ENGREFECOLE NATIONALE DU GENIE RURAL DES EAUX ET DES FORETS

SYNTHESE TECHNIQUE

LES PROCESSUS DE GESTION CONCERTÉE DES RESSOURCES EN EAU DANS LES BASSINS VERSANTS

URBANISES: QUELS RETOURS D'EXPERIENCE A PARTIR D'ANALYSES DE CAS EN AMERIQUE DU SUD ET EN EUROPE?

FORSYTHE Nathan D.

E-mail:forsythe@engref.fr

nathan.forsythe@gmail.com

Janvier 2007

ENGREF Centre de MontpellierB.P. 44494 – 34093 MONTPELLIER CEDEX 5Tél: (33) 4 67 04 71 00Fax: : (33) 4 67 04 71 01

RESUMELa gestion concertée est une approche très prometteuse pour affronter les défis de la gestion des ressources en eau. L’intérêt de la gestion concertée est de créer un consensus sur les modalités de gestion de la ressource en eau. Il existe divers modèles de participation des usagers et des autres acteurs de l’eau. En Amérique du sud et en Europe il y a déjà des processus de gestion concertée qui montrent le possible et les limites de cette démarche. Cette synthèse présente les cas de la vallée de Tiquipaya dans la périphérie de Cochabamba (Bolivie), du bassin de l’Alto Tietê autour São Paulo (Brésil) et de l’ensemble constitué par les bassins du Lez, de la Mosson et des Étangs Palavasiens (agglomération de Montpellier, France). L'analyse de ces cas peut aider à comprendre les clés de la mise en œuvre réussie de la gestion concertée.

RESUMENLa gestion concertada es un metodo muy interesante para la gestión de recursos hidricos. El interés de la gestión concertada es crear un consenso sobre las modalidades que deben adoptarse para determinar la gestión del recurso hídrico. Existen varios modelos de participación de usuarios y otros actores del agua. En Sudamérica y en Europa, hay procesos de gestión concertada que muestran lo possible y los límites des esta marcha. Aquí serán considerados los casos del valle de Tiquipaya en la periferia de Cochabamba (Bolivía), la cuenca de l’Alto Tietê alrededor São Paulo (Brasil) y el conjunto de las cuencas del Lez, de la Mosson y de los Estanques de Palavas (aglomeración de Montpellier, Francia). El analisis des estos casos puede ayudar comprender los llaves de la ejecución alcanzada de la gestión concertada.

ABSTRACTParticipatory (water resources) management is a promising approach for overcoming the challenges of water ressources management. In South America and in Europe there are examples participatory management in place which show the potential and the limites of this process. This literature review presents the cases of the Tiquipaya valley near Cochabamba (Bolivia), of the Alto Tietê watershed around São Paulo (Brazil) and of the unit formed by the bassins of the Lez, the Mosson and the Lagoons of Palavas (Montpellier metropolitan area, France). These case studies can help to undertand the keys to the successful implementation of participatory management.

LES MOTS CLESGestion intégrée, gestion concertée, processus multi-acteur, plateforme multi-acteurs, bassin versant, urbanisation, SAGE

SOMMAIRE

1 – INTRODUCTION

2 – LE RÔLE DE LA GESTION CONCERTÉE DANS LA GESTION DES RESSOURCES EN EAU2.1 – DEFINITIONS DE LA GESTION INTEGRÉE 2.2 – « DÉFINITION DE TRAVAIL » POUR LA GESTION CONCERTÉE2.3 – LA GESTION CONCERTÉE, ELEMENT CLE DE LA GIRE

3 – UN CADRE DE PARTICIPATION, LES PLATES-FORMES MULTI-ACTEURS3.1 – LES PMA, PRINCIPES DE BASE ET CREATION3.2 – DEROULEMENT D'UNE PMA 3.3 -- ELEMENTS CLES DE LA REUSSITE D'UNE PMA

4 – ANALYSE DE CAS DE GESTION CONCERTÉE EN BASSINS URBANISES EN AMERIQUE DU SUD ET EN EUROPE

4.1 – LA PROBLEMATIQUE DES BASSINS VERSANTS URBANISES4.2 – PRESENTATION GENERALE DES CAS D'ANALYSES RETENUS4.3 – LA VALEUR AJOUTEE DE LA GESTION CONCERTÉE A L'ESSAI

4.3.1 – Valeur ajoutée potentielle de la gestion concertée4.3.2 – Retombées de la concertation: Cas de la Vallée de Tiquipaya4.3.3 – Retombées de la concertation: Cas du bassin de l'Alto Tietê4.3.4 – Retombées de la concertation: Cas du périmètre du SAGE LMEP

5 – POUR CONCLURE

ANNEXE A.1 MODELES ET ECHELLES DE GESTION DES RESSOURCES EN EAU

LES ABREVIATIONSAPRM Área de Proteção et de Recuperção dos Mananciais

aires de protection et récupération des zones de captages des eauxCLE commission locale de l'eauDAAC Dialogue d'Acteurs pour Action CollectiveGIRE gestion intégrée des ressources en eauGWP Global Water Partnership (Partenariat Mondial pour l'Eau)LMEP Lez-Mosson-Étangs PalavasiensMSP Multi-Stakeholder PlatformNEGOWAT Negociating Peri-Urban Water Conflicts

négociation de conflits peri-urbains sur l'eauPMA plateforme multi-acteursPPDA Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental

Plan de Développement et de Protection EnvironnementalOTB organisation territoriale de baseSAGE Schéma d'Aménagement et de Gestion de l'EauSCoT Schéma de Cohérence TerritorialeSDAGE Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion de l'EauSCBH-CG Sub-Comitê da Bacia Hidrográfica Cotia-Guarapiranga

Sous-Comité du Bassin Hydrographique – Cotia-Guarapiranga

1 – INTRODUCTION

Dans du nombreuses régions du monde la gestion des ressources en eau devient de plus en plus tendue à cause de pressions concomitantes: pressions démographiques, pollutions résultant des activités anthropiques, effets du changement climatique. Ces tensions s'observent en particulier dans les bassins versants urbanisés et plus particulièrement en zones péri-urbaines où se confrontent usages urbains et ruraux, avec souvent des conflits socio-économiques en toile de fond. La gestion intégrée des ressources en eau (GIRE) par bassin versant est souvent présentée comme un instrument capable de construire des solutions pour répondre à ces problèmes.

Même si théoriquement une équipe de techniciens et chercheurs pourrait parvenir à élaborer un schéma de gestion équilibrant les divers intérêts des usagers de l'eau et les enjeux environnementaux dans un bassin versant donné, la mise en oeuvre d'un tel schéma serait impossible sans l'accord et la mobilisation de l'ensemble des acteurs du territoire concerné. En réalité pour acquérir la confiance, l'enthousiasme et la ténacité d'une population pour un plan d'action quelconque il est nécessaire de l'associer dès sa conception. L'intégration des usagers est donc un élément incontournable d'une gestion intégrée fiable des ressources en eau.

