, « Evaluation du Système Juridique et Judiciaire Marocain » , op. cit.

182 Ibid. 183 Maître Khalid Khalès, Avocat au Barreau de Rabat-Maroc, Un avocat, pourquoi faire ? Plaidoyer pour uneprofession. Voir le site : http://www.juristudiant.com


http://www.juristudiant.com/




milieu des affaires. Les négociations ou les transactions extrajudiciaires ne sont pas monnaiecourante. Qui plus est, les avocats sont rémunérés par dossier plutôt qu'au forfait pour le conseiljuridique. Etant donné qu’une vaste majorité d’avocats sont des généralistes, le conseil juridiquespécialisé fait souvent défaut.

Malgré leur nombre relativement important, les avocats marocains continuent d’exercerprincipalement à titre individuel. Pourtant, au rythme où évoluent les juridictions, l’avocatd’aujourd’hui doit s’organiser de telle sorte qu’il puisse garder sa noblesse, sa grandeur et sonidéal. Seule la spécialisation et le regroupement en société d’avocats ou réseau de cabinets pourrale faire sortir de cette fournaise.

Actuellement, aucune loi spécifique ne régit l’établissement de sociétés d’avocats qui sont doncpeu nombreuses. De même, la spécialisation n’est pas encore entrée dans les mœurs des avocatsmarocains. Mais devant le vide législatif, rien n’interdit ni de se constituer en société d’avocats nide se spécialiser dans un domaine : politique, pénal, du conseil, des affaires, etc.

Certains avocats ont essayé la formule de l’association ( art.25 ), mais l’esprit de société n’étantpas encore suffisamment ancré dans la profession, ces associations ne font pas long feu, setransformant peu de temps après en une simple cohabitation pour finir par une séparation pureet simple.

Sur le plan de la carrière, la dimension linguistique impacte considérablement son orientation etson évolution. En effet, les diplômés francophones sont embauchés par les meilleurs cabinets.Les cabinets importants ou spécialisés emploient très peu d’étudiants issus d’établissementsd’enseignement en langue arabe. Les avocats francophones évoluent généralement dans le milieudes entreprises. Toutefois, ils sont en butte aux difficultés de l’appareil judiciaire arabophone quiexige que toutes les étapes de la procédure se déroulent en arabe. En revanche les avocats

arabophones se révèlent compétents pour traiter des litiges au niveau des juridictions maisentretiennent peu de liens avec les entreprises. Il s’ensuit que l’on recourt souvent dans les litigesde type commercial aux services de traducteurs, ce qui entraîne des retards et altère la qualité desprestations des avocats.

Les conditions d’organisation et de fonctionnement des cabinets avocats, caractérisé parl’atomicité de ces derniers, le manque de spécialisation et la domination des monolingues, pèselourd sur l’avenir de la profession, face notamment à l’ouverture des frontières du pays et à lalibéralisation du secteur des services à l’horizon 2012..

D’ores et déjà, des sociétés de conseil juridiques de renommée internationale commencent à

s’installer au Maroc. Ces sociétés s’avèrent beaucoup plus compétitives de par leur transparenceet le niveau de qualité des prestations qu’elles offrent. Elles disposent d’équipespluridisciplinaires et multilingues. Leur logique s’intègre parfaitement avec le milieu des affaires,qu’elles maîtrisent bien, et leur gestion professionnelle leur permet de fidéliser leur clientèle etd’user de procédés de communication sophistiqués. Enfin, la consistance de leurs moyens etéquipements leur facilite l’accès à l’information et leur permettent d’offrir les meilleuresformations à leurs staffs.

Si la profession tarde à se mettre à niveau, ces sociétés imposeront leur loi sur le marché et lescabinets classiques n’auront d’autres choix que le salariat si, toutefois, les avocats concernésrépondent aux exigences des dites sociétés. Aujourd’hui, il semblerait, d’après nos entretiens

avec les avocats et le débat engagé, que les différents Barreaux du Maroc et à leur tête leur Association, tarde à prendre conscience des menaces qui les guettent face à la mondialisation.




Pourtant elles sont imminentes et sérieuses, d’où l’urgence de nettoyer et mettre à niveau laprofession.

A ce titre, plusieurs mesures sont à prendre. D’abord, l’accès à la profession devrait êtreconditionné à un concours d’entrée plus sélectif, au suivi d’une formation professionnelle, à

l'acquisition d’aptitudes pratiques et à une formation à l’éthique et à la déontologieprofessionnelles. Les candidats devraient être évalués par un organe professionnel indépendant.Il conviendrait aussi de recentrer les activités des avocats sur le conseil juridique et de déployerdes efforts afin de prévenir la futilité des litiges. Il faudrait renforcer le pouvoir des corpsprofessionnels dans l’optique d’améliorer la formation, la protection et la discipline des membresdu barreau. Enfin, des dispositions légales devraient être mises en oeuvre en vue de faciliter laconstitution de sociétés d’avocats à travers la refonte complète du dahir de 1993.

2. Les tribunaux

Les tribunaux constituent l’une des composantes les plus importantes de l’environnement de

l’AJR et un partenaire de première importance. L’organisation judiciaire du pays est régie par laloi n° 1-74-338 du 15 juillet 1974184. Au stade actuel de son évolution, le système juridictionnelmarocain peut être qualifié de semi-dualiste dans la mesure où il comprend à la fois desjuridictions de droit commun et des juridictions administratives, mais qui sont touteschapeautées par la cours suprême. A terme, il évoluera vers un système dualiste.

Dans un système dualiste, il existe deux ordres juridictionnels : les juridictions dites de droitcommun (l’ordre judiciaire), à la tête desquelles se trouve la cour suprême et les juridictions del’ordre administratif (les tribunaux administratifs, les cours d’appel administratives et le conseild’Etat). Un tribunal des conflits chapeaute les deux ordres et traite des conflits de compétenceentre ces derniers.

Dans ce qui suit, nous présenterons d’abord, brièvement, les différents types de juridictionscomposant le système judiciaire et leur compétences, avant d’analyser globalement lefonctionnement du système.

2.1. Présentation du système judiciaire

Nous distinguerons dans ce qui suit les juridictions de droit commun, les juridictionsspécialisées, celles d’exception et la Cour suprême.

a. Les juridictions de droit commun

Les juridictions dites de droit commun comprennent les juridictions communales etd’arrondissement, les tribunaux de première instance et les cours d’appel. La Cour Suprême seratraitée à part.

Les juridictions communales et d'arrondissement

La loi n° 1-74-338 du 15 juillet 1974 relative à l’organisation judiciaire du Royaume institue desjuridictions communales dans les communes rurales et des juridictions d’arrondissements dans

184 Amendée plusieurs fois pour permettre la création de nouvelles catégories de juridictions (création des tribunauxadministratifs en 1991, création des tribunaux de commerce en 1997, création des cours d’appel administratives en2006, etc.).




les communes urbaines. Elles se composent d’un juge unique assisté d’un greffier ou d’unsecrétaire.

Les juges d’arrondissement et les juges communaux sont choisis soit parmi les magistrats,conformément aux dispositions du statut de la magistrature, soit parmi de simples citoyens.

Dans ce dernier cas, chacun des juges est assisté par deux suppléants. Les juges non-magistrats etleurs suppléants sont choisis au sein et par un collège électoral dont les membres sont eux-mêmes désignés par une commission dans laquelle siège le caïd ou le khalifa d’arrondissement.Le collège électoral est composé de cent personnes remplissant certaines conditions fixées par laloi 1-74-338 du 15 juillet 1974. Les fonctionnaires publics en activité, les avocats, les oukils, lesadouls et les agents d’affaires ne peuvent être membres de ce collège.

Les juges d’arrondissement et les juges communaux sont investis par dahir, pour une durée detrois ans, sur proposition du Conseil Supérieur de la Magistrature. Les attributions des dits jugesse réduisent aux affaires mineures en matière civile et pénale. A ce titre, ils connaissent :

de toutes actions personnelles et mobilières intentées contre les personnes résidantes dans lacirconscription, si le montant de ces actions n’excède pas la valeur de 1.000 DH ;

des demandes en paiement de loyer et des demandes en résiliation de baux noncommerciaux fondées sur le défaut de paiement dans les conditions et les taux prévus ci-dessus ;

des litiges dont la valeur n’excède pas 2.000 DH par accord exprès conclu devant le juge ; de certaines infractions pénales mineures énumérées à l’article 29 de la loi 1-74-338 du 15

juillet 1974, lorsqu’elles ont été commises dans la circonscription sur laquelle ils exercent leurjuridiction ou lorsque l’auteur y est domicilié.

Dans la limite de leur compétence territoriale, les juges communaux et d’arrondissements

peuvent ordonner toute mesure ayant pour objet de mettre fin au trouble actuel de jouissance dudroit de propriété. Toutefois, ils ne peuvent pas connaître des litiges relatifs aux affairesimmobilières et au statut personnel.

Les Tribunaux de Première Instance (TPI)

Chaque tribunal de première instance comprend :

Un président, des juges dont certains peuvent assurer des fonctions de vice-président et desjuges suppléants ;

Un ministère public composé d’un procureur du Roi et d’un ou plusieurs substituts ;

Un greffe ; Un secrétariat du parquet.

Ces tribunaux peuvent être divisés en chambres selon la nature des affaires qui leur sontsoumises. Chacune des chambres peut comprendre un ou plusieurs magistrats. Toutefois, toutechambre peut valablement instruire et juger, quelle qu’en soit la nature, les affaires soumises autribunal.

Le Ministre de la justice peut détacher, dans des localités situées dans le ressort des TPI, un ouplusieurs magistrats pour exercer à titre permanent et ce, pour une meilleure administration de lajustice. Ces magistrats sont appelés juges résidents. Les centres de juges résidents ne sont pas desjuridictions autonomes mais font partie intégrante des TPI. Ces centres sont actuellement aunombre de 183.




Les TPI peuvent connaître de toutes les matières sauf lorsque la loi attribue formellementcompétence à une autre juridiction. C’est une compétence générale qui s’étend à toutes lesaffaires civiles, immobilières, pénales et sociales. Toutes les questions relatives au statutpersonnel, familial et successoral relèvent également de la compétence du tribunal de premièreinstance, que ces questions mettent en cause des nationaux musulmans ou israélites ou des

étrangers. Les TPI sont compétents soit en premier et dernier ressort, soit à charge d’appel, dansles conditions déterminées par les codes de procédure civile et pénale, et, le cas échéant, par destextes particuliers.

En matière civile, ces tribunaux statuent en premier et dernier ressorts lorsque le montant dulitige est égal ou inférieur à 3000 dirhams. Dans ce cas l’appel est exclu, mais la décision peuttoujours faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant la Cour Suprême. Si la valeur du litige estsupérieure à ce montant ou si elle est indéterminée, le tribunal statue uniquement en premierressort et l’appel est possible. En matière pénale, les tribunaux de première instance sontcompétents pour juger les contraventions et les délits. En revanche, les crimes relèvent de lacompétence de la Cour d’appel.

Après la publication du code de la famille, des sections de la famille ont été créées au sein des TPI pour connaître, exclusivement, des affaires de la famille. Toutefois, les affaires relatives au

statut personnel des marocains de confession juive sont soumis aux règles du statut personnelhébraïque marocain, un Magistrat rabbinique statue sur ces affaires.

Les cours d’appel

La loi n° 1-74-338 du 15 juillet 1974 relative à l’organisation judiciaire du Royaume fixel’organisation et la composition des Cours d’appel (CA). Ces dernières comprennent, sousl’autorité du Premier Président et suivant leur importance, un certain nombre de chambres

spécialisées dont une chambre de statut personnel et successoral et une chambre criminelle. Toutefois, toute chambre peut valablement instruire et juger, quelle qu’en soit la nature, lesaffaires soumises à ces cours.

Elles comportent également un ministère public composé d’un Procureur Général du Roi et desubstituts généraux, un ou plusieurs magistrats chargés de l’instruction, un ou plusieursmagistrats chargés des mineurs, un greffe et un secrétariat du parquet général. En toute matière,l’audience est tenue et les arrêts rendus par un collège de trois Conseillers assistés d’un greffier,sauf si la loi en dispose autrement. La chambre criminelle siège, en raison de la gravité desaffaires qui lui sont confiées, avec cinq Conseillers, un président de chambre et quatreconseillers.

Les CA, juridictions du second degré, examinent une seconde fois les affaires déjà jugées enpremier ressort par les TPI. Elles connaissent donc des appels des jugements rendus par cestribunaux ainsi que des appels des ordonnances rendues par leurs présidents. Les chambrescriminelles des CA constituent des formations particulières, compétentes pour juger des crimesen premier et dernier ressort.

b. Les juridictions d’exception

La Haute Cour

La Haute Cour de justice, instituée en 1965, est composée de parlementaires. Elle est chargéede juger les membres du gouvernement ayant commis des crimes ou délits pendant l'exercice de




leurs fonctions. En effet selon l'article 88 de la Constitution, « les membres du Gouvernementsont pénalement responsables des crimes et délits commis dans l'exercice de leurs fonctions ». Ilspeuvent être mis en accusation par l’une des deux chambres et renvoyés devant la Haute Cour(art. 89).

La proposition de mise en accusation doit être signée par au moins le quart des membres de laChambre devant laquelle elle est présentée en premier lieu. Elle est examinée successivement parles deux Chambres et ne peut être approuvée que par un vote identique émis dans chaqueChambre au scrutin secret et à la majorité des deux tiers des membres la composant, àl'exception de ceux appelés à participer aux poursuites, à l'instruction ou au jugement. (art.90)

La Haute Cour est composée, par parts égales, de membres élus au sein de la Chambre desReprésentants et au sein de la Chambre des Conseillers. Son président est nommé par dahir.(art.91). Le nombre des membres de la Haute Cour, les modalités de leur élection ainsi que laprocédure applicable sont fixées par une loi organique (art. 92). En pratique, cette cour n’ajamais fonctionné, malgré les multiples appels de la société civile et de certains partis politiques à

mettre en œuvre les textes la régissant.

La Cour spéciale de Justice (CSJ)

Selon le dahir portant loi n°1-72-157 du 06/10/72, tel qu’il a été complété et modifié, la CSJ jugeles infractions de corruption, de trafic d’influence et détournements commises par lesfonctionnaires publics lorsque ces infractions portent sur un montant égal ou supérieur à 25.000dhs. Pour les montants n’atteignant pas ce seuil, les tribunaux de droit commun sontcompétents.

Sujet de controverse et d’attaques des militants des droits de l’Homme depuis des années, en

raison de son caractère exceptionnel et de la spécificité de ses procédures, l’Etat a décidé de lasupprimer. Ses compétences sont dévolues à des Cours d'appel. Cette suppression s’inscrit dansle cadre du renforcement de l'Etat de droit dans la mesure où cette Cour appliquait desprocédures exceptionnelles, autres que celles en vigueur, dans les autres tribunaux. Elle tendégalement à renforcer le principe de la séparation des pouvoirs, dans la mesure ou, dans lesprocédures de la CSJ, la mise en mouvement de l’action publique est ordonnée par le Ministre dela justice et non par le parquet.

Le Tribunal des Forces armées

Le Tribunal militaire est crée par le dahir du 10 novembre 1956, formant code de justice

militaire, tel qu’il a été modifié par la loi du 26 juillet 1971 et par une autre du 12 février 1997. Ilcompétent pour statuer sur toutes les infractions commises par un militaire ou un cadre del'armée (infractions spécifiques ou de droit commun). Sa compétence s’étend aussi aux crimescommis par des civils contre un membre des forces armées royale ou visant la sûreté de l'Etat.

Il y a lieu de distinguer le tribunal militaire en temps de guerre du tribunal militaire permanentdes FAR. En temps de paix, la justice militaire est confiée à une juridiction unique, qui siègenormalement à Rabat, mais qui peut se constituer ailleurs, il s'agit du tribunal permanent desFAR. Il est composé essentiellement de juges militaires, choisis en fonction du grade de l'accuséet selon la gravité de l'infraction commise mais la présidence est confiée à un juge civil.

Il tient ses audiences à 5 juges dont le président et 4 assesseurs, assistés d’un greffier et enprésence d’un commissaire du gouvernement. Contrairement au président, les quatre juges




assesseurs relèvent des FA et doivent être d’un grade supérieur ou égal à celui du prévenu. Lecommissaire du gouvernement, qui appartient aussi aux FAR, exerce les fonctions du MinistèrePublic. Le greffier appartient également aux FAR.

A la différence du tribunal militaire permanent qui est une juridiction unique, les tribunaux

militaires du temps de guerres sont multiples, un tribunal par division des FAR. Ces juridictionssont compétentes pour juger les militaires jusqu'au grade de lieutenant-colonel inclus. Leurcomposition est la même que celle du tribunal militaire permanent, avec cette différence, trèsimportante, que la présidence est assurée, non par un juge civil, mais par un officier de l'armée.

c. Les juridictions spécialisées :

Les juridictions spécialisées comprennent les juridictions administratives, celle de commerce etles tribunaux financiers.

Les juridictions administratives

Elles comprennent les tribunaux administratifs (TA) et les cours d’appel administratives (CAA).

Les TA sont régis par la loi 41-90 promulguée par le dahir n° 1-91-225 (22 rabia I 1414) du 10septembre 1993. Elles sont au nombre de 7 et installés dans les principales régions du Royaume.Leurs magistrats relèvent du statut de la magistrature mais font l’objet d’un recrutement et d’uneformation adaptés à leur fonction. Leurs assemblées générales définissent leur mode defonctionnement interne. La juridiction est collégiale. Les audiences sont tenues et les jugementsrendus par trois magistrats. Lorsque le volume des affaires le rend nécessaire, le tribunal peutêtre divisé en sections spécialisées dans certains types d’affaires.

Le Président du TA désigne parmi les magistrats du tribunal et sur proposition de l’assembléegénérale du tribunal, pour une période de deux ans, un ou plusieurs commissaires royaux de laloi et du droit. Ces commissaires doivent présenter, en toute indépendance, à l’audience, desconclusions sur chaque affaire. Ils contribuent à éclairer le tribunal sur le droit applicable etproposent des solutions. Ils ne prennent pas part au jugement. Ils ne sont pas chargés dedéfendre l’administration, mais doivent présenter une analyse objective et équilibrée del’ensemble des éléments de l’affaire et guider le tribunal vers une décision équitable etjuridiquement correcte.

Les TA sont compétents pour juger en premier ressort :

les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des autoritésadministratives ;

les litiges relatifs aux contrats administratifs ; les actions en réparation de dommages causés par les actes ou les activités des personnes

publiques ; les litiges nés à l’occasion de l’application de pensions et du capital décès des agents de l’Etat,

des collectivités locales, des établissements publics et du personnel de l’administration de laChambre des Représentants et de la Chambre des Conseillers ;

les contentieux fiscaux ; les litiges électoraux ; la légalité des actes administratifs.




Par dérogation aux règles de la compétence territoriale, le tribunal administratif de Rabat statuesur deux sortes de litiges, quel que soit le domicile du défendeur. Est porté devant lui :

le contentieux relatif à la situation individuelle des plus hauts responsables administratifs,ceux qui sont nommés par dahir ou par décret ;

le contentieux qui a pris naissance à l’étranger ou en haute mer et plus généralement en toutlieu qui n’est pas inclus dans le ressort d’un tribunal administratif.

Les jugements des tribunaux administratifs sont portés en appel devant les cours d’appeladministratives. Avant la création de celles-ci, c’était la chambre administrative de la CourSuprême qui assure cette fonction.

Les cours d’appel administratives sont régies par la loi 80-06 promulguée par le dahir n°1-06-07du 14 février 2006 et sont compétentes pour connaître de l’appel formé contre les jugementsadministratifs. Elles sont actuellement au nombre de deux et sont opérationnelles depuisseptembre 2006.

Les juridictions de commerce

Les juridictions de commerce (JC) ont été créées par la loi n° 53-95 du 6 janvier 1997,promulguée par le dahir n° 1.97.65 du 12 février 1997. Ces juridictions fonctionnent depuis mai1998. Elles comprennent les tribunaux de commerce (TC) et les cours d’appel de commerce(CAC).

Les TC sont actuellement au nombre de huit (Rabat, Casablanca, Fès, Tanger, Marrakech, Agadir, Oujda et Meknès) et les CAC au nombre de trois (Casablanca, Fès et Marrakech). Lesmagistrats du siège et du parquet des JC sont tous des magistrats professionnels intégrés au «

corps unique de la magistrature ». Chaque TC comprend :

un président, des vices présidents et des magistrats; un ministère public composé du procureur du Roi et de un ou plusieurs substituts; un greffe et un secrétariat du ministère public.

Les audiences des TC sont tenues et les jugements rendus par trois magistrats, dont unprésident, assistés d’un greffier. Les CA comprennent :

un Premier Président, des Présidents de chambre et des conseillers ; un ministère public composé d’un Procureur Général du Roi et de substituts ; un greffe et un secrétariat du ministère public.

Comme les TC, les CAC peuvent être divisées en chambres et chacune d’entre elles peutinstruire et juger les affaires soumises à la Cour. Les audiences des CAC sont tenues et les arrêtsrendus par trois Conseillers, dont un Président, assistés d’un greffier. Les JC ont compétencepour juger de l’ensemble des litiges commerciaux. La compétence territoriale appartient autribunal de cette résidence.

Les tribunaux de commerce sont compétents pour connaître :

des actions relatives aux contrats commerciaux ; des actions entre commerçants à l’occasion de leurs activités commerciales ;




des actions relatives aux effets de commerce ; des différends entre associés d’une société commerciale ; des différends relatifs aux fonds de commerce.

Plus généralement, les TC sont compétents pour connaître des litiges portant sur les actes

accomplis par les commerçants à l’occasion de leur commerce et de l’ensemble des litigescommerciaux qui comportent un objet civil.

Les juridictions financières

Les juridictions financières comprennent la cour des comptes et les cours régionales descomptes. Ces juridictions sont instituées par la loi n° 62.99 du 13/06/2002 formant code desjuridictions financières.

Les principales attributions des juridictions financières sont :

le jugement des comptes ; la discipline budgétaire et financière ; le contrôle de la gestion.

En vertu de l’article 3 de la loi n°62-99 du 13/06/2002 instituant les juridictions financières, lacour des comptes :

vérifie et juge les comptes présentés par les comptables publics, sous réserve descompétences dévolues aux cours régionales des comptes ;

statue sur les appels formés contre les jugements prononcés à titre définitif par les coursrégionales ;

exerce une mission permanente de coordination et d’inspection vis à vis des cours régionales.

En vertu de l’article 118 de la loi instituant les juridictions financières, la Cour Régionale :

juge les comptes et contrôle la gestion des collectivités locales, de leurs groupements et desétablissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements;

contrôle la gestion des entreprises concessionnaires ou gérantes d’un service public local etdes sociétés et entreprises dans lesquelles des collectivités locales, des groupements, desétablissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements possèdentséparément ou conjointement, directement ou indirectement, une participation majoritaire

au capital ou un pouvoir prépondérant de décision. Contrôle l’emploi des fonds publics reçus par les entreprises, autres que celles citées ci-dessus, les associations, ou tous autres organismes bénéficiant d’une participation au capitalou d’un concours, quelle que soit sa forme de la part d’une collectivité locale, d’ungroupement ou de tout autre organisme soumis au contrôle de la cour régionale.

Exercer une fonction juridictionnelle en matière de discipline budgétaire et financière àl’égard de tout responsable, tout fonctionnaire ou agent des collectivités locales et de leursgroupements, des établissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités etgroupements, de toute société ou entreprise dans lesquelles des collectivités locales ou desgroupements possèdent, séparément ou conjointement, directement ou indirectement, uneparticipation majoritaire au capital ou au pouvoir prépondérant de décision.

Concours au contrôle des actes relatifs à l’exécution des budgets des collectivités locales etde leurs groupements.




d. La Cour Suprême

La Cour Suprême (CS) a été créée au lendemain de l’indépendance par le dahir n° 1-57-223 (2Rabia I 1377) du 27 septembre 1957. Elle est placée au sommet de la hiérarchie judiciaire etcoiffe toutes les juridictions de fond du Royaume. Son organisation et sa compétence sont

déterminées par la loi du 15 juillet 1974 fixant l’organisation judiciaire du Royaume, le Code deprocédure civile, certaines dispositions du Code de procédure pénale et du Code de la justicemilitaire.

La CS est présidée par un Premier Président. Le ministère public y est représenté par leProcureur Général du Roi assisté d’Avocats généraux. Elle comprend des présidents de chambreet des conseillers, ainsi qu’un greffe et un secrétariat du parquet général.

La CS comprend six chambres : une chambre civile (dite première chambre), une chambre destatut personnel et successoral, une chambre commerciale, une chambre administrative, unechambre sociale et une chambre pénale. Chaque chambre est présidée par un président de

chambre et peut être divisée en sections. Toute chambre peut valablement instruire et juger,quelle qu’en soit la nature, les affaires soumises à la Cour.

La CS est une juridiction collégiale. A ce titre, les audiences sont tenues et les arrêts rendus parcinq magistrats. Dans certains cas, cette collégialité est renforcée et les arrêts sont rendus pardeux chambres réunies et dans certaines affaires, par toutes les chambres réunies en assembléeplénière.

Les attributions de la Cour Suprême sont nombreuses et diversifiées. La loi a cependant limitéson rôle à l’examen des seules questions de droit : elle contrôle la légalité des décisions renduespar les juridictions de fond et assure ainsi l’unité d’interprétation jurisprudentielle.

La Cour Suprême statue sur :

les pourvois en cassation formés contre les décisions rendues en dernier ressort par toutesles juridictions du Royaume ;

les recours formés contre les décisions par lesquelles les juges excèdent leurs pouvoirs ;

les règlements de juges entre juridictions n’ayant au-dessus d’elles aucune juridictionsupérieure commune autre que la Cour Suprême ;

les prises à partie contre les magistrats et les juridictions autres que la Cour Suprême ;

les instances en suspicion légitime ;

les dessaisissements pour cause de sûreté publique ou de bonne administration de la justice ;

les appels contre les décisions des tribunaux administratifs comme juridiction du seconddegré (avant le lancement, tout récemment des cours d’appels administratives, intervenu enseptembre 2006);

en premier et dernier ressort, sur les recours en annulation pour excès de pouvoir, dirigéscontre les actes réglementaires ou individuels du Premier ministre, et les recours contre lesdécisions des autorités administratives, dont le champ d’application s’étend au-delà duressort territorial d’un tribunal administratif.




Synthèse

Famille desjuridictions

Type de juridictions Détail Nbre

Cour Suprême 01

Tribunaux communaux et d’arrondissement 837 Tribunaux de première instance 68 Juridictionsde droitcommun Cours d’appel

21

Tribunaux administratifs 07 Juridictions administratives

Cours d’appel administratives 02 Tribunaux de commerce 08

Juridictions de commerceCours d’appel de commerce 03Cour des comptes 01

Juridictionsspécialisées

Juridictions financièresCours régionales des comptes 07

La haute cour de justice 01

le tribunal permanent des Forces Armées Royales 01

Juridictionsd’exception La cour spéciale de justice (supprimée) 01

2.2. Analyse succincte du fonctionnement de l’administration judiciaire

Dans ce qui suit, nous examinerons les facteurs déterminant dans le fonctionnement du systèmejudiciaire, en l’occurrence les magistrats et le personnel non judiciaire, la gestion et leséquipement

a. Les magistrats et le personnel judiciaire

On traitera séparément des juges et du personnel non judiciaire.

Les magistrats

Selon des statistiques du Ministère de la justice, le nombre de magistrats s’élève à 3.082 185 dont18,27% de sexe féminin. 96,76% de cet effectif exerce dans les tribunaux. L’effectif desfonctionnaires quant à lui s’élève à 12.671 dont 92,01% exercent dans les tribunaux. Enfin, lenombre de fonctionnaire exerçant dans des établissements pénitenciers est de 5.477.

En 2001, on recensait 2 114 juges et 611 procureurs. Les effectifs totaux sont passés à 2 952 en2002, contre 2 165 en 1994. Toutefois, l’augmentation du nombre de juges est inférieure à celle

du nombre de dossiers soumis devant les juridictions. A titre d’illustration, la population du paysa progressé de 12% entre 1994 et 1998. Le nombre de magistrats, quant à lui, s’est accru de 26%,alors que le nombre de dossiers introduits a augmenté de 63% durant la même période186.

S’agissant des auxiliaires de la justice, outre les avocats dont l’effectif dépasse 8.200 (voir supra),leur nombre est comme suit :

2.324 experts dont 6,41% de sexe féminin ; les traducteurs et interprètes : 338 dont 26,33 de femmes ; les huissiers de justice : 686 ;

185 Sans compter 4.232 juges élus exerçant dans les juridictions communales et d’arrondissements (voir supra) 186 Statistiques du Ministère de la justice.




les notaires : 443 dont 39,27% de femmes ; les adouls : 3.515 ; les scripts : 530.

Les magistrats sont formés à l’Institut Supérieur de Magistrature (ISM) 187 qui a connu

récemment une importante réforme visant la mise à niveau des programmes de formation initialeet le renforcement de ses capacités en matière de formation continue et de perfectionnement desmagistrats et du personnel judiciaire. Les candidats aux fonctions judiciaires doivent être denationalité marocaine et posséder les titres académiques requis. Ils doivent avoir réussi unconcours public organisé par un collège indépendant avant d’être admis à l’ISM. Ils sont évaluéstout au long de leur formation. L’obtention du diplôme est conditionnée par la réussite d’unexamen final.

Les membres de la magistrature et d’autres professionnels du droit estiment que le niveau desdiplômés de l’ISM est satisfaisant et s’est même amélioré ces dernières années. Néanmoins, lesmagistrats sont majoritairement formés en arabe et éprouvent des difficultés dans les matières

touchant au droit des affaires ou aux litiges techniques. Les diplômés de la filière françaiseembrassent des carrières dans le milieu d’affaires (banques, assurances, grandes entreprises,cabinets internationaux, etc.).

Les magistrats sont nommés par dahir et sur proposition du Conseil Supérieur de la Magistrature(CSM). Cette règle s’applique à la fois à l’affectation initiale des diplômés de l’ISM et auxnominations intervenant en cours de carrière. Les juges et procureurs nouvellement nommésn’ont pas le choix de leur première affectation. C’est au CSM que revient cette décision. LaConstitution confère l’autorité finale de nommer les magistrats au Roi. Le barreau n’a aucunrôle institutionnel à jouer dans la sélection des magistrats.

La carrière de magistrat est régie par des dispositions réglementaires spécifiques. Les juges et lesprocureurs sont régis par le même statut, même si leurs rôles et leurs garanties professionnellesdivergent. Les juges sont inamovibles (article 85 de la Constitution), c’est-à-dire qu’ils ne peuventêtre destitués, suspendus ou mutés que dans les conditions prévues par la loi. Les procureurssont hiérarchisés et ne jouissent pas des mêmes protections réglementaires. Les juges etprocureurs sont habilités à changer de fonctions en cours de carrière. Ils se répartissent seloncinq grades. Une révision récente a distingué le grade de la fonction, ce qui permet à des juges derang élevé d’occuper des fonctions de premier degré

Les juges sont nommés à vie. Aucune règle ne fixe une ancienneté minimale ou maximale à unposte donné, ce qui laisse la possibilité de pressions sur l’indépendance du juge, y compris son

dessaisissement d'une affaire à la suite de son affectation près d’une autre juridiction. Lessyndicats de la magistrature sont interdits. Il existe néanmoins une importante association demagistrats, l’« Amicale Hassania des Magistrats ». Elle collabore étroitement avec le Ministère de la

Justice sur des matières relatives au statut social de ses membres.

Dans le cadre de ses tâches administratives permanentes, le chef de juridiction a la responsabilitéde superviser les autres juges de son tribunal, les greffiers ainsi que l’ensemble du personneljudiciaire. Ainsi, le travail du juge fait l’objet d’un rapport d’évaluation annuel qui mesurenotamment ses aptitudes, établi par le Président de la Juridiction. Toutefois, cette évaluationn’est pas systématique ni communiquée dans son intégralité au juge concerné. Toutefois, lescritères de promotion sont transmis aux magistrats. Ces critères concernent l’éthique, la qualité

187 Ex INEJ (Institut National des Etudes Judiciaires).




rédactionnelle, les aptitudes de gestion, les capacités juridiques et le comportement. Désormais,les rapports relatifs à l'évaluation des juges sont informatisés. Ils se basent sur des questionnairesstandard et sur une appréciation objective du travail qui a remplacé les anciennes méthodesd’évaluation jugées trop subjectives.

Elément clé de la promotion des juges, la gestion de ces dossiers individuels peut constituer unemenace pour l’indépendance de la justice. Néanmoins, les chiffres relatés par un rapport de laBanque Mondiale ne traduisent ni un nombre excessif de procédures disciplinaires ni unesévérité des sanctions. Ainsi, entre 1988 et 2002, sur un total de 3.000 juges et procureurs, 25 ontété poursuivis en moyenne chaque année, avec un taux d’acquittement d’un tiers.

Ceci dit, comme en conviennent les juges, le public n’a pas une bonne opinion de la magistraturedont l’intégrité est souvent mise en question. La négligence professionnelle est le premiermanquement disciplinaire constaté, tandis que la corruption représente 9 % des dossiers. Lacorruption de la magistrature est considérée comme un mal courant par le secteur privé. Lepublic anticipe la corruption des magistrats. Cette conception semble être influencée par les

fréquentes allégations de corruption formulées à l’encontre des juges ou des auxiliaires dejustice188.

De 1998 à 2002, 163 affaires disciplinaires ont été portées devant le Conseil Supérieur de laMagistrature dont 79 pour faute professionnelle, 9 pour négligence professionnelle etabsentéisme, 59 pour violation grave de l’éthique judiciaire et 16 pour des accusations decorruption. L’acquittement a été prononcé dans environ un tiers des dossiers. Le nombred’actions disciplinaires est passé de 60 en 1998 à 27 en 2002. Cette tendance peut s’expliquer parune sensibilité accrue à l’éthique judiciaire et à la rigueur disciplinaire.

Le personnel non-judiciaire

Les greffiers et le personnel administratif des juridictions fournissent une assistance essentielleaux juges. Le personnel est amené à exécuter un large éventail de tâches (travail aux guichetsd’information, gestion des équipements ou du personnel, supervision des archives ou d’autresimportantes pièces à conviction). L’autorité exercée par le personnel judiciaire sur les parties aulitige n’est pas négligeable. Ces fonctionnaires peuvent user de leurs pouvoirs pour avancer ouretarder des audiences ou pour falsifier des preuves par exemple. La corruption judiciairedécoule souvent de l’abus de pouvoir d’un agent administratif soucieux d’augmenter ses revenus.

Les compétences professionnelles du personnel administratif de la justice sont globalementmodestes. Le Ministère de la Justice projette l’instauration d’un établissement de formation

professionnelle à l’intention du personnel des juridictions.

S’agissant des experts judiciaires le système de leur recrutement est défaillant. Les experts sonttaxés d’incompétence technique et fustigés pour leur lenteur, leur prix, voire pire, leurcorruption. Les justiciables mettent également en cause l’absence de supervision sérieuse etsoutenue des ces experts par les juges. Il conviendrait de ce fait que le juge surveille et contrôleles experts à tous les stades de leur intervention dans un dossier, du recrutement initial à laremise du rapport d'expertise. Les juridictions devraient être en mesure de définir et d’appliquerdes critères de sélection aux experts judiciaires. De même, les juges devraient limiter le recoursaux opinions techniques aux cas d’absolue nécessité.

188 Banque Mondiale, « Evaluation … » , op. cit.




b. La gestion

Le Ministère de la Justice est responsable de l’administration générale des juridictions. En raisondes capacités de gestion très limitées de ces dernières, le Ministère joue un rôle essentiel dans lefonctionnement judiciaire. Le Ministère a initié, ces dernières années, un processus de

déconcentration au niveau régional, auprès des cours d’appel, certains de ses servicesadministratifs dans l’esprit d’un rapprochement des unités administratives et des utilisateurs.Cependant, cette opération n’est pas accompagnée d’une augmentation des responsabilités degestion exercées par les cours d’appel. Ces dernières sont en effet exercées au niveau local parun personnel technique directement subordonné à la structure centrale du Ministère de la Justicequi assure sa supervision.

Le règlement des litiges est caractérisé par sa lenteur, due essentiellement au déphasage entre lerythme de croissance du nombre de dossiers soumis aux tribunaux et le taux de croissance del’effectif des juges. En effet, de 1994 à 2002 par exemple, la population marocaine a connu unecroissance de 15% passant de 26 millions à presque 30 millions. Durant ces huit ans, le

personnel judiciaire a augmenté d’un tiers (34%) et le nombre de dossiers de 64% environ. Enoutre, durant les cinq dernières années, quelque 1 200 magistrats ont été admis à la retraite. Or,les taux d’admission actuels au sein de l’ISM suffiraient à peine à compenser le nombre de posteslaissés vacants par les retraités. La croissance du nombre de dossiers a donc été deux fois plusrapide que celle du nombre de magistrats.

Les raisons de cette progression spectaculaire de la demande sur les services judiciaires setrouvent dans la conjugaison de plusieurs facteurs tels la croissance de la population urbaine, unecertaine désaffection pour les mécanismes informels de règlement, la progression du nombred’avocats privés et, probablement, un relatif regain de confiance dans la magistrature.

Pour remédier à cette situation, le Ministère de la Justice envisage de continuer à privilégier lerecours aux juges uniques au détriment des formations collégiales. Toutefois, ce système doitêtre assorti de garanties : interdiction de nomination à une position de juge unique avant qu’unecertaine ancienneté n’ait été acquise ou restriction de ces postes aux litiges mineurs. Dans lemême sens, la dissociation entre grade et poste introduite lors de la révision du statut desmagistrats peut contribuer à un meilleur redéploiement de ces derniers puisqu’un juge d'uncertain rang n’est pas désormais contraint de renoncer à son grade, même s’il est muté à un postede degré inférieur. Par ailleurs, ce mécanisme renforce l’indépendance de la justice puisqu’illimite la compétition et les compromis lors de la promotion des juges.

Reste que le CPC et le CPP devraient être revus de façon à offrir aux juges davantage de

possibilités leur permettant d’accélérer les procédures et de les faire déboucher sur desconclusions satisfaisantes. Ceci étant, les codes de procédure civile et commerciale marocainscomprennent déjà une longue liste de techniques éprouvées189 et il convient dors et déjà deformer les juges pour qu’ils puissent recourir activement à ces procédures en vue de passer d’unrôle actif à un rôle proactif, comme le font d'autres systèmes judiciaires.

Le budget affecté au Ministère de la Justice représente près de 1,3% de la totalité du budget del’Etat. Ce montant est loin d’être négligeable par rapport à celui de pays similaires mais doit êtreremis en contexte avec les besoins de la réforme. Le principal souci est que les fonds alloués parles divers bailleurs internationaux sont en réalité déduits des montants accordés par le Ministère

189 Procédures sommaires et urgentes, procédures sur papier, techniques de gestion des dossiers, injonctionsprovisoires, indemnités provisionnelles, évaluation des coûts et modes alternatifs de règlement des litiges surinjonction de la justice, …




des Finances et ne contribuent donc pas à une augmentation des moyens dont pourrait disposerle Ministère de la Justice.

C’est le Ministère de la Justice, et non les juridictions, qui gère et contrôle les budgets de lajustice. Les réformes récentes ont institué un corps administratif intermédiaire au niveau des

cours d’appel qui s’est vu déléguer un certain degré d’autorité budgétaire. Une décentralisationaccrue des ressources est à l’étude. Toutefois, le premier-président de la cour d’appel n’a pasautorité sur l’administrateur qui rend directement compte au Ministère de la Justice.

Récapitulatif du budget du ministère de la justice – Exercice 2007Budget Ventilation Montant

Personnel 1.860.421.000,00Fonctionnement

Matériel et dépenses diverses 383.600.000,00Crédits de paiement 300.113.000,00

DépensesInvestissement

Crédits d’engagement 150.000.000,00Recettes Amendes, condamnations et produits divers 88.130.000,00Source : Tableau confectionné à partir des données de la loi de finances 2007, BO n° 5487 bis, 1 er janvier 2007.

Budget des juridictions financières au titre de l’année 2007Budget Ventilation Montant

Personnel 62.764.000,00Fonctionnement

Matériel et dépenses diverses 17.309.000,00Crédits de paiement 24.645.000,00

DépensesInvestissement

Crédits d’engagement 7.000.000,00Source : Tableau confectionné à partir des données de la loi de finances, BO n° 5487 bis, 1er janvier 2007.

Les juridictions disposent d’une certaine marge de financement par la fourniture de services aupublic (photocopies). En outre, une partie des sanctions pécuniaires pénales est versée au budget

global (48 millions de dirhams en 2007 par exemple). Cependant, de telles pratiques pourraientdonner lieu à des faits de corruption qui verraient le personnel imposer des frais non officiels oudes amendes non fondées aux parties. L’indépendance de la justice serait plus favorisée si lesjuridictions disposaient d’une plus grande autonomie budgétaire, tout en veillant à observer lesrègles de transparence des dépenses publiques. Cette évolution budgétaire pourrait débouchersur une plus grande indépendance et un risque réduit de corruption.

L’Association des Œuvres Sociales de la Justice, déclarée d’utilité publique en 1995, offre unlarge éventail de services et d’avantages aux magistrats et autres agents du Ministère. Ellesoutient financièrement l’association professionnelle de la magistrature et l’Amicale Hassania desMagistrats, l’Amicale des Commissaires Judiciaires.

II – Les enjeux de l’environnement externe :

Les composantes du macro-environnement seront approchées selon la démarche PESTEL (A)alors que le micro-environnement sera analysé par le biais de modèle des cinq forces de Porter(B).

A. L’environnement macro : analyse PESTEL

L’évolution du métier de l’institution est indissociable de celle de son environnement. Or, celui-

ci a connu durant la dernière décennie des changements remarquables, ce qui n’a pas manquéd’avoir une influence directe sur l’activité de l’institution.




Dans ce qui suit nous passerons en revue les enjeux les plus importants.

1. Sur le plan politique : consolidation de l’Etat de droit

L’Etat a entrepris, ces deux dernières décennies, une série d’actions dans le sens de l’instauration

et la consolidation des fondements d’un Etat de droit. La création du Conseil Consultatif desDroits de l’Homme (CCDH), des tribunaux administratifs, de l’institution du médiateur appelée« Diwan Al Mazalem »190, de l’Instance Equité et Réconciliation (IER), la libéralisation du secteuraudiovisuel ainsi que l’ouverture politique du pays sont, entre autres, autant de facteurs qui vontdans ce sens.

Ce processus s’est accompagné du développement d’une culture juridique de promotion desdroits de l’homme auprès des citoyens. Il en résulte que ceux-ci deviennent plus exigeants enversl’administration et n’hésitent plus à l’assigner devant les tribunaux.

Ceci a eu pour conséquence un accroissement continu, depuis quelques années, du nombre des

actions dirigées contre l’Etat. A titre d’exemple, déjà peu de temps après la création destribunaux administratifs, le nombre des dossiers du contentieux ouverts, au sein de l’AJR, entre1998 et 2002, est de 70.155 avec une évolution annuelle d’environ 10%191.

Tout cela impose à l’administration des exigences nouvelles, en l’occurrence l’obligation dedévelopper de nouveaux comportements soucieux davantage du respect de la légalité et de larégularité des actes administratifs, pour éviter toute condamnation judiciaire pécuniairementlourde pour le Trésor Public et moralement préjudiciable à l’administration et à son image auprèsde l’opinion publique, aux niveaux national et international.

A ce propos, l’AJR est appelée à développer de nouvelles prestations, notamment aux niveaux de

la prévention du risque juridique et de l’assurance de la sécurité juridique. En entreprenant detelles actions, cette institution pourrait contribuer à la consolidation de l’esprit de l’Etat de droitet constituer un interlocuteur valable et présent pour mettre en exergue la légalité de l’actionadministrative et, le cas échéant, tirer les enseignements nécessaires pour améliorer la qualité duservice public.

2. Sur le plan économique

Sur un autre plan, le développement économique que connaît le pays génère de nouveaux typesde litiges dont la complexité gagne en croissance et impose le recours à des modes alternatifs derèglement des différends (les pratiques d’arbitrage), ce qui requiert un plus grand effort enmatière d’innovation et d’imagination pour trouver les solutions adéquates à ces litiges.

Par ailleurs, l’ouverture croissante du Maroc sur l’économie internationale et la nécessité d’agiractivement pour drainer les investissements créateurs d’emplois et de richesses requièrent, entreautres, un interlocuteur en mesure d’assister l’administration devant les instances chargées durèglement des différends à l’amiable et devant la justice lorsque le règlement judiciaire du litiges’avère inévitable.

190 Equivalent de l’Ombudsman sous d’autres cieux.191 Rapports d’activité de l’AJR.




Cette même ouverture se traduira par l’apparition sur le marché de nouveaux prestataires deservices, à savoir les cabinets de conseil et d’ingénierie juridiques, plus dotés en moyens etcompétences et mieux organisés que les concurrents actuels (les cabinets nationaux d’avocats).

Ces changements appellent l’AJR, non seulement à améliorer ses méthodes de travail et à se

réorganiser et se restructurer, mais aussi à fournir un effort particulier pour sensibiliser lesadministrations à veiller à ce que tous leurs actes ne soient pas entachés d’illégalité oud’irrégularité, afin de prévenir les risques juridiques.

3. Sur le plan technologique

Les avancées technologiques intervenant dans l’environnement de l’institution impactent celle-cià deux niveaux :

En premier lieu, l’institution se doit de s’approprier et maîtriser les TIC pour améliorer la

qualité de ses prestations et son rendement. En second lieu, les innovations technologiques génèrent de nouvelles normes juridiques,

posent des problématiques nouvelles et donnent naissance à une jurisprudence et unedoctrine nouvelles qu’il faut maîtriser. A ce propos, on peut citer le contentieux relatif auxtransactions électroniques (e-trade), aux OGM (organismes génétiquement modifiés), à laprotection des données privées traitées électroniquement, etc.

4. Sur le plan institutionnel : réforme de la justice

Le gouvernement avait initié un programme de réforme juridique et judiciaire. Le programme

poursuivait deux objectifs majeurs :

La réhabilitation de la justice à travers les actions suivantes : redéfinir les rôles respectifs desjuridictions et du ministère, mettre un terme à l’immixtion de l’exécutif dans les matièresjudiciaires, élargir le contrôle de l’Inspection Générale, accroître le rôle du Haut Conseil de laMagistrature et établir un plan média visant à informer le public des changements qui sontentrepris.

La modernisation du système judiciaire et juridique par la rationalisation du travail destribunaux et du ministère, la révision du programme de formation professionnelle des jugeset procureurs, l’amélioration de l’accès à la justice, l’introduction de juridictions spécialisées

(tribunaux administratifs et tribunaux de commerce) ainsi que la réforme des établissementspénitentiaires.

Le programme de réforme vise aussi la consolidation de la coopération internationale en mettantl’accent sur une plus grande ouverture allant de pair avec une maîtrise nationale des projets. Pouratteindre ces objectifs, une série de projets a été initiée. Lesdits projets ont été conclus avecdivers organismes internationaux, tels l’Union Européenne (programme MEDA II), l’USAID etla Banque mondiale, dans le cadre de conventions bilatérales de financements.

Du point de vue de l’AJR, le processus de réforme de la justice en général, et la création destribunaux spécialisés en particulier, font que les juges deviennent de plus en plus spécialisés et,partant, plus sévères envers les justiciables pour ce qui est des délais et plus exigeants quant auxarguments développés dans le cadre de leur défense. Il appelle donc, de la part de cette




institution, une mise à niveau globale des compétences de ses ressources humaines et de sonsystème de gestion dans le but de développer son professionnalisme.

5. Sur le plan juridique et légal : actualisation de l’arsenal juridique

Le Maroc assiste depuis quelques années à un phénomène d’intensification de la production desnormes juridiques dans le cadre de la mise en œuvre de son arsenal juridique. La quasi-totalitédes textes régissant les secteurs-clés d’activité a été revue : les lois régissant le secteur bancaire, labourse, les assurances, l’audiovisuel, la pharmacologie, le code de commerce, la loi organique desfinances, le code de travail, les codes de procédures civile et pénale, et la liste et langue.

La maîtrise de toutes ces innovations nécessite le développement d’une fonction de veillejuridique ainsi que des outils permettant une meilleure gestion des connaissances et de l’expertisedéveloppées précédemment pas l’institution.

Parmi les outils à même de permettre la maîtrise de l’évolution de la production normative dans

le domaine juridique figurent l’intensification de l’effort de formation, l’encouragement du travailde groupe et la facilitation de l’accès aux textes de loi, à la jurisprudence et à la doctrine.

A ce titre, l’institution dispose d’une collection (base de données) des textes législatifs etréglementaires sous format électronique. En outre, le développement d’une base de donnéesjurisprudentielles est en cours et l’ouverture de son exploitation en interne interviendra au coursde l’année. Cette banque de données est appelée à s’ériger en noyau dur d’un système deknowledge management qui visera à capitaliser l’expérience des différents collaborateurs et à enassurer le partage de façon à développer une certaine « culture maison », homogénéiser lesméthodes et les stratégies de traitement du contentieux et tirer les compétences individuelles versle haut à travers un exercice d’intelligence collective.

B. L’analyse du microenvironnement selon les cinq forces de Porter

Nous analyserons ci-après l’environnement micro de l’institution selon les cinq forcesconcurrentielles du modèle de Porter.

1. Les fournisseurs (pouvoir de négociation) :

Il est possible de distinguer dans notre cas deux catégories de fournisseurs : ceux des ressources(humaines et matérielles) et ceux des prestations (les avocats).

1.1. Les fournisseurs des ressources :

C’est la direction des affaires administratives et générales192 (DAAG) qui est le pourvoyeur deressources pour l’AJR et aux autres directions du ministère des finances. Chaque année, au débutde juillet, l’AJR prépare et transmet à la DAAG l’estimation de ses besoins au titre de l’exercice(n+1), dûment justifiée par des fiches projet pour ce qui est du budget d’investissement et lesfiches descriptives et statistiques pour le budget de fonctionnement. Au début de septembre, une

192 C’est l’entité qui assure la gestion des ressources et de la logistique au Ministère des finances, notamment pour les

directions centralisées. Les directions déconcentrées, dites à réseau, disposent d’importantes structures chargées desressources et de la logistique, sous forme de directions en général. C’est le cas de la trésorerie générale du Royaume,de la direction générale des impôts, de la direction des douanes et impôts indirectes et de la direction des domaines.




réunion de négociation est tenue entre les responsable des deux entités, afin d’arrêter lesmontants définitifs des crédits à allouer à l’institution au titre de l’exercice (n+1).

Selon les propos des responsables de l’AJR, le pouvoir de négociation de celle-ci vis-à-vis de laDAAG est plutôt faible, d’où l’insuffisance des crédits alloués et des postes budgétaires

accordés, ce qui, in fini , se traduit par des retards au niveau de la réalisation des projets dedéveloppement et de modernisation de l’institution et occasionne des difficultés de gestionlogistique.

1.2. Les fournisseurs des prestations :

Ces fournisseurs ne sont autres que les avocats auxquels recoure l’institution lorsqu’elle décided’externaliser certaines prestations. Comme nous l’avons signalé auparavant, cette catégorie defournisseur se caractérise par son atomicité et par le manque de spécialisation, notamment enmatière de contentieux administratif. En tant que prestataires de services, leur pouvoir denégociation des prix est faible (la fixation des honoraires est assurée par l’AJR sur la base d’un

certain nombre de critères).

Néanmoins, en tant que corporation professionnelle, le barreau dispose d’un pouvoir delobbying très pesant. Cette capacité est souvent mise à profit pour revendiquer l’instaurationd’un monopôle à leur profit en matière de défense judiciaire, à l’instar d’autres professionslibérales.

2. Produits de substitution

Il est difficile de parler dans notre cas de produits de substitution, dans la mesure où le recours àun avocat est souvent obligatoire, à part dans certains cas mineurs. Contrairement à d’autres pays

où le demandeur peut ester en justice sans l’entremise d’un avocat, la loi prescrit au Maroc lerecours à un avocat pour introduire un recours, dans la plupart des cas.

3. Entrants potentiels (barrières à l’entrée)

Comme nous l’avons vu dans la première section, l’accès à la profession d’avocat est subordonnéà certaines conditions qui ne constituent pas toutefois une barrière insurmontable (être denationalité marocaine jouissant de ses droits civiques, avoir une licence en droit ou un diplômeéquivalent, réussir l’examen d’entrée, passer le stage et s’inscrire au barreau). Les avocatsressortissants des pays ayant des conventions dans ce sens avec le Maroc peuvent également y exercer. Quant au métier de conseil juridique, il n’est subordonné à aucune condition restrictive.

Néanmoins, la restriction imposée aux autres professionnels étrangers ne serait plus de mise avecla libéralisation des services à l’horizon 2012, ce qui permettra aux grands cabinets étrangers des’installer et d’exercer dans le domaine de la défense judiciaire. Actuellement, les cabinets établisau Maroc n’assurent que le conseil et l’ingénierie juridiques. Pour les prestations de défensejudiciaire, ils engagent des avocats marocains en tant qu’employés, associés ou sous-traitant. Surun autre plan, le projet de loi régissant la profession, actuellement en examen au Parlement,permet la création de sociétés civiles d’avocats.

Ces deux facteurs (libéralisation de la profession et autorisation de sociétés civiles d’avocats)permettrons de rehausser le niveau de concurrence sur le marché puisqu’il est possible de voirs’installer sur le marché des enseignes dont les moyens et les compétences pourront dépasserceux de l’AJR. Quant à l’attractivité du secteur, les segments « droit des affaires » et « droit




fiscal » restent les plus attractifs et les plus profitables, en raison de la qualité des clients, d’unepart, et du nombre limité des cabinets spécialisés en la matière d’autre part.

4. Pouvoir de négociation vis-à-vis des clients

Les textes régissant l’activité de l’AJR n’attribuent pas à celle-ci un grand pouvoir de négociation vis-à-vis de ses clients. En effet, le dahir du 2 mars 1953 portant réorganisation de l’institutioncharge celle-ci de défendre les chefs d’administrations concernés par un litige, chaque fois qu’ilsen expriment la demande.

Cela veut dire que l’AJR ne peut pas imposer son point de vue sur la suite à donner à une affairedonnée. Dans ce sens, même lorsqu’elle s’aperçoit qu’une affaire qui lui est confiée est perdued’avance car la position de l’administration est indéfendable et sa responsabilité évidente, elle nepeut pas imposer à son mandataire de laisser tomber la procédure ou de chercher unarrangement amiable avec la partie adverse.

Par conséquent, il n’est pas rare, devant l’insistance du client de perdre du temps et desressources à plaider une affaire dont le résultat, négatif, est tout à fait prévisible et l’issue connued’avance.

5. La concurrence

Dans l’état actuel des choses, le pouvoir concurrentiel des avocats reste faible, de part leurstructure, leurs capacités et leur degré de spécialisation, le marché étant largement atomique etmal organisé (voir section 1). Ceci dit, l’intensité concurrentielle reste inégale selon les matières,comme le montre le tableau ci-après.

Pouvoir concurrentielSegment Degré d’importance pourl’AJR et ses clients des avocats de l’AJR

Droit civil Fort Fort FortDroit pénal Moyen Fort MoyenDroit des affaires Faible Moyen MoyenDroit administratif Très fort Très faible Très fort

Arbitrage international Moyen Faible Fort Tab. xx- Appréciation du pouvoir concurrentiel respectif des avocats et de l’AJR selon les segments.

Le tableau ci-dessus a été formé à partir des conclusions des entretiens avec les différentesparties. Cependant, les rapports de force risquent d’évoluer avec l’avènement des cabinetsinternationaux et la promulgation de la nouvelle loi du barreau (voir le paragraphe 3).

6. Le pouvoir de l’Etat

Le marché de la défense judiciaire est fortement réglementé dans la mesure ou l’accès à laprofession est soumis à des conditions rigoureuses et l’exercice de celle-ci régi par desprocédures bien définies par la loi, notamment la loi du barreau de 1993, le code de la procédurecivile et le code de la procédure pénale (voir le chapitre 1, concernant la représentation et ladéfense de l’Etat devant la justice).




Synthèse

Section 2 – Stratégie, structure et fonctionnement de l'AJR

Au début des années 90, l’AJR qui travaillait jusque là selon un rythme quasi stagnant verra sonactivité évoluer rapidement suite aux multiples changements qui sont intervenus dans sonenvironnement. En effet, cette décennie a connu plusieurs événements sur le plan social,économique, politique, institutionnel, juridique et judiciaire. Ces différents incidents ont exercé,

et continuent à exercer, directement ou indirectement, une influence remarquable sur l’activitéde l’AJR (voir supra « analyse de l’environnement »).

Ces différentes données ont amené cette institution, à opérer -dans une tentative de mise àniveau- un certain nombre de réformes, notamment :

La restructuration de son organigramme pour plus de spécialisation dans le traitement desdossiers.

Le renforcement des effectifs tout en réajustant la politique de recrutement pour davantagede professionnalisme, en tirant les compétences par le haut et en veillant à une meilleureadéquation poste/profil.

L’introduction accrue des technologies de l’information.

Ces actions ont eu pour principal résultat l’accroissement des effectifs et de l’activité del’institution. Néanmoins, certaines fonctions affichent des insuffisances plus ou moinsimportantes. Elles se rapportent à la fonction managériale, à la communication, à la GRH et ausystème d’information. Dans ce sens, l’examen préliminaire du fonctionnement de l’AJR montreque :

Au niveau stratégique, le diagnostic effectué par l’institution n’évoque pas les questionsfondamentales et existentielles pour l’avenir de l’institution, notamment les aspects liés à sonpositionnement dans l’architecture institutionnelle du pays et le repositionnement de sa

mission, entre autres ;

Clients Fournisseurs

Pouvoir de négociation des

Menaces fortes

L’Etat

Services desubstitution

Intensitéconcurrentielle

Entrants

potentiels

Menace des services desubstitution : faible

Pouvoirs de négociation :- Frs des ressources : fort

stations : faible

Pouvoir de réglementation : fort

- Frs des pre




Au niveau du pilotage, la pratique de gestion par objectif n’est pas encore assimilée par lesdifférents services fonctionnels. En outre, les activités opérationnelles et quotidiennesconsomment la plus grande partie du temps des responsables, ce qui ne leur laisse pas letemps de s’occuper de l’aspect stratégique ;

Au niveau organisationnel, la typologie de la structure actuellement adoptée par l’institutionne répond pas à la nature de son activité.

Au niveau opérationnel, l’exécution des recommandations du plan directeur pour ledéveloppement du système d’information de l’institution avance lentement malgré lecaractère urgent de certaines actions. De même, le personnel est peu motivé et l’inexistenced’un statut particulier pour les cadres juristes ne permet pas d’attirer les compétencesnécessaires ni de motiver et de conserver celles-ci. En outre, le système d’évaluation durendement reste lacunaire dans la mesure où il ne prend pas en considération l’aspectqualitatif. Par ailleurs, la communication interne est à développer et la communicationexterne est quasi inexistante. Enfin, les conditions actuelles du travail affectent négativementl’organisation interne de l’institution, mais aussi sur le rendement du personnel et la qualité

du travail accompli.

Nous reviendrons en détail sur le diagnostic interne en examinant successivement la stratégie (I),la structure (II) et le fonctionnement de l’AJR (III).

I – La stratégie

Nous avons vu dans le premier chapitre que la mission de l’AJR consiste à veiller à ce que lesintérêts de l’Etat et ses démembrements soient valablement représentés et défendus en justice. Ace titre, elle assure la défense judiciaire des intérêts des personnes morales de droit public en

justice et devant les instances arbitrales, conseille ces derniers lorsqu’ils le demandent, assure lerèglement à l’amiable des litiges le cas échéant et veille à prévenir les risques juridiques.

Ainsi, l’activité de l’AJR peut être scindée en quatre domaines d’activité stratégique (DAS), àsavoir : la défense judiciaire, le conseil juridique, le règlement amiable des litiges et la préventiondu risque juridique.

Avant d’analyser plus amplement le prote-feuille d’activités de l’institution (B), nous évoqueronsd’abord les questions de positionnement institutionnel de l’AJR au niveau de l’appareiladministratif marocain (A).

A. Positionnement de l’AJR dans le paysage institutionnel marocainComme nous l’avons évoqué dans le chapitre I, l’AJR est actuellement une direction au sein duMinistère des Finances. Cette situation soulève des questions à deux niveaux : le bien fondé durattachement de l’AJR, fonctionnellement, au ministère des finances et la pertinence de formejuridique actuelle de cette institution.

1. La dépendance de l’institution du ministère des finances : un choix valable ?

La première question que l’on se pose en étudiant l’AJR est le pourquoi du rattachement de cette

institution au Ministère des Finances. Deux raisons principales sont derrière cet état de fait :




la première est d’ordre historique : l’institution sur laquelle était « calquée » l’AJR dépend enFrance du ministère des finances et s’appelle « Agence Judiciaire du Trésor » ;

la seconde est liée à la nature même de la mission de ce genre d’institution : défendre lesintérêts pécuniaires de l’Etat. En fait, lorsqu’un tiers assigne l’Etat en justice, c’est quasimenttoujours pour obtenir une réparation financière d’un préjudice prétendu. De ce fait ladéfense des intérêts de l’Etat en justice vise à éviter, sinon, alléger autant que faire se peut lescondamnations du Trésor Public à payer des indemnités aux demandeurs.

Néanmoins, bien que ces deux raisons semblent logiques, le fait que l’AJR soit au service detoutes les administrations publiques remet en surface le débat de la place de cette institution ausein de l’appareil administratif marocain. En effet, comme nous l’avons vu dans le chapitrepremier, l’AJR défend les intérêts de l’Etat en justice. Or, le représentant légal de l’Etat en justicen’est autre que le Premier Ministre. Par conséquent, l’AJR défend les intérêts de la Primature etdoit, de ce fait, lui être rattachée.

Outre cette considération d’ordre logique, une telle position ne peut que consolider le pouvoirmoral de l’AJR sur les administrations qu’elle défend en justice, de façon à astreindre celles-ci àcoopérer pleinement avec l’institution (communiquer les documents et éléments de réponse àtemps, exécuter les jugements ayant acquis la force de la chose jugée, etc.) et à suivre ses conseilset orientations sur le plan de la prévention des risques juridiques (éviter que les mêmes erreurs sereproduisent).

Un autre point de vue soutient que l’AJR doit être rattachée au ministère de la justice, au motif que la nature de l’activité de cette institution, qui peut être considérée comme auxiliaire de lajustice, de par son rôle d’avocat de l’Etat, se rapproche plus de ce ministère que de n’importequel autre département.

2. Benchmarking : qu’en est-il sous d’autres cieux ?

Il existe plusieurs modèles à travers le monde. Ils varient selon la tradition juridique etconstitutionnelle de chaque pays, son histoire institutionnelle, ses choix politiques et sonorganisation judiciaire.

2.1. Cas des pays francophones

Dans les pays francophones (à part l’Algérie et la Tunisie), les institutions en charge du

contentieux de l’Etat sont de simples directions au sein du ministère en charge des Finances.C’est le cas de la « Direction des Affaires Juridiques et Agence Judiciaire du Trésor » enFrance193, de l’Agence Judiciaire du Trésor à la Côte d’Ivoir, etc. Elles sont dirigées par desdirecteurs portant le titre d’Agent Judiciaire du Trésor. La structure interne de ces agences nediffère en rien de la structure hiérarchique administrative classique. Leurs staffs ont la qualité desimples fonctionnaires et ne portent pas la toge des avocats lors de leurs interventions devant lacour (plaidoiries, audiences, etc.).

2.2. Cas des pays arabes

193 Avant 1988, cette institution s’appelait simplement « Agence Judiciaire du Trésor ». Le changement de nom est

intervenu suite à une fusion du service juridique du ministère français des finances avec l’AJT. Le directeur de lanouvelle entité s’appelle « Directeur des affaires juridiques et Agent judiciaire du Trésor » et a de ce fait une doublecasquette.




Dans la quasi-totalité des pays arabes, les institutions équivalentes à l’AJR sont appelées, selonles cas, Administration ou Instance (en charge) des affaires (contentieuses) de l’Etat 194 . Engénéral, ces entités sont sous la tutelle du ministère de la justice et ont, souvent, la qualitéd’instance judiciaire et non administrative. Elles sont dirigées par un président qui a le mêmegrade et le même rang protocolaire que celui du Conseil d’Etat ou de la Cour de Cassation. Le

président est assisté par plusieurs vices-présidents qui dirigent, selon les cas, une branche ducontentieux dans l’administration centrale (Affaires civiles, pénales, administratives,commerciales, etc.) ou une représentation régionale de celle-ci195.

Le staff technique (les juristes) de ces institutions est composé de « Conseillers ». Ce sont desavocats de l’Etat qui ont exactement le même statut que celui d’un magistrat. Ils sont recrutésselon la même procédure que ces derniers et suivent les mêmes formations-insertion et lesmêmes stages de perfectionnement au sein des instituts supérieurs de magistrature.

Ils portent la toge d’avocat lors de leurs interventions professionnelles et sont régis à la fois parles obligations professionnelles et éthiques des magistrats et des avocats. Leur système de

carrière permet à ceux qui ne désirent plus poursuivre leur carrière d’avocat de l’Etat d’intégrersans condition le corps des magistrats ou d’ouvrir un cabinet d’avocat privé.

2.3. Cas des pays européens

Dans certains pays d’Europe (Italie, Autriche, Espagne, Belgique, etc. 196 ), les organisationsanalogues sont des institutions constitutionnelles, sous forme d’établissements publics rattachésau Premier Ministre ou au Chef de l’Etat, qui disposent du monopôle de la défense judiciaire despersonnes morales du droit public devant les juridictions nationales et européennes197.

En Italie par exemple, l’Avvocatura Generale dello Stado (AGS), dont la création remonte à

1777, est dirigée par un président, appelé « Avocat Général de l’Etat », nommé par le Chef del’Etat, à vie (la limite d’âge pour exercer peut aller jusqu’à 75 ans). L’Avocat Général de l’Etat estdonc inamovible et jouit d’une grande autorité morale qui confère à ses décisions une grandeautorité vis-à-vis de l’exécutif. Il peut décider de ne pas plaider une affaire dirigée contre legouvernement si, il estime que la position de celui-ci est indéfendable. Le gouvernement peutdans ce cas, et exceptionnellement, s’adresser à un avocat privé.

Outre l’avocat général, l’institution comprend un secrétaire général et un comité de gestion, ainsique des avocats de l’Etat et des procureurs. Ces derniers sont des avocats de l’Etat en début decarrière. De ce fait ils ne sont pas admis à plaider devant les juridictions supérieures. Après deuxans d’expérience, ils peuvent passer un examen professionnel, très sélectif 198, pour devenir

avocat de l’Etat. Sinon, ils sont intégrés à ce grade automatiquement après huit ans d’exercice.L’accès à la profession est très sélectif.

194 .195 Les informations sur les institutions analogues dans le monde arabe ont été tirées des interventions desprésidents de ces institutions lors d’un congrès desdits présidents, organisé en juin 2007 par l’AJR et le centre desétudes et recherche juridiques et judiciaires de la Ligue arabe, tenu à Rabat et auquel j’ai participé.196 Il s’agit de l’Avvocatura Generale dello Stato en Italie, de l’Abogacio General del Estado en Espagne (faisantpartie de la Direccion General de lo Contencioso del Estado en Espagne) et de la Finanzprokuratur en Autriche.197 Les informations sur les modèles européens ont été réunies lors d’une rencontre, organisée par l’AJR et l’institut

de la banque mondiale, en mars et mai 2006, ayant réuni les représentants de certaines institutions analogueseuropéennes et de l’AJR, et à laquelle j’ai participé.198 Selon Me Cramazza, ex-secrétaire général de l’AGS, le taux de réussite ne dépasse pas les 8%.




A part les procureurs, le grade d’avocat de l’Etat est ouvert aux avocats du secteur privé et auxmagistrats ayant grande expérience professionnelle. Le grade de procureur est ouvert auxmeilleurs lauréats des facultés de droit, ayant un diplôme de troisième cycle en droit privé oupublic.

L’AGS a son siège à Rome et dispose de représentations régionales dans les chefs lieux des coursd’appel du pays199.

2.4. Cas des régimes anglo-saxons

La mission de la défense de l’Etat est assurée par le Ministère public ou l’Attorney dans certainspays anglo-saxons. Dans d’autres pays, notamment aux US, l’administration engage un avocatprivé à temps plein ou partiel pour assurer sa défense.

B. Analyse du portefeuille d’activités de l’AJR

Avant d’aborder l’analyse du portefeuille d’activité de l’institution (2), nous passerons en revuecertaines remarques préliminaires relatives au choix d’un modèle d’analyse et présenteronssommairement les principaux DAS de l’AJR(1).

1. Aspects méthodologiques : Quel modèle pour quelle analyse ?

Après avoir motivé le choix du modèle de Porter comme instrument d’analyse du portefeuilled’activité de l’institution, nous présenterons sommairement les DAS couverts par ce celui-ci.

1.1. Choix du modèle d’analyse

Afin d’analyser le portefeuille d’activités de l’AJR, nous avons longtemps hésité entre lesdifférents modèles habituellement utilisés (BCG, ADL, Mc Kinsey, …), en raison des spécificitésde notre milieu d’intervention. En effet, bien que l’AJR agit dans un milieu concurrentiel,certaines activités assurées par l’institution revêtent un caractère de service public (contrôle de laprocédure dans le cadre de la mission de veille sur les deniers publics) et d’autres ne pourraientêtre assurées dans la pratique, directement, par les cabinets privés d’avocat, sauf à envisager unpartenariat stratégique public-privé avec l’AJR visant à externaliser une partie du travail requispar ces activités. C’est le cas de la prévention du risque juridique.

