La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge soutient les activités humanitaires des Sociétés nationales parmi les populations vulnérables.

En coordonnant les secours internationaux en cas de catastrophe et en encourageant l’aide au développement, elle vise à prévenir et à atténuer les souffrances humaines.

La Fédération internationale, les Sociétés nationales et le Comité international de la Croix-Rouge constituent le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

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Les Principes fondamentaux du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge

HumanitéNé du souci de porter secours sans discrimination aux blessés des champs de bataille, le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, sous son aspect international et national, s’efforce de prévenir et d’alléger en toutes circonstances les souffrances des hommes. Il tend à protéger la vie et la santé ainsi qu’à faire respecter la personne humaine. Il favorise la compréhension mutuelle, l’amitié, la coopération et une paix durable entre tous les peuples.

Impartialité Il ne fait aucune distinction de nationalité, de race, de religion, de condition sociale et d’appartenance politique. Il s’applique seulement à secourir les individus à la mesure de leur souffrance et à subvenir par priorité aux détresses les plus urgentes.

NeutralitéAfin de garder la confiance de tous, le Mouvement s’abstient de prendre part aux hostilités et, en tout temps, aux controverses d’ordre politique, racial, religieux et idéologique.

Indépendance Le Mouvement est indépendant. Auxiliaires des pouvoirs publics dans leurs activités humanitaires et soumises aux lois qui régissent leur pays respectif, les Sociétés nationales doivent pourtant conserver une autonomie qui leur permette d’agir toujours selon les principes du Mouvement.

Volontariat Il est un mouvement de secours volontaire et désintéressé.

UnitéIl ne peut y avoir qu’une seule Société de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge dans un même pays. Elle doit être ouverte à tous et étendre son action humanitaire au territoire entier.

Universalité Le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, au sein duquel toutes les Sociétés ont des droits égaux et le devoir de s’entraider, est universel.

Rapport sur les catastrophes

dans le monde2010

Résumé

UneorganisationhumanitairemondialeLa Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge est la plus grande organisation humanitaire au monde ; elle dispense son aide sans distinction de nationalité, de race, de religion, de classe ou d’opinions politiques. La mission de la Fédération internationale est d’améliorer les conditions d’existence des personnes vulnérables en mobilisant le pouvoir de l’humanité.

Fondée en 1919, la Fédération internationale compte 186 Sociétés nationales membres – plusieurs étant par ailleurs en formation –, un secrétariat à Genève et des délégations réparties en différents points du globe où elles soutiennent les activités qui s’y déroulent. Dans de nombreux pays islamiques, le croissant rouge est utilisé au lieu de la croix rouge.

La Fédération internationale dirige et coordonne les actions d’assistance aux victimes de catastrophes naturelles ou technologiques, l’aide aux réfugiés et les interventions sani-taires urgentes. Les secours qu’elle prodigue s’accompagnent d’activités visant à renforcer les capacités des Sociétés nationales et, par l’intermédiaire de ces dernières, celles des individus vulnérables. La Fédération internationale représente les Sociétés nationales à l’échelon international. Elle s’emploie à promouvoir la coopération entre Sociétés nation-ales et les assiste à améliorer leur capacité de rendre les programmes sociaux, de santé et de préparation aux catastrophes plus efficaces.

Les SociétésnationalesdelaCroix-RougeetduCroissant-Rouge agissent comme auxiliaires des pouvoirs publics de leur pays dans le secteur humanitaire et fournissent un très large éventail de services : secours en cas de catastrophe, services de santé, pro-grammes sociaux, etc. En temps de guerre, elles aident les populations civiles touchées et, le cas échéant, appuient les services de santé militaires.

La force première de la Fédération internationale est indubitablement son réseau sans égal – 186 Sociétés nationales – qui couvre la presque totalité des pays du globe. La coopération entre Sociétés nationales rend la Fédération internationale mieux à même de développer les capacités et de secourir les plus nécessiteux, et son réseau lui permet d’atteindre jusqu’aux plus petites communautés. Les 97 millions de volontaires et 300 000 employés que comptent ensembles les Sociétés nationales se dévouent chaque année au profit de quelque 233 millions de personnes.

Le ComitéinternationaldelaCroix-Rouge (CICR) est un organisme impartial, neutre et indépendant dont la mission, d’ordre exclusivement humanitaire, est de protéger la vie et la dignité des victimes de guerres et de violences internes et de leur apporter une assistance. Il dirige et coordonne les activités de secours menées à l’échelon international par le Mouvement dans les situations de conflit. Il s’attache également à prévenir les souffrances par la promotion et le développement du droit humanitaire et des principes humanitaires universels. Fondé en 1863, le CICR est à l’origine du Mouvement interna-tional de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

Ensemble, toutes les composantes du Mouvement sont guidées dans leur action par les Principes fondamentaux : humanité, impartialité, neutralité, indépendance, volontariat, unité et universalité. Toutes les activités du Mouvement visent un seul but : aider sans discrimination ceux qui souffrent et contribuer ainsi à la paix dans le monde.

Cette publication est un résumé de la version intégrale du Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 (disponible uniquement en anglais).

Contact :Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge17, chemin des Crêts, Case postale 372, CH-1211 Genève 19, SuisseTél. : +41 22 730 4222, téléfax : +41 22 730 0395, e-mail : secretariat@ifrc.org, www : http://www.ifrc.org

Photo de couverture : Le mardi 19 juillet 2005, de lourds nuages s’amoncellent au-dessus de la ville d’Hangzhou, dans la province du Zhejiang (Est de la Chine), avant l’arrivée du typhon Haitang. Celui-ci se dirige vers la côte sud-est de la Chine après avoir frappé Taiwan, où il a fait six morts et 30 bles-sés, et occasionné des dégâts évalués à 41 millions de dollars. CHINA OUT REUTERS/China Newsphoto.

La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge désire exprimer sa gratitude aux partenaires suivants pour le soutien qu’ils ont apporté à cette publication.

ISBN 978-92-9139-157-8

Swedish International Development Cooperation Agency

Red Crescent Society of the United Arab Emirates

Table des matièresLa fracture des risques en milieu urbain, défi du XXIe siècle _____________ 2

Chapitre 1Éviter l’urbanisation des catastrophes ____________________________ 5Encadré : Quelques mythes à propos des villes______________________ 9

Chapitre 2Villes et catastrophes - tendances _______________________________ 10Encadré : La vulnérabilité à Istanbul (Turquie), le fait d’une double carence ___________________________________ 14

Chapitre 3Repartir à zéro : les droits des communautés et l’intervention après la catastrophe _____________________________ 15Encadré : Droits au logement, à la terre et à la propriété (LTP) et programmes de logement après une catastrophe __________________ 18

Chapitre 4Violence urbaine ____________________________________________ 20Tableau : Coefficient de Gini 1992-2007__________________________ 24

Chapitre 5Les risques pour la santé en ville ________________________________ 25Encadré : La sécurité routière en ville_____________________________ 29

Chapitre 6L’urbanisation et les risques liés aux changements climatiques __________ 30Encadré : La coopération face au risque d’inondation au Sénégal________ 35

Chapitre 7Gouvernance urbaine et réduction des risques de catastrophe __________ 36Encadré : En Amérique latine, des villes qui s’étendent sur des zones à haut risque_____________________________________ 40

1Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Table des matières

La fracture des risques en milieu urbain, défi du XXIe siècleLes signes de notre vulnérabilité aux risques du mode de vie urbain sont visiblespartout.

Un tremblement de terre peut provoquer l’effondrement d’hôpitaux, d’écoles et delogements et avoir ainsi des conséquences tragiques. Un volcan peut semer le chaosdans les aéroports. Des inondations transforment des rues bien tenues en canauxjonchés de détritus. Avec le commerce des drogues, un quartier défavorisé peut semuer en une zone de guerre. Une épidémie se propage rapidement dans un bidonvillefort peuplé.

À mesure que le pendule du développement humain se déplace des campagnes vers lesvilles, l’urbanisation rapide et la croissance démographique se conjuguent pour créerde nouveaux problèmes, quasi insurmontables, et nous obligent à sortir de notrepérimètre confortable pour affronter un monde étrange, urbain mais autre.

Face aux catastrophes naturelles, des villes bien gérées peuvent être parmi les endroitsles plus sûrs au monde. Elles peuvent aussi remplir au mieux les conditions souhaitéespour élever des enfants, les scolariser, se faire soigner et trouver un emploi. Selon lesstatistiques, les citadins ont une espérance de vie plus longue que les ruraux.

Les villes peuvent être aussi les endroits les plus dangereux au monde pour ceux quivivent dans un environnement où les autorités sont peu présentes et où les ressourcesmanquent, tout comme la volonté d’assurer les services sociaux de base, la sécuritéalimentaire, la police, l’alimentation en eau courante, l’évacuation des eaux usées et lerespect des normes de construction.

Cette fracture des risques en milieu urbain est un défi majeur pour l’humanité duXXIe siècle : il faut en effet éviter que le mouvement des populations des campagnesvers les villes, que l’on observe à l’échelle mondiale, n’entraîne une augmentation dela morbidité et de la mortalité en recréant les dangers du XIXe siècle pour la santépublique, aggravés par les risques liés aux changements climatiques et la menace depandémie.

Dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, les tensions et facteurs de stressde la vie en ville peuvent être multipliés à l’infini pour ceux qui finissent par échouerdans les périphéries des villes, avec un dollar par jour ou moins pour subsister.

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Malgré le dynamisme du commerce et d’autres signes de cette vie bouillonnante quel’on perçoit au cœur de nombreux bidonvilles, l’existence peut y être cruelle, brutaleet courte. Beaucoup de leurs habitants se battent contre la maladie, la malnutrition,l’analphabétisme, la criminalité et les catastrophes naturelles dans une luttedarwinienne pour la survie dont ils ont peu de chances de sortir vainqueurs.

C’est cette classe très défavorisée de citadins qui devrait être la première préoccupationdes milieux humanitaires. Ils sont près d’un milliard et leur nombre croît au rythmede 10 millions chaque année, malgré des efforts louables déployés dans des payscomme l’Inde et la Chine pour réaliser l’objectif du Millénaire pour le développementconcernant le logement.

Sans attendre que le courant de l’urbanisation ne les fasse perdre pied, les milieuxhumanitaires doivent changer radicalement leur mode d’action auprès de cespopulations vulnérables et avec les gouvernements, qui se donnent beaucoup de peinepour comprendre ce qui se passe dans leurs villes et éprouvent des difficultés à affecterles ressources nécessaires à une riposte adéquate.

Si le Rapport de cette année sur les catastrophes dans le monde n’a pas toutes lesréponses, il donne de sages conseils sur les moyens de réduire la fracture entre lemonde en développement et le monde développé pour ce qui est des risques auxquelson est exposé en ville. Il montre aussi qu’à l’ère de la mondialisation une déficiencedans une région peut créer des problèmes dans le monde entier.

L’urbanisation peut être un puissant rempart contre les pires effets des changementsclimatiques. Les villes bien administrées réalisent des économies d’échelle, à la foisdans la réduction des risques et les capacités d’intervention. Elles ne manquent pasnon plus de citoyens qui peuvent agir dans leurs quartiers et ne s’en privent pas parcequ’ils ont la sécurité de jouissance et que leurs droits fonciers et leurs droits aulogement et à la propriété sont respectés.

Le défi pour les acteurs humanitaires consiste à trouver de nouveaux moyens detravailler avec les autorités locales et les populations vulnérables pour veiller à ce quela réduction des risques touche à tous les domaines et ne se limite pas simplement àce qui saute aux yeux et aux travaux de nettoyage après la catastrophe.

Les nombreux exemples rapportés ici montrent que les communautés urbaines sontcapables de trouver leurs solutions propres, d’affirmer leurs droits et de jouerpleinement leur rôle dans le relèvement après la catastrophe et la réduction des risquesmais que beaucoup ont besoin d’un soutien extérieur adapté à leur situation.

Le canal d’écoulement de l’un est le domicile de l’autre. Ce paradoxe – l’éliminationd’un risque pour le remplacer par un autre – doit nous encourager à travailler de

3Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Introduction

manière intelligente avec les populations qui se battent pour subsister en ville sur leslignes de faille des risques. À long terme, en veillant au bien-être des populationsvulnérables de nos villes, c’est au nôtre que nous veillons.

Bekele GeletaSecrétaire général

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Éviter l’urbanisation des catastrophesIl est possible d’éviter à l’avenir que des villes soient sujettes aux catastrophes. Unetendance n’est pas une fatalité. Cependant, à mesure que la population du monde seconcentre dans de grandes villes, on assiste à une urbanisation des catastrophes et desrisques qui y sont liés. Les défis qui en résultent pour les institutions internationales,les ONG, les gouvernements et les municipalités évoluent rapidement et se résumentà cette question : comment aborder l’intervention en milieu urbain lorsqu’unecatastrophe se produit, en particulier dans les pays à faible revenu où la vulnérabilitéaux phénomènes catastrophiques tient à une pauvreté endémique ? Comme l’aobservé l’Asian Coalition for Housing Rights(Coalition asiatique pour les droits aulogement), si les services de secours n’apprennentpas rapidement à travailler avec des gens quin’ont pas de titre, ne sont inscrits sur aucunregistre ni sur aucune liste et sont sans papiers, ilspeuvent favoriser et même creuser les inégalitésqui existaient avant la catastrophe.