Cette synthèse technique démontre le rôle fonctionnel et crucial d'une approche concertée dans la gestion de l'eau. Les modèles courants de participation sont présentés. Ensuite, à partir d'analyses de cas en Amérique du Sud et en Europe, est dressé un portrait de l'état de l'art de la gestion concertée avec ses atouts actuels et ses faiblesses persistantes. Pour composer ce portait trois analyses de cas ont été retenues: la vallée de Tiquipaya dans le département de Cochabamba en Bolivie; la partie amont du bassin du Tietê desservant la métropole de São Paulo au Brésil; et l'agrégation des bassins versants du Lez, de la Mosson et des Étangs palavasiens autour de l'agglomération de Montpellier en France.

2 – LE RÔLE DE LA GESTION CONCERTÉE DANS LA GESTION DES RESSOURCES EN EAU

Dans le contexte international actuel, la prise de conscience croissante des impacts des activités anthropiques sur les ressources en eau, a conduit à la quasi-hégémonie de l’approche de la gestion intégrée de la ressource en eau. Pour comprendre la pertinence et l'importance de la gestion concertée, il est nécessaire de comprendre son rôle dans gestion des ressources en eau, notamment dans la GIRE et spécifiquement dans le contexte des bassins versants urbanisés.

2.1 – DEFINITIONS DE LA GESTION INTEGRÉE

Les principes de la gestion intégrée sont formulés en 1992, année du Sommet de la Terre à Rio de Janeiro au Brésil, lors de la conférence préparatoire de Dublin. Ils sont devenus les piliers de la conception dominante la gestion appropriée des ressources en eau:

I – L'eau douce est une ressource limitée et vulnérable, indispensable à la vie, au développement et à l’environnement.II. Le développement et la gestion de l’eau devraient être fondés sur une approche participative impliquant usagers, planificateurs et décideurs à tous les niveaux.III. Les femmes sont au cœur des processus d’approvisionnement, de gestion et de conservation de l’eau.IV. Pour tous ses différents usages, souvent concurrents, l’eau a une dimension économique. C’est pourquoi elle doit être considérée comme un bien économique. (AGARWAL, 2000)

Si ces principes, dits de Dublin, sont clairs en lecture, leur application l'est souvent beaucoup moins sur le terrain. La mise en place d'un mode de développement qui incarne ces préceptes reste souvent un objectif lointain et éphémère. Malgré cette difficulté, il existe un nombre d'organismes qui œuvrent activement pour promouvoir la GIRE. L'un d'eux, le Partenariat Mondial

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pour l'Eau (Global Water Partnership ou GWP en anglais) s'est inspiré des principes de Dublin pour avancer la définition suivante de la gestion intégrée:

La gestion intégrée des ressources en eau est un processus qui favorise le développement et la gestion coordonnés de l’eau, des terres et des ressources connexes, en vue de maximiser, de manière équitable, le bien-être économique et social en résultant, sans pour autant compromettre la pérennité d’écosystèmes vitaux. (AGARWAL, 2000)

Cette définition n'a pas trouvé d'acceptation universelle. Parmi d'autres définitions avancées voici celle des chercheurs onusiens Dourojeanni et Jouravlev qui ont tenté de mieux expliciter les différentes formes d'intégration possibles:

I. L’intégration des différents composants de l'eau ou des différentes phases du cycle hydrologique (pour exemple, l'intégration entre la gestion de l'eau de surface et de l'eau souterraine);II. L’intégration de la gestion de l'eau et la gestion de la terre et des autres ressources naturelles et écosystèmes apparentés.III. L’intégration des divers usages et usagers de l'eau avec l'objectif de réduire les conflits entre ceux qui se disputent cette ressource rare autant en quantité qu'en quantité et en temps de disponibilité;IV. L’intégration de la gestion de l'eau dans les programmes de développement économique, social et environnemental.(DOUROJEANNI, 2001)

Ces différentes conceptions de la GIRE ont pour point commun de démontrer combien la GIRE se veut globale ou englobante. Cette approche semble pertinent, car, on ne peut pas séparer la gestion de l'eau et des écosystèmes du développement économique et humain. Conceptuellement la GIRE est l'approche qui permet d'assimiler les différents aspects hydrauliques, environnementaux, économiques et sociaux de l'eau. Les approches sectorielles isolées n'arrivent pas à prendre en compte la complexité des phénomènes et amènent à des actions incohérentes voire conflictuelles.

2.2 – « DÉFINITION DE TRAVAIL » POUR LA GESTION CONCERTÉE

Qu'on soit d'accord ou non avec les différentes conceptions de la GIRE ou avec sa pertinence, on peut reconnaître dans son émergence une prise de conscience de l'insuffisance des méthodes sectorielles isolées pour la gestion des ressources en eau. La formulation des principes de Dublin, ainsi que la demande de l'intégration de l'ensemble des phases hydrologiques, des ressources et écosystèmes apparentés, et des aspects anthropiques représentent une forte volonté d'améliorer les méthodes de gestion des ressources en eau.

La prise en compte des avis et des souhaits des usagers de l'eau et de la population locale est une des pistes principales pour améliorer la cohérence et la viabilité des schémas de gestion de l'eau. Cette prise en compte s'appelle souvent « gestion concertée ». Avant d'aller plus loin il est nécessaire de clarifier quatre termes pour tenir un discours compréhensible.

- consultation: action de prendre avis.- participation: 1. action de participer, action en commun. 2. droit de regard et de libre discussion dans une communauté.- concertation: fait de se concerter. =>concerter: 1. projeter ensemble en discutant. 2. décider après réflexion.- négociation: série d'entretiens, de démarches qu'on entreprend pour parvenir à un

accord, pour conclure une affaire.(Morvan et al, 1994)

Examinant ces définitions, on retient comme élément clé le fait de réunir, ou non, les parties

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concernées lors des consultations. Cette synthèse retiendra donc comme gestion concertée toute méthode de gestion qui est basée sur une réflexion commune fruit d'une participation des acteurs (usagers, public) soit par concertation, soit par négociation directe. On différencie alors une gestion consultative qui ne met pas les acteurs face à face, soit par consultation sectorielle soit par négociation indirecte.

Cette synthèse examine les retours d'expérience sur la gestion concertée spécifiquement à partir de cas d'analyse en Europe (France) et en Amérique Latine (Brésil, Bolivie). Après la considération des cas, on pourrait essayer de déduire si une gestion consultative aurait pu fournir des résultats meilleurs, mais cette réflexion sort du cadre de ce document.

2.3 – LA GESTION CONCERTÉE, ELEMENT CLE DE LA GIRE

Pour que la GIRE trouve une expression concrète sur le terrain, la participation des acteurs – les responsables administratifs et politiques, les professionnels du secteur, les usagers de l'eau et des milieux donc la population entière – est incontournable. Ce fait est incarné dans le deuxième principe de Dublin. Ni la GIRE ni le développement durable ne sont possibles si les groupes et les individus n'assimilent les exigences de conservation des ressources dans leurs activités quotidiennes.