En outre, il est difficile d’évaluer, objectivement, la part du marché de l’AJR pour certains DAS

pour deux raisons essentielles. La première est que cette institution assure ses prestationsgratuitement pour le moment, ce qui peut biaiser les comparaisons. A ce titre, on ne peut parlerobjectivement de la position concurrentielle que si un client aura à payer un certain prix s’ilrecourt aux services de l’AJR, exactement comme il le fait lorsqu’il choisit de confier son affaireà un cabinet d’avocat ou de conseil juridique. Cependant, le fait que le manager public n’ait pasde contrainte budgétaire200 à recourir à un avocat privé atténue cette considération et laissesupposer que ce gestionnaire fait son choix sur la base de la qualité du service et non du coût.

199 Les informations sur l’AGS ont été réunies suite à une série d’entretiens avec le staff de cette institution lorsd’une visite sur place.

200 Le règlement des honoraires d’avocats et jurisconsultes et des frais et taxes judiciaires est imputé sur le chapitredes charges communes du budget général (chapitre 1.2.1.3.0.13.000) et non sur le budget propre à l’administrationou ministère ayant constitué l’avocat ou le jurisconsulte.




La seconde est que la loi prescrit parfois la prise en charge de certaines activités (interventiondans un procès en tant qu’appelé en cause) par l’AJR, ce qui lui confère une position demonopôle, à moins qu’elle choisisse elle-même d’externaliser la prestation en confiant l’affaire àun avocat. En plus, de façon générale, les administrations impliquées dans un procès n’hésitentpas à charger l’AJR de les défendre en même temps dès qu’elles savent qu’elle intervient ès

qualité (c’est à dire en tant qu’appelée en cause), au lieu de recourir à un avocat. Dans le langagedu droit de la concurrence, cette situation peut être assimilée à un certain « abus de la position dedominante ».

Enfin, le marché des prestations juridiques et judiciaires étant atomique (prédominance despetits cabinets d’avocats et rareté des réseaux de cabinet et de grosses sociétés de conseil etd’ingénierie juridique201 ), il est difficile d’obtenir des indications fiables sur la positionconcurrentielle relative de l’AJR en matière des prestations de défense judiciaire, d’autant plusque les données sur le total des actions dirigées contre les personnes morales de droit public àtravers l’ensemble des juridictions du pays et à l’étranger ne sont pas disponibles actuellement.Le même constat est valable pour le segment du conseil juridique.

Ces remarques préliminaires étant élucidées, nous pouvons dès à présent entamer l’analyse duportefeuille d’activité de l’AJR. Pour ce faire, et compte-tenu des considérations précédentes,nous avons choisi de recourir au modèle Mc Kensey. Les raisons qui ont motivé notre choix estque ce modèle est très adaptable puisqu’il permet à l’utilisateur d’incorporer les critères qu’il jugeles plus pertinents et de leur attribuer des coefficients à sa guise. Ainsi, par le double jeu descritères et des pondérations, la matrice McKinsey peut être modifiée en fonction del’organisation à laquelle on l’applique. En outre, ce modèle est plus riche, plus qualitatif et plusréaliste. Il n’est pas très réducteur, ce qui permet de contourner les contraintes de la matricemono-factorielle du BCG.

Le modèle ADL a été également écarté au motif que, malgré le fait qu’il permet d’évaluer lacompétitivité d’une organisation via des critères qualitatifs quoi que sur la base d’appréciationssubjectives, les critères à évaluer restent fixés à l’avance et non choisis par l’utilisateur, ce quilimiterait notre marge de manœuvre, eu égard aux spécificités de la situation de l’AJR.

Nous restons bien entendu conscients des limites du modèle Mc kensey, notamment sacomplexité relative et surtout sa subjectivité qui représente la contrepartie de la souplesse dumodèle. En effet, alors qu’à partir des mêmes données sur une entreprise et ses marchés, deuxanalystes obtiendront des matrices BCG identiques, ils risquent de construire des matrices McKinsey différentes. Par le jeu des critères retenus, des pondérations et des notes, des écarts assezimportants peuvent apparaître. En fait, les modèles BCG et Mc Kinsey sont opposés. Le

premier est objectif mais réservé à un cas particulier (stratégies de volume fondées sur l’effetd’expérience), alors que le second est subjectif mais transposable à de multiples situationsstratégiques.

Par ailleurs, comme c’est l’utilisateur qui définit les critères d’attrait du marché, il peut être tenté -consciemment ou non- de retenir ou de surévaluer des facteurs pour lesquels l’entreprise estparticulièrement performante ou à l’inverse, de négliger ou de sous-estimer ses faiblesses. De cefait, la matrice Mc Kinsey risque d’être le reflet partial des perceptions du stratège et sonexploitation doit être prudente.

1.2. Présentation des DAS

201 Voir supra, section 1, partie I.B.1.




Les DAS de l’activité de l’AJR se présentent ainsi :

a. DAS 1. La défense judiciaire : il s’agit de la prise en charge d’une affaire devant la justice.Cette prestation s’adresse à toutes les personnes morales du droit public qui la sollicitent,

qu’elles soient demanderesses ou défenderesses, notamment les administrations et lesétablissements publics. Elle comprend l’analyse et l’instruction du dossier, l’accomplissementdes actes de procédure, la rédaction des actes de défense (requêtes, mémoires, conclusions etdemandes diverses), l’assistance lors des audiences, des expertises et autres mesuresd’instruction et, le cas échéant, l’exécution de la décision de justice. Ce DAS représenteenviron 65% de l’activité de l’institution.

b. DAS 2. Le conseil juridique : ce DAS comprend deux activités : l’étude des projets etpropositions de loi avant leur soumission au conseil du gouvernement et la prestation duconseil juridique pour le compte des clients qui le demandent et qui ont besoin d’uneassistance concernant la position à adopter face à une situation donnée ou le point de vue

juridique (droit et jurisprudence) sur une question bien déterminée, etc. Le conseil peut êtredonné oralement, en cas d’urgence ou si le conseil demandé ne nécessite pas une étudeapprofondie ou par écrit le cas échéant. Cette activité représente environ 10% de l’activité del’institution

c. DAS 3. Le règlement amiable des litiges : il est pratiqué dans deux cas : soit pour récupérerles débours de l’Etat auprès des responsables civiles du préjudicie subi par celui-ci par lafaute d’autrui, soit pour indemniser les victimes d’un préjudice dont la responsabilitéincombe à l’Etat. Ces activités représentent environ 20% de l’activité des services de l’AJR.

d. DAS 4. La prévention du risque juridique : cette activité consiste à analyser le contentieux

généré par les différents clients et pris en charge de l’AJR afin d’en tirer les enseignementsnécessaires et agir en amont, auprès des clients, en vue de redresser les comportementsadministratifs provoquant ce genre de contentieux. Cette activité est encore à ses débuts estn’est pratiquée qu’à une échelle réduite. Elle représente actuellement moins de 5% del’ensemble des activités de l’AJR.

2. Analyse des principaux domaines d’activité de l’institution

Avant d’aborder l’analyse à proprement parler (2.2), nous allons présenter la démarcheempruntée (2.1).

2.1. Présentation de la démarche

La démarche poursuivie est la suivante : en premier lieu, nous avons défini les facteursd’évaluation de l’attrait du marché et de la position concurrentielle, et nous les avons pondérés,sur la base des appréciations recueillies lors de nos entretiens avec le staff de l’AJR, comme suit :

Facteurs PondérationDAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4

Pour l’attrait du marché (la valeur du segment stratégique) :

Facteurs de marché (taille, taux de croissance, diversité dumarché,)

0,20 0,30 0,20 0,40

Concurrence (types de concurrents, concentration, entrées sorties,

degré d’intégration)

0,30 0,30 0,10 0,10

Facteurs financiers et économiques (marges, effet d’expérience) 0,10 0,20 0,10 0,10




Contraintes légales (réglementation de la profession, évolution dela jurisprudence, etc.)

0,30 0,10 0,20 0,10

Facteurs socio-politiques (lobbying, mouvement de libéralisation,…)

0,10 0,10 0,40 0,30

Somme 1,00 1,00 1,00 1,00

Pour la position concurrentielle (force compétitive):

Part de marché 0,10 0,05 0,02 0,10 Compétitivité du prix 0,05 0,05 0,10 0,02

Gamme des prestations 0,05 0,10 0,03 0,10

Capacité de couvrir toutes les juridictions 0,05 0,02 0,05 0,08

Capacité de production et productivité 0,10 0,08 0,30 0,10

Qualité relative des prestations 0,20 0,20 0,10 0,15

Qualité de la recherche et développement 0,10 0,15 0,10 0,15

Qualité du personnel 0,20 0,20 0,20 0,15

Image et notoriété 0,15 0,15 0,10 0,15Somme 1,00 1,00 1,00 1,00

Par la suite nous les avons notés de 1 à 5 selon le barème du tableau suivant :

Note Attrait du marché Position concurrentielle1 Fortement non attractif Désavantage concurrentiel fort2 Moyennement non attractif Désavantage concurrentiel moyen3 Neutre Situation équivalente4 Moyennement attractif Avantage concurrentiel moyen5 Fortement attractif Avantage concurrentiel élevé

Enfin, sur la base des notes obtenues, après pondération, chaque DAS est visualisé par un cercledont les coordonnées du centre sont les deux notes d’attrait et de force compétitive et lediamètre est proportionnel à la taille du secteur considéré.

2.2. Analyse des différents DAS

Maintenant que nous avons distingué les différents DAS de l’AJR, nous passons à l’évaluation del’intérêt de chaque segment stratégique (l’attrait) et les atouts de l’institution pour chaquesegment, conformément au modèle d’analyse retenu (position concurrentielle). Ainsi, nousprésenterons les résultats chiffrés de l’appréciation des deux dimensions de notre analyse, avantde commenter lesdits résultats.

a. Présentation des résultats de l’analyse des différents DAS :

Il est à rappeler, de prime à bord, que l’analyse de l’attrait se fait autour de trois dimensionscomplémentaires qui reviennent à travers la littérature de l’analyse stratégique, à savoir : l’analysede la demande, l’analyse de l’offre et l’analyse concurrentielle

Chacune de ces trois dimensions représente un ensemble de variables supposées influencer demanière directe l’intérêt d’un segment stratégique. L’objectif de l’analyse d’attrait est de disposer,pour chaque segment stratégique, d’une évaluation aussi précise que possible des perspectivesqu’il représente

L’analyse de la position concurrentielle a pour objet d’évaluer les forces et faiblesses del’institution dans le cadre de chaque segment stratégique. Cette analyse débouche sur un

benchmarking stratégique avec la concurrence et définit le «profil» stratégique idéal pour




l’institution. L’analyse de la position concurrentielle est menée à travers les dimensionsfonctionnelles de l’organisation pour chaque segment stratégique.

Défense judiciaire Conseil juridique Règlement amia-ble des litiges

Prévention durisque juridique

Critères/facteurs déterminants dusegment stratégique

Pds Note PxN Pds Note PxN Pds Note PxN Pds Note PxNL’attrait du marché

Facteurs de marché 0.2 5 1 0.1 5 0.5 0.2 5 1 0.4 5 2Concurrence 0.3 4 1.2 0.3 4 1.2 0.1 5 0.5 0.1 3 0.3Facteurs financiers et économiques 0.1 4 0.4 0.3 4 1.2 0.1 5 0.5 0.1 2 0.2Contraintes légales 0.3 3 0.9 0.2 4 0.8 0.2 1 0.2 0.1 3 0.3Facteurs socio-politiques 0.1 4 0.4 0.1 5 0.5 0.4 5 2 0.3 5 1.5

Appréciation globale 1 -- -- -- --4.2 13.9 1 4.2 1 4.3

La position concurrentielle (atouts de l’entreprise)Part de marché 0.1 5 0.5 0.05 3 0.2 0 5 0.1 0.1 5 0.5Compétitivité du prix 0.1 4 0.2 0.05 4 0.2 0.1 3 0.3 0 3 0.1Gamme des prestations 0.1 5 0.3 0.1 4 0.4 0 3 0.1 0.1 3 0.3Capacité de couvrir toutes les

juridictions

0.1 5 0.3 0.02 5 0.1 0.1 5 0.3 0.1 5 0.4

Capacité de production etproductivité

0.1 3 0.3 0.08 4 0.3 0.3 3 0.9 0.1 3 0.3

Qualité relative des prestations 0.2 4 0.8 0.2 4 0.8 0.1 3 0.3 0.2 3 0.5Qualité de la recherche etdéveloppement

0.1 4 0.4 0.15 5 0.8 0.1 4 0.4 0.2 3 0.5

Qualité du personnel 0.2 4 0.8 0.2 4 0.8 0.2 4 0.8 0.2 4 0.6Image et notoriété 0.2 4 0.6 0.15 4 0.6 0.1 4 0.4 0.2 3 0.5

Appréciation globale 1 -- -- -- --4.1 1 4.1 1 3.5 1 3.5

b. Synthèse :

Le DAS relatif à la défense judiciaire :

Il représente actuellement l’un des deux segments stratégiques pour lesquels l’AJR dispose d’unmaximum d’atouts. La force concurrentielle de l’institution pour ce DAS est due en premier lieuà l’expérience cumulée par celle-ci pendant plusieurs décennies et au patrimoine jurisprudentielconstitué au fil des années. Elle est également due à la diversité des disciplines juridiquescouverte par l’institution et qui s’étend du contentieux civil au contentieux administratif enpassant par le commercial et le pénal, ce qui fait jouer l’effet de synergie. Enfin, la couverturegéographique et institutionnelle de l’intervention de l’AJR lui permet d’avoir une positionprivilégiée sur l’évolution de la jurisprudence et d’anticiper sur les revirements de celle-ci defaçon à en tirer profit et en éviter les méfaits.

Néanmoins, ce DAS comporte un inconvénient non négligeable, à savoir la possibilité à toutmoment d’instaurer le monopôle des avocats en matière de défense judiciaire, puisque le barreaucontinue à exercer de fortes pressions dans ce sens, notamment à l’occasion de la révision de laloi régissant la profession.

En outre, la position concurrentielle de l’AJR risque de s’effriter avec l’avènement des grandscabinets privés internationaux et la constitution des sociétés civiles marocaines d’avocats. Enfin,la valeur ajoutée sur ce DAS est relativement faible dans la mesure où l’élément déterminant, enl’état actuel du système judiciaire marocain, y est la maîtrise des procédures, ce qui n’est pas trèsdifficile avec le temps. Cela rend ce segment particulièrement concurrentiel et rend les barrières à

l’entrée plus faciles comparativement aux autres segments.




Le DAS inhérent au règlement amiable des litiges :

La forte attractivité du marché s’explique par une tendance générale à privilégier le règlementextrajudiciaire des litiges, par souci d’efficacité et d’efficience. Comme le dit le célèbre adage,« un mauvais arrangement vaut mieux qu’un bon procès », parce qu’on y gagne en temps et le

temps vaut de l’or de nos jours.

Néanmoins, des contraintes réglementaires et légales empêchent le plein développement de cetteactivité dans la mesure où la loi dispose que les fonds publics ne peuvent faire l’objet derèglement arbitral. Aussi, en l’état actuel des textes, l’AJR utilise ce mode de règlement dans lescas où la responsabilité de l’Etat est engagée en proposant aux demandeurs des indemnités« non-négociables » arrêtées par un comité ad hoc, présidé par le Ministre des Finances ou sonreprésentant (voir le chapitre 1). Si la proposition du comité ne satisfait pas le requérant, il peutsaisir le tribunal.

Ce mode est également utilisé pour récupérer les débours de l’Etat auprès des tiers responsables,

sans passer par le tribunal, conformément aux textes en vigueur. Là aussi, les textes nepermettent pas à l’AJR de transiger, ce qui l’oblige à se contenter de demander l’intégralité dumontant estimé des débours. En cas du refus de règlement, l’institution s’adresse à la justice.

Ces difficultés ont affaibli les atouts de l’institution dans ce segment stratégique, ce qui expliquela faiblesse de son score sur cet axe.

Le DAS portant sur le conseil juridique :

Il représente un profil relativement semblable au précédent, avec un attrait du marchélégèrement plus intéressant. Bien que la taille du segment est relativement limitée actuellement,

la demande en conseil juridique ne cesse d’accroître. En outre, la valeur ajoutée est plusintéressante dans ce DAS, bien qu’il requière un investissement important en recherche.

Le DAS de la prévention du risque juridique :

Il enregistre le score le plus élevé en matière d’attrait du marché, en raison à la fois de la valeurajoutée de cette activité et de ses implications en matière de diffusion de l’intelligence juridique etd’amélioration de la gouvernance du service public. Le rôle de l’AJR sur ce DAS estirremplaçable, de par sa position de trait d’union entre l’administration et la justice.

Cependant, la faiblesse des ressources et la perception du top management quant au degré de

priorité de cette activité empêchent d’allouer les ressources nécessaires à son exercice de façoneffective et professionnelle, d’autant plus qu’elle requiert une infrastructure assez importante enmatière de systèmes d’information.

Le tableau et le schéma de la page suivante fournissent la synthèse du portefeuille des activités del’AJR :

II – La structure

Etant donné l’importance de cet élément pour la suite de la recherche, nous allons traiter demanière détaillée, dans un premier point, l’organisation de l’AJR (A) avant de voir, dans un

second point, dans quelle mesure la structure actuelle répond aux besoins (B).




A. Présentation de la structure de l’AJR

Pour comprendre la structure actuelle (2), il convient de passer en revue ses origines et sonévolution chronologique (1).

DAS1 DAS2 DAS3 DAS4 Attrait du marché 3,9 4,2 4,2 4,3Force concurrentiel 4,1 4,1 3,5 3,5Part du marché 40% 45% 70% 90%

Légende :

DAS1 Défense judiciaireDAS2 Conseil juridiqueDAS3 Règlement amiable des litiges

DAS4 Prévention du risque juridique

Force concurrentielle

A t t r a i t d u m a r c h é à m o y e n t e r m e

1

2

3

4

5

1 2 3 4 5

1. Evolution historique de la structure

A l’origine, les attributions de l’AJR couvrent deux principaux volets, à savoir :

la défense judiciaire des intérêts de l’Etat, de ses administrations, de ses offices et desétablissements publics, qu’ils soient demandeurs ou défendeurs, dans les matières étrangèresà l’impôt et au domaine.

la poursuite du recouvrement des débets de l’Etat et de ses administrations, offices etétablissements publics, étrangers à l’impôt et au domaine et ne comportant pas un modespécial de recouvrement.

En 1970, les attributions se rapportant à ce dernier volet ont été confiées au Trésorier Généraldu Royaume, en vertu de la circulaire du Ministre des Finances n° IGF 1306.

A l’époque, l’AJR était un service au sein de l’administration chargée des impôts. En 1978, elledevient une division indépendante et comportant deux services respectivement chargés ducontentieux et des études juridiques.

C’est en 1992 que l’AJR sera une direction à part entière. Cette mutation est une réponse auxchangements intervenus dans l’environnement de l’institution, en rapport avec l’ouverturepolitique du pays, notamment la création du Conseil Consultatif des Droits de l’Homme(CCDH) et la promulgation de la loi 41/90 instituant les tribunaux administratifs. Tous cesfacteurs présageaient un accroissement rapide du volume du contentieux concernantl’Administration, porté devant les juridictions.




Conformément aux changements que connaît l’organisation judiciaire du pays, le nouvelorganigramme a été structuré autour de deux divisions dont l’une s’occupant du contentieuxjudiciaire et l’autre en charge du contentieux administratif, en plus du service des affairesgénérales directement rattaché à l’Agent Judiciaire du Royaume. Les attributions concernant les

volets « études juridiques» et « Procédures amiables » étaient assurées par un service qui

dépendait de la division du contentieux judiciaire. Ainsi, la mission principale de l’AJR était axée sur la défense judiciaire des intérêts des personnesmorales de droit public. Toutefois, à mesure que le volume des affaires gérées par l’institutionaugmente, le besoin d’étoffer certaines structures devient impérieux. Ce besoin a été renforcé parla confirmation de la tendance à la spécialisation des juridictions.

C’est dans ce cadre qu’est intervenue la restructuration de l’AJR en 1998, autour de troisdivisions « métier », chargées respectivement du « contentieux judiciaire », du « contentieuxadministratif » et des « études et procédures amiables », en plus de deux services « support »,chargés des « affaires générales » et de « l’informatique ».

Cet organigramme est toujours en vigueur.

2. Présentation des entités de la structure actuelle

Comme il a été signalé l’AJR comprend 3 divisions « métier » et deux services support et d’appui.

2.1. Division du contentieux judiciaire

Cette division s’occupe du contentieux pendant devant les tribunaux de l’ordre judiciaire, enl’occurrence, les TPI, les CA, les juridictions de commerce et la Cour Suprême. Elle estcomposée de cinq services

a. Le Service des Affaires Pénales (SAP) :

Ce service se charge du traitement des dossiers dans lesquels l’intervention de l’AJR est sollicitéeet qui sont portés devant les juridictions pénales.

Les principales activités assurées par le service sont :

La constitution de partie civile dans les dossiers de détournement ou dilapidation des denierspublics .

La défense des fonctionnaires objet d’un outrage lors ou à l’occasion de l’exercice de leurfonction dans le cadre de l’article 19 du Statut Général de la Fonction Publique.

La défense des fonctionnaires poursuivis en raison de leur fonction (les cas les plus fréquentsrelèvent de la Sûreté Nationale, du Ministère de l’Intérieur et de l’Education Nationale).

La mise en mouvement de l’action publique par plainte directe (affaires de falsification dedocuments officiels, de contrefaçon, etc.).

Le traitement des avis de poursuite des fonctionnaires et des agents de l’Etat qui lui sontadressés dans le cadre des articles 3, 37, 95 et 351 du Code de Procédure Pénale (CPP).

La liquidation des dossiers de la Cour Spéciale de Justice.

b. Le Service des Affaires Commerciales (SAC) :




Ce service traite les dossiers portés devant les juridictions commerciales et dans lesquelsl’intervention de l’AJR est requise. Les affaires traitées par ce service concernent :

le cas des litiges intéressant les baux commerciaux appartenant à une personne morale dedroit public, régis par le dahir de mai 1955 ;

les transactions effectuées par les personnes morales de droit public avec des commerçantsen dehors des marchés publics et des contrats administratifs ;

les litiges naissant des créances des personnes morales de droit public redevables par uncommerçant (personne physique ou morale);

les litiges portant sur les actes de commerce et impliquant des personnes morales de droitpublic ;

les litiges naissant entre les actionnaires d’une entreprise dont une part est détenue par despersonnes morales de droit public ;

les litiges intéressant des personnes morales de droit public détentrices de fonds decommerce ;

les litiges naissant de contrats passés avec une société commerciale par une personne moralede droit public dans le cadre de la gestion de ses services, tels les contrats d’assurance decertains employés ou équipements ;

les litiges inhérents aux actes de commerce par nature (exemple des contrats d’assurance àprime fixe) et intéressant les personnes morales de droit public.

c. Les Services des Affaires Civiles (SACi) :

Il existe 3 services s'occupant des affaires civiles. Ces services prennent en charge les affairesportées devant les juridictions civiles du pays, selon la répartition géographique suivantes: la zonedu Nord, celle du Centre et celle du Sud.

Les litiges traités par ces services concernent :

La législation sociale : litiges et accidents du travail. Le domaine forestier : notamment le refus d’immatriculation ou d’enregistrement d’un droit

réel ou de sa radiation pour insuffisance de preuves ou vice affectant la demande, les actionspossessoires, les actions en revendication, les instances relatives à l’empiétement sur ledomaine forestier, les actions en réintégrande ;

La responsabilité de l’Etat : et plus particulièrement les instances visant l’indemnisation enraison de préjudice occasionné par un véhicule appartenant à une personne morale de droitpublic dans lesquels sont soulevés les moyens de non-assurance ou de déchéance, lesinstances afférentes à l’indemnisation en raison d’accidents scolaires subis par des élèvesainsi que les actions intentées contre les fonctionnaires pour des fautes personnelles avecsubstitution de l’Etat en tant que garant.

Les loyers: il s'agit de la révision de la valeur locative, du paiement du loyer, de la résiliationdu contrat de location, de l'évacuation de l’Etat en tant que locataire et de l'évacuation desfonctionnaires occupant, sans droit ni titre, les logements administratifs ou de fonction.

Les assurances : les affaires de ce genre portent essentiellement sur le défaut d’assurance. Etla déchéance de l’assureur.

Les oppositions aux ordres de versement.




Le périmètre d’intervention de chaque service est délimité dans le tableau ci-après :

Service des affaires civiles du Nord : 9 CA et 25 TPI

Cour d’appel TPI de son ressort

Tanger Tanger, Larache, Ksar El Kébir

Taza Taza, Guercif Oujda Oujda, Figuig, Berkane

Nador Nador

El Houceima El Houceima

Tétouan Tétouan, Chefchaouen,

Meknès Meknès, Khénifra, Midelt

Fès Fès, Taounate, Sefrou, Boulmane

Kénitra Kénitra, Sidi Kacem, M’chrâa Belkciri, Sidi Slimane, Souk Arbiaa El Gharb, Ouazzane

Le Service des Affaires Civiles du Centre : 9 CA et 24 TPI


Rabat Rabat, Temara, Salé, Khémisset, Roumani

Casablanca Casablanca Anfa, El Fida Derb Sultane, Aïn Sbaa Hay El Mohammadi, Aïn Chok Hay El Hassani, Ben M’sik Sidi Othmane, Mohammadia Zenata, Benslimane

El Jadida El Jadida, Sidi Bennour

Settat Settat, Berrechid, Ben Ahmed

Khouribga Khouribga, Oued Zem

Béni Mellal Beni Mellal, Kasba Tadla, Fquih Ben Salh, Azilal,

Le Service des Affaires Civiles du Sud : 6 CA et 21 TPI


Marrakech Marrakech, Imi N’Tanoute, El Kalaa des Sraghna, Ben Guerir

Safi Safi, Youssoufia, Essaouira,

Ouarzazate Ouarzazate, Zagora

Errachidia Errachidia

Agadir Agadir, Inezgane, Taroudannt, Tan-tan, Guelmim, Tiznit, Tata, Assa Zag

Lâayoun Lâayoun, Es-semara, Oued Eddahab

2.2. Division du Contentieux Administratif

Cette division traite le contentieux pendant devant les tribunaux administratifs, les cours d’appeladministratives (opérationnelles depuis le 15 septembre 2007) et la chambre administrative de laCour Suprême. Elle comprend 3 services.

a. Le Service des Recours de Pleine Juridiction (SRPJ)

Il traite les dossiers ouverts à l'A.J.R pour les litiges soumis aux tribunaux administratifs et lescours d’appel administratives, statuant en matière de pleine juridiction. Les chefs de compétencede ces tribunaux dans ce domaine sont énumérés par l'article 8 de la Loi n° 41/90 instituant lestribunaux administratifs, notamment :

les litiges afférents aux contrats administratifs

les actions en réparation des dommages causés par les actes ou les activités despersonnes publiques (à l'exclusion de ceux causés sur la voie publique par un véhiculeappartenant à une personne publique)

les litiges nés à l'occasion de l'application de la législation et de la réglementation despensions et du capital décès des agents de l'Etat, des collectivités locales, des




établissements publics et du personnel de la chambre des représentants(à l'exclusion desarticles 28 de la loi sur les pensions civiles et 32 sur les pensions militaires),

les litiges nés à l'occasion de l'application de la réglementation en matière électorale,

les litiges nés à l'occasion de l'application du droit de l'expropriation pour cause d'utilité

publique, les actions contentieuses relatives au recouvrement des créances du Trésor lorsque celles-

ci n'ont pas un caractère fiscal ou domanial,

les litiges relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires et agents de l'Etat, descollectivités locales et des établissements publics.

b. Le Service des Recours en Annulation devant les Tribunaux Administratifs (SRATA) :

Ce service se charge des dossiers relatifs aux recours portés devant les tribunaux administratifs etles cours d’appel administratives, statuant en matière d'annulation. Il s’agit principalement :

des recours en annulation pour excès de pouvoir intentés contre les décisions desautorités administratives.

des dossiers qui leur sont transmis en tant que juridictions de renvoi pour appréciationde la légalité des actes administratifs, par les tribunaux ordinaires.

Le contentieux pris en charge par ce service touche les domaines suivants :

Domaine de la fonction publique : Mutation, sanctions disciplinaires, promotion,avancement, détachement, démission, démettre un responsable de ses fonctions, intégration,nomination, mise à la retraite, etc.

Domaine de la police administrative : Autorisations relevant du domaine de l'urbanisme(autorisations de construire, autorisations de lotissements et morcellements, décisions dedémolition, ordres d'arrêt de travaux de construction etc.), arrêtés de classement desmonuments historiques, contrôle et réglementation des prix et lutte contre la fraude, ordresde réquisition, décisions de refus de mobiliser la force publique, retrait d'agrémentd'intermédiaire d'assurance, retrait d'autorisation d'exploitation d'agences de voyage,autorisation d'ouvrir une pharmacie ou décision de retrait de cette autorisation, autorisationsd'exploitation de carrières ou de recherches minières ou décisions de retrait de cesautorisations, autorisation d'ouvrir un établissement d'enseignement privé ou décision deretrait de cette autorisation, autorisation de pêche et de reconstruction d'un navire de pêche,

autorisations d'exercer les professions d'expert, de Aad’l ou de notaire ou les décisions deretrait de ces autorisations, etc.

Domaine de la protection de la propriété : Application des dahirs de 1963 sur la reprisede terres agricoles appartenant à des étrangers et de 1973 sur le transfert à l’Etat de lapropriété de certaines terres agricoles, arrêtés de cessibilité en matière d'expropriation,décisions émanant des autorités administratives chargées de la gestion des biens descollectivités ethniques, etc.

Domaine de l'encouragement de l'investissement : Décisions de retrait de terres mises àla disposition des investisseurs dans les zones industrielles ou touristiques, etc.

Domaine des marchés publics et des contrats administratifs : Décisions intervenant

avant conclusion du marché, décisions d'approbation des marchés, décisions de résiliationdes marchés ou de contrats administratifs, etc.




Domaine des élections : Elections des membres des commissions paritaires, élections desmembres des conseils des universités ou des instituts, décisions de destitution des conseillerscommunaux ou annonçant leur démission, etc.

Autres domaines: Décisions de refus d'exécuter les jugements (décisions des conservateursrefusant la radiation des inscriptions en présence d'un jugement), décisions de classement desétablissements hôteliers, décision de la commission chargée d'établir la liste des expertscomptables, etc.

c. Le Service des Recours en Annulation devant la Cour Suprême (SRACS)

Ce service s'occupe des recours en annulation qui sont portés directement devant la hautejuridiction, à savoir:

les recours intentés contre les actes réglementaires ou individuels du Premier Ministre ; les décisions des autorités administratives dont le champ d'application s'étend au-delà du

ressort territorial d'un tribunal administratif ; les dossiers transmis pour raison de connexité, par les tribunaux administratifs à la cour

suprême ; et enfin les dossiers transmis par les tribunaux ordinaires à la Cour Suprême en tant que

juridiction de renvoi pour appréciation de la légalité des actes administratifs.

Les domaines d'activité de ce service touche des domaines assez variés tels que la fonctionpublique, la police administrative, la protection de la propriété, l'encouragement del'investissement, les marchés publics et les contrats administratifs, les élections, etc.

2.3. Division des études et procédures amiables :

Cette division prend en charge les activités et procédures extrajudiciaires. Elle comprend troisservices.

a. Le Service des Procédures Amiables (SPA) :

La mission assignée à ce service consiste en la récupération des débours de l’Etat du tierscivilement responsable ou de son assureur. Les débours à récupérer concernent:

les accidents de circulation causés aux fonctionnaires de l’Etat ; les agressions dont sont victimes les fonctionnaires pendant ou à l’occasion de l’exercice de

leurs fonctions ; les dommages causés aux biens publics.

Les réclamations de l’AJR portent sur :

les traitements servis au fonctionnaire pendant son indisponibilité ; le montant du capital de la rente d’invalidité à verser au fonctionnaire atteint d’une incapacité

égale ou supérieure à 25% ( les fonctionnaires civils), lorsque l’accident est imputable au service ; les droits à pension d’invalidité réversibles aux ayants droit de la victime ; le capital décès versé aux ayants droit de la victime ; les frais de soins médicaux et d’hospitalisation supportés par l’Etat (cas des militaires).

En cas d’échec de la tentative de récupération amiable des débours, le service utilise la procédurejudiciaire.




b. Le Service des Etudes Juridiques (SEJ) :

Les principales activités assurées par ce service sont :

la préparation, en collaboration avec les autres entités, des études et consultations juridiques

au profit des administrations qui le demandent ; l’examen des projets et propositions des lois soumis à l’AJR pour avis ;

la gestion de l’information jurisprudentielle (Répertoire de jurisprudence) ;

la prévention du risque juridique ;

la préparation de la Note d’Orientation Générale (NOG) annuelle de l’AJR ;

la préparation, le suivi et l’actualisation du PAS de l’institution ;

l'élaboration des prévisions budgétaires annuelles ;

la préparation du rapport d’activité annuel de l’AJR ;

la gestion de la formation (depuis l’identification des besoins jusqu’à l’évaluation desréalisations);

la communication interne et externe ;

l’interfaçage avec le service informatique (contribution à la planification du développementdu système d’information, contribution à l’identification des besoins des services métier et àla conception des solutions, contribution à la mise au point des procédures d’exploitation desapplications, contribution à la confection des cahiers des charges, etc.).

contribution à l’animation des cycles de formation/insertion organisés au profit desnouvelles recrues du Ministère.

Pilotage des projets de modernisation de l’institution (Gestion prévisionnelle des emplois etdes compétences, schéma directeur informatique, contrôle de gestion, réorganisation despostes de travail, …).

c. Le Service du Comité du Contentieux (SCC) :

Ce service est chargé de gérer et traiter les dossiers soumis au Comité du Contentieux pourrèglement à l’amiable des affaires dans lesquelles la responsabilité de l’Etat est engagée et pourlesquelles les administrations préfèrent un règlement à l’amiable. A ce titre, le service instruit lesdossiers à soumettre au Comité et se charge d’exécuter les décisions du Comité.

Il est à signaler que le Comité du Contentieux est institué par l’article 4 du dahir du 2 mars 1953portant réorganisation de l’Agence Judiciaire du Royaume qui dispose que « l’Agent Judiciaire ne

peut transiger qu’après avis conforme d’un comité de contentieux réuni à la diligence du directeur des Finances ».

Ledit Comité est présidé par le Ministre des Finances (généralement représenté par le Directeurdes Assurances et de la Prévoyance Sociale) et comprend les membres suivants :

le Secrétaire Général du Gouvernement ou son représentant ; le Directeur du budget ou son représentant ; le Trésorier Général du Royaume ou son représentant ;

les représentants des Ministères concernés par les dossiers à traiter ; des experts dans les domaines en rapport avec les dossiers à traiter.




2.4. Les services d’appui :

Il s’agit du service des affaires générales et de celui de l’informatique, directement rattaché àl’Agent Judiciaire du Royaume

a. Le Service des Affaires Générales (SAG) :

Dans le cadre de l’appui aux services-métier, ce service a pour mission de veiller à ce que cesderniers soit dotés des outils de travail à même de leur permettre d’assurer leurs activités dans lesmeilleures conditions possibles. Il constitue à ce titre l’interface privilégiée avec la Direction des

Affaires Administratives et Générales.

Les principales attributions du service sont :

La gestion de la comptabilité : notamment le traitement et mise en mandatement deshonoraires des avocats constitués par l’AJR et les autres administrations, l'exécution desjugements contre l’Etat ou en sa faveur, le paiement de la taxe judiciaire, etc.;

La gestion administrative du personnel.

La gestion du Bureau d’Ordre et le dispatching du courrier départ.

La gestion de la bibliothèque.

La gestion de l’approvisionnement en matériel et fournitures.

La gestion de la maintenance du matériel non informatique.

La gestion des déplacements du personnel sur le terrain (pour assister à des audiences,expertises, etc.).

La gestion de la sécurité et du nettoyage.

b. Le Service de l’Informatique (SINF)

Dans le cadre de l’appui aux services-métier, ce service a pour mission de veiller audéveloppement du système d’information de l’institution en mettant à la disposition des autresentités l’outil technologique leur permettant d’améliorer leur productivité et de disposer d’uneinformation fiable pour être en mesure de prendre des décisions pertinentes au momentopportun. Il veille à ce que les TIC se positionnent au cœur de la modernisation de l’institutionet en soient un catalyseur de premier ordre.

A ce titre, le service de l’informatique se charge de :

planifier, en concertation avec les services-métier, le développement des TIC au sein del’institution et élaborer les documents et les mécanismes nécessaires dans ce sens ;

contribuer à l’élaboration du plan de formation de l’AJR (notamment l’aspect lié aux TIC) ;

établir et mettre à jour les procédures de travail liées au SI ;

veiller à la bonne marche et à une utilisation optimale des infrastructures technologiques

de l’institution ; assurer l’administration du système et des réseaux ;




assurer la formation des utilisateurs et leur assistance ;

assurer la maintenance des applications ;

et établir et mettre en œuvre une politique de sécurité du SI.

B. La structure actuelle répond-t-elle aux besoins ?

Dans ce qui suit nous analyserons les raisons qui ont conduit à la réorganisation de l’AJR en1998 (voir l’organigramme en annexe) et les fondements de la nouvelle organisation (1) avant de

vérifier dans quelle mesure la structure actuelle convient-elle à la nature de l’activité del’institution (2).

1. Raison du choix de la structure actuelle

Durant la décennie 90, l’environnement socio-économique, politique et juridique a connu leschangements notables et rapides que nous avons développé dans la section 1 (partie II). Ces

différents événements ont eu pour principales conséquences ce qui suit :

Le volume du contentieux dirigé contre les administrations publiques s’est considérablementaccru, d’où une hausse du nombre d’affaires traitées par l’AJR et les problématiquesjuridiques posées ont gagné en complexité ;

Les tribunaux sont devenus plus exigeants, car spécialisés, non seulement en termes dequalité des actes de défense préparés par l’AJR, mais également pour ce qui est de la célérité(délais de réponse plus réduits).

Apparition de nouveaux besoins chez les clients, notamment en terme de conseil juridique etde règlement extra-judiciaire de certains litiges (par voie amiable et auprès d’instancesarbitrales internationales).

Face à ces changements, la réorganisation de la structure de l’AJR s’est imposée. Ainsi, un nouvelorganigramme a été adopté en 1998. Ce dernier est toujours en vigueur. Mais à quelle logiquerépond-t-il ?

Le nouvel organigramme de 1998 structure l’institution en trois divisions « métier », chargéesrespectivement du Contentieux Judiciaire, du Contentieux Administratif et des Etudes etProcédures Amiables, en plus de deux services rattachés à l’Agent Judiciaire du Royaume (lesservices des Affaires Générales et de l’Informatique).

La nouvelle structure a été animée par le souci d'accroître la spécialisation des structures, depromouvoir les solutions alternatives de règlement des litiges, de maîtriser l’évolutionquantitative des affaires civiles et d'accélérer le processus d’informatisation de l’AJR.

1.1. Accroître la spécialisation des structures pour davantage de professionnalismedans le traitement des dossiers :

A ce titre, les mesures suivantes ont été prises :

L’activité de la division du contentieux administratif est désormais assurée par trois entités,en se conformant à la logique de l’organisation judiciaire et de la répartition du contentieux

au sein des tribunaux administratifs. Ainsi, un service s’occupe du contentieux d’annulation,un autre du contentieux de pleine juridiction et un troisième des recours devant la chambre




administrative de la Cour Suprême. Cette restructuration se justifie d’autant plus que le volume des dossiers afférant au contentieux administratif ne cesse de croître.

Un service chargé des affaires à caractère commercial a été institué au sein de la division ducontentieux judiciaire. La création de ce service était une réponse au projet de création desjuridictions de commerce. Aujourd’hui, ce service prend en charge le contentieux pendantdevant les 6 tribunaux de commerce et les deux cours d’appel de commerce que compte lepays.

1.2. Promouvoir les solutions alternatives de règlement des litiges :

Devant l’accroissement du contentieux et sa complexité, l’intérêt de développer les modesalternatifs de règlement des litiges s’est fait sentir. En effet entre 1990 et 1998 (l’année de larestructuration), le nombre de nouvelles affaires reçues a triplé, passant de 4.458 à 12.617.

Cette attitude rejoint la tendance actuelle à privilégier les voies de règlement amiable des litiges.Ce mode de règlement du contentieux à l’avantage de décongestionner les tribunaux et fairegagner aux parties beaucoup de temps et d’énergie.

Sur un autre plan, devant la complexité croissante du droit, le nombre de demandes de conseil etd’études parvenant des partenaires et clients de l’institution ne cesse d’augmenter, d’où lanécessité de mobiliser plus de cadres et de temps de travail afin d’assurer une prestation deconseil selon des normes professionnelles de haut niveau.

Pour prendre en charge ces activités, il a été jugé judicieux de dédier une division aux études etaux procédures de règlement amiable des litiges.

1.3. Maîtriser l’évolution quantitative des affaires civiles :En 1992, un service s’occupait de tout le contentieux civil. Pour cela, il devait suivre les affairesciviles devant une soixantaine de tribunaux de première instance (TPI) et une vingtaine de coursd’appel (CA), sans compter les centres de juge résident et les tribunaux d’arrondissement àtravers tout le territoire.

Si la couverture de cet immense périmètre était possible, quoique difficile, lorsque le nombre desdossiers ouverts à l’AJR, toutes branches confondues ne dépassait pas les 4.000, cette tâches’avère très difficile avec un nombre de dossiers dépassant, annuellement, les 5.000 aujourd’huipour la seule division du contentieux judiciaire dont dépend le service des affaires civiles.

De ce fait, la répartition du contentieux civil entre plusieurs services s’impose pour pouvoir enmaîtriser la gestion. Pour ce faire, le critère géographique a été retenu. Ainsi, la charge desaffaires civiles est désormais assurée par trois services s’occupant respectivement des zones duNord (9 CA et 25 TPI), du Centre (9 CA et 24 TPI) et du Sud (6 CA et 21 TPI).

1.4. Accélérer le processus d’informatisation de l’AJR :

L’AJR a initié le processus d’informatisation en 1992. Avec l’accroissement du nombre desdossiers à gérer et de la charge de travail, le recours aux technologies de l’information et de lacommunication pour maîtriser leur gestion et améliorer la qualité et la productivité du travail

s’est imposé.




Afin d’assurer une gestion professionnalisée et optimale des projets d’informatisation, un servicea été dédié à ce volet.

2. Insuffisances de la structure actuelle

Au delà du fait que l’organisation actuelle de l’institution présente des insuffisances, le type destructure adopté par l’AJR (bureaucratie mécaniste) ne convient pas aux spécificités de sonactivité. En effet, l’organigramme actuel ne reflète pas l’ensemble des fonctions assurées parl’AJR (2.1) et ne répond pas à l’exigence de déconcentrer l’intervention de l’institution (2.2).

2.1. Un organigramme en décalage par rapport aux activités de l’institution

Au vu de l’étendue de la mission de l’AJR, du périmètre géographique à couvrir et des nouvellesactivités à promouvoir et développer (notamment la prévention du risque juridique),l’organisation actuelle n’est pas en mesure de répondre à toutes ces aspirations.

A ce titre, il y a lieu de remarquer que :

L’impératif de modernisation de l’AJR et l’ampleur de cette tâche justifient la création d’unservice pour s’acquitter de cette activité qui mérite une attention particulière. Par la mêmeoccasion, et pour mettre en synergie les services support et d’appui, ces deniers peuventêtre regroupés sous une division à créer, qui sera chargée des ressources et de laprogrammation (Services des affaires générales, de l’informatique, des exécutions judiciaires(voir infra) et de la modernisation (à créer)).

La fonction de prévention du risque juridique peut contribuer sensiblement à limiter le volume du contentieux en agissant en amont sur ses sources. Cependant, elle requiert la

mobilisation d’effectifs et de moyens importants d’où la nécessité de réserver un service àpart à cette activité.

Le contentieux de pleine juridiction représente aujourd’hui près de 50% du contentieuxadministratif pris en charge par l’institution. La nature complexe et variée de ce genre decontentieux nécessite un encadrement important et mobilise des ressources humainesconséquentes. Cela est d’autant plus vrai que l’institution tout récemment des cours d’appeladministratives (opérationnelles depuis le 15 septembre 2007) ne manquera d’allonger laprocédure puisque désormais, il y aura trois stades juridictionnels au lieu de deuxprécédemment. De ce fait, il est difficile de contenir un tel volume du contentieux dans unseul service, d’où l’intérêt de le scinder en deux, pour un meilleur encadrement des juristes

s’occupant de ce contentieux et une plus grande maîtrise des ramifications de celui-ci. Lecritère de la matière peut être adopté en distinguant respectivement le service ducontentieux relatif à la responsabilité contractuelle et le service du contentieux découlant dela responsabilité délictuelle.

Le service des procédures amiables doit faire face à un volume important de dossiers qui,généralement, comportent aussi des procédures judiciaires, étant donné que les tentativesde récupération à l’amiable des débours de l’Etat, suite à un préjudice causé par autrui,débouchent sur des procédures judiciaires suite au refus de la partie adverse de s’acquitterdes sommes dues, à l’amiable. Pour faire face au volume d’activité généré par larécupération des débours de l’Etat, il est à envisager de scinder le service des procéduresamiables en deux, selon le critère géographique, en distinguant un service dédié à la zone

« Nord » et un autre dédié à la zone « Sud ».




L’exécution des décisions de la justice est aujourd’hui une préoccupation majeure dugouvernement. Or, l’AJR se charge de l’exécution des décisions imputables à la partie« charges communes » du budget. L’ampleur que pourrait prendre cette activité,actuellement assurée par le service des affaires générales, dans les prochaines années, militeen faveur de l’institution d’un service des exécutions judiciaires au sein de l’AJR.

2.2 Un organigramme qui ne prend pas en compte l’impératif de déconcentrerl’AJR :

L’enquête réalisée auprès du personnel de l’AJR, de ses clients (administrations) et de sespartenaires (magistrats et avocats), montre que la structure centralisée de l’institution ne permetpas d’assurer une présence suffisante au niveau régional et une réactivité optimale pour unemeilleure défense des intérêts de l’Etat sur le plan juridique.

Or, la célérité est aujourd’hui non seulement une exigence majeure de la loi et du juge, mais uningrédient incontournable pour une justice de qualité, pilier d’une économie compétitive et

attractive pour les investisseurs et composante essentielle des droits de l’Homme (le droit à unprocès prévisible en termes de délai (maîtrise du temps) et de l’issue (stabilité de lajurisprudence)).

En effet, de part sa mission, l’AJR est appelée à être présente devant toutes les juridictions duRoyaume pour accomplir l’ensemble des procédures et formalités se rattachant à la défensejudiciaire des personnes morales de droit public.

Pour réponde à cet impératif, les cadres et agents de l’institution passent une grande partie deleur temps de travail en déplacement pour accomplir certaines procédures devant le tribunal,assister à des expertises, instruire des dossiers, déposer des mémoires, retirer des copies des

jugements, notifier ces jugements, etc. ; ce qui constitue un manque à gagner considérable enterme de temps qui devrait être consacré au traitement des dossiers, ce qui accroîtrait lerendement.

Par ailleurs, l’inexistence d’antennes de l’AJR au niveau régional pose des problèmes d’ordrepratique, surtout que la plupart des délais qui régissent les procédures ci-dessus sont définis parla loi et fixés par le juge.

Partant de ce constat, et pour dépasser les insuffisances de la structure actuelle, la création dereprésentations (services extérieurs) de l’AJR au niveau des principales régions du pays s’impose.Cela permettrait à l’institution de :

Etre à proximité de ses partenaires pour mieux répondre à leurs besoins. Faciliter la collecte de l’information et l’instruction des dossiers et donc traiter le

contentieux avec plus de célérité. Traiter le contentieux avec plus d’efficacité et d’efficience. Améliorer la qualité de la défense judiciaire assurée à nos partenaires.

Il est à signaler que la quasi-totalité des institutions analogues ont un statut qui dépasse celuid’une simple direction et ont adopté des structures décentralisées. C’est le cas en Italie, enEspagne, en Egypte et dans la plupart des pays arabes, etc.

En guise de conclusion, la réorganisation et la déconcentration de l’AJR s’avèrent nécessairespour promouvoir certaines fonctions, consolider certaines activités, accélérer le processus de




modernisation et de renforcement des capacités de l’institution et assurer au justiciable uninterlocuteur présent et diligent et à l’Etat et ses démembrements une défense judiciaire optimaleainsi qu’un conseil juridique de qualité. Mais suffit-il de compléter l’organigramme actuel pouratteindre ces objectifs ou faut-il changer carrément de type de structure ?

III – Le fonctionnement

Dans cette partie, nous allons procéder à une analyse fonctionnelle de l’AJR en s’arrêtantparticulièrement sur la gestion de l’institution, la GRH et la communication.

A. L’aspect managérial

L’AJR dispose depuis 1997 d’un comité de direction. Celui-ci est composé du Directeur, de sonadjoint et de tous les responsables de l’institution. Il se charge de la définition des orientationsgénérales, de la prise des décisions importantes et du suivi de leur exécution. Ce comitéreprésente un cadre de réflexion et de concertation sur les aspects stratégiques de la gestion del’organisation. Il a l’avantage de permettre l’implication des personnes-clés de l’institution dans leprocessus de prise de décision qui se fait de façon collégiale.

Cependant, l’examen du fonctionnement de ce comité ainsi que sa composition appelle quelquesremarques, en l’occurrence :

La composition du comité reste centrée sur les responsables de l’institution et n’associe pasles représentants du personnel, ce qui risque de compromettre l’adhésion du personnel à lamise en œuvre des décisions prises par ce comité.

Les réunions sont tenues de façon irrégulière et très espacée. L’absence d’un tableau de bord de gestion ne facilite pas la prise de décision. Le suivi de la réalisation des décisions prises n’est pas systématique et manque de rigueur à

défaut de critères objectifs et clairs d’évaluation du taux d’exécution des actions entamées.

Par ailleurs, la prise de décision reste centralisée et la délégation des pouvoirs n’est pas trèscourante, d’où la lenteur dans l’exécution et la déresponsabilisation des cadres, ce qui lesdémotive. Cette déresponsabilisation s’étend également parfois aux chefs de services, ce qui nefacilite pas la tâche des chefs de divisions qui se voient contraints d’assumer leur rôle de chef dedivision accumulé à celui des chefs de services qui sont sous leur responsabilité. Bien plus, iln’est pas rare que le chef de division s’occupe lui-même directement du traitement d’un dossierde contentieux, tâche qui revient normalement aux cadres juristes et non pas à des responsables

hiérarchiques qui doivent se consacrer à la planification, à l’encadrement, à l’animation, àl’orientation, à l’évaluation et au contrôle du personnel qui est sous leur responsabilité.

Au début de chaque année, la direction publie une note d’orientations générales qui, après avoirdressé un bilan succinct de l’exercice précédent, retrace les principales orientations à suivre et leschantiers prioritaires de l’année. En outre, l’institution dispose d’un plan d’action stratégique quise présente sous forme d’une matrice d’actions à initier dans le cadre de la modernisation del’institution et d’un porte-feuille des projets programmés sur une période de trois ans, enharmonie avec la programmation budgétaire triennale.

Un bilan des réalisations annuelles est dressé avant la fin du premier trimestre de l’année suivante

et les résultats sont présentés au Ministre lors d’une rencontre annuelle, en présence duSecrétaire Général et des directeurs des autres directions du ministère.




L’objectif de ces pratiques est de promouvoir une culture de gestion par la performance. Toutefois, le style de gestion par objectif n’est pas encore totalement assimilé par certainsniveaux hiérarchiques et est encore faible chez les cadres.

B. Les aspects fonctionnels

Nous arborerons dans cette partie les ressources humaines et la formation, la communication etle budget.

1. Ressources humaines

Dans cette partie nous examinerons successivement le statut des cadres de l’AJR, leur formationet leur évaluation.

1.1. Statut des cadres de l’AJR

Le personnel de l’AJR est composé pour la plupart de cadres juristes. Ils sont recrutés, surentretien, parmi les titulaires d’un troisième cycle en droit privé notamment par un jury commundu ministère et dans lequel l’institution est représentée par son directeur, l’Agent Judiciaire duRoyaume. Ils sont nommés au grade d’inspecteur divisionnaire et donc régis par les dispositionscommunes du statut général de la fonction publique.

Ils se chargent essentiellement du suivi des dossiers du contentieux devant les tribunaux duRoyaume et leur traitement. La nature des dossiers diffère en fonction du service auquel lapersonne est affectée. Ainsi, il peut être question aussi bien du contentieux administratif (recoursen annulation et recours de pleine juridiction devant les juridictions administratives et la Cour

Suprême) que du contentieux judiciaire (Affaires civiles, pénales, commerciales, ...).

Les principales activités assurées dans ce cadre consistent à:

Etudier le dossier et arrêter une stratégie adéquate pour la défense judiciaire del’administration concernée par le litige.

Rechercher les informations nécessaires auprès de l’administration/Client en question.

Rédiger les actes de défense judiciaire, destinés au tribunal (mémoires, requêtes, conclusions,demandes diverses, ...), ce qui demande la recherche de l’information nécessaire pour lapréparation desdits documents (textes de loi, jurisprudence et doctrine).

Intervenir oralement devant les tribunaux le cas échéant (plaidoiries).

Assister aux enquêtes et aux expertises judiciaires ordonnées par les tribunaux.

Rédiger des correspondances diverses (destinées au client, au tribunal, aux experts, à la partieadverse, etc.).

Ils peuvent être également amenés à donner des avis juridiques aux administrations qui ledemandent. Celui-ci peut porter sur des problèmes de procédures, des éclaircissements sur unpoint donné de droit ou sur la position de la jurisprudence sur un type donné de litiges, etc. Parailleurs, certains de ces cadres juristes se chargent de mener diverses études juridiques pour lespropres besoins de cette institution ou sur demande des autres administrations (exemple del’étude technique des projets ou propositions de textes de loi soumis pour étude à l’AJR).




1.2. La formation

Les nouvelles recrues bénéficient d’une formation-insertion et d’une formation sur le tas,encadré par leurs collègues expérimentés et leurs supérieurs. En outre, l’ensemble des cadres del’AJR bénéficient régulièrement de formations continues axées sur les nouveautés de leur métier.

Lesdites formations sont animées par des praticiens tels les magistrats, les avocats et lesresponsables de l’AJR. Les universitaires sont également, parfois, mis à contribution dans cesformations.

En sus des formations métiers, ils bénéficient de certaines formations horizontales dans le but deleur permettre de maîtriser l’utilisation des TIC, de les initier aux techniques de gestion publiqueet de développer leur connaissance des langues vivantes (l’anglais pour le moment). A titred’illustration, les cadres de l’AJR ont bénéficié d’une moyenne de 11 j/h/f (jour/homme/formation) en 2006.

1.3. L’évaluation du rendement des cadres

Le système utilisé pour évaluer les cadres de l’institution repose sur un principe simple. Il s’agitd’enregistrer à l’aide d’une application informatique tout document produit par chaque cadre,avec indication de la nature du document (lettre simple, mémoire, requête, etc.) et de son auteur.

Ainsi, il est possible de savoir à tout moment le nombre de documents produits par chaquecadre.

Néanmoins, ce système d’évaluation ne tient pas compte de la qualité des documents produits.En effet, selon la nature de l’affaire et le degré de sa complexité, l’effort requis pour préparer unmémoire au tribunal n’est pas le même. En outre, il n’est pas rare de tomber sur des litiges denature identique. Dans ce cas, la reproduction d’un modèle suffit, moyennant de légères

modifications, mais sans un grand effort de réflexion et de création.

Par ailleurs, et nonobstant ses faiblesses, cette méthode d’évaluation n’a que très peu d’effet surla rémunération et la carrière des cadres puisque l’avancement d’échelle en échelle et de grade engrade est quasi automatique et se base, dans une large mesure, sur l’ancienneté, d’où le très peud’intérêt accordé à cette évaluation qui reste sans grand effet pour encourager ou dissuader lespersonnes qui en font l’objet. La pratique des entretiens annuels de progrès n’est pas encore demise, mais il est prévu de l’introduire à partir de l’année 2008. Enfin, le formulaire d’évaluationannuelle est le même que celui utilisé par l’ensemble des administrations publiques.

En guise de conclusion à cette partie, il ne s’agit donc pas seulement d’améliorer le système

d’évaluation actuel pour le rendre en mesure de prendre en considération l’aspect qualitatif durendement, mais aussi de rendre son impact sur la rémunération et l’avancement de carrière plusdéterminant.

2. La Communication

Malgré l’importance du travail effectué par cette institution, elle reste méconnue de sonenvironnement. Ceci s’explique par l’absence de canaux de communication avec l’extérieur,notamment les milieux de la recherche dans le domaine juridique et judiciaire (manifestationsscientifique, accueil de chercheurs, édition d’une publication spécialisée, etc.).

Au niveau interne, l’absence d’une véritable politique de communication interne contribue à lacréation de tensions entre la direction et le personnel et à la dégradation du climat de travail,




d’où l’affaiblissement du rendement du personnel. Il est à signaler également l’absence desupports de communication interne (bulletin interne,…) et la pauvreté du contenu du siteIntranet. Enfin, le sentiment d’appartenance n’est pas assez fort et la culture de l’organisationn’est pas très affirmée et demeure insuffisante pour mobiliser le personnel et la direction autourd’un véritable projet d’entreprise.

Dans ce qui suit nous examinerons les techniques de communication utilisés actuellement parl’institution, en interne (2.1) et en externe (2.2).

2.1. Les moyens de communication interne

Il s’agit du site intranet et de l’affichage.

a. Le site Intranet

Pour faciliter l’accès à l’information, encourager les échanges entre collaborateurs, fluidifier les

flux, consolider l’esprit d’équipe et favoriser l’émergence d’une culture d’entreprise appropriée,un site Intranet a été mis en œuvre. Il présente un ensemble de prestations, en l’occurrence :

L’accès à la base de données du Bulletin Officiel qui permet de faire des recherches sur lestextes législatifs et réglementaires publiés depuis 1912.

L’accès à la base de données sur la jurisprudence (en cours d’alimentation). Elle permetd’identifier et télécharger la jurisprudence se rapportant à un thème donné à partir d’unensemble de critères de recherche (mots-clé, parties, numéro du jugement, etc.).

La consultation de toutes les notes d’orientations générales (NOG) et leur téléchargement.

La consultation du Plan d’Action Stratégique de l’AJR (PAS). L’accès aux rapports d’activité de l’AJR.

La recherche de documents sur le fonds de la bibliothèque, la réservation de documents etla demande de prêts de livres à distance (en cours de mise en œuvre).

L’accès à des utilitaires informatiques (mise à jour de l’anti-virus par exemple).

La formation à distance dans le domaine des TIC (l’expérience peut être élargie à d’autresthèmes dans le futur).

La demande de certaines prestations à distance (attestations diverses, congé, interventionpour assistance ou réparation d’une panne informatique, ..).

La consultation des dernières nouvelles : formations, acquisition de documents,évènements à caractère social, Examen d’Aptitude Professionnelle (EAP), etc.).

Etc.

Ce contenu est appelé à être enrichi davantage en y intégrant les modèles des écrits les plususuels et les procédures interne et externe de travail. De même, le design du site gagnerait à êtreamélioré.

b. L’affichage




Outre, le site Intranet, l’institution recourt également à l’affichage classique. Deux zonesd’affichage sont réservées à cet effet.

2.2. Les moyens de communication externe

a. La contribution aux publications du Ministère

L’AJR utilise les supports communs au Ministère pour communiquer en externe, notamment :

La revue AL MALIYA : C’est une revue trimestrielle diffusée à une grande échelle (plus de8.000 exemplaires distribués) et accessible sur le site Internet du Ministère. Un numérospécial de cette revue a été consacré à l’AJR en plus de contributions pointues à certainsthèmes. Une version en arabe a été lancée récemment et le numéro 3 (octobre 2005) a étéconsacré à la présentation des chantiers de modernisation de l’AJR aux lecteursarabophones.

Le site Internet du Ministère : Une présentation des attributions et de la structure de cetteinstitution sont disponibles sur le site.

Le site Intranet du Ministère : en plus d’une présentation de l’AJR, ce site contient unedocumentation assez riche sur l’institution (NOG, Rapports d’activité, PAS, …).

b. La presse écrite

Différents journaux nationaux ont consacré des espaces à la présentation de l’AJR (Interview,reportages, articles, etc.). On peut citer dans ce sens « La Gazette du Maroc », « Libération », « La

Vie-éco », « Al Alam », …

c. La participation à des séminaires et autres activités scientifiques

L’AJR intervient dans des rencontres scientifiques sur des thématiques se rapportant à sesdomaines d’intervention chaque fois qu’elle est sollicitée.

d. Formation des magistrats stagiaires et de chargés du contentieux des administrations

C’est une occasion que l’institution saisit pour communiquer sur sa mission et l’importance durôle qu’elle joue en matière de défense des deniers publics devant les juridictions et de diffusiond’une certaine culture juridique au sein de l’administration.

3. Les finances et le budget

L’AJR dispose d’un budget annuel attribué par l’Etat. Elle n’a pas de ressources propres dans lamesure où elle ne facture pas ses prestations.

Le budget de l’année (n+1) est négocié avec la DAAG vers le début du dernier trimestre del’année (n) sur la base des prévisions préparées auparavant et des projets justificatifs présentés.

Au titre de l’exercice 2007 par exemple, le budget de l’institution se présente ainsi :

Dotations annuelles (exercice 2007)

Charges de fonctionnement 25 841 985,00




Taxes et redevances 348 960,00

Matériel et fournitures de bureau 78 173,00

Transport et déplacement 312 500,00

Entretien et fournitures informatiques 407 008,00

Part de l’AJR des charges communes au Ministère 1 409 617,00

Charges d'investissement 901 127,00

Total 26 743 112,00

a Ratios et indicateurs de coût de l'AJR pour l’année 2007202

Notons enfin que l’AJR ne dispose pas actuellement de système d’information comptable ni desystème de calcul de coûts.

Section 3. Le système d’information et le pilotage

Nous avons choisi de consacrer toute une section à l’étude du système d’information del’institution et aux questions de pilotage interne et de reporting externe, vu l’importance de cettecomposante dans tout système de gestion par la performance.

Ainsi, nous examinerons ci-après l’état actuel du SI (I) ainsi que les pratiques de l’AJR en matièrede pilotage interne et de reporting externe (II).

I – Le système d’information

Consciente de l’apport d’un système d’information fiable et efficace dans les actionsd’accompagnement et de développement, l'AJR a fait de l’informatisation de ses services uneaction fondamentale et choix stratégique et incontournable. Pour cela, elle a entrepris, depuis2001 plusieurs études, notamment le plan directeur informatique. Ces études ont donné lieu àplusieurs réalisations dont les services, les utilisateurs et quelques partenaires de l’AJR bénéficientpleinement.

Plusieurs autres projets ont été réalisés ou en cours de réalisation, notamment l’élaboration dunouveau schéma directeur (2006-2010), la mise en place d’une banque de donnéesjurisprudentielle et le renforcement du contenu de l’Intranet. Ils visent tous à améliorer la qualitédes prestations assurées par l’AJR tout en garantissant un alignement sur la stratégie del’organisation et une meilleure assistance aux utilisateurs dans la gestion quotidienne de leuractivité.

Dans cette partie, nous évoquerons les objectifs actuels ainsi que l’évolution historique du SI del’institution (A), avant de procéder à son analyse et diagnostic (B).

A. Objectifs et évolution historique du SI

Avant de décliner les objectifs actuels du système d’information de l’AJR (2), il conviendrait derappeler les principales étapes de son évolution (1)

1. Historique

202 Source : la Direction des Affaires Administratives et Générales du Ministère de l'Economie et des Finances.




Au début des années 1990, devant la croissance du volume du contentieux confié à l’AJR, celle-ci a introduit les technologies de l’information pour informatiser la gestion de ses dossiers. C’estainsi qu’elle a acquis son premier mini-ordinateur (Aviion 5500 de data general). Unix a étéadopté comme système d’exploitation, alors que les applications ont été développées avec

Informix.

Néanmoins, étant préoccupées avant tout par le souci d’informatiser en toute urgence certainestâches lourde à exécuter manuellement (la recherche et le repérage des dossiers), les personneschargées du développement du Système d’Information (SI) à l’époque ont dû reproduirefidèlement les mêmes procédures, tâches, postes de travail et circuits de flux d’information queceux ayant prévalu avant l’introduction de l’informatique au sein de l’institution, d’où une sousexploitation du système informatique.

Par conséquent, le découpage du SI de l’AJR a été un découpage fonctionnel qui suivait lastructure générale de la direction, chose qui est à l’origine d’un ensemble de problèmes dont

essentiellement la redondance des saisies et des informations, des bases de données nonstructurées, … En outre, l’évolution de l’organisation judiciaire (création de juridictionsspécialisées) a contraint l’AJR à assurer une meilleure qualité des prestations. C’est dans cecontexte que l’AJR a confectionné son premier schéma directeur informatique couvrant lapériode 2001-2005.

La mise en œuvre de ce schéma a permis à l'AJR de mettre à niveau son système d'informationet d'installer les équipements matériels nécessaires à son exploitation et d’élargir la couverture deson réseau interne. C’est dans ce cadre que l’AJR a renforcé progressivement son parcinformatique par l’acquisition de nouveaux équipements, par le développement de nouvellesapplications (base de données jurisprudentielles, informatisation de la bibliothèque, …) et par la

maintenance et la mise à niveau des applications existantes.

2. Objectifs du SI

La vision et la modernisation de l’AJR ont été déclinées et définies par le plan d’actionstratégique dans lequel le développement du SI de l’institution et la réorganisation desprocédures de son exploitation occupent un axe central et constitue un moyen indispensablepour la modernisation de sa gestion. Cette conception de la modernisation s’impose égalementavec l’évolution de l’environnement de cette institution, notamment les grands changementsdans le contexte juridique marocain et international et l’introduction des nouvelles techniques demanagement dans l’administration marocaine en matière des ressources humaines, de la

rationalisation budgétaire et de l’évolution des relations avec les partenaires.

Le système et les technologies de l’information ont pour objectif global de substituer à l’ancienneperception des T.I en tant que simple outil pour l’informatisation des tâches manuelles, unenouvelle vision globale et intégrée. Il s’agit donc de faire du SI, non seulement un outil quifacilite l’exécution des tâches quotidiennes, mais aussi et surtout un moyen de pilotage, decommunication, d’aide à la prise de décision et de planification de l’activité de l’institution.

Cette nouvelle philosophie exige le renforcement de l’intégration et l’optimisation de l’utilisationdes technologies et des systèmes d’information pour en faire un support indispensable de lastratégie de l’organisation.




Ainsi, plusieurs objectifs spécifiques découlent de cet objectif principal, à savoir :

Optimiser l’utilisation de l’outil informatique.

Assurer une meilleure intégration de l’outil informatique dans les procédures de gestion. Revaloriser le patrimoine informationnel et documentaire de l’institution, encourager et

faciliter son utilisation.

Améliorer les procédures de planification et de gestion par la mise en œuvre d’un systèmed’information de pilotage qui servira en tant qu’outil principal de gestion et d’aide à la prisede décision.

Elargir le périmètre fonctionnel et étendre l’utilisation de l’outil informatique à l’ensembledes cadres en tant qu’outil indispensable de travail.

Apporter plus de rigueur au suivi du contentieux pris en charge par l’AJR.

Améliorer la qualité et la productivité par le recours aux TIC.

Améliorer la communication et favoriser le travail de groupe.

Elaborer et mettre en œuvre des actions ciblées et personnalisées de formation, d'assistanceet de perfectionnement du personnel en matière de traitement de l'information.

Normaliser les méthodes de travail.

B. Présentation et diagnostic

Nous allons examiner, successivement, les processus et l'architecture technique et technologique

du SI de l'institution.

1. Les processus

L’analyse fonctionnelle du SI actuel de l’AJR permet de dégager trois catégories de processusindépendamment de la structure organisationnelle et d’éventuels cloisonnements fonctionnelsentre les services et les divisions, à savoir :

1.1. Les processus métier

Ce sont les processus qui contribuent de façon directe aux missions de l’AJR. Leur améliorationa un impact considérablement positif sur les objectifs stratégiques de l’institution. Classés endeux catégories :

activités judiciaires dont essentiellement le traitement des dossiers de contentieux ; activités extrajudiciaires dont essentiellement les procédures à l’amiable, le conseil et les

études juridiques, la prévention du risque judiciaire, etc.

1.2. Les processus de support ou d’appui

Ce sont les processus qui offrent tous les moyens de support permettant aux opérationnels

d’assurer leurs activités dans les meilleures conditions. Ce sont :




La gestion des ressources humaines, matérielles et financières; Les autres ressources logistiques: documentaire, courrier….

1.3. Les processus de contrôle et de pilotage

Ce sont les processus qui concernent les activités de suivi, de contrôle et d’analyse des activitésexercées par le personnel de l’institution, assurés par le comité de direction et les responsablesdes services et divisions.

2. Architecture technique et technologique du S2I de l’AJR

L’environnement de développement et d’exploitation des applications actuelles est caractérisépar le mode d’exploitation caractère et se base sur une architecture reposant sur un systèmecentralisé « serveur et terminaux ». En 2000, ou il y a eu une migration vers le client/serveur.

Actuellement et devant l’apparition des nouvelles architectures sur le marché, nous prévoyons unpassage vers une architecture à plusieurs niveaux ( n-tiers).

En outre, l’adoption du principe d’intégration des logiciels libres (open source) dans ses projets,essentiellement pour les tâches qui ne présentent aucun risque en matière de sécurité(bureautique) constitue un choix technologique important pour pouvoir s’adapter avec lescontraintes budgétaires et les nouvelles orientations au sein du ministère.

Sur le plan technique, le réseau local de la direction est segmenté en deux parties séparéesphysiquement: une première partie ayant accès au réseau interne et une deuxième ayant accès auréseau Internet dans un souci de protection des informations sensibles du SI de l’AJR.

En matière de sécurité, et dans le cadre de l'interconnexion avec le centre Internet du Ministère,afin de permettre au personnel de la direction un accès professionnel à l'Internet, le service de

l’informatique a mis en place une politique de sécurité interne, tout en prenant en considérationles recommandations du comité du cadre stratégique du système d’information du Ministère, qui

vise :

le renforcement de la sécurité des données via la mise en place d'une stratégie interne etl'acquisition des équipements nécessaires pour cette opération;

le développement et l'enrichissement d’un site Intranet comme moyen maîtrisé decommunication, de partage de l’information et d'échange de données ; Toutefois, sonexploitation se limite actuellement à la recherche des textes juridiques dans le BulletinOfficiel.

