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Les villes moyennes dans les réseaux internationaux sur le climat : le cas de Sherbrooke
Simon C. Roy et Daniela Levasseur Sous la supervision de Annie Chaloux et Hugo Séguin Note de recherche n°5 Document préparé dans le cadre de la participation à la 17e Conférence des Parties de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques 26 novembre au 7 décembre 2012
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!À propos du projet de recherche
Ce projet de recherche a été réalisé dans le cadre d’un projet académique offert par l’École de politique appliquée de l’Université de Sherbrooke, permettant à des étudiants de cycles supérieurs de pouvoir participer à titre d’observateurs aux Conférences des Parties de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques qui a eu lieu à l’automne 2012.
Sous la supervision d’Annie Chaloux, chercheuse-boursière de la Chaire de recherche du Canada en économie politique internationale et comparée (CRÉPIC) et chargée de cours à l’Université de Sherbrooke, de même qu’Hugo Séguin, chercheur invité au Centre d’études sur l’intégration et la mondialisation et chargé de cours à l’Université de Sherbrooke, le projet permet ainsi à ces étudiants non seulement de pouvoir participer à un événement international, mais il contribue en plus à la formation d’une nouvelle génération de praticiens sur ces questions importantes pour le Québec et pour le monde. Ce projet en est à sa troisième édition. Cette note de recherche est l’aboutissement des travaux effectués par les étudiants, et est diffusée sur le site internet de l’Observatoire des politiques publiques de l’Université de Sherbrooke, de même que sur le site internet de la CRÉPIC, tous deux partenaires de diffusion du projet.!
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La Chaire de recherche du Canada en économie politique internationale et comparée est d’heureuse d’agir à titre de partenaire de diffusion pour les recherches menées dans le cadre du projet de recherche portant sur les négociations climatiques internationales. La Chaire de recherche du Canada en économie politique internationale et comparée (CRÉPIC), dont le professeur Stéphane Paquin est le titulaire, propose deux axes de recherche fondamentaux. Le premier axe de recherche porte sur la relation entre l’État et le marché, et plus particulièrement sur la résilience des États, notamment des pays sociaux-démocrates, face à la mondialisation. Cet axe s’intéresse à la question de la variété des modèles de capitalisme ainsi qu’à la réforme de l’État dans les pays de l’OCDE. Le deuxième axe de recherche porte sur les négociations internationales, le fédéralisme et la gouvernance à paliers multiples, et plus précisément sur le rôle des États fédérés dans la négociation et la mise en œuvre de traités internationaux, surtout ceux qui concernent le commerce et les changements climatiques.
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LES VILLES MOYENNES DANS LES RÉSEAUX INTERNATIONAUX SUR LE CLIMAT : LE CAS DE SHERBROOKE
Par Simon C. Roy
Candidat à la maîtrise en études politiques appliquées, Université de Sherbrooke [email protected]
Daniela Levasseur
Candidate à la maîtrise en environnement, Université de Sherbrooke [email protected]
Résumé Alors que la moitié de la population mondiale habite dorénavant en milieu urbain et que cette proportion ne cesse d’augmenter, les gouvernements locaux sont de plus en plus appelés à prendre des actions pour lutter contre les changements climatiques et mettre en œuvre des politiques de développement durable. Ces derniers ne sont cependant pas toujours bien outillés pour ces tâches car ils n’ont traditionnellement pas été impliqués dans les processus de négociations sur ces sujets d’environnement et de développement. Des réseaux transnationaux se sont donc constitués pour promouvoir et défendre les intérêts des villes aux échelons national et international. Analysant ce phénomène, le texte pose et tente de répondre à la question suivante : Quels sont les bénéfices qu’une ville de taille moyenne peut retirer d’une implication dans des réseaux internationaux qui se consacrent au rôle des villes dans la lutte aux changements climatiques? Une étude de cas de la Ville de Sherbrooke, au Québec, est proposée afin d’établir concrètement les avantages et les limites de ces réseaux.
École de politique appliquée Chaire de recherche du Canada en économie 2500 boul. de l’Université politique internationale et comparée Sherbrooke (Québec) J1K 2R1 4750, Henri-Julien, 5e étage http://www.usherbrooke.ca/politique-appliquee Montréal (Québec) H2T3E5
http://www.crepic.enap.ca/fr/ © Ne pas citer sans autorisation Version non corrigée
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LES VILLES MOYENNES DANS LES RÉSEAUX INTERNATIONAUX SUR LE CLIMAT : LE CAS DE SHERBROOKE
Par
Simon C. Roy Daniela Levasseur
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Introduction
Dans les négociations climatiques internationales des Nations Unies, la mise en œuvre des
ententes contractées entre les Parties a essentiellement été caractérisée par une approche top-
down (de haut en bas), dans laquelle les États prennent les décisions en matière de lutte aux
changements climatiques pour ensuite les appliquer chez eux. Or, depuis quelques années, c’est
plutôt l’émergence du phénomène inverse, bottom-up (du bas vers le haut), qui est observé via
les engagements d’entités politiques plus petites comme les villes ou les États fédérés.
L’implication de ces entités est notamment due au fait que plusieurs d’entre elles se sont vu
octroyer, par les gouvernements fédéraux ou provinciaux, des compétences en matière
d’environnement telles la gestion des matières résiduelles, le transport en commun, les
pesticides, la qualité de l’eau, etc. De plus, puisque la moitié de la population mondiale habite
désormais en milieu urbain (Planète Vivante, 2009) la lutte aux changements climatiques les
concerne inévitablement, ces villes devant offrir un milieu de vie adéquat à leurs citoyens.
Les villes sont des actrices majeures dans la lutte aux changements climatiques. Plusieurs
d’entre elles s’impliquent dans les négociations climatiques internationales afin de faire valoir leur
potentiel et leur intérêt à être considérées comme partie intégrante de la solution aux
changements climatiques. Cette implication est reflétée par les actions d’organisations diverses
comme ICLEI (Local governments for sustainability) ou C40 cities : Climate Leadership Group,
qui incitent les villes à se réunir pour partager et promouvoir leurs actions en matière
d’environnement, et par la participation de celles-ci aux rassemblements internationaux.