Rares sont les bassins versants urbanisés qui ne sont pas confrontés aux problèmes de dégradation de la qualité de la ressource liée aux activités anthropiques. Beaucoup de bassins urbanisées, au moins en période d'étiage, souffrent des pénuries d'eau. Les ressources sont limitées mais les usagers ont souvent des attentes mal définies quand ils expriment leurs demandes. Ces demandes peuvent se regrouper en quatre grandes catégories d'usages: consommation domestique, procédés industriels, prélèvements agricoles et exploitation du milieu (pêche, sports nautiques). Une autorité, quelle que soit son échelle, pourrait tenter d'imposer des mesures de protection des ressources et une répartition quantitative et temporelle des prélèvements, mais sans une consultation des usagers ce règlement souffrirait d'un manque de légitimité.

Actuellement les tendances générales de gouvernance locale s'orientent vers une décentralisation qui est souvent synonyme d'une démocratisation au moins superficielle. Spécifiquement, depuis le début des années 1980 les processus de décentralisation ont fortement marqué la gouvernance locale en la France (ESTEBE, 2005) et en Amérique Latine (STREN, 2000). Ces changements donnent souvent envie aux usagers de l'eau d'avoir une voix dans les prises de décision qui se font à un niveau plus proche d'eux (DOUROJEANNI, 2001). Cette envie est démontrée par la participation des représentants de la société civile dès que les processus deviennent participatifs. Si la participation est imposée, et surtout si les acteurs n'aperçoivent pas de bénéfices de leur participation, cela se traduira par une abstention des parties convoquées (WARNER, 2005). Quand on arrive à inciter la participation des acteurs, si celle-ci est menée en groupe, au lieu de consulter séparément avec chaque interlocuteur, le fait des les mettre face à face peut faciliter l'établissement des consensus sur les différents éléments de la gestion de l'eau (VEGA, 2006).

3 – UN CADRE DE PARTICIPATION, LES PLATES-FORMES MULTI-ACTEURS

3.1 – LES PMA, PRINCIPES DE BASE ET CREATION

Le rôle de la concertation dans la gestion des ressources en eau étant établi, la question de sa mise en oeuvre se pose. Pour réussir une gestion concertée, il est nécessaire de créer un cadre qui donne envie et confiance aux acteurs de participer et qui permet une collaboration franche et efficace. Un modèle de cadre de participation très courant, et présent dans les cas d'analyse en deuxième partie de cette synthèse, s'appelle « Plate-forme Multi-acteurs ».

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« Plates-formes Multi-Acteurs » (PMA) [Multi-Stakeholder Platform ou MSP en anglais] est la dénomination d'un outil qui encadre la participation de tous les acteurs majeurs, la définition de ces derniers est souvent elle-même un sujet très controversé, dans la recherche d'une solution et éventuellement la prise d'une décision par rapport à un problème qui les concerne. Une PMA peut être créée pour divers fins: résolution d'un conflit précis et ponctuel; amélioration de la compréhension commune, aussi dénommée « apprentissage en groupe », d'une problématique complexe et contentieuse; élaboration des schémas de gestion appropriés; mise en oeuvre des accords déjà arrêtés, etc. (HEMMATI, 2002)

Son création est souvent spontanée et pourrait être le fruit des initiatives des acteurs de base (« grass-roots », « bottom-up » en anglais) et des organisations qui les appuient aussi bien que la concrétisation de la volonté d'une autorité territoriale ou administrative (WARNER, 2005). La conception et le pilotage de la PMA est de responsabilité d'une personne ou une organisation dénommée « faciliteur ». Par souci d'impartialité, le facilitateur normalement ne devrait pas être un des acteurs concernés, mais ce n'est pas toujours faisable. (HEMMATI, 2002)

3.2 – DEROULEMENT D'UNE PMA

Bien que chaque PMA soit unique et définie par les différents groupes qui la composent et que les modalités qu'elle a acceptées pour réglementer sa participation soient spécifiques, les PMA ont certaines caractéristiques communes. Le processus d'une PMA se découpe généralement en trois phases majeures: l'identification du/des problème(s), la détermination des stratégies et la mise en œuvre (RAMIREZ, 1999). Ces phases sont présentes à la fois dans les PMA « ad hoc », celles qui sont organisées pour traiter un problème spécifique pour une durée plus ou moins fixe, et dans les PMA « permanentes » destinées à encadrer la gestion d'une ressource à long terme. L'examination de quatre modèles de PMA démontre ce découpage.

Tableau 1 – Exemples des phases d'une PMAModèle \ Phase Identification du

problèmeDétermination des stratégies

Mise en oeuvre

Méthodologie générique (NEGOWAT – Amérique du Sud)

1) Analyse du niveau de base2) Analyse ex-ante

3) Processus de négociation

4) Mise en œuvre de l'accord (s'il y en a)

Dialogue d'Acteurs pour Action Collective(EMPOWERS – bassin Méditerranéen)

1)Visualisation2)Évaluation

3)Choix de stratégie4)Planification

5) Mise en œuvre

Développement Participatif d'un Plan d'Action(Barr et al – Newcastle Univ)

1)Analyse de situation2)Analyse des acteurs et recensement

3)Planification participative

4) Mise en œuvre

Commission Locale de l'Eau(Agences de l'Eau - France)

1) Phase préliminaire: Délimitation du périmètre et composition de la CLE

2) Phase d'élaboration du SAGE (négociation et planification participative)

3) Phase de mise en œuvre après approbation par le Préfet

Sources: (FAYSSE, 2006a), (LABAN, 2005), (DIXON, 2001), (FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT, 2003)

La première phase d'une PMA concerne l'identification du/des problème(s). Pour pouvoir remplir cet objectif, il est nécessaire d'analyser les acteurs concernés et ensuite constituer la PMA. Si le facilitateur n'a pas encore une connaissance générale de la problématique, il devra s’en imprégner en guise d’étape préliminaire. Ensuite l'analyse des acteurs comprendra un recensement, la

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caractérisation de chaque acteur et ses relations avec les autres. La « Méthodologie Générale » développé par le Projet NEGOWAT, sigle pour l'anglais « Negociating Peri-Urban Water Conflicts », comprend ici une réflexion supplémentaire sur les raisons expliquant la persistance du problème et le bien fondé de l'intervention du facilitateur de la PMA. (FAYSSE, 2006a)

Une fois que l'analyse des acteurs est suffisamment avancée, le facilitateur peut entamer les négociations sur la constitution et la réglementation de la PMA. Malgré la diligence du facilitateur, il peut arriver qu'un acteur soit oublié (ou ne se soit pas présenté) au moment de l'analyse. Un tel accident peut remettre en question ou retarder le processus de la PMA (FAYSSE, 2005). C'est souvent à ce stade, que la légitimité de la PMA est acquise ou perdue. Cette légitimité repose sur deux critères: d'abord, bien sûr, sur l'équilibre entre les différents groupes (caricaturé comme forts ou faibles) mais aussi sur la légitimité interne de chaque groupe, c'est à dire comment leurs dirigeants sont désignés.(FAYSSE, 2006a) Un consensus parmi les acteurs sur la composition et les modalités de la PMA est une première avancée importante.