L’architecture technique du SII de l’AJR :

2.1. Les applications informatiques actuelles

Les principales réalisations dans le cadre de la mise en œuvre du schéma directeur informatique(2001-2005), peuvent être résumées comme suit :

installation des réseaux informatiques; acquisition des logiciels et progiciels nécessaires pour le traitement et l'exploitation des

données et par conséquent la réduction de la charge des tâches manuelles et fastidieusesquotidiennes;

réalisation et mise en œuvre des applications métiers prioritaires.




En effet, un ensemble d’applications informatiques ont été développées, sous Informix/Unix, et

sont devenues aujourd’hui indispensables dans la gestion des affaires courantes au sein de ladirection, à savoir :

Réseau Interne AJR

Centre Internet du Ministère

Firewall

Serveur de messagerie

externe

Postes de

DMZ Relais

Travail

Contrôleur dedomainePrincipal

Serveur de base dedonnées (informix) et

applications (Avion 8500et 5500)

Postes de Travail

Contrôleur secondaire dedomaine

Routeur

Routeur

Serveur de base de données(Exlibris et SQL Server) et

applications

Liaison spécialisée

VPN Nuage

Postes de Travail

DMZ

Réseau Interne Annexe de l'AJR




Application de gestion des dossiers de contentieux qui regroupe un ensemble de traitementsallons de l’étape de l’ouverture d’un dossier jusqu’à son classement définitif en passant par lesuivi de ce dossier au niveau des stades juridictionnels avec tout ce que cela engendre

en

ement du personnel.

tratif : départ et arrivée

de gestion du personnel (situation administrative, congés, avancements,

de gestion des dossiers du comité du contentieux. (Disponible mais non

de gestion et de suivi des consultations juridiques. (Disponible mais non

exploitée).

ionsin de les adapter à la nouvelle organisation (ouverture des dossiers, gestion de courrier…).

rformances du SI de l’AJR e point de vue stratégique, technique, technologique et fonctionnel.

.2. Les ressources humaines affectées au SI

n du système et son l’exploitation et sur la formation et

tes qui travaillent sur l’automatisation de la bibliothèque et le répertoire de la

10 techniciens dédiés à la mise à jour des données (Saisie et localisation des dossiers).

oncernant le matériel informatique, l’AJR a un taux d’équipement du personnel de 100%.

.3. L’organisation de l’exploitation

assurent l’exploitation des applications et bases de données (saisie des

’assurer le

e au niveau du siège central, est dédiée au traitement des dossiers

t annexe, se charge du traitement informatique desdossiers du contentieux administratif.

matière d’affectation, de contrôle des délais et d’évaluation du rend

Application de gestion du courrier adminis Application de gestion des plis de justice. Application de gestion des honoraires d’avocats.

Applicationpointage…).

Application de gestion du matériel et du consommable. Application de gestion et de suivi du matériel informatique. Application de gestion et de suivi des décisions de justice.(disponible mais non exploitée)

Applicationexploitée)

Application

La création d'une annexe de l'AJR, a obligé la direction à acquérir les équipements nécessairespour l'interconnexion des deux locaux via une liaison spécialisée et revoir quelques applicataf Enfin, le nouveau schéma directeur informatique couvrant les cinq prochaines années, confié, àun bureau d’études permettra d’avoir une évaluation objective des ped

2

3 ingénieurs informaticiens qui travaillent à plein temps sur les études, le développement, lamaintenance, l’administratiol’assistance des utilisateurs.

2 documentalisjurisprudence.

C

2

Trois équipes distinctesdonnées et recherches):

La première équipe est située au niveau du secrétariat du directeur, chargée dtraitement du courrier entrant et sortant ainsi que le traitement des plis de justice.

La deuxième équipe, situédu contentieux judiciaire.

La troisième, se trouvant au bâtimen




Cette dispersion des ressources est source de gaspillage d’une part et ne permet, d’autre part, nila normalisation des procédures d’exploitation du SI ni la maîtrise de la procédure de traitementinformatique des dossiers, d’où le coûts élevé des opérations de mise à jour de la base dedonnées et le manque de fiabilité et d’exhaustivités des données saisie et, partant, des statistiquespeu fiables.

II – Le pilotage interne et le reporting externe

Dans ce qui suit, nous évoquerons globalement la problématique que pose la maîtrise de laperformance de l’AJR (A) ainsi que les insuffisances des outils actuellement utilisés (B).

A. La problématique de la maîtrise de la performance à l’AJR

L’évaluation des performances de l’AJR constitue l’une des préoccupations majeures de celle-ci.En effet, plusieurs facteurs d’ordres méthodologique et pratique ne facilitent pas la tâche.

Ainsi, sur le plan méthodologique, le choix des critères de performance pose problème. A cetitre, si l’on adopte comme indicateur le nombre des affaires gagnées, cela supposerait que, dansl’absolu, toutes les affaires peuvent être gagnées, ce qui ne correspond pas à la réalité dans lamesure où la position de l’Etat n’est pas toujours défendable.

En outre, si l’on adopte comme critère le temps moyen mis pour le traitement des dossiers, celasupposerait que la cadence du traitement d’un dossier dépend uniquement de l’AJR. Or, dans laréalité, les délais de traitement sont soit définis par la loi, soit fixés par le juge. En outre, laréactivité de l’AJR demeure tributaire, dans une large mesure de la diligence de l’administration àrépondre aux demandes de document et de renseignement formulées par l’AJR pour pouvoir

instruire le dossier.

Le critère pécuniaire n’est pas, non plus, totalement fiable. En effet, si l’on juge la performancede l’institution par les sommes des condamnations évitées à l’Etat ou par les montant issus del’exécution des jugements rendus en faveur de celui-ci, cela reviendrait à sélectionner les dossiersayant un enjeu financier important, compte non tenu des considérations se rattachant au premiercritère. Or, certains dossiers n’ayant pas des retombées financières directes peuvent présenter unintérêt de premier chef, en raison de leur apport sur le plan jurisprudentiel, d’autres présententun enjeu social (protection du citoyen ou de l’économie par exemple), etc. De ce fait, l’aspectpécuniaire n’est pas la seule préoccupation dans le traitement d’un dossier.

Sur un autre plan, la défense judiciaire n’est pas la seule activité de l’AJR et l’appréciation de laperformance des autres activités reste posée (le conseil juridique entre autres).

S’agissant des difficultés pratiques, le degré de fiabilité et la nature des données saisies dans labase de donnée du contentieux géré par l’institution ne permet pas de générer des indicateursassez significatifs et d’affiner l’analyse. C’est d’ailleurs pour dépasser cette contrainte, entre autreque le système de gestion du contentieux a été repensé. Cependant cette mesure resteinsuffisante tant que les données saisies ne sont pas revues et enrichies suite à cette mise àniveau.

Il est à noter aussi que la génération d’un tableau de bord approprié serait l’un des axes

fondamentaux du projet de mise en place d’un système de contrôle de gestion qui vient d’êtreprogrammé dans le PAS. Reste qu’avec une conception d’un système de pilotage des




performances et d’un tableau de pilotage de l’institution, aussi réussie soit-elle, ne pourra pasproduire les résultats escomptés en l’absence d’une alimentation régulière du système en donnéesfiables, ce qui pose le problème de l’insuffisance des effectifs.

B. Les limites du modèle actuellement utilisé : analyse critique

L’institution utilise un certain nombre d’indicateurs d’activité pour mesurer ses résultats,notamment le nombre de dossiers traités, le nombre d’écrits produits, etc., ainsi q’un indicateurde résultat, à savoir « le pourcentage des affaires gagnées » (1). Cependant, ces indicateurs nesuffisent pas à apprécier la performance de l’institution (2).

1. Les indicateurs utilisés

L’essentiel des indicateurs utilisés est de type « indicateurs de moyens » ou « d’activité » ainsiqu’un seul indicateur de résultat.

1.1. Les indicateurs de moyens et d’activité

Il s’agit des indicateurs qui suivent :

a. Le nombre de documents produits à l’occasion du traitement du contentieux :

En se basant sur le critère du courrier produit, on constate clairement que l’activité de l’AJR esten croissance continue. Le tableau suivant illustre cette affirmation :

Années 2002 2003 2004 2005 2006Courrier départ 30.156 31.148 36.964 37.798 38.148

Dont « mémoires » et « requêtes » 2.774 3.122 4.005 3.945 4.097

b. Le nombre d’affaires traitées

L’évolution des dossiers traités montre un rythme d’activité soutenu.

Années 2002 2003 2004 2005 2006Nombre de dossiers traités 16.757 16.211 18.644 16.343 17.698

c. Le volume du courrier reçu : critère de sollicitation

Le courrier « arrivée » est également un indicateur d’activité important. Le tableau suivant donneune idée sur son évolution.

Années 2002 2003 2004 2005 2006

Courrier « arrivée » 14 261 16 379 19.325 21 046 20.224

Evolution 22,12 % 14,85 % 17,98 % 8,71 % -3,90 %

1.2. Les indicateurs de résultat

Il s’agit d’un indicateur quantitatif (taux moyen des affaires gagnées par l’AJR) et d’un autre

qualitatif (évolution de la jurisprudence en faveur des positions de l’Etat).




Ainsi, concernant le premier indicateur, le taux moyen global des dossiers gagnés, toutescatégories confondues, durant la période 2003-2004 par exemple, est estimé à plus de 66%.

Ce taux est ventilé par type de contentieux (civile, pénal, commercial et administratif). Toutefois,en raison d’insuffisances dans le système d’information, cet indicateur n’est pas encore généré

automatiquement et nécessite le retraitement de certaines données et le déplacement auprès destribunaux pour compléter celle-ci.

Catégorie Favorable Défavorable Total

Contentieux Administratif 2 919 1 811 4 730

Contentieux Judiciaire 1 222 325 1 547

Total 4 141 2 136 6 277

Taux 65,79 % 34,03 % 100,00 %

En outre, l’AJR prépare annuellement un relevé analytique de l’évolution de la jurisprudencequ’elle soit en faveur de l’Etat ou à son encontre. Une évolution favorable est considérée comme

un couronnement des efforts de l’institution pour convaincre le juge du bien fondé d’uneposition plaidée par elle. En revanche, une jurisprudence n’arrangeant pas les intérêts du clientde l’AJR sur une question donnée est synonyme de l’incapacité de cette dernière à convaincre lejuge sur ce point.

2. Limites de l’indicateur de résultat adopté

Dans un Etat de droit, les affaires ne peuvent pas toutes être gagnées, sinon ce serait lacrédibilité du système dans son ensemble qui en pâtirait.

La notion de dossier gagné ou perdu est elle-même relative et difficile à cerner. On peut citer

à ce propos l’exemple de dossiers dans lesquels l’AJR a réussi à réduire le montant accordéau demandeur de plus de 50%, les affaires sont-elles ainsi gagnées ou perdues, sachant quel’Etat sera quand-même condamné à payer une certaine somme ?

Une affaire peut être perdue au premier et/ou au second stade puis le jugement infirmé enappel ou cassé devant la Cour Suprême, et inversement. Ainsi, à moins d’attendre lerèglement définitif de l’affaire, il serait difficile de soutenir qu’elle est « gagnée » ou« perdue ».

L’AJR est censée en principe gagner une minorité d’affaires étant donné que l’Etat estgénéralement en position de défendeur et que le demandeur n’agit devant la justice en engageant

des frais de procédure que s’il est quasi-certain d’obtenir gain de cause.

En outre, s’agissant de l’indicateur jurisprudentiel, la position de l’Etat n’est pas toujoursdéfendable et une jurisprudence en défaveur de l’Etat ne signifie pas systématiquement unecontre-performance de la défense, de même qu’un revirement favorable à l’Etat n’est pasforcement dû à l’ingéniosité de celle-ci, dans la mesure où la position de l’Etat dans un conflitpeut être tellement forte, que n’importe quel avocat aurait gagné le procès.

En sus de ces insuffisances, il y a lieu de souligner l’absence d’indicateurs à connotationfinancière tels que le montant global des condamnations pécuniaires évitées à l’Etat ou le coûtmoyen du traitement d’un type d’affaires pour le comparer au gain issu de ce type d’affaires ou

simplement au coût qu’aura généré l’externalisation de sa prise en charge auprès d’un avocat, parexemple.




Conclusion

A travers ce chapitre, nous avons examiné en profondeur les composantes de l'environnementde l'AJR, en mettant en relief les défis qu'il pose et les opportunités qu'il présente. Nous avons

également diagnostiqué le fonctionnement de l'institution en essayant d'analyser commentl'institution réagit, sur les plans stratégique et opérationnel, aux données de cet environnementtout en s'arrêtant sur ses forces et faiblesses.

Nous avons également constaté que face à la dynamique de cet environnement et sessollicitations, l'institution a misé sur le renforcement quantitatif et qualitatif de ses ressourceshumaines, l'amélioration de son système de gestion, la modernisation de ses outils de travail, lamise à niveau de son système d'information et le changement de la culture de son personnel.

Opportunités Menaces/défis

Mondialisation du droit Demande croissante des prestations dans le Arrivée de concurrents plus redoutables : lesdomaine juridique : défense, conseil, arbitrage,

grands cabinets internationaux… Complexité croissante de la matière juridique

Valorisation des professions juridiques

Forces Limites

Forte expertise dans la plupart des domaines du Cadre juridique anachroniquedroit Statut juridique du personnel démotivant et

Ressources humaines à haut potentiel non valorisant

Organisation fluide et bien huilée Système de pilotage de la performancelacunaire : absence d’indicateurs pertinents et Esprit d’équipe bien établifaibles

Système d’information assez développé Insuffisance des ressources humaines et Prestations de qualité matérielles

a Synthèse du diagnostic SWOT

C'est dans ce cadre que s'inscrit l'introduction d'un certain nombre d'outils et de pratiques auniveau du management (le plan d'action stratégique, la note d'orientation générale, schémadirecteur informatique, le bilan annuel d'activité, etc.), de la gestion opérationnelle (mise en placed'un manuel de procédures) et de l'optimisation des ressources (introduction de l'approche degestion prévisionnelle des emplois et des compétences, élaboration des contacts"objectifs/moyens"), etc.

Néanmoins, aussi intéressantes soit ces mesures, elles gagneraient à être intégrée dans undispositif global et intégré en vue de disposer d'un référentiel unique de pilotage de laperformance de l'institution et mettre en place des mécanismes de reporting permanent etprofessionnel. Ce sera l'objectif du système de contrôle de gestion à mettre en œuvre et dont lechapitre 4 traitera de manière détaillée.




« A force de vouloir être exact, on finit par n’être plus vrai».De Calan et Quinet



Introduction

Nous avons constaté à travers les conclusions du chapitre précédent que l’AJR agit dans unenvironnement dynamique. Une dynamique insufflée non seulement par la transition que

vit le pays sur les plans socioéconomique et politico-légal, mais aussi par le fait que le

secteur de la justice se trouve au carrefour de cette dynamique, étant un élémentfondamental de la construction du projet de société qui se veut d’abord un Etat de droit.En effet, la mise à niveau, la qualification, la modernisation, l’indépendance de la justicesont autant de demandes qui émanent aussi bien des citoyens et de la société civile, dumonde des affaires que des organisations internationales. C’est aussi un vœu souventréitéré par la classe politique.

Nous avons également compris que, en tant qu’auxiliaire de la justice, de surcroîtreprésentant d’un justiciable majeur, l’Etat et ses démembrements, de par sa positionmorale et le volume des actions dirigées contre lui, l’AJR se trouve affectée par cettedynamique à plus d’un titre. D’abord, en étant tenue de suivre, d’accompagner, voire

d’anticiper cet effort de modernisation en qualifiant et mettant à niveau ses structures, sonorganisation, son style de gestion et ses ressources. Ensuite, en étant de plus en plusinterpellée par diverses sphères, notamment administrative et politique, à communiquer surses résultats et sa performance et faire face à la concurrence et au lobbying exercé par lacorporation des avocats qui lui livre une concurrence directe sur certains segments.

Nos avons enfin conclu à la nécessité d’agir sur un certain nombre de leviers pourrépondre à ces exigences. Ces leviers, parmi lesquels la mise en place d’un système deCDG occupe une place de premier choix, touchent à la fois aux aspects stratégiques,fonctionnels et opérationnels de l’institution. Dans ce sens, la première section du chapitre4 présente un certain nombre de recommandations afférentes à ces divers aspects

(stratégie, structure et fonctionnement). La section 2 identifie et développe les préalables àla mise en place d’un dispositif de CDG, en l’occurrence les systèmes d’objectifs,d’organisation et d’information. Enfin, la section 3 présente les instruments que nouspréconisons pour un dispositif de CDG approprié, à savoir un système de calcul des coûts,des outils de contrôle budgétaire ainsi que des indicateurs et tableaux de bord, tout enfaisant en sorte que nos propositions soient pragmatiques, simples, réalisables etconcordent avec les besoins essentiels de l’institution en matière de management par laperformance.

Section 1. Le développement stratégique des

recommandationsConvaincus que tout dispositif de contrôle de gestion fonctionne dans un environnementmanagérial complexe et se trouve en interaction permanente avec l’ensemble de sescomposantes, ledit dispositif ne peut fonctionner convenablement que si les autrescomposantes assurent correctement leurs rôle et mission. Aussi, avons-nous consacré cettepremière section à identifier un certain nombre de recommandations visant à préparer leterrain et garantir les conditions d’une implantation réussie du nouveau système.

Ces recommandations ont trait à la mission et à la structure de l’institution (I) et à sonfonctionnement interne (II).

Chap. IV. Proposition d’un système de contrôle de gestion de l’AJR: Eléments de base231



I. Mission et structure

L’exercice de la mission devrait s’inscrire dans une logique stratégique, de manière à ce queles objectifs de cet ordre (stratégique) alimentent le dispositif de CDG et le dotent de la

visibilité nécessaire pour un meilleur pilotage de la performance (A). Par ailleurs, la

structure, qui représente le support privilégié de la stratégie, gagnerait à être revue enadéquation avec les objectifs stratégiques de l’organisation et en harmonie avec lescaractéristiques de l’activité de celle-ci (B).

A. Le portefeuille des activités

Après avoir reformulé la mission et les activités de l’institution selon un angle de vue duCDG (1), nous présenterons quelques recommandations stratégiques relatives à chaquedomaine d’activité (2).

1. Identification de la mission et des activités dans une optique CDG:La mission de l'AJR consiste à veiller à ce que les intérêts de l’Etat soient défendus sur leplan juridique et judiciaire dans les meilleures conditions de coût, de délais et de qualité.

Cette mission se déploie à travers deux catégories d'activités, celles à caractère judiciaire etd'autres à caractère administratif ou extrajudiciaire.

1.1. Les activités à caractère judiciaire.

Il s'agit des activités suivantes:

a. Le contrôle de la procédure judiciaire et la défense de l’Etat:

Dans ce sens, et en vue de lui permettre d'être au courant de toutes les actions ayant pourobjet de déclarer débiteur l'Etat, ses Administrations, ses Offices et EtablissementsPublics, dans les matières étrangères à l'impôt et aux domaines de l'Etat, le législateur aprescrit erl'appel en cause de l'AJR, sous peine d'irrecevabilité de la requête, dans l'article 1

– dernier alinéa – du dahir du 2/3/1953. La même prescription a été reprise par l'article514 du code de procédure civile.

Cette présence permet à l'institution de vérifier que les intérêts de l'Etat sont valablement

défendus et, le cas échéant, d'attirer l'attention de l'administration concernée à prendre lesmesures qui s'imposent. Cette dernière dispose dès lors de trois options, soit mandater unde ses fonctionnaires pour assurer sa défense, soit constituer un avocat privé, soit faireappel aux services de l'AJR.

Sur un autre plan, et chaque fois que des poursuites sont engagées contre un magistrat, unfonctionnaire public ou contre un agent ou préposé de l'autorité ou de la force publique, leMinistère public, le parquet ou le tribunal sont tenus d’en informer l'Agent Judiciaire duRoyaume, en application des articles 3, 37, 95 et 351 du code de procédure pénale. Toutecondamnation de ces personnes pour des faits ayant un rapport avec leurs fonctionsconfère à la partie civile le droit de réclamer la condamnation de l'Etat au

dédommagement, d'où l'intérêt d'assurer leur défense devant le juge répressif.




203Enfin, en vertu des lois instituant les régimes de pensions civiles (article 28 ) et militaires(article 32204 ), le civilement responsable de l'infirmité ou du décès occasionnés à unfonctionnaire civil ou militaire est tenu d'aviser l'AJR de l'action intentée à son encontrepar la victime ou ses ayants droit. L'Etat étant subrogé de plein droit à la victime ou à sesayants droit dans leur action contre le civilement responsable pour le remboursement des

prestations versées, c'est l'AJR qui se charge de présenter la réclamation de l'Etat à ce sujetet récupérer les débours de l'Etat.

Compte tenu de ces dispositions, l'institution joue donc le rôle d'observatoire ducontentieux de l'Etat.

b. La défense judiciaire des administrations qui le demandent

A part les cas où l'appel en cause de l'AJR est requis légalement, toute administrationimpliquée dans un contentieux peut charger celle-ci de la défendre en justice (article 1er,3ème alinéa).

1.2. Les activités à caractère extrajudiciaire.

Les activités à caractère administratif ou extrajudiciaire sont:

a. Le règlement amiable de certains litiges

Mis à part le règlement judiciaire du contentieux, l'AJR traite les demandes de règlementamiable émanant des tiers. Les transactions sont assurées dans le cadre du Comité deContentieux, conformément à l’article 4 du dahir du 02 mars 1953.

b. La récupération des débours de l’Etat

L'institution assure également la récupération des débours de l’Etat auprès du tierscivilement responsable ou de son assureur. Les débours à récupérer concernent:

3 les accidents de circulation dont sont victimes les fonctionnaires de l’Etat (95% descas traités);

3 les agressions dont sont victimes les fonctionnaires pendant l’exercice de leursfonctions ;

3 les dommages causés aux biens publics.

Dans le cas des accidents de voie publique, les réclamations sont dirigées contre les tiersresponsables des accidents de la circulation sous la substitution de leurs assureurs.

Les éléments réclamés sont:

3 les traitements servis au fonctionnaire pendant son indisponibilité;

203 L’article 28 de la loi n°011-71 du 30 décembre 1971 instituant un régime de pensions civiles dispose que« lorsque la cause d’une infirmité est imputable à un tiers, l’Etat est subrogé de plein droit à la victime ou à ses ayants droit dans leur action contre le tiers responsable pour le remboursement des prestations versées » . Un deuxième paragraphe a étéajouté à cet article par la loi n°1-77-317 du 04/10/1977, aux termes duquel : « le tiers responsable de l’infirmité est tenu d’informer l’Agent Judiciaire du Royaume de l’action intentée à son encontre par la victime ou ses ayants droit en vue de

réclamer ces prestations » .204 Les mêmes dispositions avec une légère différence de rédaction sont reproduites dans l’article 32 de la loin°013-71 du 30 décembre 1971 instituant un régime des pensions militaires.




3 le montant du capital de la rente d’invalidité à verser au fonctionnaire atteint d’uneincapacité égale ou supérieure à 25% ( les fonctionnaires civils), lorsque l’accident estimputable au service ;

3 Le capital décès versé aux ayants droit de la victime ;

3 Les droits à pension d’invalidité réversibles aux ayants droit de la victime ;

3 Les soins médicaux et les frais d’hospitalisations supportés par l’Etat (cas desmilitaires).

La récupération de ces débours s'opère par voie amiable et le cas échant en recourant autribunal.

c. Le conseil et l'ingénierie juridique

De par l’expérience et le savoir-faire développés par l’institution, différentesadministrations la saisissent pour demander conseil quant à la position à adopter face à unproblème juridique donné, ou pour connaître la position du droit sur tel ou tel autre point.

Les prestations de l'institution sur ce point revêtent différentes formes:

3 des conseils fournis oralement ou formalisés par écrit selon la complexité et l’urgencede la requête;

3 des études juridiques portant sur des projets ou propositions de textes de loi ou desquestions juridiques pointues qui demandent une recherche et une préparationméticuleuses;

3 une assistance pour réaliser des montages juridiques tel la préparation de projets de

textes de loi, la rédaction de contacts, ...3 etc.

d. La prévention du risque juridique

Dans le but d'agir sur les causes du contentieux en amant, l'AJR entreprend une action deprévention envers ses clients à partir des enseignements tirés de l'activité du traitement ducontentieux.

L'activité de prévention prend plusieurs formes, notamment :

3 La participation à l'animation de séminaires et conférences au profit des juristes desadministrations publiques.

3 L'envoi de courrier ponctuel expliquant à un client la démarche à suivre face à unesituation donnée pour éviter tout risque de litige.

3 L'organisation de stages de longue durée à l'AJR au profit des chargés du contentieuxde certaines administrations.

3 Etc.

Chacune de ces activités constitue un domaine d'action stratégique (DAS) qu'il convient

d'analyser pour en exposer les forces et les faiblesses et émettre les recommandations quis'imposent.




2. Recommandations

Au vu des résultats de l’analyse du portefeuille d'activités (voir chapitre 3), nous présentonsci-après, par DAS, nos commentaires et recommandations :

2.1. La défense judiciaire

Hormis les cas où l'AJR intervient ès qualité, cette prestation s’adresse à toutes lespersonnes morales du droit public qui la sollicitent, qu’elles soient demanderesses oudéfenderesses, notamment les administrations et les établissements publics.

Cette fonction comprend les activités suivantes :

3 l’analyse et l’instruction du dossier;3 l’accomplissement des actes de procédure;3 la rédaction des actes de défense (requêtes, mémoires, conclusions et demandes

diverses);3 l’assistance lors des audiences, des expertises et autres mesures d’instruction;3 et, le cas échéant, l’exécution de la décision de justice.

La défense judiciaire représente environ 65 % de l’activité de l’institution. Elle estactuellement l’un des deux segments stratégiques pour lesquels l’AJR dispose d’unmaximum d’atouts.

a. Sur le plan stratégique :

La force concurrentielle de l’institution pour ce DAS est due en premier lieu à l’expérience

cumulée par celle-ci pendant plusieurs décennies et au patrimoine jurisprudentiel constituéau fil des années. Elle est également due à la diversité des disciplines juridiques couvertespar l’institution et qui s’étend du contentieux civil au contentieux administratif en passantpar le commercial et le pénal, ce qui fait jouer l’effet de synergie.Enfin, la couverture géographique et institutionnelle de l’intervention de l’AJR lui permetd’avoir une position privilégiée et une vue panoramique sur l’évolution de la jurisprudenceet d’anticiper sur les tendances de celle-ci de façon à en tirer profit et en éviter les méfaits.

Néanmoins, l’attrait de ce DAS est relativement faible en raison de la possibilité à toutmoment d’instaurer le monopôle des avocats en matière de défense judiciaire. En effet, lebarreau continue à exercer de fortes pressions dans ce sens, notamment à l’occasion de la

révision de la loi régissant la profession. En outre, la position concurrentielle de l’AJR risque de s’effriter avec l’avènement des grands cabinets privés internationaux et laconstitution des sociétés civiles marocaines d’avocats.

Enfin, la valeur ajoutée sur ce DAS est relativement faible dans la mesure où l’élémentdéterminant, en l’état actuel du système judiciaire marocain, y est la maîtrise desprocédures, ce qui n’est pas très difficile avec le temps. Cela rend ce segmentparticulièrement concurrentiel et rend les barrières à l’entrée plus faciles comparativementaux autres segments.

De ce fait, nous suggérons de continuer à exploiter cette activité tout en développant les

autres DAS, et plus particulièrement le quatrième, relatif à la prévention du risquejuridique, qui demeurent inaccessible à la concurrence.




b. Sur le plan opérationnel

Le nombre des dossiers pris en charge est très important (plus de 12.000 par an).Néanmoins, ils sont d'inégale importance. En revanche, l'effectif des cadres chargés ducontentieux est insuffisant pour faire face à l'évolution du nombre des affaires à traiter.

L'évolution de l'organisation judiciaire du pays et de l'arsenal juridique impose lerenforcement des compétences des cadres en charge du traitement du contentieux et laconsolidation de leur effectif.

De même, pour faire face à l'insuffisance des ressources humaines d'un côté etl'accroissement du volume du contentieux à traiter, il y a lieu d'établir une classification desaffaires selon le degré d'importance et de complexité, afin de distinguer les affaires àconfier systématiquement aux avocats, celle à traiter directement pas les cadres del'institution et celles à ne pas traiter, leur coût étant supérieur au montant en jeu.

Sur un autre plan, il y a lieu de réfléchir à des mécanismes d'évaluation de la qualité de laprestation assurée par l'institution dans ce domaine.

Dans le même sens, le pilotage de cette activité au niveau interne requiert la mise en placed'un système de contrôle de gestion qui permettra de générer des indicateurs de coût,d'activité et de performance. Pour ce faire, l'amélioration de la qualité des données saisiessur les bases de données ainsi que l'enrichissement des fonctionnalités du systèmed'information sont requis.

Pour toutes ces raisons, nous suggérons les axes d'amélioration suivants :

3 Poursuivre l'effort de perfectionnement/métier des chargés du contentieux.3 Elaborer et adopter un système de classification des dossiers, selon des critères decoût, de complexité et d'enjeu juridique et financier.

3 Concevoir un mécanisme d'évaluation de la qualité des prestations de l'AJR en matièrede défense judiciaire.

3 Concevoir et mettre en place un système de pilotage des performances en matière dedéfense judiciaire.

2.2. Le règlement amiable des litiges

Le règlement amiable des litiges est pratiqué dans deux cas :

- soit pour récupérer les débours de l’Etat auprès des responsables civiles du préjudicesubi par celui-ci par la faute d’autrui;

- soit pour indemniser les victimes d’un préjudice dont la responsabilité incombe àl’Etat, dans le cadre du comité du contentieux.

Ces activités représentent environ 20% de l’activité des services de l’AJR.


Le cadre juridique régissant le règlement extrajudiciaire des litiges impliquant les personnes

morales de droit public ne permet pas que les fonds publics fassent l’objet de règlement




arbitral. Cependant, le texte autorisant l’inclusion de clause d’arbitrage dans les contratsportant sur des fonds publics (commandes publiques, etc.) verra le jour incessamment.

Aussi, en l’état actuel des textes, l’AJR utilise ce mode de règlement dans les cas où laresponsabilité de l’Etat est engagée en proposant aux demandeurs des indemnités « non

négociables » arrêtées par un comité ad hoc, présidé par le Ministre des Finances ou sonreprésentant. Si la proposition du comité ne satisfait pas le requérant, il peut toujoursemprunter la voie judiciaire.

Ce mode est également utilisé pour récupérer les débours de l’Etat auprès des tiersresponsables, sans passer par le tribunal, conformément aux textes en vigueur. Là aussi, lestextes ne permettent pas à l’AJR de transiger, en dehors du comité du contentieux, ce quil’oblige à se contenter de demander l’intégralité du montant estimé des débours. En cas durefus de règlement, l’institution s’adresse à la justice.

A propos du comité du contentieux, son mode de fonctionnement demeure lourd dans la

mesure où il n'est pas facile de le convoquer plus fréquemment, sa composition étant assezétoffée. En outre, les affaires qui lui sont soumises sont quasiment toujours les mêmes.

Ces contraintes font que l'activité de règlement amiable reste peu diversifiée dans la mesureoù elle est limitée généralement aux cas des accidents de circulation dont sont victimes lesfonctionnaires de l'Etat et dont la faute incombe à autrui.

Pourtant, la tendance est à l'encouragement des modes alternatifs de règlement des litiges,par souci d’efficacité et d’efficience. Il s’ensuit que, à notre avis, ce DAS dispose d’un fortpotentiel de développement. De ce fait, l’AJR gagnerait à s’atteler à aplanir les contraintesjuridiques et pratiques qui empêchent son essor.


Les dossiers traités actuellement, concernant la récupération des débours de l'Etat, portentsur des montants assez variables qui peuvent aller d'une centaine de dirhams à quelquesdizaines de milliers. Aussi, est-il important de fixer un seuil en dessous duquel l'ouvertured'un dossier de ce genre est à proscrire, étant donné que l'opération coûterait plus qu'ellene rapporterait.

De même, étant donné que le traitement de ce genre de dossiers comporte des tâchesmodélisables et répétitives, une meilleure exploitation des technologies de l'information

peut réduire significativement le flux du travail manuel et améliorer le rendement.

Aussi, est-il recommandé de :

3 établir une grille de tri des dossiers selon l'importance du montant en jeu ;3 améliorer les fonctionnalités des applications utilisées ;3 former les cadres à une utilisation plus efficiente de l'informatique pour leur faciliter le

travail et améliorer leur rendement.

2.3. Le conseil juridique

Le conseil juridique comprend deux activités :




3 l’étude des projets et propositions de loi avant leur soumission au conseil dugouvernement;

3 la prestation du conseil juridique pour le compte des clients qui le demandent et quiont besoin d’une assistance concernant la position à adopter face à une situationdonnée ou le point de vue juridique (droit et jurisprudence) sur une question bien

déterminée, etc.

Le conseil peut être donné oralement, en cas d’urgence ou si le conseil demandé nenécessite pas une étude approfondie ou par écrit le cas échéant. Cette activité représentemoins de 10% de l’activité de l’institution

a. Sur le plan stratégique

La demande en conseil juridique ne cesse d’accroître, sous le double effet de la complexitécroissante du domaine juridique et du souci grandissant de la légalité qui marque lesdécideurs publics. De même, sa valeur ajoutée est très importante dans la mesure où le

conseil peut aider à prévenir des litiges. Néanmoins, cette activité requiert une longueexpérience de la part des cadres prêtant le conseil et nécessite un investissement importanten temps et en recherche.

De ce fait, nous suggérons de consentir un effort particulier au développement de cetteactivité en y mettant les ressources nécessaires et en rehaussant les qualifications desressources humaines exerçant dans ce DAS.


La prestation du conseil constitue l'essence même de l'expertise développée par l'AJR et

son ultime manifestation. Elle constitue un moyen efficace de prévention des litiges et unélément important de rayonnement de l'institution.

Pour l'assurer dans les meilleures conditions, il y a lieu de lui consacrer suffisamment deressources humaines et documentaires. A ce titre, nous suggérions de :

3 Développer le fonds documentaire de l'institution.3 Développer sa base de données jurisprudentielles en accélérant son alimentation.3 Mettre en place un mécanisme permettant l'évaluation de la qualité des prestations de

conseil rendues par l'AJR.3 Regrouper toutes les études effectuées et les conseils rendus dans une base de donnée

documentaire pour faciliter leur exploitation et éviter les doubles emplois.

2.4. La prévention du risque juridique

La prévention du risque juridique consiste à analyser le contentieux généré par lesdifférents clients et pris en charge de l’AJR afin d’en tirer les enseignements nécessaires etagir en amont, auprès des clients, en vue de redresser les comportements administratifsprovoquant ce genre de contentieux. Cette activité est encore à ses débuts est n’estpratiquée qu’à une échelle réduite. Elle représente actuellement moins de 5% de l’ensembledes activités de l’AJR.




L'exercice de cette activité se limite actuellement à la participation à l'animation deformations, séminaires et conférences au profit des praticiens dans différentesadministrations et à l'accueil de ces derniers pour des stages de perfectionnement à l'AJR.


Pourtant, la prévention du risque juridique représente l'une des activités les plusimportantes, en raison à la fois de la valeur ajoutée de cette activité et de ses implicationsen matière de diffusion de l’intelligence juridique et d’amélioration de la gouvernance duservice public. Le rôle de l’AJR dans ce domaine est irremplaçable, de par sa position detrait d’union entre l’administration et la justice.

En effet, eu égard à la quantité impressionnante des données que concentre l'institutionconcernant le contentieux des personnes morales de droit public, l'AJR peut facilementassurer le rôle d'observatoire du contentieux de l'Etat, ce qui lui permettra de générer desrapports concernant le comportement de l'administration sur le plan juridique et des

analyses pointues sur l'évolution de la jurisprudence afférente au service public.

Cependant, la faiblesse des ressources et la perception de l'ordre de priorité des différentesactivités assurées par l'institution ne permet pas d’allouer les ressources nécessaires à sonexercice de façon effective et professionnalisée, d’autant plus qu’elle requiert uneinfrastructure assez importante en matière de systèmes d’information.

Aussi, nous suggérions de plaider fortement, auprès des autorités compétentes, pourobtenir les ressources nécessaires au développement de ce DAS. A terme, il pourraitprocurer à l’institution un avantage concurrentiel unique et un positionnementinstitutionnel imbattable, en tant qu’observatoire de pratiques juridiques de l’administration

marocaine et propulseur de l’intelligence juridique dont les personnes morales de droitpublic ont fortement besoin en cette phase de transition politique et socio-économique.


Pour baliser le chemin et constituer une base de discussion avec la hiérarchie, il seraitjudicieux de préparer, d’ores et déjà, une étude sur l'opportunité du développement decette activité ainsi que les besoins en ressources à cette fin.

B. Structure et rattachement

Dans le chapitre précédent, nous avons précisé les raisons, historique et objective, qui ontfait que l'AJR est actuellement une direction du Ministère en charge des Finances.

Toutefois, cet état de fait n'est pas sans susciter un certain nombre de contraintes que nousavons développées.

De même, la structure, de type hiérarchique, adoptée actuellement n'est pas forcément laplus adéquate pour un organisme tel l'AJR dont le travail exige de fortes qualificationsprofessionnelles et un certain niveau d'autonomie.

Dans ce qui suit, nous évoquerons les principales options stratégiques qui s'offrent àl'institution, en dehors de l'option du statu quo, en terme de statut juridique et de

rattachement hiérarchique (1) et d'organisation structurelle (2).




1. Le rattachement

Comme nous l’avons évoqué dans le chapitre 3, il peut sembler, a priori , logique derattacher l’AJR au ministère de la justice, au motif que la nature de l’activité de cetteinstitution, qui peut être considérée comme auxiliaire de la justice, de par son rôle d’avocat

de l’Etat, se rapproche plus du ministère que de n’importe quel autre département.

A notre avis, bien que cet argument apparaisse recevable, le fait que le ministère de lajustice administre la justice alors que l’AJR défend l’Etat peut être à l’origine d’un certainconflit d’intérêt en cas du rattachement de celle-ci à ce département. En effet, il n’est pasexclut que le ministère jouisse de son pouvoir pour amener la justice à épouser la positionde l’AJR, désormais partie intégrante du département, dans certaines affaires pouvantreprésenter un enjeu important pour l’exécutif.

Sur un autre plan, le fait que l’AJR dépend du ministère des finances, malgré les raisonsévoquées ci-dessus, n’est pas la solution idéale. En effet, cette situation réduit le pouvoir de

l’institution vis-à-vis de ses mandataires.

De ce fait, la solution qui nous semble optimale est d’ériger l’AJR en une institutionindépendante, sous la tutelle du Premier Ministre, tout en dotant son personnel technique(les avocats de l’Etat) d’un statut similaire à celui des magistrats.

2. La forme juridique actuelle de l’institution lui permet-elle d’assurer valablement ses fonctions ?

Outre la position hiérarchique de l’AJR, la pertinence de la forme juridique de celle-cisuscite des questions. En effet, l’institution est actuellement une direction du Ministère desFinances. Elle n’a, malgré son appellation, ni la personnalité morale ni l’autonomiefinancière.

Le terme « Agence », n’est donc pas tout à fait convenable et peut induire en erreur,puisque d’ordinaire, les « agences » sont, sur le plan juridique, des établissements publicsdotés de la personnalité morale et de l’autonomie budgétaire. En fait, l’institution objet del’étude tire son appellation du titre de son directeur, appelé dans les textes de loi « Agent

Judiciaire du Royaume » et non du statut juridique de l’entité que celui-ci dirige.

Par conséquent, le personnel de l’AJR a le statut de simples fonctionnaires de l’Etat,malgré la particularité de la mission dont ils sont investis, en tant qu’avocats de l’Etat.Cette situation n’est pas sans créer des difficultés que nous aborderons plus tard205.

De l’avis des cadres et mangers de l’AJR, consultés lors des investigations, la formejuridique actuelle de celle-ci ne permet pas d’assurer la souplesse de gestion requise dansles secteurs d’activité pareils (ceux des études et conseil) et de doter l’institution desmoyens de travail nécessaires. En effet, bien que, de par son activité, l’AJR peut êtreassimilée à un grand cabinet d’avocats, sa forme juridique ne permet pas de la gérer danscet esprit.

De ce fait, il est temps, à mon avis, d’envisager le changement de la forme juridique decette institution. Au moins, deux scénarios peuvent être envisagés dans ce sens.

205 Voir infra , la partie III, relative à l’analyse fonctionnelle.




2.1. Option 1 : Transformer l’AJR en SEGMA ?

206Cette option consiste à ériger l’institution en SEGMA , tout en dotant ses cadres d’unstatut professionnel similaire à celui des magistrats si elle est rattachée au ministère de la

justice ou à celui des inspecteurs de l’IGF207

si elle continue à être rattachée au ministèredes finances. Rappelons que les SEGMA sont des services de l’Etat (administration ouentité publique) qui ne sont pas dotés de la personnalité morale et dont certaines dépenses,non imputées sur les crédits du budget général, sont couvertes par des ressources propres.Ces services sont dotés de budgets autonomes.

Cette situation permettra à l’institution, de changer son mode de fonctionnement enabolissant la structure hiérarchique actuelle et d’attirer les meilleures compétences grâce àl’attrait qu’elle pourrait exercer désormais sur le marché du travail.

En outre, elle peut, en tant que SEGMA, améliorer ses ressources en facturant une partie

de ses prestations à ses clients. Cela suppose bien entendu que l’institution jouisse d’unecompétitivité certaine sur le marché du conseil juridique et de défense judiciaire. Leschiffres actuellement disponibles montrent que c’est le cas. Nous reviendrons plus endétail sur cette question dans la deuxième partie de ce travail.

2.2. Option 2 : Eriger l’AJR en établissement public ?

Plus ambitieux que la précédente option, ce scénario envisage de transformer l’AJR enétablissent public doté de personnalité morale et d’autonomie financière. Cet établissementpeut être placé sous l’autorité du Premier Ministre qui en assurera la fonction de présidentdu conseil d’administration.

Un tel choix permettra de consolider le pouvoir de l’institution sur les « pourvoyeurs ducontentieux », de lui permettre plus de souplesse dans la gestion et de la responsabiliserdavantage sur ses résultats.

3. La structure : Vers une organisation de type « bureaucratie professionnelle »

La structure actuelle de l’AJR est de type « bureaucratie mécaniste » pour reprendre latypologie de Mintzburg 208. Or, ce genre d’organisation est plutôt indiqué pour Lesstructures caractérisées par l'existence d'un flux de travail hautement rationalisé, où les

tâches sont simples et répétitives. Ce type de travail peut être rencontré essentiellementdans des environnements simples et stables. Par contre, dans un environnement complexe,le travail ne peut pas être rationalisé et décomposé en tâches simples; dans unenvironnement dynamique, le travail ne peut pas être prévu à l'avance : on ne peut doncpas le rendre répétitif, ni par conséquent le standardiser. C’est le cas de l’AJR.

En effet, la nature du travail assuré par les cadres de l’AJR est du genre qui nécessite desqualifications de haut niveau, beaucoup de réflexion et de concentration, un esprit critique,d’analyse et de synthèse et beaucoup d’imagination. L’accomplissement d’un tel travail

206 Service de l’Etat Géré de Manière Autonome207 Inspection Générale des Finances.208 H. MINTZBERG, Le management : Voyage au centre des organisations, Ed. d’organisations, 1989.




requiert une marge d’autonomie professionnelle importante et la gestion de personnesdotées de ces qualités ne peut se faire dans un cadre hiérarchique et rigide.

Rôles Elaborer Décider Réaliser Activités

Contrôler

Rédaction (mémoire etcorrespondances)

Lechargédudossier

Le chef duservice (CS)ou le chef dedivision (CD)

Le chargé du Le CS et/ou ledossier CD et/ou le

Directeur

Déplacement pourexpertises.

Le CS ou leCD

La personnechargée de cette

Le CS et/ou leCD et/ou le

mission DirecteurDéplacement pouraudiences (enquête).

Le CS ou leCD

La personnechargée de cette

Le CS et/ou leCD et/ou le

mission DirecteurDéplacement pour

instruction ou suivi dedossiers.

Le CS ou le

CD

La personne

chargée de cette

Le CS et/ou le

CD et/ou lemission DirecteurContribution à laréalisation d’études et deconsultations juridiques

Le CS ou leCD

Le(s) chargé(s) de Le Directeurréaliser laconsultation

Prévention du risquejuridique (PRJ)

Le CS oule CD

Le CS ou leCD ou ledirecteur

Le ou les chargés Le Directeurde l’étude sur laPRJ

Repérage et classementdes dossiers

Le chargé de la Le CS et/ou legestion physique CD et/ou ledes dossiers Directeur

Traitementinformatique(Ouverture, Mise à jour,Recherche)

L’opérateur de Le chargé dusaisie dossier et/ou

le CS

Travail bureautique Le chargé du Le chargé dutraitement de texte dossieret/ou le chargé dudossier

Traitement du courrier Le CS et/ou le Le chef duchargé du dossier service

Matrice typique des activités actuelles d'un service du contentieux

Or, force est de constater que l’organisation actuelle du travail est basée sur une structurehiérarchique et rigide. Cette structure présente les inconvénients suivants :

les cadres se sentent déresponsabilisés dans la mesure où les actes de défense(mémoires, conclusions, requêtes, demandes diverses) préparés par eux ne les engagenten rien puisqu’ils sont signés par l’Agent Judiciaire du Royaume (le directeur del’institution). Il s’ensuit la démotivation des cadres qui ne se sentent pas contraints defournir des efforts particuliers pour innover puisque le travail reste anonyme et leurresponsabilité n’est pas engagée ;

le rôle des responsables est un rôle de contrôle plutôt que d’animation et leurs

instructions sont contraignantes, ce qui ne laisse pas de marge de manœuvre aux cadresdans le traitement des affaires dont ils ont la charge.




II. Les ressources humaines et le fonctionnement interne

Après avoir présenté une série d’alternatives stratégiques concernant la mission etl’organisation de l’AJR, il est temps de s’arrêter sur les aspects fonctionnels à même decompléter cette configuration.

A. Les ressources humaines

Comme il a été précisé dans le chapitre précédent, le personnel de l’institution est régi parle statut général de la fonction publique (le dahir de 1958 tel qu’il a été modifié etcomplété) ainsi que les statuts particuliers en fonction de leur catégorie d’appartenance(Inspecteurs divisionnaires, administrateurs, ingénieurs, techniciens, etc.).

Si ce statut convient au personnel d’appui (ingénieurs, techniciens et agents) qui assure desactivités semblables à celles assurées par tout fonctionnaire dans une administrationordinaire, le fait de soumettre les chargés du contentieux au statut commun desfonctionnaires reste incompatible avec la charge qui leur incombe, à savoir assumer le rôled’avocat de l’Etat (voir la fiche de poste ci-après).

En effet, dans le cadre de l’exercice habituel de leur fonction, ces cadres sont appelés àinstruire les dossiers du contentieux, accomplir les procédures nécessaires dans ce sens,assister aux audiences et expertises, préparer leurs mémoires et requêtes et plaider devantles tribunaux comme tout avocat ordinaire. Non seulement ceci requiert un haut niveau decompétence professionnel mais aussi occasionne une charge de travail importante etgénère un stress permanent lié au respect des différents délais définis par les codes deprocédure (civile et pénale) et ordonnés par les juges.

En outre, la nature du travail les expose à des risques professionnels susceptibles d’engagerleur responsabilité civile (cas de perte d’un litige en raison du dépassement du délai oud’une erreur de défense), d’autant plus que l’enjeu financier et/ou juridique des dossierspris en charge par ces juristes sont généralement lourd et conséquents (somme pouvant sechiffrer à des centaines de millions de dirhams).

Par ailleurs, certains juges rechignent à traiter les avocats privés et ces cadres sur un piedd’égalité, ces derniers étant souvent perçus, leur statut aidant, comme de simplesfonctionnaires et non pas comme des auxiliaires de justice au même titre que les avocatsinscrits au barreau.

Tous ces facteurs font qu’il est de plus en plus difficile d’attirer les compétences dontl’institution a besoin et de les conserver longtemps. Il n’est pas rare en effet de voir descadres de l’AJR la quitter après quelques années de travail pour des postes plus valorisés,tels la magistrature, la Cour des Comptes, le barreau ou l’enseignement universitaire.

Il est clair donc que les travaux accomplis par cette catégorie du personnel requièrent, nonseulement une formation et des qualifications de haut niveau, mais également unereconnaissance et une autonomie professionnelle qui ne peuvent être acquis s’ilscontinuent à être cantonnés dans leur statut actuel de simples fonctionnaires.




Fiche poste cible d'un chargé du contentieux

1 - IDENTIFICATION DU POSTE

Intitule du poste : Chargé du contentieux Autres appellations : Avocat de l'Etat

Intitule du poste du supérieur hiérarchique : Chef du service x.

2 - MISSION DU POSTE

Dans le cadre de la défense des intérêts de l’Etat devant les tribunaux, le chargé du contentieuxa pour mission d'assurer le traitement et le suivi d'un type donné de contentieux (civile, pénal,commercial, administratif, …) devant les juridictions concernées. Il est appelé à assister auxaudiences et aux expertises et à effectuer les démarches nécessaires auprès des juridictions etdes différents intervenants (administration, avocat,...). Il est aussi impliqué dans la préparationde consultations, d’avis et d’études juridiques pour des besoins internes ou à la demande d’une

administration.

Le chargé du contentieux est tenu de traiter les dossiers de contentieux dans des conditions decélérité et de qualité exigées pour une défense optimale des deniers publics.

3 - RELATIONS INTERNES ET EXTERNES

3.1- Liaisons hiérarchiques :

3.2- Liaisons Fonctionnelles:

- Les directions du ministère chargé des finances.

3.3- Liaisons Externes

- Les tribunaux du pays et le cas échéant à l'étranger- Les administrations publiques concernées par le litige: Représentation devant le

tribunal et prestation du conseil et d’études juridiques; Coordination pour audiences,expertises, …

- La Primature : Demande de délégation pour intervenir devant la C.S ; information etconsultation dans le cas d'affaires importantes

- Les collectivités locales : Echange d'information, coordination et éventuellement leurdéfense- Les établissements publics : Echange d'information, coordination et éventuellement

leur défense.- Les avocats : Constitution d'avocat le cas échant et suivi de son travail, échanges de

documents (mémoires, jugements, pièces justificatives, etc.)

4 - ACTIVITES DU POSTE

- Assurer le traitement et le suivi des dossiers de contentieux.- Assurer le la représentation de l’AJR aux audiences et aux expertises.- Contribuer à la réalisation de consultations, d’avis et d’études juridiques.- Veiller au paiement des taxes judiciaires et des honoraires des experts et avocats le cas

échéant.

Agent Judiciaire Adjoint chargé du département "xx"

Chargé du Contentieux




5 - PRINCIPAUX RESULTATS ATTENDUS

- Garantir la défense judiciaire de l’Etat devant les juridictions conformément aux textesen vigueur

- Eviter sinon minimiser autant que possible les condamnations du Trésor Public

6 - PROFIL DU POSTE

Formation de référence :

- Formation juridique approfondie notamment en Droit Privé ou en Droit Administratif (3 cycle au moins).ème

Savoir

- Fonctionnement de l’appareil judiciaire (maîtrise de la procédure civile et/ou pénale)- Textes afférents aux domaines d’intervention du service auquel appartient le cadre.- Doctrine et jurisprudence relatives au contentieux traités

Autres- Très bonne maîtrise de la langue arabe- Bonne connaissance de la langue française.- Connaissance d'autres langues appréciée (notamment l'anglais et l'espagnole).

Savoir-faire :

- Maîtriser la procédure- Savoir utiliser l’arsenal juridique à la faveur de l’intérêt public- Maîtriser les techniques de rédaction administrative et juridique- Capacité à rédiger avec clarté et concision

Savoir-être :

- Rigueur- Sens des responsabilités- Capacité d'initiative et autonomie - Sens de l'organisation et de la communication

- Qualités relationnelles appréciables

Il est à signaler que les cadres chargés du contentieux dans les institutions analogues ontsoit un statut identique à celui des magistrats (cas de la quasi-totalité des pays arabes :Egypte, Emirats Arabes Unis, Jordanie, Syrie, Libye, Liban, Arabie Saoudite, Bahrayn,

Kuweit, etc.) soit supérieur à celui des magistrats qui ne peuvent prétendre au posted’avocat de l’Etat qu’après avoir accumulé un certain nombre d’années en tant que jugesou avocats (cas de l’Italie, de l’Espagne, de l’Autriche, etc.).

Aussi s’avèrerait-t-il nécessaire de doter ces chargés du contentieux d’un statut particulier àl’instar des professionnels des institutions analogues dans d’autres pays et d’autres corpsprofessionnels au Maroc ou de les assimiler à des magistrats, pour rendre ce métier attractif et conserver les ressources et les compétences de l’institution qui représente son meilleurcapital.

Un tel statut doit, en revanche, définir avec précision les obligations professionnelles et les

règles déontologiques devant régir le métier d’avocat de l’Etat en contre-partie d’unecertaine autonomie professionnelle à même de favoriser la créativité de ce personnel.




Sur un autre plan, il conviendrait de renforcer les effectifs de l’instituion qui a un besoin209urgent de 58 chargés du contentieux, d’après les conclusions de l’étude GPEC menée

par l’AJR.

B. Les autres pistes du progrès

Il s’agit de renforcer la notoriété de l’institution (1) et ses infrastructures de base (2).

1. Consolidation de la notoriété de l’AJR

Nous avons fait état, dans le chapitre précédent, des actions menées par l’institution dansle cadre de la communication. En raison de l’insuffisance des efforts fournis, l’institutionreste globalement peu connue de son environnement. De ce fait, elle est appelée àconsolider ses moyens de communication externe. On peut penser à ce propos àl’organisation d’actions de rayonnement telles que :

• L’organisation d’un séminaire annuel portant sur des thèmes en rapport avec l’activitéet les domaines d’intervention de l’AJR. Le choix se fera chaque année en fonction desnouveautés en matière juridique et judiciaire (nouvelle jurisprudence, nouveaux textesde loi, réorganisation judiciaire, …).

• L’édition d’une revue spécialisée dans le domaine du contentieux de l’Etat, alimentéepar les publications des experts de l’AJR et par les chercheurs intéressés et lespartenaires de l’institution. Ce support peut constituer un excellent canal decommunication avec la communauté scientifique et les praticiens (juges, avocats, etc.)et un outil de rayonnement de l’institution et de valorisation de son travail.

• Le lancement d’un site Internet propre à l’AJR.

2. Autres axes d’amélioration

En sus des éléments ci-dessus, l’institution gagnerait à :

enrichir davantage son fonds documentaire et capitaliser sur son fondsinformationnel dans l’optique de l’instauration des bases d’une gestion desconnaissances ;

aménager un centre d’entreposage des dossiers pour centraliser leur gestionphysique, faciliter leur repérage et sécuriser l’accès et leur conservation ;

intensifier son effort en matière de formation ;

revoir le système d’information en vue d’enrichir son périmètre fonctionnel etimplanter une couche décisionnelle; mettre en place un système de calcul des coûts

Ces deux derniers points seront détaillés dans la section suivante, étant deux préalablesimportants à l’implantation d’un système de contrôle de gestion.

209 Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences




Section 2. Les préalables à l’implantation du système deCDG

Un dispositif de contrôle de gestion ne se limite pas aux seuls instruments de travail qu'il

utilise, il suppose l'existence d'un certain nombre de préalables sur lesquels il repose et sanslesquels il ne peut pas fonctionner de manière correcte et prenne. Il s'agit tout d'abord d'unsystème d'objectifs bien huilé qui permet de définir à chaque niveau et pour chaquesegment les objectifs à atteindre et qui sert de référentiel commun pour mesurer lesavancées réalisées et détecter les écarts (I.A).

Il s'agit également d'un système d'organisation qui montrera comment le dispositif decontrôle de gestion s'articulera dans le système globale que représente l'institution etcomment il interagira avec les autres composantes dudit système (I.B).

Il s'agit enfin d'un système d'information qui permettra au dispositif du contrôle de

gestion, entre autres, de s'alimenter en donnée et informations nécessaire pour pouvoirassurer sa fonction de pilotage de la performance de l'AJR (II).

I. Les systèmes d’objectifs et d’organisation

Alors que le système d'organisation est à construire de zéro, l'institution ne disposant pasencore d'un dispositif de CDG à proprement parler (B), un système d'objectifs qu'il suffitde mettre à niveau existe déjà (A).

A. Le système d’objectifs

Le Ministère des Finances a initié depuis la deuxième moitié de la décennie précédente unprocessus global de modernisation dont les retombées ont touché l'ensemble desdirections de ce département. Ledit processus s'est traduit par l'introduction d'un ensemblede pratiques et d'outils de planification et d'évaluation qui ont permis de dresser lespremiers jalons d'un management par la performance, bien que leur encrage en terme deculture managerielle dans l'esprit de tous les collaborateurs a encore besoin de temps etd'effort pédagogique.

A l'instar des autres directions, l'AJR, touchée par cette dynamique, a introduit certainsoutils qui loin d'être négligeables, peuvent jouer un rôle important dans l'implantation dudispositif de CDG, moyennant quelques améliorations. Il s'agit du plan d'action stratégique

(1) et de la note d'orientations générales (2).

1. A long terme: le plan d'action stratégique (PAS)

Le PAS est un outil incontournable de planification à moyen et long terme des projets demodernisation de l'institution. Il sert également de référentiel de mesure lors de l'évaluationdes réalisations.

1.1. Le PAS : un outil important de planification et de coordination

Au-delà du rôle de planification joué par le PAS, celui-ci est également un outil decoordination dans la mesure où il est élaboré en cohérence avec le plan d'action demodernisation du Ministère (PAM).




a. Contenu du PAS

Le PAS actuel de l'AJR est essentiellement un portefeuille de projets correspondant à desactions réparties sur trois axes principaux :

actions tendant à l'amélioration de l'organisation et des méthodes de gestion del'institution; actions tendant au développement des ressources humaines (sur les plans

quantitatif et qualitatif); actions visant la mise à niveau du système d'information.

Chaque projet est décrit dans une fiche standard structurée comme suit (voir le tableau dela page suivante).

Les actions programmées dans le PAS ont été issues d'un diagnostic fonctionnel globaleffectué préalablement à l'élaboration de sa première version et discuté en comité de

direction. Le PAS est actualisé annuellement pour écarter les projets réalisés et intégrer lesnouveaux projets programmés.

L'évaluation des réalisations intervient à l'occasion de l'élaboration des prévisionsbudgétaires annuelles (début juillet) et lors de l'élaboration du projet de la noted'orientations stratégiques et du rapport annuel d'activité (fin décembre-début janvier).

Les résultats sont présentés lors des négociations budgétaires et lors de la réunion annuelled'évaluation tenue avec le Ministre des Finances.

b. Lien avec les documents de référence du Ministère et du gouvernement

Le PAS de l'AJR s'intègre dans un cadre plus global qui est le plan d'action demodernisation du Ministère. Celui-ci restitue les actions et projets des différentesdirections du Ministère dans un esprit de consolidation, en mettant en relief les projetstransverses210.

Le PAM est géré par la direction des études et des prévisions financières (DEPF) qui secharge de son actualisation et de l'évaluation des réalisations. Elle publie un document desynthèse qui restitue les résultats de cette évaluation et dont le contenu sert à l'élaborationde la contribution du Ministère au bilan de l'action du gouvernement en matière demodernisation administrative et du fonctionnement du service public.

1.2. Les améliorations à introduire

Dans sa forme actuelle, l'insuffisance majeure de cet outil est qu'il se limite aux projets deréforme et de modernisation et ne s'étend pas aux aspects liés à l'exercice du métier del'institution et de celle-ci. Les indicateurs relatifs aux réalisations concernant cet aspect sontrestitués essentiellement dans le rapport annuel d'activité, à titre de bilan, mais ne font pasl'objet de planification préalable.

210 Il est à préciser que le PAM du Ministère comprend les actions dites métier dont l'impact et le périmètrene concerne qu'une seule direction et les projet fédérateurs ou transverse qui mettent à contribution plusd'une direction.




Or, l'exercice du métier constitue la raison d'être de l'institution et doit donc être au centredu système d'objectif.

FICHE PROJET INTITULE DU PROJET :

DESCRIPTION DU PROJET :

Type de projet : Travaux d’aménagement et de construction Informatisation Formation Etudes .

Objectifs du projet : Maître d’oeuvre : Maître d’ouvrage :

Lieu : Cadre du projet : PDES(1) PAS(2) SDI(3) Niveau de Priorité : Très prioritaire Prioritaire Normal

MOYENS NECESSAIRES A LA REALISATION DU PROJET:

Ressources humaines : Budget : Autre moyens :

REALISATION DU PROJET :

Mode d’exécution : Interne Externe Echéancier : Date début : / / Date fin : / /

(1) PDES : Plan de Développement Economique et Social(2) PAS : Plan d'Action Stratégique(3) SDI : Schéma Directeur Informatique.

L'absence de cet élément dans le document actuel de planification s'explique pas le fait quele système d'information actuel ne permet pas de générer des indicateurs fiables à mêmed'aider à dresser des prévisions pertinentes concernant le volume et la charge de travail oula performance à atteindre en termes de résultats.

Ainsi, nous suggérons de compléter l'instrument actuel en le restructurant et enl'enrichissant comme suit:

Plan d'action de l'AJR Réalisations Prévisions Prévisions Prévisions Année n-1 Année n n+1 n+2

I. Exercice du métier de l'institution1.1. Défense judiciaire

Indicateur 1. (ex. nb. dossiers traités)Indicateur 2. (ex. taux affaires gagnées)

Indicateur 3. (ex. Mt. condamnationsévitées au Trésor public)




L'élément de cadrage de l'action de l'institution à court terme est la note d'orientationsstratégiques (NOG).

2.1. Structure

La LOG s'inspire de la lettre d'orientations stratégiques (LOG) élaboré au niveau duMinistre des Finances. Il s'agit d'un document annuel de cadrage qui rappelle lesprincipales réalisations du Ministère au titre de l'année écoulée et trace les priorités pourl'année suivante, en fournissant un certain nombre d'orientations et recommandationsclassées par domaine. La lettre est établie sur la base d'un processus ascendant : lesdirections fournissent les données concernant leur propres réalisations et des propositionsd'orientations qui sont consolidées, triées et priorisées sous forme d'un document portantle nom de LOG.

En s'inspirant de ces orientations et en tenant compte de ses spécificités, l'AJR à l'instardes autres directions établissent leurs propres NOG en suivant le même canevas : une

première partie rappelle de façon succincte les principales réalisations au titre de l'exerciceécoulés avant de décliner, dans une seconde partie, les champs prioritaires d'actions pourl'année suivante et les principales orientations à suivre.

La NOG est communiquées au Ministre des Finances pour information et avis avant sadiffusion.

2.2. Intérêt

La NOG revêt un triple intérêt:

D'abord, elle sert à recadrer l'action des différents services de l'institution et rappellel'esprit dans lequel la stratégie est définie et les mesures préconisées doivent êtremenées.

Ensuite elle fourni des indications pratiques quant à la voie à suivre pour atteindre laperformance recherchée par tout manager.

Elle permet de dégager une certaine synergie et de faciliter la convergence desinterventions autour de l'objectif central qui anime l'activité de l'institution.

B. Le système d’organisation de la fonction CDG

Le système d'organisation décrit ci-après s'inspire de la synthèse des expériences de

certains organismes publics marocains et étrangers ayant mis en place des dispositifs decontrôle de gestion. Cette partie présentera ainsi l'ordonnancement global et lepositionnement de la fonction au sein de l'AJR (1). Ensuite, nous décrirons le profil et lesfonctions du contrôleur de gestion ainsi que l’animation de la fonction (2).

1. L'agencement général de la fonction

La démarche de contrôle de gestion est, foncièrement, une dimension de l’activité de toutmanager, dès lors qu’il dispose d’un certain volant d’autonomie et de manœuvre car, ayantla responsabilité du pilotage de son activité, il doit alors disposer des démarches et outilsqui l’assistent dans cette tâche. De même, comme tout service fonctionnel, le contrôleur apour vocation de faciliter cette démarche sans pour autant en être, en aucun cas,propriétaire.




Pour illustre cette différence on a souvent recours à une image nautique, le manager ayantle rôle du capitaine qui choisit le cap et prend les décisions adaptées, le contrôleur étantpour sa part le navigateur, celui qui tient la carte, fait le point de route et suggère aucapitaine les manoeuvres qui s’imposent211.

En adoptant cette manière de voir, nous évoquerons dans ce qui suit le moded'organisation de la fonction (1.1) avant de définir les modalités opérationnelles de sonfonctionnement (1.2).

1.1. Principes et organisation

En raison de la taille de l'institution, nous suggérons la constitution d'une cellule decontrôle de gestion composée d'un contrôleur et de deux assistants. Le premier sera chargéde toutes les questions relatives à l'alimentation en données du système d'information et lesecond des aspects métiers (assistances des chefs des centres de responsabilité à dégager lesobjectifs et les indicateurs et à l'animation du tableau de bord).

Le contrôleur de gestion s'occupera de la coordination, de l'interfaçage avec le comité dedirection ainsi que le secrétariat de celui-ci, la préparation et l'actualisation des documentsstratégiques (notes annuelles d'orientations générales, le plan d'action stratégique, le bilanannuel de performance, etc.).

En outre, le contrôleur de gestion s'appuiera sur un réseau de correspondants qui ne sontautres que les responsables des différents centres de responsabilité, en l'occurrence:

le responsable du pôle "contentieux administratif"; le responsable du pôle "contentieux judiciaire";

le responsable du pôle "études, conseil, prévention et transactions amiables"; le responsable du service de l'informatique ; et le responsable du service des affaires générales.

La cellule de contrôle de gestion serait rattachée directement au directeur de l'institutionafin de lui permettre d'assumer pleinement son rôle.

Le contrôleur de gestion de l'AJR jouera à son tour le rôle de correspondant vis-à-vis ducontrôleur général de gestion au niveau du Ministère de tutelle si cette fonction vient à êtreinstaurée un jour au niveau du Ministère.

1.2. Modalités opérationnelles

Une fois les préalables du système et le dispositif lui-même mis en place, le travail decontrôle de gestion s'articulera, sur le plan chronologie, en un cycle annuel dont lesprincipales étapes seraient :

De janvier à février: préparation du bilan annuel de performance (rapport d'activitéélaboré selon une optique de contrôle de gestion et développé autour des indicateursde performance définis dans ce sens).

211 Carla Mendoza, Marie-Hélène Delmond, Françoise Giraud et Hélène Lning, Tableaux de bord pour managers ,éditions Groupe Revue Fiduciaire, 1999.




Mars-avril : préparation de la réunion annuelle d'évaluation tenue avec le Ministre :préparation des interventions et des supports ainsi que le compte rendu de la réunion.

Mai: actualisation du plan d'action stratégique de l'institution sur la base des réalisationsconsignées dans le rapport annuel et des nouvelles orientations issus de la rencontreavec le Ministre.

Juin-juillet : préparation du projet de budget pour l'année n+1 et actualisation du cadrede dépense à moyen terme (voir la partie I.A. ci-dessus) en conséquence. Août-septembre : négociation des allocations budgétaires avec la direction des affaires

générales (sous-direction du budget et de la comptabilité). Octobre-novembre : Actualisation du diagnostic global de l'institution et du système de

contrôle de gestion en guise de préparation à la nouvelle année. Décembre: élaboration de la note d'orientations générales pour l'exercice n+1 sur la

base des résultats du diagnostic effectué.

2. Profil et fonction du contrôleur de gestion

Selon les pratiques actuellement observées dans les organisations du secteur privé et lesrecommandations des experts, les contrôleurs de gestion se répartissent de la manièresuivante :

un contrôleur de gestion pour les entreprises de 100 personnes ; un contrôleur de gestion et un petit réseau à partir de 300 personnes ; à partir de 500 personnes, une cellule de contrôle de gestion (deux personnes) et un

réseau dans l’entreprise.

Bien évidemment, il faut aussi prendre en compte le chiffre d’affaires de l’entreprise. Parailleurs, quand il n’existe pas de contrôleur de gestion en titre, un cadre est chargé de cettefonction.

Dans le cas de l'AJR, à mesure que cette fonction est entièrement à construire, il seraitsouhaitable de recruter un contrôleur de gestion qui a déjà trois à quatre ans d’expérience.

Il sera seul pour mettre en place le contrôle de gestion et devra « convaincre » les différentscentres de responsabilité du plus qu’apportent ses propositions et être crédible commechargé de mission auprès de l'Agent Judiciaire du Royaume. Il collaborera avec deuxcadres-assistants issus de l'AJR, formés en interne (voir la partie organisation de la fonctionci-dessus).

Dans ce qui suit, nous décrirons globalement le profil et les rôles attendu du contrôleur degestion (2.1), avant de décliner les activités qu'il est appelé à assumer en termesopérationnels (2.2).

2.1. Rôles et profil du contrôleur de gestion

Le métier du contrôleur de gestion revêt, d'habitude, trois dimensions fondamentales :

Un rôle informationnel : Administrateur et organisateur de systèmes. Un rôle relationnel : Aide à la décision, conseiller, co-producteur de résultats. Un rôle organisationnel : Architecte - rénovateur de systèmes.




Dans le cas de l'AJR, l’action du contrôleur de gestion s’inscrit dans une doubleperspective :

Il est le contrôleur de gestion de l'AJR stricto sensu ; Il est le contrôleur de gestion de l'AJR au sein du ministère (membre d'un comité

éventuel des contrôleurs de gestion du Ministère et correspondant du Ministère auprèsde l'AJR.