Plusieurs grandes villes s’impliquent déjà dans cette dynamique et sont très proactives. Mais au-
delà des grandes villes, qu’en est-il des villes de petite et moyenne taille en Amérique du Nord et
plus particulièrement au Québec?
Ce qui rend les villes de taille moyenne déterminantes dans la lutte aux changements
climatiques, c’est leur rôle de pôles régionaux desservant des services à leur propre population
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et aux populations avoisinantes. Elles doivent conséquemment faire face à une augmentation
des demandes de services, d’infrastructures et des transports et donc à une augmentation des
impacts des changements climatiques. En 2011, selon Statistiques Canada, les villes moyennes
en termes de population au Québec représentaient 27% de la population totale (Statistiques
Canada, 2011) (Voir annexe I).
Le but premier de ce rapport est de connaître les apports et les bénéfices qu’une ville de taille
moyenne peut retirer des réseaux internationaux qui se consacrent au rôle des villes dans la lutte
aux changements climatiques, et dont certains sont actifs lors des négociations climatiques
internationales des Nations Unies. La cueillette d’information préalable à l’écriture de ce texte
s’est effectuée principalement lors de la 18e Conférence des Parties des Nations Unies sur les
changements climatiques qui s’est tenue à Doha au Qatar du 26 novembre au 7 décembre 2012.
C’est la Ville de Sherbrooke qui a été choisie comme étude de cas afin d’appliquer les résultats
obtenus dans le contexte des villes moyennes québécoises. Nous avons toutefois aussi
questionné la Ville de Drummondville, autre ville moyenne québécoise, à propos de son volet
environnemental afin d’obtenir des résultats plus exhaustifs. Ce rapport comprend une revue de
la littérature sur la définition d’une ville de taille moyenne et les impacts des changements
climatiques en milieu urbain. Il comprend également une analyse guidée par des entrevues sur
l’importance de la lutte aux changements climatiques dans la Ville de Sherbrooke et sur l’intérêt
des villes concernant les réseaux climatiques internationaux.
1. Problématique
Lorsqu’il est question de l’implication des villes dans un contexte de négociations climatiques
internationales, force est de constater que ce sont souvent les grandes métropoles qui y
participent. Cependant, rares sont les villes québécoises, à l’exception de Montréal, qui
participent à ce type de forum, encore moins les municipalités de taille moyenne. La Ville de
Sherbrooke, considérée de taille moyenne dans le contexte canadien, et déjà reconnue pour son
implication environnementale (Bombardier, 2010), a été choisie comme objet d’étude afin
d’observer ce qu’elle pourrait tirer d’une éventuelle adhésion à des réseaux climatiques
internationaux. Un certain nombre de documents et d’actions posées par Sherbrooke semble
démontrer que la lutte aux changements climatiques et le développement durable sont des
aspects considérés comme importants pour son développement (Ville de Sherbrooke, 2012). La
mise en place du transport collectif à faible coût auprès d’une partie de la communauté étudiante
postsecondaire et des plus jeunes, l’instauration du compost dans la gestion des matières
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résiduelles, ou l’octroi du titre de ville équitable par Fairtrade Canada, ne sont que quelques
exemples de son engagement. Or, elle ne participe à aucun forum international ni à aucun
jumelage avec une ville étrangère en matière d’environnement. Donc, la question de recherche
qui guidera cette étude est: Quels sont les bénéfices qu’une ville de taille moyenne peut retirer
d’une implication dans des réseaux internationaux qui se consacrent au rôle des villes dans la
lutte aux changements climatiques?
Afin de répondre à cette question, cette recherche combine une recherche documentaire des
entrevues semi-dirigées effectuées lors de la 18e Conférence des Parties tenue à Doha en 2012,
auprès de délégués de réseaux internationaux sur le climat de même qu’auprès de conseillers
municipaux et de responsables de l’environnement de deux villes moyennes au Québec :
Sherbrooke et Drummondville.
2. Mise en contexte
« La moitié de l’humanité – 3,5 milliards de personnes – vit aujourd’hui dans des villes»
Conférence de Rio+20, juin 2012, (Rio+20, 2012)
Les villes sont des carrefours d’idées, de commerce, de culture, de science, de productivité, de
développement social, qui ont permis aux citoyens de progresser socialement et
économiquement (Rio+20 2012). Si « […] au début du XIXe siècle la planète ne comptait que 2%
d’urbains, à l’heure actuelle, ceux-ci représentent plus de 50% de la population mondiale et ils
risquent d’atteindre 60% dans les 20 prochaines années» (Planète Vivante, 2009). À l’échelle
planétaire, le territoire urbain représente moins de 2% de la surface de la Terre, mais héberge
néanmoins la moitié des sept milliard de personnes y vivant aujourd’hui (LSE Cities & ICLEI,
2011). Dans les continents les plus développés, c’est-à-dire l’Europe et l’Amérique du Nord, entre
70% et 80% de la population habitent les villes et ce taux devrait atteindre 90% en 2050 (LSE
Cities & ICLEI, 2011).
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Figure 1. Pourcentage de la population vivant dans des zones urbaines sujettes à augmenter rapidement dans les régions moins développées
PLANÈTE VIVANTE, « Villes et changement climatique », 2009
Sachant que l’activité humaine est la plus grande source d’émission de gaz à effet de serre
(GES), il apparaît inévitable que les municipalités, où l’on retrouve les plus fortes densités de
population, soient confrontées aux défis qu’impose la lutte aux changements climatiques. Parmi
ces défis se trouvent la congestion automobile, l’abondance des matières résiduelles, la pénurie
de logements, etc. Elles doivent également composer avec les impacts des changements
climatiques tout en créant de l’emploi et de la prospérité, sans surexploiter les ressources.