Les projections de la Division de la populationdes Nations Unies (ONU) laissent à penser qu’aucours des prochaines décennies presque toute lacroissance de la population mondiale seconcentrera dans les villes et bourgs des pays àfaible revenu et à revenu intermédiaire. Unegrande partie de cette croissance démographiquea lieu actuellement dans les bidonvilles où lesconditions de logement sont généralementmauvaises et où manque souvent l’équipement de protection le plus rudimentaire.Cette croissance urbaine a lieu pour une large part dans des villes exposées à desévénements météorologiques extrêmes et à de brusques montées des eaux en cas detempêtes, dont la fréquence et l’intensité devraient s’accroître avec le dérèglementclimatique. Une ville peut être parmi les lieux les plus sûrs au monde en cas de tempête,d’inondation ou de tremblement de terre. La plupart des événements météorologiquesextrêmes qui se produisent dans des pays à haut revenu ne font pas de mort.

Du point de vue des risques, les zones urbaines doivent être considérées séparémentdu fait de leur nature même : la concentration de population, de logements et d’autresbâtiments, l’infrastructure des transports et l’industrie posent des problèmes maisoffrent aussi la possibilité de réduire les risques de catastrophe et facilitent l’aide

5Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Éviter l’urbanisation des catastrophes

© Carola Solis/C

roix-Rouge chilienne

humanitaire. La pression du marché s’exerce aussi davantage dans les zones urbaines,en particulier dans les grandes villes ou les villes recherchées, où les populationséconomiquement faibles ont beaucoup de peine à trouver un logement et des servicesde santé qui soient à la portée de leur bourse et où elles sont à la merci d’une haussedes prix ou d’une baisse de leurs revenus.

Les populations urbaines doivent aussi être prises en considération ne serait-ce quepour leur importance numérique :

n En 2010, les zones urbaines des pays à faible revenu et à revenu intermédiairecomptaient 2,5 milliards d’habitants, ce qui équivaut à peu près à la populationtotale du monde en 1950.

n L’Afrique est généralement considérée comme essentiellement rurale. Pourtant,sa population urbaine dépasse de loin celle de l’Amérique du Nord.

n Les plus grandes villes du monde se trouvent, pour la plupart, dans des pays àfaible revenu et à revenu intermédiaire, ce qui est sans précédent car, jusqu’àprésent, la plupart des grandes villes étaient dans les pays les plus riches.

Bien qu’on manque de chiffres précis, il ressort d’un examen général des estimationsde l’ONU qu’environ un milliard de citadins vivent dans des logements surpeuplés demauvaise qualité dans des bidonvilles ou des implantations sauvages et que leurnombre passera à 1,4 milliard d’ici à 2020 à moins que les gouvernements et lesinstitutions internationales ne parviennent beaucoup mieux à financer le reclassementdes logements des populations économiquement faibles.

La corrélation entre la pauvreté en ville et les risques de catastrophe risque de devenirplus étroite encore. Avec les changements climatiques qui accroissent l’intensité destempêtes, des inondations et des vagues de chaleur, des dizaines de millionsd’habitants des zones urbaines sont ou seront exposés sous peu à un danger de mortet au risque de perdre leurs moyens de subsistance, des biens essentiels (dont leurlogement) et de voir compromises la qualité de leur environnement et leur prospéritéfuture. Ceux qui courent le plus de risques à cet égard sont les peuples et nations quiont le moins contribué au réchauffement de la planète.

Le fait d’être vulnérable ne devrait pas en soi créer des risques de catastrophe. Il suffitde supprimer les risques – par exemple d’installer des systèmes efficaces d’écoulementdes eaux – pour que la vulnérabilité soit réduite. La vulnérabilité n’est pas synonymede revenu insuffisant mais, sans revenu suffisant, il est difficile d’accéder à unlogement sûr, avec un bon approvisionnement en eau et un système d’assainissement,à des soins de santé, à l’éducation et de se relever après une catastrophe.

La pauvreté aiguë en milieu urbain, l’extension rapide des bidonvilles et le nombrecroissant des catastrophes urbaines viennent de ce que les autorités n’ont pas su ou paspu adapter leurs institutions à l’urbanisation. Cette carence est souvent liée à leurs

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faibles moyens financiers, au manque de personnel spécialisé et au refus dugouvernement central et des autorités provinciales de les doter de ressources à lamesure de leurs responsabilités. Les autorités municipales et communales devraienttravailler avec les populations à faible revenu et d’autres groupes vulnérables pourveiller à ce que l’expansion de la ville ne crée pas de risque de catastrophe : c’est peut-être la leçon la plus importante à retenir de ce rapport. Des exemples montrent quec’est possible, malgré les contraintes que subissent les autorités des villes.

Si les bases de données nationales et internationales sur les catastrophes livrent desinformations plus précises et plus complètes sur les effets qui en résultent pour telleou telle ville, les tendances observées confirmeront l’idée que les risques liés auxcatastrophes augmentent dans les villes mal gérées et diminuent dans les villes biengérées. Elles montreront aussi que de nombreuses autorités municipales augmententles risques liés aux catastrophes en ignorant la population des bidonvilles ou en rasantces derniers et en détruisant ainsi le logement, les biens et les moyens de subsistancede dizaines de milliers de personnes sans leur offrir de solution de rechange.

Il est nécessaire de tenir davantage compte du rôle que joue le logement dans les zonesurbaines pour des économiquement faibles tels que les centaines de milliers deHaïtiens que le tremblement de terre de janvier a transformés en sans-abri. La valeuret l’importance du logement pour ces populations en dépassent de loin la valeurmonétaire. Ce qui, aux yeux d’observateurs extérieurs, n’est qu’une cabane construiteen grande partie avec des matériaux de fortune est en fait un foyer, avec tout ce quecela implique d’intimité et de sécurité pour la famille et la vie sociale, et la premièredéfense, pour ceux qui y vivent, contre la plupart des risques sanitaires liés àl’environnement. C’est aussi parfois le lieu de travail de certains des membres duménage et souvent leur bien le plus précieux.

En matière de logement, les zones urbaines posent deux types de difficultésparticulières. Premièrement, dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, leprix du mètre carré pour se loger est généralement plus élevé que dans les zones rurales.L’acquisition et l’occupation de terres à des fins de logement sont aussi soumises à uneréglementation plus complexe. C’est pourquoi une aussi forte proportion de lapopulation urbaine vit sur des terres occupées ou subdivisées illégalement dans les paysà faible revenu et à revenu intermédiaire. Les prix élevés du mètre carré poussent aussiles municipalités locales à ouvrir à la construction des zones à haut risque.Deuxièmement, le logement n’est pas seulement le foyer mais aussi le moyen d’accéderà des revenus et à des services et, pour ceux qui ont des revenus limités, la distance entrela maison et le lieu de travail et les écoles pour les enfants a autant d’importance, sinonplus, que la qualité du logement et la sécurité de son mode d’occupation.

Choisir, pour reloger ceux qui ont perdu leur toit lors d’une catastrophe, un endroit« sûr » mais éloigné de celui où ils gagnent leur vie ne fait qu’aggraver les effets de la

7Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Éviter l’urbanisation des catastrophes

catastrophe et la plupart n’y resteront pas. Dans n’importe quelle initiative, il vaut lapeine d’améliorer les conditions de logement car il est bien préférable, pour la plupartdes ménages d’un bidonville, de bénéficier d’un reclassement de leur logement plutôtque d’être relogés ailleurs, où les conditions seront presque toujours pires. Lesménages doivent faire un choix : certains souhaiteront partir à cause des risques et dutraumatisme vécu par leur famille, tandis que d’autres préféreront regagner leur ancienlieu d’habitation ou y rester. Et ceux qui ont un titre de propriété foncière ouimmobilière ne devraient pas être les seuls à obtenir une aide à la reconstruction.

Un dernier facteur complique encore l’intervention après la catastrophe. La trèsmauvaise qualité et le caractère « illégal » de beaucoup de logements avant lacatastrophe et l’insuffisance de l’infrastructure rendent la reconstruction très difficile.Il existe rarement une carte de l’implantation indiquant les limites de chaque lopin deterre. Il y a souvent peu d’équipements à réparer. Les lieux sont fréquemment difficilesd’accès ou inatteignables. Confrontées à toutes ces complications, des institutionsextérieures font rarement du bon travail.

Nous savons quels principes devraient régir la reconstruction de logements : plus leshabitants, individuellement et collectivement, ont de pouvoir, plus le soutien qui leurest apporté a des chances d’atteindre son but. La Fédération internationale desSociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge a énoncé les principes clés : « Deplus en plus, on s’accorde à penser que pour satisfaire les besoins en matière delogement au lendemain d’une catastrophe, il faudrait laisser les ménages sinistrésentreprendre leur projet d’hébergement et le mener à bien avec une assistance diverse,matérielle, technique, financière et sociale selon les cas, plutôt que fournir en matièrede logement un « produit » prédéterminé. »

Le Rapport sur les catastrophes dans le monde de cette année met l’accent sur le soutiendes initiatives communautaires parce que, dans presque tous les pays à faible revenuet la plupart des pays à revenu intermédiaire, c’est le seul moyen de répondre auxbesoins de ceux qui sont le plus exposés aux catastrophes et de prendre en compteleurs priorités. Souvent, les grandes institutions d’aide au développement ne saventpas comment s’y prendre pour soutenir des organisations communautaires aveclesquelles elles ont rarement de contact. En effet, elles ont été mises en place pour faireparvenir des sommes importantes aux gouvernements nationaux, et non poursoutenir la myriade d’initiatives – prises par la population et les autorités locales – qui,avec un modeste soutien extérieur, peuvent réduire les risques de catastrophe.

Là où les autorités de la ville et des communes ont suffisamment de moyens,concentrent leur action sur les ménages économiquement faibles et ont de bonnesrelations avec leurs administrés, les possibilités de prévention des risques decatastrophe sont décuplées. Ce rapport donne suffisamment d’exemples de bonnespratiques en usage dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire pour montrer

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qu’il est possible de réduire les risques de catastrophe en ville, mais elles sont encorel’exception. Une bonne gestion locale de l’occupation des sols, alliée à une justeévaluation des risques courus au plan local, peut transformer des plans d’urbanismeen plans de prévention des catastrophes car elle permet d’éviter de construire sur desemplacements dangereux ou de supprimer les raisons qui les rendent dangereux.Accompagnés de mesures adéquates, de bons programmes de reclassement pourbidonvilles peuvent dans une large mesure prévenir les risques. Il faut cependant undispositif de soutien de la part des autorités supérieures et des institutionsinternationales. Il importe de cultiver les réseaux dans lesquels autorités municipales,professionnels de l’urbanisme et groupes de citoyens peuvent apprendre au contact lesuns des autres. De manière générale, cela suppose un changement radical de la plupartdes institutions bilatérales d’aide, qui devraient être préparées et aptes à travailler enzone urbaine avec des organisations communautaires et les autorités locales.

David Satterthwaite, chercheur principal à l’International Institute for Environment andDevelopment (IIED – Institut international pour l’environnement et le développement),est l’auteur de ce chapitre et de l’encadré.

9Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Éviter l’urbanisation des catastrophes

1. « Les villes sont des parasites, qui poussentpartout sans l’économie pour les faire vivre.» En général, plus un pays est urbanisé, plusson économie est forte et productive. Les paysqui ont enregistré la plus grande réussite éco-nomique au cours des dernières décenniessont généralement ceux qui se sont urbanisésle plus vite ; les moins urbanisés sont, pour laplupart, ceux dont l’économie est la moinsprospère.

2. « Les mégapoles s’étendent rapide-ment et domineront le paysage urbain à l’a-venir. » Il y a relativement peu de mégapoles(17 en 2000, la dernière année de recense-ment). Elles représentent moins de 5 % de lapopulation mondiale et beaucoup enregist-rent plus de départs que de nouvelles arrivéescar les petites villes de leur pays attirent lesnouveaux investissements en plus grandequantité.

3. « Plus de la moitié de la populationmondiale vit en ville. » Plus de la moitié de lapopulation mondiale vit dans des centresurbains, pas des villes car une grande partied’entre eux sont des bourgs ou d’autres cent-res trop petits pour être qualifiés de villes.

4. « Les grandes villes qui s’étendent rapi-dement sont celles qui ont les pires problèmesde pollution. » La salubrité de l’environnementest souvent régie par des normes plus sévèresdans les grandes villes que dans la plupartdes autres villes et bourgs de leur pays (et deszones rurales). Ce sont les villes bien géréesqui ont la meilleure qualité de vie au monde(et où l’espérance de vie est la plus longue).Ce n’est ni la taille d’une ville ni la vitesse àlaquelle elle pousse qui détermine l’état deson environnement mais la qualité de sa ges-tion et des relations entre les autorités et lapopulation économiquement faible. n

Quelques mythes à propos des villes

Villes et catastrophes – tendancesLa majeure partie de la population urbaine du monde et la plupart des mégalopoles setrouvent maintenant dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire où, selon lesestimations, vivent 2,8 milliards de citadins sur les 3,5 milliards recensés dans le monde.