En tant que contrôleur de gestion de l'AJR stricto sensu , il doit concourir à l’amélioration dela performance de l'institution en :

améliorant la connaissance des coûts des activités de l'institution pour sensibiliser lesagents et pour encourager, s’il y a lieu, l’adoption de pratiques nouvelles : économie dupapier en favorisant les échanges électroniques, étude des contrats de maintenance etd'entretien, du barème des honoraires des avocats engagés, etc.;

améliorant le fonctionnement interne de l'institution : étude de la circulation del’information, étude de l’accueil du public, étude des process internes concernant letraitement des dossiers, etc.;

développant la mise en place de tableaux de bord internes qui permettent d’avoir une vue synthétique dans des domaines comme les ressources humaines, l’organisation decertains moyens logistiques ou dans la gestion de projets importants de modernisationde l'institution;

élaborant les documents de planification et de référence: note d'orientations généralesannuelle, plan d'actions stratégiques, bilan annuel de performance, ….

Vu la taille de l'organisation et ses moyens réduits, les fonctions du contrôleur de gestionde l'institution s'étendront à la planification stratégique et à la gestion de la qualité, l'AJR n'étant pas en mesure de consacrer des structures dédiées à chacune de ces fonctionsactuellement.

Sur un autre plan, en tant que contrôleur de gestion de l'AJR au sein du ministère etcorrespondant de celui-ci, il est tenu de faciliter l’action du Ministre en :

suivant le tableaux de bord de l'institution, notamment les indicateurs liés à l'évolutiondu contentieux de l'Etat portant directement ou indirectement sur un enjeu financier;

contribuant à mettre en place le tableaux de bord de suivi de l'activité du ministère en

général à travers la participation à la définition des objectifs et des indicateurs,notamment dans le cadre de projets associant plusieurs directions (projets ditstransverses ou fédérateurs);

contribuant à la réalisation du bilan annuel de performance du ministère.

Pour ce faire, le contrôleur de gestion de l'AJR devrait :

rassembler, analyser et exploiter toutes les informations, indicateurs, ratios demandéspar la centrale dans le cadre du développement du contrôle de gestion ;

être l’interlocuteur privilégié de l’administration centrale dans ce domaine ; assurer une veille technologique afin de proposer au sein de l'AJR des expériences

intéressantes déjà réalisées par d’autres directions, étant en contact permanent avec lescontrôleurs de gestion des autres directions du ministère.




Fiche de poste : Contrôleur de gestion de l'AJR

Statut :

Cadre régi par le statut général de la fonction publique.

Missions et activités :

Dans le souci de mettre à la disposition des managers des différentes entités de l'AJR des outils de pilotagede la performance de leurs structures et de reporting, interne et externe, le contrôleur de gestion assurer ledéploiement et la consolidation du dispositif de contrôle de gestion au sein de l'institution.

A ce titre, il assurera les activités qui suivent :

garantir la fiabilité, l'intégrité et l'exhaustivité des données et veiller à l'alimentation régulière dudispositif ;

coordonner et mettre en place un système fiable d'alimentation et d'exploitation du système intégré degestion du contentieux, en liaison avec les services opérationnels et le service de l'informatique; collationner et analyser les données ; actualiser le plan d'action stratégique et élaborer la note d'orientations générales annuelle; élaborer le bilan annuel de performance; élaborer les prévisions budgétaires et actualiser le CDMT; Assurer des formations au contrôle de gestion au profit des correspondants (responsables des

différentes entités, en vue de favoriser l’institution du contrôle de gestion au sein de l’AJR) ; garantir une assistance méthodologique et de conseil auprès de ces responsables; assurer le reporting interne et externe (élaborer les supports servant à communiquer sur les

performances de l'institution avec les autorités de tutelle et les partenaires).

Interrelations

Le contrôleur de gestion entretient des contacts fréquents avec les responsables des différentes entités del'AJR, et plus particulièrement le responsable du service de l'informatique et les responsables des divisions.De même, il entretient des échanges avec les autres contrôleurs de gestion des directions du Ministère(collaboration, partage des meilleurs pratique, consolidation des documents, etc.)..

Profil

Formation : Bac + 5 (master ou équivalent) en comptabilité/finances ou en contrôle de gestion, doubléd'une formation juridique (au moins une licence)..

Expérience : 2/3 ans d’expérience dans le domaine du contrôle de gestion, de la comptabilité analytique,auprès d’établissements publics ou d’établissements de services.

Langues: parfaitement bilingue arabe/français.

Outils informatiques : Maîtrise EXCEL, WORD, BUSINESS OBJECT et ACCESS. Compétences 1 2 3212 213 214

Savoirs :

Connaissance de la comptabilité analytique 9

Connaissance des méthodes associées 9

Connaissance des outils mis à disposition pour mettre en oeuvre le CDG 9

Expertise sur la notion de coût 9

Expertise dans l’élaboration de tableaux de bord et d’indicateurs 9

Connaissance du service public 9

212 Appréciation des compétences pour tenir le poste :1: compétences indispensables. 213 Appréciation des compétences pour tenir le poste :2: compétences souhaitées. 214 Appréciation des compétences pour tenir le poste :3: compétences à acquérir.




Connaissance du domaine juridique (procédure civile, organisation judiciaire, droitadministratif, …)

9

Savoir-faire:

9 Etre capable de gérer un projet 9 Etre capable de constituer un coût

9 Etre capable d’analyser un coût9 Etre capable d’animer une réunion

Proposer des méthodes adaptées à l’environnement des préfectures 9

9 Etre capable d’élaborer des documents de synthèse9 Etre capable de conduire une formation

Savoir-être:

Avoir le sens de l’écoute 9

9 Etre pédagogue Avoir un esprit de synthèse 9

9 Etre rigoureux9 Etre réactif

9 Etre créatif

2.2. Les activités dont le contrôleur de gestion de l'AJR aura la charge

En termes opérationnels, le contrôleur de gestion de l'institution serait appelé à assurer lesactivités suivantes :

a. La prévision budgétaire :

Assurée actuellement par le service des études juridiques, cette activité sera dans lenouveau contexte prise en charge par le contrôleur de gestion qui élaborera les prévisionsde budget en liaison avec les responsables opérationnels. Pour établir le budgetprévisionnel, il se basera sur les informations relatives à l'activité antérieure de l'AJR et lescomparera aux développements stratégiques souhaités par l'institution.

b. Le suivi des résultats et de leur évolution :

Le contrôleur de gestion élaborera les outils nécessaires au suivi permanent des résultats:les tableaux de bord qui font apparaître les indicateurs de performance les plus pertinentsde l'AJR (activité de production, taux des affaires gagnées, ressources humaines etformation, qualité des prestations, efficacité, état d'avancement des différents projets, …).Comme ces tableaux de bord n'existent pas actuellement sous une forme professionnelle, ilaura, dans un premier temps à les confectionner lui-même en collaboration avec lesutilisateurs qui doivent contribuer à définir son contenu.

A travers les tableaux de bord, le contrôleur de gestion fournira les données chiffréesnécessaires aux prises de décisions.

c. Le contrôle et l’analyse des écarts :




Effectuer le contrôle (c’est-à-dire détecter les anomalies) à court, moyen ou long terme correspond à la mise en place et au suivi de toutes les procédures internespermettant de contrôler en permanence les résultats de l’institution, activité par activité,conformément aux prévisions budgétaires préétablies.

La mise en place de tableaux de bord par activité permet notamment de disposer d'unesorte d'observatoire régulier du fonctionnement de l’AJR et de mesurer les écarts entre lesobjectifs prévus et les résultats constatés.

À travers les tableaux de bord, le contrôleur de gestion analysera les écarts constatés,ajustera les prévisions et jouera un rôle de conseil auprès de l'Agent Judiciaire du Royaume,de son adjoint et des responsables des différentes entités, chacun selon ses besoins enmatière de pilotage.

Enfin, il compare et analysera les écarts entre les prévisions et les résultats.

d. L’ajustement, le reporting et le conseil :

Le contrôleur de gestion ajustera les prévisions en fonction des écarts constatés, rédigera etfera remonter des rapports de synthèse auprès de l'Agent Judiciaire, de son adjoint, ducomité de direction et des chefs des différentes entités (reporting). Il préconiseraégalement les mesures correctives.

Le contrôleur de gestion fournira également une assistance dans tous les domaines afin depermettre l'utilisation optimale des ressources. Il exercera une fonction d'aide au pilotagede l'institution dans le but d'optimiser ses résultats à court, moyen et long terme.

Néanmoins, il n'aura pas à intervenir dans les choix stratégiques mais devra informer desconséquences prévisibles de telle ou telle stratégie.

Enfin, il pourra être amené à réaliser des études économiques et financières portant sur lesmétiers de l'institution, l'opportunité d'externaliser ou non une activité ou sur un projetd'investissement..

e. La mise au point de procédures :

Le contrôleur de gestion participera à la mise au point des procédures de gestion et veilleraau respect de leur application.

f. Le suivi et la mise en place des systèmes d’information :

Le contrôleur de gestion contribuera également à faire évoluer le système d'information encollaboration avec le service de l'informatique et les services métier. A ce titre, il mettra enplace et contribuera au suivi du système d’information de gestion dans la mesure ou il nepeut y avoir un contrôle de gestion sans des outils de gestion et de prévisions fiables. Ilmettra à niveau les procédures de collecte d’information en étroite collaboration avec leservice de l'informatique afin que ces informations soient disponibles au moment voulu etque les méthodes utilisées soient cohérentes.

Notons en guise de conclusion à cette partie que le contrôleur de gestion ne saura pasréussir sa mission si les facteurs-clés de succès suivant ne sont pas mis à profit :




La reconnaissance de la fonction aux échelons subordonnés comme aux échelonssupérieurs de la hiérarchie.

La mobilité : le contrôleur et ses assistants n'ont pas vocation à occuper ce postedurant toute leur carrière.

Le positionnement dans la structure: le rattachement directe de la cellule de contrôle degestion au directeur est important..

La relation de confiance entre le responsable et son contrôleur de gestion doit êtreétablie et entretenue en permanence.

Enfin, le contrôleur de gestion gagnerait à travailler en réseau : il est primordiald'assurer une veille technologique et favoriser les échanges de bonnes pratiques au seindu ministère, par exemple par le biais d’un forum consacré au contrôle de gestion.

II. Le système d’information sous-jacent

Les systèmes d’information sont à la fois déterminants et structurants pour undéveloppement effectif du contrôle de gestion dans les administrations de l’Etat.

On entend ici par système d’information toute organisation s’appuyant sur des moyenshumains et informatiques dont la finalité est de recueillir et de stocker dans la durée lesdonnées relatives aux activités des services et de restituer périodiquement ouponctuellement cette information sous une forme répondant aux besoins de l’organismepour lequel il est mis en place.

Dans le cadre d’une démarche de contrôle de gestion, le système d’information doitfournir des données fidèles relatives à :

l’activité des services (production, relations avec les usagers, la clientèle ou lesfournisseurs…) ;

leur environnement (physique, social ou économique) ;

les moyens physiques et financiers engagés (personnel, patrimoine, recettes,dépenses…) ;

leur performance (l’efficience de la gestion, la qualité de ces services, l’impact enversles usagers ou envers les citoyens en général).

Le système d’information doit être conçu et alimenté de façon à ce qu'il permet laproduction d'indicateurs, plus ou moins élaborés, qui peuvent être des résultats statistiquesou des ratios et dont le but est de rendre compte d’une façon synthétique et systématiquede la réalité des activités des services, de leur environnement et de la performance de cesservices.

De ce fait, le système d’information est indispensable au contrôle de gestion. Il fournit auxdécideurs les données nécessaires à la prise de décision, notamment :

3 au niveau des moyens engagés: le SI recueille et restitue les données comptables(éléments de la comptabilité générale, des comptabilités auxiliaires, de la comptabilitéanalytique, de la comptabilité de gestion, ou de la comptabilité matière) et fournit aussiles éléments relatifs aux ressources humaines;




3 au niveau de la mesure de la performance, il fournit les indicateurs et les informationsqui figurent dans les tableaux de bord et les ratios de gestion en vue du pilotage et dureporting .

L'implantation d'un système de contrôle de gestion à l'AJR ne peut se faire sans la révision

et la mise à niveau du SI de manière à ce qu'il permette la production et la génération desdonnées de base utilisées par le système de CDG (1). De même, l'alimentation du SI endonnées doit être organisée de manière à garantir l'exhaustivité, l'intégrité et la fiabilité desdonnées saisies (2)

A. Mise à niveau du SI à la lumière de l'implantation du systèmede CDG

1. Recommandations générales

Pour que le système de contrôle de gestion puisse fonctionner correctement, il faudrait quele système d’information de l'AJR soit capable de rendre compte de l’ensemble desdimensions d'une activité, d’un groupe d’activités constituant un DAS et de l'ensemble desDAS composant la mission de l'institution..

Il faut en particulier définir soigneusement et en tout premier lieu le cadre stratégique dontil doit rendre compte. La qualité du système dépend de la précision avec laquelle les DAS,les activités et les actions auxquelles il s’applique ont été définies.

Un diagnostic des systèmes d’information existants est à ce titre indispensable pour définir:

quelles sont les activités dont ils rendent compte ? quels types d’information manquent pour caractériser complètement ces activités sous

l’angle de la description de leur environnement, des moyens engagés, des produitsrésultants et de la performance de ces activités (impact, efficience, qualité) ?

Un inventaire préliminaire des capacités du Système de Gestion Intégré duContentieux (SGIC) a mis en exergue, entre autres, l’irrégularité, la non exhaustivité et lanon fiabilité des données saisies dans les bases de données à travers les applicationsexistantes. Afin de dépasser ces insuffisances et d’assoir les conditions nécessaires à laréussite du nouveau système, la réorganisation des postes de travail et des procédures desaisie et de contrôle en relation avec le SGIC s’impose.

En outre, le système d’information intègre ni les aspects comptables et financiers ni lesinformations liées à la qualité et à la performance de l'activité. Il ne renseigne pas sur lecoût, en temps, en ressources humaines et en argent, d'une affaire et ne comprend pas desinformations sur l'enjeu financier des dossiers et sur le gain généré à travers le traitementd'un dossier en cas de gain de l'affaire devant le tribunal.

En revanche, le système d’information renseigne sur l'identification des dossiers ducontentieux (type de litige, personne chargée, juridiction, stade, lieu, parties au litige, etc.)et sur les écrits produit dans le cadre de son traitement..




Pour bien concevoir un système d’information utile au contrôle de gestion, dont la qualitéet la fiabilité des indicateurs soient indiscutables, quelques conditions indispensables sont àréunir, parmi lesquelles :

la description des données dans un référentiel commun, partagé par tous les utilisateursdu système, en vue de garantir leur sincérité et intégrité. Ledit référentiel peut prendrela forme d’un dictionnaire de données et doit pouvoir renseigner sur l’origine desdonnées, leur mode de validation et leur mode d’entrée dans le système ;

l'élimination des redondances et les ruptures dans la chaîne du traitement del’information (voir le point 2 ci-dessous);

chaque donnée du système d’information entrant dans la composition d’un indicateurdoit pouvoir faire l’objet d’un audit interne ou externe à tout moment.

les règles d’élaboration et de gestion qui portent sur une donnée doivent être expliciteset connues.

2. Les applicatifs à développer ou à perfectionner

Au vu des considérations et des recommandations ci-dessus, la mise à niveau du systèmed'information dans l'optique de l'implantation d'un système de contrôle de gestion requiertle développement d'un certain nombre d'applicatifs et le réaménagement d'autres,notamment:

le développement d'une application qui permet de calculer le temps consacré par uncadre ou agent à un dossier donné, dans le cadre du traitement de celui-ci (recherched'information, mise à jour de la base de données, rédaction d'un mémoire, déplacement

pour assister à une audience ou accomplir des actes de procédure, etc.). l'enrichissement des différentes applications en vue de les rendre capable de cerner la

question des délais en général (temps écoulé entre le temps de réception d'une pièce(convocation du tribunal, demande d'ester en justice, requête introductive d'instance,demande de renseignement, demande de conseil, demande de règlement deshonoraires, etc.) et la date de réalisation du travail requis, délai moyen que passe undossier de type "X" par stade juridictionnel, etc.).

La révision de l'application de gestion des stades juridictionnels de manière àrenseigner sur la somme réclamée par le demandeur et la somme accordée par letribunal.

Elaboration et/ou assainissement des listes de saisie (types de litige, actes deprocédure, parties au litige, dispositif du jugement, nature de la réclamation dudemandeur, etc.) en vue de normaliser les données et fiabiliser les statistiques générées.

Etc.

B. L’organisation de l’alimentation du SI en données

Outre la mise à niveau des applicatifs, il conviendrait, dans le but de rendre les donnéessaisies fiables et exhaustives, de redéfinir le circuit général du traitement informatique desdocuments, depuis la réception du courrier jusqu’à l’envoi du document destiné à unpartenaire, en passant par le traitement du dossier et la mise à jour des bases de données.




La procédure à suivre au niveau de chaque étape de la chaîne est décrite dans ce qui suit defaçon précise pour faciliter la manipulation des différents modules du système, faciliter lecontrôle et délimiter les responsabilités des différents intervenants dans le processus.

Pour qu'une telle organisation puisse être effective, il conviendrait, de prime abord, de

centraliser dans un seul centre d'entreposage des dossiers (salle appropriée de pré-archivage) l'ensemble des dossiers du contentieux en cours. En outre, à titre de mesured'accompagnement, il y lieu d'organiser des actions de formation/ vulgarisation à proposde ce nouveau mode d'organisation du traitement informatique des dossiers ainsi qu’uneprésentation générale du Système de Gestion Intégrée du Contentieux en vue de s'assurerque l'ensemble des intervenants comprennent leur rôle et responsabilité et soit en mesurede les assurer.

1. Proposition d’une nouvelle organisation du traitement informatiquedu courrier et des dossiers

Avant d’exposer la nouvelle conception des postes de travail, il convient de présenterbrièvement l’organisation actuelle du traitement informatique des dossiers.

1.1. Description de l’organisation actuelle du traitement informatique desdossiers :

Actuellement le traitement informatique des dossiers est dispersé entre les différentsservices. Ainsi, les services métiers disposent chacun d’un ou plusieurs agents affectés àl’ouverture des dossiers (physique et informatique), à la recherche des dossiers sur terminalet à la mise à jour au fur et mesure de l’avancement du traitement de l’affaire (changementde stade, etc.).

Les tâches de traitement de texte (saisie des correspondances, mémoires, etc.) et desecrétariat sont assurées à part.

La saisie du courrier « arrivée » est à la charge du Secrétariat de l’Agent Judiciaire duRoyaume. Quant au courrier départ, il est assuré par un agent qui relève du service del’informatique.

Le service des affaires générales s’occupe de l’ouverture et de la saisie des dossiers relatifsaux affaires d’expropriation transmis à l’AJR par d’autres administrations pour le règlementd’honoraires d’avocats désignés par celles-ci.

Les inconvénients majeurs de ce modèle d’organisation sont les suivants :

La dispersion des agents de saisie entre les différents services ne permet pas uneallocation optimale des agents et une répartition équitable de la charge de travail entreeux.

L’encadrement des agents et le contrôle de la fiabilité des données et de la régularitédes mises à jour sont quasiment impossibles lorsque le travail est dispersé.

Pour contourner ces contraintes, une expérience pilote a été menée auprès de la Divisiondu Contentieux Administratif. Elle consiste à regrouper tous les agents de saisie des trois

services de cette division et de les faire travailler en pool sous l’encadrement d’un chef d’équipe.




Le résultat est encourageant dans la mesure où la surcharge de certains postes a étéabsorbée sans problème et qu’une nette amélioration de la cadence du travail et de laqualité de la saisie a été constatée.

Les résultats obtenus ont incité à étudier la généralisation de l’expérience, d’où le présent

rapport.1.2. Réorganisation du traitement informatique des dossiers :

La conception générale de la chaîne de traitement informatique des documentsadministratifs et des dossiers ainsi que sa décomposition en postes ont été réalisées entenant compte des impératifs suivants :

la nécessité de garder la fluidité des flux (des documents et de l’information) en évitanttoute complication injustifiée du circuit ;

le regroupement des tâches et activités qui se complètent afin de permettre uneutilisation optimale des ressources ;

la souplesse de la répartition des effectifs (tous les agents de saisie devraient êtreformés de façon à être polyvalents et pouvoir occuper n’importe quel poste de lachaîne) ;

la mise en place de mécanismes de contrôle à différents stades de la chaîne pourassurer l’exhaustivité et la fiabilité des données ainsi que la régularité de la saisie ;

le recours au support papier le moins possible et la génération des états (output) àpartir des données du système (registre des ouvertures, etc.) ;

la fusion de la tâche de la préparation du courrier avec celle de l’alimentation de la basede données lorsque cela est pratique (exemple de l’édition des OV) ;

l’association des cadres aux travaux de mise à jour de la base de données et du contrôlede la fiabilité de l’information saisie.

2. Description du circuit général du traitement informatique desdossiers :

L’objectif de la réorganisation est de regrouper les différentes tâches relevant de l’activité

du traitement informatique des dossiers en pool. En sus de l’allocation optimale desressources et de la répartition équitable de la charge de travail entre les agents de saisie,l’encadrement de l’équipe et le contrôle de la cadence et de la qualité du travail accompliseront facilités.

Néanmoins, travailler en pool ne signifie pas que les activités des différents postes serontfusionnées en une seule masse. La répartition des tâches selon leur nature et leregroupement de celles qui sont similaires en postes de travail seront maintenus en vue defaciliter la définition des responsabilités de chacun. En outre, les agents seront formés defaçon à les rendre polyvalents, ce qui permettra les permutations en cas d’indisponibilitéd’un agent et le transfert d’une partie du travail vers un autre poste en cas de surcharge

momentanée.




2.1. La procédure schématisée du traitement informatique des dossiers

On distinguera les équipes suivantes :

1. Equipe 1 «Traitement et affectation du courrier ».

2. Equipe 2 « Recherche des dossiers sur terminal»3. Equipe 3 « Ouverture des dossiers et mise à jour des données ».

4. Equipe 4 « Courrier départ ».

Le circuit général du traitement informatique des dossiers et du courrier se présenteracomme décrit dans le schéma ci-dessus.

2.2. Description détaillée des postes de travail :

a. Traitement et affectation du courrier arrivée :

Ce poste comprend les tâches et activités suivantes :

vérification du courrier arrivée et délivrance d’un accusé de réception le cas échéant ;

tri du courrier par service concerné;

soumission du courrier à l’équipe n° 2, chargée de la recherche, pour vérifier si ledossier est déjà ouvert et éditer la fiche contenant les informations afférentes audossier en question si c’est le cas ( voir la fiche en annexe 1). Sinon, retour du courrierà l’équipe 1, chargée du traitement du courrier ;

soumission du courrier à M. l’Agent Judiciaire du Royaume pour examen, instruction

et affectation ; si le dossier n’est pas encore ouvert, transmission du courrier à l’équipe n° 3, chargée

de l’ouverture des dossiers et de la mise à jour des données.

saisie du courrier arrivée et de son affectation sur terminal ;

remise du courrier au chef de la division concernée.

Le traitement manuel sera assuré par un agent (réception, vérification, accusés de réceptionet tris). Quant à la saisie du courrier arrivée et de son affectation, elles seront confiées à unagent.

b. Recherche des dossiers sur terminal:

Etant donné l’ampleur de cette tâche, elle sera confiée à une équipe de trois agents.L’équipe se chargera, immédiatement après réception et tri du courrier arrivée, del’identification du dossier auquel le courrier se rapporte.

Une fois le dossier identifié, l’agent édite la fiche de renseignements y afférente, la joint aucourrier concerné et remet le tout à l’équipe n° 1. Si le dossier n’est pas déjà ouvert, lecourrier est retourné sans fiche avec la mention « Dossier non ouvert » à la même équipepour présentation à M. l’Agent Judiciaire du Royaume.




Arrivée du courrier (équipe 1)

Réception, vérification, délivrance d’accusés de réception et tri

Transfert du courrier à l’équipe 2

Recherche du n° A R du dossier


Non Dossierexistant ?

Oui

Transmission du courrier à l’équipe1 avec mention « dossier non

ouvert »

Edition de la fiche synoptique etretour du courrier + la fiche à

l’équipe 1

Examen, affectation et instruction du Courrier par M. l’AJR

Dossier inexistan

Ouverture du dossier et édition de lafiche synoptique (équipe 3) puis saisiedu courrier (équipe 1) et sa remise auxintéressés (chef d’équipe)

t Dossier existant

Saisie du courrier (équipe 1) et remisedu courrier aux intéressés (chef

d’équipe)

Traitement du dossier et mise à jour de la fiche par le cadre



Soumission du courrier à la signature muni obligatoirement dela fiche synoptique rectifiée et mise à jour

c. Ouverture et mise à jour des dossiers :

Ce poste comprend les tâches et activités suivantes :

l’ouverture manuelle du dossier ;

l’ouverture et la saisie du dossier sur terminal ;

la saisie de la première affectation du dossier nouvellement ouvert.

la mise à jour des données relatives au dossier après tout courrier départ y afférent etréception de la fiche synoptique dûment rectifiée et mise à jour ;

Vu l’importance des tâches de ce poste, trois agents y seront affectés. En somme, cespersonnes doivent assurer l’ouverture manuelle et automatique des dossiers. De même,elles doivent veiller à la mise à jour régulière de la base de données durant toute la vie d’undossier.

Prise en charge du courrier signé parle bureau d’ordre « départ »

Prise en charge de la fiche par l’équipe 3pour mise à jour de la base de données

Envoi d’une copie du courrier àl’équipe 4 pour alimentation del’application « courrier départ »

Saisie du courrier départ

Fin du circuit


Mise à jour de la BD



Pour permettre une mise à jour régulière et systématique des données sur terminal, suite àtout changement intervenant dans l’affaire, et pour contourner les difficultés qu’éprouventles agents de saisie à nuancer certains détails de terminologie et de traduction, les cadresdoivent être impliqués davantage dans le processus.

Pour ce faire, une nouvelle procédure est préconisée. Elle consiste à éditer, après réceptiond’un courrier arrivée concernant un dossier, une fiche synoptique de l’affaire (contenant lesdonnées la concernant, saisies dans le système). Ladite fiche est remise en même temps quele courrier au cadre chargé du dossier. Au moment du traitement du dossier ce cadre

vérifie les données portées sur la fiche, les complète et les rectifie le cas échéant.

La fiche complétée et éventuellement rectifiée sera obligatoirement remise au responsableau moment de la signature du courrier départ préparé par le cadre au sujet de son dossier.

Après signature du courrier, le responsable conserve la fiche qu’il remet au responsable dupool de saisie pour mise à jour de la base de données.

d. Le courrier départ :

Ce poste ne subira pas de modification notable. Le traitement informatique du courrierdépart consiste à saisir les données se rapportant audit courrier sur une application ad hoc.

e. L’encadrement et le contrôle des équipes :

Comme il a été mentionné ci-dessus, tous les agents de saisie seront regroupés ettravailleront en pool, supervisés par un cadre dont les tâches sont :

la répartition du travail entre les membres de l’équipe;

l’encadrement des agents de saisie ;

le suivi de l’état d’avancement du travail à faire (ouverture, recherche, mise à jour,etc.) ;

le contrôle du rendement quotidien des agents ;

le contrôle de la fiabilité des données ;

la coordination avec les différents services et le service de l’informatique en cas deproblème lié à l’exploitation des applications (mise à jour d’une liste, modificationd’une partie de l’application, problème de classification d’un litige, etc.) ;

remise du courrier aux responsables des divisions et services concernés.

f. Cas particuliers :

Les dossiers portant sur le règlement des honoraires se rapportant aux affairesd’expropriation pour cause d’utilité publique, lorsque les avocats sont désignés par d’autresadministrations, sont transmis directement après enregistrement au courrier arrivée auService des affaires générales qui s’occupe du reste de la procédure (recherche, ouverture,…).

De même le traitement des dossiers portant sur le paiement de la taxe judiciaire relèveradéfinitivement du service des affaires générales et seront pris en charge de la même

manière que les dossiers d’honoraires.




Pour ce qui est des dossiers du Comité de Contentieux, le ou les cadres chargés de leurtraitement assureront en même temps le travail de mise à jour de la base de données. Eneffet, le module qui prend en charge ce genre de dossiers classés et gérés à part présente uncaractère particulier. De ce fait, le courrier concernant les dossiers à soumettre au Comitédu Contentieux sera transmis, après enregistrement et examen par M. l’Agent judiciaire, à

la Division des études et des procédures amiables qui se chargera de la suite.Le traitement des OV sera géré par les cadres en charge de ces dossiers directement. Eneffet, étant donné qu’une application spécifique a été développée pour une prise en chargeintégrale de ce genre de dossiers, il serait inefficient de maintenir la solution classique quiconsiste à saisir les mêmes données à plusieurs reprises pour préparer le courrier d’unmême dossier avec, à chaque fois, le risque d’erreur et donc l’obligation de contrôler lesmêmes données à plusieurs reprises, d’où un gaspillage de temps et d’énergie.

La solution préconisée est que chaque cadre saisisse les données relatives à ses dossiersdans l’application développée à cette fin et qu’il édite son courrier à partir de cette

application, à l’instar de ce qui est fait pour les lettres de mandatement d’honoraires.L’avantage de cette solution est qu’elle permet une saisie et un contrôle uniques desdonnées, ce qui fiabilise ces dernières. En outre, ce procédé permet de dégager à toutmoment des statistiques sur ce volet d’activité de l’AJR et de garder en archives lesdonnées.

En guise de conclusion à cette partie, la nouvelle réorganisation du circuit de traitementinformatique des dossiers préconise le regroupement des agents de saisie en pool,supervisé par un cadre. Les membres de l’équipe, qui relèvera du service de l’informatique,seront répartis en 4 postes, en l’occurrence :

Le poste « Courrier arrivée » : les activités de ce poste seraient assurées par deux agentsdont l’un à charger des tâches manuelles et l’autre du traitement informatique (saisie ducourrier arrivée et de son affectation aux cadres et agents chargés d’exécuter le travail).

Le poste « Recherche des dossiers sur terminal » : trois agents seront affectés à ceposte.

Le poste « Ouverture des dossiers et mise à jour des données de la base » : un agents’occupera de l’ouverture des dossiers (manuelle et sur terminal) et trois autres de lamise à jour de la base de données.

Le poste « Courrier départ et déplacements » : comme par le passé, une seule personneoccupera ce poste.

Au total, cette équipe comprendra 10 agents de saisie et leur superviseur.

Il est à souligner que cette répartition des effectifs entre les différents postes ne serait passtatique. Elle doit être dynamique de façon à pouvoir subir des modifications temporairesou définitives (redéploiements) en fonction de l’évolution de la charge de travail desdifférents postes.

L’utilisation des différentes applications étant simple et obéissant aux mêmes principes, lapolyvalence des agents ne devra pas poser de difficulté particulière.

En outre, l’équipe de saisie peut être alimentée par des stagiaires pour absorber des chargesde travail exceptionnelles ou ponctuelles notamment à l’occasion de la compagne




d’assainissement de la base de données qui devrait être le point de démarrage de la mise enplace du nouveau circuit.

Enfin, il convient d’insister sur le rôle primordial du team manager (superviseur del’équipe), d’où l’importance du choix de ce dernier. Son rôle d’assistance, de contrôle, de

motivation et de coordination fait de lui le maillon fort de l’équipe.

Section 3. Les outils du dispositif de CDG préconisé

Plus que des outils d'analyse, de suivi, de contrôle, de vérification et de pilotage, le contrôlede gestion est d'abord une philosophie de gestion. Son objectif final est unique mais sesoutils et instrument de travail sont assez variés et se déploient en fonction de l'objectif del'organisation et de la spécificité de son activité.

Les outils du CDG les plus répandus portent sur l'analyse des coûts, la gestion ou lecontrôle budgétaires, les indicateurs de pilotage de la performance et l’activity based

mangement (ABM). Cependant, la manière de déployer ces outils n'est pas normalisée. Ilconvient donc à chaque organisation, tout en gardant à l'esprit les objectifs spécifiquesrecherchés dernière la mise en place du dispositif et les questions auxquelles ce dernier doitrépondre, de choisir, parmi les méthodes développées, celle qui convient au mieux à soncas précis.

Bien que l’institution objet de l’étude est une administration publique et compte-tenu desbesoins de celle-ci en matière de maîtrise de sa performance, nous avons choisi de retenir,moyennant les adaptations requises, les outils et instruments suivants :

l'analyse des coûts selon la méthode ABC; le contrôle budgétaire; les indicateurs et les tableaux de bord; et le reporting.

I. Les systèmes de calcul des coûts et de contrôle budgétaire

Dans cette partie, nous passerons en revue les outils d’analyse des coûts et de contrôlebudgétaire qui nous semblent appropriés pour les besoins du contrôle de gestion à l’AJR.

A. Le système de calcul des coûts

Dans le chapitre II, nous avons examiné les principales approches et méthodes utilisablespour le calcul des coûts en mettant en exergue les concepts de base et les outils utilisés parchacune des méthodes ainsi que ses forces et ses insuffisances.

Après réflexion, et pour un certain nombre de considérations (1), nous avons choisi derecourir à la méthode ABC pour calculer les coûts des activités et prestations del’institution (2).

1. Justification du choix de la méthode ABC et de la démarche de samise en place




La comptabilité analytique offre une palette de méthodes de calcul des coûts. Le choix derecourir à telle ou telle méthode n’est pas chose aisée (1.1). Une fois ce choix opéré, ilconvient de mettre en exergue les insuffisances de ce dernier, aussi pertinent soit-il, etexpliquer comment la méthode retenue a été appliquée au cas d’espèce objet de l’étude(1.2).

1.1. Pourquoi la méthode ABC ?

Outre la nature et les caractéristiques de l’activité de l’institution (a), la méthode présenteun intérêt spécial pour les besoins du contrôle de gestion (b).

a. La nature de l'activité de l'organisation

L’AJR est une institution qui produit exclusivement des services. Or, c’est justement laméthode ABC qui est généralement la mieux indiquée pour les activités à fortecomposante des services. En outre, les frais indirects représentent la charge la plus

importante en terme du coût.

De même, le travail de production ne se prête pas facilement à la standardisation, s’agissantd’une activité où l’effort de conception est très important et coûteux. En effet, les dossiers,même de même nature (cas par exemple des litiges portant sur la responsabilité délictuellede l’Etat), ne requièrent pas forcément le même effort ni les mêmes ressources (temps detravail). A cela s’ajoute le fait que le parcours d’un litige, en termes de procédures et decycle de vie, est difficile à prévoir. Certaines affaires peuvent sembler simples à première

vue puis devenir d’une complexité impensable. D’autres suscitant beaucoup de craintes audépart peuvent trouver un dénouement plutôt que prévu. Enfin, le volume des prestationsà produire ne peut être ni décidé ni même prévu à l’avance, l’institution intervenant

systématiquement chaque fois qu’elle est appelée à le faire, soit en vertu d’une prescriptionlégale, soit sur demande d’un client qui sollicite à ce qu’il soit défendu devant le tribunalou éclairer sur un aspect du droit.

Face à ces données, il nous a semblé que la seule constante du travail de l’institution estl’activité elle-même et non pas les prestations issues de ces activités, ce qui a dicté le choixde la méthode ABC.

b. La pertinence de la méthode pour la mise en œuvre du CDG

Perçue par une partie de la littérature comme étant un raffinement de la méthode des

sections homogènes, l’ABC est une nouvelle méthode dont l’apport dépasse les seulespréoccupations de calcul des coûts. Elle représente une façon de (conce)voir l’organisationproductive de l’institution qui se caractérise par son approche transversale, bien différentedes méthodes classiques adoptant une vision verticale de l’organisation.

L’ABC peut, à notre avis, mieux servir le CDG dans la mesure où elle permet :

de repenser le modèle de gestion de l’institution de manière à l’adapter davantage auxbesoins des décideurs, la méthode étant basée sur la notion d’activité plus permanenteet plus révélatrice du savoir-faire de l’organisation, au lieu de la notion du produit surlequel se base la plupart des méthodes classique de calcul des coûts ;




d’assurer une représentation plus proche de la réalité du fonctionnement del’institution, grâce à l’adoption d’un découpage transversal de l’organisation par activitéet processus, au lieu du découpage verticale utilisé par les autres méthodes. Ainsi, lescoûts sont calculés aussi bien pour les objets de coûts internes (par prestation, centre,etc.) que ceux externes (par client, selon le mode de réalisation de la prestation

(externalisé au non), etc.), d’où une plus grande pertinence et utilité pour les décisionsde gestion;

d’améliorer la capacité d’action des gestionnaires en les aidant à focaliser leur attentionsur les activité et non sur les produits, les première étant les véritables consommatricesdes ressources. A ce titre, la notion d’activité qui est le soubassement de la méthodesert aussi bien au calcul des coûts, en passant de la consommation des ressources auxcoûts des objets, qu’à la mesure de la performance de la gestion en se posantsystématiquement la question de la raison d’être et de l’intérêt de garder telle ou telleactivité au regard de sa contribution à la création de la valeur pour l’AJR. Il s’agit là depréparer le terrain à l’Activity Based Managment qui est l’un des outils récents duCDG ;

de réorienter les efforts du contrôle de gestion sur les activités amont et aval de laproduction qui constitue des principaux leviers de la performance de l’institution.

Ceci dit, nous sommes conscients du fait que l’ABC n’est pas exempte de défauts. En effet,son degré de complexité relativement élevé nécessite l’existence de structures de gestionbien rôdée et une culture de gestion bien établie ainsi qu’une forte maîtrise des processus.C’est également un système dont la mise en place requiert des moyens important en termede formation, d’informatisation et de réorganisation de la gestion.

En outre, étant donné que tous les frais, hors frais directs affectés et frais de structure

globale, sont imputés aux activités et qu’une bonne partie de ces frais sont fixes par nature,la pertinence des données obtenues est discutable dans la mesure où toute based’imputation est forcément subjective, discrétionnaire, voire arbitraire.

Enfin, il est difficile, lorsqu’il est constaté que le coût d’un produit est trop élevé, de savoirsur quel élément agir, les frais fixes et variables étant mélangés.

1.2. Précautions et mise au point concernant l’application de l’ABC à l’AJR

La mise en place de tout système de modélisation revient à réduire et simplifier la réalitépour la cantonner dans des formules et tableaux. Or, bien que ce soit un passage obligé, cetexercice fait perdre toute sa richesse à la réalité et rend le modèle assez approximatif, étantincapable de restituer une image fidèle de cette réalité modélisée et de l’impact desmoindres variables et facteurs la composant.

Ce constat se vérifie aisément dans notre cas. Il est bien facile d’établir un schéma globaldes processus de travail et des circuits d’information à l’AJR mais il très difficile de rendrecompte de toute la dynamique de ces processus et circuits, dans la mesure où les tâches,répétitive en l’apparence, ne sont pas exécutées systématiquement de la même manièreavec le même rythme et la même qualité par tous les collaborateurs. En effet, l’interventionhumaine est prépondérante et l’expertise, les capacités intellectuelles ainsi que l’objet de latâche ont une influence considérable sur la productivité des agents et la qualité de leursprestations.




La réflexion sur la méthode la plus appropriée pour le calcul des coûts à l’AJR est de loin lapartie de ce travail qui a le plus mobilisé notre réflexion et susciter nos craintes, tant latâche s’avère complexe. Après plusieurs essais et discussions avec les praticiens dans lesecteur privé (l’expérience du secteur public n’étant pas très concluante), nous avonsabouti à la conclusion que nous avons à choisir entre deux scenarii :

Concevoir un système trop complexe, voulant qu’il rend compte de toutes les variablessusceptibles d’impacter le coût d’une activité serait-ce très légèrement. La tâche seraitlourde et, in fini , le résultat serait un système, certainement riche et sophistiqué, maisprobablement inutilisable car coûteux et gourmand en ressources pour sa mise enœuvre (nécessité de concevoir des applications informatiques supplémentaires et derecruter des agents de saisie supplémentaires, etc.), tatillon pour l’entretenir etl’alimenter en données, d’où le risque de s’avérer inutilisable ou d’être abandonné encours de route.

Opter pour un système simple qui se focalise sur les éléments du coût les plus

déterminants mais qui répond à l’essentiel des besoins actuels de l’institution en termede CDG, en lui permettant de disposer d’une idée assez proche de la réalité mais quireste, somme toute, approximative. Le système se contentera des données budgétaireset comptables actuellement disponibles, moyennant quelques retraitements. Il seraensuite perfectible sous le double effet de l’expérience et de l’évolution des besoins enmatière d’analyse des coûts, probablement suite à un changement du statut de l’AJR enSEGMA ou établissement public (voir les options stratégiques dans la section 1 duprésent chapitre).

Après avoir pesé le pour et le contre de l’alternative ci dessus, et considérant le point de vue du top management de l’institution, la dernière option a été retenue.

Ainsi, nous avons défini, dans un premier temps la chaîne de valeur de l’AJR pouridentifier les principales activités génératrices de valeur pour celle-ci. Pour ce faire, nousavons découpé l’organisation par activité et non par fonction ou par produit.

Cette démarche répond au besoin d’une vision systémique de l’entreprise et d’uneapproche globale de la productivité plus proche de la réalité. Le résultat est fourni par leschéma suivant :

Infrastructure de l’institutionPilotage : stratégie, planification, contrôle, GRH, communication etc.

Gestion du SIComptabilité (règlement honoraires et taxes judiciaires, exécution jugements, … Traitementcourrierarrivée

Traitement intellectuel desdossiers (instruction desdossiers, préparation desactes de défense,élaboration de l’offre derèglement amiable, etc.)

Traitementinformatique(alimentation desBDD, recherchesinformatiques

Logistique externe :diffusion courrierdépart, procéduresdevant les tribunaux,assistance aux audienceset mesures d’instruction

Chaîne de valeur de l’AJR

Activitéde soutien

ActivitésPrioritaires

La chaîne de valeur étant établie, nous l’avons éclatée sous forme d’une matrice quiinventorie les principales activités assurées par les différents services de l’institution parrapport aux prestations à la production desquelles elles concourent. Ainsi, l’AJR estreprésentée comme un ensemble d’activités ayant des liens entre elles au sein de processus




bien identifiés et qui s’articule selon une logique de fonctionnement interne pourdéboucher sur des produits (défense judiciaire, conseil juridique, transaction amiable, …).

Par la suite, nous avons repris les données budgétaires initialement organisées selon lalogique de la nomenclature des finances publiques (dichotomie crédit d’investissement :

crédits de fonctionnement puis organisation des crédits hiérarchiquement selon les articles,les chapitres, les paragraphes et les lignes) en les réaménageant par type de chargesauxquelles elles correspondent, en adoptant la classification du plan de normalisationcomptable.

Les principaux postes de charge retenus sont les suivants :

achats consommés de matières et fournitures ; autres charges externes ; charges d’exploitation ; dotations d’exploitation ( il s’agit des amortissements).

Le système budgétaire ne renseigne pas sur les amortissements. Pour contourner ceproblème nous avons opté pour un système d’amortissement linaire avec une durée de viemoyenne de 8 ans pour le matériel informatique et 15 pour le mobilier. Ces chiffrescorrespondent à la pratique observée au sein de l’institution. S’agissant du bâtiment nousavons appliqué un taux annuel de 2%.

L’examen du système de gestion des stocks a montré que l’AJR ne constitue pas de stockssignificatifs et que la plupart des achats sont consommés durant l’année de leur acquisitionet avons décidé de considérer que le stock initial est égal au stock final. D’autresajustements ont été opérés pour veiller à ce que seul les crédits effectivement consommés

soient comptabilisés parmi les charges, en assurant un rapprochement par rapport à l’étatd’engagement et d’exécution des crédits alloués à l’institution.

Nous avons par ailleurs récupéré auprès de la direction des affaires administratives etgénérales qui assurent la gestion des ressources au niveau du ministère, les donnéesrelatives aux charges dont le détail ne figure pas sur la morasse budgétaire (il s’agit descharges non individualisées au niveau de la morasse et qui sont réparties par la DAAGselon les besoins ou l’état des lieu : c’est le cas de la masse salariale et d’autres frais degestion).

215C’est donc ainsi que nous avons pu établir une sorte de CPC , en mettant dans la partie

"produits" le montant de la dotation budgétaire annuelle pour l’année considérée.

Cette étape étant terminée, nous avons essayé de reprendre les activités précédemmentinventoriées et de leur affecter les charges de l’exercice en essayant de contournerl’arbitraire que comporte l’imputation des ressources mise en place dans la méthode descentres d’analyse. En effet, si de nombreuses charges sont indirectes par rapport auxproduits, elles demeurent directes par rapport aux activités, l’idée étant que les produits ouprestations consomment les activités qui, à leur tour consomment les ressources.

Cette ventilation des ressources selon les activités a été opérée en se basant sur les résultatsde nos entretiens avec les services opérationnels et celui des affaires générales (chargé de la

215 Compte des produits et charges.




gestion des ressources). Le critère d’affectation déterminant dans cette phase était l’effectif des personnes employées par chaque activité ainsi que les qualifications de ces dernières, leposte des charges salariales étant déterminant parmi les charges supportées par l’institution(plus de 85% des charges).

Ce travail étant effectué, il s’agit, à présent, de dégager les facteurs expliquant le mieuxpossible les consommations des ressources par les activités en vue de définir les inducteursde coût (équivalent de l’unité d’œuvre utilisée par la méthode des sections homogènes oudes centres d’analyse). En effet, pour chaque activité regroupant des coûts homogènes, ilest nécessaire de définir une mesure unique d’activité.

Le choix de l’inducteur de coût est primordial dans la mesure ou l’inducteur doit mettre enévidence un comportement de coût cohérent qui évolue proportionnellement au nombred’inducteurs. Ainsi nous avons retenu comme inducteur tantôt le nombre d’affairestraitées, tantôt le nombre d’actes de défense produit ou de document reçus ou encore lenombre de dossiers instruits selon la nature de chaque activité. Il suffit alors de diviser la

charge totale des ressources consommées par une activité donnée par le nombred’inducteurs pour avoir le coût unitaire d’un inducteur.

Coût des ressources attribuées à l’activitéCoût unitaire d’un inducteur =

Nombre d’inducteurs

La dernière étape de ce processus est d’affecter le coût des activités aux objets du coût.Plus concrètement, il s’agit d’obtenir le coût de revient d’une prestation de l’institution (parexemple la défense judiciaire d’un client dans une instance donnée, la production d’un avis

juridique, la conclusion d’une transaction amiable, etc.). Il suffit de définir, pour un objetde coût donné, les activités auxquelles il a recours et la quantité d’inducteurs consomméepar ces activités. Il s’agit d’un coût qui peut être qualifié de « coût attribuable au produit »car le principe de causalité de consommation de ressources est respecté à tout moment.

2. Déploiement du système

Dans ce qui suit nous allons retenir le DAS de "Défense judiciaire".

2.1. Identification des processus par rapport aux principaux DAS

Processus/DAS Défense Récup. Règlement Activités judiciaire débours dossiers

CC

Avisjuridique

Administration et pilotage : stratégie,x x x x

planification, communication, formation Traitement du courrier "arrivée" x x x x Travaux informatiques : saisie, recherche, gestion

x x x xdu SI

Activité défense judiciaire: traitement desx x xdossiers, préparation des actes de défense, 216

déplacement aux tribunaux, …

Lorsque la demande amiable n'a pas abouti, une procédure judiciaire est initiée.216




Récupération des débours de l'Etat : traitementx

des dossiers y afférentRèglement des litiges dans le cadre comité du

xcontentieux: traitement des dossiers y afférentsEtudes et conseil juridiques: avis juridiques,

x

étude des projets de textes, … Traitement et dispatching du courrier « départ »:x x x xenregistrement du courrier et son acheminement

au destinataireComptabilité: traitement des honoraires,

x x217exécution des jugements, …

Activité logistique: classement dossiers,x x x

photocopie, …

2.2. Evaluation des ressources consommées par chaque activité

Nous allons reprendre et restructurer les données budgétaires disponibles (a) et les retraiterpour dresser une sorte de compte des produits et charges (b) avant de répartir cesdernières par rapport aux activités et processus (c) identifiés à l’AJR.

a. Reprise des données budgétaires selon une logique comptable :

Les données budgétaires sont présentées selon une logique propre au budget de l'Etat etqui n'est pas totalement compatible avec la démarche des comptes de la comptabilitégénérale de l'entreprise. Pour faciliter l'exploitation de ces données, nous allons lesreprendre et les reclasser selon une logique proche de la classification des charges du plancomptable général, comme suit:



Total des crédits des rubriques individualisées 24 432 368,00


Lignes spécialisées 80 640,00Dépenses téléphone 268 320,00Matériel et fournitures de bureau 78 173,00

Fournitures de bureaux, produits impression, papeterie et imprimés 78 173,00 Transport et déplacement 312 500,00

Transport du personnel à l'intérieur du Royaume 60 000,00Indemnités kilométriques 42 500,00

Indemnités de déplacement à l'intérieur du Royaume 170 000,00Frais de transport du personnel à l'étranger 20 000,00Indemnités de mission à l'étranger 20 000,00


Entretien et réparation de matériel informatique 207 008,00Fournitures informatiques 200 000,00

Lorsque le dossier est externalisé (confié à un avocat).217




Charges du personnel 23 285 727

Salaires 11 933 466,00Primes 8 437 017,00

Autres charges 2 915 244,00 Autres charges (part AJR des charges communes au Ministère) 1 409 617,00


Informatisation 700 000,00Formation métier externalisée 100 000,00

Abonnement et documentation 36 300,00 Achat de matériel et de mobilier de bureaux 64 827,00

Total 26 743 112,00

b. Retraitements comptables:

Pour qu'elles reflètent la réalité des charges, les données ci-dessus doivent être retraitéescomme suit :

soustraire certains montants qui n'ont pas été consommés à la fin de l'exercice;

comptabiliser certaines charges considérées comme faisant partie de l'investissementparmi les charges de fonctionnement (documentation, formation), vu leurs montantsrécurrents, stable et négligeable par rapport aux autres postes de dépenses;

la valeur des fournitures en stocks étant négligeable et peu volatile, nous considéronsque les stocks final et initial sont égaux et que la variation est nulle;

l'AJR ne pratique pas l'amortissement fiscal. Pour le choix de la durée de vie deséquipements (amortissement économique) nous avons retenu la moyenne d'âge avantréforme du matériel, constatée dans la pratique, à savoir : 8 ans pour le matérieltechnologique, 15 ans pour le mobilier. La valeur résiduelle est nulle dans la mesure oùles équipements sont abandonnés après amortissement. Les locaux sont amortis sur 50ans.

Ainsi, le compte des produits et charges de l'AJR, après retraitement, se présentera commesuit:

Compte des produits et charges de l'AJR au 31/12/2007Charges Montants Produits Montant

Taxes et redevances 348 960,00 Dotation budgétaire 26 792 485,00 Achats consommés de matières et fournitures 78 173,00 Autres charges externes 679 508,00Charges du personnel 23 422 027,00

Autres charges d'exploitation 1 409 617,00Dotation d'exploitation 854 200,00

Total 26 792 485,00 Total 26 792 485,00

c. Ventilation des données budgétaires

Nous avons regroupé les éléments de charges en quatre grandes classes, à savoir:




les charges d'administration qui regroupe l'ensemble des dépenses liées àl'encadrement et au pilotage.

les charges de main d'œuvre directe (MOD): il s'agit des charges salariales dupersonnel opérationnel.

Les charges relatives aux amortissements qui portent essentiellement sur le matérielinformatique, le mobilier et les locaux.

Les autres charges: il s'agit de toutes les autres charges de fonctionnement,notamment:

3 télécommunications : lignes spécialisées et dépenses de téléphone;3 eau, électricité et autres fournitures non stockables;3 fournitures de bureaux, produits d'impression, papeterie et imprimés3 transport et déplacements3 entretien et réparation de matériel informatique3 etc.

Poste de charges MontantFrais du personnel 23 422 027Charges externes 854 200

Amortissements 2 516 258 Total 26 792 485

Ces charges sont réparties par processus comme suit :

Charges dupersonnel

Chargesdirectes

Chargesindirectes

Totalcharge

Activités

Administration et pilotage 678 899 8 060 41 447 728 406 Traitement du courrier "arrivée" 509 175 8 060 82 894 600 128 Travaux informatiques : saisie, recherche,gestion du SI

2 715 597 12 089 559 533 3 287 219

Activité défense judiciaire 13 493 124 269 995 1 533 534 15 296 653Récupération des débours de l'Etat :procédures amiables

2 970 185 64 477 352 298 3 386 959

Règlement des litiges dans le cadre comité ducontentieux

509 175 8 060 41 447 558 681

Etudes et conseil juridiques 678 899 12 089 62 170 753 159 Traitement et dispatching du courrier départ 594 037 1 007 129 521 724 566

Comptabilité: honoraires et exécution desjugements 594 037 13 097 67 351 674 485

Activité logistique: classement dossiers,photocopie, …

678 899 10 074 93 255 782 229

Total 23 422 027 407 008 2 963 450 26 792 485

2.3. Identification des inducteurs du coût

Les inducteurs du coût varient en fonction de l'activité. Le tableau ci-après restitue lesinducteurs retenus:

Activités Inducteurs du coût Administration et pilotage Dossier traité Traitement du courrier "arrivée" Courrier reçu




Travaux informatiques : saisie, recherche, gestion du SI Documents produits Activité défense judiciaire Acte produit218

Récupération des débours de l'Etat : procédures amiables Courrier produitRèglement des litiges dans le cadre comité du contentieux Dossier régléEtudes et conseil juridiques Avis ou étude produits

Traitement et dispatching du courrier « départ » Courrier envoyéComptabilité: honoraires et exécution des jugements Note d'honoraires ou jugementtraités

Activité logistique: classement dossiers, photocopie, … Dossier traité

Compte tenu des inducteurs retenus, les coûts unitaires seront calculés comme suit (les volumes d'activité considérés sont ceux de 2006) :

Totalcharges

Volumeactivité

Coûtunitaire

Activités

Administration et pilotage 728 406 17 698 41,16 Traitement du courrier "arrivée" 600 128 20 224 29,67

Travaux informatiques : saisie, recherche, gestion du SI 3 287 219 38 148 86,17 Activité défense judiciaire 15 296 653 11 287 1 355,25Récupération des débours de l'Etat : procédures amiables 3 386 959 10 785 314,04Règlement des litiges dans le cadre comité du contentieux 558 681 14 39 905,79Etudes et conseil juridiques 753 159 45 16 736,87

Traitement et dispatching du courrier « départ » 724 566 38 148 18,99Comptabilité: honoraires et exécution des jugements 674 485 1 142 590,62

Activité logistique: classement dossiers, photocopie, … 782 229 17 698 44,2026 792 485 Total -- --

2.4. Affectation du coût des activités aux objets de coût

a. Le principe :

Les activités recensées dans le tableau ci-dessus peuvent être considérés comme étant lesingrédients de tout produit de l'AJR. Il suffit alors de faire un assemblage des activitésaboutissant à un produit pour avoir le coût total dudit produit, sachant qu’une activitédéclenche automatiquement une série d’autres activités complémentaires.

Exemple : la réception de la notification d’une action en appel interjeté par une partieadverse devant une cour d’appel concernant un litige (affaire « A ») entraîne généralementles activités suivantes :

traitement de la notification au poste « courrier arrivée » ;

la recherche du dossier dans les rayonnages de la salle des dossiers ;

la rédaction d’une correspondance pour informer le client et/ou lui demander deséléments d’information ou des documents ;

la rédaction d’un mémoire en réplique à l’intention de la Cour et d’une correspondancepour informer le client de l’avancement de l’affaire;

des photocopies à faire ;

218 Il s'agit des requêtes, mémoires, conclusions, etc. Un mémoire vaut 3 correspondances en terme d’effortet donc de coût.




des traitements informatiques (saisie);

l’envoi des courriers

etc.

A la fin nous aurons totalisé les activités suivantes :

1 ou 2 traitements « courrier arrivée ». 1 acte de défense ; 2 correspondances ; 3 travaux informatiques ; 2 interventions logistiques ; 3 courriers à traiter et dispatcher ; etc.

Il suffit d’appliquer les coûts des différentes activités définis dans le tableau pour avoir lecoût total de l’instance. Ce coût reste, bien entendu, approximatif dans la mesure où ilcorrespond typiquement à un dossier de complexité moyenne, traité par un cadre ayantune compétence et une expérience professionnelles ainsi qu’une productivité moyennes.

L’analyse des activités peut être affinée davantage en calculant des coûts types pour desdossiers du même genre, en distinguant par exemple les dossier ayant un degré decomplexité « A » (faible) et dont la liste et à établir, les dossiers d’une complexitéintermédiaire « B » et les dossiers très complexe, de classe « C ». Il suffit par la suite demajorer les coûts d’un coefficient prédéfini qui peut être :

9 1 pour la catégorie « A » ;9 1.5 pour la catégorie « B » ;

9 et 2 pour la catégorie « C » .

b. Exemple :

Soit un litige de complexité normale (A) où l’AJR a à assurer, en première instance, ladéfense judiciaire d’un client. Au cours du déroulement de ce litige, l’institution a reçu 5courriers (citations, notifications, etc.) et produit un mémoire en réponse, des conclusionsaprès expertise et la rédaction de 3 correspondances.

Le coût de l’instance peut être calculé ainsi :

Coût de la défense du Ministère «M» devant la juridiction «J» dans l’instance «X»

Eléments de coût Quantités Prix QxP Traitement courrier « arrivée » 05 29,67 148,35Elaboration des actes de défense 02 1 355,25 2 710,50Préparation des correspondances 03 451,75 1 355,25Frais d’administration 01 41,16 41,16

Traitements informatiques 05 86,17 430,85Logistique 01 44,20 44,20

Traitement du courrier départ 05 18,99 94,95Coût total de l’instance 4 825,26




B. L’exploitation de l’analyse des coûts et le contrôle budgétaire

Il ne suffit pas de concevoir un outil de calcul des coûts pour être dans la logique ducontrôle de gestion. Encore faut-il l'exploiter en tant qu'outil d'aide à la décision (1). Par

ailleurs, cet outil, aussi important soit t-il, est à compléter par un dispositif de gestionbudgétaire de façon à conjuguer le contrôle des coûts à celui du budget (2).

1. Utilisation des résultats de l’analyse des coûts dans l’optique CDG

L’intérêt de la comptabilité analytique pour le contrôle de gestion est incontestable.L’analyse des coûts est utilisée par ce dernier à divers desseins, notamment laresponsabilisation sur les coûts (analyse des coûts par centre de responsabilité), le contrôledes coûts (calcul et analyse des écarts sur les coûts), le calcul du seuil de rentabilité et del’optimum ou la préparation des décisions et la gestion par les coûts (établissement desdevis et normes, prise des décisions d’investissement, d’exploitation ou d’abandon de

produits d’activités ou de marchés, etc.).

Bien que le contrôleur de gestion est le principal client de la comptabilité analytique et que,en règle générale, c’est à lui que revient la charge de sa mise en place, son animation et sonadaptation aux besoins de contrôle des coûts, il n’en demeure pas moins qu’il n’est pas leconsommateurs final de ses outputs. En effet, ces derniers sont destinés essentiellementaux services opérationnels et fonctionnels et au top management.

Dans ce sens, et afin de permettre à ces usagers d’en tirer le plus grand profit, des réunionsdu comité de direction (composé du directeur, de son adjoint et des chefs des centres deresponsabilité auxquels s’ajoutera le contrôleur de gestion une fois nommé) doivent être

tenues régulièrement, le dernier vendredi de chaque mois par exemple, afin de faire lepoint et exploiter les données fournies par le système.

Dans le contexte actuel, parmi les usages possibles et intéressants du système de calcul descoûts décliné ci-dessus, on a identifié deux. L’un concerne les décisions d’externa-tionalisation et l’autre se rapporte à la possibilité d’opérer un certain tri lors du traitementdes dossiers en fonction de certains critères dont le rapport coût/enjeu financier del’affaire.

1.1. Répondre aux questions de l’externalisation : faire ou faire faire ?

La question d’externalsation revient assez fréquemment dès que le débat sur laperformance de l’AJR est engagé. La question est posée à deux niveaux :

Le premier est de savoir si l’institution a intérêt à traiter tout le contentieux qu’elleprend en charge elle-même, par ses propres moyens, en recrutant les ressourceshumaines et disposant des ressources matérielles suffisantes ou s’elle gagnera à confierune partie du travail à des avocats.

Le second, plus radical, est de savoir s’il ne faut pas confier toute l’activité de défensede l’Etat devant les tribunaux aux avocats qui se verraient alors disposer du monopôlede la défense judiciaire.




Bien que le coût est un élément important du débat, il n’en demeure pas le seul. En effet, laqualité de la prestation est aussi à prendre en considération. Mais, est-il facile de mesurercette variable d’autant plus qu’un avocat, qu’il s’agisse de l’AJR ou d’un avocat privé, n’estpas astreint à une obligation de résultat.

Ceci étant, le système de calcul de coût développé ci-dessus permet de comparer les deuxsolutions du point de vue du coût. La démarche consiste à comparer le coût estimé dudossier en supposant que le travail est assuré par l’AJR, selon les valeurs définies dans lestableaux ci-dessus, avec le montant des honoraires exigé par l’avocat, majoré des frais desuivi et de contrôle du dossier au niveau de l’AJR et des frais de règlement de la noted’honoraires.

Si on reprend l’exemple précédent, la base de comparaison serait la suivante :

Comparaison du coût du dossier « X » selon le mode de son traitement

Traitement assuré par l’AJR Traitement assuré par l’avocatEléments de coût Q Prix QxP Eléments de coût Mt

Traitement courrier « arrivée » 05 29,67 148,35 Montant des honoraires 3.000,00Elaboration des actes de défense 02 1 355,25 2 710,50 Correspondances de suivi 903,50Préparation des correspondances 03 451,75 1 355,25 Frais d’administration 41,16Frais d’administration 01 41,16 41,16 Traitement informatique 172,34

Traitements informatiques 05 86,17 430,85 Trait. note d’honoraires 590,62Logistique 01 44,20 44,20 Logistique 44,20

Traitement du courrier départ 05 18,99 94,95 Trait. courrier départ 56,97Coût total de l’instance AJR 4 825,26 vocat 4 808,79

Bien entendu, ce calcul suppose que l’AJR est dans la logique actuelle dans laquelle seuleune partie (moins de 10%) de l’activité externalisée. En revanche, si on est dans la logiquede savoir s’il faut tout externaliser, la structure des coûts changera en profondeur dans lamesure où il faut revoir les activités et les inducteurs du coût sur une nouvelle base quisuppose que l’institution n’assure plus le traitement de fond des dossiers mais simplementle suivi et le contrôle de leur état d’avancement et de la qualité du travail assuré parl’Avocat.

Pour ce qui est de la comparaison sur la base de la qualité, la méthode la plus simpleconsiste à dire que lorsque l’AJR gagne 67% des affaires traitées, cela veut dire que la partieadverse, nécessairement défendue par un avocat privé, en perd autant et tirer lesconclusions qui s’imposent. Toutefois, ce raisonnement est trop simpliste car il supposeque globalement la probabilité de gagner une affaire quelconque est de 0,5. Or, cela necorrespond pas à la réalité dans le sens où, en règle générale, une demande est légalementsoit bien fondée, auquel cas le requérant doit logiquement gagner, soit mal fondée, auquelcas il n’est censé perdre le procès. Cela non plus n’est pas le cas, sinon les avocats neserviraient à rien. L’issue des jugements est loin d’être prévisible, combien même unedemande est en bon droit, surtout dans un pays comme le nôtre où la jurisprudence n’estpas réputée pour sa stabilité.

La seconde solution consiste à comparer, pour une catégorie donnée des litiges, parexemple le contentieux lié à la position individuelle des fonctionnaires, le pourcentage desdossiers gagnés lorsque le travail est assuré par l’AJR par rapport à celui enregistré lorsqueces mêmes dossiers sont confiés à un avocat, par une autre administration. La base de




comparaison est dans ce cas plus saine, sauf qu’il faut aller chercher ces données àl’extérieur de l’institution (auprès des administrations concernées ou des tribunaux, ce quipeut s’avérer coûteux voire irréalisable en l’état actuelle des ressources de l’institution.

1.2. Opérer une sélectivité dans le traitement des dossiers : le dossier « X »

vaut-il le coût d’être traité ?

Le second usage intéressant des résultats de la comptabilité analytique est qu’elle peutservir comme outil d’aide à la décision pour se prononcer sur l’opportunité de traiter ounon un type donné de litiges, en se basant sur le rapport « coût de traitement de l’affaire/son enjeu financier ».

Néanmoins, ce raisonnement est à nuancer pour au moins deux raisons. La première estque l’AJR n’est pas habilitée à prendre elle-même la décision de renoncer à défendre undossier ou à poursuivre la récupération d’un montant des débours de l’Etat au motif quecela coûtera plus qu’il rapportera. Cependant, à notre avis, il est toujours possible d’obtenir

une autorisation du Premier Ministre dans ce sens.La seconde est qu’une affaire non plaidée pour la même raison (attendre le jugement pardéfaut et l’exécuter, ce qui reviendrait moins cher) peut consacrer une jurisprudence qui,par la suite servira de base à d’autres requérants dans des dossiers qui portent sur desquestions juridiques similaires mais qui mettent en jeu des sommes plus importantes. Lasolution dans ce cas peut être de demander au demandeur de désister moyennant unrèglement amiable de la question quitte à lui payer la somme demandée devant le tribunalen vue d’empêcher l’établissement d’une jurisprudence défavorable à la position de l’Etatconcernant le point litigieux.

2. Le dispositif du contrôle budgétaire

Le calcul des coûts est un élément fondamental de tout dispositif de contrôle de gestion.Néanmoins, l’analyse des coûts ne saurait jouer sont rôle pleinement si elle n’est pasaccompagnée d’une politique de gestion budgétaire bien réfléchie. Celle-ci est une mode degestion à court terme qui englobe tous les aspects de l’activité d’une organisation dans unensemble cohérent de prévisions chiffrées, en l’occurrence le budget (2.1). Les réalisationsdoivent être, périodiquement, confrontées aux prévisions afin de mettre en évidence lesécarts et définir, en conséquence, les actions correctives (2.2).

Ce mode de pilotage à court terme (l’exercice) que représente la gestion budgétaire peut

s’avérer inefficace, étant incapable d’anticiper les modifications de l’environnement del’organisation, si elle ne s’insère pas dans un cadre plus global qui indiquerait la direction àsuivre et les moyens d’y parvenir. C’est l’objet du plan d’action stratégique et des plansopérationnels évoqués dans la section 2 du présent chapitre, comme étant des préalables àun fonctionnement correct de tout dispositif de contrôle de gestion (voir supra I.A).

2.1. L’élaboration du budget de l’AJR

On distingue habituellement entre deux pratiques d’élaboration du budget. La premièrerepose sur les budgets imposés par la hiérarchie qui assigne à chaque responsable desobjectifs et lui assigne des moyens. La seconde repose sur les budgets dits négociés : le

budget est le fruit d’un processus de dialogue entre les opérationnels et leur hiérarchie sur




la base de proposition d’objectifs. Dans ce cas, la hiérarchie veille surtout à s’assurer de lacohérence d’ensemble des objectifs avec la politique générale de l’organisation.

Bien entendu, il s’agit ici des cas extrêmes dans la mesure où il peut y avoir une multitudede situations intermédiaires. Ceci dit, nonobstant le mode suivi, les budgets de l’année N

doivent être élaborés et approuvé avant la fin de l’année N-1. Des réajustements peuventintervenir au cours de l’exercice N.

Dans le cas de l’AJR, le budget est plutôt élaboré selon la pratique dite de budget négocié,bien que la marge de négociation est généralement étriquée dans la mesure où :

certaines rubriques reçoivent des dotations prédéfinies selon des normes d’allocationcommunes aux directions du Ministère malgré les spécificités des unes et des autresd’où un système inéquitable (dotations des fournitures de bureau, télécommunications,etc.);

les recrutements sont quasiment gelés et les quelques postes budgétaires attribués à

l’institution n’ont aucun rapport avec le nombre demandé et la qualité desjustifications fournies. les budgets d’investissement sont cantonnés dans la limite d’une enveloppe globale

attribuée à l’ensemble des directions du ministère et qui est répartie entre les directionsselon le pouvoir de pression de chacune.

La procédure d’élaboration du budget ainsi que la présentation des documents budgétairessemble valable, d’autant plus que les états à servir sont harmonisés pour l’ensemble desdirections du Ministère. Lesdits états contiennent une ventilation suffisamment détaillée etbien articulée des dépenses selon leur nature. Des fiches explicatives des propositionsaccompagnent les états servis par l’institution. Toutefois les indicateurs de performance

utilisés pour les servir sont à améliorer à la lumière de ce qui est proposé dans la partie IIde la présente section (voir A, les indicateurs).

En outre, il conviendrait de faire bon usage des données du système de calcul des coûtsproposé ci-dessus pour mieux négocier les crédits de fonctionnement et aller au delà desnormes imposées et peu pertinentes de surcroît, en négociant plutôt sur la base de

volumes d’activité et de niveaux de productivité à atteindre.

S’agissant du budget d’investissement, il est négocié sur la base des propositions de projetsinscrits dans le plan d’action stratégique. Des fiches de projets élaborées selon un canevasnormalisé accompagnent les demandes budgétaires.

2.2. Le contrôle de l’exécution du budget et l’analyse des écarts

Il existe deux mécanismes de contrôle budgétaire. Le premier est la contractualisation et lesecond est la planification budgétaire triennale.

a. Le mécanisme de contractualisation

S’agissant du premier mécanisme, les budgets attribués doivent faire l’objet d’unecontractualisation par laquelle la hiérarchie s’oblige à allouer les crédits convenus et lesservices opérationnels à atteindre les objectifs fixés.

Le contrat contiendrait les éléments suivants :




Objet du contrat :

Description de l’objectif

Situation-cible à atteindre ou progrès à réaliser : Indicateurs de mesure de l’objectif:

Durée du contrat :.