Puisqu’elles ont des compétences déléguées en la matière, les villes peuvent relever ces défis
en conciliant croissance économique et protection de l’environnement urbain.
2.1 Les villes de taille moyenne
La notion de ville de taille moyenne est difficile à définir car il n’y a pas de critères précis sur
lesquels se baser pour classer les villes. Quatre facteurs sont toutefois déterminants : la taille, le
rôle régional et la population desservie, le système urbain et le cadre de vie. En ce qui concerne
la taille, la ville moyenne se définira en fonction de la densité démographique du pays. En Chine
(145 personnes/km2 en 2012) (Perspective Monde, 2012) par exemple, une ville de taille
moyenne sera beaucoup plus populeuse qu’une ville de taille moyenne au Canada (3,84
personnes/km2 en 2012) (Perspective Monde, 2012). Selon Statistique Canada, ce type de ville
comprend ici entre 100 000 et 1 million habitants (Statistique Canada, 2012). La définition réelle
des petites villes (et des villes moyennes) passe nécessairement par la conjonction de plusieurs
critères géographiques : le poids démographique, mais aussi la fonction de centre local
rayonnant sur un petit pays, et la morphologie urbaine, fort bien ressentie à travers les caractères
de l’habitat, la concentration des commerces, un début d’animation citadine (Desmarais, p.357).
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Ensuite, le rôle régional et la population desservie d’une ville de taille moyenne concernent « […]
les biens et services [donnés à] la population du territoire environnant. Leur rayonnement
régional est à la mesure de leur importance» (Desmarais, p.357), contrairement aux petites villes,
qui ne desservent que leur population et non pas une région entière. C’est le cas de la Ville de
Sherbrooke, qui possède plusieurs bureaux ministériels, deux hôpitaux qui ont également des
mandats de recherche (le CHUS Fleurimont et le CHUS Hôtel-Dieu) ainsi que deux pôles
universitaires (Sherbrooke et Bishop). Les villes moyennes « […] ont à jouer un rôle d’équilibre et
de relais vis-à-vis de leur proche région, rôle que ne peuvent pas jouer à leur place les villes plus
importantes et plus éloignées» (Gohier, p.23).
En résumé, le système urbain reflète les relations hiérarchiques qui existent entre les villes de
petite taille et celles de taille moyenne, considérant les services que ces dernières procurent aux
petites agglomérations. Cela étant défini, voyons maintenant quels sont les enjeux climatiques
que rencontrent ces villes actuellement. Il est important de rappeler que cette recherche se
concentre sur les villes de taille moyenne situées en Amérique du Nord et plus particulièrement
au Québec. La réalité est tout autre dans bien des pays en développement et encore plus dans
les pays les moins développés, malgré certaines tendances communes.
2.1 Une ville de taille moyenne et les changements climatiques
Pour bien saisir les différentes facettes que génère l’augmentation de la population, Konrad
Otto-Zimmermann, l’ancien secrétaire-général de l’ICLEI, prévoyait récemment qu’en 2050, les
« villes pourraient représenter 90% de l’économie globale. Elles pourraient de plus consommer
de 80 à 90% de l’énergie globale disponible pour utilisation immédiate et pourraient
conséquemment être responsable d’une production similaire d’émission de CO2» (Otto-
Zimmerman, pp. 4-5). Ce scénario probable a de quoi faire réfléchir et rappelle sans équivoque
l’importance des acteurs locaux sur la question des changements climatiques.
Les conséquences des changements climatiques font maintenant l’objet d’un large consensus
auprès des experts et il est difficile de nier le phénomène en ayant vécu les impacts des
changements climatiques tels que les pluies abondantes de l’été 2011 ou la sécheresse de l’été
2012, qui ont grandement affecté le milieu agricole québécois entre autres. Actuellement, les
villes sont particulièrement touchées par ces changements, premièrement par leur emplacement
géographique souvent proche des cours d’eau, comme c’est le cas à Sherbrooke (qui est
traversée par la rivière St-François et la rivière Magog), mais aussi par leur grande concentration
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d’habitants. Selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), ce
qui affecte les villes en général est l’augmentation du niveau de la mer, les inondations et
glissements de terrains, la qualité de l’eau, etc. (GIEC, 2007). L’Organisation de coopération et
de développement économiques (OCDE), quant à elle, a élaboré un tableau qui indique
clairement les impacts économiques et sociaux des changements climatiques sur les villes à
court, moyen et long terme (Hallegatte, 2008) (Voir Annexe I). Plus localement, le rapport du
consortium québécois sur la climatologie régionale et l’adaptation aux changements climatiques
(OURANOS), prévoit une arrivée plus tardive et fin plus hâtive de la saison froide, une
augmentation de la température de 3,7 ºC dans le sud du Québec en hiver, un prolongement de
la saison chaude et fréquence accrue des journées de canicules, etc. (Ouranos, 2007).
Les villes moyennes, comme les autres, doivent voir ces changements climatiques comme un
défi, mais également comme une opportunité de développement économique pour les années à
venir. C’est le cas de la Ville de Sherbrooke, qui vise devenir un pôle universitaire ainsi qu’une
région économique prospère en mettant de l’avant l’environnement.
2.2 La Ville de Sherbrooke et les changements climatiques
L’étude des documents produits et des actions entreprises par la Ville de Sherbrooke en matière
de protection de l’environnement, de lutte aux changements climatiques et de développement
durable permet de vérifier l’importance que la municipalité (qui agit également sur son territoire à
titre de MRC) accorde à ces enjeux. On dénote une dynamique double à la source des projets.