Les projections de l’ONU laissent à penser que, de 2010 à 2030, presque toute lacroissance de la population mondiale se concentrera dans les villes et bourgs des paysà faible revenu et à revenu intermédiaire et que l’Asie connaîtra une croissance urbainemassive. Il y a juste deux siècles, seules deux villes atteignaient ou dépassaient le

million d’habitants, Londres et Pékin,aujourd’hui appelée Beijing. En 1950, ellesétaient 75 et, en 2008, 431. Une forte proportionde ces villes dépassant le million d’habitants est enAfrique, en Asie et en Amérique latine et elle esten augmentation. Une solide logique économiqueexplique cette urbanisation rapide. Lesmégalopoles se trouvent, pour la plupart, dans lesplus grandes économies du monde.

L’infrastructure et les services qui réduisent lesrisques de catastrophe sont très insuffisants pourune grande partie de la population d’Amériquelatine, d’Afrique et d’Asie et ce déficit est àimputer dans une large mesure aux défaillancesinstitutionnelles et à celles de la gouvernance. Lesnations les plus riches du monde ont unepopulation surtout urbaine alors que presque

toutes les nations les plus pauvres sont à majorité rurale. En général, plus un pays esturbanisé, plus l’espérance de vie et le taux d’alphabétisation y sont élevés et plus ladémocratie y est solidement implantée, surtout au niveau local. Si l’on examine lestendances des catastrophes majeures depuis dix ans, telles qu’elles ressortent de la basede données (EM-DAT) du Centre for Research on the Epidemiology of Disasters(Centre de recherche sur l’épidémiologie des catastrophes – CRED), il semble quedans les régions du monde qui sont plutôt urbanisées, les catastrophes naturelles tuentmoins mais entraînent plus de pertes économiques.

À l’exception du tsunami de 2004 en Asie du Sud, les morts et les pertes causées parles tremblements de terre ont eu lieu dans des villes. De toutes les catastrophesmajeures, ce sont les séismes qui ont été les plus meurtriers ces dernières années, tuant

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© Benoit M

atsha-Carpentier/Fédération internationale

en moyenne 50184 personnes par an de 2000 à 2008. Les inondations ont fait le plusgrand nombre de sinistrés, en moyenne 99 millions par an entre 2000 et 2008. Si l’onne sait pas combien de personnes sinistrées par des inondations vivent en zoneurbaine, on peut supposer qu’il s’agit d’une proportion importante. Ce manque deprécision quant au lieu où les victimes ont été tuées ou blessées empêche aussi decomprendre où et comment il faudrait réduire les risques.

Gros plan numéro un : les biens exposés à des dangers multiples dans les grandes villesLa base de données NatCat du groupe Munich Re a servi à l’élaboration d’un indicedes risques liés aux catastrophes naturelles pour 50 des plus grandes villes du monde(de plus de 2 millions d’habitants) et des métropoles économiques (dont le PIBreprésente une bonne part du PIB du pays). Cet indice est le premier indiceinternational qui permette aux villes d’avoir une vue d’ensemble de tous les risques quiles guettent : tremblements de terre, tempêtes, inondations, éruption volcanique,incendies de forêts et dégâts hivernaux, entre autres. Il se compose de trois variables :exposition aux risques, vulnérabilité des constructions et valeur des biens exposés.L’indice montre que pour les catastrophes majeures, les coûts économiques sontsouvent beaucoup plus élevés dans les pays à haut revenu et qu’ils sont encourus pourune large part dans les zones urbaines, bien qu’il ne renseigne pas sur le nombre depersonnes non assurées qui ont subi de fortes pertes économiques.

Gros plan numéro deux : les villes portuaires exposées aux inondationsCent trente-six villes portuaires de plus d’un million d’habitants risquant fort d’êtreenvahies par les eaux une fois en cent ans ont été classées selon un indice publié parl’Organisation de coopération et de développement économiques. Cet indice examineles risques pour la population et les biens en 2005 et les prévisions en la matière pour2070. Celles-ci tiennent compte de la croissance démographique, de l’urbanisation,de l’affaissement du terrain et des changements climatiques. La croissancedémographique et les investissements dans l’équipement urbain sont les facteurs quipoussent le plus les risques à la hausse en cas de montée des eaux. C’estparticulièrement vrai dans les régions en développement, où la croissancedémographique devrait être forte. En chiffres réels, sur les 38,5 millions de personnesactuellement exposées, 65 % vivent dans des villes asiatiques.

Gros plan numéro trois : des données sur les risques multiples encourus à l’échelle de la villeLa base de données DesInventar offre une échelle de données plus fine, fournissantdes informations plus détaillées au plan local et dépeignant plus précisément les

11Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Villes et catastrophes – tendances

risques réels que courent les villes et les citadins, y compris les microévénements et lesdangers de tous les jours. Les études de cas de villes d’Argentine, de Colombie, duCosta Rica et du Mexique montrent à quel point les risques créés par l’expansion desvilles sont multiples et étroitement liés à un refus croissant de nouveaux travauxd’aménagement urbain, au sous-investissement chronique dans des travaux dedrainage des eaux de surface à l’échelle de la ville, à l’implantation de logements defortune dans des zones inondables et à l’insuffisance de la gestion de l’eau à l’échelledu bassin hydrographique. Il est probable que l’expansion urbaine fera aussiaugmenter les risques dans de nombreuses villes d’Asie et d’Afrique – et peut-êtremême plus que dans celles d’Amérique latine prises pour exemple, puisque beaucoupmoins de citadins bénéficient d’équipements et de services en Asie et en Afrique.

Gros plan numéro quatre : des données sur les incendies à l’échelle de l’agglomérationLa base de données MANDISA d’Afrique du Sud (Monitoring, Mapping and Analysisof Disaster Incidents in South Africa – Suivi, cartographie et analyse des incidentscatastrophiques) qui a enregistré 18504 incendies au Cap, Afrique du Sud, de janvier1995 à fin 2004, offre une autre vision des risques courus en ville. La base de données,propre au Cap, donne une image extrêmement détaillée des risques d’incendie, etmontre l’ampleur massive de ces petites catastrophes qui n’entrent pas généralementdans les calculs des risques en ville, mais qui n’en ont pas moins un effet dévastateursur les ménages sinistrés.

Ce qui nous apparaît comme risque en ville tel que l’expansion des implantationssauvages ou illégales, l’insuffisance des équipements ou des services, la constructionsur des lieux exposés aux risques de vents violents, d’inondation ou de glissement deterrain, ou l’utilisation pour la construction de matériaux inflammables, est causé enréalité par une double carence face à la vulnérabilité. La première est le manque deconnaissances ou de moyens financiers et parfois de volonté des pouvoirs publics deréduire la vulnérabilité. La priorité donnée en ville à la croissance économique et àl’expansion de la ville et le fait que les citadins aisés ne sont sans doute pas trèsvulnérables aux catastrophes freinent les efforts qui pourraient être déployés pourréduire les risques. La seconde est celle des populations pauvres, qui font ce qu’ellespeuvent pour réduire leur vulnérabilité mais qui, en dernier ressort, manquent demoyens financiers et d’appui politique pour réduire les risques auxquels elles sontexposées.

Historiquement, l’infrastructure physique a toujours pris le pas dans les villes surl’infrastructure sociale. Cela commence à changer car les autorités municipales ontpris conscience de l’importance des filets de sécurité sociale (notamment d’une aideaux personnes âgées et aux sans-abri), de services en matière de santé et d’éducationqui soient de qualité et accessibles et de l’application des normes de construction.

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La marchandisation en ville est telle qu’on a besoin d’argent pour se procurer mêmele strict nécessaire – de l’eau, de la nourriture et un logement, contrairement à ce quise passe dans les campagnes. Aussi les pauvres ont-ils moins de chances d’accumulerdes biens, de se protéger du danger et de se relever après une catastrophe.

L’urbanisation a aussi le pouvoir de réduire à long terme les pertes que pourraientcauser les catastrophes, même si elle peut les augmenter à court terme. L’urbanisationrapide, telle que celle que connaissent certaines régions d’Asie et d’Afrique, aura trèsprobablement pour effet à court terme d’augmenter les pertes causées par lescatastrophes dans la mesure où les gouvernements ne peuvent pas agir aussi vite quele demanderait une bonne gestion des risques liés aux catastrophes. Les inondations,les tremblements de terre et les conséquences des changements climatiques risquentde faire plus de morts et de dégâts dans les villes qui connaissent une croissance rapideet qui sont très exposées aux catastrophes naturelles et aux risques sanitaires. Lacroissance industrielle ira de pair avec une augmentation des dangers technologiques.Cependant, lorsque les zones urbaines se rejoindront et accéderont aussiprobablement à plus de richesses, les gouvernements pourront faire appliquer desmesures de réduction des risques pour protéger les habitants. Cela, dans l’hypothèseoù les autorités veulent agir de bonne foi et de manière responsable envers tous leursadministrés, riches et pauvres.

À l’heure actuelle, il n’est pas possible de connaître le nombre de catastrophes dans lesvilles, l’ampleur de leurs conséquences pour les zones urbaines ni de savoir en quoi lestendances se différencient selon les régions du monde. Il faudrait des informationsplus précises aux niveaux national et international pour comprendre les conséquencesdes catastrophes majeures pour les zones urbaines. Par exemple, des informations plusprécises dans la base de données du CRED sur le lieu de l’incident et les zonesurbaines qu’il a touchées.

13Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Villes et catastrophes – tendances

Le chapitre 2 et l’encadré sont de Cassidy Johnson, Development Planning Unit, BartlettSchool of the Built Environment, University College de Londres.

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Istanbul est extrêmement vulnérable aux trem-blements de terre, aux glissements de terrainet aux inondations. Elle le doit en partie à sonemplacement, juste au nord de la faille ana-tolienne, qui a une forte activité sismique,mais c’est la croissance rapide de la ville etl’absence de plan stratégique qui ont fait aug-menter les risques. En 1950, Istanbul avaitune population de 1,16 million d’habitants ;elle en compte aujourd’hui 12,5 millions etproduit le quart du PIB du pays. Depuis letremblement de terre d’Izmit, qui a tué plus de17000 personnes en 1999 et dont les effetsse sont fait sentir sur la périphérie estd’Istanbul, la ville sait bien qu’un autre trem-blement de terre dévastateur se produira unjour, qu’il pourrait même être encore plus des-tructeur la prochaine fois et son épicentre plusproche encore d’Istanbul. Outre les tremble-ments de terre, les inondations posent aussiproblème.

On estime aujourd’hui que 70 % deslogements sont illégaux ou ont été légalisés etque beaucoup ont été construits sans que leurconformité aux normes de construction para-sismiques ait été vérifiée. Si un tremblementde terre de magnitude 7,5 devait se produire,on estime que sur les quelque 800000 bâti-

ments d’Istanbul, 25 % subiraient des dégâtsmodérés, 10 % de profonds dommages etque 5 % s’effondreraient complètement.

Au cours des dix dernières années,depuis le grand tremblement de terre de1999, le gouvernement a pris de nombreusesinitiatives pour essayer de réduire les risquessismiques à Istanbul : il a notamment dressédes plans cadres d’urbanisme pour réduireces risques, modifié les lois relatives à la sur-veillance des bâtiments, à l’assurance obliga-toire contre le risque de séisme et chargé lesmunicipalités d’entreprendre des projets dereconstruction pour remplacer les bâtimentsvulnérables. Ainsi, d’un côté, la volonté poli-tique existe maintenant à Istanbul, de mêmeque les compétences nécessaires à la réduc-tion des risques, mais la capacité de mise enœuvre fait encore défaut car ces initiativesgouvernementales ont eu jusqu’à présent peud’effets sur le terrain.

De l’autre côté, la capacité de la popula-tion à réduire les risques est limitée par denombreux facteurs, notamment sa perceptiondu risque, sa connaissance des techniques deconstruction parasismiques, des structures depropriété compliquées et des contraintesfinancières. n

La vulnérabilité à Istanbul, Turquie : le fait d’une double carence

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Repartir à zéro : les droitsdes communautés et l’intervention après la catastrophe

Les organisations de secours en cas de catastrophe sont peu efficaces lorsqu’il s’agit deconcevoir des opérations à long terme pour permettre aux survivants de reconstruireleurs maisons et de retrouver leurs moyens de subsistance. Elles se concentrent sur cequ’elles peuvent faire pour les victimes et non surce que celles-ci doivent faire par elles-mêmes.Elles ne peuvent pas trouver de terrains plus sûrsoù les habitants des bidonvilles qui ont perduleur toit puissent construire : ces terrains coûtenttrop cher. En fait, pour des promoteurs ayant debonnes relations, une catastrophe peut êtrel’occasion d’acquérir des terrains naguèreoccupés par des bidonvilles : on l’a vu à maintesreprises sur les côtes de l’océan Indien dévastéespar le tsunami en 2004. Le principe évident etessentiel qui veut que les plus touchés soient aucentre des décisions sur le lieu et les modalités dereconstruction est souvent ignoré.

Pour obtenir des secours et une aide à lareconstruction après une catastrophe, il fautsouvent fournir une attestation de résidence etprésenter des cartes d’identité, ce qui explique aussi que beaucoup ignorent les avisd’évacuation à l’approche d’une tempête ou d’une inondation : ils craignent de ne pasêtre autorisés à revenir chez eux. Si les services de secours n’apprennent pasrapidement à travailler avec des gens qui n’ont pas de titre, ne sont inscrits sur aucunregistre ni sur aucune liste et sont sans papiers, ils peuvent favoriser et même creuserles inégalités qui existaient avant la catastrophe.