La première tâche de la PMA nouvellement constituée sera d'échanger pour établir une vision partagée du problème. Dans certains cas, les divergences pourrait être tellement importantes au départ qu'aboutir à cette vision partagée du problème représente une fin en soi. Par contre, si des progrès plus concrets sont à rechercher, cette compréhension commune est indispensable. Les échanges des doutes, des plaintes et des attentes peuvent être supplémentés par les éclaircissements techniques de la part des spécialistes (ingénieurs ou chercheurs). L'approche "Dialogue d'Acteurs pour Action Collective" (DAAC) utilisé par EMPOWERS précise, à ce stade, l'élaboration des scénarios probables et potentiels pour améliorer la compréhension des participants (LABAN, 2005).

La deuxième phase d'une PMA consiste à bâtir le chemin depuis la vision partagée du problème jusqu'à un consensus sur la stratégie à adopter pour obtenir un résultat satisfaisant pour tous les acteurs. Le déroulement de la deuxième phase dépendra fortement des modalités de prise de décision établies dans la première phase. Pour des cas ne présentant pas de conflits directs, la PMA peut arriver à un consensus sur les stratégies avec une relative facilité. Dans les cas conflictuels, par contre, trouver un consensus peut s'avérer très difficile sinon impossible. Malgré cela, le consensus est souvent la méthode préférée de prise de décision des PMA car elles manquent souvent d'ancrage dans les processus formels. Face à une telle situation le rôle du facilitateur devient primordial. Pour surmonter des blocages dans les négociations, le facilitateur peut adopter plutôt la position d'un médiateur et suggérer des compromis pour parvenir à une solution. (FAYSSE, 2006a)

Si lors de la formation de la PMA le consensus n'est pas retenu comme seul voie de décision, notamment si un blocus n'est pas acceptable comme résultat, d'autres schémas peuvent être utilisés. Par exemple les Commissions Locales d'Eau (CLE) en France utilisent la règle majoritaire (FAYSSE, 2006a). Ramirez (1999) signale qu'en dehors des décisions prises par négociation/médiation, les acteurs peuvent opter pour un arbitrage par une partie tiers ou des actions individuelles (en cas de rupture des discussions).

La troisième phase d'une PMA est la mise en œuvre de la stratégie consentie pour réaliser l'état final souhaité. Pour les PMA dont les décisions n'ont pas force juridique, un élément très important de cette phase est la traduction des solutions adoptées en résolutions formelles, par les autorités pertinentes – administrations, collectivités. C'est aussi le moment auquel les différents acteurs doivent remplir leurs engagements: contributions/dédommagements financiers, réalisation d'aménagements, respect quantitatif des limites de prélèvements d'eau et de rejet de polluants, utilisations de sols conformes aux stratégies retenues, etc.

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3.3 -- ELEMENTS CLES DE LA REUSSITE D'UNE PMA

La présentation détaillée ci-dessus du déroulement d'une PMA fait déjà allusion à quelques points cruciaux pour la réussite du processus. Le fil conducteur du pilotage d'une PMA est que la participation en bonne foi soit dans l'intérêt de chacun des acteurs et que ces derniers la perçoivent comme tel. Les acteurs, surtout ceux qui sont socialement et/ou économiquement désavantagés, ont raison de se méfier des PMA mal-conçues ou mal-pilotés:

Les acteurs faibles et désavantagés risquent de perdre beaucoup dans les négociations où les rapports de force sont trop déséquilibrés. Néanmoins tous les acteurs peuvent en bénéficier quand le terrain de jeu est transparent, afin que la décision de participer à une négociation soit basée sur d'information fiable.(RAMIREZ, )

Cet enjeu commence dès les premiers contacts lors des étapes préliminaires et ira jusqu'au bout de la réalisation des actions collectives. La confiance des acteurs se gagne dans la communication et dans la maîtrise des particularités du contexte du problème. Constituer une PMA qui représente équitablement l'ensemble des acteurs, renforcer les capacités des acteurs défavorisés pour permettre leur pleine participation, établir un terrain de jeu égal à travers des modalités de fonctionnement de comités et de rédaction de documents, assurer les articulations de la PMA avec le cadre local juridique et institutionnel existant pour que les décisions prises ne restent pas lettres-morts, sont autant de défis qui mériteraient un document de synthèse à eux-seules. Le fait d'entamer une PMA ne garantie pas une gestion concertée réussie, mais la prise en compte des aspects sociaux souvent très complexe fournit une opportunité de faire un bond en avant par rapport à la pertinence et la cohérence des schémas de gestion et des actions spécifiques.

4 – ANALYSE DE CAS DE GESTION CONCERTÉE EN BASSINS URBANISES EN AMERIQUE DU SUD ET EN EUROPE

4.1 – LA PROBLEMATIQUE DES BASSINS VERSANTS URBANISES

En dehors des contentieux sur la répartition de la ressource et les impacts des activités anthropiques sur les milieux humides, les bassins versants urbanisés présentent des problématiques spécifiques. La modification des occupations des sols, et plus précisément la transformation des terrains agricoles ou « sauvages » en lotissements résidentiels/commerciaux/-industriels, entraîne souvent: i) un déplacement des populations et des mutations sociales; ii) une modification des usages de l'eau et des quantités relatives prélevées. Ces changements constituent une formule propice aux conflits sur la ressource, car ils mettent en compétition des groupes avec des activités, des perspectives et souvent des niveaux socio-économiques très différents. Gérer des ressources fortement convoitées dans ce contexte de tensions, avec souvent en plus des objectifs d'équité sociale, s'avère donc un exercice assez compliqué. Avec l'analyse des cas ci-dessous, cette synthèse examine la capacité des méthodes de concertation des acteurs à révéler les intérêts communs pour créer des actions collectives et pour améliorer la gestion des ressources en eau.

4.2 – PRESENTATION GENERALE DES CAS D'ANALYSES RETENUS

A fin d'exposer les différentes formes, fonctions et évolutions que peut prendre la gestion concertée, trois cas concrets de gestion concertée ont été choisis pour illustrer cette synthèse: 1) la vallée de Tiquipaya dans la zone péri-urbaine de Cochabamba en Bolivie; 2) le haut bassin du Tietê dans l'état de São Paulo au Brésil; 3) le périmetre du SAGE Lez-Mosson-Étangs Palavasiens (LMEP) dans le département de l'Hérault en France. Ces trois cas n'ont pas été choisis pour leurs ressemblances mais pour leurs différences. En termes de population, de surface concernée, et de développement économique ils se distinguent facilement. Néanmoins ils ont un point commun : chacun à son échelle subit un phénomène prononcé d'urbanisation qui augmente la pression sur

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une ressource en eau de plus en variable dans le temps. Le tableau suivant présente quelques données qui aident à comprendre les différences d'échelle et de contexte.