Moyens nécessaires

Ressources humaines

Catégories Profil Disponibles Besoins

Cadres supérieursMaîtrise

Agents d’exécution

Ressources Financières

Montants en DHLibellé Observations

N N+1 N+2

Acquisition du matériel

Fournitures

Autres moyens :

- Besoins en Formation :- Besoins en Dépenses de Communication :- Besoins en expertise :- Autres besoins :

Mesures de rationalisation et d’optimisation des ressources envisagées :

Partie réservée à la Direction des Affaires Administratives et Générales :

Budget de Fonctionnement :

Rubriques Crédit à affecter aux projets

N N+1 N+2

Budget d’investissement

Crédit à affecter aux projetsRubriques

N N+1 N+2

CP CE CP CE CP

Affectation des ressources humaines




Ressources à affecter

CatégoriesN N+1 N+2

Cadres supérieursMaîtrise


Modalités de suivi et d’évaluation du contrat:

Les rapports d’étapes ( et périodicité ) Le rapport annuel concernant les indicateurs de performance Les rapports des achèvements des projets

Parties contractantes :

Agence Judiciaire du Royaume Direction des Affaires Administratives et Générales

Signé le : Signé le :

Précisons concernant les éléments du contrat :

Les objectifs sur la base desquelles sera bâti le contrat, doivent découler du systèmed’objectif développé ci-dessus, en l’occurrence les orientations mentionnées dans laLettre d’Orientation Générale du Ministère et la NOG de l’AJR ainsi que le PAS (voir

section 1, partie I.A). Le descriptif de la situation actuelle vise à montrer les points forts et points faibles

ainsi que les évolutions clés de l’environnement qui ont mené au choix du Projet.

La situation cible à atteindre ou progrès à réaliser est l’objectif pour lequel le projet estconçu.

Indicateurs de mesure de l’objectif : il est possible de distinguer les différents typesd’indicateurs selon la typologie des objectifs :

9 Objectifs de performance :• Qualité de service : Par référence au niveau de l’adéquation de la prestation d’un

service par rapport à une demande « externe » et au degré de satisfaction despartenaires (usagers, fournisseurs, autres services, personnel, …) ;• Production : Par référence au volume de production (ce qui sort concrètement

de l’entité) ou à la charge d’activité,9 Objectifs de moyens par référence à l’efficience (ressources rapportées aux

moyens), l’utilisation des ressources, la réduction des coûts, etc.9 Objectifs de changement ou de préparation de l’avenir par référence à l’effort en

matière de formation, d’informatisation, réorganisation, déconcentration, ...

Il est à préciser également qu’une matrice des projets programmés doit figurer en annexedu contrat. Elle peut avoir la structure suivante :




IntervenantsEtapes Date de Date de Indicateurs deProjet

Primordiales début Fin mesure Externes Internes

Projet 1

Projet P

A la fin de chaque exercice, il y a lieu d’examiner les documents d’évaluation mentionnésdans le contrat, de comparer les résultats par rapport aux prévisions et d’analyser les écartsen vue d’envisager les mesures correctives.

b. Le mécanisme de programmation triennale : le CDMT

Le second moyen de contrôle budgétaire est la programmation pluriannuelle à travers lecadre de dépenses à moyen terme (CDMT). L’objectif de cet outil est de disposer d’une

visibilité à moyen terme quant aux différents aspects du budget et d’assurer une meilleurprédictibilité des agrégats budgétaires.

Le CDMT à proprement parler est accompagné d’une fiche introductive contenant leséléments d’information suivant :

Domaine : il s’agit de l’entité concernée ( l’AJR dans notre cas).

Responsabilité : il s’agit de l’ensemble des entités composant le domaine.

Périmètre en terme budgétaire : c’est la couverture du domaine en termes budgétaires,articles du budget, CST, SEGMA rattaché au domaine en question.

Situation actuelle et questions essentielles : il faut présenter dans cette partie les

questions, jugées essentielles, portant sur la missions, les objectifs et les activités dudomaine.

Objectifs spécifiques : c’est-à-dire les objectifs liés au domaine assortis des indicateursde performance pour mesurer l’atteinte de l’objectif. Ces derniers gagneraient à êtresimples et pertinents et ne doivent pas dépasser 3 par objectif.

Listes des programmes Un programme peut être considéré comme un projetstructurant ou un ensemble de projets (actuellement les programmes sont présentéspar des paragraphes au sein de la morasse budgétaire), toutefois, un programme peutconcerner des projets et des actions qui peuvent être imputés aussi bien sur le budgetde fonctionnement, d’investissement ou sur les deux chapitres.

Actions prioritaires au cours de la période du CDMT : il s’agit de lister les projets etactions importants à programmer.

Principales activités : il faut justifier les projets et les programmes présentés ci-dessus.Conformité à la stratégie, nécessité de maintenir le même niveau de service ou del’améliorer.

Le CDMT d’un domaine se présente ainsi (nous avons retenu à titre d’illustration lapériode 2008 –2010) :

Unité : million de DH 2006 2007 2008 2009 2010

Réalisations Réalisations Budget Projections ProjectionsDépenses





- Personnel : besoin en RH etjustificationBiens et services : fonctionnement

9 Charges immobilières

9 Taxes et redevances

9 Matériel et mobilier9 Déplacements & et indemnités

9 Gestion du parc auto

9 Maintenance informatique

9 dépenses diverses

9 Subventions et transfertsInvestissement

Ressources

- Budget général- recette CST

- Recette SEGMARépartition des dépenses par type debudget- budget général- CSt- SEGMA

La matrice des projets d’investissement peut être présentée par domaine comme suit :

Domaine AAA

Avant2006

2006 2007 2008 2009 2010 Après2009

Coûttotal

Budget219 Référence budgétaire

Exécution budget Prévisions chap art PArProgramme : P1

Projets en cours

o Projet 1…….Invest.CR 220

o Projet 2…….Invest.CR

o Projet P ..…Nouveaux projets

o Projet 1…….Invest.

CR o Projet 2

Invest.CR

o Projet P …Sous total programme P 1Programme : P2

Projets en cours

o Projet 1…….Invest.

219 Les projets d’un coût total supérieur à 100 MDH sont systématiquement individualisés, les projets d’uncoût total inférieur peuvent être groupés en projets de nature similaire220 Charges récurrentes.



CR Nouveaux Projets

o Projet 1…….Invest.CR Sous total programme P2

T. Invest. T. CR Sous total domaine AAA T. Invest. T. CR

Le CDMT porte une période de 3 ans glissants et est actualisé à la fin de chaque exercice.Il suffit de comparer les prévisions de l’année considérées avec les réalisations pourdégager les écarts. L’analyse de ces derniers permet d’envisager les actions correctives.

II. Les indicateurs et les tableaux de bord

Théoriquement, l’on peut confectionner un très grand nombre d’indicateurs, aussiintéressants les uns que les autres. Toutefois, une bonne partie de ces indicateurs peuts’avérer coûteuse à générer sinon impossible en l’état actuel des choses. L’enjeu est dedéfinir un nombre limité d’indicateur qui soit pertinent, facile à générer et à utiliser et quirenseigne sur les éléments de performance les plus significatifs (A).

Par ailleurs, ces indicateurs doivent porter sur les éléments de la performance del’institution sur lesquels elle a le contrôle effectif (principe de « contrôlabilité »). Cesindicateurs serviront d’éléments de base pour la confection de tableaux de bord quireprendront les indicateurs les plus synthétiques en fonction du niveau hiérarchique auquel

chaque tableau est destiné (B).

A. Analyse des indicateurs proposés :

Un indicateur est un moyen de mesurer le degré d’avancement d’une situation ou d’atteinted’un objectif. Il peut être plus au moins synthétique, plus ou moins à caractère stratégiqueou opérationnel, en fonction de la réalité ou du caractère de l’objectif qu’il couvre. Parsouci de pragmatisme, nous allons présenter dans un premier temps une batterie de projetd’objectifs et d’indicateurs correspondant pour chacun des DAS de l’institution (1). Cesobjectifs et indicateurs sont déduits à la fois de nos entretiens avec les responsables del’institution, des réponses des cadres au questionnaire, de l’analyse de la documentation

interne, de notre expérience en terme de défense des intérêts de l’Etat en justice et del’étude des expériences similaires.

Par la suite, nous présenterons un ensemble d’indicateurs synthétiques destinés au topmanagement (2).

1. Indicateurs sectoriels

Nous avons analysé et établi tout au long du chapitre III un diagnostic approfondi desdifférents DAS de l’AJR. Afin de permettre un suivi régulier de la performance del'institution, nous définirons, pour chaque domaine, les objectifs et les facteurs-clés deréussite ainsi que les indicateurs à même de permettre son évaluation.





a. Objectifs

L'objectif général de ce DAS est d'assurer la défense de l’Etat et ses démembrements

devant les juridictions compétentes dans les meilleures conditions de réactivité, de qualitéet de coût.

Les objectifs spécifiques sont :

3 Maximiser le taux des affaires gagnées par l'AJR 3 Réduire au minimum les montants accordés par les tribunaux par rapport aux sommes

réclamées dans les contentieux en défense.3 Maximiser le montant des indemnisations obtenues dans le contentieux en demande.3 Respecter les délais de réponse exigés par la loi ou le juge.3 Réduire le nombre d’affaires perdues pour vice de forme.

3 Maîtriser le coût de traitement des dossiers

b. Facteurs clés de succès

3 Mesurer les délais et les décomposer selon les intervenants sur toute la chaîne internedu traitement des dossiers.

3 Assurer le développement / mise à jour des compétences.3 Améliorer la productivité: consolider et viabiliser le système d'information (élargir son

périmètre fonctionnel, assainir les données et réorganiser le processus d'alimentationdes bases de données, impliquer plus activement les chargés du contentieux dansl'alimentation et l'exploitation du SI, enrichir davantage le contenu de l'intranet, élargir

l'usage de la bureautique, etc.).

c. Indicateurs

3 Nombre de demandes de délai supplémentaire3 Nombre de relances pour obtention de documents et/ou éléments de réponse.3 Nombre d’affaires perdues pour vice de forme.3 Nombre d’écrits produits et de déplacements effectués.3 Nombre des nouvelles affaires prises en charge durant l'année.3 Nombre des affaires réglées définitivement durant l'année.3 Nombre moyen de dossiers traités par un chargé du contentieux.

3 Taux des affaires gagnées (ne doit pas être inférieur à 50%).3 Pourcentage de procès perdus pour vice de forme: défaut de compétence, dépassement

de délai, ...3 La différence (en pourcentage) entre la somme des montants réclamés par les parties

demanderesses et celle des montants accordés par le juge, concernant les procèstraitant durant l'année. Une analyse de l'évolution chronologique de ce ratio peut servirpour l'évaluation de la performance.

3 La différence (en pourcentage) entre la somme des montants réclamés parl'administration (en tant que partie demanderesse) et celle des montants accordés par lejuge, concernant les procès traitant durant l'année. Une analyse chronologique du ratiopeut être opérée à l'instar de l'indicateur précédent.

3 Nombre de demandes d’intervention de l’AJR formulées par les différentesadministrations.




1.2. La récupération des débours de l'Etat

1.2.1. Objectifs

Î Objectif général : Assurer la récupération des débours de l’Etat dans les meilleures

conditions de délai et de coût.

Î Objectifs spécifiques :

3 Assurer un niveau élevé de réactivité dans les correspondances avec les compagniesd'assurances (7 jours ouvrables au maximum).

3 Maximiser le montant des débours récupérés.

b. Facteurs clé de succès

3 Améliorer le taux d'informatisation de la chaîne de traitement des dossiers relatifs aux

débours de l'Etat.3 Fluidifier les échanges avec les compagnies d'assurance.

c. Indicateurs

3 Nombre de dossiers définitivement clos durant l'année.3 Montant des débours récupérés dans l'année par rapport à l'année d'avant.3 Taux des correspondances traitées dans les 7 jours ouvrables qui suivent leur réception.3 Nombre des dossiers dans lesquelles une procédure judiciaire a été engagée et qui ont

été gagnés.3 Pourcentage des dossiers perdus pour vice de forme ou dépassement de délai.

3 Nombre moyen de dossiers traités par un chargé de la récupération des débours del’Etat.3 …

1 .3. Le règlement amiable des litiges dans le cadre du Comité duContentieux

a. Objectif

Î Objectif général : Assurer le traitement des demandes de transaction dans les meilleursdélais.


3 Assurer un niveau élevé de réactivité dans les correspondances avec les demandeurs derèglement amiable.

3 Encourager ce mode de règlement et élargir le champ de son application.


3 Assurer une meilleure gestion informatique des dossiers soumis au Comité (effectuer lemaximum de traitements à travers l'application ad hoc, telles la génération des PV du

comité, des diverses correspondances et des arrêts du Ministre relatifs à l'exécution desdécisions du comité, etc.).




3 Provoquer plus fréquemment les réunions du comité pour raccourcir les délais detraitement.

c. Indicateurs

3 Pourcentage des dossiers traités et liquidés durant l'année de leur ouverture.3 Taux d'évolution du nombre des demandes de règlement amiable reçues par l'AJR d'année en année.

1.4. Le conseil et ingénierie juridiques

a. Objectif

Répondre aux demandes de conseil émanant des clients dans les délais et avec la qualitérequise.


3 Offrir les ressources documentaires et informationnelles nécessaires pour assurer desprestations de qualité.

3 Traiter les demandes de conseil dans des délais raisonnables (dans les 15 joursouvrables suivant la réception de la demande lorsqu'elle est écrite, à moins qu'un délaiplus court soit requis).

c. Indicateurs

3 Taux de satisfaction des clients des prestations de conseil (doit être supérieur à 50%).

3 Nombre des demandes ayant reçu une réponse dans les 15 jours ouvrables suivantsleur réception (doit tendre vers 100% avec le temps).


a. Objectif

9 Réduire le volume du contentieux de l'Etat en agissant en amant afin d'en éviter lescauses.


9 Disposer d'un système d'information global, riche et fiable.9 Consacrer les ressources nécessaires à cette activité.

c. Indicateurs

9 Nombre d'études réalisées sur l'évolution de la jurisprudence relative à une thématiqueou sur des questions relatives aux contentieux traité de manière générale.

9 Nombre de conférences auxquelles des représentants de l'AJR ont pris part.9 Nombre de chargés de contentieux des administrations reçus pour stage de

perfectionnement.

9 …




1.6. Les activités support

Les activités support et d'appui sont assurées essentiellement par le service des affairesgénérales et celui de l'informatique.

1.6.1. Affaires générales a. Objectifs

9 assurer une gestion optimale des ressources et de la logistique ;9 assurer la mise en mandatement des honoraires d'avocats dans les meilleures

conditions de délais de coût et de qualité ;9 assurer la liaison courrier départ dans les meilleurs délais et conditions ;


9 Doter le service des moyens humains et logistiques suffisants.9 Allouer les ressources nécessaires à l'institution.

c. Indicateurs

9 Nombre de notes d'honoraires mandatées dans l'année.9 Pourcentage des notes d'honoraires traitées dans les 7 jours ouvrables suivants la

réception du dossier par le service des affaires générales.3 Nombre moyen de notes d’honoraires traitées par agent.9 Nombre de courriers traités et acheminés à leurs destinations.9 Nombre d'ordres de missions traités.9 …

1.6.2. Informatique a. Objectifs

Les principaux objectifs du service de l’informatique sont :

9 planifier, en concertation avec les services métier, le développement des TIC au sein del’institution et élaborer les documents et les mécanismes nécessaires dans ce sens ;

9 contribuer à l’élaboration du plan de formation de l’AJR (notamment l’aspect lié aux TIC) ;

9 établir et mettre à jour les procédures de travail liées au SI ;9 veiller à la bonne marche et à une utilisation optimale des infrastructures

technologiques de l’institution ;9 assurer l’administration du système et des réseaux ;9 assurer la formation des utilisateurs et leur assistance ;9 assurer la maintenance des applications ;9 et établir et mettre en œuvre une politique de sécurité du SI.


9 Doter le service des moyens humains suffisants




9 Allouer les ressources nécessaires à l'institution.

c. Indicateurs

9 Nombre d'interventions d'assistance enregistrées.

9 Taux d'informatisation des activités de l'AJR.

1. Proposition d’indicateurs pour le top management :

Nous passerons en revue, dans ce qui suit, les principaux indicateurs proposés en lesanalysant par catégorie :

unité deObjectif indicateur

mesure

Nombre de dossiers contentieux traités par agent nombre Améliorer letraitement desdossiers Part des dossiers contentieux faisant l'objet d'un premier

%contentieux traitement dans un délai de 5 jours (délai de réactivité)

Part des jugements adoptant la position de l'AJR %

Part des contentieux dont le coût effectif a excédé le coût%

moyen estimé pour l'Etat (contentieux de masse)

Part des transactions dont le coût se situe en-deçà du coûtestimé d'un procès

%

Améliorerl'efficacité

Temps économisé par le choix d'une transaction / tempsmois

estimé d'un procès

Nombre d'entretiens d'évaluation/notation réalisés par rapportà l'effectif total de l'AJR

%Mettre en placeune gestionpersonnalisée des

Part des agents ayant bénéficié au moins d'une formation dansressources %les 3 dernières annéeshumaines

Part de recours à l'AJR par rapport au recours à un avocat %Favoriser ledialogue avec lespartenaires et lacommunication Nombre de demandes de conseil adressées à l'AJR nombreen externe

Taux de satisfaction des administrations concernant lecontentieux indexé sur une échelle allant de 1 à 4 (1-pas %satisfait 2-moyennement satisfait 3-satisfait 4-très satisfait)

Taux de satisfaction des administrations concernantl'assistance juridique indexé sur une échelle allant de 1 à 4 (1-pas satisfait 2-moyennement satisfait 3-satisfait 4-très satisfait)

%

Améliorer lasatisfaction despartenaires

Part des honoraires d'avocat mandatés dans un délai de X %

jours




B. Les tableaux de bord

Après avoir une batterie d’indicateurs parmi lesquels les gestionnaires peuvent choisir ceuxqui leur conviennent au mieux, nous proposons ci-après des tableaux de bord « sectoriels »(1) et un tableau de bord global pour le comité de direction et le top management (2).

1. Esquisse de tableaux de bord sectoriels

A titre d’illustration, nous présentons ici la structure du tableau de bord de l’activité« Défense des intérêts des personnes morales de droit public devant la justice », pluscommunément « défense judiciaire ».

Tableau de bord sectoriel Fonction/activité : « Défense judiciaire ».Rappel del’objectif global :

Assurer la défense judiciaire de l’Etat dans les meilleures conditions deréactivité, de qualité et de coût.

3 Maximiser le taux des affaires gagnées par l'AJR 3 Réduire au minimum les montants accordés par les tribunaux par

rapport aux sommes réclamées dans les contentieux en défense.Rappel desobjectifsspécifiques

3 Maximiser le montant des indemnisations obtenues dans lecontentieux en demande.

3 Respecter les délais de réponse exigés par la loi ou le juge.3 Réduire le nombre d’affaires perdues pour vice de forme.3 Maîtriser le coût de traitement des dossiers

Indicateurs à surveiller Valeur Valeur

Indicateurs Ecart Observationactuelle cible

Nbre demandes de délai supplémentaireNbre relances partenaires% affaires perdues pour vice de formeNbre actes défense produitsNbre dossiers instruits par déplacementeffectuéNbre des affaires réglées définitivementdurant l'annéeMoyenne mensuelle de dossiers traités parcadre Taux des affaires gagnéesMts réclamés parties adverses (–) Mtsattribués Taux de satisfaction des clients

Certains indicateurs peuvent être mis en valeur davantage soit à travers des jeux de couleur,soit en les représentant sous une forme graphique indiquant l’évolution chronologique, etc.

2. Le tableau de bord de la direction

Le nombre d’indicateur de ce tableau doit être restreint, mais couvrir les aspects essentielsde la performance de l’institution. Ci-après un aperçu général dudit tableau :




Agence Judiciaire du Royaume Tableau de bord global Direction généraleSatisfaction Semestre N1 : ………..

Semestre N 2: ………

Efficacité : Evolution du % des affaires gagnées mensuellement :

Val. actu V. cible Ecart Analyse Actes défense produits

Rendement Rendement cadresMontants récupérés% Procédures en souffrance…

Ligne B initial Engagé Reste ObservationsBudget

Autres indicateurs Valeur Valeur

Indicateurs Ecart Observationactuelle cible

Part des honoraires d'avocat mandatés dans undélai de X joursPart des transactions dont le coût se situe endeçà du coût estimé d'un procèsPart des contentieux dont le coût effectif aexcédé le coût moyen estimé pour l'Etat(contentieux de masse)

Important : indicateurs spécifiques à surveiller

1. ……………………………………………….

2. ………………………………………………..Indicateur du PAS: état d'avancement des projets:

Valeur ValeurIndicateurs Ecart Observation

actuelle cibleProjet 1:

Indicateur 1.Indicateur 2.

Projet 2:

Il est à signaler que la présentation peut changer en fonction de l’évolution des priorités.

Conclusion

Dans notre quête de conception d'un système d'évaluation de la performance de l'AJR,nous avons dû évoquer plusieurs dimensions du fonctionnement de cette institution qui, a

priori , sembleraient loin, ou du moins, non directement liées à la mise en place d’undispositif de CDG. C'est le cas des éléments liés aux questions de stratégie et de structurede l'organisme. C'est dire combien la question d'évaluation des performances d'une

organisation est névralgique pour celle-ci.




Comme il ressort des développements du présent chapitre, un système de contrôle degestion ne se réduit pas à un ensemble d'outils de gestion, c'est une philosophiemanagériale, un nouveau style de gestion et un état d'esprit focalisant sur les finalités plutôtque sur l'activité.

Dans cet esprit, la mise en place d'un dispositif de contrôle de gestion à l'AJR serait, ànotre sens, un évènement majeur dans la vie de cette institution et constituerait untournant important dans sa modernisation.

Couplé à d’autres outils de management, tels le knowledge management et le TQM (totalquality management), ils placeraient l’institution sur la voie de l’excellence et la mettraient àl’avant-garde des auxiliaires de la justice.




« Toute science serait superflux sil’apparence et l’essence des choses seconfondaient »

Karl Marx



Concevoir et développer un système de pilotage de la performance dans uneadministration à vocation judiciaire nous a paru au démarrage de la présente recherche unexercice plus que complexe et en tout cas difficile à réaliser. A cela plusieurs raison.D'abord par ce qu'il s'agit d'une administration publique et la culture du management par la

performance n'est pas encore bien intégrée par les décideurs de ces organisations et leurscollaborateurs. Ensuite parce qu'il s'agit d'une institution à vocation judiciaire, activité quise prête difficilement à évaluation, en raison du nombre important des intervenants, de lacomplexité de la matière traitée (droit et contentieux) et du fait que la culture dominanteest qu’un avocat est soumis à une obligation de moyen et non de résultat. Enfin parce qu'iln'existe pas d'expérience similaire concluante au niveau des institutions similaires d'où lanécessité de tout inventer.

Néanmoins, autant notre appréhension est grande face à ces contraintes, autant noustenons à tenter l'expérience. Plusieurs facteurs nous ont motivé dans ce sens. Il y a enpremier lieu le fait qu'un tel exercice ne réponde pas à une simple curiosité intellectuelle,

quoique ce facteur n'est pas négligeable, mais à un besoin réel auprès du top managementde l'institution. En effet, l'équipe dirigeante est de plus en plus sollicitée à communiqueravec précision et régulièrement les performances de l'organisation qu'elle dirige. En secondlieu parce que, le débat sur les orientations stratégiques et le devenir de l'institution butetoujours sur des questions auxquelles aucune réponse objective et satisfaisante ne peut êtredonnée sans un dispositif de pilotage de la performance à même de fournir de manièrerégulière et fiable des indicateurs pouvant aider à prendre certaines décisions. En troisièmelieu parce que cette institution n'est pas une administration publique jouissant d'uneposition de monopôle indiscutable, dicté par les considérations classiques du servicepublic. Elle est une administration qui à la fois assure des activités exclusives et desactivités soumises à la concurrence d'autres intervenants du secteur privé.

Hasard du calendrier, l'AJR est entrée, depuis que nous avons entamé le présent travail derecherche, dans une dynamique à l'internationale qui nous est plus que bénéfique. En effet,elle a suscité l'intérêt de la Banque Mondiale dans le cadre du chantier de modernisation dusystème judiciaire, étant un acteur essentiel de celui-ci et un auxiliaire de justice de premierordre. Une équipe des experts de cette institution a effectué des visites de reconnaissance àl'AJR en vue d'examiner les atouts de celle-ci et ses besoins en renforcement des capacités.Naturellement la question de l'évaluation des performances de l'organisation était au menudes discussions.

Par la suite, un workshop réunissant des institutions similaires à l'AJR en Europe et en

Afrique ainsi que des experts et universitaires de divers horizons a été organisé parl'Institut de la Banque Mondiale et l'AJR à El Mohammedia. A l'ordre du jour, plusieursthématiques dont les leviers de performance de ces institutions ainsi que les critèresd'évaluation de celle-ci.

Enfin, l'AJR a organisé, en collaboration avec le Centre des Recherches Juridiques et Judiciaires (CRJJ) de la Ligue Arabe, la 6ème conférence des présidents des institutionschargées du contentieux de l'Etat dans les pays arabes (ICCE), sous le thème « l'ouverture des ICCE dans les pays arabes sur leur environnement, facteur de renforcement de leur performance ». Lesreprésentants de ces institutions dans douze pays arabes ont participé à ce congrès qui aduré quatre jours et qui a évoqué entre autres des questions liées aux critères d'évaluation

de la performance de ces institutions.

Conclusion générale. Au-delà du CDG: Engager l'AJR dans une dynamique de quête de l'excellence297



Naturellement, nous avons non seulement assisté à ces rencontres, mais égalementparticipé à leur organisation et animation, compte tenu de nos responsabilitésprofessionnelles. Ces évènements ont constitué des occasions inédites pour évoquer lesdifférents aspects de cette question avec les managers des institutions similaires et desexperts de la question issus de divers contextes. Ces échanges nous ont permis de tirer de

conclusions importantes. La première est qu'il n'existe pas de système infaillible de pilotagede performance ni de critères universels. La seconde est que toutes les expériences initiéesde part et d'autres affrontent des difficultés assez similaires que chaque organisation tentede contourner à sa manière et selon ses spécificités, ses objectifs, ses besoins et sessystèmes d'information, sachant que la plupart des dispositifs développés par cesinstitutions sont encore à un stade embryonnaire.

Partant de ces constants, nous avons décidé de mettre à profit notre connaissance del'institution et de son métier, notre familiarisation avec les sciences de gestion et la grandecollaboration et la prédisposition de l'équipe de l'AJR pour concevoir un système ad hoc .

Le but de notre travail est de concevoir et développer les fondements d'un dispositif decontrôle de gestion qui soit à la fois pratique, facile d'utilisation et qui réponde à l'essentieldes besoins de l'institution en terme de pilotage de la performance et d'aide à la décision.Pour ce faire, nous avons repris la littérature du contrôle de gestion en essayant d'identifierles préalables à la mise en place d'un tel dispositif ainsi que les principaux instruments qu'ilutilise, en se posant systématiquement la question de leur transposabilité à uneadministration publique.

Dans cette quête, nous sommes parvenus au constat selon lequel il n'existe pas un mais descontrôles de gestion et que la matière est plus caractérisée par son esprit et ses objectifsplus que ces outils d'intervention. Néanmoins, nous avons identifié trois instruments

récurrents dans la plupart de la littérature, en l'occurrence: les outils de calcul des coûts, lecontrôle budgétaire ainsi que les indicateurs et tableaux de bord.

Nous avons remarqué également que chaque outil est personnalisé en tenant compte desdonnées de la situation et que l'effort d'adaptation est à la fois considérable et déterminant.

Forts de cette conclusion, nous avons entrepris l'analyse et le diagnostic du milieud'intervention. Là aussi, nous avons dû recourir aux principaux outils véhiculés par lalittérature du management moyennant les adaptations nécessaires, au risque parfoisd'altérer leur efficacité à force de transposition. Ainsi, nous avons eu recours au modèled'analyse SWOT pour cadrer notre analyse du milieu de l'institution cible et de son

environnement. Au fur et à mesure que nous approfondissons le diagnostic, nous avonsfait appel à des instruments plus ponctuels. C'est dans ce sens que nous avons approché lemacro-environnement selon la démarche PESTEL. De même, nous avons utilisé lamatrice de Mc Kensey pour analyser et évaluer le portefeuille d'activités de l'institution etpositionner chaque DAS. Enfin, nous avons eu recours au modèle des cinq forces dePorter et à sa chaine de valeur, respectivement, pour analyser le micro-environnement del'organisation et identifier ses principales activités de l'angle de vue de leur contribution à lacréation de la valeur.

Ces différentes approches ont permis de réaliser un diagnostic stratégique et une analysedysfonctionnelle de l'institution et de poser un certain nombre de questions portant à la

fois sur sa mission, sa structure et sa gestion. A chaque question, nous avons présenté des




éléments de réponse sous forme d'alternatives ou scenarii afin de ne pas limiter l'horizonde notre réflexion en matière de conception du dispositif de contrôle de gestion.

A l’issue de cet exercice, nous avons constaté que globalement, le fait que l’institutionagisse dans un environnement particulièrement dynamique, pour une administration

publique, ne représente pas que des contraintes dans la mesure où les sollicitations etagressions de cet environnement la pousse à se remettre constamment en cause et à puiserde son énergie pour s’adapter, innover, relever les défis et demeurer compétitive.

Nous avons également relevé que la mondialisation de l’économie, mais aussi du droit,requiert de la part de l’institution un plus grand effort d’adaptation et favorise l’arrivé sur lemarché national d’opérateurs nouveaux, notamment les grands cabinets internationaux deconseil et d’ingénierie juridique. En outre, cette ouverture sur les pratiques internationalesamène des modes alternatifs de règlement des différends restés, jusqu’à lors peudéveloppés dans notre pays, en l’occurrence l’arbitrage.

En revanche, l’analyse a montré que l’AJR dispose d’atouts indéniables qui, mis à profit,permettront à l’organisation de bien se positionner dans son environnement et sessegments. Il s’agit notamment de la richesse et de la diversité de son expérience, del’expertise et de polyvalence de ses ressources humaines et du capital confiance dont ellejouit vis-à-vis de ses interlocuteurs, partenaires et clients.

En outre, nous avons relevé un domaine de prédilection dans lequel le rôle que peut jouerl’AJR est, non seulement unique de par son positionnement dans le domaine de la gestiondu contentieux de l’Etat, mais aussi porteur d’une valeur ajoutée incontestable. Il s’agit dela mission d’observatoire de l’évolution du contentieux de l’Etat. L’examen systématique etrégulier des tendances lourdes de ce contentieux est révélateur de l’état d’avancement du

respect par l’administration des droits des gens et de la légalité. C’est un indicateur précieuxet éloquent de l’esprit qui anime l’administration, étant censée donner l’exemple en termede l’usage intelligent et équitable de la norme juridique. C’est enfin un indice de la qualitédes normes juridiques régissant les domaines d’intervention de l’administration (marchéspublics, statut de la fonction publique, etc.), à travers l’examen de la quantité et de la naturedes litiges que leur application génère.

Nous avons également identifié certaines insuffisances notamment au niveau del’infrastructure, de la structure, de l’organisation du travail et du système d’information.Insuffisances auxquelles il est vivement souhaitable de parer pour une meilleurecompétitivité de l’institution. Dans le même sens, nous avons mis l’accent sur le fait que les

ressources humaines seront plus motivées moyennant la révision du statut qui les régitpour mieux prendre en considération la nature du travail qui leur est confié et l’autonomieprofessionnelle que requiert sa réalisation. De même, nous avons posé la question du statutjuridique de l’institution en évoquant l’intérêt de sa transformation en établissement publicindépendant de tout ministère et qui sera sous la tutelle du Premier Ministre, président deson conseil d’administration, étant lui-même le représentant légal de l’Etat en justice.

Cet examen de la situation étant établi, nous sommes arrivés au constat global selon lequell’AJR jouit d’un positionnement qui peut être redéfini en répondant aux questionssuivantes :

9 Quel statut pour elle-même et pour son personnel et quelle configurationorganisationnelle leur permettront d’atteindre le niveau de performance escompté ?




9 Quels segments renforcer, quels segments abandonner le cas échéant et quels autressegments maintenir à leur niveau actuel ?

9 Fera-t-elle mieux de traiter toute seule tout le contentieux dont elle a la charge ou àl’autre extrême de tout externaliser et ne s’occuper que du contrôle ou encore adopterune situation intermédiaire comme c’est le cas aujourd’hui ? Dans ce cas, quel type de

dossiers sous traiter et à quelle hauteur (volume) ?9 Quels indicateurs de performance lui permettront d’apprécier objectivement sa

performance de suivre son évolution et de rendre compte de ses réalisations ?9 Sur quels autres leviers agir pour garantir un niveau de performance suffisant ?.

La plupart de ces questions ne peuvent recevoir une réponse immédiate. La réponse nepeut parvenir que de la mise en place d’un système de pilotage à même de renseigner sur lecoût de chaque activité, son efficacité et sa pertinence, d’où l’intérêt de développer undispositif de contrôle de gestion. Or, celui-ci ne peut, lui-même, fonctionner sans uncertain nombre de préalables parmi lesquels un système de planification approprié et unsystème d’information suffisamment fiable.

Aussi, avons-nous défini les mesures à entreprendre pour compléter les systèmes deplanification, d’organisation et d’information actuellement en vigueur. Cela reviendrait àremettre en cause une partie des pratiques manageriales de l’institution et à insuffler unenouvelle dynamique de gestion axée sur les résultats. Cela rejoint d’ailleurs la devise de lanouvelle réforme budgétaire de l’administration.

Ces préalables étant précisés. Nous avons entamé le développement des instruments debase qui constitueront notre futur dispositif de contrôle de gestion. Cet exercice a étéprécédé d’un réexamen des différents domaines d’activité de l’institution dans une optiquede contrôle de gestion en définissant pour chacun la mission, les objectifs et les facteurs-

clé de succès.

Parmi les outils conçus, le système de calcul des coûts nous a demandé une réflexionintense et profonde, d’abord pour choisir la meilleure méthode à utiliser (l’ABC a étéchoisie enfin) et ensuite pour développer le système à proprement parler et justifier lesdifférentes options retenues tout en indiquant les limites de ces choix. Ceci dit, le résultatétait intéressant eu égard à la contribution attendue de cet outil pour réussir la maîtrise descoûts et aider à la prise de décision concernant le traitement sélectif des dossiers enfonction du rapport « coût/enjeu financier de l’affaire » et de l’externalisation de la prise encharge du traitement d’une partie du contentieux. Il était également intéressant de conclureà l’idée que, moyennant certaines adaptations, la méthode ABC est parfaitement

transposable au calcul des coûts dans une administration publique et ne souffre d’aucunecarence.

Nous avons également repris à adapter les pratique actuelles de gestion budgétaire pourrenforcer l’aspect contrôle de ladite gestion, en s’appuyant sur les mécanismes decontractualisation pour le contrôle à court terme (une année) et le cadre de dépenses àmoyen terme pour le contrôle à moyen terme (3 ans). L’intérêt de l’exploitation est qu’ilssont déjà introduits dans le cadre de la réforme budgétaire et assurent un niveau decontrôle satisfaisant s’ils sont utilisés dans les règles de l’art.

Enfin, nous avons proposé une batterie d’indicateurs de performance permettant de

vérifier l’efficacité, l’efficience, la pertinence, la qualité et l’impact des différentes activités.Nous avons également, dans un souci de faciliter leur utilisation, identifié les indicateurs




sectoriels pour les différents centres de responsabilités et ceux synthétique pour les besoinsdu top management. Une partie de ces indicateurs, les plus pertinents, sont repris pouralimenter des tableaux de bord, respectivement sectoriel, et global. En définissantl’objectif, la valeur de l’indicateur, la situation cible à atteindre et l’écart avec une case pourles observations.

Si l’on se confie à l’output du présent travail et aux résultats atteints, l’on peut affirmer quel’objectif est globalement atteint, ayant réussi, non sans difficultés, à concevoir les élémentsde base d’un système de contrôle de gestion tout à fait applicable à L’AJR malgré seslimites qui pourront être corrigées avec le cumul d’expérience une fois le dispositif opérationnel. Toutefois, nous demeurons conscients qu’il ne suffit pas de concevoir unsystème pour que son déploiement et son opérationalisation soient garantis.

En effet, la mise en place du dispositif passe d’abord par la satisfaction des préalablesidentifiés ci-dessus. Mais au-delà de cette condition, le système de contrôle de gestion ne selimite pas aux instruments de travail qu’il utilise c’est aussi et surtout une culture de gestion

et un état d’esprit qu’il convient de diffuser et de vulgariser d’où un effort important requisen matière de pédagogie pour rassurer les utilisateurs quant au fait que le dispositif n’estanimé que par un seul objectif : les aider à maîtriser leurs objectifs et les réussir.

Ceci dit, pour finir sur une note positive, une fois réussi, le système de contrôle de gestionenclenche une dynamique d’ensemble qui engage l’institution dans la voie d’excellence.Dans ce sens, il serait opportun de penser à un système de gestion de la qualité dansl’optique d’une certification …




Ouvrages

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Articles

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9 Loi 69-00 relative au contrôle financier de l'Etat sur les entreprises publiques et autresorganismes (promulguée par dahir n° 1-03-195 du 16 ramadan 1424 (11 novembre2003). Article 2.

9 Décret n° 2-01-2676 du 31 décembre 2001, publié au BO n° 4965 bis du 31-12-2001, p.

1492.9 Dahir du 1er juillet 1914 régissant le Domaine Public.9 Loi n°011-71 du 30 décembre 1971 instituant un régime de pensions civiles (article 28)9 Loi n°1-77-317 du 04/10/1977.9 Décret n° 2-01-2676 du 31 décembre 2001 modifiant et complétant le décret n°

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Rapports

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Jurisprudences

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9 Arrêt n°3223 en date du 6/7/1984, publié in El Bachir Baji, op. cit., p. 13. 9 Arrêt publié dans la revue Al Ichaa ( ), n°1, 1989, p.131. 9 Arrêt publié dans l'ouvrage de El Bachir Baji, « La jurisprudence concernant la

profession d’avocat », 1991, p.7 (document en arabe). 9 Arrêt de la Cour d’appel de Rabat (en date du 24/1/2001), Publié à la Gazette des

Tribunaux du Maroc, n° 88, p.155.

Documentation officielle

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Ouvrages de référence

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Webographie

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Plaidoyer pour une profession. Voir le site : http://www.juristudiant.com 9 Institut des finances, « Déploiement des systèmes d’agences », in Perspective Gestions

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I. Instruments et populations couvertes

En raison du nombre limité des personnes à interviewer et de la nature général et qualitatif des données à collecter, nous avons opté pour les entretiens directs en tant qu'instrumentde collecte et d'investigation par le biais d'un guide.

Cet outil sert à orienter les interviews directes effectuées sur le terrain avec les individusretenus en raison de leur position hiérarchique et/ou de leurs connaissances et expertiseacadémique et professionnelles.

Il est l'aboutissement d'un ensemble de questions que je me suis posée, tout au long de cetravail de recherche lors de la mise au point de ses termes de référence et lors de laréalisation de l'étude préliminaire.

Les personnes concernées sont:

Le top management de l'institution (le directeur et son adjoint),

Les responsables des différentes entités de l'institution (14).

Les présidents ou managers de certaines institutions similaires à l'étranger :

o Madame Cinzia Melillo, Avocate de l’Etat à Rome, Avvocatura General delloStato – l'Italie

o Monsieur Rodríguez Padrón, Secretario General del Consejo General del Poder Judicial de España –l'Espagne

o Monsieur Harald Ropper, Finanzprokuratur, Vienne – l’Autriche

o Monsieur Jérome Grand d’Esnon, Directeur des Affaires Juridiques et Agent Judiciaire du Trésor, Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie – La France

o Conseiller Hssein Aissa, Président de l'institution en Charge du contentieux del'Etat, (aux Emirats arabes Unis.

o Conseiller Hussam Abdelazim. Président de l'institution en Charge ducontentieux de l'Etat en Egypte (retraité en 2007).

o M. Abdelkader Zhiyou, Haut responsable du Contentieux de l'Etat, Tunisie

o Mamoun Chami, Président de l'institution en Charge du contentieux de l'Etat, Jordanie.

Des personnes ressources: Professeurs d'université et Consultants:

o Madame Dominique Bichara, Conseiller Principal à la Banque Mondiale, Washington

o Professeur Alan Uzelac Université de Zagreb, Croatie, Président de la TF-DEL(Groupe de travail sur les délais des actions en justice) - Comité EuropéenPour l'Efficacité de la Justice.

Annexes308



o Dr. Wassim Harb, Consultant du PNUD

o Monsieur Alain Uzelac, CEPEJ

o Dr. Mohamed Matar, Professeur de droit à l'université Johns HopkinsUniversity SEIS- USA.

Certains clients et partenaires:

o Me Mohamed Naciri, Barreau de Casablanca.

o Me Abderrahman Jawhari, Barreau de Khribga.

o Me Salima FARAJ, Barreau de Oujda.

o Me Ouazzani, Barreau de Rabat

o M. Ahmed Sejjari, chef de la division des affaires juridiques, Département del'équipement.

o M. Abdellah Fassihi, Directeur du domaine forestier, des affaires juridique etdu contentieux, Haut commessariat aux eaux et forêts.

Cet outil (guide d'entretien) a été complété en utilisant un guide d'autoévaluation despratiques existantes en matière de pilotage de la performance pour nous aider à établir undiagnostic complet de la situation et d'un questionnaire adressé aux cadres de l'institution.

II. Les outils

A. Le guide d'entretiens

Nous avons constitué un guide composé de plusieurs parties dont chacune peut concernerune ou plusieurs catégories de populations définies ci-dessus. Le guide d'entretien s'articuleautour d'un ensemble de concepts et centres d'intérêts qui constituent l'ossature desinvestigations.

1. Introduction

Dans le cadre de la réalisation d'un mémoire du cycle supérieur de gestion de l’ InstitutSupérieur de Commerce et de l’Administration des Entreprises (ISCAE), je traite un thème

pourtant sur : le contrôle de gestion, levier de modernisation du secteur public: cas d'uneinstitution à vocation judiciaire".

En raison de votre profession et de votre expertise, je me suis permis de m'adresser à vousdans le cadre du travail d'investigation pour collecter des données pouvant m'aider à traiterles différents aspects de la thématique.

Avec votre accord, je serai amenée à prendre des notes pour avoir une synoptique de notreentretien, non seulement pour ne pas déformer vos propos, mais pour ne rien perdre deleur contenu.

Bien entendu, il vous est possible, à tout moment, de mettre fin à l'entretien dont lecontenu sera utilisé exclusivement à des fins de la recherche. Je mets à votre disposition

Annexes309



mes notes si vous le désirez au terme de notre entretien et m’engage à garantir laconfidentialité de l'entrevue.

Si vous avez, éventuellement, des questions à me poser, je me mets à votre disposition à lafin de cet entretien pour ne pas le biaiser.

Axe 1. Attributions et mission de l'Institution :3 Cible principale: le Top management 3 Cible secondaire: les chefs des centres de responsabilités

Perception des missions et attributions de l'institution et leur projection dans le futur(visioning).

Définition et perception des opportunités et menaces de l'environnement. Définition et appréciation des forces et faiblesses de l'AJR Positionnement des différents domaines d'activité de l'AJR Déclinaison et appréciation des prestations de l'AJR par rapport aux attentes de la

clientèle et à l'évolution de l'environnement. Comparaison de la qualité des prestations offertes par rapport à la concurrence (les

avocats). Problèmes que pose l'évaluation de la performance de l'AJR Besoins en matière de pilotage de la performance de l'institution Déclinaison d'éventuels indicateurs de performance.

Axe 2 : Le fonctionnement global de l'institution3 Cibles principales: les responsables des affaires générales et de l'informatique 3 Cible secondaire: les autres responsables

1. La gestion des ressources humaines:

1.1. Recrutement :

Politique et processus de recrutement: de l'expression des besoins à l'intégration del'institution par les nouvelles recrues (planification, détection du besoin, présélection,sélection, gestion des écarts profils-poste, recrutement et intégration), contraintes durecrutement, appréciation des profils disponibles sur le marché et relation avec lesétablissements de formation.

Contraintes régissant l'opération de recrutement (disponibilité des postes budgétaires,respect des délais, disponibilité des profils, attractivité de l'institution, etc.).

Déclinaison des profils les plus recherchés et appréciation de leurs disponibilités

1.2. La motivation et la carrière

Statut juridique du personnel, système de carrière, … Identification de l'approche adoptée en terme de motivation (la part du pécuniaire dans

la motivation, les postes les plus motivants, diagnostic de la motivation, compositionde la politique de rémunération, avantages pécuniaires, avantages en nature).

Le système d'évaluation (critère, objectifs, impact du système d'évaluation sur lamotivation).

1.3. Gestion des effectifs

Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences

Annexes310



2. Politique de formation

Identification de la fonction formation Appréhension des composantes de la formation (budget alloué, bénéficiaires,

animateurs, problèmes et difficultés, le suivi,) Déclinaison et appréciation des objectifs assignés à la politique de formation Processus d'ingénierie de la formation Types de formations (initiale, ou continue, pratique ou alternée, ponctuelle ou

planifiée, interne ou externe, ciblée ou généralisée) Appréciation des thèmes de la formation prédominants Identification et qualification des animateurs de la formation (profil, qualité, internes

ou externes à l’organisation) Analyse des bénéficiaires privilégiés à la formation Les contraintes liées à la fonction formation

3. Organisation du travail

Appréciation du degré de recours à la délégation Appréciation de l'importance du travail en groupe Processus de prise de décision centralisé ou décentralisé et appréciation du degré

d’implication du personnel aux prises de décisions (concertation, négociation,approche consensuelle)

Appréciation du style de management le plus présent.

4. Culture d’entreprise

Déclinaison de la mission et des valeurs de l'institution. Existence d'une culture maison et son appréciation.

Mode de diffusion et d'entretien des valeurs et degré de partage desdites valeurs parl'ensemble du personnel.

Impact des changements de l'environnement sur la culture de l'entreprise. Degré de compatibilité entre la stratégie globale et la culture de l'entreprise.

5. Système d'information et communication

Identification de la fonction s'occupant du système d'information et de communication Déclinaison de la politique de communication et appréciation de ses composantes et

de ses objectifs. Appréciation du degré de satisfaction des attentes de personnel en terme de

communication Déclinaison et appréciation des freins éventuels à une communication efficace et

performant Appréciation des échanges au sien de l'organisation (lieux, modalités, efficacité et

efficience, sens : horizontal, ascendant au descendant. Déclinaison et appréciation du type d'information échangé, des supports et moyens

d'information et de la qualité d'acheminement de l'information Déclinaison du système d'information disponible et appréciation de sa qualité

(accessibilité, qualité des informations, fraîcheur, fiabilité, dosage, volume, adaptation,

pertinence...) Déclinaison des composantes du système informatique hard et soft. Appréciation de ses fonctionnalités de ses points forts et de ses insuffisances.

Annexes311



…

Axe 3 : Benchmarking3 Cibles principales: les présidents et managers des institutions similaires à l'étranger 3 Cible secondaire: les personnes ressources

1. Identification et appréciation globale desdites institutions

Principales missions assurées par l'institution similaire concernée et ses domainesd'intervention.

Son statut juridique et celui de son personnel. Sa structure, ses ressources, ses effectifs et ses infrastructures. Son système d'information.

2. Leurs pratique en matière de pilotage de la performance

Principales difficultés rencontrées lors de l'évaluation de la performance de cesinstitutions.

Principaux critères d'évaluation de la performance utilisés. Déclinaison du système de contrôle de gestion lorsqu'il existe. Enseignement à tirer de l'expérience de l'institution en matière de management par la

performance.

Axe 4 : Attentes des partenaires et clients3 Cibles principales: les partenaires et les avocats 3 Cible secondaire: les personnes ressources et les responsables de l'AJR

Principales attentes des partenaires vis-à-vis de l'AJR. Perception des forces et faiblesses actuelles de l'institution.

Proposition de critère d'appréciation de la performance de l'AJR. Comparaison de la performance de l'AJR par rapport aux avocats.

B. Les questions destinées aux cardes et agents de l'institution (servi parintranet).

1. Identification:

a. Vous êtes :

- Cadre- Agent

b. Vous êtes, essentiellement, chargé de :

- Traitement des dossiers du contentieux- Procédures amiables- Etudes et conseil juridique- Comité du contentieux- Mise en mandatement d’honoraires d’avocats

- Exécution des jugements- Règlement des taxes judiciaires- Logistique et ressources

Annexes312



- Système d’information (conception, développement, assistance, …)- Formation- Documentation et jurisprudence- Saisie et recherche informatiques- Classement et repérage des dossiers-

Secrétariat- Autre (Préciser SVP). ………………

c. Vous appartenez à quelle structure (choisir dans la liste ci-dessous)

Rattaché à l’Agent Judiciaire du Royaume- Secrétariat de l’Agent Judiciaire du Royaume- Sce de l’Informatique- Sce des Affaires Générales

Secrétariat de l’Agent Judiciaire du Royaume – Adjoint Division des Etudes et des procédures amiables

- Sce des Procédures Amiables- Sce des Etudes Juridiques- Sce du Comité du Contentieux

Division du Contentieux Administratif - Sce des Recours en Annulation devant la Cour Suprême- Sce des Recours en Annulation devant les Tribunaux Administratifs- Sce des Recours de Pleine Juridiction

Division du contentieux judiciaire- Sce des Affaires Civiles du Nord

- Sce des Affaires Civiles du Sud- Sce des Affaires Civiles du Centre- Sce des Affaires Pénales- Sce des Affaires Commerciales

2. Questions:

a. Selon vous, et par rapport aux activités que vous assurez, quels seraient les objectifsprioritaires de l’entité dont vous relevez, pour les trois prochaines années ?

b. Quels indicateurs proposez vous pour mesurer le degré de réalisation de ces objectifs ?

c. Quelles sont les mesures à prendre (actions, projets à initier) pour permettre laréalisation de ces objectifs ?

C. Le guide d'autoévaluation (servi par nous-même en se référant lorsquenécessaire aux personnes concernées)

Les questions sont décomposées en huit ensembles. Pour chacun, le questionnementgénérique est mis en évidence en tête de paragraphe. Le questionnement reprend lesinterrogations suivantes :

1. pratiques de contrôle de gestion

1.1- regroupement des activités en secteurs ou ensembles homogènes sur le plan de lagestion.

Annexes313



1.2- explicitation des indicateurs permanents du contrôle de gestion.1.3- choix des objectifs, élaboration des programmes d’actions, allocation des moyens.1.4- existence et pertinence des systèmes de mesure d’informations.1.5- efficacité des dispositifs d’analyse de gestion et de préparation de décisions.

2. Potentiel et leviers du développement du contrôle de gestion.

2.1- Existence d’une dynamique générale de développement de management.2.2- Etat des convictions des dirigeants, volonté de faire et capacité à conduire de telsprojets.2.3- Existence d’enjeux, bénéfices ou risques, pour l'institution.

3. Etat des pratiques de contrôle de gestion

3.1- Evaluer la façon dont les activités de l'administration sont regroupés en secteursd’activités homogènes, notamment aux plans des politiques, des objectifs et desprogrammes d’action, des responsabilités, de l’allocation des ressources et du suivi.

A titre d’illustration, rechercher des éléments de réponses dans les directions suivantes :

a- existe t-il une segmentation- ou nomenclature, ou classification, ou décompositionpar grands programmes, … des activités du ministère, explicite, connue des agents,permettant de distinguer des entités homogènes au plan opérationnel ?

b- dans quelle mesure peut on mettre en regard cette segmentation et lesresponsabilités telles qu’elles apparaissent dans l’organigramme ? ou : lesresponsabilités concernant ces segments d’activités sont elles claires ?

c- dans quelle mesure les procédures annuelles d’élaborations des programmesd’actions et des objectifs, ou encore d’allocation des ressources, s’appuient ils sur

cette segmentation ou nomenclature ?d- les principaux processus de travail qui permettent d’exercer ces activités font ils

l’objet d’une description suffisante qui permet de connaître, par exemple : lesinformations et/ ou les autres éléments nécessaires en entrée, les traitementseffectués, les ressources et/ ou compétences nécessaires, les résultats ?

e- les documents administratifs et/ou les supports d’information, internes etexternes- agrégats budgétaires, rapports d’activités, plaquettes,… font-ilsrégulièrement référence à cette segmentation ?

3.2. Evaluer dans quelle mesure les indicateurs nécessaires à la maîtrise des activitéssont explicités et connus. Ou, de façon globale, dans quelle mesure et à quels niveaux

de responsabilité l’administration peut dire : ce qui a été fait ; ce que cela a coûté ; ceque cela valait.

A titre d’exemple, la check- list suivante peut aider à identifier les indicateurs dont ondispose :

a- Indicateurs significatifs du contexte dans lequel opèrent l’administration ou sesservices : populations concernées, bassins ou aires géographiques, donnéesd’environnement ou climatiques, paramètres sociaux ou économiques, etc.

b- Indicateurs de volume d’activité ou de produits : nombre d’actes ou de prestationsdélivrées, d’heurs ou de jours de travail, de personnes diplômées, etc.

c- Indicateurs de moyens utilisés : quantités de ressources consommées, et /ou coûtde ces ressources.

d- Indicateurs de performance :

Annexes314



- efficacité socio-économique de l’activité : ce qui permet de mesurerl’impact final recherché, ou la contribution à l’impact final.

- Qualité du service apporté à l’usager : fiabilité, délai, accessibilité, etc.- Efficience ou productivité : ce qui permet de rapporter l’activité ou les

produits aux ressources utilisés.

3.3- Evaluer dans quelle mesure existent, pour chacun des segments homogènes d’activitésdes processus organisés de choix des objectifs, d’élaboration des programmes d’actions etd’allocation des ressources.

Par exemple, rechercher s’il existe des procédures régulières permettant, de façon annuelleet/ ou pluriannuelle :

a- D’élaborer des programmes d’action.b- De fixer, dans les services, en regard de chaque objectif, le programme des actions

permettant de l’atteindre, ainsi que le dispositif de pilotage de ce programme.c- D’élaborer dans les services, en regard de chaque objectif, le programme des

actions permettant de l’atteindre, ainsi que le dispositif de pilotage de ceprogramme.

d- Dans les services, de choisir et de monter les projets internes de changements – développement du contrôle de gestion, réorganisation, externalisation d’uneactivité support, et leurs dispositifs de pilotage.

e- D’allouer aux programmes d’actions et aux projets de changement les ressourcesnécessaires.

3.4. Evaluer l’adéquation des systèmes de mesure et d’informations dont disposel'institution, aux besoins de suivi de ses indicateurs.

Les éléments de réponse à cette question peuvent, par exemple, être recherchés dans lesdirections suivantes :

a- Il existe dans les services des systèmes permanents de saisie, de traitement et demise en forme des indicateurs de contrôle de gestion.

b- Il existe des procédures de contrôle de la fiabilité des principales informations,et/ou des procédures d’assurance- qualité des principales chaînes d’alimentationdes tableaux de suivi.

c- Les systèmes d’information constituent une base suffisamment complète pourpermettre de mener les analyses de gestion courante.

d- Les services disposent, à échéance régulière, d’information sur les attentes et lasatisfaction respectives des partenaires et des usagers.

e- Les responsables de service disposent de tableaux de synthèse permettant derapprocher les indicateurs des normes et des objectifs qui leur ont été assignés.

f- Les informations et les tableaux de synthèse de contrôle de gestion sontdisponibles dans les services : une fois par an sous la forme d’un rapport d’activité,avec un délai de 6 semaines ; trimestriellement sous la forme d’un tableau de bordcomplet, avec un délai de 3 semaines ; mensuellement dans les domaines de suiviprioritaires, avec un délai d’une semaine.

g- L’administration dispose une fois par an, avec un délai de 3 mois, des indicateursde tous les services, à partir desquels elle établit une comparaison de leurs activités,de leurs coûts et de leurs performances- ensuite mise à disposition des services.

Annexes315



3.5- Evaluer la façon dont les outils et les systèmes d’informations de gestion sont utiliséspour améliorer la qualité des décisions

Les éléments sur lesquels on peut fonder notre évaluation sont les suivants :

a- il existe, à tous les niveaux de responsabilité dans les services, des dispositifs, au

moins trimestriels d’examen complet des indicateurs et des projets de changement,aboutissant aux éventuels ajustements nécessaires.

b- L’avancement des plans d’actions annuels et les décisions d’ajustement prises parles responsables sont communiqués largement au sein des services.

c- Il existe un dispositif formalisé de dialogue de gestion entre les services etl’administration centrale aboutissant à des engagements annuels ou pluriannuelsportant sur les activités, les ressources et les performances.

d- Il existe un dispositif de suivi régulier de ces engagements.e- Il existe un dispositif d’examen, au moins annuel, des résultats de la mise en œuvre

du plan d’actions du ministère.

4. Potentiels et leviers du développement du contrôle de gestion :

4.1- Recenser les éléments du développement du management sur lesquels peuts’appuyer le contrôle de gestion.

Les éléments qui peuvent favoriser le développement du contrôle de gestion sontnombreux. A titre d’exemple et de façon non exhaustive, les éléments suivants peuventêtre recherchés :

a- Les services disposent d’un système de management par objectifs, collectifs et/ ouindividuels. En outre, ces objectifs s’inscrivent dans une vision à long terme

explicite.b- Les services ont développé des pratiques d’assurance- qualité.c- Les services valorisent la conduite du changement et forment les agents à la

conduite de projet.d- Il existe des projets d’amélioration de la diffusion et de l’accès à l’information,

reposant notamment sur les technologies de l’information.e- Le ministre a pris des engagements externes de qualité.f- Il existe des contrats passés et suivis entre les services et les administrations

centrales, assortis d’objectifs précis. Ceux-ci s’appuient sur de »s politiques à long terme.

g- Le ministère utilise et diffuse des comparaisons avec des services différents, et/ou

internationales.

4.2- Examiner comment, à tous les niveaux de responsabilité, les dirigeants sontréellement convaincus des bénéfices, pour le service, pour eux et pour les agents, dudéveloppement du contrôle de gestion, s’impliquent en sa faveur, et développent lescompétences pour le faire.

Les éléments à prendre en compte dans cette évaluation peuvent, par exemple, être lessuivants :

a- Le développement du contrôle de gestion fait partie des priorités du ministre. Lesplans annuels des services incluent des actions favorisant ce développement.

Annexes316



b- Les cadres sont sensibles aux bénéfices apportés par le contrôle de gestion auxservices, à eux mêmes et aux agents.

c- Les chefs d’unité sont clairement tenus pour responsables de la qualité de leurgestion. Celle-ci fait l’objet d’inspections ou d’audits réguliers.

d- Les dispositifs de communication interne et le dialogue syndical, permettent unebonne compréhension des enjeux et des objectifs du contrôle de gestion par les

agents.e- La compétence des cadres en matière de gestion est prise en compte dans le cadre

de laure affectation..

4.3- Recenser les éléments qui peuvent faciliter la mobilisation des services en faveur dudéveloppement du contrôle de gestion.

A titre d’exemples, ces enjeux peuvent être les suivants :

a- Les services sont de plus en plus amenés à rendre des comptes sur leursperformances, leurs activités et leurs coûts à diverses instances (Parlement, élus

locaux, citoyens, associations…..).b- Les ressources sont allouées aux services en référence à leurs indicateurs d’activité,

de moyen et de performances.c- L’émergence d’alternatives publiques ou privées à tout ou partie des services du

ministre est envisageable si celui-ci ne fait pas la preuve de son efficacité.d- L’adéquation des ressources du ministère à l’évolution de ses missions rend

indispensable de connaître et de savoir dégager les marges de manœuvre.e- Le service peut obtenir une plus grande globalisation de ses ressources, et/ou

disposer d’engagements pluriannuels en la matière, en fonction de la qualitéprouvée de ses dispositifs de contrôle.

f- Il existe des attentes du personnel, non satisfaites, et dont la satisfaction passe

notamment par le développement du contrôle de gestion : par exemple ladélégation.

Il est à signaler que cet outil (d'autoévaluation) est largement inspiré d'un guide utilisé parles administrations désireuses de mettre en place un système de contrôle de gestion enFrance.

Annexes317



TABLE DES MATIERES

Introduction générale. Le CDG : levier de modernisation de l'AJR etinstrument de pilotage de celle-ci: le référentiel de la recherche

09

1. Contexte 122. Intérêt du thème et motivations 133. Problématique 144. Objectifs de recherche 155. Client de la recherche 166. Méthodologie 16

6.1. Démarche 176.2. Méthodes d’investigation 176.3. Instruments et populations couvertes 186.4. Outils d’analyse 19

7. Définitions 198 Plan 21

1ère partie. Le CDG dans l’administration publique : Des outilsredimensionnés pour un contexte spécifique

24

Chapitre I. Le CDG et le pilotage d'une activité judiciaire : Concepts,métier, milieu et repérage

28

Introduction 29

Section 1. Le concept : spécificités du CDG dans l’administration publique engénéral et à caractère judiciaire en particulier

31

I. Le management public : nécessité d’outils sur mesure 32 A. Particularités des activités du secteur public et de leurs modes de gestion 32

1. Spécificités du cadre et du champ d'action des organisations publiques 322. L'environnement concurrentiel des organisations publiques 333. L'influence dominante de l'environnement sur la stratégie des organisations

publiques34

B. La différence de conception entre performance publique et performance privée 351. L'efficience ou la performance interne des organisations publiques 362. L'efficacité ou la performance externe des organisations publiques 363. La direction politique des organisations publiques 384. La rationalité politique et le management de l’ambiguïté 39

II. Le CDG : un outil privilégié du management public ? 40 A. Quel CDG pour l’administration publique ? 41

1. Définition du CDG dans les administrations de l’Etat 411.1. Le CDG : un outil de pilotage 421.2. Le CDG : outil de pilotage s’inscrivant dans un cadre stratégique prédéfini 431.3. Le CDG : diversité des champs recouverts et des éléments constitutifs 44

2. Les spécificités du CDG dans le secteur public et sa dimension culturelle 452.1. Spécificités liées à la définition des objectifs 45

Table des matières319



2.2. Spécificités liées à la définition des moyens 462. 3. Spécificités relatives à la mesure des réalisations 462.4. La dimension culturelle du CDG 47

3. Le CDG et les autres formes de contrôle 47

3.1. Avant le CDG : le contrôle externe l’emporte sur la responsabilisation desgestionnaires 483.2. Les évolutions envisageables : distinction des contrôles internes et de ceux

externes49

3.3. Le contrôle parlementaire et le CDG 503.4. Le CDG et l’évaluation 50

B. Intérêt du CDG dans l’administration publique 511. Les apports du CDG à la modernisation de l’administration 51

1.1. L’apport du CDG au pilotage des activités et à l’amélioration de laperformance

52

1.2. L’apport du CDG au niveau de l’accompagnement de la déconcentration 532. Le CDG et la réforme budgétaire (décret du 31 décembre 2001) 53

2.1. La réforme budgétaire : levier de la modernisation de l’administration 532.2. Présentation de la gestion budgétaire axée sur les résultats 542.3. Finalités de la gestion budgétaire axée sur les résultats 542.2. Le développement du CDG requis dans le cadre de la réforme budgétaire 552.3. Le CDG au service d’un débat budgétaire enrichi 55

C. Les questions que soulève l’évaluation de la performance d’une activité judiciaire 561. La problématique de l’évaluation du système judiciaire 56

1.1. Analyse économique du système judiciaire 561.2. Performance organisationnelle et prix du symbolique 57

2. Eléments d’évaluation de la performance du système judiciaire 592.1. Les concepts 59

a. Eléments liés à la performance 59a. Concept de justice 60

2.4. Méthodes 62a. La question de quantification 62b. Le benchmarking/comparatisme 62

Section 2. Le métier et le lieu: la défense judiciaire de l’Etat 63

I – La représentation légale de l’Etat devant les tribunaux 64 A. Le principe général de la représentation de l’Etat 65B. Les dérogations au principe 66

1. Cas des domaines de l'Etat et de ses démembrements 66

1.1. Le domaine forestier 661.2. Le domaine public de l'Etat 681.3. Le domaine privé de l’Etat 681.4. Les Habouss 69

2. Cas des autres matières 692.1. En matière des accidents de circulation 692.2. En matière fiscale 702.3. En matière de recouvrement des impôts 70

C. Nécessité d’appeler en cause l’Agent Judiciaire du Royaume 701. Elles sont obligatoires 712. Elles sont d’ordre public 713. Elles font de l’Agent Judiciaire un simple appelé en cause 71

II. La défense des intérêts de l’Etat en justice et le rôle de l’AJR 72 A. La défense de l’Etat devant la justice 72




1. La différence entre la défense de l’Etat et sa représentation légale 722. Les entités et les personnes habilitées à assurer la défense judiciaire de l’Etat 72

B. Le rôle et les fonctions de l’AJR 741. Mission et attributions 75

1.1. Les activités à caractère judiciaire 76

1.2. Les activités à caractère extrajudiciaire 762. L’organisation et les ressources 772.1. L’organisation de l’AJR 772.2. Les ressources humaines 77

Section 3. Repérage : la maîtrise des coûts, levier de performance dans le secteur public

77

I. L’utilisation de l’analyse des coûts : l’expérience de certains pays 79 A. L’analyse des coûts : élément de réforme et base d’allocation des ressourcesbudgétaires

80

1. L’analyse des coûts : un élément des réformes 80

1.1. Cas du Canada et des Etats-Unis 801.2. Cas de l’Italie 801.3. Cas des Pays-Bas 811.4. Cas de l’Australie 821.5. Cas du Royaume-Uni 82

2. L’analyse des coûts en tant que base d’arbitrages budgétaires 822.1. Cas de l’Australie 822.2. Cas du Royaume-Uni 84

B. L’analyse des coûts : support de déconcentration et outil de pilotage interne etd’aide à la décision

84

1. L’analyse des coûts : outil de dialogue entre services centraux et déconcentrés 842. L’analyse des coûts : instrument de pilotage interne et d’aide à la décision 85

2.1. Les analyses coûts/avantages (Pays-Bas et États-Unis) 852.2. Le choix dans la mise en œuvre des politiques publiques 862.3. Responsabilisation du dirigeant 86

II. Les méthodes de calcul des coûts et les modalités de mise en oeuvre 86 A. Les méthodes de calcul des coûts 87

1. Utilisation généralisée du coût complet et diversité des méthodes de calcul 871.1. ABC 871.2. Job costing 881.3. Process costing 881.4. Présentation analytique des coûts (cas de l’Italie) 88

2. Traitement spécifique des fonctions « support » 88

2.1. Cas des Pays-Bas 892.2. Cas de l’Italie 89B. Les modalités de mise en œuvre 89

1. Système national unifié ou guides servant de « boîte à outils » ? 891.1. Système national unifié : cas de l’Italie 901.2. Guides servant de « boîte à outils » 90

2. Le benchmarking: cas de la Productivity Commission en Australie 903. Les enseignements tirés de ce repérage 92


Chapitre 2. Les outils du CDG appliqués dans l'administration: Desinstruments adaptés selon une démarche appropriée

94

Introduction 95




Section 1 – La segmentation des activités 96

I. L’approche des centres de responsabilité 96 A. Définition et typologie des centres de responsabilité 96

1. Le centre de coûts discrétionnaires 972. Le centre de coût 973. Le centre de chiffre d’affaires 974. Le centre de profit ou centre d’exploitation 975. Le centre d’investissement 986. Synthèse 99

B. Mode d’emploi 1001. Bases de segmentation en centres de responsabilité … 100

1.1. Responsabiliser l’échelon pertinent et assurant la contrôlabilité 1001.2. Déterminer des prix de cession interne 1011.3. Déterminer les instruments de la mesure de la performance du centre 1011.4. Formaliser les relations contractuelles 101

2. Réussir la démarche : les points de vigilance 101II. La segmentation selon la méthode ABM 102

A. Présentation et intérêt de la méthode 1021. Définitions 102

1.1. Activity Based Management 1031.2. Activité 1041.3. Processus 1041.4. Chaîne de valeur 104

2. Intérêt de la méthode 104B. Implantation d’un système basé sur l’approche ABM 105

1. Identification des activités et des processus 1052. Repérage des activités critiques 1053. Analyse des inducteurs de performance 105

Section 2 – L’analyse des coûts 106

I. Les coûts et l’élaboration du budget dans une optique CDG 106 A. La comptabilité de gestion et la typologie des coûts 106

1. Fondements de bases de la comptabilité de gestion 1061.1. « Comptabilité générale » vs « comptabilité générale » 1071.2. De la comptabilité générale à la comptabilité de gestion 1071.3. Intérêt de la comptabilité de gestion et démarche de sa mise en œuvre 107

a. L’intérêt de la comptabilité de gestion 108

b. Conception et implémentation 109c. Exploitation du système 109

2. Définition et typologie des coûts 1102.1. Définitions 110

a. « Coût » vs « Charge » 110b. La comptabilité patrimoniale et l’analyse des coûts 111

2.2. Typologie des coûts 112a. Coûts fixes et coûts variables 112b. Coûts directs et coûts indirects 112c. Le coût d’opportunité 113d. Le coût marginal. 113

B. Les principales méthodes de calcul des coûts 1141. Les méthodes des coûts complets 114

1.1. La méthode des centres d’analyse 114




a. Démarche d’implémentation 115b. Intérêt de la méthode 116c. Facteurs-clés de succès 117d. Insuffisances de la méthode 117

1.2. La méthode ABC (Activity Based Costing) 118

a. Terminologie 118b. Intérêt de la méthode 119c. Implémentation du système 119d. Facteurs-clés de succès 120

2. Les méthodes des coûts partiels (direct costing) 1202.1. La méthode d’imputation rationnelle des frais fixes 1212.2. Les coûts prévisionnels et l’analyse des écarts 121

a. Présentation 121b. Intérêt de la méthode 122c. Implémentation 123d. Facteurs-clés de succès 125

2.3. La gestion stratégique des coûts 125

a. Présentation 125b. Intérêt de la gestion stratégique des coûts 127c. Implémentation 128d. Facteurs-clés de succès 128e. Illustration : la méthode du « coût cible 128

2.4. Le système des prix de cession interne 130a. Présentation 130b. Intérêt de la méthode 131c. Implémentation 131d. Facteurs-clés de succès 133

Section 3 – Les indicateurs et les tableaux de bord 134

I. Les indicateurs de performance et le reporting 135 A. Les indicateurs : définition, typologie et méthode d’élaboration 135

1. Définition et typologie des indicateurs 1351.1. Définition 1351.2. Typologie des indicateurs 135

a. Les indicateurs d’environnement 136b. Les indicateurs de moyens 136c. Les indicateurs d’activité ou de production 136d. Les indicateurs de performance 136e. Les indicateurs d’efficacité 138

2. Aspect méthodologique de l’établissement des indicateurs 1392.1. Démarche 1392.2. Facteurs-clés de succès 140

B. Le reporting 1411. Définition et intérêt du reporting 141

1.1. Définition 1411.2. Intérêt du reporting 142

2. Méthodologie de reporting 1422.1. La conception et la mise en oeuvre 1422.2. Les facteurs-clés de succès 143

II. Les tableaux de bord (TDB) 144 A. Les TDB classiques 144

1. Définition et intérêt 1441.1. Définition 144




1.2. Intérêt 1442. Méthodologie et processus d’élaboration des TDB 146

2.1. Méthode de mise en oeuvre 1472.2. Les facteurs-clés de succès 148

B. Les TDB prospectifs ou balanced scorecards 148

1. Définition et intérêt des TDB prospectifs 1491.1. Définition des TDB prospectifs et la notion de « carte stratégique » 149a. Les tableaux de bord prospectifs 149b. La notion de « carte stratégique » 150

1.2. Intérêt des TDB prospectifs 1512. Mise en œuvre d’un TDB prospectif : de la conception à l’animation 151

2.1. Conception d’un TDB prospectif : méthodologie 151a. Etapes à suivre pour la conception d’un TDB prospectif 152b. Illustration : Cas du Ministère des Finances en Finlande 153

2.2. L’exploitation et l’animation d’un TDB prospectif 155a. Intérêt 156b. Démarche 157


2ème partie. Conception du système cible : les contour d’un dispositif deCDG approprié à l’AJR

159

Chapitre 3. Analyse de l'organisation cible et de son environnement:Diagnostics interne et externe

162

Introduction 163

Section 1 – Diagnostic externe 164

I – Les acteurs externes 164 A. Les clients 164

1. L’Etat et ses administrations 1652. Les collectivités locales et les entreprises et établissements publics 166

B. Les partenaires et les concurrents 1671. Les avocats : des partenaires et des concurrents 167

1.1. L’accès à la profession d’avocat 1681.2. Les forces et faiblesses de la profession d’avocat au Maroc 170

a. Les forces 170b. Les faiblesses 170

2. Les tribunaux 171

2.1. Présentation du système judiciaire 175a. Les juridictions de droit commun 175b. Les juridictions d’exception 177c. Les juridictions spécialisées 179d. La Cour Suprême 182

2.2. Analyse succincte du fonctionnement de l’administrationjudiciaire

183

a. Les magistrats et le personnel judiciaire 183b. La gestion 186

II – Les enjeux de l’environnement externe 187 A. L’environnement macro : analyse PESTEL 187

1. Sur le plan politique : consolidation de l’Etat de droit 1882. Sur le plan économique 188




3. Sur le plan technologique 1894. Sur le plan institutionnel : réforme de la justice 1905. Sur le plan juridique et légal : actualisation de l’arsenal juridique 190

B. L’analyse du microenvironnement selon les cinq forces de Porter 1901. Les fournisseurs (pouvoir de négociation) 190

1.1. Les fournisseurs des ressources 1901.2. Les fournisseurs des prestations 1912. Produits de substitution 1913. Entrants potentiels (barrières à l’entrée) 1914. Pouvoir de négociation vis-à-vis des clients 1925. La concurrence 1926. Le pouvoir de l’Etat 192

192Section 2 – Stratégie, structure et fonctionnement de l'institution 193

I – La stratégie 194 A. Positionnement de l’AJR dans le paysage institutionnel marocain 194

1. La dépendance de l’institution du ministère des finances : un choix valable ? 1942. Benchmarking : qu’en est-il sous d’autres cieux ? 195

2.1. Cas des pays francophones 1952.2. Cas des pays arabes 1962.3. Cas des pays européens 1692.4. Cas des régimes anglo-saxons 197

B. Analyse du porte-feuille d’activités de l’AJR 1971. Aspects méthodologiques : Quel modèle pour quelle analyse ? 197

1.1. Choix du modèle d’analyse 1971.2. Présentation des DAS 198

2. Analyse des principaux domaines d’activité de l’institution 1982.1. Présentation de la démarche 1992.2. Analyse des différents DAS 200

a. Présentation des résultats de l’analyse des différents DAS 200b. Synthèse 201

II – La structure 202 A. Présentation de la structure de l’AJR 203

1. Evolution historique de la structure 2032. Présentation des entités de la structure actuelle 204

2.1. Division du contentieux judiciaire 204a. Le Service des Affaires Pénales (SAP) 204b. Le Service des Affaires Commerciales (SAC) 205c. Les services des affaires Civiles 205

2.2. Division du contentieux Administratif 206a. Le Service des Recours de Pleine Juridiction (SRPJ) 206b. Le Service des Recours en Annulation devant les TA (SRATA) 207c. Le Service des Recours en Annulation devant la Cour Suprême (SRACS) 208

2.3. Division des études et procédures amiables 208a. Le Service des Procédures Amiables (SPA) 208b. Le Service des Etudes Juridiques (SEJ) 209c. Le Service du Comité du Contentieux (SCC) 209

2.4. Les services d’appui 210a. Le Service des Affaires Générales (SAG) 210b. Le Service de l’Informatique (SINF) 210

B. La structure actuelle répond-t-elle aux besoins ? 2111. Raison du choix de la structure actuelle 211

1.1. Accroître la spécialisation des structures pour davantage de 211




professionnalisme dans le traitement des dossiers1.2. Promouvoir les solutions alternatives de règlement des litiges 2121.3. Maîtriser l’évolution quantitative des affaires civiles 2121.4. Accélérer le processus d’informatisation de l’AJR 212

2. Insuffisances de la structure actuelle 213

2.1. Un organigramme en décalage par rapport aux activités de l’institution 2132.2 Un organigramme qui ne prend pas en compte l’impératif de déconcentrerl’AJR

214

III – Le fonctionnement 215 A. L’aspect managérial 215B. Les aspects fonctionnels 216

1. Ressources humaines 2161.1. Statut des cadres de l’AJR 2161.2. La formation 2171.3. L’évaluation du rendement des cadres 217

2. La Communication 2172.1. Les moyens de communication interne 218

a. Le site Intranet 218b. L’affichage 218

2.2. Les moyens de communication externe 219a. La contribution aux publications du Ministère 219b. La presse écrite 219c. La participation à des séminaires et autres activités scientifiques 219d. Formation des magistrats stagiaires et de chargés du contentieux desadministrations

219

3. Les finances et le budget 219

Section 3. Le système d’information et le pilotage 220

I – Le système d’information 220 A. Objectifs et évolution historique du SI 220

1. Historique 2212. Objectifs du SI 221

B. Présentation et diagnostic 2221. Les processus 222

1.1. Les processus métier 2221.2. Les processus de support ou d’appui 2221.3. Les processus de contrôle et de pilotage 223

2. Architecture technique et technologique du SII de l’AJR 2232.1. Les applications informatiques actuelles 223

2.2. Les ressources humaines affectées au SI 2252.3. L’organisation de l’exploitation 225II – Le pilotage interne et le reporting externe 226

A. La problématique de la maîtrise de la performance à l’AJR 226B. Les limites du modèle actuellement utilisé : analyse critique 227

1. Les indicateurs utilisés 2271.1. Les indicateurs de moyens et d’activité 227

a. Le nombre de documents produits à l’occasion du traitement ducontentieux

227

b. Le nombre d’affaires traitées 227c. Le volume du courrier reçu : critère de sollicitation 227

1.2. Les indicateurs de résultat 227

2. Limites de l’indicateur de résultat adopté 228Conclusion du chapitre 3 229




Chap. 4 – Proposition d’un système de contrôle de gestion à l’AJR 230 Introduction 231

Section 1. Le développement stratégique des recommandations 231

I. Mission et structure 232 A. Le portefeuille des activités 232

1. Identification de la mission et des activités dans une optique CDG 2321.1. Les activités à caractère judiciaire 232

a. Le contrôle de la procédure judiciaire et la défense de l’Etat 232b. La défense judiciaire des administrations qui le demandent 233

1.2. Les activités à caractère extrajudiciaire 233a. Le règlement amiable de certains litiges 233b. La récupération des débours de l’Etat 233c. Le conseil et l'ingénierie juridique 234

d. La prévention du risque juridique 2342. Recommandations 234

2.1. La défense judiciaire 235a. Sur le plan stratégique 235b. Sur le plan opérationnel 236

2.2. Le règlement amiable des litiges 236a. Sur le plan stratégique 236b. Sur le plan opérationnel 237

2.3. Le conseil juridique 237a. Sur le plan stratégique 238b. Sur le plan opérationnel 238

2.4. La prévention du risque juridique 238a. Sur le plan stratégique 239b. Sur le plan opérationnel 239

B. Structure et rattachement 2391. Le rattachement 2402. La forme juridique actuelle de l’institution lui permet-elle d’assurer valablementses fonctions ?