Les autorités locales peuvent autoriser les ménages dont la maison a été détruite às’installer dans des camps provisoires mais n’accepteront jamais qu’ils reconstruisentsur ces lieux pour y résider en permanence. Il arrive souvent qu’elles ne les autorisentpas à rentrer dans leurs bidonvilles mais ne soient pas disposées non plus à mettred’autres terrains à leur disposition. Les beaux discours sur la « reconstruction d’une

Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Repartir à zéro

© José M

anuel Jimenez/Fédération intérnationale

cité nouvelle et sûre » et la « décentralisation » destinée à éviter la forte concentrationqui régnait dans les bidonvilles veulent souvent dire en clair camps éloignés etreconstruction dans des lieux où personne ne veut vivre.

Les opérations montées après la catastrophe doivent renforcer et soutenir lesorganisations des survivants et maintenir les femmes au centre. Les visites et échangesentre organisations communautaires permettent aux survivants de découvrir ce qui aété entrepris dans d’autres communautés et aussi de montrer ce qu’ils font ouprojettent de faire. À Banda Aceh, en Indonésie, après le tsunami de 2004, il fallait unréseau d’organisations communautaires pour faire face à ce qu’on a appelé le secondtsunami – l’afflux subit en ville d’une aide internationale non coordonnée qui souventpassait au-dessus des structures communautaires.

Shack/Slum Dwellers International (SDI), l’Internationale des habitants des taudis etdes bidonvilles, est une confédération d’organisations de 28 pays d’Afrique, d’Asie etd’Amérique latine, qui regroupent les pauvres des villes. Selon ses adhérents, certainsfacteurs contribuent à l’efficacité de l’opération après une catastrophe. Le premier estl’existence d’associations d’épargne dans les lieux sinistrés, qui fournissent une aideimmédiate à ceux qui ont été touchés par la catastrophe. Le second est l’existenced’organisations communautaires capables d’apporter des secours immédiats et decréer la cohésion sociale nécessaire au règlement de questions à long terme telles quela reconstruction ou la relocalisation.

Les responsables communautaires de SDI se rendent souvent sur les lieux descatastrophes et encouragent la formation d’organisations représentatives etd’associations locales d’épargne. Ils apportent leur expérience de la gestion del’épargne, du développement organisationnel, des enquêtes locales et de la conceptionde maisons modèles grandeur nature et voient quelle architecture et quels matériauxpermettent de construire les meilleurs logements à bas prix. Ils veillent àl’établissement du profil de la communauté et à la réalisation des enquêtes pourmobiliser les sinistrés ; ils les aident à s’organiser, à recueillir les données nécessaires surles lieux de la catastrophe et à montrer ainsi leur potentiel aux autorités locales.Lorsqu’il faut déplacer des populations, ils soulignent l’importance d’obtenir duterrain sur un emplacement approprié, bien situé, avec accès à des possibilités detravail ou d’emploi. Ils sont beaucoup plus efficaces avec le soutien des autoritéslocales et des organisations nationales. Il est urgent en particulier d’obtenir, le caséchéant, des terres ou des titres fonciers (ce qui suppose souvent un appui politiqueen haut lieu capable d’accélérer les procédures administratives), et l’autorisation derecommencer à reconstruire. Il peut être important aussi de disposer d’un soutientechnique pour concevoir l’opération.

Le recensement des habitants du bidonville est à l’évidence un premier pas vers lareconstruction. Là où les organisations communautaires en ont pris l’initiative, elles

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ont pu influencer les opérations et éviter des expulsions. Avec les informations réuniessur le site qu’elle a occupé, l’organisation communautaire est assez forte pour contrerdes politiques publiques inappropriées et des forces mercantiles qui souvent cherchentà profiter de la catastrophe.

La deuxième étape, évidente elle aussi, consiste à commencer les réparations et lareconstruction. Les autorités essaient souvent d’interdire la reconstruction tantqu’elles n’ont pas une évaluation détaillée des dégâts et qu’elles ne peuvent pas établirdes principes directeurs et des normes pour la reconstruction mais cela retarde trèssouvent des interventions essentielles. Or tout retard ajoute aux difficultés des plusdémunis. La reconstruction entreprise à l’initiative communautaire peut faire appelaux connaissances et savoir-faire de la population elle-même bien que, pour les groséquipements, les communautés doivent établir des partenariats avec les autoritéslocales.

Des fonds doivent être débloqués au niveau national et local pour aider les personneset ménages sinistrés dans l’immédiat et mettre en place des solutions à plus long termequi répondent aux besoins de la communauté sinistrée. Une aide en espèces auxménages sinistrés s’est révélée efficace dans bien des cas et peut mettre fin à l’érosionde leurs avoirs, particulièrement grave s’ils sont économiquement faibles.

Dans les zones urbaines, la reconstruction des logements et le rétablissement desmoyens de subsistance sont d’ordinaire étroitement liés car le logement met la familleà l’abri, donne aux actifs la possibilité de trouver un emploi et peut abriter l’entreprisefamiliale.

Le reclassement des bidonvilles, lorsque l’initiative vient des habitants eux-mêmes, estun important aspect de la réduction des risques liés aux catastrophes car il améliore laqualité des logements et met en place l’infrastructure et les services qui réduisent cesrisques. Le reclassement des taudis est devenu l’un des modes les plus courants et lesplus efficaces d’amélioration des conditions de logement en Amérique latine et enAsie. Dans des pays comme l’Argentine, le Brésil et la Thaïlande, les programmes dereclassement ont touché une proportion importante de la population dont l’habitatest ou était informel. Le reclassement devrait aller jusqu’à l’octroi d’un titre légald’occupation du terrain et de la maison aux habitants mais on évite souvent d’enarriver là à cause des coûts et des complications juridiques, la demanded’indemnisation du propriétaire notamment.

La notion de reclassement suppose que les autorités admettent la légitimité del’habitat à reclasser. L’une des initiatives les plus intéressantes à ce titre est celle dugouvernement thaïlandais, qui subventionne le reclassement qu’entreprend lacommunauté et obtient des résultats d’échelle par le très grand nombre d’initiativeslocales qu’il soutient. Les prêts et les subventions accordés aux organisations

17Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Repartir à zéro

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communautaires par l’Institut thaïlandais pour le développement des organisationscommunautaires (Thai Community Organizations Development Institute – CODI)ont touché 2,4 millions de ménages entre 1992 et 2007. Cette initiative estremarquable à trois égards : l’échelle, l’ampleur de l’engagement communautaire et lamesure dans laquelle elle s’efforce de faire avaliser des solutions communautaires parles autorités locales. Les fonds viennent des pouvoirs publics nationaux et locaux, desménages et des communautés. Le CODI aide aussi des réseaux d’organisationscommunautaires formés par les pauvres des villes à travailler avec les autoritésmunicipales, d’autres acteurs locaux et des agences nationales. Ceux dont l’habitat estillégal ont divers moyens de légaliser leur statut : ils peuvent acheter le terrain aupropriétaire avec l’aide d’un prêt des pouvoirs publics ou négocier un bail, ou encoreaccepter soit d’aller s’installer sur un autre terrain mis à leur disposition par l’agencegouvernementale propriétaire du terrain qu’ils squattent, soit de se déplacer sur unepartie du terrain qu’ils occupent moyennant un droit d’occupation (partage desterres). Le CODI accorde aussi des prêts à des organisations communautaires pourqu’elles prêtent à leurs membres et les aident à construire ou à améliorer leurlogement.

Les types d’interventions après la catastrophe décrits dans ce chapitre, qui peuventnotamment réduire ou prévenir des catastrophes majeures, devraient tenir une placeimportante dans les stratégies de réduction de la pauvreté en ville.

Il arrive fréquemment que des problèmes dedroits fonciers, de droit au logement et à lapropriété se posent après une catastrophenaturelle. Ils servent souvent à évaluer la réus-site ou l’échec d’un programme de logement.De plus en plus, la communauté internationaleprend conscience de la nécessité d’ouvrir unaccès à ces droits dans ses programmes delogement. Les problèmes les plus courantsaprès une catastrophe sont les suivants :

Ceux qui se posent dans lesimplantations informelles, coutumièresou extralégales. Après une catastrophe, lapolitique, pour ce qui est des droits LTP, a ten-dance à accorder un traitement nettement pré-férentiel aux propriétaires légaux, souvent audétriment des droits de ceux qui se situent dans

le secteur informel ou coutumier, ce qui soulèvedes questions d’équité et de droits.

Les familles sans terre ni abri. Bienqu’elles constituent l’un des groupes les plusvulnérables et soient touchées de plein fouetpar la catastrophe, les familles qui n’avaient niterre ni abri avant la catastrophe sont fré-quemment exclues des opérations de secourset de relèvement, ou au mieux marginalisées.

La ruée vers les terres et leur acqui-sition illégale ou injuste. L’acquisitioninjuste de terres après une catastrophe peutavoir des effets désastreux à la fois sur les per-sonnes dépossédées et sur les institutions huma-nitaires travaillant dans le domaine du loge-ment. Les terres sont subtilisées par des moyens

Droits au logement, à la terre et à la propriété (LTP) et programmes de logement après une catastrophe

Ce chapitre a été écrit par David Satterthwaite, chercheur principal à l’Institutinternational de l’environnement et du développement (International Institute forEnvironment and Development – IIED) et l’encadré est de Scott Leckie, directeur deDisplacement Solutions.

19Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Repartir à zéro

divers, qui vont de la violence pure à des mesu-res législatives soigneusement orchestrées.

Restitution ou réinstallation ? Selonles normes internationales pertinentes telles queles Principes des Nations Unies concernant larestitution des logements et des biens dans lecas des réfugiés et des personnes déplacées(2005), il y a, lorsque les conditions le permet-tent, présomption de restitution et, dans le casdes personnes déplacées par une catastropheou un conflit, le droit de réintégrer leur foyerd’origine est en passe de s’imposer.

Iniquité de traitement entre pro-priétaires et non-propriétaires. Bien queles propriétaires de terres, de logement ou debiens, les locataires et autres non-propriétairessoient touchés de la même façon par une cata-strophe, ces derniers sont souvent traités demanière inique, s’agissant des droits LTP.Après l’ouragan Katrina, l’aide financière ver-sée pour la reconstruction de logements loca-tifs a été relativement modeste par rapport auxsommes considérables mises à la dispositiondes propriétaires qui occupaient leur logementpour qu’ils puissent reconstruire.

Litiges relatifs aux droits LTP et occu-pation secondaire. L’occupation secondairede logements et de terres est souvent à l’originede litiges après une catastrophe.

Insécurité de jouissance. L’insécuritéde jouissance ou un statut d’occupation insa-tisfaisant peut sensiblement assombrir les per-spectives des populations sinistrées pour cequi est de leurs droits LTP.

Dans le contexte spécifique des droits LTPet des catastrophes, le principe « ne pasnuire » devrait amener les acteurs humanitai-res à ne soutenir que les lois et politiqueslocales ou nationales qui sont conformes auxdroits fonciers, aux droits au logement et à lapropriété protégés par des traités internatio-naux. À cet égard, il est bon de méditer surces cinq principes clés :n Élargir la participation des bénéficiairesaux opérations et à la prise de décisionstouchant aux droits LTP

n Comprendre la notion « reconstruiremieux » dans le sens suivant : « des terrespour les sans-terre et des abris pour lessans-abri »

n Appliquer le même traitement aux proprié-taires, aux locataires et aux occupants illé-gaux en mettant l’accent sur la sécurité dejouissance

n S’opposer ouvertement à l’arbitraire et à lamainmise sur les terres que déclenchent par-fois les catastrophes

n Donner la priorité à la restitution. n

Violence urbaineCe chapitre passe en revue les causes et les coûts de la violence urbaine, et analysela façon dont les inégalités extrêmes et l’instabilité politique favorisent la montée dela violence dans les villes du monde en développement, avant d’examiner quelques-unes des stratégies actuellement appliquées pour mettre fin aux problèmes qu’ellecause.

La violence économique, qui recouvre les délits de la rue, la violence liée aux drogueset les enlèvements, a le profit pour mobile. Elle est monnaie courante là où l’inégalitéet la pauvreté se conjuguent pour rendre les débouchés économiques d’un accèsinégal. Dans certains cas, la transformation de la société et des politiques de

développement telles que l’ajustement structurelont aggravé la pauvreté, creusé les inégalités etcontribué à une montée de la criminalité et de laviolence.

La violence sociale vient du désir d’obtenir ou degarder un pouvoir social et un moyen decontrôle dans les rapports entre individus, àl’intérieur des familles et des communautés etentre elles. Les gangs, forme de réaction àl’exclusion sociale et économique où les jeunestrouvent statut et ancrage, en sont unemanifestation courante. L’épuration sociale, laségrégation des zones urbaines et les exécutionsextrajudiciaires auxquelles se livre la policeentrent aussi dans la catégorie des actes deviolence sociale.

Motivée par le désir d’acquérir ou de conserver un pouvoir politique, la violencepolitique est souvent le fait des élites. Elle est étroitement associée à l’absence deréforme au sein de la police et de la justice ou à l’abandon de fait de zones urbainesà des réseaux criminels et à des gangs de trafiquants de drogues. Lorsque ces gangsimposent leur loi à des quartiers pauvres, y assurent la sécurité, rendent la justiceet institutionnalisent la violence, on parle d’une criminalisation de lagouvernance.