Tableau 2: Caractéristiques des 3 zones étudiéesCaractéristiques Vallée de Tiquipaya,

Cochabamba, BolivieBassin de l'Alto-Tietê, São Paulo, Brésil

Périmètre du SAGE Lez-Mosson-Étangs Palavasiens

Superficie du bassin 35 km² 5.985 km² 746 km²Variation d'altitude 2700 à 4500 mètres 750 à 900 mètres 0 à 633 mètresPluviométrie annuelle moyenne

570 mm 1550 mm 750 mm

Population de l'unité municipale associée au bassin

42.000 (Municipalité de Tiquipaya)

18 millions(Région municipale de

São Paulo)

373.000 (périmètre du SAGE Lez-Mosson-Étangs

Palavasiens)Densité de population ~1200 personnes/km² ~3000 personnes/km² ~550 personnes/km²Sources: (SAENZ; 2005); (DUCROT, 2005); (CLE-LMEP, 2003)

Les cadres juridiques et institutionnels de la gestion des ressources en eau de ces zones sont traités dans l'annexe 1 ci-jointe.

4.3 – LA VALEUR AJOUTEE DE LA GESTION CONCERTÉE A L'ESSAI

4.3.1 – Valeur ajoutée potentielle de la gestion concertée

La concertation est supposée faciliter la gestion intégrée et améliorer la fiabilité des politiques de gestion adaptées. Ses fonctions principales sont: 1) de résoudre les conflits sur l'usage de l'eau; 2) d'intégrer les avis des usagers pour construire une politique plus adaptée à une gestion durable; 3) d'augmenter le niveau auquel les usagers « s'approprient » des stratégies retenues pour la gestion de la ressource. Autrement dit, la participation des usagers à l'élaboration de plans de gestion de l'eau devrait permettre à prévenir et/ou désamorcer les conflits liés à l'eau, à rapprocher les schémas de gestion aux réalités vécues par les usagers et à faire adhérer et accepter par les usagers les compromis retenus par le plan de gestion. Si ces cibles sont atteintes, on pourrait espérait comme bénéfices de la concertation: 1) un diminution de l'usure, et peut-être même un renforcement, de la cohésion sociale locale; 2) une amélioration, quantitative et qualitative, de la ressource et des milieux associés. Les cas d'analyse suivants mettront à l'essai les processus de gestion concertée dans les bassins versants urbanisés pour vérifier si ces deux résultats ont été effectivement obtenus.

Le premier potentiel pour la gestion concertée serait donc pour la dimension sociale de la gestion de la ressource. L'amélioration de la « justice environnementale » et de l'accès aux services d'eau et d'assainissement ne peut pas résoudre à elle-seule les difficultés des populations pauvres. Cependant, la persistance de ces problèmes constitue un obstacle majeur pour le développement humain et économique de ces groupes désavantagés (BLACK, 2003). Ces besoins criants, particulièrement aigus dans les zones marginalisées des bassins urbanisés, sont propices aux conflits (NEGOWAT - Chap2, à paraître). L'espace de discussion que doit créer un processus de gestion concertée peut servir comme atelier de résolution de ces conflits. Ensuite, si la gestion concertée est capable de fédérer des groupes divers autour des enjeux de la gestion des ressources en eau, on peut même imaginer une amélioration de la cohésion sociale naissant d'une solidarité nouvellement ressentie.

Le deuxième domaine, où la concertation pourrait apporter cette valeur ajoutée à la gestion intégrée de l'eau, est l'intégration de la protection de la ressources dans les bassins urbanisés. L'urbanisation est un processus poussé par divers facteurs dont le principal est la recherche de développement économique. La collision des pressions environnementales et économiques peut engendrer des conflits. Historiquement, c'est l'environnement qui perd le plus souvent dans ces confrontations. Au moyen des fonctions énumérées ci-dessus, la concertation a le potentiel d'améliorer l'équilibre entre les activités économiques et la protection de l'environnement.

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4.3.2 – Retombées de concertation: Cas de la Vallée de Tiquipaya

En contraste avec les deux autres cas retenus, la gestion de l'eau dans la Vallée de Tiquipaya, comme en Bolivie en général, reste sectorielle. Cependant le Projet NEGOWAT a pu piloter, avec des partenaires locaux, plusieurs actions participatives qui démontrent le potentiel de la gestion concertée pour améliorer le traitement de problèmes ponctuels. Deux des interventions du Projet NEGOWAT ont compris la facilitation d'une PMA sur un projet contentieux d'équipement en infrastructure d'eau et d'assainissement, le « Proyecto MACOTI », et l'encadrement d'un jeu de rôles (JdR) pour encourager l'apprentissage commun et la recherche des accords sur la gestion multi-usages des canaux d'irrigation. (NEGOWAT - Chap4, à paraître)

Ces deux interventions sont d'abord intéressantes par rapport à leurs impacts sur l'ordre communautaire et la cohésion sociale locale. Le PMA mise en place pour trouver un accord sur le Proyecto MACOTI a porté des fruits. Au moment de la formation de la PMA, les groupes promoteurs et opposants au projet contestaient chacun la participation de l'autre. A la fin du processus ce n'était plus le cas. Ensuite, après des longues négociations, des accords qui ont permis le déroulement du projet ont été trouvés. En contrepartie les parties opposantes ont gardé le contrôle de certaines ressources en eau et obtenu le droit de choix sur leur connexion éventuelle et une souplesse des modalités d'intégration en cas de décision affirmative pour leur participation. (FAYSSE, 2005)

En ce qui concerne l'encadrement d'un JdR pour améliorer la gestion multi-usages des canaux d'irrigation, ici aussi un processus de concertation s'est montré intéressant. Le conflit initial résultait d'une urbanisation envahissante qui empêchait le fonctionnement des canaux, à la fois pour les activités d'irrigation en période sèche et pour l'évacuation des eaux pluviales en saison hivernale. L'intervention de NEGOWAT a visé une prise de conscience de la nature multi-fonctionnelle des canaux pour débloquer les obstacles à une gestion efficace de cette infrastructure. (FAYSSE, 2006b)

Il semble important de souligner que les facilitateurs du JdR, et de la PMA qui les a suivi, ont investi beaucoup d'efforts dans les étapes préliminaires de diagnostic communautaire et d'analyse des groupes d'intérêt. Pour les facilitateurs, c'étaient ces efforts qui ont permis de gagner la confiance des acteurs et donc tous les autres acquis qui ont suivi (VEGA, 2006). Ensuite la représentation simplifiée de la problèmatique qu'a présenté le JdR a réussi à véhiculer l'apprentissage commun. Spécifiquement l'aspect « ludique » des JdR a permis une participation plus égale et plus détendue, et l'échange des rôles a aidé à sensibiliser les acteurs sur les intérêts et les contraintes des gens en face (FAYSSE, 2006b). Ces différents atouts de l'utilisation du JdR ont mené à une reconnaissance générale du caractère multi-fonctionnel (irrigation et drainage) des canaux. Cette avancé a catalysé un large soutien pour des actions collectives et accords municipaux afin d'investir dans la protection du réseau des canaux (VEGA, 2006).