240

2.1. Option 1 : Transformer l’AJR en SEGMA ? 2412.2. Option 2 : Eriger l’AJR en établissement public ? 241

3. La structure : Vers une organisation de type « bureaucratie professionnelle » 241II. Les ressources humaines et le fonctionnement interne 244

A. Les ressources humaines 244

B. Les autres pistes du progrès 2471. Consolidation de la notoriété de l’AJR 2472. Autres axes d’amélioration 247

Section 2. Les préalables à l’implantation du système de CDG 248

I. Les systèmes d’objectifs et d’organisation 248 A. Le système d’objectifs 248

1. A long terme: le plan d'action stratégique (PAS) 2481.1. Contenu du PAS 2491.2. Articulation du PAS avec les documents de référence du Ministère et dugouvernement

249

2. A court terme: la note d'orientations stratégiques 2511.1. Structure 252




1.2. Intérêt 252B. Le système d’organisation de la fonction CDG 252

1. L'agencement général de la fonction 2521.1. Principes et organisation 2531.2. Modalités opérationnelles 253

2. Profil et fonction du contrôleur de gestion 2542.1. Rôles et profil du contrôleur de gestion 2542.2. Les activités dont le contrôleur de gestion de l'AJR aura la charge 257

a. La prévision budgétaire 257b. Le suivi des résultats et de leur évolution 257c. Le contrôle et l’analyse des écarts 258d. L’ajustement, le reporting et le conseil 258e. La mise au point de procédures 258f. Le suivi et la mise en place des systèmes d’information 258

II. Le système d’information sous-jacent 259 A. Mise à niveau du SI à la lumière de l'implantation du système de CDG 259

1. Recommandations générales 260

2. Les applicatifs à développer ou à perfectionner 261B. L’organisation de l’alimentation du SI en données 261

1. Proposition d’une nouvelle organisation du traitement informatique du courrieret des dossiers

262

1.1. Description de l’organisation actuelle du traitement informatique desdossiers

262

1.2. Réorganisation du traitement informatique des dossiers 2632. Description du circuit général du traitement informatique des dossiers 263

2.1. La procédure schématisée du traitement informatique des dossiers 2642.2. Description détaillée des postes de travail 264

a. Traitement et affectation du courrier arrivée 264b. Recherche des dossiers sur terminal 264c. Ouverture et mise à jour des dossiers 266d. Le courrier départ 267e. L’encadrement et le contrôle des équipes 267f. Cas particuliers 267

Section 3. Les outils du dispositif de CDG préconisé 269

I. Les systèmes de calcul des coûts et de contrôle budgétaire 269 A. Le système de calcul des coûts 269

1. Justification du choix de la méthode ABC et de la démarche de sa mise en place 2692.1. Pourquoi la méthode ABC ? 270

a. La nature de l'activité de l'organisation 270b. La pertinence de la méthode pour la mise en œuvre du CDG 2702.2. Précautions et mise au point concernant l’application de l’ABC à l’AJR 271

2. Déploiement du système 2742.1. Identification des activités 2752.2. Evaluation des ressources consommées par chacune d’elles 275

a. Reprise des données budgétaires selon une logique comptable 276b. Retraitements comptables 276c. Ventilation des données budgétaires 276

2.3. Identification des inducteurs du coût 2772.4. Affectation du coût des activités aux objets de coût 278

a. Le principe 278b. Exemple 279

B. L’exploitation de l’analyse des coûts et le contrôle budgétaire 280




1. Utilisation des résultats de l’analyse des coûts dans l’optique CDG 2801.1. Répondre aux questions de l’externalisation : faire ou faire faire ? 2801.2. Opérer une sélectivité dans le traitement des dossiers : le dossier X vaut-il lecoût d’être traité ?

281

2. Le dispositif du contrôle budgétaire 282

2.1. L’élaboration du budget de l’AJR 2822.2. Le contrôle de l’exécution du budget et l’analyse des écarts 283a. Le mécanisme de contractualisation 283b. Le mécanisme de programmation triennale : le CDMT 286

II. Les indicateurs et les tableaux de bord 288 A. Les indicateurs proposés 288

1. Indicateurs sectoriels 2881.1. La défense judiciaire 289

a. Objectifs 289b. Facteurs clé de succès 289c. Indicateurs 289

1.2. La récupération des débours de l'Etat 290

a. Objectifs 290b. Facteurs clé de succès 290c. Indicateurs 290

1.3. Le règlement amiable des litiges dans le cadre du Comité du Contentieux 290a. Objectifs 290b. Facteurs clé de succès 290c. Indicateurs 291

1.4. Le conseil et ingénierie juridiques 291a. Objectifs 291b. Facteurs clé de succès 291c. Indicateurs 291

1.5. . La prévention du risque juridique 291a. Objectifs 291b. Facteurs clé de succès 291c. Indicateurs 291

1.6. Les activités support 292a. Objectifs 292b. Facteurs clé de succès 292c. Indicateurs 292

2. Proposition d’indicateurs pour le top management : 293B. Les tableaux de bord 294

1. Esquisse de tableaux de bord sectoriels 2942. Le tableau de bord de la direction 294


Conclusion générale 296 Bibliographie 302

Annexes 307

Table des matières 318




L'INTRODUCTION DU CONTROLE DEGESTION DANS LE SECTEUR PUBLIC,

LEVIER DE SA MODERNISATION

CAS D'UNE INSTITUTION

A VOCATION JUDICIAIRE

Mémoire en vue de l’obtention du diplôme du Cycle Supérieur de Gestion

présenté par

Mohamed HAMMOUMI (Promotion 2004-2006)

Jury

résident

M. Hassan CHAGAR : Professeur à l’ISCAE

uffragants

Mme. Chafika AGUEZNAY: Professeur de l’enseignement supérieur et Directrice du Centre de

Recherches Administratives et de Perfectionnement à l’ENA

M. Mustapha SLIMANI : Professeur à l’ISCAE

M. Younès BENAKKI : Inspecteur des Finances à l’Inspection Générale des Finances,

Chargé de mission auprès du Directeur du Budget

2008

INSTITUT SUPERIEUR DE COMMERCE ET DE L’ ADMINISTRATION DES ENTREPRISES


RABAT

Synthèse



INSTITUT SUPERIEUR DE COMMERCE

ET D’ADMINISTRATION DES ENTREPRISES RABAT - MAROCCYCLE SUPERIEUR DE GESTION

L'INTRODUCTION DU CONTROLE DE GESTION DANS LE

SECTEUR PUBLIC, LEVIER DE SA MODERNISATION

CAS D'UNE ADMINISTRATION A VOCATION JUDICIAIRE

MEMOIRE POUR L'OBTENTION DU DIPLOME DU CYCLE

SUPERIEUR DE GESTION

PRESENTE PAR MOHAMED HAMMOUMI

JURY :

Président

H ASSAN CHAGAR : PROFESSEUR ASSOCIE A L’ISCAE

Suffragants

CHAFIKA AGUEZNAY : PROFESSEUR DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET

DIRECTRICE DU CENTRE DE R ECHERCHES

ADMINISTRATIVES ET DE PERFECTIONNEMENT A L’ENA

MUSTAPHA SLIMANI : PROFESSEUR A L’ISCAE

Y OUNES BENAKKI : INSPECTEUR DES FINANCES A L'INSPECTION GENERALE,

CHARGE DE MISSION AUPRES DU DIRECTEUR DU BUDGET

M ARS 2008



Introduction générale

1. Introduction

L’administration publique marocaine est appelée à opérer des transformations enprofondeur pour faire face à l’évolution de son environnement sur les plans internationalet national et répondre aux exigences de ses clients. Cette mutation se manifeste entreautres par l’exigence de passer d’une logique de moyen à une logique de performance.

La recherche de la performance de la gestion publique vise à accroître le bénéfice quel'action de l'Etat procure à la société et à optimiser la qualité du service rendu au citoyen, etce en s'inscrivant dans une politique budgétaire soutenable et maîtrisable. Ceci requiert lerenforcement de l'autonomie et de la responsabilité du manager public sur la based'objectifs et de moyens clairement définis dans un cadre contractuel assortis d'obligationde résultat.

Cette nouvelle logique est l’expression d’une volonté de structurer le management publicautour d'un paradigme qui substitue à la notion classique de service public, une nouvelle

vision où la compétitivité de l’Etat est le maître-mot.

En effet, loin d’être un simple néologisme éphémère, cette nouvelle logique représentel’une des tendances lourdes qui façonnent, à l’échelle internationale, la légitimité de l’Etatet du service public. Désormais, l’Etat n’a de raison d’être que de faciliter les conditionsd’une meilleure compétitivité aux agents économiques du pays, d’où une recherchepermanente de la performance du service public.

Cette affirmation est particulièrement vraie pour le système judiciaire qui constitue nonseulement un service public, mais l’un des fondements majeurs de l’Etat. En effet, auxpréoccupations traditionnelles de la justice, s’ajoute aujourd’hui le droit à un procèséquitable, dans un délai raisonnable et prévisible, et qui coûte le moins possible aucontribuable. Ce droit est aujourd’hui admis comme composante fondamentale des droitsde l’Homme.

En outre, au-delà des considérations liées aux droits de l’Homme, la performance dusecteur judiciaire est aujourd’hui un élément majeur d’appréciation de la compétitivité et del’attractivité d’une économie pour les investisseurs. C’est dire tout l’intérêt aujourd’huipour un Etat de disposer d’un système judiciaire performant.

Au Maroc, la prise de conscience de l’importance de la contribution du système judiciaireau développement socio-économique du pays est venue assez tardivement. Ce n’est quedepuis quelques années que la préoccupation de réformer la justice, dont la révélation desdysfonctionnements est restée sujet tabou pendant longtemps, a été intégrée au discoursdes instances supérieures de décision.

Par la suite, des chantiers de modernisation de la justice, à travers l’informatisation decertains tribunaux, la révision du système de formation des magistrats, etc., ont été initiés.Ces projets sont financés dans le cadre du programme MEDA en partie et par des prêts dela Banque Mondiale.

Synthèse2



Aujourd’hui, la question est de savoir quel est l’impact de ces réformes et évaluer laperformance du système dans son ensemble pour savoir ce qu’il y a lieu de rectifier et cequi reste à entreprendre, d’où l’intérêt de disposer d’un système d’évaluation de laperformance du système judiciaire.

En tant qu’avocat de l’Etat, l’Agence Judiciaire du Royaume (AJR) constitue unecomposante principale de ce système. De ce fait, elle s’en trouve triplement concernée :

En assurant le rôle d’avocat, elle fait partie de ce qui est appelé auxiliaires de la justice.Or, la performance du système judiciaire passe par la mise à niveau de toutes sescomposantes, dont les auxiliaires de la justice1.

En étant avocat de l’Etat, l’AJR se doit de donner l’exemple, non seulement de part lecaractère spécial de son client (l’Etat et ses démembrements), mais aussi en raison du

volume important du contentieux qu’elle traite, comparée à n’importe quel autrecabinet d’avocats.

De par son rôle de défenseur des intérêts des personnes morales de droit public devant

la justice, cette institution assure un rôle de plaque tournante, de relais entrel’administration et la justice. En tant que telle, elle a pour rôle, d’une part, detransmettre à l’administration la culture de l’Etat de droit et veiller à sa propagation etsa consolidation et, d’autre part, de sensibiliser les tribunaux aux spécificités du droitde l’administration et à la particularité et aux contraintes liées à son fonctionnement.

C’est dans ce contexte que la problématique de modernisation de cette institution se pose. A ce titre, et pour relever les multiples défis qui s’impose à elle, l’AJR a entrepris un certainnombre de réformes.

Celles-ci visent globalement à améliorer les conditions de fonctionnement de l'institution

(organisation et système d'information), la compétence de ses ressources humaines et laqualité de ses prestations.

En outre, dans un environnement de plus en plus dynamique et sensible aux aspect liés,d'une part à la consolidation de l'Etat de droit, et d'autre part à la rationalisation desdépenses publiques en évitant, entre autres, la condamnation de l'Etat, faute d'une défensejudiciaire appropriée, à des sommes lourdes, l'AJR se trouve interpellée, constamment, àrendre compte et à communiquer sur sa performance et à justifier sa valeur ajoutée sur cesdeux fronts (droit de l'homme et veille sur les deniers publics).

De ce fait, l’une des questions qui se posent aujourd’hui avec acuité, dans le cadre de la

modernisation de l'institution, est la mise en œuvre d’un système de contrôle de gestion àmême de permettre une appréciation objective des performances et la comparaison del'AJR, sur ce plan, à d'autres acteurs (avocats privés et institutions étrangères similaires) etidentifier les points de blocage.

Plusieurs raisons justifient l’intérêt de la mise en place d’une démarche de contrôle degestion (CDG) :

9 c’est d’une part la contrainte qui pèse sur les ressources dans presque toutes lesorganisations; celle-ci rend incontournable la question de leur bonne utilisation et de

1 On regroupe sous ce vocable les avocats, les huissiers et plus généralement tous les acteurs qui concourentà la bonne marche de la justice.

Synthèse3



leur allocation aux usages prioritaires pour remplir les missions poursuivies dans lesmeilleures conditions d'efficacité, d'efficience et de pertinence;

9 c’est d’autre part la question de la qualité des services rendus et de leur adéquation auxbesoins des usagers; si l’on estime que les usagers et les interlocuteurs quels qu'ils

soient des organisations publiques sont en droit d'être bien informés, traitésaimablement et de recevoir des services de qualité, la question de l’évaluation et dupilotage de cette qualité de service se pose;

9 c’est, plus généralement, la question de la coordination, de la mise en cohérence desactions vers les objectifs poursuivis; les dispositifs de contrôle de gestion visent àrenforcer la cohérence des actions des différentes unités parties prenantes de la mise enœuvre d’une même politique ou de la réalisation d'une même prestation; celle-ci estloin d'être acquise, en particulier dans des organisations de taille importante, où lescloisonnements entre services et entre fonctions peuvent être marqués, où les actionspeuvent être assez dispersées et d’autant moins cohérentes que les orientations

poursuivies sont mal explicitées ou mal connues;

9 c’est aussi la question de l’adaptation de l'organisation à l’environnement incertain,changeant que nous connaissons de plus en plus; dans un tel contexte, il est nécessaired'anticiper le futur le mieux possible, de préparer des mesures permettant de faire faceà des aléas, de renforcer la capacité de réaction rapide vis-à-vis d'événements imprévus;l’objet du contrôle de gestion est bien d’organiser la collecte d'information rapides etfiables, prévisionnelles et présentes, et d’organiser la capacité de réponse, d’analyse etde prise de décision permettant de faire face aux évolutions mettant en cause la perfor-mance de l’organisation ;

9 c'est enfin la question de l’apprentissage organisationnel: le retour d’expérience del’action permet de s’améliorer en analysant les causes des problèmes rencontrés et enrecherchant des solutions avec les différentes parties concernées, en identifiant les«bonnes idées» qui marchent en pratique; cette démarche d’apprentissage, de«debriefing» de l'action est un acquis dans de multiples professions; l’objet du contrôlede gestion est bien de le mettre en œuvre dans le domaine de la performanceorganisationnelle.

Il s'ensuit que la mise en œuvre d'un tel système à l'AJR est à la fois un levier demodernisation et un moyen de mesurer l'avancement des autres actions de modernisationentreprises par l'institution.

2. Définitions

Notre thème tourne autour de deux concepts fondamentaux, en l'occurrence celui de laperformance et celui du contrôle de gestion, que nous allons définir ci-après:

2.1 La performance d'un service/organisme public

Autant le concept de la performance est devenu très courant dans le langage des managerspublics, autant sa consistance pose une série de difficultés se rapportant :

à la définition à donner au concept lui même dans la mesure où les notions d’efficacité,d’efficience et de pertinence qui sont à la base de la définition du concept dans le

Synthèse4



secteur privé, changent de connotation lorsqu’elles sont placées dans une logique deservice public ;

à la définition du niveau de performance attendu pour une organisation publiquedonnée. Deux niveaux de raisonnement peuvent être retenus à ce propos, un niveaumicro, se rapportant à l’action du système judiciaire lui-même, et un niveau macroconcernant la valeur ajoutée de cette action par rapport au développement du paysdans son ensemble ;

aux modalités d’obtention de cette performance, ce qui renvoie à toute laproblématique du pilotage de l’action publique, notamment le style de management ;

et à l’évaluation de la performance, notamment le choix des critères, les systèmesd’information, le commanditaire, etc.

Mis à part la difficulté liée à la définition du concept de performance, celle-ci reste l'un desmécanismes fondamentaux de contrôle. Dans le domaine de la recherche, l'identification

de paramètres ayant une influence sur la performance représente un défi pour leschercheurs. En effet, en dépit des efforts des chercheurs et des praticiens (managers etconsultants), le secret de la performance est loin d’être démystifié. Sur un plan pratique, ilest difficile de trouver une organisation performante en tout point, en tout lieu et en touttemps. Mais qu’entend-t-on d’abord par « performance » ?

De manière générale, une organisation performante est celle qui réalise les objectifs qui luisont assignés (l’efficacité), de la meilleure manière possible (la qualité) et au moindre coût(l’efficience). Cependant, si cette définition paraît simple, d’autres considérations peuventla rendre plus complexe, dans la mesure où les notions d’efficacité et de qualité peuventcacher des aspects liés à l’éthique, l’environnement, aux lois et à la politique général, ainsi

qu’à la responsabilité sociale de l’organisation.

On peut également définir la performance comme étant la capacité d’une organisation àatteindre ses buts, acquérir et contrôler les ressources nécessaires (argent, légitimité,autorité), fonctionner de façon intégrée et prévisible (qualité des processus de production,...) et promouvoir et maintenir des valeurs communes (culture organisationnelle).

De ce fait, il n’existe pas réellement de consensus sur la définition de la performance ni surla façon de l’évaluer. Selon certains auteurs, la performance ne peut avoir de significationen soi, elle ne peut en avoir que pour ceux et celles qui s'y réfèrent dans leur rapport avecl’organisation. La performance serait donc en partie fonction de la représentation de la

réussite variable selon les organisations et selon les acteurs.

Dans le secteur public, la définition de la performance pose des difficultéssupplémentaires. Traditionnellement, la performance dans ce secteur se définissait d’unangle de vue social. Cependant, les exigences envers l’administration publique ont changédepuis le milieu des années 19902.

A ce titre, devant l’accumulation des déficits et l’augmentation de la compétitivitémondiale, les gestionnaires publics n’ont de choix que de s’adapter et de chercher àaméliorer l’efficience de leurs organisations, d’où une série de mesures et de projets initiéspar le gouvernement, notamment la tentative d'introduire et généraliser la mise en place de

2 Suite notamment à la publication du fameux rapport de la Banque Mondiale sur l’administration publiquemarocaine.

Synthèse5



dispositifs du contrôle de gestion au sein de l'administration et la révision du rôle desinstances de contrôle (notamment la Cour des comptes et les cours régionales descomptes) afin d'inclure le contrôle de la gestion parmi leurs missions.

Dans ce contexte, le manager public reste confronté au défi de trouver un compromis

entre l’exigence de gérer les deniers publics de façon efficiente et la nécessité de préserverla raison d’être des organisations publiques, à savoir la mission du service public.

Plusieurs facteurs justifient cette course à la performance : la réduction des moyens dontdispose l’Etat conjuguée à un accroissement des besoins ; le renforcement du choix de ladécentralisation de plus en plus poussée, comme mode de gestion des affaires publiques,d’où la nécessité de concevoir des moyens d’évaluation pertinents ainsi que le souci derecouvrer une légitimité et une crédibilité perdues ; l’action publique étant perçue commecoûteuse, peu pertinente, superflue, voire sans intérêt.

Outre la définition de la performance, son évaluation pose une série de problèmes liés à la

difficulté de cerner les dimensions à mesurer et à la définition des indicateurs deperformance appropriés.

2.2. Le contrôle de gestion :

D'après D. Hermann et Susmann3, le contrôle de gestion n'est ni une inspection desservices, ni un cabinet d’audit, ni une structure qui se substitue aux services, mais unservice d’assistance, de conseil, d’information et de pilotage garant de la cohérence desdémarches, qui apporte un soutien technique aux services et aux décideurs et dont lesmissions évoluent avec celles de la collectivité desservie.

Ses objectifs sont de développer une assistance au pilotage pour :

3 Développer une information simple et fiable adaptée à chaque niveau;3 Assister les services pour leur permettre d’optimiser leur gestion, d’atteindre les

objectifs fixés et de mettre en œuvre des actions correctrices et, in fini, d'apporter uneaide à la décision.

Dans le contexte de l'administration publique, le contrôle de gestion peut être définicomme étant un système de pilotage mis en oeuvre par un responsable dans son champd’attribution en vue d’améliorer le rapport entre les moyens engagés, matériels et humains,et l’activité développée ou les résultats obtenus dans le cadre déterminé par une démarche

stratégique préalable ayant fixé des orientations4.

L'objectif est donc d’assurer, tout à la fois, le pilotage des services sur la base d’objectifs etd’engagements de service et la connaissance des coûts, des activités et des résultats.

A ce propos, les missions du contrôle de gestion consistent à :

Analyser la performance des activités afin d’optimiser leur pilotage. Pour ce faire, leCDG doit essentiellement apporter les outils de connaissance des coûts, des activités et

J-P. Rey, Le contrôle de gestion des services publics communaux, Ed. Dunod, 991.34 Ministère de Budget, Direction générale de la modernisation de l'Etat, La circulaire interministérielle du 21

juin 2001.

Synthèse6



3. Contexte

Au Maroc, la question du pilotage par la performance s’insère dans une problématique pluslarge, à savoir celle de la modernisation du secteur public. En effet, dans les programmesofficiels de réforme et de modernisation, l’évaluation de la performance est présentée

comme un outil d’amélioration des pratiques de gestion et de maîtrise des dépenses.

Bien qu’elle n’ait pas fait l’objet de mesure expresse et ad hoc, l’évaluation de laperformance revient dans de nombreux dispositifs tendant à améliorer la gestion publique,notamment les textes se rapportant à la contractualisation et la globalisation budgétaires5.

Sur le terrain, les pratiques de pilotage par la performance sont encore à un stadeembryonnaire. En effet, l’examen des rapports d’activité des administrations montre que, àpart certaines expériences pilotes, les administrations continuent à évaluer leur activité surla base d’indicateurs d’activité ou d’utilisation des moyens mis à leur disposition. Lesorganisations adoptant des indicateurs de performance sont rares et celles utilisant des

indicateurs d’impact sont exceptionnelles sinon inexistantes.

Plusieurs explications peuvent être avancées. Elles se rapportent à la culture desorganisations publiques, au style et techniques de management, au fait que l’administrationn’est pas tenue par une obligation de résultat, à l’arsenal juridique qui régit celle-ci, à laqualité des ressources humaines …

Sous la contrainte de l’environnement externe, des tentatives d’introduction de systèmes decontrôle de gestion ont été initiées dans certaines administrations avec plus ou moins desuccès. Ces tentatives se sont heurtées à des difficultés pratiques liées notamment àl’adaptabilité des outils de contrôle de gestion issus du secteur public au contexte de

l’administration publique, notamment au niveau du choix des indicateurs et de la mise enplace des systèmes de comptabilité analytique et des systèmes d’information de gestionappropriés.

La question de performance est donc au cœur du processus de modernisation del’administration. C’est à la fois l’un des outils pour opérer la modernisation et un moyend’évaluation de l’avancement de ce processus. Elle suppose une réflexion quant au sens àdonner à la performance dans le secteur public, aux préalables à l’introduction d’unedémarche de gestion par la performance et aux modalités de sa mise en œuvre.

4. Problématique

L’administration du système judiciaire est l’une des fonctions régaliennes fondamentales del’Etat. Dans tous les pays, cette fonction a un caractère sensible dans la mesure où le bonfonctionnement de la vie en société en dépend, étant l’un des trois pouvoirs quiconstituent l’Etat. De nos jours, la qualité de la justice influence directement la crédibilitéd’un pays, la compétitivité de son économie et son attractivité pour les investisseurs.

Pendant longtemps, le seul critère d’évaluation de la performance du système judiciaire estl’équité des décisions rendues et leur conformité aux lois. Aujourd’hui d’autres indicateurssont pris en compte, tels la célérité et l’accessibilité de la justice.

Le décret n°2-01-2676 du 31 décembre 2001.5

Synthèse

8



Au Maroc, la réforme de la justice est devenue une question cruciale du processus deréforme de l’Etat. Au-delà de la problématique de la séparation des pouvoirs et del’indépendance de la justice, la réforme de la justice ne peut pas faire l’économie de la miseen œuvre d’un système d’évaluation des performances du système judiciaire pour pouvoiren mesurer objectivement les réalisations, identifier les dysfonctionnements et améliorer le

fonctionnement.

De par son rôle défenseur des intérêts des personnes morales de droit public devant lajustice, l’AJR est au cœur de cette dynamique.

En outre, avant d’être un avocat de l’Etat, l’AJR est également une administration. De cetangle, elle s’insère dans le cadre de la réforme entamée par l’Etat depuis quelques années,notamment le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats initié à traversles réformes budgétaires récentes.

Toutefois, la plus grande pression subie vient du fait que, contrairement à la plupart des

administrations publiques, l’AJR opère dans un créneau hautement concurrentiel. En effet,une bonne partie des prestations assurées par l’AJR sont également assurées par desopérateurs du secteur privé, en l’occurrence les avocats (activité de défense judiciaire) et lescabinets conseil (le conseil juridique).

Il en résulte que, non seulement l’AJR se doit d’être à un niveau de performance au moinségal, mais aussi que le lobby des barreaux exerce une forte pression pour disposer dumonopôle de la défense judiciaire, en essayant d’introduire des dispositions légales rendantobligatoire le recours à un avocat privé pour intenter tout recours devant un tribunal.

L’exigence de performance ne s’inscrit donc pas uniquement dans le cadre du

processus général de réforme du secteur public. Elle est surtout le justificatif de lasurvie de l’institution, d’où l’intérêt de disposer d’un système d’évaluation de la

performance. En effet, si l’AJR ne montre pas clairement et objectivement qu’elle fait pluset mieux qu’un avocat privé ou un cabinet conseil privé, plus rien ne justifierait sonexistence, d’où le risque de sa disparition ou, du moins, son repositionnement.

Néanmoins, cette institution assure des prestations dont il n’est pas facile d’évaluer le degréde performance, notamment pour ce qui est de l’activité de défense judiciaire pourplusieurs raisons :

La première est qu’il s’agit d’une activité de service, or ce genre d’activités est

habituellement difficile à évaluer. La seconde est que la défense judiciaire est un travail intellectuel auquel on ne peut pas

facilement appliquer des grilles standard de critères. La troisième est que la profession d’avocat n’est pas régie par une obligation de

résultats, mais de moyens. La quatrième est que la performance de l’AJR elle-même dépend de celle de plusieurs

autres acteurs, notamment : le client et la nature des affaires qu’il soumet à son avocat(il existe des affaires impossibles à gagner), le juge (la difficulté que pose l’appréciationde la qualité d’une décision de justice et du temps optimal d’un procès, etc.).

A cela s’ajoute d’éventuelles difficultés liées à la résistance au changement à toute tentative

de réforme et à la défaillance des systèmes de gestion et d’information.

Synthèse9



Pourtant, l’AJR ne peut pas se passer d’un système d’évaluation de performance, d’oùl’intérêt d’une recherche en profondeur en vue de dégager les éléments de base d'undispositif de contrôle de gestion approprié. C’est l’objet du présent thème de recherche.

A ce propos, il serait intéressant d’analyser les difficultés que pose l’évaluation de la

performance de l’administration publique en général, et de l’activité judiciaire en particulieret comment mettre en œuvre un système de pilotage de la performance de l’AJR.

5. Objectifs de recherche

Ce travail a pour objectifs de :

Analyser les spécificités de l’évaluation des performances dans l’administrationpublique en général et de l’activité judiciaire en particulier.

Passer en revue les aménagements apportés aux outils de CDG utilisés dans les

entreprises (analyse des coûts, contrôle budgétaire, indicateurs et tableaux de bord, etc.)dans le cadre de leur adaptation au contexte de l'administration publique.

Analyser l’environnement dans lequel opère l’AJR et ses implications sur l’activité del’institution et mettre en relief l’importance d'un système d’évaluation de laperformance en tant qu’outil de modernisation de l’AJR.

Analyser le lien entre le système d’évaluation de la performance et les autres leviers demodernisation (culture, style de management, système d’information, cadre juridique,…).

Dresser un état des lieux (diagnostic) de l’institution cible, en mettant l’accent sur les

pratiques actuelles en matière d’évaluation de la performance, utilisées à l’AJR et leursinsuffisances.

Etudier les outils d’évaluation de performance des institutions similaires dans d’autrespays.

Définir les préalables à la mise en place d’une démarche d’évaluation de performance àl’AJR.

Concevoir un cadre méthodologique pour l’implantation d’un système d’évaluation deperformance à l’AJR.

6. Méthodologie

La mise en œuvre d'un contrôle de gestion dans une organisation publique passe par uncertain nombre d'étapes autour desquelles nous avons organisé les différentes parties duprésent travail.

Dans cet esprit, la présente recherche est structurée autour de deux partie, en l'occurrence:

3 Une première partie qui plante les éléments-clés de la thématique et du cadred'intervention, tant du point de vue conceptuel que du point de vue des instruments detravail.

Synthèse10



Cette partie est subdivisée en deux chapitres. Le premier est consacré à la présentation dutriptyque : concept, métier et lieu ainsi qu'un repérage panoramique qui présentel'expérience de plusieurs pays en matière de la gestion d'une composante fondamentale dela question de performance, à savoir l'élément "coût". Quant au second chapitre, il passeen revue, illustrations pratiques à l'appui, les principaux outils du contrôle de gestion et

l'usage qui en est fait dans le contexte spécifique de l'administration publique ainsi que lesdifférents ajustements apportés à ces outils pour les adapter. Sont précisés pour chaqueinstrument le mode d'emploi, les facteurs-clé de succès pour en tirer le plus grand profitainsi que les limites et les aspect qui appelle la vigilance du praticien pour se prémunircontre l'échec de la démarche.

9 Une seconde partie, à connotation très pratique qui livre un diagnostic approfondi del'organisation cible (l'AJR) ainsi que l'ébauche d'un système de contrôle de gestionapproprié au cas spécifique de cette institution.

Cette partie est, elle aussi, subdivisée en deux chapitre. Le premier analyse la situation dans

laquelle se trouve l'AJR vis-à-vis des principaux acteurs de son environnement et en parti-culier ceux à qui elle délivre des prestations (les administrations, établissements publics etcollectivités territoriales), ceux à qui elle a des comptes à rendre (les autorités de tutelle, leParlement), ceux qui exerce le rôle de régulation (les tribunaux) et ceux qui lui livre unecertaine concurrence (les avocats). Ce chapitre explicite également les principaux enjeuxauxquels elle est confrontée et passe en revue les orientations stratégiques de l'institution,sa mission, sa structure ainsi que son fonctionnement en général en mettant en relief lespoints forts et les insuffisances relevés. Enfin, il expose l'état actuel de la démarche depilotage.

Le dernier chapitre fournit dans un premier lieu un développement stratégique des

recommandations issues de l'analyse fonctionnelle véhiculée par le chapitre précédent etaborde la question de la définition du schéma de gestion qui va organiser la démarche decontrôle de gestion: quels sont les principaux domaines d'activité à gérer? Commentorganiser les responsabilités en matière de performance? Comment organiser le pilotaged'ensemble de l'organisation? Comment organiser le pilotage au niveau de chaque centrede responsabilité, projet, processus transverse, etc.?

Ce même chapitre examine également la question des systèmes de management,d'organisation et d'information en tant que préalables à la mise en place d'un système decontrôle de gestion.Enfin, la dernière section de ce chapitre développe les outils de contrôle de gestion retenu

dans le cas d'espèce (analyse des coûts, contrôle budgétaire, indicateurs et tableaux debord) et précise comment les déployer au sein de l'AJR. Ce faisant, elle apporte deséléments de réponse à des questions de type:

3 Comment organiser la comptabilité de gestion qui permettra de fournir aux différentsresponsables les éléments nécessaires en matière de connaissance des coûts,d'appréciation des équilibres économiques et de suivi des actifs engagés dans lesdifférentes activités?

3 Comment également assurer un bon niveau de contrôle budgétaire?3 Comment construire des indicateurs de performance et de pilotage aux différents

niveaux de l'organisation (la direction générale, les différents domaines d'activité, les

différents centres de responsabilité, les principaux processus et projets...) ?

Synthèse11



En filigrane, ce chapitre fait le point sur le rôle du contrôleur de gestion et sur lesprincipales conditions à réunir pour assurer le succès de la mise en œuvre d'une démarchede contrôle de gestion.

6.1. Démarche

Pour réaliser ce travail nous avons été amenés à combiner des outils et approches issus dedivers champs disciplinaires, notamment :

9 Les sciences de gestion : la mise en place d’un système de contrôle de gestion est aucœur de cette discipline et fait appel aux techniques quantitatives et qualitatives degestion.

9 Les sciences administratives : étant donné que l’objet de notre étude n’est autre quel’administration, cette approche est très présente et transcende l’ensemble des partiesdu travail.

9 Les sciences juridiques : la mise en place d’un système de CDG dans une institution à vocation judiciaire ne peut faire abstraction du cadre juridique régissant la gestion del’administration en général et des procédures judiciaires en particulier. De ce fait, notreanalyse de la problématique de l’évaluation de la performance de l’AJR ne saurait sepasser d’une vision juridique, notamment au niveau de l’analyse des attributions del’institution, de la question des délais de procédure et des aspects budgétaires.

Par ailleurs, le point de vue adopté dans cette recherche pour traiter les questions ci-dessusest à la fois:

3 conceptuel (elle fourni des définitions, des cadres d'analyse...) et pratique (il appliqueles concepts théoriques au cas pratique de l’AJR.);

3 descriptif (il invite à partir d'une bonne connaissance de la situation spécifique del’institution et de son environnement macro et micro) et prescriptif (il propose despistes d'action, des directions possibles pour faire évoluer ces pratiques).

6.2. Méthodes d’investigation

Pour ce faire, nous avons eu recours à plusieurs méthodes, notamment :

9 L’analyse documentaire : cette méthode à servi pour réaliser un tour d'horizon dutraitement réservé par les spécialistes à l'introduction des outils du contrôle de gestiondans l'univers de l'administration publique ainsi que la palette des instruments utiliséset les démarches empruntées dans ce sens.

9 L’enquête sur le terrain: cette méthode nous a servie notamment pour étudier l’état deslieux et examiner les pratiques d’évaluation actuelles, les besoins en la matière, lesmotivations, les blocages, etc. A ce titre nous avons eu recours à la pratique des guidesd'entretien et à la pratique de l'observation directe.

9 et l’approche comparative, pour situer l’expérience marocaine par rapport à celles decertaines institutions analogues dans d'autres pays.

Synthèse12



6.3. Outils d’analyse

Pour mener à bien la partie réservée au diagnostic de l'institution, nous avons fait appeltour à tour à ces outils d’analyse:

3 le modèle SWOT pour analyser l'environnement de l'AJR. L'analyse de la composantemacro de l'environnement a été appréhendée en ayant recours à l'analyse PESTEL

3 la grille de Mc Kinsey a servie pour analyser le portefeuille d'activités de l'institution età représenter la position de chaque DAS (domaine d'activité stratégique) par rapport àla mission de l'institution;

3 la chaîne de valeur de Porter pour décortiquer les éléments créateurs de valeur dans lecadre de l'analyse des coûts selon l'approche ABC (Activity Based Costing),

3 etc.

7. Client de la recherche

Le client direct du présent travail est l'Agence Judiciaire du Royaume. Le client indirect estconstitué de tout praticien du contrôle de gestion dans le secteur public et, globalement, detoute personne s'intéressant à la modernisation de la gestion publique.

8. Intérêt du thème et motivations

Traditionnellement, la plupart des recherches en management s’orientent vers les secteursmarchands (l’entreprise). Depuis un certain temps, les questions de l’applicabilité desméthodes du management, issues et développées dans le contexte du secteur privé, ausecteur public se taillent de plus en plus de place dans la littérature. Aujourd’hui, on parlemême du management public, comme discipline et champ d’investigation scientifiqueautonome et reconnu.

Néanmoins, ce genre de recherche n’est pas encore très courant au Maroc, dans la mesureoù les questions de réforme du secteur public sont généralement dominées par la visionjuridique, étant donné que la plupart des œuvres de ce genre est l’émanation de chercheursjuristes ou publicistes. De ce fait, le changement de « l’angle d’attaque » peut enrichir ledébat sur le management public au Maroc, d’où l’intérêt de la présente recherche.

Le sujet revêt aussi un intérêt de par son caractère actuel. On peut en juger par le nombred’activités scientifiques consacrées à ce thème, la place qu’il occupe dans les médias etsurtout le nombre considérable de mesures énoncées par l’Etat concernant lamodernisation du secteur public. La présente recherche peut constituer une pierre dans cetédifice, en se concentrant sur une activité particulièrement complexe et difficile àmoderniser et à évaluer, à savoir l’activité judiciaire.

Pour l’AJR, un tel travail posera les éléments du débat et fournira une réflexion à la foisglobale et profonde sur ce que seront les éléments d’évaluation de sa performance.

Enfin, le choix du thème s’explique par une motivation personnelle : c’est de pouvoirsoumettre une matière qui se prête difficilement à l’évaluation (la défense judiciaire) à unelogique de performance. C’est pour moi un exercice enrichissant intellectuellement.

Synthèse13



9. Difficultés de recherche

La principale difficulté que pose la réalisation de ce travail est liée à la transposition d'unelogique et d'instruments développés dans et pour un contexte strictement marchand(l'entreprise du secteur privé) à un contexte foncièrement non marchand (l'administration

publique).

En outre, il y a lieu de souligner la faiblesse de la littérature développée pour le contextenational dans la mesure où les études ayant porté sur les pratiques de contrôle de gestiondans l'administration marocaine sont rares.

1ère axe. Le cadrage théorique de la thématique

CDG dans l’administration publique : Des outils

redimensionnés pour un contexte spécifique

Introduction

Depuis près de deux décennies, les administrations publiques, de par le monde, secherchent, se restructurent. Une remise en cause générale semble les caractériser. Peut-êtrepourrait-on expliquer cela par le fait que les Institutions de Bretton Woods, partout oùelles interviennent, préconisent des mesures de restructuration. Mais ce ne serait ici qu’uneexplication bien superficielle, car en fait, même dans les pays où de telles interventionsn’ont pas eu lieu, de profondes volontés de changement ont été exprimées : que ce soit auMaroc ou ailleurs, une telle tendance semble persister, et les nouvelles préoccupations des

décideurs au regard du rôle imparti à l’administration se révèlent être les suivantes :

Quelle administration publique pour les usagers d’aujourd’hui ? Comment gérer l’administration pour optimiser l’utilisation des ressources (financières,

matérielles et surtout humaines) disponibles ? Comment faire d’une administration qui jusqu’ici n’a été que bureaucratique et

paperassière, une administration de développement réellement compétente, efficace,performante et résolument au service du citoyen ?

L’ensemble de ces préoccupations invite à répondre à la question suivante : «Quellesméthodes sont appropriées pour gérer l’administration publique d’aujourd’hui ?» ou

«Quelles méthodes se recommandent pour la nouvelle gestion de l’administrationpublique?»

Ces interrogations interviennent au milieu d’un débat plus général qui fournit le cadre deréférence et le paradigme de base de la modernisation de l’administration. Il s’agit desquestions de l’Etat de droit et de la bonne gouvernance.

L’expression de « l’Etat de droit » désigne la condition socio-politique d’un pays où lesdroits de l’homme et les principes de la démocratie fondée sur la séparation des pouvoirs(exécutif, législatif, judiciaire) sont respectés de façon constante. Sans liberté de contesteret de proposer en effet, pas possibilité d’évoluer ni de créer. Alors que la liberté et la

créativité constituent un aspect essentiel des méthodes de gestion en question.

Synthèse14



L’idée de « bonne gouvernance » doit être comprise ici dans son sens pratique. Elle désignetout simplement une gestion transparente des ressources et moyens de l’Etat.

Aucune méthode de gestion, quelle qu’en soit la performance, ne peut donner de résultatsatisfaisant dans le cadre de la mauvaise gouvernance. Mieux, sans même qu’il soit

nécessaire de parler de résultat, on peut s’attendre à ce que la plupart des méthodesenvisageables ne puissent même pas être mises en oeuvre.

Le développement de systèmes d’évaluation de performance constitue l’un des outils demodernisation de gestion publique. Il se réfère à des pratiques proches à ce qui est appelé« le contrôle de gestion » dans le management privé. De plus en plus d’administrationsutilisent d’ailleurs aujourd’hui la même expression, sauf que la pratique changeconsidérablement de la première sphère à la seconde, en raison des spécificités del’administration publique.

Les années 80 marquent indéniablement le rapprochement des logiques de gestion et

l’effacement des frontières entre le secteur public et le secteur privé. L’influence de cedernier s’est faite aussi bien sentir dans les principes de gestion (intégration des conceptsde performance, de qualité, d’efficience et d’efficacité) que dans les innovationsmanagériales adoptées par le secteur public1; et ceci quelle que soit la nature desorganisations qui le composent: entreprises publiques, hôpitaux, ministères, collectivitéslocales.

Deux raisons majeures expliquent l’utilisation croissante de pratiques de gestion par lesorganismes publics. La première est d’ordre technique et environnemental et a trait auxdifférentes pressions au changement qui sont venues menacer l’existence et les logiques defonctionnement des organisations publiques (tensions fiscales, baisse des dotations

budgétaires...). La seconde explication d’ordre idéologique et théorique est liée à l’influencecroissante du courant de pensée qui généralise l’idée selon laquelle il existerait unehomologie structurale et gestionnaire entre toutes les organisations.

L’absence de contradictions fondamentales entre les entreprises privées et les organisationspubliques en ce qui concerne leur mode de fonctionnement et de développementnécessiterait, selon ce courant, une similitude des pratiques et des logiques de gestion. Sil’applicabilité et l’utilité des méthodes de gestion du privé au public semblent aujourd’huiune réalité ancrée dans les mentalités qui va au delà des effets de mode, il n’en est pas demême pour la totalité des fonctions de gestion, notamment en ce qui concerne lemanagement stratégique et l’évaluation des performances.

I. Particularités du management stratégique public :

1. Spécificités du cadre et du champ d'action des organisations publiques

Contrairement au secteur privé, l’organisation publique évolue dans un cadre juridique etréglementaire strict définissant les missions de l'organisation, les ressources mises à sadisposition (dotations budgétaires) et dans une certaine mesure la manière de répartir cesdernières (Paquin, 1994). Le choix de sa structure organisationnelle ainsi que ses systèmesde gestion sont eux aussi largement contraints par les lois, les règlements et les mandats quilégitiment son existence et ses conditions de fonctionnement.

Synthèse15



Le positionnement et l'adéquation de l'organisation par rapport aux exigences de sonenvironnement qui constituaient le paradigme fondamental de la stratégie semblentéchapper à la logique publique de positionnement légal, contraint et définitif de sesorganisations en ce qui concerne leur finalité. Les voies ou les axes de croissance(intégration, diversification géographique ou liée, ...) ainsi que les modes de développement

stratégique (croissance interne ou externe) au sens de Ansoff (1968) ne peuvent constituerdes marges de manœuvre stratégique pour l'organisation publique.

En outre, le poids du cadre juridique influence très largement la culture interne et lescomportements des responsables publics dans le sens où le respect de la règle et du droitdevient dominant, ceci au détriment de l'atteinte de résultats. Cette contrainte affectedirectement et de manière significative la fonction de planification et ses conditionsd'exercice dans le secteur public dans le sens où l'on planifie les ressources plutôt que lesrésultats (Payette, 1994).

Dans le même sens, l’encadrement réglementaire des taches et des responsabilités rigidifie

les comportements managériaux en éliminant l’innovation et la prise de risque.

Le cadre légal qui structure l'action publique est tout aussi contraignant en ce qui concernel’acquisition et l’utilisation de ses ressources. J.Toulemonde (1991) rappelle en effet, qu’undirigeant public ne maîtrise ni le nombre d'emplois de son service, ni l'embauche, nil'utilisation de son budget dans le temps, ni l'affectation de ses ressources. Cet argumentest néanmoins nuancé par J.Toulemonde lui même qui, citant les analyses de Crozier etFriedberg (1977), affirme que même dans les organisations où la formalisation des tacheset des comportements est la plus élevée, subsistent des zones d'incertitudes et des espacesde liberté où les capacités d'actions stratégiques des décideurs ont la possibilité des'exprimer.

Une autre contrainte qui vient limiter les possibilités de choix stratégiques pour lesorganisations publiques est due au fait que l'action de ces dernières s'intègre dans unsystème plus général de politiques publiques décidées à l'échelon national. Lesorganisations publiques ne sont donc qu'un élément constitutif de ce système et leursactions sont ainsi généralement déterminées selon un cadre de référence décidé à l'échelonsupérieur. L’obligation de complémentarité et de coopération entre organisations publiquesdans la mise en oeuvre de politiques publiques nationales réduit là encore l’autonomiestratégique de ce type d’organisation.

2. L'environnement concurrentiel des organisations publiques.

Selon l'approche contingente de M.Porter (1980), la dynamique et la structureconcurrentielle du secteur dans lequel se trouve l'organisation déterminent "les règles du jeu concurrentiel et les stratégies auxquelles la firme à la possibilité de recourir ". Véritable facteur demotivation ou de contrainte, la concurrence détermine donc la nécessité d'adopter pour lesfirmes concernées un comportement stratégique.

Ce postulat fondamental de l'analyse stratégique suppose logiquement qu'une organisation,comme c’est le cas pour les entités publiques, qui oeuvrerait dans un environnementrelativement stable en situation de monopole (absence de sanction de la part du marché) et

en exerçant un pouvoir de contrainte sur la demande n'aurait aucun intérêt et aucunejustification logique à mettre en place des stratégies d'action et de développement.

Synthèse16



Ainsi, l’essence de la stratégie et de certains outils de l’analyse stratégique qui reposent surdes principes d’analyse concurrentielle et de positionnement sélectif sur des domainesd’activité entrent en contradiction, d’une part, avec le pouvoir de contrainte qu’exercel’organisation publique à la fois sur l’offre et la demande et d’autre part avec la recherche

de finalités externes et les critères d’équité qui guident l’action publique.

Autrement dit, il existe un ensemble de facteurs distinctifs (les situations de monopolesdont jouissent les organisations publiques, la production de biens et services publics àtravers le filtre d'une évaluation globale et indirecte de la demande, le processusexclusivement politique de répartition des dotations budgétaires), qui modifient de manièrefondamentale les relations que ce type d'organisations entretient avec le marché. L'aiguillonque constitue le système concurrentiel ainsi que les facteurs d’incitation à la recherche deperformance disparaissent en économie publique. Cependant, si la nature des enjeuxstratégiques diffère entre le privé et le public, force est de constater que ceux-ci sont toutde même présents dans la gestion des organisations publiques. Ils concernent notamment

l'acquisition de ressources budgétaires et la volonté de consolider les appuis et les faveurspolitiques nécessaires à la conduite de projets publics (Paquin, 1994; Toulemonde, 1991;Broustail, Issartel, 1996).

La stratégie de l'organisation publique vise alors à asseoir son pouvoir et sa légitimité àtravers le renforcement et le développement de ses missions et de ses budgets (defonctionnement et d'investissement). Ce type de stratégie fait néanmoins appel à desmanœuvres politiques ou relationnelles d'influence, de marchandage et de compromis quis'éloignent, à première vue, de la logique managériale pure.

3. L'influence dominante de l'environnement sur la stratégie des

organisations publiques

Comme le souligne Ring et Perry (1985) ainsi que Allison (1983), une des caractéristiquesfondamentales des organisations publiques réside dans le poids et l'influence qu’exerce unemultitude d’acteurs externes sur les processus de décision et les objectifs de l'organisation.Si l'émergence du concept de management stratégique a consacré pour les démarchesstratégiques du privé la prise en compte des variables socio-politiques et donc d'unecertaine manière la prise en compte des intérêts des acteurs externes, il n'a pas pour autantaffirmé que la satisfaction directe de la demande de ces derniers constituait la variablestratégique fondamentale autour de laquelle devrait s'organiser l'ensemble des processus de

gestion. Il en est d'une toute autre manière dans le secteur public où la multitude desgroupes d’intérêt ou de pression, qui gravitent autour des organisations publiques afin desatisfaire leur demande, influencent et contraignent très largement l'action publique.

Ainsi Warwik (1975) fait état d'une grande variété de contrôleurs, d'autorités supérieures etofficieuses et d'agents de surveillance dans l'environnement externe. A cela s'ajoutent lesdifférences de valeurs et d'objectifs que chacun de ces groupes revendique. Selon Ring etPerry (1985), la gestion stratégique de cet éventail très diversifié d’intérêts et d’acteurs serad’autant plus difficile que ces derniers seront :« portés à évaluer les résultats du processus de management stratégique très différemment, débouchant ainsi sur des conclusions difficilement conciliables »

L'ouverture de l'organisation publique sur son environnement implique logiquement undegré de visibilité et de transparence plus grand de ses actions, ajoutant ainsi une

Synthèse17



contrainte supplémentaire sur ses marges de manœuvre stratégiques. Cette situation a deuxconséquences majeures sur le processus stratégique :

9 Premièrement, les politiques ou stratégies publiques ne pourront être la résultante quede compromis et de marchandages entre les différentes parties en présence.

9 Deuxièmement ces stratégies seront d'autant plus fragiles et remises en cause quel'apparition de nouveaux acteurs ou la modification des revendications des anciens sefera sentir.

Les stratégies du secteur public ne pourront se formuler que selon le mode adaptatif etémergent, défini par Mintzberg (1973) comme l'un des trois principaux modes stratégiques.L'adaptation des stratégies publiques par des revirements brusques s'oppose ainsi à laplanification stratégique des firmes, caractérisée par la définition d'objectifs clairs et uneévolution cohérente sur le moyen et long terme.

Si l'influence de l'environnement est prépondérante dans les phases de formulation des

politiques publiques, son intensité s'accroît dans les phases de mise en oeuvre. Plus quedans le secteur privé, les décideurs du secteur public se doivent de créer des coalitionsinternes qui viendront soutenir l'application des programmes politiques. Ces coalitions, dufait du caractère hétéroclite des individus ou des groupes de pression qui les composent,sont souvent sujettes à la désintégration durant la phase de mise en oeuvre. Lemanagement stratégique se cantonne dans ce cas à un management politique et relationnelde court terme fondé sur le maintien du consensus, sur la conciliation des intérêtsdivergents.

II. La différence de conception entre performance publique et

performance privée.

L’absence d’information sur les inputs et les outputs publics pose des difficultés techniquesà l’évaluation de l’action publique. En effet, certains auteurs affirment que même si desfacteurs incitatifs se développent, il demeure impossible pour des raisons techniques dejuger de la performance du système public et donc, par voie de conséquence, dedéterminer l'orientation et la structuration du système de management d'une entitépublique.

Dans ce sens, cette dernière ne peut définir l'efficacité de son action en fonction de critèressimples, quantitativement mesurables et objectivement partagés tels qu'ils existent dans le

secteur privé. Ces critères essentiellement orientés par la logique marchande seraientintransférables vers le public et avec eux l’ensemble des Concepts, méthodes et outils del’analyse stratégique. Comme le souligne Bower (1977), le signal du profit est la principalesource de mesure de la performance mais sans un marché pour déterminer l'efficacité, lesystème de mesure et de contrôle devient diffus et complexe. Pour pouvoir saisirpleinement cette complexité, il est important de revenir sur les deux dimensions quidéfinissent la performance et qui sont l'efficience et l'efficacité.

1. L'efficience ou la performance interne des organisations publiques :

La difficulté de juger de l'efficience d'une organisation publique tient essentiellement auproblème posé par l'identification des coûts relatifs à la production de biens ou de services

Synthèse18



spécifiques. Les difficultés techniques ont alors trait à la nécessité d'une part, d'établir descentres de responsabilité autonomes et, d'autre part, d'identifier de manière relativementprécise le coût des transferts et des consommations internes. Ce qui est loin d'être le casdans le secteur public où l’on a tendance le plus souvent à ignorer les frais indirects et lesinvestissements dans l’analyse de coûts (Labourdette, 1996).

De plus, le calcul des coûts est motivé par un souci de maîtrise et de contrôle de ceux-ci.Or la situation de monopole empêche tout jugement comparatif d'efficience pour uneorganisation. Enfin, du fait de la difficulté d'évaluer de manière précise les résultats (oul'output) des organisations publiques, la contrainte d'optimisation de l'utilisation desressources devient aléatoire et peu applicable.

Cependant, et comme le note McGill (1988), le niveau opérationnel des organisationspubliques est semblable à celui des entreprises privées (les contraintes d'utilisationoptimales des ressources organisationnelles demeurant similaires dans les deux secteurs).Ce niveau concerne la mise en oeuvre des programmes budgétisés pour l'année en cours.

C'est donc à cet échelon, que le transfert de techniques managériales du privé vers le publicsera le plus facile et le plus communément observé. Et ceci malgré les difficultés évoquéesprécédemment. A titre d'exemple, il suffit de relever la pénétration de la comptabilitéanalytique, des tableaux de bord et du contrôle de gestion en général dans la gestionbudgétaire et financière de certaines administrations.

2. L'efficacité ou la performance externe des organisations publiques

Le pilotage stratégique d'une organisation se doit d'inclure un dispositif d'évaluation et de

contrôle à vocation externe. Le contrôle stratégique de l'impact de l'action de l'organisationsur son environnement constitue une composante fondamentale de tout système demanagement stratégique.

Permettant de juger de la pertinence des choix stratégiques ultérieurs, il oriente ainsi lesactions de corrections et les modifications à apporter.

La notion d'efficacité ou de performance externe des politiques publiques sous-tendinéluctablement la notion d'évaluation.

L'évaluation d’une politique publique est spécifique dans le sens où elle présente une

double dimension :

9 elle est à la fois quantitative et objective : repérer et mesurer les effets ou résultat d'unepolitique publique ;

9 mais aussi qualitative, et subjective : juger de son impact et de son efficacité parrapport aux objectifs poursuivis.

Si l’on reprend la définition de Mény et Thoenig (1989) à savoir "l'évaluation est un jugement porté sur une donnée par référence à une valeur », les difficultés liées à l'évaluation de laperformance stratégique des organisations publiques apparaissent très clairement. Ellessont liées au manque d'indicateurs et d'outils de mesure permettant de juger objectivement

des résultats.

Synthèse19



Ce manque s’explique, d’une part, par la logique politique des décideurs publicscaractérisée par l'engagement sur le court terme et la volonté de s'aménager des espaces deliberté et des possibilités de revirements par la définition d'objectifs flous et peucontraignants (stratégies qui se déforment, se remodèlent au gré des compromis, et desmarchandages politiques). On comprend ainsi que la phase de jugement de l'efficacité

(phase n°2) ne pourra être que purement subjective et sujette à des manipulations.

La tentation sera grande pour le responsable politique d'évaluer ses politiques ensélectionnant les résultats qui lui conviennent et qui correspondent le mieux ou qui sont leplus conformes aux objectifs peu précis qu'il avait au préalablement déterminé.

Dans le milieu public la performance devient un « concept à géométrie variable » (Amintas,1992) dont la portée dépend de ceux qui sont chargés de la définir et qui sont le plussouvent les évalués eux mêmes. Cette subjectivité donne lieu à des manipulations, desrevers, des modifications de cap, rendant difficile l'utilisation de techniques managérialesqui sont elles fondées sur la poursuite d'objectifs quantifiables, préalablement définis et

légitimement reconnus.

L’absence d’indicateurs s’explique d’autre part par la différence conceptuelle existant entrel'efficacité et l'impact d'une politique publique. Pour bien saisir cette différence, il convientde distinguer à l'instar de Santo et Verrier (1993), le double processus de productionpropre à toute activité publique.

En premier lieu, l'appareil public transforme des inputs (moyens financiers, humains,expertise...) en outputs (construction de logements, services d'aides sociales, aidesfinancières ou techniques à la création d'entreprises...). Ces mêmes outputs vont alorsproduire un impact sur un ensemble de groupes sociaux visés en se transformant en

outcomes (amélioration de la compétitivité économique locale, diminution des disparitéssociales, baisse de la criminalité...).

Cette distinction entre les réalisations publiques directement observables et leurs impactssociétaux de plus long terme constitue chez de nombreux auteurs6 l'une descaractéristiques fondamentales du management des organisations publiques. La prise encompte de cette nouvelle dimension de la performance appelle l'utilisation d'autres critèresde mesure difficilement cernables, car comme le rappelle Pedersen (1977), c'est à ce niveauque se rencontrent les objectifs les moins clairs et les moins partagés collectivement.

Le contrôle stratégique des organisations publiques sera d'autant plus difficile que les

impacts et les améliorations escomptés visent le long terme à travers une modification desstructures sociales et des comportements. Les effets des stratégies publiques sontmultiples, enchevêtrés, diffus et étalés dans le temps.

L'emploi d'indicateurs de mesure quantitatifs est donc très délicat puisque que l'on ne peutréduire l'efficacité a des critères économiques et financiers. L'évaluation de la performancestratégique des organisations publiques nécessite donc des bilans qualitatifscomplémentaires basés sur le jugement des populations concernées et de groupesd'experts.

6 Gibert, 1988; Pedersen,1977, …

Synthèse20



Se pose alors le problème de la compétence de l'évaluateur ainsi que celui de sonindépendance. Le schéma suivant résume l'ensemble des difficultés liées à l'évaluation de laperformance dans les organisations publiques.

3. La direction politique des organisations publiques

L'ensemble des organisations publiques sont gouvernées par des instances politiquescomposées d'élus nommés au suffrage universel direct ou indirect. Cette domination desinstances politiques sur les processus de décision et de direction a plusieurs conséquencessur le système de management stratégique des organisations publiques. Alors que dans lesecteur privé les contraintes de temps sont fixées par les modifications d’opportunitésqu'offre le marché, ces mêmes contraintes dans le secteur public relèvent d'un phénomèneartificiel lié au terme des législatures et aux échéances électorales.

La contrainte du cycle électoral pousse les décideurs publics à n'envisager que les stratégiesqui produiront des résultats assez rapidement. Le risque pour le décideur public de faire

bénéficier son successeur des résultats positifs de sa politique le pousse à ne pas s'engagerdans des actions dont les effets pourraient ne se faire sentir qu'à long terme.

Autrement dit, la rationalité politique, au contraire de la rationalité économique, privilégiele court terme et les investissements les plus visibles. Cependant et même si le décideurpolitique décidait de s'engager sur le long terme, les contraintes de temps limiteraient lesmoyens dont il dispose.

H.Cleveland (1979) décrit en ces termes les blocages suscités par le cadre temporel danslequel s'inscrit les stratégies des élus politiques: "nous nous attaquons à des défis de très long terme

( 20 ans ) avec des plans d'actions dont l'horizon temporel ne peut dépasser cinq ans , avec du personnel pourvu pour une durée de deux ans et en nous basant sur des dotations budgétaires annuelles ". Lacontrainte de temps concerne de la même manière les managers et administrateurs publics,qui compte tenu des rigidités structurelles et culturelles, ne disposent que d'un laps detemps limité (sans commune mesure avec les délais d’activation des réponsesinstitutionnels) pour mettre en oeuvre au niveau opérationnel les stratégiesorganisationnelles (Bower, 1977).

La deuxième grande conséquence d'une direction politique est la fréquente remise en causedes objectifs et des choix organisationnels à la suite de l'alternance politique résultant duprocessus électoral. Pour pouvoir marquer la différence avec ses prédécesseurs et avec

l'idéologie politique qu'ils représentent, les nouveaux élus sont souvent amenés à remettreen cause de manière fondamentale les stratégies de long terme préalablement déterminées.

La troisième conséquence, et qui constitue selon certains auteurs la différencefondamentale entre le secteur privé et le secteur public, est la distinction très nette entre lesresponsabilités de formulation des stratégies et celles de mise en oeuvre. Cette dichotomieconsacre traditionnellement la séparation des pouvoirs entre le niveau législatif (le pouvoirpolitique) et le niveau exécutif (l'administration).

Cet état de fait entre enfin en totale contradiction avec les observations faites par lesthéoriciens du management stratégique qui, considèrent comme l'un des facteurs clé de

succès le lien établi entre ces deux phases (formulation et mise en oeuvre) et l'implication

Synthèse21



de l'ensemble des parties dans le processus global de gestion stratégique (qui en pratique nepeut faire l'objet d'un découpage).

4. La rationalité politique et le management de l’ambiguïté.

Cette dernière contrainte est la résultante de l'action des précédentes, à savoir l'ouverturede l'organisation publique aux pressions externes, la direction politique et les contraintes detemps et de flexibilité que cette dernière implique.

La rationalité politique caractéristique du management politique privilégie des objectifs :

de court terme : susceptibles de révision et de modification;nombreux : de façon à satisfaire le maximum d'acteurs externes;ambigus et qualitatifs (de manière à susciter l'adhésion la plus large et à laisser des portesde sorties ou bien des marges de manœuvres aux managers publics qui limitent en

conséquence au maximum leurs engagements sur des points précis.