La criminalité organisée, le trafic international de drogues, le commerce d’armesmeurtrières et les gangs de quartiers sont des manifestations aiguës de cette violenceen milieu urbain où se mêlent souvent violence politique, violence économique etviolence sociale.

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© Victor Lacken/Fédération intérnationale

L’Amérique du Sud produit quelque 900 tonnes de cocaïne par an. Lesnarcotrafiquants défient ouvertement des gouvernements, notamment ceux de laColombie, du Mexique et de la Jamaïque, par le biais du conflit et de l’intimidation.La violence est le plus souvent associée au transit, plutôt qu’à la consommation, dedrogues illicites à destination des États-Unis via l’Amérique centrale et les Caraïbes, etde l’Europe via l’Afrique de l’Ouest.

Les armes à feu rendent la violence plus meurtrière encore. Selon Small Arms Survey,les civils dans le monde détiennent quelque 650 millions d’armes à feu (les trois quartsdu total connu), lesquelles tuent au moins 200000 personnes chaque année dans despays en paix. Le commerce illicite des armes légères représenterait au bas mot unmilliard de dollars par an. De nombreuses armes légères demeurent dans les zonesurbaines après un conflit, tandis que d’autres proviennent de pays qui sont en guerreou qui l’étaient encore il y a peu de temps.

La culture américaine des gangs a gagné l’intérieur de l’Amérique latine et desCaraïbes, souvent rapportée dans leur pays d’origine par des nationaux expulsés desÉtats-Unis. Entre 2000 et 2004, quelque 20000 jeunes appartenant à des gangs dequartiers défavorisés de Los Angeles ont été expulsés vers des pays d’Amérique centraleoù beaucoup n’avaient jamais mis les pieds auparavant, ce qui a fait monter en flèchele taux des homicides chez les jeunes. Des membres de gangs de Nairobi travaillentparfois comme mercenaires pour des hommes politiques. Les « gars de la zone »règnent en maîtres dans les rues de Lagos, au Nigéria, où ils extorquent de l’argent auxpassants. Les enfants des rues sont des proies toutes désignées pour grossir les rangsdes gangs de jeunes.

Il est difficile de mesurer exactement les coûts de la violence urbaine. Une étuderéalisée en El Salvador, par exemple, évalue le coût total de la violence pour lanation à 11,5 % du PIB. Les pays producteurs de drogues ont un niveaud’homicides de 35 % supérieur au taux moyen enregistré dans le reste du monde.La dégradation du climat économique serait responsable de l’augmentation sensibled’autres actes de violence délictueux tels que viols, vols et cambriolages.

En termes économiques, un grand nombre de morts, de blessés et de détenus setraduit, entre autres, par des pertes de productivité et de revenu, une baisse du PIB etune hausse des dépenses des soins de santé et des soins hospitaliers. Et il existe uncercle vicieux de la violence urbaine car si elle plonge ses racines dans le sous-développement et les inégalités, elle s’attaque aussi au développement et fragilise lesinstitutions de l’État.

La violence urbaine altère le capital social, fait obstacle à la mobilité sociale, détruit lesliens communautaires, érode peu à peu la confiance des habitants envers leurs voisins,la police et les autorités locales et dresse un mur entre les populations marginalisées et

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l’ordre établi. Les plus touchés sont les plus vulnérables. La peur et l’angoisse que faitnaître la persistance de la violence peuvent en accroître les coûts pour la société. Parexemple, les femmes risquent de ne plus aller travailler, de renoncer à suivre des coursdu soir ou de garder leurs enfants à la maison.

Des niveaux plus élevés de violence urbaine sont liés à deux séries de facteurs : lesfacteurs socioéconomiques, qui aggravent la pauvreté et l’exclusion et creusent lesinégalités, et les facteurs politico-institutionnels, qui peuvent entraîner une crise de lagouvernance.

Les besoins, lorsqu’ils sont insatisfaits, sont une source importante de conflit social.Dans les villes et cités des pays en développement, une personne sur trois vit dans unbidonville. Et comme les habitants des bidonvilles paient rarement des impôts, biendes municipalités décrètent qu’ils n’ont droit ni aux services publics ni à la sécurité. Ilssont donc ignorés par l’État, privés des services de base et exclus de la société. Enpériode d’urbanisation rapide, l’incapacité des pouvoirs publics à assurer la sécurité età fournir des services sociaux de base comme une eau propre, un systèmed’assainissement, la santé et l’éducation, peut exacerber les tensions créées parl’intégration de migrants ruraux à la vie urbaine et entraîner de violents affrontementsentre groupes se disputant de maigres ressources. L’expulsion par la force est unemenace constante.

Les études ont montré que l’inégalité des revenus, beaucoup plus que la pauvreté, estétroitement liée aux délits de violence. En Amérique latine, les taux des homicidessont de 40 à 56 % supérieurs à ce qu’ils sont dans le reste du monde. Selon desdonnées réunies par la Commission économique pour l’Amérique latine et lesCaraïbes (CEPALC), 180 millions de personnes vivent dans la pauvreté dans larégion, et 71 millions d’entre elles sont très pauvres ou indigentes. D’après le rapport2009 de la CEPALC, « La répartition des revenus est ressentie comme inique, et cetteperception s’accompagne de méfiance à l’égard des institutions politiques et de l’idéeque les gouvernements servent les élites plus qu’ils ne servent la majorité ».

Il y a aussi des facteurs sociaux, tels que la culture du machisme, dans laquelle leshommes se font respecter par la démonstration de leur force et de leur masculinité. Lechômage élevé des jeunes est une autre cause de violence. À l’échelle mondiale, lesjeunes de 15 à 24 ans représentent le quart de la population en âge de travailler alorsque la moitié des chômeurs sont des jeunes de cet âge. Près de 25 % des actifs de cegroupe d’âge gagnent moins d’un dollar par jour.

En Amérique latine et aux Caraïbes, la consommation et le trafic de drogues sont aucœur d’un processus de décomposition sociale qui produit de la violence dans lesfamilles, entre les gangs, entre les trafiquants et entre eux et des fonctionnaires oupersonnalités corrompus. À mesure qu’elles s’effritent, les institutions sociales

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traditionnelles sont remplacées par des formes perverses du capital social comme lesgangs, les mafias de la drogue qui « régissent » des quartiers entiers, et les réseaux defonctionnaires et d’hommes politiques corrompus.

Les États qui présentent des niveaux élevés de violence urbaine sont, dans bien descas, incapables d’assurer la sécurité ou de fournir des services. Le contrat social entrel’État et la société ne fonctionne plus. Lorsqu’il fonctionne bien, l’État mobilisesuffisamment de recettes publiques et assure les services de la sécurité et d’autressecteurs essentiels et les citoyens paient des impôts pour financer la production de cesbiens publics par l’État, dont la légitimité et la stabilité en sortent renforcées.Lorsque l’État ne répond pas aux attentes des citoyens, il perd en légitimité. Danscertains pays, les élites ne sont pas disposées à financer des programmes sociaux. Parexemple, l’impôt sur le revenu représente 11 % du PIB au Mexique, 12 % auGuatemala et 16 % au Pérou. Au Pakistan, il est tombé à 9 % du PIB.

Il ressort des recherches que les pauvres des villes se sentent rejetés par la société,victimes de discriminations et systématiquement privés des possibilités d’améliorerleur qualité de vie. Elles démontrent que cette ségrégation systématique les enfoncedans la pauvreté et la perpétue d’une génération à l’autre. Laura Tedesco, expertelatino-américaine, parle d’une « conscience dissidente » qui se développe dans lescommunautés urbaines marginalisées et se manifeste souvent par la violence.

On peut aborder le problème sous divers angles et se mettre en quête d’un meilleururbanisme, d’une gouvernance locale efficace et inclusive, veiller à y associer lapopulation, à réformer les systèmes policier et judiciaire, à éduquer les jeunes et à leuroffrir des emplois, militer pour un droit international efficace contre la criminalitéorganisée, pour le désarmement et une prise de conscience des dangers d’une culturedes armes et s’employer à trouver des ripostes adaptées aux spécificités du contextelocal. Une participation intelligente des citoyens à la gouvernance locale contribue demanière décisive à la réduction de la violence en milieu urbain. Le contrat social entrel’État et la société repose sur un dialogue actif avec les citoyens pour savoir ce qu’ilsattendent de l’État, de sa capacité à fournir des services, notamment à assurer lasécurité et à obtenir des recettes fiscales de sa population.

Un leadership local fort peut accroître la légitimité d’un État. Des autorités locales quidialoguent avec les électeurs, répondent à leurs besoins et les associent à la prise dedécision, établissent des relations de confiance avec eux et encouragent les différentsgroupes à dialoguer pour désamorcer les éventuelles tensions. En même temps,l’urbanisme, la prestation des services et les stratégies de réduction de la violence ontde meilleures chances de fonctionner lorsque la population y participe. Pour tenirleurs engagements et mener une action efficace, les autorités municipales doiventavoir suffisamment d’autonomie et de ressources. En Amérique latine, plusieurs paysont transféré des pouvoirs aux villes et obtenu des résultats positifs. À Medellín, en

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Colombie, le taux des homicides est tombé de 174 à 29 pour 100000 habitants entre2002 et 2007, en grande partie grâce à des initiatives des autorités locales. Les mairesont mis l’accent sur la prévention de la violence, ont travaillé avec des organisationsde la société civile et ont investi dans les quartiers défavorisés pour les doter detransports publics, de services d’éducation, de logements et même d’une bibliothèque.

La police de proximité s’est peu à peu imposée dans les villes à travers le monde.Fondamentalement, elle s’appuie sur l’idée que la participation des habitants estnécessaire au maintien de la sécurité et que la police est responsable devant lapopulation. En même temps, parmi les plus grandes villes du monde, beaucoup sontrelativement sûres, ce qui prouve que le milieu urbain n’est pas forcément synonymede meurtres et de destruction. Avec l’impulsion souhaitée et suffisammentd’imagination et de coopération, il est possible de trouver des solutions pour faire dela métropole du XXIe siècle un endroit sûr où il fait bon vivre.

Ni les dépenses sociales, si élevées soient-elles, ni les programmes de développement,si irréprochables soient-ils, ne pourront résister à l’usure de la corruption ou auxtentatives de détournement des élites, si le système politique n’établit pas l’égalitédevant la loi. L’aide internationale peut être utile mais, comme le fait observer leComité d’aide au développement de l’OCDE, les acteurs internationaux n’ont pasencore pleinement intégré à leurs politiques et pratiques une conceptionsuffisamment nuancée de la dynamique de l’État incapable d’établir un ordrepolitique stable ni imaginé pour l’État des stratégies de renforcement qui soient assezcontextualisées. En dernière analyse, le plus important pour réduire la violencepourrait bien être d’affronter les élites et les groupes d’intérêt.

Les auteurs du chapitre 4 sont Amy Serafin, journaliste indépendante, et Sean Deely,ancien chef de la section « Consolidation de la paix et relèvement » du PNUD au Népal.Le tableau a été emprunté au PNUD.

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Chili 52Mexique 48.1Costa Rica 47.2Brésil 55Colombie 58.5Pérou 49.6Équateur 54.4République dominicaine 50Jamaïque 45.5Philippines 44

El Salvador 49.7Honduras 55.3Bolivie 58.2Guatemala 53.7Afrique du Sud 57.8Pakistan 31.2Kenya 47.7Papouasie-Nouvelle-Guinée 50.9Haïti 59.5Lesotho 52.5

Coefficient de Gini 1992-2007

Les risques pour la santé en villeDans les villes dotées d’un système d’alimentation en eau potable, d’assainissement etde gestion des déchets, où les logements sont suffisants et appropriés et la pollutionsurveillée et maîtrisée, les risques que présente l’environnement pour la santé sontréduits et les taux de mortalité et de morbidité assez bas. En règle générale, leshabitants des villes bien organisées peuvent s’attendre à vivre plus longtemps car ilssont mieux informés des avantages de l’hygiène, d’une bonne alimentation et del’exercice physique pour la santé et des dangers du tabagisme. À l’autre extrémité duspectre se trouvent les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire où vivent laplupart des citadins pauvres du monde. Dans lesménages urbains dont les logements sont privésdes services de base – en particulier del’alimentation en eau et d’un systèmed’assainissement – les taux de prévalence de ladiarrhée chez les enfants montent en flèche. Siprès de dix millions d’enfants meurent avantl’âge de cinq ans, près de deux millions d’entreeux sont emportés par les maladies diarrhéiques.

En 2008, alors que dans une ville moyenned’Australie, le taux de mortalité infantile(TMI) aurait été égal ou inférieur à 5 pour1 000 naissances vivantes, le système desurveillance sanitaire et démographique de laville de Nairobi, qui couvre une zone à chevalsur les bidonvilles de Korogocho et deViwandani, dont la population totale est de73 661 habitants, a enregistré un TMI de 87 pour 1 000 naissances vivantes, soitun taux supérieur à la moyenne nationale de 81.