D’une part, la municipalité entreprend parfois des initiatives de façon autonome et, d’autre part,
elle le fait afin de répondre à des exigences provinciales. C’est principalement le deuxième cas
qui s’applique dans le cas du récent Schéma d’aménagement et de développement 2012-2027
(Ville de Sherbrooke, 2012), rendu public en août 2012 par l’administration sherbrookoise. En
effet, c’est pour répondre au projet de loi 47 (projet de loi à l’Assemblée nationale du Québec)
que Sherbrooke, tout comme d’autres municipalités québécoises, ont lancé de tels projets. Ce
projet de loi, s’il est adopté, dictera aux MRC de « […] maintenir en vigueur, en tout temps, un
énoncé de [leur] vision stratégique de développement culturel, économique, environnemental et
social de [leur] territoire ». Le gouvernement provincial dicte donc certaines exigences, mais vient
également appuyer les municipalités pour certains projets. Ce support peut inclure le
développement d’inventaires harmonisés de GES pour les régions et municipalités et le soutien à
des organisations scientifiques pour générer des données précises pouvant servir à orienter les
politiques économiques et environnementales. Un tel soutien sera par la suite utile pour ces
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paliers de gouvernement qui bénéficieront également des réductions de GES obtenues par les
villes dans leurs propres bilans.
Le schéma d’aménagement et de développement de la Ville de Sherbrooke s’inscrit également à
la suite d’une démarche plus générale qui l’a mené a annoncé son Énoncé de vision stratégique
(Ville de Sherbrooke, 2012), une conceptualisation de ce à quoi elle pourrait ressembler d’ici une
quinzaine d’années. Plusieurs éléments de ce document sont intéressants dans le cadre de cette
recherche. Par exemple, l’énoncé principal décrit Sherbrooke comme « ville universitaire, à
échelle humaine, respectueuse de l’environnement dont le dynamisme économique est un
modèle de référence au point de vue international. » Encore dans une autre phrase, « En tant
que capitale régionale d’envergure bien intégrée dans sa région, elle [Ville de Sherbrooke] sera
alors devenue un modèle de référence du point de vue international. » On constate donc le fort
intérêt, du moins dans l’Énoncé, de la Ville à développer le volet international. L’Énoncé de vision
stratégique laisse également entrevoir la place prioritaire que prendra le développement durable
dans l’évolution de la municipalité : Sherbrooke sera aussi devenue une « ville verte », car elle aura résolument opté pour un développement durable, réfléchi et mesuré, intégrant la protection de l’environnement et la mise en valeur des milieux naturels, dans un contexte de changements climatiques. Elle aura optimisé l’occupation du territoire urbain et mis en valeur ses territoires rural et agricole (Ville de Sherbrooke, 2012).
Avec de telles ambitions, Sherbrooke apparaît comme la parfaite candidate pour explorer le rôle
potentiel des municipalités de taille moyenne au sein des négociations climatiques
internationales et des organisations qui y œuvrent. La mise à jour de son schéma
d’aménagement aura plusieurs fonctions importantes pour Sherbrooke, soit d’assurer la
planification de l’utilisation du territoire pour l’avenir tant économique que social; la conservation
et la mise en valeur des ressources; et la protection de milieux naturels fragiles et de territoires
d’intérêt.
Dans la lutte aux changements climatiques, l’aménagement du territoire, compétence déléguée
aux villes sur leur territoire, revêt une importance particulière dans le contexte québécois. À
l’image de la province, la principale source d’émissions de GES de la Ville de Sherbrooke
provient des transports routiers. Dans l’inventaire des émissions de GES de celle-ci pour l’année
2009 (ENVIRO-ACCES, 2010), on apprend que les émissions totales – comprenant les
émissions de l’administration municipale (bâtiments, flotte de véhicule, traitement des eaux
usées) et de la collectivité (gestion des matières résiduelles et transport), mais excluant les
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secteurs de l’énergie et industriel – ont été de 554 569 tonnes de CO2éq du 1er janvier au 31
décembre 2009. De ce chiffre, 89,8% est attribuable au transport de la collectivité. Loin derrière,
on retrouve en second la gestion des matières résiduelles avec 7,6% des émissions totales.
Indéniablement, l’inventaire des émissions est une étape préalable et essentielle à
l’établissement d’un plan d’action concret de développement durable. Sherbrooke a d’ailleurs été
la 4e ville québécoise à produire un inventaire de ses émissions de GES (2007).
Comme l’indique clairement l’inventaire des émissions de la Ville de Sherbrooke, tout effort de
lutte aux changements climatiques et d’amélioration de la qualité de l’air doit prendre en compte
le transport routier. Il s’agit d’un défi important pour Sherbrooke car, hors de la zone centre-ville,
le développement urbain est morcelé. Le schéma d’aménagement de la Ville de Sherbrooke
sépare son territoire en trois types de milieu : le milieu urbain (31,5% du territoire), le milieu rural
(31,7%) et le milieu agricole (36,9%). Chacun de ces milieux a des objectifs de développement et
des contraintes précises et uniques. Pour s’attaquer efficacement au défi que posent les
transports routiers, il faut évidemment s’attarder en priorité au secteur urbain. En fonction des
efforts de concentration de son développement dans le périmètre d’urbanisation, Sherbrooke est
placée devant une opportunité d’adopter des pratiques urbanistiques respectant le
développement durable. L’établissement de ce « périmètre d’urbanisation » est une mesure clé
du nouveau plan d’aménagement afin d’éviter l’étalement urbain et, du même coup, gérer plus
efficacement la planification des réseaux d’infrastructures, tel que le réseau routier et les réseaux
d’aqueduc et d’égout. Dans la perspective d’améliorer le système de transport en commun de la
Ville, celle-ci, en collaboration avec la Société de transport de Sherbrooke, a adopté en février
2012 un plan de mobilité durable qui définit les « grandes orientations liées à la mobilité
durable ».
Bien que le territoire sherbrookois comprenne des infrastructures ferroviaires, celles-ci ne font
pas l’objet d’un usage intensif. Le transport interurbain collectif de personnes par train a été
abandonné au début des années 1990 par les compagnies ferroviaires et, actuellement, les
seules perspectives de transport collectif par cette voie consistent au transport nolisé de
touristes. Tout de même, les auteurs du schéma d’aménagement ont mentionné vouloir étudier
cet enjeu pour l’avenir. Cette perspective pourrait s’avérer intéressante dans un éventuel
développement à grande échelle du fait que Sherbrooke occupe une position stratégique au
cœur des Cantons-de-l’Est, à trente minutes de la frontière des États-Unis et au centre du
triangle formé par Montréal, Québec et la Nouvelle-Angleterre.