Le type de comportement managérial, qui très probablement ne peut que résulter de cettesituation, est celui de l’ambiguïté qui vise à produire des stratégies aux contours maldéfinis, peu impliquantes pour leurs auteurs et le plus souvent clandestines (Gibert, 1994).

Selon Bower (1977), les institutions privées se distinguent par leur capacité à restreindre età hiérarchiser leurs objectifs afin de maximiser l’allocation de ressources. En revanche, lesobjectifs massifs et diffus des organismes publics ne disposent que d'une allocationminimale, et souvent inefficiente, de ressources.

En guise de conclusion, comme on le voit à travers les développement précédents, si, enl’apparence, les approches et les outils de management privé sont transposables àl’administration, la logique du service public et les motivations qui animent ses acteurscréent un décalage énorme entre les deux sphère, d’où un important effort requis pour uneadaptation intelligente de ces matériaux.

2ème axe. Le diagnostic

Analyse de l'organisation cible et de son environnement.

Contrairement à la plupart des administrations, l’AJR agit dans un environnementconcurrentiel dans la mesure où l’essentiel de ses activités sont assurées aussi par desavocats privés (il s’agit notamment des prestations de défense judiciaire et de conseiljuridique). Cela donne une dimension particulière à l’évaluation de la performance del’institution puisqu’elle sera tenue d’atteindre un objectif de rapport « qualité/prix » aumoins égal à celui du marché.

Section 1 – Diagnostic externe

Synthèse22



L’environnement de l’AJR est animé par un certain nombre d’acteurs qu’il convient deprésenter et dont il faut analyser les motivations (I). En outre, cet environnement présentedes enjeux auxquels l’institution se doit de faire face (II).

Agent judiciaire/SG/Ministre:Gouvernance du Royaume/Comité de direction

Agence Judiciaire

du Royaume

Concurrents : Les avocats

Clients : Premierministre, Ministères,certains établissements

publics et collectivitéslocales.

Lobby négatif : Avocats

Personnel : 143 collaborateurs

Lobby positif : Gouvernement

Fournisseurs : certainsavocats

a Etoile stratégique de l’AJR : les principaux acteurs

I – Les acteurs externes

L’une des caractéristiques qui marquent l’AJR est qu’elle est, de par la nature de son

activité, en relation avec un très grand nombre d’autres organisations, publiques, semipubliques et privées. De ce fait, elle se trouve constamment sollicitée et se doit d’être trèsréactive pour faire face aux multiples requêtes de ses clients (A) et aux différentes actionset manœuvres de ses partenaires et concurrents (B).

A. Les clients

L’Etat et ses administrations constituent le premier et le client le plus important del’institution (1). Celle-ci les défend, comme nous l’avons vu au chapitre I 7, soit en tantqu’appelé en cause, lorsque l’action tend à déclarer débiteur l’Etat ou l’un de ses

démembrements, soit comme défendeur de toute administration qui en fait la demande.Les collectivités locales et les établissements et entreprises de l’Etat viennent en secondeposition du point de vue du volume des transactions, c’est à dire en terme du nombred’affaires prises en charge par l’AJR, concernant ce segment de clientèle (2).

1. L’Etat et ses administrations

Tous les ministères, quasiment, sollicitent l’appui de l’AJR pour les défendre devant lestribunaux, soit directement, soit en assistant l’avocat qu’ils ont auparavant constitué pourassurer leur défense.

7 Pour plus de détail, se référer au chapitre I (Section 2, paragraphe II-B-1-a).

Partenaires : Services juridiquesdes différents ministères, certainesdirections du Ministère, …

Synthèse23



Dans la pratique, dès que l’AJR est saisie par le tribunal d’une action introduite à l’encontrede l’Etat, elle en avise l’administration concernée, en lui demandant de lui fournir toutdocument ou information à même de lui servir pour assurer l’instruction du dossier et ladéfense des intérêts de l’Etat. Par la même occasion, elle lui demande si elle souhaiteraitqu’elle assure sa défense ou si elle préfère s’en charger elle-même ou encore recourir aux

services d’un avocat. Dans la quasi-totalité des cas, l’administration concernée préfèreconfier cette mission à l’AJR.

Type de client Nbre d'affaires %

Ministères 8628 67,42%

Entreprises et établissements publics 1466 11,45%

Collectivités locales 1052 8,22%

Non ventilés 1652 12,91%

Total 12798 100,00%

Ceci étant, les Ministères ne génèrent pas le même flux de contentieux. Certains

départements sont classiquement connus comme « gros générateurs de contentieux ». C’estle cas des ministères des finances, de l’intérieur, de l’éducation nationale, de la défensenationale, de l’équipement, de l’agriculture, de la santé, entre autres.

2. Les collectivités locales et les entreprises et établissements publics

Bien que le contentieux émanant de cette catégorie de clients est important, il restenégligeable en volume par rapport à celui généré par l’administration.

Cela s’explique par deux raisons principales :

la plupart des entreprises et établissements publics (EEP) sont liés par des conventionsavec des avocats et conseillers juridiques qui prennent en charge leur contentieux. Ilsne recourent à l’AJR que pour des questions juridiques particulièrement épineuses oudes affaires d’une complexité rare sur le plan procédural ;

la plupart des collectivités locales ignorent l’existence de la possibilité de se fairedéfendre par l’AJR. Pour sa part, et en raison de la modestie de ses moyens eu égard àl’effectif des collectivités locales et du volume du contentieux qu’elles génèrent, l’AJR ne fait pas d’effort pour se faire connaître auprès de ce segment de clientèle.

Le contentieux soumis à l’AJR par ses clients (toutes catégories confondues) touche àdivers aspects du droit et plus particulièrement aux matières suivantes :

la voie de faite (l’atteinte à la propriété privée) ;

l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

la responsabilité contractuelle (marchés publics, etc.);

la responsabilité délictuelle (responsabilité médicale, maintien de l’ordre, défautd’entretien d’ouvrages publics, etc.) ;

l’évacuation des logements administratifs occupés par des fonctionnaires ou ex-fonctionnaires sans droit ni titre ;

les affaires de contrefaçon ;

Synthèse24



etc.

Le tableau de la page suivante montre les principales catégories du contentieux et leurspourcentages respectifs8.

Outre la défense judiciaire, les administrations publiques font appel aux services de l’AJR àtitre de conseil. De même, elles la sollicitent pour la formation et le perfectionnement deleurs cadres chargés du contentieux.

Nature du litige 2004 2005 Var (%)

Expropriation pour cause d’utilité publique 2.245 249 - 47,80

Législation sociale (litiges et accidents de travail) 1.796 1.943 39,50

Contentieux fiscal 1.066 1.168 - 6,50

Responsabilité contractuelle et délictuelle de l’Etat 494 406 - 40,04

Contentieux électoral 18 9 - 97,16

Application du statut de la fonction publique 550 1.108 - 6,94Recours de l’Etat contre le tiers responsable 702 535 33,71

Affaires pénales 1.172 806 171,30

Atteinte à la propriété privée 636 666 26,95

Evacuation des logements administratifs 479 292 56,53

Recours en annulation pour excès de pouvoir 618 650 116,08

Litiges forestiers et domaniaux 122 153 -58,64

Police administrative 59 50 -65,08

Contentieux foncier 72 58 -16,27

Accidents causés par véhicules publics 442 296 248,03

Comité du contentieux 43 22 -38,60Révision de la val. locative d’imm. loués à l’Etat 34 16 -17,07

Opposition aux ordres de recette 11 14 -93,20

Non ventilés 4.075 3.847 8,60

Total 14.634 12.286 --▲ Tab. 1- Evolution du nombre des dossiers ouverts entre 2004 et 2005 par catégorie.

B. Les partenaires et les concurrents

Il s’agit essentiellement des avocats et des services juridiques des administrations et duréseau des juridictions du pays.

1. Les avocats : des partenaires et des concurrents

Les avocats constituent à la fois des partenaires importants, puisque l’AJR externalise letraitement d’une partie, quoique faible, de son contentieux, et un concurrent fort etredoutable, dans la mesure où les avocats et l’AJR se partagent le segment de « la défensejudiciaire des personnes morales du droit public » et celui du « conseil juridique » des ditespersonnes.

La profession a d’ailleurs tenté, et continue dans ce sens, de rendre le recours aux servicesd’un avocat pour ester en justice obligatoire. A ce titre, ils ont exercé de fortes pressions

8 Source : Le rapport d’activité de l’AJR au titre de l’année 2005.

Synthèse25



pour introduire cette disposition dans la toute récente loi régissant les cours d’appeladministratives et ont failli y parvenir.

Néanmoins, ce n’est que partie remise dans la mesure où le projet du code du barreaupréparé pour actualiser le dahir du 10 septembre 1993 régissant la profession, institue

l’obligation de recourir à un avocat pour toute action en justice. Bien plus, des dispositionsde ce projet obligent tout établissement ou entreprise publics et toute société anonyme àavoir à leur service un avocat-conseil, par voie de convention.

La profession est interpellée par le contexte socio-économique et se trouve obligée de semettre à niveau pour pouvoir faire face aux défis qui s’imposent à elle.

a. Les forces :

La principale force de la profession d’avocat est le lobby qu’elle est capable d’exercer. Celaprovient du fait que les avocats sont largement présents dans les centres de décision

(plusieurs ministres sont avocats) et au sein du pouvoir législatif (une bonne partie desparlementaires est constituée d’avocats).

Cette présence permet à la profession d’imposer ses règles de jeu et d’échapper à toutecritique pouvant porter sur la modestie des compétences professionnelles des avocats, lenon-respect des règles déontologiques où l’illégalité de certaines méthodes de fixation deleurs honoraires (rémunération au pourcentage du résultat), entre autres.

b. Les faiblesses :

Comme il a été signalé plus haut, le nombre d’avocats stagiaires est passé de 1.300 en 2002

à 723 actuellement, ce qui démontre un engouement décroissant pour la profession, dûcertainement aux difficultés que vit celle-ci.

En effet, la profession souffre de plusieurs problèmes inhérents essentiellement à laformation des avocats et à leurs conditions d’exercice. L’ouverture du Maroc sur l’extérieuret la libéralisation du secteur des services dans le cadre des accords du libre échangeconclues avec les partenaires commerciaux du pays et les organisations internationalesconcernées, n’est pas pour arranger le développement futur de la situation.

Malgré cela, si le taux de croissance actuel se maintient, le nombre d’avocats devraitdoubler dans les dix prochaines années. Parallèlement, le taux de croissance du nombre

d’affaires traitées par les différentes juridictions du pays a augmenté ente 1994 et 2002 de64%.

2. Les tribunaux

Les tribunaux constituent l’une des composantes les plus importantes de l’environnementde l’AJR et un partenaire de première importance. L’organisation judiciaire du pays estrégie par la loi n° 1-74-338 du 15 juillet 1974 9. Au stade actuel de son évolution, le systèmejuridictionnel marocain peut être qualifié de semi-dualiste dans la mesure où il comprend à

9 Amendée plusieurs fois pour permettre la création de nouvelles catégories de juridictions (création destribunaux administratifs en 1991, création des tribunaux de commerce en 1997, création des cours d’appeladministratives en 2006, etc.).

Synthèse26



la fois des juridictions de droit commun et des juridictions administratives, mais qui sonttoutes chapeautées par la cours suprême. A terme, il évoluera vers un système dualiste.

Dans un système dualiste, il existe deux ordres juridictionnels : les juridictions dites dedroit commun (l’ordre judiciaire), à la tête desquelles se trouve la cour suprême et les

juridictions de l’ordre administratif (les tribunaux administratifs, les cours d’appeladministratives et le conseil d’Etat). Un tribunal des conflits chapeaute les deux ordres ettraite des conflits de compétence entre ces derniers.

Famille desjuridictions

Type de juridictions Détail Nbre

Cour Suprême 01 Tribunaux communaux et d’arrondissement 837 Tribunaux de première instance 68 Juridictions de

droit communCours d’appel

21

Tribunaux administratifs 07 Juridictions administratives

Cours d’appel administratives 02 Tribunaux de commerce 08 Juridictions de commerce

Cours d’appel de commerce 03Cour des comptes 01

Juridictionsspécialisées

Juridictions financièresCours régionales des comptes 07

La haute cour de justice 01

le tribunal permanent des Forces Armées Royales 01 Juridictionsd’exception La cour spéciale de justice (supprimée) 01

Le règlement des litiges est caractérisé par sa lenteur, due essentiellement au déphasageentre le rythme de croissance du nombre de dossiers soumis aux tribunaux et le taux decroissance de l’effectif des juges. En effet, de 1994 à 2002 par exemple, la populationmarocaine a connu une croissance de 15% passant de 26 millions à presque 30 millions.Durant ces huit ans, le personnel judiciaire a augmenté d’un tiers (34%) et le nombre dedossiers de 64% environ. En outre, durant les cinq dernières années, quelque 1 200magistrats ont été admis à la retraite. Or, les taux d’admission actuels au sein de l’ISMsuffiraient à peine à compenser le nombre de postes laissés vacants par les retraités. Lacroissance du nombre de dossiers a donc été deux fois plus rapide que celle du nombre demagistrats.

Les raisons de cette progression spectaculaire de la demande sur les services judiciaires setrouvent dans la conjugaison de plusieurs facteurs tels la croissance de la populationurbaine, une certaine désaffection pour les mécanismes informels de règlement, laprogression du nombre d’avocats privés et, probablement, un relatif regain de confiancedans la magistrature.

II – Les enjeux de l’environnement externe :

A. L’environnement macro : analyse PESTEL

L’évolution du métier de l’institution est indissociable de celle de son environnement. Or,

celui-ci a connu durant la dernière décennie des changements remarquables, ce qui n’a pasmanqué d’avoir une influence directe sur l’activité de l’institution.

Synthèse27



Dans ce qui suit nous passerons en revue les enjeux les plus importants.

1. Sur le plan politique : consolidation de l’Etat de droit

L’Etat a entrepris, ces deux dernières décennies, une série d’actions dans le sens de

l’instauration et la consolidation des fondements d’un Etat de droit. La création du ConseilConsultatif des Droits de l’Homme (CCDH), des tribunaux administratifs, de l’institutiondu médiateur appelée « Diwan Al Mazalem »10, de l’Instance Equité et Réconciliation (IER),la libéralisation du secteur audiovisuel ainsi que l’ouverture politique du pays sont, entreautres, autant de facteurs qui vont dans ce sens.

Ce processus s’est accompagné du développement d’une culture juridique de promotiondes droits de l’homme auprès des citoyens. Il en résulte que ceux-ci deviennent plusexigeants envers l’administration et n’hésitent plus à l’assigner devant les tribunaux.

Ceci a eu pour conséquence un accroissement continu, depuis quelques années, du nombre

des actions dirigées contre l’Etat. A titre d’exemple, déjà peu de temps après la création destribunaux administratifs, le nombre des dossiers du contentieux ouverts, au sein de l’AJR,entre 1998 et 2002, est de 70.155 avec une évolution annuelle d’environ 10%11.

Tout cela impose à l’administration des exigences nouvelles, en l’occurrence l’obligation dedévelopper de nouveaux comportements soucieux davantage du respect de la légalité et dela régularité des actes administratifs, pour éviter toute condamnation judiciairepécuniairement lourde pour le Trésor Public et moralement préjudiciable à l’administrationet à son image auprès de l’opinion publique, aux niveaux national et international.

A ce propos, l’AJR est appelée à développer de nouvelles prestations, notamment aux

niveaux de la prévention du risque juridique et de l’assurance de la sécurité juridique. Enentreprenant de telles actions, cette institution pourrait contribuer à la consolidation del’esprit de l’Etat de droit et constituer un interlocuteur valable et présent pour mettre enexergue la légalité de l’action administrative et, le cas échéant, tirer les enseignementsnécessaires pour améliorer la qualité du service public.

2. Sur le plan économique

Sur un autre plan, le développement économique que connaît le pays génère de nouveauxtypes de litiges dont la complexité gagne en croissance et impose le recours à des modesalternatifs de règlement des différends (les pratiques d’arbitrage), ce qui requiert un plusgrand effort en matière d’innovation et d’imagination pour trouver les solutions adéquatesà ces litiges.

Par ailleurs, l’ouverture croissante du Maroc sur l’économie internationale et la nécessitéd’agir activement pour drainer les investissements créateurs d’emplois et de richessesrequièrent, entre autres, un interlocuteur en mesure d’assister l’administration devant lesinstances chargées du règlement des différends à l’amiable et devant la justice lorsque lerèglement judiciaire du litige s’avère inévitable.

10 Equivalent de l’Ombudsman sous d’autres cieux.11 Rapports d’activité de l’AJR.

Synthèse28



Cette même ouverture se traduira par l’apparition sur le marché de nouveaux prestatairesde services, à savoir les cabinets de conseil et d’ingénierie juridiques, plus dotés en moyenset compétences et mieux organisés que les concurrents actuels (les cabinets nationauxd’avocats).

Ces changements appellent l’AJR, non seulement à améliorer ses méthodes de travail et àse réorganiser et se restructurer, mais aussi à fournir un effort particulier pour sensibiliserles administrations à veiller à ce que tous leurs actes ne soient pas entachés d’illégalité oud’irrégularité, afin de prévenir les risques juridiques.

3. Sur le plan technologique

Les avancées technologiques intervenant dans l’environnement de l’institution impactentcelle-ci à deux niveaux :

En premier lieu, l’institution se doit de s’approprier et maîtriser les TIC pour améliorerla qualité de ses prestations et son rendement.

En second lieu, les innovations technologiques génèrent de nouvelles normesjuridiques, posent des problématiques nouvelles et donnent naissance à unejurisprudence et une doctrine nouvelles qu’il faut maîtriser. A ce propos, on peut citerle contentieux relatif aux transactions électroniques (e-trade), aux OGM (organismesgénétiquement modifiés), à la protection des données privées traitéesélectroniquement, etc.

4. Sur le plan institutionnel : réforme de la justice

Le gouvernement avait initié un programme de réforme juridique et judiciaire. Leprogramme poursuivait deux objectifs majeurs :

La réhabilitation de la justice à travers les actions suivantes : redéfinir les rôlesrespectifs des juridictions et du ministère, mettre un terme à l’immixtion de l’exécutif dans les matières judiciaires, élargir le contrôle de l’Inspection Générale, accroître lerôle du Haut Conseil de la Magistrature et établir un plan média visant à informer lepublic des changements qui sont entrepris.

La modernisation du système judiciaire et juridique par la rationalisation du travail des

tribunaux et du ministère, la révision du programme de formation professionnelle desjuges et procureurs, l’amélioration de l’accès à la justice, l’introduction de juridictionsspécialisées (tribunaux administratifs et tribunaux de commerce) ainsi que la réformedes établissements pénitentiaires.

Le programme de réforme vise aussi la consolidation de la coopération internationale enmettant l’accent sur une plus grande ouverture allant de pair avec une maîtrise nationaledes projets. Pour atteindre ces objectifs, une série de projets a été initiée. Lesdits projetsont été conclus avec divers organismes internationaux, tels l’Union Européenne(programme MEDA II), l’USAID et la Banque mondiale, dans le cadre de conventionsbilatérales de financements.

Synthèse29



Du point de vue de l’AJR, le processus de réforme de la justice en général, et la créationdes tribunaux spécialisés en particulier, font que les juges deviennent de plus en plusspécialisés et, partant, plus sévères envers les justiciables pour ce qui est des délais et plusexigeants quant aux arguments développés dans le cadre de leur défense. Il appelle donc,de la part de cette institution, une mise à niveau globale des compétences de ses ressources

humaines et de son système de gestion dans le but de développer son professionnalisme.

5. Sur le plan juridique et légal : actualisation de l’arsenal juridique

Le Maroc assiste depuis quelques années à un phénomène d’intensification de laproduction des normes juridiques dans le cadre de la mise en œuvre de son arsenaljuridique. La quasi-totalité des textes régissant les secteurs-clés d’activité a été revue : leslois régissant le secteur bancaire, la bourse, les assurances, l’audiovisuel, la pharmacologie,le code de commerce, la loi organique des finances, le code de travail, les codes deprocédures civile et pénale, et la liste et langue.

La maîtrise de toutes ces innovations nécessite le développement d’une fonction de veillejuridique ainsi que des outils permettant une meilleure gestion des connaissances et del’expertise développées précédemment pas l’institution.

Parmi les outils à même de permettre la maîtrise de l’évolution de la production normativedans le domaine juridique figurent l’intensification de l’effort de formation,l’encouragement du travail de groupe et la facilitation de l’accès aux textes de loi, à lajurisprudence et à la doctrine.

A ce titre, l’institution dispose d’une collection (base de données) des textes législatifs etréglementaires sous format électronique. En outre, le développement d’une base de

données jurisprudentielles est en cours et l’ouverture de son exploitation en interneinterviendra au cours de l’année. Cette banque de données est appelée à s’ériger en noyaudur d’un système de knowledge management qui visera à capitaliser l’expérience desdifférents collaborateurs et à en assurer le partage de façon à développer une certaine« culture maison », homogénéiser les méthodes et les stratégies de traitement ducontentieux et tirer les compétences individuelles vers le haut à travers un exerciced’intelligence collective.

Synthèse

Clients Fournisseurs

Pouvoir de négociation des

Menaces fortes

L’Etat

Services desubstitution

Intensitéconcurrentielle

Entrants potentiels

Menace des services desubstitution : faible

Pouvoirs de négociation :- Frs des ressources : fort

stations : faible

Pouvoir de réglementation : fort

- Frs des pre

Synthèse

30



Section 2 – Diagnostic interne

I. Le rôle et les fonctions de l’AJR

Dans cette partie, nous présenterons notre milieu d’intervention (l’organisation cible) afinde saisir les spécificités du contexte dans lequel serait développé le système de contrôle degestion préconisé.

L’AJR intervient sous l’une ou l’autre des deux modalités suivantes :

1- comme représentant d’une personne morale de droit public;2- es-qualité lorsqu’il est appelé en cause.

Dans le premier cas, l’Agent Judiciaire représente en justice l’Etat, les offices,établissements et entreprises publiques, lorsque les ministres et les chefs d’administrations

l’en chargent. Cette intervention concerne des instances, civiles et administratives, assezdiverses, allant des demandes d’augmentation des prix de location d’immeubles loués parl’administration jusqu’aux recours en annulation pour excès de pouvoir formulés contreles décisions administratives, en passant par le contentieux relatif aux marchés publics et àla responsabilité de la puissance publique.

Dans le 2ème cas, l’Agent Judiciaire intervient comme partie à l’instance, appelé en cause,devant les tribunaux ordinaires et spécialisés, dans les instances visant à déclarer débiteurune personne morale de droit public. Rappelons que cet appel est obligatoire lorsquel’instance tend à déclarer débiteur l’Etat ou un de ses démembrements, dans une matièreétrangère à l’impôt et au domaine.

Dans ce qui suit, nous passerons en revue le cadre juridique régissant la mission et lesattributions de l’AJR (1), ainsi que son organisation et ses ressources (2). Un diagnosticapprofondi des missions, de la structure, du fonctionnement et de l’environnement del’institution sera présenté dans un le chapitre 2.

1. Mission et attributions

Maintenant que les questions de représentation légale et de défense des personnes moralesen justice sont élucidées, il sera possible d’aborder le cadre juridique régissant l’activité del’AJR avec plus de clarté.

Globalement, la mission de l’AJR consiste à veiller à ce que les intérêts de l’Etat et sesdémembrements soient valablement représentés et défendus en justice.

Instituée depuis 1928, l'agence judiciaire du Royaume a été réorganisée pour la dernièrefois par le Dahir du 2/3/1953 (B.O n° 2109 du 27/03/1953 p. 444 ) qui place l'Agent

Judiciaire sous l'autorité du Ministre des Finances et lui confère comme attributionprincipale de représenter en justice l'Etat, les offices et les établissements publics aux lieuet place des chefs d'administration et directeurs compétents, lorsque ceux-ci l'en chargent.

Pour lui permettre d'être au courant de toutes les actions ayant pour objet de déclarer

débiteur l'Etat, ses Administrations, ses Offices et Etablissements Publics, et être à mêmed'assurer la défense de ces personnes morales de droit public, le législateur a prescrit son

Synthèse31



appel en cause, sous peine d'irrecevabilité de la requête, dans l'article 1er - dernier alinéa -du dahir du 2/3/1953. La même prescription a été reprise par l'article 514 du code deprocédure civile.

Chaque fois que des poursuites sont engagées contre un magistrat, un fonctionnaire public

ou contre un agent ou préposé de l'autorité ou de la force publique, le Ministère public, leparquet ou le tribunal sont tenus d’en informer l'Agent Judiciaire du Royaume, enapplication des articles 3, 37, 95 et 351 du code de procédure pénale. Toute condamnationde ces personnes pour des faits ayant un rapport avec leurs fonctions confère à la partiecivile le droit de réclamer la condamnation de l'Etat au dédommagement, d'où l'intérêtd'assurer leur défense devant le juge répressif.

Le civilement responsable de l'infirmité ou du décès occasionnés à un fonctionnaire civilou militaire est tenu, en vertu des lois instituant les régimes de pensions civiles et militaires,d'aviser l'AJR de l'action intentée à son encontre par la victime ou ses ayants droit. L'Etatétant subrogé de plein droit à la victime ou à ses ayants droit dans leur action contre le

civilement responsable pour le remboursement des prestations versées, c'est l'AJR qui secharge de présenter la réclamation de l'Etat à ce sujet.

Ainsi l'application des dispositions législatives évoquées ci-dessus permet à l'AJR d'êtreprésente dans toutes les procédures civiles ou pénales dont l'issue pourrait avoir unerépercussion financière sur le budget de l'Etat. De ce fait, l’étendue de l’intervention del’AJR couvre l’ensemble des tribunaux du Royaume (plus de 110 tribunaux).

1.1. Les activités à caractère judiciaire :

Pour se rendre compte de la diversité des contentieux pris en charge par l’AJR, il y a lieu de

passer en revue les catégories les plus courantes des litiges dans lesquels elle intervient Eneffet, l'intervention de l'AJR soit comme demandeur, soit comme défendeur touche enpratique tous les domaines d'activité des administrations publiques, notamment :

Les recours en annulation pour excès de pouvoir formulés contre les décisionsadministratives devant les tribunaux administratifs et la Cour Suprême.

La responsabilité de la puissance publique basée sur les articles 79, 80 et 85 bis duDOC, … dans tous les domaines (médical, accidents causés par les véhicules de l'Etatnon assurés, accidents scolaires, défaut d'entretien d'ouvrages publics, maintien del'ordre, réquisitions, voie de fait, etc.).

La responsabilité contractuelle des personnes morales de droit public (litiges afférentsaux contrats administratifs et non administratifs, notamment les marchés publics, lescontrats de loyer, les litiges à caractère social, les litiges naissant de l’application destextes relatifs aux pensions, capital-décès, indemnités, etc.).

Les actions intentées par l'AJR au nom des administrations pour revendication d'undroit (recours contre le tiers responsable, évacuation de logements administratifs,application de la loi sur la propriété artistique, constitution de partie civile, etc.).

Le traitement des avis de poursuite, la présentation de plaintes et la défense desfonctionnaires.

Etc.

Synthèse32



1.2. Les activités à caractère extrajudiciaire :

Aux attributions à caractère judiciaire assurées par l’AJR s'ajoutent d'autres tâchesextrajudiciaires. Il s’agit essentiellement des activités suivantes :

Le règlement amiable de certains litiges opposant l’Etat à des tiers : les transactionssont assurées dans le cadre du Comité de Contentieux, institué par l’article 4 du dahirdu 02 mars 1953 .

La récupération des débours de l’Etat occasionnés par les accidents dont sont victimesles fonctionnaires de l’Etat et dont la responsabilité incombe à des tiers, auprès descompagnies d’assurances qui couvrent ces derniers. Cette mission est assurée par leservice des procédures amiables. En cas d’échec de la tentative de règlement amiable,ce service met en action la procédure judiciaire ou celle de recouvrement forcé de ladette conformément aux règles de la comptabilité publique.

Le conseil juridique : de par l’expérience et le savoir-faire développés par l’institution,différentes administrations la saisissent pour demander conseil quant à la position àadopter face à un problème juridique donné, ou pour connaître la position du droit surtel ou tel autre point. La prestation est fournie oralement ou formalisée par écrit selonla complexité et l’urgence de la requête.

Les études juridiques : l’AJR prépare régulièrement des études portant sur desquestions juridiques pour ses propres besoins ou sur demande de ses clients.

Ces études sont utilisées notamment à titre de support pour les interventionsaccomplies par l’institution dans le cadre des activités de prévention du risquejuridique et des actions de formation organisées au profit de ses propres cadreset de ses partenaires.

La prévention du risque juridique : pour partager son expertise avec ses clients, l’AJR contribue à l’animation de séminaires et de journées d’étude organisées par ceux-ci.

Par ailleurs, elle reçoit au sein de ses services des stagiaires de différentesadministrations pour perfectionnement dans une matière juridique donnée.

L’étude des projets textes juridiques qui lui sont soumis pour avis.

2. L’organisation et les ressources

2.1. L’organisation de l’AJR

L’AJR est organisée en trois divisions en plus de deux services directement rattachés àl’Agent Judiciaire du Royaume.

2.2. Les ressources humaines

9 L’AJR compte 14312 personnes dont 60 % de cadres ayant au moins un niveau d’étudede bac+4

12 Statistiques au 30 janvier. 2008.

Synthèse33



9 76 % des cadres sont des juristes de formation, 11% des informatistes et 6% desinformaticiens.

9 Sur les 90 cadres de l’AJR, 45 ont un diplôme de troisième cycle (DES, DESS, DEA,DESA, Maîtrise) ou un Doctorat, soit 50%.

9 Le personnel de l’AJR se caractérise par sa jeunesse : plus de 75% du staff ont moins

de 45 ans.

Au début des années 90, l’AJR qui travaillait jusque là selon un rythme quasi stagnant verrason activité évoluer rapidement suite aux multiples changements qui sont intervenus dansson environnement. En effet, cette décennie a connu plusieurs événements sur le plansocial, économique, politique, institutionnel, juridique et judiciaire. Ces différents incidentsont exercé, et continuent à exercer, directement ou indirectement, une influenceremarquable sur l’activité de l’AJR (voir supra « analyse de l’environnement »).

Ces différentes données ont amené cette institution, à opérer -dans une tentative de mise àniveau- un certain nombre de réformes, notamment :

9 La restructuration de son organigramme pour plus de spécialisation dans le traitementdes dossiers.

9 Le renforcement des effectifs tout en réajustant la politique de recrutement pourdavantage de professionnalisme, en tirant les compétences par le haut et en veillant àune meilleure adéquation poste/profil.

9 L’introduction accrue des technologies de l’information.

Ces actions ont eu pour principal résultat l’accroissement des effectifs et de l’activité del’institution. Néanmoins, certaines fonctions affichent des insuffisances plus ou moinsimportantes. Elles se rapportent à la fonction managériale, à la communication, à la GRH

et au système d’information. Dans ce sens, l’examen préliminaire du fonctionnement del’AJR montre que :

Au niveau stratégique, le diagnostic effectué par l’institution n’évoque pas les questionsfondamentales et existentielles pour l’avenir de l’institution, notamment les aspects liésà son positionnement dans l’architecture institutionnelle du pays et le repositionnementde sa mission, entre autres ;

Au niveau du pilotage, la pratique de gestion par objectif n’est pas encore assimilée parles différents services fonctionnels. En outre, les activités opérationnelles etquotidiennes consomment la plus grande partie du temps des responsables, ce qui ne

leur laisse pas le temps de s’occuper de l’aspect stratégique ; Au niveau organisationnel, la typologie de la structure actuellement adoptée par

l’institution ne répond pas à la nature de son activité.

Au niveau opérationnel, l’exécution des recommandations du plan directeur pour ledéveloppement du système d’information de l’institution avance lentement malgré lecaractère urgent de certaines actions. De même, le personnel est peu motivé etl’inexistence d’un statut particulier pour les cadres juristes ne permet pas d’attirer lescompétences nécessaires ni de motiver et de conserver celles-ci. En outre, le systèmed’évaluation du rendement reste lacunaire dans la mesure où il ne prend pas enconsidération l’aspect qualitatif. Par ailleurs, la communication interne est à développer

et la communication externe est quasi inexistante. Enfin, les conditions actuelles du

Synthèse34



travail affectent négativement l’organisation interne de l’institution, mais aussi sur lerendement du personnel et la qualité du travail accompli.

II. La synthèse du diagnostic de l’AJR

A – La stratégie

Avant d’analyser plus amplement le prote-feuille d’activités de l’institution, nousévoquerons d’abord les questions de positionnement institutionnel de l’AJR au niveau del’appareil administratif marocain.

1. Positionnement de l’AJR dans le paysage institutionnelmarocain

Comme nous l’avons évoqué dans le chapitre I, l’AJR est actuellement une direction ausein du Ministère des Finances. Cette situation soulève des questions à deux niveaux : lebien fondé du rattachement de l’AJR, fonctionnellement, au ministère des finances et lapertinence de forme juridique actuelle de cette institution.

1.1. La dépendance de l’institution du ministère des finances : un choix valable ?

La première question que l’on se pose en étudiant l’AJR est le pourquoi du rattachementde cette institution au Ministère des Finances. Deux raisons principales sont derrière cetétat de fait :

la première est d’ordre historique : l’institution sur laquelle était « calquée » l’AJR dépend en France du ministère des finances et s’appelle « Agence Judiciaire du

Trésor » ;

la seconde est liée à la nature même de la mission de ce genre d’institution : défendreles intérêts pécuniaires de l’Etat. En fait, lorsqu’un tiers assigne l’Etat en justice, c’estquasiment toujours pour obtenir une réparation financière d’un préjudice prétendu. Dece fait la défense des intérêts de l’Etat en justice vise à éviter, sinon, alléger autant quefaire se peut les condamnations du Trésor Public à payer des indemnités auxdemandeurs.

Néanmoins, bien que ces deux raisons semblent logiques, le fait que l’AJR soit au servicede toutes les administrations publiques remet en surface le débat de la place de cetteinstitution au sein de l’appareil administratif marocain. En effet, comme nous l’avons vudans le chapitre premier, l’AJR défend les intérêts de l’Etat en justice. Or, le représentantlégal de l’Etat en justice n’est autre que le Premier Ministre. Par conséquent, l’AJR défendles intérêts de la Primature et doit, de ce fait, lui être rattachée.

Outre cette considération d’ordre logique, une telle position ne peut que consolider lepouvoir moral de l’AJR sur les administrations qu’elle défend en justice, de façon àastreindre celles-ci à coopérer pleinement avec l’institution (communiquer les documentset éléments de réponse à temps, exécuter les jugements ayant acquis la force de la chose

Synthèse35



jugée, etc.) et à suivre ses conseils et orientations sur le plan de la prévention des risquesjuridiques (éviter que les mêmes erreurs se reproduisent).

Un autre point de vue soutient que l’AJR doit être rattachée au ministère de la justice, aumotif que la nature de l’activité de cette institution, qui peut être considérée comme

auxiliaire de la justice, de par son rôle d’avocat de l’Etat, se rapproche plus de ce ministèreque de n’importe quel autre département.

1.2. Benchmarking : qu’en est-il sous d’autres cieux ?

Il existe plusieurs modèles à travers le monde. Ils varient selon la tradition juridique etconstitutionnelle de chaque pays, son histoire institutionnelle, ses choix politiques et sonorganisation judiciaire.

a. Cas des pays francophones

Dans les pays francophones (à part l’Algérie et la Tunisie), les institutions en charge ducontentieux de l’Etat sont de simples directions au sein du ministère en charge desFinances. C’est le cas de la « Direction des Affaires Juridiques et Agence Judiciaire du

Trésor » en France13, de l’Agence Judiciaire du Trésor à la Côte d’Ivoir, etc. Elles sontdirigées par des directeurs portant le titre d’Agent Judiciaire du Trésor. La structure internede ces agences ne diffère en rien de la structure hiérarchique administrative classique. Leursstaffs ont la qualité de simples fonctionnaires et ne portent pas la toge des avocats lors deleurs interventions devant la cour (plaidoiries, audiences, etc.).

b. Cas des pays arabes

Dans la quasi-totalité des pays arabes, les institutions équivalentes à l’AJR sont appelées,selon les cas, Administration ou Instance (en charge) des affaires (contentieuses) del’Etat14 . En général, ces entités sont sous la tutelle du ministère de la justice et ont,souvent, la qualité d’instance judiciaire et non administrative. Elles sont dirigées par unprésident qui a le même grade et le même rang protocolaire que celui du Conseil d’Etat oude la Cour de Cassation. Le président est assisté par plusieurs vices-présidents qui dirigent,selon les cas, une branche du contentieux dans l’administration centrale (Affaires civiles,pénales, administratives, commerciales, etc.) ou une représentation régionale de celle-ci15.

Le staff technique (les juristes) de ces institutions est composé de « Conseillers ». Ce sont

des avocats de l’Etat qui ont exactement le même statut que celui d’un magistrat. Ils sontrecrutés selon la même procédure que ces derniers et suivent les mêmes formations-insertion et les mêmes stages de perfectionnement au sein des instituts supérieurs demagistrature.

13 Avant 1988, cette institution s’appelait simplement « Agence Judiciaire du Trésor ». Le changement denom est intervenu suite à une fusion du service juridique du ministère français des finances avec l’AJT. Ledirecteur de la nouvelle entité s’appelle « Directeur des affaires juridiques et Agent judiciaire du Trésor » et ade ce fait une double casquette.

14 .

15 Les informations sur les institutions analogues dans le monde arabe ont été tirées des interventions desprésidents de ces institutions lors d’un congrès desdits présidents, organisé en juin 2007 par l’AJR et le centredes études et recherche juridiques et judiciaires de la Ligue arabe, tenu à Rabat et auquel j’ai participé.

Synthèse36



Ils portent la toge d’avocat lors de leurs interventions professionnelles et sont régis à la foispar les obligations professionnelles et éthiques des magistrats et des avocats. Leur systèmede carrière permet à ceux qui ne désirent plus poursuivre leur carrière d’avocat de l’Etatd’intégrer sans condition le corps des magistrats ou d’ouvrir un cabinet d’avocat privé.

c. Cas des pays européens

Dans certains pays d’Europe (Italie, Autriche, Espagne, Belgique, etc.16 ), les organisationsanalogues sont des institutions constitutionnelles, sous forme d’établissements publicsrattachés au Premier Ministre ou au Chef de l’Etat, qui disposent du monopôle de ladéfense judiciaire des personnes morales du droit public devant les juridictions nationaleset européennes17.

En Italie par exemple, l’Avvocatura Generale dello Stado (AGS), dont la création remonteà 1777, est dirigée par un président, appelé « Avocat Général de l’Etat », nommé par leChef de l’Etat, à vie (la limite d’âge pour exercer peut aller jusqu’à 75 ans). L’Avocat

Général de l’Etat est donc inamovible et jouit d’une grande autorité morale qui confère àses décisions une grande autorité vis-à-vis de l’exécutif. Il peut décider de ne pas plaiderune affaire dirigée contre le gouvernement si, il estime que la position de celui-ci estindéfendable. Le gouvernement peut dans ce cas, et exceptionnellement, s’adresser à unavocat privé.

Outre l’avocat général, l’institution comprend un secrétaire général et un comité de gestion,ainsi que des avocats de l’Etat et des procureurs. Ces derniers sont des avocats de l’Etat endébut de carrière. De ce fait ils ne sont pas admis à plaider devant les juridictionssupérieures. Après deux ans d’expérience, ils peuvent passer un examen professionnel, trèssélectif 18, pour devenir avocat de l’Etat. Sinon, ils sont intégrés à ce grade

automatiquement après huit ans d’exercice. L’accès à la profession est très sélectif.

A part les procureurs, le grade d’avocat de l’Etat est ouvert aux avocats du secteur privé etaux magistrats ayant grande expérience professionnelle. Le grade de procureur est ouvertaux meilleurs lauréats des facultés de droit, ayant un diplôme de troisième cycle en droitprivé ou public.

L’AGS a son siège à Rome et dispose de représentations régionales dans les chefs lieux descours d’appel du pays19.

d. Cas des régimes anglo-saxons

La mission de la défense de l’Etat est assurée par le Ministère public ou l’Attorney danscertains pays anglo-saxons. Dans d’autres pays, notamment aux US, l’administrationengage un avocat privé à temps plein ou partiel pour assurer sa défense.

16 Il s’agit de l’Avvocatura Generale dello Stato en Italie, de l’Abogacio General del Estado en Espagne(faisant partie de la Direccion General de lo Contencioso del Estado en Espagne) et de la Finanzprokuraturen Autriche.17 Les informations sur les modèles européens ont été réunies lors d’une rencontre, organisée par l’AJR etl’institut de la banque mondiale, en mars et mai 2006, ayant réuni les représentants de certaines institutionsanalogues européennes et de l’AJR, et à laquelle j’ai participé.

18 Selon Me Cramazza, ex-secrétaire général de l’AGS, le taux de réussite ne dépasse pas les 8%.19 Les informations sur l’AGS ont été réunies suite à une série d’entretiens avec le staff de cette institutionlors d’une visite sur place.

Synthèse37



2. Analyse du portefeuille d’activités de l’AJR

Avant d’aborder l’analyse du portefeuille d’activité de l’institution (2), nous passerons enrevue certaines remarques préliminaires relatives au choix d’un modèle d’analyse etprésenterons sommairement les principaux DAS de l’AJR(1).

2.1. Aspects méthodologiques : Quel modèle pour quelle analyse ?

Après avoir motivé le choix du modèle de Porter comme instrument d’analyse duportefeuille d’activité de l’institution, nous présenterons sommairement les DAS couvertspar ce celui-ci.

Afin d’analyser le portefeuille d’activités de l’AJR, nous avons longtemps hésité entre lesdifférents modèles habituellement utilisés (BCG, ADL, Mc Kinsey, …), en raison desspécificités de notre milieu d’intervention. En effet, bien que l’AJR agit dans un milieuconcurrentiel, certaines activités assurées par l’institution revêtent un caractère de service

public (contrôle de la procédure dans le cadre de la mission de veille sur les denierspublics) et d’autres ne pourraient être assurées dans la pratique, directement, par lescabinets privés d’avocat, sauf à envisager un partenariat stratégique public-privé avec l’AJR

visant à externaliser une partie du travail requis par ces activités. C’est le cas de laprévention du risque juridique.

En outre, il est difficile d’évaluer, objectivement, la part du marché de l’AJR pour certainsDAS pour deux raisons essentielles. La première est que cette institution assure sesprestations gratuitement pour le moment, ce qui peut biaiser les comparaisons. A ce titre,on ne peut parler objectivement de la position concurrentielle que si un client aura à payerun certain prix s’il recourt aux services de l’AJR, exactement comme il le fait lorsqu’il

choisit de confier son affaire à un cabinet d’avocat ou de conseil juridique. Cependant, lefait que le manager public n’ait pas de contrainte budgétaire20 à recourir à un avocat privéatténue cette considération et laisse supposer que ce gestionnaire fait son choix sur la basede la qualité du service et non du coût.

La seconde est que la loi prescrit parfois la prise en charge de certaines activités(intervention dans un procès en tant qu’appelé en cause) par l’AJR, ce qui lui confère uneposition de monopôle, à moins qu’elle choisisse elle-même d’externaliser la prestation enconfiant l’affaire à un avocat. En plus, de façon générale, les administrations impliquéesdans un procès n’hésitent pas à charger l’AJR de les défendre en même temps dès qu’ellessavent qu’elle intervient ès qualité (c’est à dire en tant qu’appelée en cause), au lieu de

recourir à un avocat. Dans le langage du droit de la concurrence, cette situation peut êtreassimilée à un certain « abus de la position de dominante ».

Enfin, le marché des prestations juridiques et judiciaires étant atomique (prédominance despetits cabinets d’avocats et rareté des réseaux de cabinet et de grosses sociétés de conseil etd’ingénierie juridique21 ), il est difficile d’obtenir des indications fiables sur la positionconcurrentielle relative de l’AJR en matière des prestations de défense judiciaire, d’autantplus que les données sur le total des actions dirigées contre les personnes morales de droit

20 Le règlement des honoraires d’avocats et jurisconsultes et des frais et taxes judiciaires est imputé sur le

chapitre des charges communes du budget général (chapitre 1.2.1.3.0.13.000) et non sur le budget propre àl’administration ou ministère ayant constitué l’avocat ou le jurisconsulte.21 Voir supra, section 1, partie I.B.1.

Synthèse38



public à travers l’ensemble des juridictions du pays et à l’étranger ne sont pas disponiblesactuellement. Le même constat est valable pour le segment du conseil juridique.

Ces remarques préliminaires étant élucidées, nous pouvons dès à présent entamer l’analysedu portefeuille d’activité de l’AJR. Pour ce faire, et compte-tenu des considérations

précédentes, nous avons choisi de recourir au modèle Mc Kensey. Les raisons qui ontmotivé notre choix est que ce modèle est très adaptable puisqu’il permet à l’utilisateurd’incorporer les critères qu’il juge les plus pertinents et de leur attribuer des coefficients àsa guise. Ainsi, par le double jeu des critères et des pondérations, la matrice McKinsey peutêtre modifiée en fonction de l’organisation à laquelle on l’applique. En outre, ce modèle estplus riche, plus qualitatif et plus réaliste. Il n’est pas très réducteur, ce qui permet decontourner les contraintes de la matrice mono-factorielle du BCG.

Le modèle ADL a été également écarté au motif que, malgré le fait qu’il permet d’évaluer lacompétitivité d’une organisation via des critères qualitatifs quoi que sur la based’appréciations subjectives, les critères à évaluer restent fixés à l’avance et non choisis par

l’utilisateur, ce qui limiterait notre marge de manœuvre, eu égard aux spécificités de lasituation de l’AJR.

Nous restons bien entendu conscients des limites du modèle Mc kensey, notamment sacomplexité relative et surtout sa subjectivité qui représente la contrepartie de la souplessedu modèle. En effet, alors qu’à partir des mêmes données sur une entreprise et sesmarchés, deux analystes obtiendront des matrices BCG identiques, ils risquent deconstruire des matrices Mc Kinsey différentes. Par le jeu des critères retenus, despondérations et des notes, des écarts assez importants peuvent apparaître. En fait, lesmodèles BCG et Mc Kinsey sont opposés. Le premier est objectif mais réservé à un casparticulier (stratégies de volume fondées sur l’effet d’expérience), alors que le second est

subjectif mais transposable à de multiples situations stratégiques.

Par ailleurs, comme c’est l’utilisateur qui définit les critères d’attrait du marché, il peut êtretenté -consciemment ou non- de retenir ou de surévaluer des facteurs pour lesquelsl’entreprise est particulièrement performante ou à l’inverse, de négliger ou de sous-estimerses faiblesses. De ce fait, la matrice Mc Kinsey risque d’être le reflet partial des perceptionsdu stratège et son exploitation doit être prudente.

2.2. Présentation des DAS

Les DAS de l’activité de l’AJR se présentent ainsi :

a. DAS 1. La défense judiciaire : il s’agit de la prise en charge d’une affaire devant lajustice. Cette prestation s’adresse à toutes les personnes morales du droit public qui lasollicitent, qu’elles soient demanderesses ou défenderesses, notamment lesadministrations et les établissements publics. Elle comprend l’analyse et l’instruction dudossier, l’accomplissement des actes de procédure, la rédaction des actes de défense(requêtes, mémoires, conclusions et demandes diverses), l’assistance lors des audiences,des expertises et autres mesures d’instruction et, le cas échéant, l’exécution de ladécision de justice. Ce DAS représente environ 65% de l’activité de l’institution.

b. DAS 2. Le conseil juridique : ce DAS comprend deux activités : l’étude des projets et

propositions de loi avant leur soumission au conseil du gouvernement et la prestationdu conseil juridique pour le compte des clients qui le demandent et qui ont besoin

Synthèse39



d’une assistance concernant la position à adopter face à une situation donnée ou lepoint de vue juridique (droit et jurisprudence) sur une question bien déterminée, etc.Le conseil peut être donné oralement, en cas d’urgence ou si le conseil demandé nenécessite pas une étude approfondie ou par écrit le cas échéant. Cette activitéreprésente environ 10% de l’activité de l’institution

c. DAS 3. Le règlement amiable des litiges : il est pratiqué dans deux cas : soit pourrécupérer les débours de l’Etat auprès des responsables civiles du préjudicie subi parcelui-ci par la faute d’autrui, soit pour indemniser les victimes d’un préjudice dont laresponsabilité incombe à l’Etat. Ces activités représentent environ 20% de l’activité desservices de l’AJR.

d. DAS 4. La prévention du risque juridique : cette activité consiste à analyser lecontentieux généré par les différents clients et pris en charge de l’AJR afin d’en tirer lesenseignements nécessaires et agir en amont, auprès des clients, en vue de redresser lescomportements administratifs provoquant ce genre de contentieux. Cette activité est

encore à ses débuts est n’est pratiquée qu’à une échelle réduite. Elle représenteactuellement moins de 5% de l’ensemble des activités de l’AJR.

2.3. Analyse des principaux domaines d’activité de l’institution

Le DAS relatif à la défense judiciaire :

Il représente actuellement l’un des deux segments stratégiques pour lesquels l’AJR disposed’un maximum d’atouts. La force concurrentielle de l’institution pour ce DAS est due enpremier lieu à l’expérience cumulée par celle-ci pendant plusieurs décennies et aupatrimoine jurisprudentiel constitué au fil des années. Elle est également due à la diversité

des disciplines juridiques couverte par l’institution et qui s’étend du contentieux civil aucontentieux administratif en passant par le commercial et le pénal, ce qui fait jouer l’effetde synergie. Enfin, la couverture géographique et institutionnelle de l’intervention de l’AJR lui permet d’avoir une position privilégiée sur l’évolution de la jurisprudence et d’anticipersur les revirements de celle-ci de façon à en tirer profit et en éviter les méfaits.

Néanmoins, ce DAS comporte un inconvénient non négligeable, à savoir la possibilité àtout moment d’instaurer le monopôle des avocats en matière de défense judiciaire, puisquele barreau continue à exercer de fortes pressions dans ce sens, notamment à l’occasion dela révision de la loi régissant la profession.

En outre, la position concurrentielle de l’AJR risque de s’effriter avec l’avènement desgrands cabinets privés internationaux et la constitution des sociétés civiles marocainesd’avocats. Enfin, la valeur ajoutée sur ce DAS est relativement faible dans la mesure oùl’élément déterminant, en l’état actuel du système judiciaire marocain, y est la maîtrise desprocédures, ce qui n’est pas très difficile avec le temps. Cela rend ce segmentparticulièrement concurrentiel et rend les barrières à l’entrée plus faciles comparativementaux autres segments.

Le DAS inhérent au règlement amiable des litiges :

La forte attractivité du marché s’explique par une tendance générale à privilégier le

règlement extrajudiciaire des litiges, par souci d’efficacité et d’efficience. Comme le dit le

Synthèse40



célèbre adage, « un mauvais arrangement vaut mieux qu’un bon procès », parce qu’on y gagne en temps et le temps vaut de l’or de nos jours.

Néanmoins, des contraintes réglementaires et légales empêchent le plein développementde cette activité dans la mesure où la loi dispose que les fonds publics ne peuvent faire

l’objet de règlement arbitral. Aussi, en l’état actuel des textes, l’AJR utilise ce mode derèglement dans les cas où la responsabilité de l’Etat est engagée en proposant auxdemandeurs des indemnités « non-négociables » arrêtées par un comité ad hoc, présidé parle Ministre des Finances ou son représentant (voir le chapitre 1). Si la proposition ducomité ne satisfait pas le requérant, il peut saisir le tribunal.

Ce mode est également utilisé pour récupérer les débours de l’Etat auprès des tiersresponsables, sans passer par le tribunal, conformément aux textes en vigueur. Là aussi, lestextes ne permettent pas à l’AJR de transiger, ce qui l’oblige à se contenter de demanderl’intégralité du montant estimé des débours. En cas du refus de règlement, l’institutions’adresse à la justice.

Ces difficultés ont affaibli les atouts de l’institution dans ce segment stratégique, ce quiexplique la faiblesse de son score sur cet axe.

Le DAS portant sur le conseil juridique :

Il représente un profil relativement semblable au précédent, avec un attrait du marchélégèrement plus intéressant. Bien que la taille du segment est relativement limitéeactuellement, la demande en conseil juridique ne cesse d’accroître. En outre, la valeurajoutée est plus intéressante dans ce DAS, bien qu’il requière un investissement importanten recherche.

Le DAS de la prévention du risque juridique :

Il enregistre le score le plus élevé en matière d’attrait du marché, en raison à la fois de la valeur ajoutée de cette activité et de ses implications en matière de diffusion del’intelligence juridique et d’amélioration de la gouvernance du service public. Le rôle del’AJR sur ce DAS est irremplaçable, de par sa position de trait d’union entrel’administration et la justice.

Cependant, la faiblesse des ressources et la perception du top management quant au degréde priorité de cette activité empêchent d’allouer les ressources nécessaires à son exercice de

façon effective et professionnelle, d’autant plus qu’elle requiert une infrastructure assezimportante en matière de systèmes d’information.

Le tableau et le schéma de la page suivante fournissent la synthèse du portefeuille desactivités de l’AJR :

Synthèse41



DAS1 DAS2 DAS3 DAS4 Attrait du marché 3,9 4,2 4,2 4,3Forceconcurrentiel

4,1 4,1 3,5 3,5

Part du marché 40% 45% 70% 90%

Légende :

DAS1 Défense judiciaireDAS2 Conseil juridiqueDAS3 Règlement amiable des litigesDAS4 Prévention du risque juridique

Force concurrentielle

B – Le fonctionnement de l'institution

A t t r a i t d u m a r c h é à m o y e

n t e r m e

1

2

3

4

5

1 2 3 4 5

Dans cette partie, nous allons procéder à une analyse fonctionnelle de l’AJR en s’arrêtantparticulièrement sur la gestion de l’institution, la GRH et la communication.

1. L’aspect managérial

L’AJR dispose depuis 1997 d’un comité de direction. Celui-ci est composé du Directeur, de

son adjoint et de tous les responsables de l’institution. Il se charge de la définition desorientations générales, de la prise des décisions importantes et du suivi de leur exécution.Ce comité représente un cadre de réflexion et de concertation sur les aspects stratégiquesde la gestion de l’organisation. Il a l’avantage de permettre l’implication des personnes-clésde l’institution dans le processus de prise de décision qui se fait de façon collégiale.

Cependant, l’examen du fonctionnement de ce comité ainsi que sa composition appellequelques remarques, en l’occurrence :

La composition du comité reste centrée sur les responsables de l’institution et n’associepas les représentants du personnel, ce qui risque de compromettre l’adhésion du

personnel à la mise en œuvre des décisions prises par ce comité. Les réunions sont tenues de façon irrégulière et très espacée. L’absence d’un tableau de bord de gestion ne facilite pas la prise de décision. Le suivi de la réalisation des décisions prises n’est pas systématique et manque de

rigueur à défaut de critères objectifs et clairs d’évaluation du taux d’exécution desactions entamées.

Par ailleurs, la prise de décision reste centralisée et la délégation des pouvoirs n’est pas trèscourante, d’où la lenteur dans l’exécution et la déresponsabilisation des cadres, ce qui lesdémotive. Cette déresponsabilisation s’étend également parfois aux chefs de services, cequi ne facilite pas la tâche des chefs de divisions qui se voient contraints d’assumer leur

rôle de chef de division accumulé à celui des chefs de services qui sont sous leurresponsabilité. Bien plus, il n’est pas rare que le chef de division s’occupe lui-même

Synthèse42



directement du traitement d’un dossier de contentieux, tâche qui revient normalement auxcadres juristes et non pas à des responsables hiérarchiques qui doivent se consacrer à laplanification, à l’encadrement, à l’animation, à l’orientation, à l’évaluation et au contrôle dupersonnel qui est sous leur responsabilité.

Au début de chaque année, la direction publie une note d’orientations générales qui, aprèsavoir dressé un bilan succinct de l’exercice précédent, retrace les principales orientations àsuivre et les chantiers prioritaires de l’année. En outre, l’institution dispose d’un pland’action stratégique qui se présente sous forme d’une matrice d’actions à initier dans lecadre de la modernisation de l’institution et d’un porte-feuille des projets programmés surune période de trois ans, en harmonie avec la programmation budgétaire triennale.

Un bilan des réalisations annuelles est dressé avant la fin du premier trimestre de l’annéesuivante et les résultats sont présentés au Ministre lors d’une rencontre annuelle, enprésence du Secrétaire Général et des directeurs des autres directions du ministère.L’objectif de ces pratiques est de promouvoir une culture de gestion par la performance.

Toutefois, le style de gestion par objectif n’est pas encore totalement assimilé par certainsniveaux hiérarchiques et est encore faible chez les cadres.

2. Les aspects fonctionnels

Nous arborerons dans cette partie les ressources humaines et la formation, lacommunication et le budget.

2.1. Ressources humaines

Le personnel de l’AJR est composé pour la plupart de cadres juristes. Ils sont recrutés, surentretien, parmi les titulaires d’un troisième cycle en droit privé notamment par un jury commun du ministère et dans lequel l’institution est représentée par son directeur, l’Agent

Judiciaire du Royaume. Ils sont nommés au grade d’inspecteur divisionnaire et donc régispar les dispositions communes du statut général de la fonction publique.

Ils se chargent essentiellement du suivi des dossiers du contentieux devant les tribunaux duRoyaume et leur traitement. La nature des dossiers diffère en fonction du service auquel lapersonne est affectée. Ainsi, il peut être question aussi bien du contentieux administratif (recours en annulation et recours de pleine juridiction devant les juridictionsadministratives et la Cour Suprême) que du contentieux judiciaire (Affaires civiles, pénales,commerciales, ...).

Les principales activités assurées dans ce cadre consistent à:

Etudier le dossier et arrêter une stratégie adéquate pour la défense judiciaire del’administration concernée par le litige.

Rechercher les informations nécessaires auprès de l’administration/Client en question.

Rédiger les actes de défense judiciaire, destinés au tribunal (mémoires, requêtes,conclusions, demandes diverses, ...), ce qui demande la recherche de l’informationnécessaire pour la préparation desdits documents (textes de loi, jurisprudence et

doctrine). Intervenir oralement devant les tribunaux le cas échéant (plaidoiries).

Synthèse43



Assister aux enquêtes et aux expertises judiciaires ordonnées par les tribunaux.

Rédiger des correspondances diverses (destinées au client, au tribunal, aux experts, à lapartie adverse, etc.).

Ils peuvent être également amenés à donner des avis juridiques aux administrations qui ledemandent. Celui-ci peut porter sur des problèmes de procédures, des éclaircissements surun point donné de droit ou sur la position de la jurisprudence sur un type donné de litiges,etc. Par ailleurs, certains de ces cadres juristes se chargent de mener diverses étudesjuridiques pour les propres besoins de cette institution ou sur demande des autresadministrations (exemple de l’étude technique des projets ou propositions de textes de loisoumis pour étude à l’AJR).

2.2. La formation

Les nouvelles recrues bénéficient d’une formation-insertion et d’une formation sur le tas,encadré par leurs collègues expérimentés et leurs supérieurs. En outre, l’ensemble descadres de l’AJR bénéficient régulièrement de formations continues axées sur lesnouveautés de leur métier. Lesdites formations sont animées par des praticiens tels lesmagistrats, les avocats et les responsables de l’AJR. Les universitaires sont également,parfois, mis à contribution dans ces formations.

En sus des formations métiers, ils bénéficient de certaines formations horizontales dans lebut de leur permettre de maîtriser l’utilisation des TIC, de les initier aux techniques degestion publique et de développer leur connaissance des langues vivantes (l’anglais pour lemoment). A titre d’illustration, les cadres de l’AJR ont bénéficié d’une moyenne de 11j/h/f (jour/homme/ formation) en 2006.

2.3. L’évaluation du rendement des cadres

Le système utilisé pour évaluer les cadres de l’institution repose sur un principe simple. Ils’agit d’enregistrer à l’aide d’une application informatique tout document produit parchaque cadre, avec indication de la nature du document (lettre simple, mémoire, requête,etc.) et de son auteur. Ainsi, il est possible de savoir à tout moment le nombre dedocuments produits par chaque cadre.Néanmoins, ce système d’évaluation ne tient pas compte de la qualité des documentsproduits. En effet, selon la nature de l’affaire et le degré de sa complexité, l’effort requispour préparer un mémoire au tribunal n’est pas le même. En outre, il n’est pas rare detomber sur des litiges de nature identique. Dans ce cas, la reproduction d’un modèle suffit,moyennant de légères modifications, mais sans un grand effort de réflexion et de création.

Par ailleurs, et nonobstant ses faiblesses, cette méthode d’évaluation n’a que très peud’effet sur la rémunération et la carrière des cadres puisque l’avancement d’échelle enéchelle et de grade en grade est quasi automatique et se base, dans une large mesure, surl’ancienneté, d’où le très peu d’intérêt accordé à cette évaluation qui reste sans grand effetpour encourager ou dissuader les personnes qui en font l’objet. La pratique des entretiensannuels de progrès n’est pas encore de mise, mais il est prévu de l’introduire à partir del’année 2008. Enfin, le formulaire d’évaluation annuelle est le même que celui utilisé parl’ensemble des administrations publiques.

En guise de conclusion à cette partie, il ne s’agit donc pas seulement d’améliorer le systèmed’évaluation actuel pour le rendre en mesure de prendre en considération l’aspect qualitatif

Synthèse44



du rendement, mais aussi de rendre son impact sur la rémunération et l’avancement decarrière plus déterminant.

3. La Communication

Malgré l’importance du travail effectué par cette institution, elle reste méconnue de sonenvironnement. Ceci s’explique par l’absence de canaux de communication avec l’extérieur,notamment les milieux de la recherche dans le domaine juridique et judiciaire(manifestations scientifique, accueil de chercheurs, édition d’une publication spécialisée,etc.).

Au niveau interne, l’absence d’une véritable politique de communication interne contribueà la création de tensions entre la direction et le personnel et à la dégradation du climat detravail, d’où l’affaiblissement du rendement du personnel. Il est à signaler égalementl’absence de supports de communication interne (bulletin interne,…) et la pauvreté ducontenu du site Intranet. Enfin, le sentiment d’appartenance n’est pas assez fort et la

culture de l’organisation n’est pas très affirmée et demeure insuffisante pour mobiliser lepersonnel et la direction autour d’un véritable projet d’entreprise.

4. Les finances et le budget

L’AJR dispose d’un budget annuel attribué par l’Etat. Elle n’a pas de ressources propresdans la mesure où elle ne facture pas ses prestations.

Le budget de l’année (n+1) est négocié avec la DAAG vers le début du dernier trimestrede l’année (n) sur la base des prévisions préparées auparavant et des projets justificatifsprésentés. Au titre de l’exercice 2007 par exemple, le budget de l’institution se présenteainsi :







Part de l’AJR des charges communes au Ministère 1 409 617,00


Total 26 743 112,00

a Ratios et indicateurs de coût de l'AJR pour l’année 200722

Notons enfin que l’AJR ne dispose pas actuellement de système d’information comptableni de système de calcul de coûts.

22 Source : la Direction des Affaires Administratives et Générales du Ministère de l'Economie et desFinances.

Synthèse45



C – Le système d’information

Consciente de l’apport d’un système d’information fiable et efficace dans les actionsd’accompagnement et de développement, l'AJR a fait de l’informatisation de ses servicesune action fondamentale et choix stratégique et incontournable. Pour cela, elle a entrepris,

depuis 2001 plusieurs études, notamment le plan directeur informatique. Ces études ontdonné lieu à plusieurs réalisations dont les services, les utilisateurs et quelques partenairesde l’AJR bénéficient pleinement.

Plusieurs autres projets ont été réalisés ou en cours de réalisation, notamment l’élaborationdu nouveau schéma directeur (2006-2010), la mise en place d’une banque de donnéesjurisprudentielle et le renforcement du contenu de l’Intranet. Ils visent tous à améliorer laqualité des prestations assurées par l’AJR tout en garantissant un alignement sur la stratégiede l’organisation et une meilleure assistance aux utilisateurs dans la gestion quotidienne deleur activité.

Synthèse

Opportunités Menaces/défis

Mondialisation du droit Demande croissante des prestations dans ledomaine juridique : défense, conseil,arbitrage, …

Arrivée de concurrents plus redoutables : lesgrands cabinets internationaux

Complexité croissante de la matièrejuridique

Valorisation des professions juridiques

Forces Limites

Forte expertise dans la plupart des domainesdu droit Cadre juridique anachronique

Statut juridique du personnel démotivant etnon valorisant Ressources humaines à haut potentiel

Organisation fluide et bien huilée Système de pilotage de la performancelacunaire : absence d’indicateurs pertinentset faibles

Esprit d’équipe bien établi

Système d’information assez développé Insuffisance des ressources humaines et

matérielles Prestations de qualité

a Synthèse du diagnostic SWOT

3ème axe. Les recommandations

Esquisse d’un système de contrôle de gestion de l’institution

Plus que des outils d'analyse, de suivi, de contrôle, de vérification et de pilotage, le contrôlede gestion est d'abord une philosophie de gestion. Son objectif final est unique mais sesoutils et instrument de travail sont assez variés et se déploient en fonction de l'objectif del'organisation et de la spécificité de son activité.

Les outils du CDG les plus répandus portent sur l'analyse des coûts, la gestion ou lecontrôle budgétaires, les indicateurs de pilotage de la performance et l’activity based

Synthèse46



mangement (ABM). Cependant, la manière de déployer ces outils n'est pas normalisée. Ilconvient donc à chaque organisation, tout en gardant à l'esprit les objectifs spécifiquesrecherchés dernière la mise en place du dispositif et les questions auxquelles ce dernier doitrépondre, de choisir, parmi les méthodes développées, celle qui convient au mieux à soncas précis.

Bien que l’institution objet de l’étude est une administration publique et compte-tenu desbesoins de celle-ci en matière de maîtrise de sa performance, nous avons choisi de retenir,moyennant les adaptations requises, les outils et instruments suivants :

l'analyse des coûts selon la méthode ABC; le contrôle budgétaire; les indicateurs et les tableaux de bord.

Section 1. Les systèmes de calcul des coûts et de contrôle

budgétaireDans cette partie, nous passerons en revue les outils d’analyse des coûts et de contrôlebudgétaire qui nous semblent appropriés pour les besoins du contrôle de gestion à l’AJR.

I. Le système de calcul des coûts

A. Pourquoi la méthode ABC ?

1. La nature de l'activité de l'organisation

L’AJR est une institution qui produit exclusivement des services. Or, c’est justement laméthode ABC qui est généralement la mieux indiquée pour les activités à fortecomposante des services. En outre, les frais indirects représentent la charge la plusimportante en terme du coût.

De même, le travail de production ne se prête pas facilement à la standardisation, s’agissantd’une activité où l’effort de conception est très important et coûteux. En effet, les dossiers,même de même nature (cas par exemple des litiges portant sur la responsabilité délictuellede l’Etat), ne requièrent pas forcément le même effort ni les mêmes ressources (temps detravail). A cela s’ajoute le fait que le parcours d’un litige, en termes de procédures et decycle de vie, est difficile à prévoir. Certaines affaires peuvent sembler simples à première

vue puis devenir d’une complexité impensable. D’autres suscitant beaucoup de craintes audépart peuvent trouver un dénouement plutôt que prévu. Enfin, le volume des prestationsà produire ne peut être ni décidé ni même prévu à l’avance, l’institution intervenantsystématiquement chaque fois qu’elle est appelée à le faire, soit en vertu d’une prescriptionlégale, soit sur demande d’un client qui sollicite à ce qu’il soit défendu devant le tribunalou éclairer sur un aspect du droit.

Face à ces données, il nous a semblé que la seule constante du travail de l’institution estl’activité elle-même et non pas les prestations issues de ces activités, ce qui a dicté le choixde la méthode ABC.

2. La pertinence de la méthode pour la mise en œuvre du CDG

Synthèse47



Perçue par une partie de la littérature comme étant un raffinement de la méthode dessections homogènes, l’ABC est une nouvelle méthode dont l’apport dépasse les seulespréoccupations de calcul des coûts. Elle représente une façon de (conce)voir l’organisationproductive de l’institution qui se caractérise par son approche transversale, bien différentedes méthodes classiques adoptant une vision verticale de l’organisation.

L’ABC peut, à notre avis, mieux servir le CDG dans la mesure où elle permet :

de repenser le modèle de gestion de l’institution de manière à l’adapter davantageaux besoins des décideurs, la méthode étant basée sur la notion d’activité pluspermanente et plus révélatrice du savoir-faire de l’organisation, au lieu de la notiondu produit sur lequel se base la plupart des méthodes classique de calcul des coûts ;

d’assurer une représentation plus proche de la réalité du fonctionnement del’institution, grâce à l’adoption d’un découpage transversal de l’organisation paractivité et processus, au lieu du découpage verticale utilisé par les autres méthodes.

Ainsi, les coûts sont calculés aussi bien pour les objets de coûts internes (parprestation, centre, etc.) que ceux externes (par client, selon le mode de réalisationde la prestation (externalisé au non), etc.), d’où une plus grande pertinence et utilitépour les décisions de gestion;

d’améliorer la capacité d’action des gestionnaires en les aidant à focaliser leurattention sur les activité et non sur les produits, les première étant les véritablesconsommatrices des ressources. A ce titre, la notion d’activité qui est lesoubassement de la méthode sert aussi bien au calcul des coûts, en passant de laconsommation des ressources aux coûts des objets, qu’à la mesure de laperformance de la gestion en se posant systématiquement la question de la raisond’être et de l’intérêt de garder telle ou telle activité au regard de sa contribution à la

création de la valeur pour l’AJR. Il s’agit là de préparer le terrain à l’Activity BasedManagment qui est l’un des outils récents du CDG ;

de réorienter les efforts du contrôle de gestion sur les activités amont et aval de laproduction qui constitue des principaux leviers de la performance de l’institution.

Ceci dit, nous sommes conscients du fait que l’ABC n’est pas exempte de défauts. En effet,son degré de complexité relativement élevé nécessite l’existence de structures de gestionbien rôdée et une culture de gestion bien établie ainsi qu’une forte maîtrise des processus.C’est également un système dont la mise en place requiert des moyens important en termede formation, d’informatisation et de réorganisation de la gestion.