La faim et la malnutrition en milieu urbain sont non seulement le fait de l’insécuritéalimentaire mais aussi la conséquence de risques environnementaux et d’un manquede logements décents. L’insalubrité de la vie dans les bidonvilles crée un cercle vicieuxen ce sens que l’absence de gestion des déchets et de système de traitement de l’eauaugmente fortement pour les enfants les risques de contracter la diarrhée, uneinfection respiratoire aiguë et/ou le paludisme. Selon les recherches actuelles, près dela moitié des problèmes nutritionnels sont liés aux conditions de vie dans lesbidonvilles. Associée à des maladies infectieuses telles que la pneumonie, le paludisme,la rougeole et les maladies diarrhéiques – principale cause de mortalité chez les enfants

25Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Les risques pour la santé en ville

© Claudia Ja

nke/Croix-Rouge britannique

– la malnutrition est particulièrement meurtrière. Elle entre dans plus de la moitié desdécès d’enfants.

Cependant, les maladies infectieuses ne sont qu’une partie – et une partie de plus enplus petite à l’échelle mondiale – des problèmes sanitaires auxquels sont exposés lescitadins. Les maladies non transmissibles telles que les maladies cardiovasculaires etle diabète tuent 35 millions de personnes par an. Selon une étude de l’OMS de 2009,les principaux risques de mortalité dans le monde sont l’hypertension (responsablede 13 % des décès dans le monde), le tabagisme (9 %), le taux de glucose dans lesang (6 %), le manque d’activité physique (6 %), l’excès de poids et l’obésité (5 %).Ces risques sont responsables d’une vulnérabilité aux maladies chroniques telles queles maladies cardiovasculaires, le diabète et les cancers.

Si les tendances actuelles se confirment, les maladies non transmissibles d’un sujet àl’autre – non infectieuses – seront responsables de 75 % des décès dans dix ans, selonle rapport 2010 du Forum économique mondial sur les risques dans le monde. AuKenya, 17 % des habitants des bidonvilles souffrent de diabète ou d’hypertension etn’ont accès ni aux services de dépistage ni aux médicaments.

Le facteur de risque le plus visible et le plus grave pour la santé est peut-être l’obésité.Un excès de poids significatif augmente fortement le risque de développer un diabètede type 2, des affections cardiaques et respiratoires et même certaines formes decancer. Selon l’OMS, plus de 1,6 milliard d’adultes présentent une surchargepondérale et près d’un sur quatre est obèse. D’ici à 2015, les personnes présentant unexcès de poids seront au nombre de 2,3 milliards.

Les maladies mortelles d’origine aérienne telles que la peste pneumonique, la grippeet la tuberculose peuvent se propager facilement dans des salles d’aéroportsurpeuplées, des avions pleins ou par l’intermédiaire de passagers de retour chez eux.Le poliovirus a été importé au Canada en 1978 et en 1992 par des voyageurs enprovenance d’Europe occidentale. Les maladies se sont mondialisées et les villesconstituent un maillon important de la chaîne. Les grandes métropoles font officed’incubateurs pour les nouvelles maladies, créant les conditions idéales pour qu’ellespuissent d’abord se développer puis circuler.

De nouvelles recherches laissent à penser que le VIH était peut-être présent en Afriquecentrale depuis beaucoup plus longtemps qu’on ne le soupçonnait initialement. Il estpossible qu’il ait fallu le développement d’agglomérations comme Kinshasa, la capitalede la République démocratique du Congo, pour que la maladie s’implante, se propageet gagne rapidement le monde entier. Dans la plupart des régions du monde, leVIH/sida est un phénomène surtout urbain. L’ONUSIDA estime que la prévalencedu VIH est en moyenne 1,7 fois plus grande dans les villes que dans les zones rurales.Cela s’explique dans une large mesure par le fait que beaucoup de facteurs de risque,

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tels que la consommation de drogues injectables, sont plus courants en ville. Lesprofessionnel (le) s du sexe ou les hommes ayant des rapports sexuels avec deshommes, deux autres groupes à haut risque, sont aussi plus nombreux dans les villes,ne serait-ce qu’en raison de la densité de la population. En Afrique subsaharienne, oùle VIH se transmet principalement par des rapports hétérosexuels non protégés, larecherche montre que les citadines risquent plus d’être infectées que les femmes descampagnes.

De nouvelles maladies peuvent apparaître en franchissant la barrière qui sépare lesespèces animales de l’homme. Le virus de la grippe H5N1, plus connue sous le nomde « grippe aviaire », viendrait à l’origine des oiseaux sauvages. Il en a étéprobablement de même pour le virus du SRAS. Les deux maladies ont montré que lesvilles, par la densité de leur population et les conditions de vie qui y règnent, offraientaux nouveaux virus un terrain de reproduction idéal.

« En termes de gestion des risques, les populations humaines sont maintenant forcéesde vivre d’une manière qui donne à la maladie de fantastiques moyens de sedévelopper ; ensuite, les voyages, le commerce et tout le réseau reliant les centresurbains ouvrent à ces maladies la voie royale de la mondialisation », note leDr Michael J. Ryan, Directeur des opérations Alerte et action de l’OMS.

L’exemple de la dengue, qui est une maladie tropicale, est peut-être celui qui illustrele mieux la façon dont la vie en ville favorise la progression de l’épidémie. L’incidencede la dengue, dont les effets vont d’une légère fièvre à l’hémorragie fatale, a augmentéde manière spectaculaire dans le monde à tel point que quelque 2,5 milliards depersonnes – les deux cinquièmes de la population mondiale – sont maintenant endanger, selon l’OMS. L’Organisation mondiale de la santé estime qu’il pourrait y avoirjusqu’à 50 millions d’infections chaque année, mais que la plupart ne sont passignalées. Pourtant, la maladie était pratiquement inconnue il y a 50 ans. Elle estpropagée par le moustique Aedes aegypti qui a trouvé dans le milieu urbain tropicalun terrain de prédilection. La dengue serait arrivée au Brésil, qui est maintenant l’undes pays les plus touchés, dans des jantes de pneus importés d’Asie.

L’exposition aux maladies non transmissibles prend aussi d’autres formes pour lespauvres des villes. Selon l’OMS, quelque 1,5 milliard de citadins – surtout dans lespays en développement – sont exposés à des niveaux de pollution de l’air supérieursaux limites maxima recommandées. On estime que les émissions des véhicules àmoteur et des usines sont la cause d’environ 8 % des décès dus au cancer du poumon,5 % des décès imputés aux affections cardio-pulmonaires et environ 3 % des décèsdus aux infections respiratoires.

Environ 25 % des habitants des villes dans les pays en développement et 70 % descitadins des pays les moins avancés utilisent des combustibles solides pour se chauffer

27Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Les risques pour la santé en ville

et faire la cuisine. En 2004, on estimait que la pollution intérieure entraînait quelquedeux millions de décès dans le monde, dus le plus souvent à une pneumonie, à uneaffection pulmonaire chronique et au cancer du poumon.

Il n’est pas étonnant que la ville, avec les tensions auxquelles elle soumet les individus,aggrave les troubles mentaux et la détresse psychique. L’OMS prévoit qu’au cours desdix prochaines années la dépression unipolaire alourdira la charge de morbidité dansles pays en développement. Les études communautaires de la santé mentale dans lespays en développement confirment l’estimation selon laquelle 12 à 51 % des citadinsadultes souffrent d’une forme de dépression. Les facteurs de risque sont notammentla rupture des relations conjugales, la pauvreté, le vécu d’événements éprouvants, unelongue exposition au stress et le manque de soutien social.

La ville met la santé à rude épreuve, à cause soit des conditions insalubres et souventdangereuses dans lesquelles des millions de personnes sont obligées de vivre, soit desmodes de vie qu’elle encourage, soit des tensions et des stresses qu’elle impose.L’insuffisance des politiques menées par les autorités municipales et centrales,notamment en matière d’urbanisme, entre pour une part non négligeable dans cesrésultats.

S’il est vrai que la population des bidonvilles continue d’augmenter, certaines desavancées les plus importantes dans le domaine de la santé se produisent dans des Etatsqui encouragent et soutiennent activement une bonne gouvernance urbaine et qui sesont donné pour but de sortir les gens des bidonvilles. C’est le cas en Thaïlande, parexemple, où les résultats atteignent l’échelle voulue grâce au très grand nombred’initiatives de reclassement prises par les communautés et soutenues par legouvernement. Au niveau local, des ONG telles qu’Asha montrent ce que l’on peutobtenir en travaillant avec les habitants des bidonvilles pour améliorer les conditionsde vie et lutter contre la maladie. Dans les 49 bidonvilles de New Delhi dans lesquelsAsha travaille, la mortalité infantile est maintenant de 36 pour 1000 naissancesvivantes, ce qui est inférieur à la moitié du taux de mortalité de toute l’Inde.

Pour agir sur les problèmes de santé, les villes doivent être bien conçues, bien géréeset bien gouvernées. Ce n’est qu’à ces conditions que la santé de ceux qui y vivent y estmoins menacée.

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Ce chapitre a été écrit par Richard Waddington, écrivain indépendant et ancien chef debureau de Reuters. L’encadré 5.3 est de Gérard Lautrédou, conseiller de la Fédérationinternationale en matière de sécurité routière.

29Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Les risques pour la santé en ville

Les transports routiers sont devenus un élémentclé de l’urbanisation. Surtout, ils sont de plus enplus associés à l’augmentation rapide du nomb-re des accidents de la route et des décès pré-maturés, ainsi que des handicaps physiques etdes traumatismes psychologiques.

Les pertes ne s’arrêtent pas à une baisse deproductivité pour les travailleurs et au traumatis-me que subit la victime dans sa vie privée. Lesaccidents de la route font aussi augmenter lescoûts des services de santé et alourdissent lacharge économique qui en résulte (1 à 3 % duproduit national brut, selon les estimations).

Une urbanisation rapide et sauvage aggra-ve encore la situation dans les pays en déve-loppement. L’absence d’infrastructure appro-priée dans les villes, alliée à l’insuffisance dudispositif légal de contrôle, rend d’autant plusinquiétante l’augmentation exponentielle dunombre des accidents de la route.

On estime à 1,3 million le nombre depersonnes tuées chaque année dans desaccidents de la route de par le monde et à50 millions le nombre des blessés. Pourchaque décès, 20 à 30 personnes sont han-dicapées, dont beaucoup à vie.

Il existe cependant des solutions écono-miques. Elles ont déjà permis d’obtenir desrésultats très positifs dans de nombreux pays.Avec le projet qu’elle héberge, le Partenariatmondial pour la sécurité routière, la Fédérationinternationale s’est donné pour priorité deréduire le nombre des accidents de la routedont sont victimes des jeunes gens et plaidepour l’application d’une politique nationale dela sécurité routière, pour de meilleurs systèmesroutiers et des partenariats plus étroits avec lesgouvernements, le secteur privé et la sociétécivile. n

La sécurité routière en ville

L’urbanisation et les risques liés auxchangements climatiquesL’année dernière a été la cinquième année la plus chaude inscrite aux annales. Elle aété marquée par des phénomènes météorologiques graves tels qu’une vague de chaleursans précédent qui a frappé les grandes agglomérations du sud de l’Australie et unesécheresse qui a entraîné des pénuries alimentaires pour les habitants des bidonvillesde Nairobi au Kenya.

Dans son quatrième rapport d’évaluation, leGroupe d’experts intergouvernemental surl’évolution du climat (GIEC) cite parmi leschangements climatiques probables à l’avenir desjournées plus chaudes, moins de journées et denuits froides, des journées et nuits chaudes plusfréquentes, des périodes et vagues de chaleur plusfréquentes dans la plupart des régions terrestres,une fréquence accrue des fortes précipitationsdans presque toutes les régions terrestres, uneextension des régions touchées par la sécheresse etune augmentation de l’intensité des cyclonestropicaux ainsi que des effets d’une montéeextrême du niveau de la mer.

L’adaptation aux changements climatiques peutaider les villes à atteindre de nombreux objectifsqui tournent autour de l’agrément d’y vivre, de

la prestation de services et de la réduction des risques de catastrophe. Il faudra queles connaissances et les compétences circulent entre les spécialistes deschangements climatiques et ceux de la réduction des risques afin que les premierstirent les leçons des expériences de réduction des risques liés aux catastrophes etque les seconds puissent affronter les nouveaux problèmes climatiques avecl’efficacité voulue.

De la situation géographique des villes dépendent les dangers climatiques auxquelselles sont exposées, ainsi que les risques qu’elles courent de souffrir de températuresplus élevées, d’une modification des précipitations, de l’élévation du niveau de la merou de la fréquence ou de la gravité d’autres phénomènes extrêmes. Quant à lavulnérabilité à ces effets, elle tient à la situation sociale et économique de la ville et de

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© Ricci Shryock/Fédération intérnationale

ses habitants, et à la capacité des intéressés et des institutions à relever les défis deschangements climatiques, parfois appelée capacité d’adaptation. Aussi les villes despays à faible revenu et à revenu intermédiaire sont-elles particulièrement vulnérablesaux changements climatiques.

Au niveau national, la moyenne annuelle des émissions de gaz à effet de serre parhabitant est supérieure à 20 tonnes de dioxyde de carbone dans bien des pays trèsindustrialisés, notamment l’Australie, le Canada et les États-Unis. À l’autre extrémitédu spectre, de nombreux pays de l’Afrique subsaharienne, dont le Burkina Faso, leMalawi et la Tanzanie, émettent moins de 0,2 tonne par habitant et par année. Or, lescitadins de ces pays sont ceux qui risquent d’être les plus touchés, ce qui fait dufinancement de l’adaptation aux changements climatiques une question vitale dejustice environnementale au XXIe siècle.