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Le développement des transports routiers sera très probablement le plus important défi posé à la
lutte aux changements climatiques au niveau mondial. Comme la plupart de ces transports se
feront sur le territoire des municipalités, il va de soi que les réductions d’émissions de GES que
peuvent faire ces dernières auront un impact direct sur les changements climatiques. Dans ce
contexte, il apparaît essentiel d’étudier de façon sérieuse l’implication des municipalités de toutes
tailles dans la discussion mondiale sur le sujet.
2.3 Les villes et les négociations climatiques internationales
« Les villes s’impliquent dans les négociations climatiques parce qu’il y a une incompréhension
des décisions prises par les États lors des négociations internationales » (Price, 2012)
- Jon Price, Centre for Low Carbon Futures
Les problèmes environnementaux que nous connaissons aujourd’hui sont étroitement liés à
plusieurs défis que doivent surmonter les villes. La congestion routière, l’étalement urbain et les
pénuries de logements accentuent la pollution de l’air, rendent l’adaptation aux impacts des
changements climatiques plus difficile tout en augmentant les coûts d’entretien des
infrastructures. Il est d’ailleurs fréquent d’entendre, et ce même par certains dirigeants de ce
monde, que nous avons besoin que les villes, les gouvernements subnationaux, de même que la
société civile et les entreprises privées fassent partie de la solution dans la lutte aux
changements climatiques (Otto-Zimmerman, p.3). Pourtant, ces acteurs ne sont pas inclus à part
entière dans le processus décisionnel au niveau international. Les gouvernements locaux1 (un
groupe qui comprend autant les villes que les gouvernements subnationaux) constituent plutôt un
sous-ensemble au sein des Nations Unies, paradoxalement catégorisé comme « non-
gouvernemental ».
Sachant que la population mondiale augmentera de façon significative, il importe de trouver des
moyens efficaces et rapides pour tenter de solutionner la crise environnementale. Nous avons
pu constater au cours des dernières années que les institutions internationales et leurs
mécanismes semblent figés et que la situation économique mondiale est instable. Tout cela fait
d’autant plus réaliser la nécessité d’un changement de paradigme dans notre approche des
discussions internationales sur l’environnement et le développement. Pour certains observateurs,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1 L’Agenda 21, adopté à la Conférence sur l’environnement et le développement de Rio 1992, accorde aux « Collectivité locales » (Local Authorities) un statut particulier au sein des Nations Unies, au même titre que huit autres parties prenantes provenant principalement de la société civile. Cet ensemble de parties prenantes est appelé, en anglais, les Major Groups.
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les gouvernements nationaux devraient « prendre des mesures délibérées pour construire un
nouveau système de gouvernance environnemental » (Otto-Zimmerman, pp. 6-7). Ce que l’on
connaît actuellement comme la gouvernance environnementale inter-« nationale » céderait donc
la place à une gouvernance environnementale « globale ». Bien que d’apparence radicale, l’idée
mérite réflexion. Après tout, certaines méga-cités comme Mumbai, Tokyo ou Sao Paolo ont à
elles seules des populations plus grandes que celles de chacun des 150 plus petits États
membres des Nations Unies.
Dans la constitution de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques
(CCNUCC), texte de base des négociations, il n’existe aucune mention sur les villes. La
Convention fait plutôt référence aux diverses problématiques et aux responsabilités étatiques en
ce qui concerne les changements climatiques. Il en va de même pour le Protocole de Kyoto
(1997) et la Plateforme de Durban (2011). C’est seulement dans les Accords de Cancún de
2010, signés préalablement à la Plateforme de Durban, qu’on retrouve la première mention aux
gouvernements locaux. L’article 7 des Accords (p.7, décision 1/ CP16) : Reconnaît que de multiples parties prenantes doivent être mobilisées aux niveaux mondial, régional, national et local, qu’il s’agisse de gouvernements, y compris les administrations infranationales et locales, [...] sont d’une grande importance pour agir efficacement sur tous les aspects des changements climatiques (CCNUCC, 2010)
Les villes sont à la fois le centre de l’activité économique et, conséquemment, la principale
source des émissions de GES. En accordant un plus grand rôle aux gouvernements locaux, les
États encourageraient la mobilisation de nouvelles ressources, l’engagement de nouvelles
parties prenantes et accélèreraient l’application des politiques durables. La plupart des experts
qui ont écrit sur le sujet s’entendent cependant pour dire qu’il ne s’agit pas d’exclure les
gouvernements nationaux. Ces derniers ont un rôle primordial à jouer dans la création du cadre
politique qui structure l’environnement dans lequel les autres acteurs évoluent. Reste à savoir si
les municipalités et autres acteurs locaux sont prêts à recevoir ces nouvelles responsabilités.
3 Analyse
À travers la revue de la littérature présentée précédemment ainsi que l’analyse de données
recueillies sur le terrain, il est possible de procéder à l’analyse et répondre ainsi à la question de
recherche.
3.1 S’impliquer dans les réseaux internationaux en tant que ville moyenne
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Dans la mise en contexte précédente, il a été mentionné que les villes s’impliquent dans les
réseaux climatiques internationaux, car ceux-ci sont un moyen pour faire valoir l’intérêt dans la
lutte aux changements climatiques. Bien que plusieurs regroupements réunissent des mégapoles
et des grandes villes, nombreux sont ceux qui incluent les moyennes et petites villes.