En outre, étant donné que tous les frais, hors frais directs affectés et frais de structureglobale, sont imputés aux activités et qu’une bonne partie de ces frais sont fixes par nature,la pertinence des données obtenues est discutable dans la mesure où toute based’imputation est forcément subjective, discrétionnaire, voire arbitraire.

Enfin, il est difficile, lorsqu’il est constaté que le coût d’un produit est trop élevé, de savoirsur quel élément agir, les frais fixes et variables étant mélangés.

B. Précautions et mise au point concernant l’application de l’ABC à l’AJR

La mise en place de tout système de modélisation revient à réduire et simplifier la réalitépour la cantonner dans des formules et tableaux. Or, bien que ce soit un passage obligé, cet

Synthèse48



exercice fait perdre toute sa richesse à la réalité et rend le modèle assez approximatif, étantincapable de restituer une image fidèle de cette réalité modélisée et de l’impact desmoindres variables et facteurs la composant.

Ce constat se vérifie aisément dans notre cas. Il est bien facile d’établir un schéma global

des processus de travail et des circuits d’information à l’AJR mais il très difficile de rendrecompte de toute la dynamique de ces processus et circuits, dans la mesure où les tâches,répétitive en l’apparence, ne sont pas exécutées systématiquement de la même manièreavec le même rythme et la même qualité par tous les collaborateurs. En effet, l’interventionhumaine est prépondérante et l’expertise, les capacités intellectuelles ainsi que l’objet de latâche ont une influence considérable sur la productivité des agents et la qualité de leursprestations.

La réflexion sur la méthode la plus appropriée pour le calcul des coûts à l’AJR est de loin lapartie de ce travail qui a le plus mobilisé notre réflexion et susciter nos craintes, tant latâche s’avère complexe. Après plusieurs essais et discussions avec les praticiens dans le

secteur privé (l’expérience du secteur public n’étant pas très concluante), nous avonsabouti à la conclusion que nous avons à choisir entre deux scenarii :

Concevoir un système trop complexe, voulant qu’il rend compte de toutes les variables susceptibles d’impacter le coût d’une activité serait-ce très légèrement. Latâche serait lourde et, in fini , le résultat serait un système, certainement riche etsophistiqué, mais probablement inutilisable car coûteux et gourmand en ressourcespour sa mise en œuvre (nécessité de concevoir des applications informatiquessupplémentaires et de recruter des agents de saisie supplémentaires, etc.), tatillonpour l’entretenir et l’alimenter en données, d’où le risque de s’avérer inutilisable oud’être abandonné en cours de route.

Opter pour un système simple qui se focalise sur les éléments du coût les plusdéterminants mais qui répond à l’essentiel des besoins actuels de l’institution enterme de CDG, en lui permettant de disposer d’une idée assez proche de la réalitémais qui reste, somme toute, approximative. Le système se contentera des donnéesbudgétaires et comptables actuellement disponibles, moyennant quelquesretraitements. Il sera ensuite perfectible sous le double effet de l’expérience et del’évolution des besoins en matière d’analyse des coûts, probablement suite à unchangement du statut de l’AJR en SEGMA ou établissement public (voir lesoptions stratégiques dans la section 1 du présent chapitre).

Après avoir pesé le pour et le contre de l’alternative ci dessus, et considérant le point de vue du top management de l’institution, la dernière option a été retenue.

Ainsi, nous avons défini, dans un premier temps la chaîne de valeur de l’AJR pouridentifier les principales activités génératrices de valeur pour celle-ci. Pour ce faire, nousavons découpé l’organisation par activité et non par fonction ou par produit.

Cette démarche répond au besoin d’une vision systémique de l’entreprise et d’uneapproche globale de la productivité plus proche de la réalité. Le résultat est fourni par leschéma suivant :

Synthèse49



Infrastructure de l’institutionPilotage : stratégie, planification, contrôle, GRH, communication etc.Gestion du SIComptabilité (règlement honoraires et taxes judiciaires, exécution jugements, … Traitementcourrierarrivée

Traitement intellectuel desdossiers (instruction desdossiers, préparation desactes de défense,élaboration de l’offre derèglement amiable, etc.)

Traitementinformatique(alimentation desBDD, recherchesinformatiques

Logistique externe :diffusion courrierdépart, procéduresdevant les tribunaux,assistance aux audienceset mesures d’instruction

Chaîne de valeur de l’AJR

Activitéde soutien

ActivitésPrioritaires

La chaîne de valeur étant établie, nous l’avons éclatée sous forme d’une matrice qui

inventorie les principales activités assurées par les différents services de l’institution parrapport aux prestations à la production desquelles elles concourent. Ainsi, l’AJR estreprésentée comme un ensemble d’activités ayant des liens entre elles au sein de processusbien identifiés et qui s’articule selon une logique de fonctionnement interne pourdéboucher sur des produits (défense judiciaire, conseil juridique, transaction amiable, …).

Par la suite, nous avons repris les données budgétaires initialement organisées selon lalogique de la nomenclature des finances publiques (dichotomie crédit d’investissement :crédits de fonctionnement puis organisation des crédits hiérarchiquement selon les articles,les chapitres, les paragraphes et les lignes) en les réaménageant par type de chargesauxquelles elles correspondent, en adoptant la classification du plan de normalisation

comptable.

Les principaux postes de charge retenus sont les suivants :

achats consommés de matières et fournitures ; autres charges externes ; charges d’exploitation ; dotations d’exploitation ( il s’agit des amortissements).

Le système budgétaire ne renseigne pas sur les amortissements. Pour contourner ceproblème nous avons opté pour un système d’amortissement linaire avec une durée de vie

moyenne de 8 ans pour le matériel informatique et 15 pour le mobilier. Ces chiffrescorrespondent à la pratique observée au sein de l’institution. S’agissant du bâtiment nousavons appliqué un taux annuel de 2%.

L’examen du système de gestion des stocks a montré que l’AJR ne constitue pas de stockssignificatifs et que la plupart des achats sont consommés durant l’année de leur acquisitionet avons décidé de considérer que le stock initial est égal au stock final. D’autresajustements ont été opérés pour veiller à ce que seul les crédits effectivement consomméssoient comptabilisés parmi les charges, en assurant un rapprochement par rapport à l’étatd’engagement et d’exécution des crédits alloués à l’institution.

Nous avons par ailleurs récupéré auprès de la direction des affaires administratives etgénérales qui assurent la gestion des ressources au niveau du ministère, les données

Synthèse50



relatives aux charges dont le détail ne figure pas sur la morasse budgétaire (il s’agit descharges non individualisées au niveau de la morasse et qui sont réparties par la DAAGselon les besoins ou l’état des lieu : c’est le cas de la masse salariale et d’autres frais degestion).

C’est donc ainsi que nous avons pu établir une sorte de CPC23

, en mettant dans la partie"produits" le montant de la dotation budgétaire annuelle pour l’année considérée.

Cette étape étant terminée, nous avons essayé de reprendre les activités précédemmentinventoriées et de leur affecter les charges de l’exercice en essayant de contournerl’arbitraire que comporte l’imputation des ressources mise en place dans la méthode descentres d’analyse. En effet, si de nombreuses charges sont indirectes par rapport auxproduits, elles demeurent directes par rapport aux activités, l’idée étant que les produits ouprestations consomment les activités qui, à leur tour consomment les ressources.

Cette ventilation des ressources selon les activités a été opérée en se basant sur les résultats

de nos entretiens avec les services opérationnels et celui des affaires générales (chargé de lagestion des ressources). Le critère d’affectation déterminant dans cette phase était l’effectif des personnes employées par chaque activité ainsi que les qualifications de ces dernières, leposte des charges salariales étant déterminant parmi les charges supportées par l’institution(plus de 85% des charges).

Ce travail étant effectué, il s’agit, à présent, de dégager les facteurs expliquant le mieuxpossible les consommations des ressources par les activités en vue de définir les inducteursde coût (équivalent de l’unité d’œuvre utilisée par la méthode des sections homogènes oudes centres d’analyse). En effet, pour chaque activité regroupant des coûts homogènes, ilest nécessaire de définir une mesure unique d’activité.

Le choix de l’inducteur de coût est primordial dans la mesure ou l’inducteur doit mettre enévidence un comportement de coût cohérent qui évolue proportionnellement au nombred’inducteurs. Ainsi nous avons retenu comme inducteur tantôt le nombre d’affairestraitées, tantôt le nombre d’actes de défense produit ou de document reçus ou encore lenombre de dossiers instruits selon la nature de chaque activité. Il suffit alors de diviser lacharge totale des ressources consommées par une activité donnée par le nombred’inducteurs pour avoir le coût unitaire d’un inducteur.

Coût des ressources attribuées à l’activitéCoût unitaire d’un inducteur =

Nombre d’inducteurs

La dernière étape de ce processus est d’affecter le coût des activités aux objets du coût.Plus concrètement, il s’agit d’obtenir le coût de revient d’une prestation de l’institution (parexemple la défense judiciaire d’un client dans une instance donnée, la production d’un avisjuridique, la conclusion d’une transaction amiable, etc.). Il suffit de définir, pour un objetde coût donné, les activités auxquelles il a recours et la quantité d’inducteurs consomméepar ces activités. Il s’agit d’un coût qui peut être qualifié de « coût attribuable au produit »car le principe de causalité de consommation de ressources est respecté à tout moment.

23 Compte des produits et charges.

Synthèse51



C. Déploiement du système

Dans ce qui suit nous allons retenir le DAS de "Défense judiciaire".

1. Identification des processus par rapport aux principaux DAS

Processus/DAS Défensejudiciaire

Récup.débours Activités

Règlementdossiers

CC

Avisjuridique

Administration et pilotage : stratégie,planification, communication, formation

x x x x

Traitement du courrier "arrivée" x x x x

Travaux informatiques : saisie, recherche, gestiondu SI

x x x x

Activité défense judiciaire: traitement des

dossiers, préparation des actes de défense,déplacement aux tribunaux, … x x24

x

Récupération des débours de l'Etat : traitementdes dossiers y afférent

x

Règlement des litiges dans le cadre comité ducontentieux: traitement des dossiers y afférents

x

Etudes et conseil juridiques: avis juridiques,étude des projets de textes, …

x

Traitement et dispatching du courrier « départ »:enregistrement du courrier et son acheminementau destinataire

x x x x

Comptabilité: traitement des honoraires,exécution des jugements, … x25 x


x x x

2. Evaluation des ressources consommées par chaque activité

Nous allons reprendre et restructurer les données budgétaires disponibles (a) et les retraiterpour dresser une sorte de compte des produits et charges (b) avant de répartir cesdernières par rapport aux activités et processus (c) identifiés à l’AJR.

2.1. Reprise des données budgétaires selon une logique comptable :

Les données budgétaires sont présentées selon une logique propre au budget de l'Etat etqui n'est pas totalement compatible avec la démarche des comptes de la comptabilitégénérale de l'entreprise. Pour faciliter l'exploitation de ces données, nous allons lesreprendre et les reclasser selon une logique proche de la classification des charges du plancomptable général, comme suit:


Lorsque la demande amiable n'a pas abouti, une procédure judiciaire est initiée.24

Lorsque le dossier est externalisé (confié à un avocat).25

Synthèse

52




Total des crédits des rubriques individualisées 24 432 368,00


Lignes spécialisées 80 640,00

Dépenses téléphone 268 320,00


Fournitures de bureaux, produits impression, papeterie et imprimés 78 173,00


Transport du personnel à l'intérieur du Royaume 60 000,00

Indemnités kilométriques 42 500,00

Indemnités de déplacement à l'intérieur du Royaume 170 000,00

Frais de transport du personnel à l'étranger 20 000,00

Indemnités de mission à l'étranger 20 000,00


Entretien et réparation de matériel informatique 207 008,00

Fournitures informatiques 200 000,00

Charges du personnel 23 285 727

Salaires 11 933 466,00

Primes 8 437 017,00

Autres charges 2 915 244,00

Autres charges (part AJR des charges communes au Ministère) 1 409 617,00

Charges d'investissement 901 127,00Informatisation 700 000,00

Formation métier externalisée 100 000,00

Abonnement et documentation 36 300,00

Achat de matériel et de mobilier de bureaux 64 827,00

Total 26 743 112,00

2.2. Retraitements comptables:

Pour qu'elles reflètent la réalité des charges, les données ci-dessus doivent être retraitées

comme suit :

soustraire certains montants qui n'ont pas été consommés à la fin de l'exercice;

comptabiliser certaines charges considérées comme faisant partie del'investissement parmi les charges de fonctionnement (documentation, formation),

vu leurs montants récurrents, stable et négligeable par rapport aux autres postes dedépenses;

la valeur des fournitures en stocks étant négligeable et peu volatile, nousconsidérons que les stocks final et initial sont égaux et que la variation est nulle;

l'AJR ne pratique pas l'amortissement fiscal. Pour le choix de la durée de vie deséquipements (amortissement économique) nous avons retenu la moyenne d'âge

Synthèse53



Travaux informatiques : saisie, recherche,gestion du SI

2 715 597 12 089 559 533 3 287 219

Activité défense judiciaire 13 493 124 269 995 1 533 534 15 296 653Récupération des débours de l'Etat :procédures amiables

2 970 185 64 477 352 298 3 386 959

Règlement des litiges dans le cadre comité ducontentieux 509 175 8 060 41 447 558 681

Etudes et conseil juridiques 678 899 12 089 62 170 753 159 Traitement et dispatching du courrier départ 594 037 1 007 129 521 724 566Comptabilité: honoraires et exécution desjugements

594 037 13 097 67 351 674 485


678 899 10 074 93 255 782 229

Total 23 422 027 407 008 2 963 450 26 792 485

3. Identification des inducteurs du coût

Les inducteurs du coût varient en fonction de l'activité. Le tableau ci-après restitue lesinducteurs retenus:

Activités Inducteurs du coût Administration et pilotage Dossier traité Traitement du courrier "arrivée" Courrier reçu Travaux informatiques : saisie, recherche, gestion du SI Documents produits Activité défense judiciaire Acte produit26

Récupération des débours de l'Etat : procédures amiables Courrier produitRèglement des litiges dans le cadre comité du contentieux Dossier régléEtudes et conseil juridiques Avis ou étude produits

Traitement et dispatching du courrier « départ » Courrier envoyéComptabilité: honoraires et exécution des jugements Note d'honoraires ou jugementtraités

Activité logistique: classement dossiers, photocopie, … Dossier traité

Compte tenu des inducteurs retenus, les coûts unitaires seront calculés comme suit (les volumes d'activité considérés sont ceux de 2006) :

Totalcharges

Volumeactivité

Coûtunitaire

Activités

Administration et pilotage 728 406 17 698 41,16 Traitement du courrier "arrivée" 600 128 20 224 29,67

Travaux informatiques : saisie, recherche, gestion du SI 3 287 219 38 148 86,17 Activité défense judiciaire 15 296 653 11 287 1 355,25Récupération des débours de l'Etat : procédures amiables 3 386 959 10 785 314,04Règlement des litiges dans le cadre comité du contentieux 558 681 14 39 905,79Etudes et conseil juridiques 753 159 45 16 736,87

Traitement et dispatching du courrier « départ » 724 566 38 148 18,99Comptabilité: honoraires et exécution des jugements 674 485 1 142 590,62

Activité logistique: classement dossiers, photocopie, … 782 229 17 698 44,2026 792 485 -- -- Total

26 Il s'agit des requêtes, mémoires, conclusions, etc. Un mémoire vaut 3 correspondances en terme d’effortet donc de coût.

Synthèse55



4. Affectation du coût des activités aux objets de coût

4.1. Le principe :

Les activités recensées dans le tableau ci-dessus peuvent être considérés comme étant les

ingrédients de tout produit de l'AJR. Il suffit alors de faire un assemblage des activitésaboutissant à un produit pour avoir le coût total dudit produit, sachant qu’une activitédéclenche automatiquement une série d’autres activités complémentaires.

Exemple : la réception de la notification d’une action en appel interjeté par une partieadverse devant une cour d’appel concernant un litige (affaire « A ») entraîne généralementles activités suivantes :

traitement de la notification au poste « courrier arrivée » ; la recherche du dossier dans les rayonnages de la salle des dossiers ; la rédaction d’une correspondance pour informer le client et/ou lui demander des

éléments d’information ou des documents ; la rédaction d’un mémoire en réplique à l’intention de la Cour et d’une correspondance

pour informer le client de l’avancement de l’affaire; des photocopies à faire ; des traitements informatiques (saisie); l’envoi des courriers etc.

A la fin nous aurons totalisé les activités suivantes :

1 ou 2 traitements « courrier arrivée ».

1 acte de défense ; 2 correspondances ; 3 travaux informatiques ; 2 interventions logistiques ; 3 courriers à traiter et dispatcher ; etc.

Il suffit d’appliquer les coûts des différentes activités définis dans le tableau pour avoir lecoût total de l’instance. Ce coût reste, bien entendu, approximatif dans la mesure où ilcorrespond typiquement à un dossier de complexité moyenne, traité par un cadre ayant

une compétence et une expérience professionnelles ainsi qu’une productivité moyennes.

L’analyse des activités peut être affinée davantage en calculant des coûts types pour desdossiers du même genre, en distinguant par exemple les dossier ayant un degré decomplexité « A » (faible) et dont la liste et à établir, les dossiers d’une complexitéintermédiaire « B » et les dossiers très complexe, de classe « C ». Il suffit par la suite demajorer les coûts d’un coefficient prédéfini qui peut être :

9 1 pour la catégorie « A » ;9 1.5 pour la catégorie « B » ;9 et 2 pour la catégorie « C » .

4.2. Exemple :

Synthèse56



Soit un litige de complexité normale (A) où l’AJR a à assurer, en première instance, ladéfense judiciaire d’un client. Au cours du déroulement de ce litige, l’institution a reçu 5courriers (citations, notifications, etc.) et produit un mémoire en réponse, des conclusionsaprès expertise et la rédaction de 3 correspondances.

Le coût de l’instance peut être calculé ainsi :

Coût de la défense du Ministère «M» devant la juridiction «J» dans l’instance «X»

Eléments de coût Quantités Prix QxP Traitement courrier « arrivée » 05 29,67 148,35Elaboration des actes de défense 02 1 355,25 2 710,50Préparation des correspondances 03 451,75 1 355,25Frais d’administration 01 41,16 41,16

Traitements informatiques 05 86,17 430,85

Logistique 01 44,20 44,20 Traitement du courrier départ 05 18,99 94,95Coût total de l’instance 4 825,26

B. L’exploitation de l’analyse des coûts et le contrôle budgétaire

Il ne suffit pas de concevoir un outil de calcul des coûts pour être dans la logique ducontrôle de gestion. Encore faut-il l'exploiter en tant qu'outil d'aide à la décision (1). Parailleurs, cet outil, aussi important soit t-il, est à compléter par un dispositif de gestionbudgétaire de façon à conjuguer le contrôle des coûts à celui du budget (2).

1. Utilisation des résultats de l’analyse des coûts dans l’optique CDG

L’intérêt de la comptabilité analytique pour le contrôle de gestion est incontestable.L’analyse des coûts est utilisée par ce dernier à divers desseins, notamment laresponsabilisation sur les coûts (analyse des coûts par centre de responsabilité), le contrôledes coûts (calcul et analyse des écarts sur les coûts), le calcul du seuil de rentabilité et del’optimum ou la préparation des décisions et la gestion par les coûts (établissement desdevis et normes, prise des décisions d’investissement, d’exploitation ou d’abandon deproduits d’activités ou de marchés, etc.).

Bien que le contrôleur de gestion est le principal client de la comptabilité analytique et que,

en règle générale, c’est à lui que revient la charge de sa mise en place, son animation et sonadaptation aux besoins de contrôle des coûts, il n’en demeure pas moins qu’il n’est pas leconsommateurs final de ses outputs. En effet, ces derniers sont destinés essentiellementaux services opérationnels et fonctionnels et au top management.

Dans ce sens, et afin de permettre à ces usagers d’en tirer le plus grand profit, des réunionsdu comité de direction (composé du directeur, de son adjoint et des chefs des centres deresponsabilité auxquels s’ajoutera le contrôleur de gestion une fois nommé) doivent êtretenues régulièrement, le dernier vendredi de chaque mois par exemple, afin de faire lepoint et exploiter les données fournies par le système.

Dans le contexte actuel, parmi les usages possibles et intéressants du système de calcul descoûts décliné ci-dessus, on a identifié deux. L’un concerne les décisions d’externa-

Synthèse

57



tionalisation et l’autre se rapporte à la possibilité d’opérer un certain tri lors du traitementdes dossiers en fonction de certains critères dont le rapport coût/enjeu financier del’affaire.

1.1. Répondre aux questions de l’externalisation : faire ou faire faire ?

La question d’externalsation revient assez fréquemment dès que le débat sur laperformance de l’AJR est engagé. La question est posée à deux niveaux :

Le premier est de savoir si l’institution a intérêt à traiter tout le contentieux qu’elleprend en charge elle-même, par ses propres moyens, en recrutant les ressourceshumaines et disposant des ressources matérielles suffisantes ou s’elle gagnera àconfier une partie du travail à des avocats.

Le second, plus radical, est de savoir s’il ne faut pas confier toute l’activité dedéfense de l’Etat devant les tribunaux aux avocats qui se verraient alors disposer dumonopôle de la défense judiciaire.

Bien que le coût est un élément important du débat, il n’en demeure pas le seul. En effet, laqualité de la prestation est aussi à prendre en considération. Mais, est-il facile de mesurercette variable d’autant plus qu’un avocat, qu’il s’agisse de l’AJR ou d’un avocat privé, n’estpas astreint à une obligation de résultat.

Ceci étant, le système de calcul de coût développé ci-dessus permet de comparer les deuxsolutions du point de vue du coût. La démarche consiste à comparer le coût estimé dudossier en supposant que le travail est assuré par l’AJR, selon les valeurs définies dans lestableaux ci-dessus, avec le montant des honoraires exigé par l’avocat, majoré des frais desuivi et de contrôle du dossier au niveau de l’AJR et des frais de règlement de la noted’honoraires.

Si on reprend l’exemple précédent, la base de comparaison serait la suivante :

Comparaison du coût du dossier « X » selon le mode de son traitement

Traitement assuré par l’AJR Traitement assuré par l’avocatEléments de coût Q Prix QxP Eléments de coût Mt

Traitement courrier « arrivée » 05 29,67 148,35 Montant des honoraires 3.000,00Elaboration des actes de défense 02 1 355,25 2 710,50 Correspondances de suivi 903,50

Préparation des correspondances 03 451,75 1 355,25 Frais d’administration 41,16Frais d’administration 01 41,16 41,16 Traitement informatique 172,34

Traitements informatiques 05 86,17 430,85 Trait. note d’honoraires 590,62Logistique 01 44,20 44,20 Logistique 44,20

Traitement du courrier départ 05 18,99 94,95 Trait. courrier départ 56,97Coût total de l’instance AJR 4 825,26 vocat 4 808,79

Bien entendu, ce calcul suppose que l’AJR est dans la logique actuelle dans laquelle seuleune partie (moins de 10%) de l’activité externalisée. En revanche, si on est dans la logiquede savoir s’il faut tout externaliser, la structure des coûts changera en profondeur dans lamesure où il faut revoir les activités et les inducteurs du coût sur une nouvelle base qui

suppose que l’institution n’assure plus le traitement de fond des dossiers mais simplement

Synthèse58



le suivi et le contrôle de leur état d’avancement et de la qualité du travail assuré parl’Avocat.

Pour ce qui est de la comparaison sur la base de la qualité, la méthode la plus simpleconsiste à dire que lorsque l’AJR gagne 67% des affaires traitées, cela veut dire que la partie

adverse, nécessairement défendue par un avocat privé, en perd autant et tirer lesconclusions qui s’imposent. Toutefois, ce raisonnement est trop simpliste car il supposeque globalement la probabilité de gagner une affaire quelconque est de 0,5. Or, cela necorrespond pas à la réalité dans le sens où, en règle générale, une demande est légalementsoit bien fondée, auquel cas le requérant doit logiquement gagner, soit mal fondée, auquelcas il n’est censé perdre le procès. Cela non plus n’est pas le cas, sinon les avocats neserviraient à rien. L’issue des jugements est loin d’être prévisible, combien même unedemande est en bon droit, surtout dans un pays comme le nôtre où la jurisprudence n’estpas réputée pour sa stabilité.

La seconde solution consiste à comparer, pour une catégorie donnée des litiges, par

exemple le contentieux lié à la position individuelle des fonctionnaires, le pourcentage desdossiers gagnés lorsque le travail est assuré par l’AJR par rapport à celui enregistré lorsqueces mêmes dossiers sont confiés à un avocat, par une autre administration. La base decomparaison est dans ce cas plus saine, sauf qu’il faut aller chercher ces données àl’extérieur de l’institution (auprès des administrations concernées ou des tribunaux, ce quipeut s’avérer coûteux voire irréalisable en l’état actuelle des ressources de l’institution.

1.2. Opérer une sélectivité dans le traitement des dossiers : le dossier « X » vaut-il le coût d’être traité ?

Le second usage intéressant des résultats de la comptabilité analytique est qu’elle peut

servir comme outil d’aide à la décision pour se prononcer sur l’opportunité de traiter ounon un type donné de litiges, en se basant sur le rapport « coût de traitement de l’affaire/son enjeu financier ».

Néanmoins, ce raisonnement est à nuancer pour au moins deux raisons. La première estque l’AJR n’est pas habilitée à prendre elle-même la décision de renoncer à défendre undossier ou à poursuivre la récupération d’un montant des débours de l’Etat au motif quecela coûtera plus qu’il rapportera. Cependant, à notre avis, il est toujours possible d’obtenirune autorisation du Premier Ministre dans ce sens.

La seconde est qu’une affaire non plaidée pour la même raison (attendre le jugement pardéfaut et l’exécuter, ce qui reviendrait moins cher) peut consacrer une jurisprudence qui,par la suite servira de base à d’autres requérants dans des dossiers qui portent sur desquestions juridiques similaires mais qui mettent en jeu des sommes plus importantes. Lasolution dans ce cas peut être de demander au demandeur de désister moyennant unrèglement amiable de la question quitte à lui payer la somme demandée devant le tribunalen vue d’empêcher l’établissement d’une jurisprudence défavorable à la position de l’Etatconcernant le point litigieux.

II. Le dispositif du contrôle budgétaire

Le calcul des coûts est un élément fondamental de tout dispositif de contrôle de gestion.

Néanmoins, l’analyse des coûts ne saurait jouer sont rôle pleinement si elle n’est pasaccompagnée d’une politique de gestion budgétaire bien réfléchie. Celle-ci est une mode de

Synthèse59



gestion à court terme qui englobe tous les aspects de l’activité d’une organisation dans unensemble cohérent de prévisions chiffrées, en l’occurrence le budget (2.1). Les réalisationsdoivent être, périodiquement, confrontées aux prévisions afin de mettre en évidence lesécarts et définir, en conséquence, les actions correctives (2.2).

Ce mode de pilotage à court terme (l’exercice) que représente la gestion budgétaire peuts’avérer inefficace, étant incapable d’anticiper les modifications de l’environnement del’organisation, si elle ne s’insère pas dans un cadre plus global qui indiquerait la direction àsuivre et les moyens d’y parvenir. C’est l’objet du plan d’action stratégique et des plansopérationnels évoqués dans la section 2 du présent chapitre, comme étant des préalables àun fonctionnement correct de tout dispositif de contrôle de gestion (voir supra I.A).

2. L’élaboration du budget de l’AJR

On distingue habituellement entre deux pratiques d’élaboration du budget. La premièrerepose sur les budgets imposés par la hiérarchie qui assigne à chaque responsable des

objectifs et lui assigne des moyens. La seconde repose sur les budgets dits négociés : lebudget est le fruit d’un processus de dialogue entre les opérationnels et leur hiérarchie surla base de proposition d’objectifs. Dans ce cas, la hiérarchie veille surtout à s’assurer de lacohérence d’ensemble des objectifs avec la politique générale de l’organisation.

Bien entendu, il s’agit ici des cas extrêmes dans la mesure où il peut y avoir une multitudede situations intermédiaires. Ceci dit, nonobstant le mode suivi, les budgets de l’année Ndoivent être élaborés et approuvé avant la fin de l’année N-1. Des réajustements peuventintervenir au cours de l’exercice N.

Dans le cas de l’AJR, le budget est plutôt élaboré selon la pratique dite de budget négocié,

bien que la marge de négociation est généralement étriquée dans la mesure où :

certaines rubriques reçoivent des dotations prédéfinies selon des normesd’allocation communes aux directions du Ministère malgré les spécificités des uneset des autres d’où un système inéquitable (dotations des fournitures de bureau,télécommunications, etc.);

les recrutements sont quasiment gelés et les quelques postes budgétaires attribuésà l’institution n’ont aucun rapport avec le nombre demandé et la qualité desjustifications fournies.

les budgets d’investissement sont cantonnés dans la limite d’une enveloppe globaleattribuée à l’ensemble des directions du ministère et qui est répartie entre les

directions selon le pouvoir de pression de chacune.

La procédure d’élaboration du budget ainsi que la présentation des documents budgétairessemble valable, d’autant plus que les états à servir sont harmonisés pour l’ensemble desdirections du Ministère. Lesdits états contiennent une ventilation suffisamment détaillée etbien articulée des dépenses selon leur nature. Des fiches explicatives des propositionsaccompagnent les états servis par l’institution. Toutefois les indicateurs de performanceutilisés pour les servir sont à améliorer à la lumière de ce qui est proposé dans la partie IIde la présente section (voir A, les indicateurs).

En outre, il conviendrait de faire bon usage des données du système de calcul des coûts

proposé ci-dessus pour mieux négocier les crédits de fonctionnement et aller au delà des

Synthèse60



normes imposées et peu pertinentes de surcroît, en négociant plutôt sur la base de volumes d’activité et de niveaux de productivité à atteindre.

S’agissant du budget d’investissement, il est négocié sur la base des propositions de projetsinscrits dans le plan d’action stratégique. Des fiches de projets élaborées selon un canevas

normalisé accompagnent les demandes budgétaires.

2. Le contrôle de l’exécution du budget et l’analyse des écarts

Il existe deux mécanismes de contrôle budgétaire. Le premier est la contractualisation et lesecond est la planification budgétaire triennale.

2.1. Le mécanisme de contractualisation

S’agissant du premier mécanisme, les budgets attribués doivent faire l’objet d’unecontractualisation par laquelle la hiérarchie s’oblige à allouer les crédits convenus et les

services opérationnels à atteindre les objectifs fixés.

Le contrat contiendrait les éléments suivants :

Objet du contrat :

Description de l’objectif

Situation-cible à atteindre ou progrès à réaliser : Indicateurs de mesure de l’objectif:

Durée du contrat :.

Moyens nécessaires

Ressources humaines

Catégories Profil Disponibles Besoins

Cadres supérieurs

Maîtrise


Ressources Financières

Montants en DH

Libellé

N N+1 N+2

Observations

Acquisition du matériel

Fournitures

Autres moyens :

- Besoins en Formation :- Besoins en Dépenses de Communication :- Besoins en expertise :- Autres besoins :

Mesures de rationalisation et d’optimisation des ressources envisagées :

Partie réservée à la Direction des Affaires Administratives et Générales :

Synthèse61



Budget de Fonctionnement :


N N+1 N+2

Budget d’investissement


N N+1 N+2

CP CE CP CE CP

Affectation des ressources humaines

Ressources à affecterCatégories

N N+1 N+2

Cadres supérieurs

Maîtrise


Modalités de suivi et d’évaluation du contrat:

Les rapports d’étapes ( et périodicité ) Le rapport annuel concernant les indicateurs de performance Les rapports des achèvements des projets

Parties contractantes :

Agence Judiciaire du Royaume Direction des Affaires Administrativeset Générales

Signé le : Signé le :

Précisons concernant les éléments du contrat :

Les objectifs sur la base desquelles sera bâti le contrat, doivent découler du systèmed’objectif développé ci-dessus, en l’occurrence les orientations mentionnées dans laLettre d’Orientation Générale du Ministère et la NOG de l’AJR ainsi que le PAS(voir section 1, partie I.A).

Le descriptif de la situation actuelle vise à montrer les points forts et points faiblesainsi que les évolutions clés de l’environnement qui ont mené au choix du Projet.

La situation cible à atteindre ou progrès à réaliser est l’objectif pour lequel le projetest conçu.

Indicateurs de mesure de l’objectif : il est possible de distinguer les différents typesd’indicateurs selon la typologie des objectifs :

9 Objectifs de performance :

Synthèse62



• Qualité de service : Par référence au niveau de l’adéquation de la prestation d’unservice par rapport à une demande « externe » et au degré de satisfaction despartenaires (usagers, fournisseurs, autres services, personnel, …) ;

• Production : Par référence au volume de production (ce qui sort concrètementde l’entité) ou à la charge d’activité,

9 Objectifs de moyens par référence à l’efficience (ressources rapportées auxmoyens), l’utilisation des ressources, la réduction des coûts, etc.

9 Objectifs de changement ou de préparation de l’avenir par référence à l’effort enmatière de formation, d’informatisation, réorganisation, déconcentration, ...

Il est à préciser également qu’une matrice des projets programmés doit figurer en annexedu contrat. Elle peut avoir la structure suivante :

IntervenantsProjet

EtapesPrimordiales

Date dedébut

Date deFin

Indicateurs demesure Externes Internes

Projet 1

Projet P

A la fin de chaque exercice, il y a lieu d’examiner les documents d’évaluation mentionnésdans le contrat, de comparer les résultats par rapport aux prévisions et d’analyser les écartsen vue d’envisager les mesures correctives.

2.2. Le mécanisme de programmation triennale : le CDMT

Le second moyen de contrôle budgétaire est la programmation pluriannuelle à travers lecadre de dépenses à moyen terme (CDMT). L’objectif de cet outil est de disposer d’une

visibilité à moyen terme quant aux différents aspects du budget et d’assurer une meilleurprédictibilité des agrégats budgétaires.

Le CDMT à proprement parler est accompagné d’une fiche introductive contenant leséléments d’information suivant :

Domaine : il s’agit de l’entité concernée ( l’AJR dans notre cas). Responsabilité : il s’agit de l’ensemble des entités composant le domaine. Périmètre en terme budgétaire : c’est la couverture du domaine en termes budgétaires,

articles du budget, CST, SEGMA rattaché au domaine en question. Situation actuelle et questions essentielles : il faut présenter dans cette partie les

questions, jugées essentielles, portant sur la missions, les objectifs et les activités dudomaine.

Objectifs spécifiques : c’est-à-dire les objectifs liés au domaine assortis des indicateursde performance pour mesurer l’atteinte de l’objectif. Ces derniers gagneraient à êtresimples et pertinents et ne doivent pas dépasser 3 par objectif.

Listes des programmes Un programme peut être considéré comme un projetstructurant ou un ensemble de projets (actuellement les programmes sont présentéspar des paragraphes au sein de la morasse budgétaire), toutefois, un programme peutconcerner des projets et des actions qui peuvent être imputés aussi bien sur le budgetde fonctionnement, d’investissement ou sur les deux chapitres.

Synthèse63



Actions prioritaires au cours de la période du CDMT : il s’agit de lister les projets etactions importants à programmer.

Principales activités : il faut justifier les projets et les programmes présentés ci-dessus.Conformité à la stratégie, nécessité de maintenir le même niveau de service ou del’améliorer.

Le CDMT d’un domaine se présente ainsi (nous avons retenu à titre d’illustration lapériode 2008 –2010) :

Unité : million de DH 2006 2007 2008 2009 2010

Réalisations Réalisations Budget Projections Projections

Dépenses

- Personnel : besoin en RH etjustification

Biens et services : fonctionnement

9 Charges immobilières

9 Taxes et redevances

9 Matériel et mobilier

9 Déplacements & et indemnités

9 Gestion du parc auto

9 Maintenance informatique

9 dépenses diverses

9 Subventions et transferts

Investissement

Ressources

- Budget général

- recette CST

- Recette SEGMA

Répartition des dépenses par type debudget

- budget général

- CSt

- SEGMA

La matrice des projets d’investissement peut être présentée par domaine comme suit :

Domaine

AAA

Avant

2006

2006 2007 2008 2009 2010 Après

2009

Coût

total

Budget27 Référence budgétaire

Exécution budget Prévisions chap art PArProgramme : P1

Projets en cours

o Projet 1…….

Invest.CR 28


27 Les projets d’un coût total supérieur à 100 MDH sont systématiquement individualisés, les projets d’uncoût total inférieur peuvent être groupés en projets de nature similaire28 Charges récurrentes.

Synthèse64



o Projet P ..…Nouveaux projets


o Projet 2

Invest.CR

o Projet P …Sous total programme P 1Programme : P2

Projets en cours


Nouveaux Projets

o Projet 1…….

Invest.

CR Sous total programme P2

T. Invest. T. CR Sous total domaine AAA

T. Invest. T. CR

Le CDMT porte une période de 3 ans glissants et est actualisé à la fin de chaque exercice.Il suffit de comparer les prévisions de l’année considérées avec les réalisations pourdégager les écarts. L’analyse de ces derniers permet d’envisager les actions correctives.

Section 2. Les indicateurs et les tableaux de bord

Théoriquement, l’on peut confectionner un très grand nombre d’indicateurs, aussiintéressants les uns que les autres. Toutefois, une bonne partie de ces indicateurs peuts’avérer coûteuse à générer sinon impossible en l’état actuel des choses. L’enjeu est dedéfinir un nombre limité d’indicateur qui soit pertinent, facile à générer et à utiliser et quirenseigne sur les éléments de performance les plus significatifs (A).

Par ailleurs, ces indicateurs doivent porter sur les éléments de la performance del’institution sur lesquels elle a le contrôle effectif (principe de « contrôlabilité »). Ces

indicateurs serviront d’éléments de base pour la confection de tableaux de bord quireprendront les indicateurs les plus synthétiques en fonction du niveau hiérarchique auquelchaque tableau est destiné (B).

I. Analyse des indicateurs proposés :

Un indicateur est un moyen de mesurer le degré d’avancement d’une situation ou d’atteinted’un objectif. Il peut être plus au moins synthétique, plus ou moins à caractère stratégiqueou opérationnel, en fonction de la réalité ou du caractère de l’objectif qu’il couvre. Parsouci de pragmatisme, nous allons présenter dans un premier temps une batterie de projetd’objectifs et d’indicateurs correspondant pour chacun des DAS de l’institution (1). Ces

objectifs et indicateurs sont déduits à la fois de nos entretiens avec les responsables del’institution, des réponses des cadres au questionnaire, de l’analyse de la documentation

Synthèse65



interne, de notre expérience en terme de défense des intérêts de l’Etat en justice et del’étude des expériences similaires.

Par la suite, nous présenterons un ensemble d’indicateurs synthétiques destinés au topmanagement (2).

1. Indicateurs sectoriels

Nous avons analysé et établi tout au long du chapitre III un diagnostic approfondi desdifférents DAS de l’AJR. Afin de permettre un suivi régulier de la performance del'institution, nous définirons, pour chaque domaine, les objectifs et les facteurs-clés deréussite ainsi que les indicateurs à même de permettre son évaluation.


a. Objectifs

L'objectif général de ce DAS est d'assurer la défense de l’Etat et ses démembrementsdevant les juridictions compétentes dans les meilleures conditions de réactivité, de qualitéet de coût.

Les objectifs spécifiques sont :

3 Maximiser le taux des affaires gagnées par l'AJR 3 Réduire au minimum les montants accordés par les tribunaux par rapport aux

sommes réclamées dans les contentieux en défense.3 Maximiser le montant des indemnisations obtenues dans le contentieux en

demande.3 Respecter les délais de réponse exigés par la loi ou le juge.3 Réduire le nombre d’affaires perdues pour vice de forme.3 Maîtriser le coût de traitement des dossiers

b. Facteurs clés de succès

3 Mesurer les délais et les décomposer selon les intervenants sur toute la chaîneinterne du traitement des dossiers.

3 Assurer le développement / mise à jour des compétences.3 Améliorer la productivité: consolider et viabiliser le système d'information (élargir

son périmètre fonctionnel, assainir les données et réorganiser le processusd'alimentation des bases de données, impliquer plus activement les chargés ducontentieux dans l'alimentation et l'exploitation du SI, enrichir davantage lecontenu de l'intranet, élargir l'usage de la bureautique, etc.).

c. Indicateurs

3 Nombre de demandes de délai supplémentaire3 Nombre de relances pour obtention de documents et/ou éléments de réponse.3 Nombre d’affaires perdues pour vice de forme.3 Nombre d’écrits produits et de déplacements effectués.

3 Nombre des nouvelles affaires prises en charge durant l'année.3 Nombre des affaires réglées définitivement durant l'année.

Synthèse66



3 Nombre moyen de dossiers traités par un chargé du contentieux.3 Taux des affaires gagnées (ne doit pas être inférieur à 50%).3 Pourcentage de procès perdus pour vice de forme: défaut de compétence,

dépassement de délai, ...3 La différence (en pourcentage) entre la somme des montants réclamés par les

parties demanderesses et celle des montants accordés par le juge, concernant lesprocès traitant durant l'année. Une analyse de l'évolution chronologique de ce ratiopeut servir pour l'évaluation de la performance.

3 La différence (en pourcentage) entre la somme des montants réclamés parl'administration (en tant que partie demanderesse) et celle des montants accordéspar le juge, concernant les procès traitant durant l'année. Une analysechronologique du ratio peut être opérée à l'instar de l'indicateur précédent.

3 Nombre de demandes d’intervention de l’AJR formulées par les différentesadministrations.

1.2. La récupération des débours de l'Etat

1.2.1. Objectifs

ÎObjectif général : Assurer la récupération des débours de l’Etat dans les meilleuresconditions de délai et de coût.


3 Assurer un niveau élevé de réactivité dans les correspondances avec les compagniesd'assurances (7 jours ouvrables au maximum).

3 Maximiser le montant des débours récupérés.


3 Améliorer le taux d'informatisation de la chaîne de traitement des dossiers relatifsaux débours de l'Etat.

3 Fluidifier les échanges avec les compagnies d'assurance.

c. Indicateurs

3 Nombre de dossiers définitivement clos durant l'année.3 Montant des débours récupérés dans l'année par rapport à l'année d'avant.

3 Taux des correspondances traitées dans les 7 jours ouvrables qui suivent leurréception.

3 Nombre des dossiers dans lesquelles une procédure judiciaire a été engagée et quiont été gagnés.

3 Pourcentage des dossiers perdus pour vice de forme ou dépassement de délai.3 Nombre moyen de dossiers traités par un chargé de la récupération des débours de

l’Etat.3 …

1 .3. Le règlement amiable des litiges dans le cadre du Comité duContentieux

a. Objectif

Synthèse67



Î Objectif général : Assurer le traitement des demandes de transaction dans les meilleursdélais.


3 Assurer un niveau élevé de réactivité dans les correspondances avec lesdemandeurs de règlement amiable.

3 Encourager ce mode de règlement et élargir le champ de son application.


3 Assurer une meilleure gestion informatique des dossiers soumis au Comité(effectuer le maximum de traitements à travers l'application ad hoc, telles lagénération des PV du comité, des diverses correspondances et des arrêts duMinistre relatifs à l'exécution des décisions du comité, etc.).

3 Provoquer plus fréquemment les réunions du comité pour raccourcir les délais detraitement.

c. Indicateurs

3 Pourcentage des dossiers traités et liquidés durant l'année de leur ouverture.3 Taux d'évolution du nombre des demandes de règlement amiable reçues par l'AJR

d'année en année.

1.4. Le conseil et ingénierie juridiques

a. Objectif

Répondre aux demandes de conseil émanant des clients dans les délais et avec la qualitérequise.


3 Offrir les ressources documentaires et informationnelles nécessaires pour assurerdes prestations de qualité.

3 Traiter les demandes de conseil dans des délais raisonnables (dans les 15 joursouvrables suivant la réception de la demande lorsqu'elle est écrite, à moins qu'un

délai plus court soit requis).

c. Indicateurs

3 Taux de satisfaction des clients des prestations de conseil (doit être supérieur à50%).

3 Nombre des demandes ayant reçu une réponse dans les 15 jours ouvrables suivantsleur réception (doit tendre vers 100% avec le temps).


a. Objectif

Synthèse68



9 Réduire le volume du contentieux de l'Etat en agissant en amant afin d'en éviter lescauses.


9 Disposer d'un système d'information global, riche et fiable.9 Consacrer les ressources nécessaires à cette activité.

c. Indicateurs

9 Nombre d'études réalisées sur l'évolution de la jurisprudence relative à unethématique ou sur des questions relatives aux contentieux traité de manièregénérale.

9 Nombre de conférences auxquelles des représentants de l'AJR ont pris part.9 Nombre de chargés de contentieux des administrations reçus pour stage de

perfectionnement.

9 …

1.6. Les activités support

Les activités support et d'appui sont assurées essentiellement par le service des affairesgénérales et celui de l'informatique.

1.6.1. Affaires générales a. Objectifs

9 assurer une gestion optimale des ressources et de la logistique ;9 assurer la mise en mandatement des honoraires d'avocats dans les meilleures

conditions de délais de coût et de qualité ;9 assurer la liaison courrier départ dans les meilleurs délais et conditions ;


9 Doter le service des moyens humains et logistiques suffisants.9 Allouer les ressources nécessaires à l'institution.

c. Indicateurs

9 Nombre de notes d'honoraires mandatées dans l'année.9 Pourcentage des notes d'honoraires traitées dans les 7 jours ouvrables suivants la

réception du dossier par le service des affaires générales.3 Nombre moyen de notes d’honoraires traitées par agent.9 Nombre de courriers traités et acheminés à leurs destinations.9 Nombre d'ordres de missions traités.9 …

1.6.2. Informatique a. Objectifs

Synthèse69



Les principaux objectifs du service de l’informatique sont :

9 planifier, en concertation avec les services métier, le développement des TIC ausein de l’institution et élaborer les documents et les mécanismes nécessaires dans cesens ;

9 contribuer à l’élaboration du plan de formation de l’AJR (notamment l’aspect liéaux TIC) ;

9 établir et mettre à jour les procédures de travail liées au SI ;9 veiller à la bonne marche et à une utilisation optimale des infrastructures

technologiques de l’institution ;9 assurer l’administration du système et des réseaux ;9 assurer la formation des utilisateurs et leur assistance ;9 assurer la maintenance des applications ;9 et établir et mettre en œuvre une politique de sécurité du SI.


9 Doter le service des moyens humains suffisants9 Allouer les ressources nécessaires à l'institution.

c. Indicateurs

9 Nombre d'interventions d'assistance enregistrées.9 Taux d'informatisation des activités de l'AJR.

2. Proposition d’indicateurs pour le top management :

Nous passerons en revue, dans ce qui suit, les principaux indicateurs proposés en lesanalysant par catégorie :

Objectif indicateurunité demesure

Nombre de dossiers contentieux traités par agent nombre Améliorer letraitement desdossierscontentieux

Part des dossiers contentieux faisant l'objet d'un premiertraitement dans un délai de 5 jours (délai de réactivité)

%

Part des jugements adoptant la position de l'AJR %

Part des contentieux dont le coût effectif a excédé le coûtmoyen estimé pour l'Etat (contentieux de masse)

%

Part des transactions dont le coût se situe en-deçà du coûtestimé d'un procès

%

Améliorerl'efficacité

Temps économisé par le choix d'une transaction / tempsestimé d'un procès

mois

Mettre en place

une gestion

Nombre d'entretiens d'évaluation/notation réalisés par rapport

à l'effectif total de l'AJR %

Synthèse70



personnalisée desressourceshumaines

Part des agents ayant bénéficié au moins d'une formation dansles 3 dernières années

%

Part de recours à l'AJR par rapport au recours à un avocat %Favoriser ledialogue avec les

partenaires et lacommunicationen externe

Nombre de demandes de conseil adressées à l'AJR nombre

Taux de satisfaction des administrations concernant lecontentieux indexé sur une échelle allant de 1 à 4 (1-passatisfait 2-moyennement satisfait 3-satisfait 4-très satisfait)

%

Taux de satisfaction des administrations concernantl'assistance juridique indexé sur une échelle allant de 1 à 4 (1-pas satisfait 2-moyennement satisfait 3-satisfait 4-très satisfait)

%

Améliorer lasatisfaction despartenaires

Part des honoraires d'avocat mandatés dans un délai de X jours

%

II. Les tableaux de bord

Après avoir une batterie d’indicateurs parmi lesquels les gestionnaires peuvent choisir ceuxqui leur conviennent au mieux, nous proposons ci-après des tableaux de bord « sectoriels »(1) et un tableau de bord global pour le comité de direction et le top management (2).

1. Esquisse de tableaux de bord sectoriels

A titre d’illustration, nous présentons ici la structure du tableau de bord de l’activité« Défense des intérêts des personnes morales de droit public devant la justice », pluscommunément « défense judiciaire ».

Tableau de bord sectoriel Fonction/activité : « Défense judiciaire ».

Rappel de l’objectif global :

Assurer la défense judiciaire de l’Etat dans les meilleures conditions de réactivité, dequalité et de coût.

Rappel des

objectifsspécifiques

3 Maximiser le taux des affaires gagnées par l'AJR 3 Réduire au minimum les montants accordés par les tribunaux par rapport aux

sommes réclamées dans les contentieux en défense.3 Maximiser le montant des indemnisations obtenues dans le contentieux en

demande.3 Respecter les délais de réponse exigés par la loi ou le juge.3 Réduire le nombre d’affaires perdues pour vice de forme.3 Maîtriser le coût de traitement des dossiers

Indicateurs à surveiller

Indicateurs Valeuractuelle

Valeurcible

Ecart Observation

Nbre demandes de délai supplémentaireNbre relances partenaires% affaires perdues pour vice de formeNbre actes défense produitsNbre dossiers instruits par déplacement

effectuéNbre des affaires réglées définitivement

Synthèse71



durant l'annéeMoyenne mensuelle de dossiers traités parcadre

Taux des affaires gagnéesMts réclamés parties adverses (–) Mtsattribués

Taux de satisfaction des clients

Certains indicateurs peuvent être mis en valeur davantage soit à travers des jeux de couleur,soit en les représentant sous une forme graphique indiquant l’évolution chronologique, etc.

2. Le tableau de bord de la direction

Le nombre d’indicateur de ce tableau doit être restreint, mais couvrir les aspects essentielsde la performance de l’institution. Ci-après un aperçu général dudit tableau :

Agence Judiciaire du Royaume Tableau de bord global Direction générale

Satisfaction Semestre N1 : ………..Semestre N 2: ………

Efficacité : Evolution du % des affaires gagnées mensuellement :

Val. actu V. cible Ecart Analyse

Actes défense produitsRendement Rendement cadres

Montants récupérés% Procédures en souffrance…

Budget

Ligne B

initial

Eng agé

Reste

Observations

Autres indicateurs Valeuractuelle

Valeurcible

Indicateurs Ecart Observation

Part des honoraires d'avocat mandatés dans undélai de X joursPart des transactions dont le coût se situe en

deçà du coût estimé d'un procèsPart des contentieux dont le coût effectif aexcédé le coût moyen estimé pour l'Etat(contentieux de masse)

Important : indicateurs spécifiques à surveiller

1. ……………………………………………….2. ………………………………………………..

Indicateur du PAS: état d'avancement des projets:

Valeuractuelle

Valeurcible

Indicateurs Ecart Observation

Projet 1:

Indicateur 1.Indicateur 2.

Projet 2:

Synthèse72



Il est à signaler que la présentation peut changer en fonction de l’évolution des priorités.

Conclusion générale

Concevoir et développer un système de pilotage de la performance dans uneadministration à vocation judiciaire nous a paru au démarrage de la présente recherche unexercice plus que complexe et en tout cas difficile à réaliser. A cela plusieurs raison.D'abord par ce qu'il s'agit d'une administration publique et la culture du management par laperformance n'est pas encore bien intégrée par les décideurs de ces organisations et leurscollaborateurs. Ensuite parce qu'il s'agit d'une institution à vocation judiciaire, activité quise prête difficilement à évaluation, en raison du nombre important des intervenants, de lacomplexité de la matière traitée (droit et contentieux) et du fait que la culture dominanteest qu’un avocat est soumis à une obligation de moyen et non de résultat. Enfin parce qu'iln'existe pas d'expérience similaire concluante au niveau des institutions similaires d'où lanécessité de tout inventer.

Néanmoins, autant notre appréhension est grande face à ces contraintes, autant noustenons à tenter l'expérience. Plusieurs facteurs nous ont motivé dans ce sens. Il y a enpremier lieu le fait qu'un tel exercice ne réponde pas à une simple curiosité intellectuelle,quoique ce facteur n'est pas négligeable, mais à un besoin réel auprès du top managementde l'institution. En effet, l'équipe dirigeante est de plus en plus sollicitée à communiqueravec précision et régulièrement les performances de l'organisation qu'elle dirige. En secondlieu parce que, le débat sur les orientations stratégiques et le devenir de l'institution butetoujours sur des questions auxquelles aucune réponse objective et satisfaisante ne peut êtredonnée sans un dispositif de pilotage de la performance à même de fournir de manièrerégulière et fiable des indicateurs pouvant aider à prendre certaines décisions. En troisièmelieu parce que cette institution n'est pas une administration publique jouissant d'uneposition de monopôle indiscutable, dicté par les considérations classiques du servicepublic. Elle est une administration qui à la fois assure des activités exclusives et desactivités soumises à la concurrence d'autres intervenants du secteur privé.

Hasard du calendrier, l'AJR est entrée, depuis que nous avons entamé le présent travail derecherche, dans une dynamique à l'internationale qui nous est plus que bénéfique. En effet,elle a suscité l'intérêt de la Banque Mondiale dans le cadre du chantier de modernisation dusystème judiciaire, étant un acteur essentiel de celui-ci et un auxiliaire de justice de premierordre. Une équipe des experts de cette institution a effectué des visites de reconnaissance àl'AJR en vue d'examiner les atouts de celle-ci et ses besoins en renforcement des capacités.Naturellement la question de l'évaluation des performances de l'organisation était au menudes discussions.

Par la suite, un workshop réunissant des institutions similaires à l'AJR en Europe et en Afrique ainsi que des experts et universitaires de divers horizons a été organisé parl'Institut de la Banque Mondiale et l'AJR à El Mohammedia. A l'ordre du jour, plusieursthématiques dont les leviers de performance de ces institutions ainsi que les critèresd'évaluation de celle-ci.

Enfin, l'AJR a organisé, en collaboration avec le Centre des Recherches Juridiques et Judiciaires (CRJJ) de la Ligue Arabe, la 6ème conférence des présidents des institutionschargées du contentieux de l'Etat dans les pays arabes (ICCE), sous le thème « l'ouverture des

ICCE dans les pays arabes sur leur environnement, facteur de renforcement de leur performance ». Lesreprésentants de ces institutions dans douze pays arabes ont participé à ce congrès qui a

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duré quatre jours et qui a évoqué entre autres des questions liées aux critères d'évaluationde la performance de ces institutions.Naturellement, nous avons non seulement assisté à ces rencontres, mais égalementparticipé à leur organisation et animation, compte tenu de nos responsabilitésprofessionnelles. Ces évènements ont constitué des occasions inédites pour évoquer les

différents aspects de cette question avec les managers des institutions similaires et desexperts de la question issus de divers contextes. Ces échanges nous ont permis de tirer deconclusions importantes. La première est qu'il n'existe pas de système infaillible de pilotagede performance ni de critères universels. La seconde est que toutes les expériences initiéesde part et d'autres affrontent des difficultés assez similaires que chaque organisation tentede contourner à sa manière et selon ses spécificités, ses objectifs, ses besoins et sessystèmes d'information, sachant que la plupart des dispositifs développés par cesinstitutions sont encore à un stade embryonnaire.

Partant de ces constants, nous avons décidé de mettre à profit notre connaissance del'institution et de son métier, notre familiarisation avec les sciences de gestion et la grande

collaboration et la prédisposition de l'équipe de l'AJR pour concevoir un système ad hoc .

Le but de notre travail est de concevoir et développer les fondements d'un dispositif decontrôle de gestion qui soit à la fois pratique, facile d'utilisation et qui réponde à l'essentieldes besoins de l'institution en terme de pilotage de la performance et d'aide à la décision.Pour ce faire, nous avons repris la littérature du contrôle de gestion en essayant d'identifierles préalables à la mise en place d'un tel dispositif ainsi que les principaux instruments qu'ilutilise, en se posant systématiquement la question de leur transposabilité à uneadministration publique.

Dans cette quête, nous sommes parvenus au constat selon lequel il n'existe pas un mais des

contrôles de gestion et que la matière est plus caractérisée par son esprit et ses objectifsplus que ces outils d'intervention. Néanmoins, nous avons identifié trois instrumentsrécurrents dans la plupart de la littérature, en l'occurrence: les outils de calcul des coûts, lecontrôle budgétaire ainsi que les indicateurs et tableaux de bord.

Nous avons remarqué également que chaque outil est personnalisé en tenant compte desdonnées de la situation et que l'effort d'adaptation est à la fois considérable et déterminant.

Forts de cette conclusion, nous avons entrepris l'analyse et le diagnostic du milieud'intervention. Là aussi, nous avons dû recourir aux principaux outils véhiculés par lalittérature du management moyennant les adaptations nécessaires, au risque parfois

d'altérer leur efficacité à force de transposition. Ainsi, nous avons eu recours au modèled'analyse SWOT pour cadrer notre analyse du milieu de l'institution cible et de sonenvironnement. Au fur et à mesure que nous approfondissons le diagnostic, nous avonsfait appel à des instruments plus ponctuels. C'est dans ce sens que nous avons approché lemacro-environnement selon la démarche PESTEL. De même, nous avons utilisé lamatrice de Mc Kensey pour analyser et évaluer le portefeuille d'activités de l'institution etpositionner chaque DAS. Enfin, nous avons eu recours au modèle des cinq forces dePorter et à sa chaine de valeur, respectivement, pour analyser le micro-environnement del'organisation et identifier ses principales activités de l'angle de vue de leur contribution à lacréation de la valeur.

Ces différentes approches ont permis de réaliser un diagnostic stratégique et une analysedysfonctionnelle de l'institution et de poser un certain nombre de questions portant à la

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fois sur sa mission, sa structure et sa gestion. A chaque question, nous avons présenté deséléments de réponse sous forme d'alternatives ou scenarii afin de ne pas limiter l'horizonde notre réflexion en matière de conception du dispositif de contrôle de gestion.

A l’issue de cet exercice, nous avons constaté que globalement, le fait que l’institution

agisse dans un environnement particulièrement dynamique, pour une administrationpublique, ne représente pas que des contraintes dans la mesure où les sollicitations etagressions de cet environnement la pousse à se remettre constamment en cause et à puiserde son énergie pour s’adapter, innover, relever les défis et demeurer compétitive.

Nous avons également relevé que la mondialisation de l’économie, mais aussi du droit,requiert de la part de l’institution un plus grand effort d’adaptation et favorise l’arrivé sur lemarché national d’opérateurs nouveaux, notamment les grands cabinets internationaux deconseil et d’ingénierie juridique. En outre, cette ouverture sur les pratiques internationalesamène des modes alternatifs de règlement des différends restés, jusqu’à lors peudéveloppés dans notre pays, en l’occurrence l’arbitrage.

En revanche, l’analyse a montré que l’AJR dispose d’atouts indéniables qui, mis à profit,permettront à l’organisation de bien se positionner dans son environnement et sessegments. Il s’agit notamment de la richesse et de la diversité de son expérience, del’expertise et de polyvalence de ses ressources humaines et du capital confiance dont ellejouit vis-à-vis de ses interlocuteurs, partenaires et clients.

En outre, nous avons relevé un domaine de prédilection dans lequel le rôle que peut jouerl’AJR est, non seulement unique de par son positionnement dans le domaine de la gestiondu contentieux de l’Etat, mais aussi porteur d’une valeur ajoutée incontestable. Il s’agit dela mission d’observatoire de l’évolution du contentieux de l’Etat. L’examen systématique et

régulier des tendances lourdes de ce contentieux est révélateur de l’état d’avancement durespect par l’administration des droits des gens et de la légalité. C’est un indicateur précieuxet éloquent de l’esprit qui anime l’administration, étant censée donner l’exemple en termede l’usage intelligent et équitable de la norme juridique. C’est enfin un indice de la qualitédes normes juridiques régissant les domaines d’intervention de l’administration (marchéspublics, statut de la fonction publique, etc.), à travers l’examen de la quantité et de la naturedes litiges que leur application génère.

Nous avons également identifié certaines insuffisances notamment au niveau del’infrastructure, de la structure, de l’organisation du travail et du système d’information.Insuffisances auxquelles il est vivement souhaitable de parer pour une meilleure

compétitivité de l’institution. Dans le même sens, nous avons mis l’accent sur le fait que lesressources humaines seront plus motivées moyennant la révision du statut qui les régitpour mieux prendre en considération la nature du travail qui leur est confié et l’autonomieprofessionnelle que requiert sa réalisation. De même, nous avons posé la question du statutjuridique de l’institution en évoquant l’intérêt de sa transformation en établissement publicindépendant de tout ministère et qui sera sous la tutelle du Premier Ministre, président deson conseil d’administration, étant lui-même le représentant légal de l’Etat en justice.

Cet examen de la situation étant établi, nous sommes arrivés au constat global selon lequell’AJR jouit d’un positionnement qui peut être redéfini en répondant aux questionssuivantes :

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9 Quel statut pour elle-même et pour son personnel et quelle configurationorganisationnelle leur permettront d’atteindre le niveau de performance escompté ?

9 Quels segments renforcer, quels segments abandonner le cas échéant et quels autressegments maintenir à leur niveau actuel ?

9 Fera-t-elle mieux de traiter toute seule tout le contentieux dont elle a la charge ou à

l’autre extrême de tout externaliser et ne s’occuper que du contrôle ou encore adopterune situation intermédiaire comme c’est le cas aujourd’hui ? Dans ce cas, quel type dedossiers sous traiter et à quelle hauteur (volume) ?

9 Quels indicateurs de performance lui permettront d’apprécier objectivement saperformance de suivre son évolution et de rendre compte de ses réalisations ?

9 Sur quels autres leviers agir pour garantir un niveau de performance suffisant ?.

La plupart de ces questions ne peuvent recevoir une réponse immédiate. La réponse nepeut parvenir que de la mise en place d’un système de pilotage à même de renseigner sur lecoût de chaque activité, son efficacité et sa pertinence, d’où l’intérêt de développer undispositif de contrôle de gestion. Or, celui-ci ne peut, lui-même, fonctionner sans un

certain nombre de préalables parmi lesquels un système de planification approprié et unsystème d’information suffisamment fiable.

Aussi, avons-nous défini les mesures à entreprendre pour compléter les systèmes deplanification, d’organisation et d’information actuellement en vigueur. Cela reviendrait àremettre en cause une partie des pratiques manageriales de l’institution et à insuffler unenouvelle dynamique de gestion axée sur les résultats. Cela rejoint d’ailleurs la devise de lanouvelle réforme budgétaire de l’administration.

Ces préalables étant précisés. Nous avons entamé le développement des instruments debase qui constitueront notre futur dispositif de contrôle de gestion. Cet exercice a été

précédé d’un réexamen des différents domaines d’activité de l’institution dans une optiquede contrôle de gestion en définissant pour chacun la mission, les objectifs et les facteurs-clé de succès.

Parmi les outils conçus, le système de calcul des coûts nous a demandé une réflexionintense et profonde, d’abord pour choisir la meilleure méthode à utiliser (l’ABC a étéchoisie enfin) et ensuite pour développer le système à proprement parler et justifier lesdifférentes options retenues tout en indiquant les limites de ces choix. Ceci dit, le résultatétait intéressant eu égard à la contribution attendue de cet outil pour réussir la maîtrise descoûts et aider à la prise de décision concernant le traitement sélectif des dossiers enfonction du rapport « coût/enjeu financier de l’affaire » et de l’externalisation de la prise en

charge du traitement d’une partie du contentieux. Il était également intéressant de conclureà l’idée que, moyennant certaines adaptations, la méthode ABC est parfaitementtransposable au calcul des coûts dans une administration publique et ne souffre d’aucunecarence.

Nous avons également repris à adapter les pratique actuelles de gestion budgétaire pourrenforcer l’aspect contrôle de ladite gestion, en s’appuyant sur les mécanismes decontractualisation pour le contrôle à court terme (une année) et le cadre de dépenses àmoyen terme pour le contrôle à moyen terme (3 ans). L’intérêt de l’exploitation est qu’ilssont déjà introduits dans le cadre de la réforme budgétaire et assurent un niveau decontrôle satisfaisant s’ils sont utilisés dans les règles de l’art.

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Enfin, nous avons proposé une batterie d’indicateurs de performance permettant de vérifier l’efficacité, l’efficience, la pertinence, la qualité et l’impact des différentes activités.Nous avons également, dans un souci de faciliter leur utilisation, identifié les indicateurssectoriels pour les différents centres de responsabilités et ceux synthétique pour les besoinsdu top management. Une partie de ces indicateurs, les plus pertinents, sont repris pour

alimenter des tableaux de bord, respectivement sectoriel, et global. En définissantl’objectif, la valeur de l’indicateur, la situation cible à atteindre et l’écart avec une case pourles observations.

Si l’on se confie à l’output du présent travail et aux résultats atteints, l’on peut affirmer quel’objectif est globalement atteint, ayant réussi, non sans difficultés, à concevoir les élémentsde base d’un système de contrôle de gestion tout à fait applicable à L’AJR malgré seslimites qui pourront être corrigées avec le cumul d’expérience une fois le dispositif opérationnel. Toutefois, nous demeurons conscients qu’il ne suffit pas de concevoir unsystème pour que son déploiement et son opérationalisation soient garantis.

En effet, la mise en place du dispositif passe d’abord par la satisfaction des préalablesidentifiés ci-dessus. Mais au-delà de cette condition, le système de contrôle de gestion ne selimite pas aux instruments de travail qu’il utilise c’est aussi et surtout une culture de gestionet un état d’esprit qu’il convient de diffuser et de vulgariser d’où un effort important requisen matière de pédagogie pour rassurer les utilisateurs quant au fait que le dispositif n’estanimé que par un seul objectif : les aider à maîtriser leurs objectifs et les réussir.

Ceci dit, pour finir sur une note positive, une fois réussi, le système de contrôle de gestionenclenche une dynamique d’ensemble qui engage l’institution dans la voie d’excellence.Dans ce sens, il serait opportun de penser à un système de gestion de la qualité dansl’optique d’une certification …

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TABLE DES MATIERES

Introduction générale 01

1. Introduction 012. Définitions 043. Contexte 074. Problématique 075. Objectifs de recherche 096. Méthodologie 107. Client de la recherche 128. Intérêt du thème et motivations 12

9. Difficultés de recherche 14

1ère axe. Le cadrage théorique de la thématique

CDG dans l’administration publique : Des outils redimensionnés pour uncontexte spécifique

14

Introduction 15I. Particularités du management stratégique public 151. Spécificités du cadre et du champ d'action des organisations publiques 152. L'environnement concurrentiel des organisations publiques 163. L'influence dominante de l'environnement sur la stratégie des organisations publiques 17

II. La différence de conception entre performance publique et performance privée 181. L'efficience ou la performance interne des organisations publiques 182. L'efficacité ou la performance externe des organisations publiques 193. La direction politique des organisations publiques 214. La rationalité politique et le management de l’ambiguïté 22

2ème axe. Le diagnostic

Analyse de l'organisation cible et de son environnement.22

Section 1 – Diagnostic externe 23I – Les acteurs externes 23

A. Les clients 231. L’Etat et ses administrations 232. Les collectivités locales et les entreprises et établissements publics 24B. Les partenaires et les concurrents 251. Les avocats : des partenaires et des concurrents 252. Les tribunaux 26II – Les enjeux de l’environnement externe 27

A. L’environnement macro : analyse PESTEL 271. Sur le plan politique : consolidation de l’Etat de droit 282. Sur le plan économique 283. Sur le plan technologique 294. Sur le plan institutionnel : réforme de la justice 295. Sur le plan juridique et légal : actualisation de l’arsenal juridique 30

Section 2 – Diagnostic interne 31I. Le rôle et les fonctions de l’AJR 31

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1. Mission et attributions 311.1. Les activités à caractère judiciaire 321.2. Les activités à caractère extrajudiciaire 332. L’organisation et les ressources 332.1. L’organisation de l’AJR 33

2.2. Les ressources humaines 33II. La synthèse du diagnostic de l’AJR 35 A – La stratégie 351. Positionnement de l’AJR dans le paysage institutionnel marocain 351.1. La dépendance de l’institution du ministère des finances : un choix valable ? 351.2. Benchmarking : qu’en est-il sous d’autres cieux ? 362. Analyse du portefeuille d’activités de l’AJR 382.1. Aspects méthodologiques : Quel modèle pour quelle analyse ? 382.2. Présentation des DAS 392.3. Analyse des principaux domaines d’activité de l’institution 40B – Le fonctionnement de l'institution 421. L’aspect managérial 42

2. Les aspects fonctionnels 432.1. Ressources humaines 432.2. La formation 442.3. L’évaluation du rendement des cadres 443. La Communication 454. Les finances et le budget 45C – Le système d’information 46

3ème axe. Les recommandations

Esquisse d’un système de contrôle de gestion de l’institution46

Section 1. Les systèmes de calcul des coûts et de contrôle budgétaire 47

I. Le système de calcul des coûts 47 A. Pourquoi la méthode ABC ? 471. La nature de l'activité de l'organisation 472. La pertinence de la méthode pour la mise en œuvre du CDG 48B. Précautions et mise au point concernant l’application de l’ABC à l’AJR 49C. Déploiement du système 521. Identification des processus par rapport aux principaux DAS 522. Evaluation des ressources consommées par chaque activité 522.1. Reprise des données budgétaires selon une logique comptable 522.2. Retraitements comptables 532.3. Ventilation des données budgétaires 543. Identification des inducteurs du coût 55

4. Affectation du coût des activités aux objets de coût 56B L’exploitation de l’analyse des coûts et le contrôle budgétaire 57