Entre les effets des changements climatiques et l’urbanisation, les rapports sontcomplexes. Il est probable que des phénomènes extrêmes et des évolutions progressivescontribueront dans bien des cas à un accroissement de la mobilité. Dans la plupart deces cas, la mobilité tiendra une grande place dans la stratégie à laquelle recourront lesménages et les communautés pour réduire leur vulnérabilité aux risques,environnementaux ou non, et pour affronter ainsi les changements climatiques.Cependant, la forte densité de population dans les villes augmentera la vulnérabilitéaux catastrophes liées aux changements climatiques, en particulier parce quel’insuffisance des institutions et le manque d’infrastructure se font surtout sentir là oùl’on a une forte densité de citadins à faible revenu.

Les capacités d’adaptation peuvent être elles aussi concentrées dans les villes. Lesressources économiques, des sources d’alimentation diversifiées, les possibilités detravail et d’emploi, les systèmes d’alerte avancée et les économies d’échelle pour lesinterventions d’urgence sont autant de capacités qui peuvent être beaucoup plus fortesdans les zones urbaines.

La répartition géographique des risques liés aux changements climatiquesLes zones urbaines des régions côtières sont particulièrement exposées à l’élévationdu niveau de la mer. Les zones côtières de faible altitude – moins de 10 mètres au-dessus du niveau de la mer – représentent juste 2 % des terres de la planète maisabritent 13 % de la population urbaine du monde. En 2007, l’Afrique avait 37 villesde plus d’un million d’habitants et la moitié d’entre elles se situent – du moins enpartie – dans la zone côtière de faible altitude.

Autre aspect géographique des risques climatiques : la rareté de l’eau qui toucherasurtout les villes des régions semi-arides. À mesure que reculeront les glaciers de

31Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Urbanisation et changements climatiques

l’Amérique du Sud, de nombreuses villes des Andes souffriront de pénuries d’eaupendant la saison sèche.

La répartition sociale des risques liés aux changements climatiquesLes facteurs sociaux entrent pour une large part dans la variabilité de la vulnérabilitéaux conséquences des changements climatiques. Premièrement, la pauvreté et lamarginalité contribuent beaucoup à la vulnérabilité, en particulier pour les ménageset populations vivant dans des endroits exposés à la montée des eaux pluviales, auxinondations et aux glissements de terrain et qui n’ont ni les ressources ni lespossibilités de réaménager ces sites en conséquence.

Deuxièmement, aux effets disproportionnés des catastrophes sur la morbidité et lamortalité féminines s’ajouteront ceux des changements climatiques sur les moyens desubsistance des femmes, qui verront se réduire leurs perspectives économiques ets’alourdir la charge de travail liée à la reproduction, à cause par exemple d’unemorbidité accrue des enfants.

Troisièmement, la vulnérabilité aux conséquences des changements climatiquesdépend beaucoup de l’âge. Les enfants sont plus susceptibles de contracter desmaladies dues à un mauvais assainissement ou propagées par des vecteurs. Les vaguesde chaleur touchent particulièrement les habitants âgés des villes tempérées où lesbâtiments ne sont pas adaptés à des canicules prolongées : la vague de chaleur qui afrappé l’Europe en 2003 a fait plus de 70000 morts supplémentaires à travers lecontinent.

Enfin, les changements climatiques auront pour effet de modifier qualitativement lespathologies des populations urbaines. La météorologie et le climat influent aussi surla mortalité et la morbidité liées à la pollution de l’air, sur la prévalence des maladiestransmises par les moustiques et les tiques et la propagation des maladies d’originehydrique ou alimentaire.

Le rôle des villes dans l’atténuation des changements climatiquesEn dernière analyse, la réduction des risques liés aux changements climatiquesnécessite des stratégies mondiales axées sur la réduction de la concentration des gaz àeffet de serre dans l’atmosphère. L’atténuation des changements climatiques peut êtreconsidérée comme la forme la plus efficace de réduction des risques de catastrophe liésaux changements climatiques, et c’est un domaine dans lequel les villes peuvent jouerun rôle de premier plan. Les pouvoirs publics urbains peuvent contribuer à desréductions des émissions, par exemple en améliorant les transports publics ou en

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encourageant les propriétaires de biens immobiliers à choisir des appareils ménagersmoins gourmands en énergie. Le New-Yorkais moyen produit seulement 30 % desémissions de l’Américain moyen et le Londonien moyen juste 55 % des émissions duBritannique moyen.

Les politiques relatives aux changements climatiques ont montré les avantagesconjugués des stratégies d’atténuation : la réduction des émissions de gaz à effet deserre permet d’atteindre d’autres objectifs tels qu’une plus grande indépendanceénergétique, une baisse des coûts, une amélioration de la qualité de la vie. Même sicela n’a qu’un intérêt limité pour une large proportion de la population urbainemondiale dont les émissions sont déjà extrêmement faibles, l’adaptation auxchangements climatiques et le développement présentent de nombreux avantagesconjugués, dont, outre celui de réduire les risques de catastrophe, celui de retarderl’apparition de risques à évolution lente tels que la salinisation de l’eau souterraine, quiont une incidence sur l’accumulation des risques avec le temps.

À des fins pratiques telles que la définition des politiques, la distinction entre lavariabilité naturelle (qui inclut les phénomènes extrêmes) et la variabilité progressivedue aux changements climatiques est négligeable – l’important est de reconnaître lesfacteurs qui sont à l’origine de la vulnérabilité et d’agir sur eux.

Veiller au bon fonctionnement de l’infrastructure pour les pauvres. Les nouveauxéquipements – en particulier pour l’alimentation en eau, l’assainissement et ledrainage – constituent un aspect important de l’adaptation des villes aux changementsclimatiques et du renforcement de la résilience en général.

Soutenir le reclassement des taudis et des squats. Lorsqu’un grand nombre depersonnes vivent dans des logements de mauvaise qualité dans des bidonvilles,l’amélioration du logement et la mise en place d’un équipement de base est unepriorité pour l’adaptation.

Reconsidérer la réglementation relative aux zones, à l’aménagement du territoireet aux bâtiments. Permettre aux ménages économiquement faibles de s’installer dansdes endroits appropriés et sans danger, c’est aussi réduire les risques d’inondation, deglissement de terrain et d’autres catastrophes auxquels ils s’exposent. Appliquer à laconstruction des règles qui soient adaptées au contexte local, y compris en matière deprix.

Pour créer des villes et des métropoles qui soient capables d’affronter les risques liésaux catastrophes et les changements climatiques, il faut que diverses parties agissent,dont les intéressés, les experts techniques et les décideurs. Elles peuvent alors se réunirpour aborder des problèmes particuliers. Les organisations œuvrant dans le domainedu développement et de l’aide humanitaire peuvent aussi modifier leurs programmes,

33Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Urbanisation et changements climatiques

leurs politiques et leurs pratiques pour mieux tenir compte des changementsclimatiques dans les zones urbaines.

Conclusion

Les changements climatiques auront un impact à la fois quantitatif et qualitatif sur lesrisques auxquels seront exposées les zones urbaines dans les décennies à venir. Du faitde l’incapacité de prédire selon quels scénarios les émissions évolueront à l’avenir, lescitadins et les autorités seront dans une incertitude croissante quant à la fréquence età l’intensité des phénomènes météorologiques extrêmes.

Avec une urbanisation croissante et des problèmes sociaux et environnementauxcontinus dans les villes et les métropoles, de nombreux citadins risquent de voirgrandir les risques qu’ils courent et leur vulnérabilité. Plus exposés aux dangers etdisposant de moins de moyens pour s’adapter, les groupes économiquement faiblesrisquent de se retrouver particulièrement vulnérables. Le meilleur moyen de protégerla vie et les moyens de subsistance des citadins est donc de s’employer à accroître leurrésilience face à l’incertitude, plutôt que d’appliquer des solutions sur la base descénarios spécifiques.

Les initiatives que prendront les autorités municipales, les organisations de la sociétécivile et les organisations humanitaires dans les zones urbaines peuvent avoir unimpact considérable. Pour les habitants des villes de nombreux pays à faible revenu età revenu intermédiaire, le grand problème est celui du déficit de l’infrastructure –l’incapacité des systèmes urbains à faire face à la variabilité actuelle du climat. Lesdangers et les risques que les changements climatiques présentent pour les villes sontnotamment des modifications des dangers et risques actuels – et les villes qui sontincapables de relever les défis d’aujourd’hui seront incapables à l’avenir d’affronter lesnouveaux problèmes liés au climat.

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Le chapitre 6 a été écrit par David Dodman, chercheur, Groupes des établissementshumains et des changements climatiques à l’Institute for Environment and Developmentde Londres ; l’encadré est de Khady Diagne de l’ONG Enda-Tiers Monde.

35Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Urbanisation et changements climatiques

Saint-Louis est l’ancienne capitale du Sénégalet comptait 180000 habitants en 2002. Laville s’étend sur trois îles séparées les unes desautres par le fleuve Sénégal, ses affluents etl’océan Atlantique. Certains quartiers de laville sont à moins de 2,5 mètres au-dessus duniveau moyen de la mer. La ville a connu desinondations répétées depuis 1990. La montéedu niveau du fleuve est due à l’envasement dulit du fleuve, au déversement des déchetsménagers et à l’urbanisation sauvage qui aréduit la surface irrigable. L’économie desménages les plus exposés au risque d’inonda-tion est très fragile ; chaque inondation aaggravé leur pauvreté. Comme les écolesaccueillent généralement les victimes des inon-dations, l’année scolaire peut être réduite deplusieurs mois.

Contre les inondations, l’ONG sénéga-laise Enda-Tiers Monde a choisi pour straté-gie de renforcer la gouvernance locale plutôt

que de construire des équipements. Les inté-ressés se réunissent pour dialoguer, échan-ger leurs vues et trouver ainsi des solutions àdes problèmes qui dépassent leurs capacitésindividuelles. Le plan d’action est axé surl’information, l’éducation et la communica-tion, qui passent par des pièces de théâtre,des expositions, des reportages dans lesmédias et des conversations à l’heure dugoûter. Des groupes de femmes participentaux activités de sensibilisation destinées àlutter contre la diarrhée, le paludisme etd’autres maladies.

L’ONG coopère avec les pouvoirs publicspour mettre en œuvre diverses mesures, parexemple creuser des voies d’évacuation pourl’eau stagnante, assurer l’entretien descanaux de drainage et la désinfection del’eau stagnante et placer des sacs de sablepour aider les habitants à se déplacer dansleur quartier. n

La coopération face au risque d’inondation au Sénégal

Gouvernance urbaine et réduction des risques de catastropheLa qualité de la gouvernance d’une ville, les compétences et les moyens dont elledispose influent beaucoup sur le niveau des risques de catastrophe auquel est exposéesa population ainsi que sur la capacité des équipements à réduire les risques pour tous,y compris les habitants des quartiers pauvres. De la gouvernance locale dépend aussil’ampleur des dangers quotidiens qu’ils courent tels que celui des maladies à vecteuret des accidents de la circulation. Ces risques ne sont pas inhérents aux caractéristiques

des villes mais tiennent aux limites dans lesquellesles autorités assument leurs responsabilités et, plusgénéralement, aux limites de la gouvernance,notamment à la qualité de ses relations avec leshabitants et les organisations de la société civile.

Ce que les autorités locales font ou devraient faire– assurer la prestation de services tels quel’alimentation en eau, l’assainissement,l’écoulement des eaux de pluie, le ramassage desordures, les soins de santé, l’entretien des routespour qu’elles soient accessibles en tous temps,l’électricité, les services d’urgence, les transports etla gestion de la circulation – vise en grande partieà réduire les risques pour les populations. Ellesdoivent aussi veiller au respect des règles enmatière de santé et de sécurité. En s’employant àsatisfaire les besoins de développement, les

autorités locales réduisent les risques liés aux catastrophes. Outre le rôle capital quileur incombe de prévenir les dégâts qu’une catastrophe pourrait causer, elles ont aussiun rôle important à jouer dans l’intervention et la reconstruction après la catastrophe.

La concentration de la population et des entreprises dans les villes est souventconsidérée comme un facteur de risque aggravant mais veut dire aussi économiesd’échelle et proximité de la plupart des équipements. Dans une ville bien gérée, lesrisques de voir une catastrophe faire des morts et des blessés graves sont énormémentréduits par la bonne qualité des immeubles et de l’infrastructure. Cependant, dans laplupart des villes des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, une forteproportion de la population n’est protégée par aucune des mesures de réduction desrisques évoquées plus haut.

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© Vina Agustina/C

roix-Rouge américaine

Le déséquilibre entre la croissance de la population d’une ville et la capacité demaîtriser les risques est souvent imputé à la croissance démographique ou à une « urbanisation sauvage ». Généralement, cependant, il est dû aux carences desinstitutions qui ne parviennent pas à développer l’économie au rythme où celle-ciattire les migrants. Ce qui contribue à réduire les risques liés aux catastrophes est engrande partie ce qu’il faut faire pour répondre aux besoins quotidiens.

Dans presque tous les bourgs et villes, il incombe aux autorités locales de gérerl’aménagement du territoire, lequel devrait avoir pour effet d’éviter les constructionsdans des sites dangereux tels que des plaines inondables, et de veiller à ce qu’il y aitsuffisamment d’écoles et d’autres services, à la protection des espaces verts des parcs etdes terrains de jeu et à la préservation des aires d’alimentation en eau et des défensesnaturelles des côtes telles que les mangroves et les dunes.