Heureusement, car, à travers les entrevues et les écrits recensés, nous avons pu constater que
le seul moyen pour qu’une ville – peu importe sa taille – s’implique à l’international, c’est qu’elle
se regroupe avec d’autres villes pour porter sa voix à une plus grande échelle. Les villes ont
l’avantage de pouvoir appliquer des règlements plus concrets, plus rapidement, en complément
aux décisions prises au cours des négociations internationales ce qui a le potentiel d’accélérer le
processus de lutte aux changements climatiques.
Selon la Commission Européenne, institution où les réseaux de villes sont très développés, les
villes doivent voir les changements climatiques en trois volets. Premièrement comme une
menace qui doit être combattue au niveau local; également comme une opportunité de
développement durable; et finalement comme un espace pour une gouvernance moderne, plus
proche du citoyen, plus responsable, participative et transparente (Ballesteros, 2012).
3.1.1 Les bénéfices et apports
Lorsqu’une ville participe à ce type de regroupement, elle peut apporter ses idées, ses bonnes
pratiques en matière d’environnement et son expertise. Elle peut également bénéficier d’un
réseautage professionnel et académique, de cours spécialisés, d’un matériel de référence, de
logiciels et d’un accès à des évènements internationaux (Ballesteros, 2012).Le fait de pouvoir
accéder à l’expertise d’un réseau permet aussi d’élaborer des politiques appropriées aux besoins
spécifiques de la population locale. Se réunir entre villes de petite et moyenne taille permet de
porter les préoccupations particulières de chaque ville à une échelle globale et d’avoir un plus
grand impact. Ainsi, travailler en groupe réduit les coûts de développement de plans d’action, de
consultations, de mise en œuvre, d’ouverture de bureaux, etc. (Dantec, 2012).
Toutes les villes qui participent à ces mouvement y trouvent leur compte, et ce autant les villes
riches que les villes pauvres. Un sondage réalisé préalablement à la conférence Rio+20 par
l’ICLEI et la London School of Economics (LSE Cities) auprès de 53 villes dans le monde
démontrait en effet que 65% des villes sondées incluent le développement économique dans
leurs politiques vertes (Les Cities & ICLEI, 2011). Les réseaux cherchent à développer des villes
durables autant au niveau économique qu’environnemental tout en créant de l’emploi localement
(Heinen-Esser, 2012). Ils prônent un mode de pensée coopératif dans lequel une nouvelle élite
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politique soucieuse des impacts des changements climatiques doit prendre place pour les
prochaines années à venir (ICLEI, 2012). Pour les leaders politiques, l’adhésion à des groupes
internationaux leur permet de renforcer leurs capacités pour ainsi être en mesure de prendre des
décisions avec les autres ordres de gouvernements (ICLEI, 2012).
3.1.2 Les contraintes à l’implication
Les villes moyennes québécoises font face à de grands défis et doivent rendre compte de leurs
actes à leurs citoyens. C’est pourquoi il est normal que celles-ci investissent dans des projets
locaux au détriment des projets d’envergure internationale, comme l’implication dans des
réseaux internationaux sur le climat, dont les bénéfices immédiats pour leurs citoyens sont
parfois faibles. Il ressort d’ailleurs que pour la plupart des villes, les principaux freins au
déploiement de politiques de développement durable sont le manque de financement public et le
support insuffisant de la part des paliers de gouvernance supérieurs (LES Cities & ICLEI, 2012).
Selon 60% des villes interrogées dans le sondage Going Green mentionné précédemment, le
cadre de réglementation national ne serait pas suffisant pour supporter l’agenda vert de celles-ci,
particulièrement en Amérique du Nord et en Europe.
Toutefois, on peut penser que la situation inverse a paradoxalement le même effet de
désengagement envers les réseaux. Il se peut en effet que la volonté de rejoindre de tels
regroupements au Québec ne connaisse pas une grande popularité, car le gouvernement
provincial a déjà mis à la disposition des municipalités des programmes visant la lutte aux
changements climatiques dans ses derniers plans d’action sur les changements climatiques. Le
Programme Climat municipalités dans le Plan d’action 2006-2012, qui offrait un soutien financier
au milieu municipal pour la réalisation ou la mise à jour d’inventaires d’émissions de GES,
l’élaboration de plans d’actions visant leur réduction ainsi que pour l’élaboration de plans
d’adaptation(MDDEFP, 2013), en est un bon exemple. Si cela est vrai, on pourrait conclure que
les municipalités québécoises sont satisfaites d’un modèle institutionnel mené par le sommet, ou
top-down. Tout en reconnaissant que la collaboration inter-gouvernementale est essentielle à la
mise en œuvre de stratégies climatiques cohérentes et efficaces, nous croyons qu’une
collaboration horizontale, c’est-à-dire entre plusieurs types d’acteurs (gouvernement locaux,
secteur privé, société civile, etc.) et via des réseaux transnationaux, est également bénéfique.
La recherche menée dans le cadre de ce travail permet de cerner que les villes québécoises de
taille moyenne ne sont pas actives à l’international en ce qui concerne la lutte aux changements
!
13
climatiques. Deux villes, Sherbrooke et Drummondville, ont été sondées en ce qui concerne la
vision de leur ville à l’international en matière d’environnement. Elles soulignent qu’il est essentiel
que les villes s’impliquent dans la lutte aux changements climatiques, qu’elles sont fières de leurs
accomplissements et qu’elles continueront à aller de l’avant pour développer davantage leurs
plans environnementaux, mais individuellement.
À la suite d’entrevues effectués auprès de fonctionnaires de la Ville de Sherbrooke, de la Ville de
Drummondville, des délégués de réseaux internationaux sur le climat ainsi que de la mise en
contexte réalisée auparavant nous avons pu procéder à une analyse permettant de mieux
répondre à la question de recherche posée précédemment : quels sont les bénéfices qu’une ville
de taille moyenne peut retirer d’une implication dans des réseaux internationaux qui se
consacrent au rôle des villes dans la lutte aux changements climatiques?