Sans élaborer un bilan détailler du niveau auquel ces deux interventions ont pu faire progresser la question de protection des ressources, on peut déjà attendre qu'un fonctionnement plus efficace et une utilisation plus consciente des infrastructures ait tendance à réduire les impacts néfastes.

4.3.3 – Retombées de la concertation: Cas du bassin de l'Alto Tietê

Une des préoccupations les plus pressantes pour la gestion des ressources en eau dans le bassin de l'Alto Tietê est la maîtrise des pollutions pour la protection de la qualité des eaux destinées à la consommation humaine. Dès les années 1970 la législation brésilienne s'est adressée à l'articulation entre la protection de la ressource et l'occupation des sols en amont des captages de l'eau potable. Malheureusement la méthode instauré a eu l'effet pervers, à cause d'une distortion inattendue du marché foncier, d'encourager l'occupation anarchique des terrains sensibles devenus sans valeur financière, au lieu de les protéger. Autrement dit, les zones en amont des captages des ressources en eau sont devenu les lieux d'entassement des populations démunies

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qui n'ont pas les ressources d'acquérir des parcelles reconnues dans le cadre formel de l'urbanisme. Évidemment cette situation, née des meilleurs intentions, est dévastatrice sur les plans humain et environnemental (JACOBI, 2006).

Comme tentative institutionnelle pour faire face à ce problème et pour aller plus loin dans la décentralisation de la gestion de l'eau, le bassin de l'Alto Tietê a été divisé en cinq sous-bassins chacun ayant son propre Sous-Comité appartenant au Comité du Bassin. Un de ces sous-bassins, Cotia-Guarapiranga, a été l'objet de la première tentative d'application d'un nouveau mécanisme juridique-institutionnel pour la protection des ressources en eau. Ce mécanisme est une unité de gestion définie par la zone de contribution d'une source –en surface aussi bien que souterraine. Cette unité est dénommée « Área de Proteção et de Recuperção dos Mananciais » ou APRM (« aires de protection et récupération des zones de captages des eaux » en français) (PUECHBERTY, 2006).

A terme chaque APRM doit élaborer un Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental (PPDA, « Plan de Développement et de Protection Environnemental » en français) qui serait réactualisé tous les quatre ans. Le Sub-Comitê da Bacia Hidrográfica Cotia-Guarapiranga (SCBH-CG, en français « Sous-Comité du Bassin Cotia-Guarapiranga ») par voie de l'Agence du Bassin sera responsable de l'exécution de ce plan. Ce travail nécessitera l'implication des acteurs de l'eau du sous-bassin. En termes de réglementation l'APRM prévoit une occupation du sol en trois catégories: zone d'occupation restreinte, zone d'occupation dirigée et zone de récupération environnementale. Cette classification est destinée à encadrer le processus d'urbanisation pour éviter l'implantation des activités pouvant nuire à la qualité des eaux de surface. Le PPDA délimitera les parcelles faisant partie de chaque catégorie.

En contrepartie aux contraintes imposées sur l'occupation des sols, il devra être instauré un système de compensation financière pour les municipalités concernées. Cette compensation pourrait être aperçue comme un dédommagement pour la perte des opportunités de développement économique ou comme une valorisation du service environnemental de « production/protection de l'eau en qualité satisfaisante ». L'application de ce mécanisme est urgent car en 2003 déjà plus qu'un tiers des zones en Cotia-Guarapiranga désignées en « préservation permanente » étaient utilisées à des fins anthropiques (29,2% pour activités économiques non-urbaines, 8,4% pour usages urbains) (WHATELY, 2006).

Si le cadre APRM-PPDA crée un mécanisme pour faire avancer les conditions de justice sociale, actuellement anéantie par la précarité des populations, et de protection des ressources en eau, aujourd'hui quasiment absente à cause du manque d'infrastructures d'assainissement, le défi pour la gestion concertée sera à faire tourner cet outil pour aboutir aux résultats souhaités. Cette responsabilité revient au SCBH-CG. Sa capacité à remplir pleinement cette mission a cependant été mise en doute par des travaux des chercheurs de l'Université de São Paulo sur la corrélation entre « capital social » et gouvernance environnementale. Le concept de « capital social » englobe le rôle de la confiance, solidarité, réciprocité et vie associative des acteurs, en ce cas le membre du sous-comité de bassin. Les chercheurs ont quantifié le capital social et la performance institutionnelle de plusieurs comités de sous-bassin de l'Alto-Tietê, dont Cotia-Guarapiranga. Les conclusions générales de la recherche indiquaient qu'un fort niveau de capital social était en fait corrélé avec une meilleure performance institutionnelle. Les conclusions spécifiques au SCBH-CG, par contre, étaient beaucoup moins flatteuses (MONTEIRO, 2004).

Cet exemple démontre effectivement que la simple création des institutions et d'un cadre de gestion concertée est loin d'être suffisante pour améliorer la gestion des ressources. Il faut une réelle volonté d'inclure les acteurs non-institutionnels, une aptitude formidable pour acquérir un capital social suffisant et une vigilance permanente pour ne pas le perdre.

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4.3.4 – Retombées de la concertation: Cas du périmètre du SAGE LMEP

En comparaison avec les cas de São Paulo et Tiquipaya, parler des tensions sociales ou conflits sur les ressources dans le périmètre du SAGE LMEP semblerait exagéré. Si on se précipitait, on pourrait voir dans cette absence de troubles une réussite de la gestion à concertée à éviter des crises. En réalité, il est assez probable que les pressions sur les ressources ne soient pas encore suffisamment fortes pour déclencher des conflits.

A l'avenir tout ça risque de changer, car les prévisions de croissance démographiques du SAGE annoncent une population d'entre 455.000 et 490.000 habitants en 2010, soit une augmentation d'entre 22% et 33% par rapport à 1999. En même temps, il affirme que les ressources locales disponibles sont déjà mobilisées et qu'il y a (chiffre de 2002) environ 8% des besoins du périmètre du bassin importé à travers le canal Bas-Rhône-Languedoc. En plus de la population permanente, il y a des fortes variations saisonnières (augmentation d'environ 22% selon le SAGE) dues au tourisme qui est l'un des piliers de l'économie locale. Ces variations ont lieu en période estivale quand les pressions sur la ressource sont déjà très fortes. (CLE-LMEP, 2003)

En ce qui concerne la protection environnementale, le SAGE même explicite l'importance de la maîtrise de l'urbanisation, fonction de la croissance démographique et du développement économique, pour la gestion des ressources en eau dans son périmètre:

Dans ce contexte, l’enjeu majeur du SAGE est de (ré)concilier développement urbain et protection des ressources en eau.Eu égard au maintien de la biodiversité, aux risques d’inondation, à la qualité de la vie des habitants, ou encore et surtout parce que la conservation de milieux aquatiques et zones humides de qualité est une condition si ne qua non de la conservation de ressources en eau de qualité, dans tous les cas il est primordial que le développement futur de l’agglomération montpelliéraine et des communes périphériques ait lieu dans le respect du fonctionnement naturel des milieux aquatiques et des zones humides.(CLE-LMEP, 2003)

A cette fin, le SAGE préconise certaines mesures qui pourraient paradoxalement provoquer l'éclatement des conflits, jusqu'alors en phase d'incubation faute d'évènement déclencheur, entre les acteurs économiques. Il s'agit de mesures comme: la fixation des débits objectifs d'étiage pour le Lez et la Mosson, la mise en conformité et la diminution éventuelle des volumes prélevés dans les nappes d'accompagnement et aquifères côtières, l'arrêt du remblaiement et de l'urbanisation dans les lits majeurs, la maîtrise de la propriété des lits majeurs, la lutte contre la cabanisation. (CLE-LMEP, 2003)

Vu que le SAGE est entré en vigueur seulement en juillet 2003, il serait probablement précoce de porter des jugements sur son efficacité en protection de la ressource. Il semble, néanmoins, que le SAGE est au moins présent dans l'esprit des décideurs, car le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) de l'Agglomération de Montpellier y fait référence:

« Les orientations du schéma de cohérence territoriale, dans ce domaine, ont pris en compte le schéma d'aménagement et de gestion des eaux Lez-Mosson-étangs palavasiens. ... La disponibilité de la ressource pourrait devenir, à terme, un facteur limitant au regard de perspectives de développement. » (REICHEN, 2006)

Il faut reconnaître que cette allusion est tout même une obligation légale. Bien que cette obligation ait été respectée, il faudrait traduire cette prise de conscience en actions sur le terrain. L'essentiel est la concrétisation de ces politiques dans les décisions administratives quotidiennes et ponctuelles. Il s'agit spécifiquement de l'octroi des permis de construire et des restrictions de prélèvement/consommation en période d'étiage.

Si les prescriptions administratives se heurtent à un refus des acteurs ou si les usagers commencent à contester la répartition actuelle de la ressource, la CLE pourrait être mise à l'épreuve en tant que structure de négociation et de concertation, mais pour le moment on ne peut

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tirer des conclusions sur les retombées de la concertation dans le périmètre du SAGE LMEP. Les scénarios quasi-certains de forte augmentation des pressions sur la ressource et donc des tensions associées font de ce cas un exemple très intéressant à observer à moyen terme.

5 – POUR CONCLURE

Selon une phrase couramment attribuée à Winston Churchill, « La démocratie est la pire des formes de gouvernement, à l'exception de tous les autres. »

On trouve dans celle-ci une analogie très apte pour la gestion concertée. La participation des usagers à la gestion des ressources eau relève avant tout d'un principe et fait d'ailleurs partie de ceux dits de Dublin. La gestion concertée est très imparfaite, mais elle représente actuellement le meilleur espoir d'améliorer la gestion des ressources en eau. On ne peut la réussir sans des efforts importants et permanents pour veiller à l'inclusion de tous les acteurs et à l'égalité des chances de chacun à se faire entendre. Que les défis soient énorme ne nous empêche pas de les affronter. Ceci vaut aussi pour le développement durable.

Qu'on soit partisan ou non de la GIRE, tout professionnel du secteur de l'eau a pour obligation d'oeuvrer pour la sauvegarde de la ressource et de faire son maximum pour satisfaire les besoins des usagers. Remplir ce devoir sans passer par la population est peut-être possible, mais la participation des acteurs pourrait être un formidable atout dans la recherche des solutions pour la gestion d'une ressource rare, vulnérable et convoitée.

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ANNEXE A.1 : MODELES ET ECHELLES DE GESTION DES RESSOURCES EN EAU :LES CONTEXTES JURIDIQUES ET INSTITUTIONNELS

A.1.1 – GESTION PAR BASSIN VERSANT: LE CAS DE LA FRANCE

Depuis la loi de 1964 qui crée les six Agences de l'eau, la gestion de l'eau en France est organisée par bassin versant. Chacune de ces six Agences est responsable d’un « grand » bassin versant correspondant à un grand fleuve et à ses affluents. Les Agences ont un rôle financier dominant. Elles perçoivent des redevances sur les prélèvements en eau et sur les pollutions. Elles reversent ensuite cet argent aux collectivités sous forme de subventions pour infrastructures ou travaux pour améliorer la qualité de la ressource en eau et pour lutter contre les pollutions. (BOULEAU, 2003)

La loi française sur l'eau de 1992 a donné une nouvelle impulsion à la gestion par bassin versant. Cette loi a instauré les Schémas Directeurs de d'Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE), élaborés par des Comités de bassin, qui définissent les objectifs en gestion de l'eau sur les grands ensembles de bassins versants. Les Comités de bassin, encore une forme de PMA, sont composés à 40% d’élus, à 40% d’acteurs économiques, et à 20% de représentants de l'administration. Les périmètres des SDAGEs correspondent aux territoires des Agences de l'Eau. Les SDAGEs donnent les grandes orientations à respecter pour les plans de gestion plus locaux appelés Schémas d'Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGEs). (DRIRE-LR, 2004)

C'est à travers l'élaboration et le suivi d'un SAGE que la gestion concertée trouve sa vraie expression en France. Un SAGE est élaboré localement par une « commission locale de l'eau » (CLE) composée de représentants de l'Etat, de collectivités territoriales et d’ usagers. Une CLE est en fait une PMA. L'équilibre entre les trois groupes d'acteurs est définit juridiquement: 25% pour l'Etat (fonctionnaires), 50% pour les élus locaux et 25% pour les usagers. Le choix spécifique des individus pour composer une CLE est sous la responsabilité (et à la discrétion) du Préfet du département où se trouve le bassin versant en question. Le principe de participation est sensé avoir trois intérêts: 1) résoudre les conflits relatifs aux usages de l'eau; 2) intégrer les avis des usagers pour construire une politique mieux adaptée et durable; 3) augmenter le niveau d’appropriation du SAGE par les usagers.

A.1.2 – GESTION PAR BASSIN VERSANT: LE CAS DU BRESIL

Au Brésil, la loi –N° 9.433-- de 1997 a créé un système national de gestion nationale des ressources hydriques. Ce système comprend deux éléments: le Conseil national des ressources hydriques et l'Agence nationale des eaux. Le Conseil est un organisme de délibération et d'arbitrage. Il gère la Politique nationale des ressources hydriques. L'Agence est un organe exécutif qui a des missions techniques et financières. Elle gère le Système national de gestion des ressources hydriques. Chacun des deux encadre des entités similaires décentralisées.