La réponse est à deux volets. Dans un premier temps, il est clair que l’adhésion et l’implication
d’une ville au sein de réseaux régionaux ou transnationaux comporte plusieurs avantages
intéressants pour les villes de toutes tailles, le tout bien souvent pour un coût financier modique,
surtout en comparaison des gains. De plus, pour les villes de tailles moyenne et petite, il s’agit
d’un bon moyen pour développer des projets ambitieux et se regrouper pour donner du poids à
leurs revendications auprès des paliers gouvernementaux supérieurs. Pourtant, ce sont surtout
les grandes villes qui utilisent ces réseaux actuellement (Corfee-Morlot, p.30).
Au cours des dernières années, de plus en plus de leaders municipaux se sont ainsi impliqués
dans les politiques de développement durable et de changements climatiques. Plusieurs de ces
acteurs se sont eux-mêmes fixés des objectifs de réduction de GES pour leur ville qui dépassait
parfois de beaucoup les engagements pris au niveau national. L’initiative U.S. Mayor’s Climate
Protection Agreement, par exemple, a réuni plus de mille maires de villes américaines qui se sont
mis d’accord pour atteindre, ou même excéder, les objectifs du Protocole de Kyoto, alors que les
États-Unis n’avaient même pas ratifié le Protocole (Corfee-Morlot, p.30). Outre les réseaux
internationaux, plusieurs réseaux régionaux ont aussi été développés en parallèle à différents
endroits pour favoriser des revendications basées sur des réalités locales communes et
semblables. Toutefois, la prise de décision revient aux gouvernements locaux et aux
municipalités et l’influence des réseaux, envisagée de façon isolée, est limitée.
!
14
Bien que de nombreuses municipalités, possédant la plupart du temps un accès à un capital
humain et financier substantiel, aient décidé d’aller de l’avant avec des politiques de lutte aux
changements climatiques, il semble que la majorité d’entre elles n’aient pas encore suivi cette
voie (Corfee-Morlot, p.45). Quelques auteurs ont déjà soulevé ce phénomène et ont servi une
mise en garde contre une situation où des « îlots de bonne pratique » seraient entourés d’océans
de « business-as-usual », détournant ainsi l’attention des réelles solutions.
En effet, malgré tous les avantages que l’on reconnaît aux réseaux de gouvernements locaux,
ceux-ci ne peuvent être vraiment efficace sans la collaboration nécessaire entre gouvernements
locaux, fédérés (ou subnationaux) et nationaux. Les compétences importantes qui sont
déléguées aux villes – qui varient d’ailleurs d’un État à un autre – et leurs permettent d’agir sur
leur territoire, sont contraintes par le fait que les fondements légaux qui les encadrent sont la
plupart du temps enchassés à d’autres niveaux de législation et donc, hors de leur contrôle. Il
apparaît essentiel que les gouvernements nationaux et subnationaux s’impliquent, encadrent et
soutiennent le développement de mesures vertes dans les municipalités pour rendre ces
pratiques plus courantes et créer des bases de comparaisons communes entre les villes, au lieu
d’avoir quelques champions de la cause environnemental faisant cavalier seul. Ceci dit, les
gouvernements locaux et les municipalités ne doivent pas attendre les gouvernements nationaux
ou un éventuel accord international (assez incertain) pour prendre des actions par elle-même.
En résumé, il faut préférablement rechercher un modèle hybride, qui combine à la fois les
avantages des modèles verticaux et horizontaux. Un partenariat solide avec les paliers de
gouvernements supérieurs, ce qui semble possible au Québec avec l’ouverture du gouvernement
provincial sur les dossiers environnementaux, et un renforcement des connaissances et de la
position des villes via les réseaux régionaux et transnationaux semble être la clé du succès des
villes dans la transition vers un développement durable. Comme dans toute démarche de
développement durable, il faudra également inclure les autres parties prenantes essentielles que
sont les organisations de la société civile, les entreprises privées et les institutions académiques
et de recherche.
!
15
4 Conclusion
« La route vers la durabilité globale passe par les villes et villages du monde »
- Ban Ki-moon, secrétaire-général des Nations Unies
Les villes sont des entités complexes et hétérogènes qui partagent néanmoins des propriétés
communes. Il n’y a pas de solution « one size fits all », ou de solution unique, qui satisferait à
toute la communauté des villes, mais chacune d’entre elles a néanmoins la possibilité d’améliorer
son bilan environnemental, d’une façon ou d’une autre. Les opportunités varient d’une ville à une
autre, dépendamment du niveau de richesse, des cadres réglementaires en place, de la
composition industrielle et des différentes options de transition vers une plus faible production de
carbone. En plus d’y gagner au niveau de leur environnement, avec une plus grande qualité de
l’air et des cours d’eau notamment, elles pourraient faire des gains économiques en engageant
leur appareil politique en entier vers le développement de mesures qui prennent en compte le
développement durable. Les investissements de même que les décisions stratégiques qui seront
prises au cours des prochaines années détermineront où se situeront les gagnants et les
perdants dans la course vers un futur durable (LSE Cities & ICLEI, 2012).
Dans le cas d’une ville comme Sherbrooke, les possibilités d’amélioration, comme mentionné
précédemment, se trouvent prioritairement dans le domaine des transports routiers. La
population de la Ville n’affichera vraisemblablement pas une forte croissance pour les prochaines
décennies, ce qui enlève une certaine pression sur l’expansion du territoire. Les autorités devront
donc poursuivre la mise en œuvre du plan d’aménagement qu’ils ont établi en 2012 et continuer
à chercher à améliorer les outils en place. La revalorisation de certains espaces,
avantageusement situés mais présentement sous-exploités, apparaît comme une option
intéressante à développer à court et moyen terme. Tout cela peut être mené de façon individuelle
par la municipalité, avec le soutien du gouvernement provincial cependant, comme nous l’avons
démontré.
Cependant, si la Ville de Sherbrooke est sérieuse dans ses ambitions affichées de devenir un
« modèle de référence au point de vue international », elle ne peut écarter les avantages que lui
procureraient une participation active au sein de réseaux transnationaux voués à la promotion du
rôle des villes dans le développement de politiques de développement durable. Seule, elle ne
peut espérer avoir le poids nécessaire pour être reconnue en dehors de sa sphère d’influence
directe. Ceci est vrai pour toutes les villes, grandes, moyennes et petites, partout sur la planète.
!
16
Seules quelques mégapoles peuvent prétendre à une telle influence de façon unilatérale, et
même elles participent volontiers à des regroupements de villes pour avoir accès à la scène
internationale. Au-delà des réseaux déjà existants, nous avons constaté, à l’échelle québécoise,
une absence presque totale d’implication des villes au sein d’organisations engagées dans
l’amélioration des pratiques en matière d’aménagement du territoire, de lutte aux changements
climatiques et de transports durables. Il y a là, il nous semble, une opportunité à saisir pour une
municipalité proactive de lancer un réseau régional ou provincial dans ces domaines. Le
développement d’un tel réseau pourrait générer des expériences enrichissantes et favoriserait
l’acquisition de connaissances des municipalités québécoises qui leur seraient utiles pour les
décisions qu’elles auront à prendre d’une façon ou d’une autre, plus tôt que tard.
!
17
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!
21
Annexe I - Types d’impacts avec exemples d’impacts sur les villes
Impacts
Direct
Indirect
Changements
climatiques
Grandes
variations dans
les changements
climatiques
Changements
climatiques
catastrophiques
Économie Diminution/augmentatio
n de la consommation
énergétique due à la
demande en chauffage
ou climatisation
Augmentation/ Déclin
du tourisme dû à
l’augmentation de la
température
Pertes d’actifs, dû à
l’incertitude de
l’augmentation du
niveau de la mer (V)
Pertes d’actifs
dus aux ouragans
ou tempêtes (V)
Pertes
significatives
d’actifs dues à
une augmentation
catastrophique du
niveau de la mer
Effets de la diminution
du tourisme dans
l’économie de la ville.
Déclin de la productivité
ouvrière due à des
problèmes de santé
Diffusion spatiale ou
sectorielle des pertes
économiques dans
l'ensemble du système
économique (par
exemple par le biais de
perturbation des
services de base à la
suite d’une tempête) (V)
Effets à long terme sur
le développement
économique
Société Augmentation de la
mortalité et de la
morbidité du
développement de
maladies dues à
l’augmentation de la
température planétaire
Perte du confort
thermique dans la ville
Populations à risque dû
Nombreux décès
dus aux
fréquentes
vagues de
chaleur et stress
thermiques
Populations à
risque dans les
villes côtières dû
à l’augmentation
Pertes culturelles
et migrations
incluant des
aspects éthiques
induites par des
élévations
catastrophiques
du niveau de la
mer
Effets du changement
climatique induit
pénuries d'eau
provoquant de la
mortalité et de la
morbidité.
Perte de la sécurité
humaine. Conflits
infra/intra étatiques
!
22
à l’augmentation du
niveau de la mer(Q)
du risque de
tempêtes (Q)
Notes: V = valeur monétaire; Q = quantité métrique non pas physique plutôt que valeurs
monétaires. Les impacts qui peuvent être mesurés en valeurs monétaires sont identifiés par (V);
cela inclut les impacts directs et indirects sur le marché. Quelques impacts non évalués par le
marché économique, comme le risque d’inondations dans les côtes, sont identifiés par (Q), et ils
sont décrits dans des termes physiques et non pas en valeurs monétaires. Cela inclut les risques
pour les personnes et les pertes d’actifs (par exemple, risque d’inondation) mesurables avec des
valeurs physiques comme « le nombre de personnes à risque d’inondation » ou « la taille d’un
terrain à risque ».
HALLEGATE, S.,et al.,« The Economics of Climate Change Impacts and Policy Benefits at City
Scale: A conceptual Framework », 2008
!
23
Annexe 2- Villes moyennes en termes de population
Nom géographique Nb d’habitants par ville
moyenne en 2011
Nb d’habitants des villes
moyennes par province en
2011
Canada 33 476 688
Terre-Neuve 106 172
1 St-John’s 106 172
Île-du-Prince-Édouard 0
Nouvelle-Écosse
1 Halifax 390 096 390 096
Nouveau-Brunswick 0
Québec 2 090 709
1 Québec 516 622
2 Laval 401 553
3 Gatineau 265 349
4 Longueuil 231 409
5 Sherbrooke 154 601
6 Saguenay 144 746
7 Lévis 138 769
8 Trois-Rivières 131 338
9 Terrebonne 106 322
Ontario 5 765 982
1 Ottawa 883391
2 Mississauga 713 443
!
24
3 Brampton 523 911
4 Hamilton 519 949
5 London 366 151
6 Markham 301 709
7 Vaughan 288 301
8 Kitchener 219 153
9 Windsor 210 891
10 Richmond Hill 185 541
11 Oakville 182 520
12 Burlington 175 9
13 Greater
Sudbury/Grand Sudbury
160 274
14 Oshawa 149 607
15 Barrie 135 711
16 St. Catharines 131 0
17 Cambridge 126 748
18 Kingston 123 363
19 Whitby 122 022
20 Guelph 121 688
21 Ajax 109 600
22 ThunderBay 108 359
23 Chatham-Kent 103 671
Manitoba 663 617
!
25
1 Winnipeg 663 617
Saskatchewan 415 289
1 Saskatoon 222 189
2 Regina 193 100
Alberta 812 201
Edmonton 812 201
Colombie-Britannique 1 962 638
1 Vancouver 603 502
2 Surrey 468 251
3 Burnaby 223 218
4 Richmond 190 473
5 Abbotsford 133 497
6 Coquitlam 126 456
7 Kelowna 117 312
8 Saanich 109 752
9 Langley 104 177
Yukon 0
Territoires du Nord-Ouest 0
Nunavut 0
TOTAL 12 206 704
TOTAL % 36%