Cette même loi a établi que le bassin versant est l'unité territoriale pour la mise en œuvre de la Politique nationale et les actions du Système national de gestion des ressources hydriques. Pour y arriver, la loi a établi deux nouvelles entités au niveau du bassin versant: le Comité de bassin et l'Agence des eaux. Ces entités peuvent être créées pour les cours d'eau appartenant au domaine fédéral. Le Comité est composé de représentants de l'état fédéral et des états individuels, des municipalités, des usagers et des associations civiles liées aux ressources en eau. C'est trois groupes sont représentés en nombre de sièges égal au sein du Comité. L'Agence est l'organe exécutif du Comité.

Les Comités de Bassin ont la fonction de « parlement des eaux » pour les bassins versants. Dans ce cadre, ils sont responsables de :: i) promouvoir les débats sur les thèmes relatifs à l'eau et coordonner les actions des organismes ayant des compétences en la matière; ii) arbitrer en tant que première instance, les conflits sur la ressource en eau; iii) valider le plan des ressources

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hydriques du bassin versant, suivre son exécution et proposer des moyens de nécessaires pour remplir ses objectifs; iv) établir les mécanismes de recouvrement des redevances pour les usages de l'eau et proposer des montants pour ces redevances; v) établir les critères et promouvoir la répartition des coûts des ouvrages à usages multiples, d'intérêt commun ou collectif. (DOUROJEANNI, 2001)

Les Agences des Eaux sont les appareils exécutifs des comités de bassin. Elles peuvent avoir une zone d'intervention qui correspond au périmètre d'un ou plusieurs Comités de Bassin et doivent être autorisées par soit le Conseil National des Ressources Hydriques, soit par les Conseils Étatiques des Ressources Hydriques. Elles peuvent être créées seulement dans les bassins où il y a déjà un Comité et quand sa viabilité financière est assurée par les redevances pour les usages de l'eau dans sa zone de juridiction. Ses responsabilités principales sont: i) maintenir à jour le bilan de la disponibilité des ressources hydriques dans sa zone de juridiction; ii) maintenir un cadastre des usagers de l'eau; iii) recouvrir les redevances sur les usages de l'eau; iv) donner un avis sur les projets et ouvrages pouvant être financés par les ressources générées par les redevances pour l'usage de l'eau; v) gérer le Système d'Informations sur les Ressources Hydriques dans sa zone de juridiction; vi)promouvoir la réalisation des études nécessaires pour la gestion de l'eau dans sa zone de juridiction; vii) élaborer le Plan des Ressources Hydriques pour la validation par le Comité de Bassin respectif. (DOUROJEANNI, 2001)

Étant donné la structure fédérale de gouvernance au Brésil, ce schéma a été reprise au niveau de l'état de São Paulo depuis 1995. L'état de São Paulo s'est doté d'un fond spécifique pour mettre en oeuvre les mesures décidées par les comités de bassin (DUCROT, 2006). Il serait facile de dire que celui qui finance est celui qui contrôle, mais ce n'est pas si évident. Du coup, le niveau le plus pertinent en question de politique de l'eau pourrait bien être l'état.

A.1.3 INTERROGATIONS SUR LA MODE DE GESTION APPROPRIEE: CAS DE LA BOLIVIE

Les virements politiques en Bolivie suite aux soulèvements populaires répétés – au sujet du contrôle des ressources naturelles-- ont retardé l'adoption d'une nouvelle loi sur l'eau qui instaurerait en principe une gestion par bassin versant et intégrerait les principes de Dublin. La peur d'une nouvelle loi qui comprendrait une dérive néo-libérale synonyme de privatisation des biens publics et de tarification sans prendre en compte la capacité à payer des populations pauvres suffît pour maintenir mobilisé les opposants à la mondialisation.

Sur ceci, il est facile comprendre les « altermondialistes » car il y existe un précédent qui a donné lieu à une crise qui a mis le feu dans les rues. La combinaison de la signature du contrat avec la société « Aguas de Tunari » --filiale indirecte du groupe américain Bechtel-- pour les services publics d'eau potable et d'assainissement de la ville de Cochabamba et de la « Loi 2029 » sur le Service d'Eau Potable et d'Assainissement qui créait le cadre légal nécessaire pour le-dit contrat, a été le détonateur de cette crise . Elle a donné lieu, en avril 2000, a ce qui a été nommé « La guerre de l'eau » de Cochabamba.

Personnifié par une « Coordinatrice » --en fait un collectif de coordination des manifestations-- le mouvement contre la concession du service public a émis un discours largement diffusé de refus de la marchandisation de l'eau. Cependant , il est également légitime d'interpréter le soulèvement populaire comme la revendication d'une participation plus large et plus importante dans la gestion locale, autrement dit d’une décentralisation démocratique. En l'occurrence il s'agissait spécifiquement d'une volonté des éléments de la société civil qui ont constitué la « Coordinatrice » de devenir protagonistes dans la prise des décisions par rapport aux services publics et à la gestion des ressources naturelles. (CRESPO FLORES, 2000)

Ce traumatisme cumulé avec des crises de gouvernance plus récentes semble, pour l'avenir proche au moins, avoir différé l'adoption d'une nouvelle loi sur la gestion de l'eau. L'avant projet actuelle s'appelle « ley del agua para la vida », « loi de l'eau pour la vie » en français. Sa

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quatrième version date du 17 juillet 2006 (MAB, 2006). Donc faute d'une nouvelle loi, la gestion de l'eau est toujours réglementée principalement par la « Loi des Eaux » de 1906. Il existe plusieurs autres lois sectorielles qui ne font pas référence les unes aux autres et encore moins à la « Loi des Eaux ». Ce manque de cohérence crée des vides juridiques qui permettent à chaque institution de se retrancher dans ses propres critères et ses propres priorités. Évidemment la gestion reste donc sectorielle voire anarchique. (DOUROJEANNI, 2001)

Ce vide juridique et ses conséquences sont pourtant reconnus en Bolivie. Depuis plusieurs années il existe un avant projet de loi. Pour illustrer la nature évolutive de la situation: la version numéro 31 –d'autres l'ont suivi– date de 1997. Il se divise en quatre chapitres: I) Dispositions générales; II)Dispositions sur l'usage et l'approvisionnement de la ressource en eau; III) Dispositions sur la concession des droits sur les ressources hydriques; IV) Cadre institutionnel pour l'application de la Loi. Le projet de loi affirme la nécessité, l'utilité public et les intérêts pluri-sectoriels de ces dispositions aussi bien que l'appartenance juridique de l'eau au domaine de l'Etat. Les principes fondamentaux exprimés en cette version sont plus ou moins une reprise des principes de Dublin avec l'accent fortement mis sur les aspects sociaux et écologiques. Ses objectifs rassemblent: la gestion intégrée et durable de l’eau sur l'ensemble du territoire; la planification décentralisée et participative par bassin versant; la protection des écosystèmes; la réglementation des concessions et de l'octroi des droits d'usage et d'approvisionnement de la ressource en eau; la coordination verticale (nationale, municipale et locale) des acteurs de l'eau; la garantie de l'accès et la gestion sociale pour les usages traditionnels des peuples indigènes et paysans. (BUSTAMANTE, 2000)

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