La présence de bidonvilles dans une métropole témoigne de l’incapacité des autoritéslocales à affecter suffisamment de terrains viabilisés, dans des lieux appropriés, à laconstruction de nouveaux logements. Cette incapacité est très souvent liée auxressources et au pouvoir insuffisants dont disposent les autorités de la ville et audésintérêt du gouvernement national et des institutions internationales pour lesproblèmes de la ville. On en voit les résultats dans presque toutes les villes des pays àfaible revenu et dans la plupart de celles des pays à revenu intermédiaire : la villes’étend de manière chaotique, selon l’endroit où les ménages, les zones résidentielles,les entreprises et les activités du secteur public choisissent de s’établir et de construire,en respectant ou non la légalité. Il n’existe pas de plan d’urbanisation et, s’il existe, onn’en fait aucun cas. Il ne manque généralement pas de règlements pour empêcher cetteanarchie, mais les hommes politiques et les promoteurs immobiliers les évitent ou lescontournent.

Le patchwork improvisé de quartiers à forte densité et d’autres peu peuplés, queforment les villes en s’étendant, augmente considérablement les coûts des services etdes équipements de réduction des risques. Il se solde aussi par la ségrégation despopulations à faible revenu, qui s’installent de manière illégale sur les sites les plusdangereux.

Lorsque l’incapacité des institutions se conjugue à l’irresponsabilité envers les citoyenset à un espace très restreint laissé à la participation citoyenne, les mesures prises pouratténuer les risques dans les zones urbaines, en particulier là où vivent les groupes àfaible revenu, sont réduites à la portion congrue. Pour une grande partie des acteursde l’expansion urbaine, le remède à l’incapacité des institutions à gérer l’occupationdes sols a été de se placer hors du cadre légal constitué par les lois et autres textesrelatifs aux constructions et à l’occupation des sols. Dans bien des villes, certainsgroupes à haut revenu et à revenu intermédiaire occupent aussi des terrains dangereux,mais avec de bien meilleures chances de réduire les risques, de recevoir une aide

37Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Gouvernance urbaine

d’urgence et de contracter une assurance qui couvre les risques. Les autorités urbaineset municipales peuvent donc être des acteurs clés, en créant et amplifiant les risquesliés aux catastrophes ou au contraire en les réduisant.

C’est au niveau local que les catastrophes se traduisent concrètement par des morts etla perte de moyens de subsistance, des maisons et des équipements endommagés etdétruits, des services de santé et d’éducation compromis. C’est aussi là que le manqued’attention porté par les autorités locales à la réduction des risques liés auxcatastrophes saute aux yeux – même lorsque les responsables politiques et lesfonctionnaires se réfugient derrière l’expression de « catastrophe naturelle » ourejettent la faute sur leurs prédécesseurs. Mais c’est aussi au niveau local que la gestiondes risques devient possible. Vulnérabilité et dangers se combinent pour créer desconditions à risque ; ces conditions sont sociales, géographiques, dynamiques et enévolution constante. C’est au niveau local que la société civile peut agir avec lespouvoirs publics et élaborer avec eux un plan de réduction des risques de catastrophedans le cadre d’un projet de développement local.

La réduction des risques de catastrophe n’est jamais acquise une fois pour toutes ; c’estun processus continu. Certaines autorités municipales ont montré qu’elle pouvaits’intégrer au développement, souvent après avoir été responsabilisées et sensibiliséesaux besoins de leurs administrés par la pression populaire et des réformes politiques.L’une des innovations les plus importantes de beaucoup de ces villes est le budgetparticipatif, qui permet aux habitants de chaque arrondissement ou quartier de pesersur les priorités en matière d’investissements publics. Les détails du budget sontpubliés, ce qui rend l’opération beaucoup plus transparente. Dans les années quatre-vingt, la ville brésilienne de Porto Alegre a été une pionnière du budget participatif,que plus de 70 villes dans le monde ont maintenant adopté.

Après l’ouragan Mitch, les gouvernements d’Amérique centrale ont finalementcompris que la meilleure façon de faire face au risque de catastrophe était de le réduire.Ils se sont efforcés de transformer leurs plans d’urgence traditionnels en systèmesinterinstitutionnels et multisectoriels de réduction des risques. Cependant, lesprogrammes mis en place après l’ouragan Mitch présentent un bilan contrasté : tousn’ont pas réussi dans la même mesure à intégrer les risques de catastrophe dans ledéveloppement local et ainsi à agir sur les causes structurelles de la vulnérabilité. Denombreuses autorités urbaines et conseils municipaux savent que leur ville devraitavoir un plan de développement à long terme qui englobe la réduction des risques decatastrophe, mais beaucoup n’ont pas les moyens, financiers et autres, de s’en doter.

Les organisations de la société civile ont un rôle clé à jouer dans les interventionsd’urgence mais ont beaucoup de peine à se faire entendre lors de la reconstruction. Deplus, souvent, les circuits et organes qui leur permettraient de participer et de pesersur la réduction des risques de catastrophe n’existent pas.

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Lorsque de grandes villes se sont développées sans l’infrastructure nécessaire, le fosséentre les besoins et les dépenses possibles peut s’élargir jusqu’à devenir insurmontable.Dans beaucoup de grandes villes d’Afrique et d’Asie, plus de la moitié de lapopulation vit dans des bidonvilles privés de l’infrastructure de base. L’équipementpropre à prévenir les risques de catastrophe est souvent coûteux à construire et àentretenir.

Les mesures que prennent les autorités locales pour réduire les risques de catastropheentrent en grande partie dans le cadre de leur responsabilité conventionnelle, qui estde fournir l’infrastructure et les services ou de les améliorer. Les plus importantesd’entre elles sont peut-être les programmes de reclassement des taudis. Là où cesprogrammes sont bien conçus et exécutés en consultation avec les habitants, ilspeuvent transformer la qualité de la vie dans les quartiers pauvres et réduire ousupprimer les risques de catastrophe. Des programmes de reclassement sont exécutésdepuis 40 ans et, dans des pays comme l’Argentine, la Colombie, la Républiquedominicaine, l’Égypte, l’Indonésie, le Maroc et la Thaïlande, une importanteproportion de la population urbaine en a bénéficié : dans les meilleurs des cas,l’incidence des taudis a été réduite de près de 50 %.

Dans les villes bien gérées, les services de santé et d’urgence concourent aussi àfavoriser la réduction des risques liés aux catastrophes et, le cas échéant, à fairefonctionner les systèmes d’alerte avancée. Cependant, une grande partie de lapopulation urbaine des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, en particulierles habitants des bidonvilles, n’ont qu’un accès limité, sinon nul, aux soins de santépublique ou aux services d’urgence.

Une « bonne » gouvernance locale, qui s’emploie à améliorer la qualité des logementset l’infrastructure et fournit des services, peut réduire fortement les risques liés auxcatastrophes ou les supprimer totalement. Les autorités locales devraient avoir moinsde peine à prendre en charge la gestion des risques locaux lorsque celle-ci s’inscrit dansle développement local et qu’il est manifeste que les mesures propres à réduire lesrisques liés aux catastrophes sont aussi de nature à réduire les risques de la viequotidienne.

Les institutions internationales qui financent la réduction des risques ou ledéveloppement doivent soutenir au niveau local les changements institutionnels quiamènent les autorités locales à travailler avec des organisations de la société civile. Or,elles contournent souvent les autorités locales, le financement extérieur allant auxgouvernements nationaux ou passant par des ONG internationales. Or, pour que lesinstitutions changent, il faut souvent un soutien de longue durée. Il faut parfois aussiplus de personnel, ce qui pose problème pour des institutions internationales quisubissent de fortes pressions pour maintenir bas leurs frais de personnel. Cependant,la plupart des institutions internationales jugent plus commode de financer des

39Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 – Gouvernance urbaine

projets que des évolutions. Bien qu’elles se soient engagées à respecter les principesd’une « bonne gouvernance », de l’appropriation locale et de la coordination, laplupart des institutions continuent à suivre et à évaluer leurs activités à l’aune descritères traditionnels, mesurant les progrès et les résultats pour des produitsquantifiables et visibles et des objectifs à court terme. Par ailleurs, il y a encore tropde programmes de réduction des risques de catastrophe qui sont conçus par desexperts extérieurs et que les acteurs locaux – autorités locales, organisationscommunautaires et secteur privé – ne s’approprient et n’assimilent pas réellement.Cela doit changer.

Le chapitre 7 et l’encadré ont été écrits par Jorgelina Hardoy de l’Institut international del’environnement et du développement (IIED) – Amérique latine (Instituto Internacionalde Medio Ambiente y Desarrollo – America Latina).

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Une grande partie des logements deCaracas, au Venezuela, sont construits surdes pentes traversées de gorges qui débou-chent sur le Guaire, la principale rivière de laville. Des populations pauvres se sont instal-lées sur des terrains instables et dans les gor-ges, où leurs habitations font souvent obstacleà l’écoulement naturel des eaux. En décemb-re 1999, le Venezuela a enregistré les plusfortes précipitations depuis un siècle. Il en estrésulté des glissements de terrain massifs etdes inondations qui ont tué des centaines depersonnes.

Après les inondations qui ont sinistré laville de Santa Fe, en Argentine, en 2003 et2007, les autorités de la ville ont reconnu qu’iln’y avait pas eu de politique d’occupation des

sols pour la ville depuis 50 ans et que les genss’installaient où et comme ils pouvaient, depréférence à proximité de leur lieu de travailou de leurs réseaux sociaux.

Managua, au Nicaragua, s’étend sur unebande de terre à proximité de 18 failles acti-ves et d’une chaîne de volcans. Dans cetteville de 1,4 million d’habitants, 79 % des mai-sons sont des constructions de piètre ou demauvaise qualité et 18 % nécessiteraient unerénovation complète. Environ 45000 famillesvivent dans 274 quartiers non viabilisés, sanseau, sans assainissement ni électricité. On esti-me que 3000 logements se construisent àManagua chaque année sans autorisation, cequi signifie que la qualité de leur constructionéchappe à toute surveillance. n

En Amérique latine, des villes qui s’étendent sur des zones à haut risque

UneorganisationhumanitairemondialeLa Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge est la plus grande organisation humanitaire au monde ; elle dispense son aide sans distinction de nationalité, de race, de religion, de classe ou d’opinions politiques. La mission de la Fédération internationale est d’améliorer les conditions d’existence des personnes vulnérables en mobilisant le pouvoir de l’humanité.

Fondée en 1919, la Fédération internationale compte 186 Sociétés nationales membres – plusieurs étant par ailleurs en formation –, un secrétariat à Genève et des délégations réparties en différents points du globe où elles soutiennent les activités qui s’y déroulent. Dans de nombreux pays islamiques, le croissant rouge est utilisé au lieu de la croix rouge.

La Fédération internationale dirige et coordonne les actions d’assistance aux victimes de catastrophes naturelles ou technologiques, l’aide aux réfugiés et les interventions sani-taires urgentes. Les secours qu’elle prodigue s’accompagnent d’activités visant à renforcer les capacités des Sociétés nationales et, par l’intermédiaire de ces dernières, celles des individus vulnérables. La Fédération internationale représente les Sociétés nationales à l’échelon international. Elle s’emploie à promouvoir la coopération entre Sociétés nation-ales et les assiste à améliorer leur capacité de rendre les programmes sociaux, de santé et de préparation aux catastrophes plus efficaces.

Les SociétésnationalesdelaCroix-RougeetduCroissant-Rouge agissent comme auxiliaires des pouvoirs publics de leur pays dans le secteur humanitaire et fournissent un très large éventail de services : secours en cas de catastrophe, services de santé, pro-grammes sociaux, etc. En temps de guerre, elles aident les populations civiles touchées et, le cas échéant, appuient les services de santé militaires.

La force première de la Fédération internationale est indubitablement son réseau sans égal – 186 Sociétés nationales – qui couvre la presque totalité des pays du globe. La coopération entre Sociétés nationales rend la Fédération internationale mieux à même de développer les capacités et de secourir les plus nécessiteux, et son réseau lui permet d’atteindre jusqu’aux plus petites communautés. Les 97 millions de volontaires et 300 000 employés que comptent ensembles les Sociétés nationales se dévouent chaque année au profit de quelque 233 millions de personnes.

Le ComitéinternationaldelaCroix-Rouge (CICR) est un organisme impartial, neutre et indépendant dont la mission, d’ordre exclusivement humanitaire, est de protéger la vie et la dignité des victimes de guerres et de violences internes et de leur apporter une assistance. Il dirige et coordonne les activités de secours menées à l’échelon international par le Mouvement dans les situations de conflit. Il s’attache également à prévenir les souffrances par la promotion et le développement du droit humanitaire et des principes humanitaires universels. Fondé en 1863, le CICR est à l’origine du Mouvement interna-tional de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

Ensemble, toutes les composantes du Mouvement sont guidées dans leur action par les Principes fondamentaux : humanité, impartialité, neutralité, indépendance, volontariat, unité et universalité. Toutes les activités du Mouvement visent un seul but : aider sans discrimination ceux qui souffrent et contribuer ainsi à la paix dans le monde.

Cette publication est un résumé de la version intégrale du Rapport sur les catastrophes dans le monde 2010 (disponible uniquement en anglais).

Contact :Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge17, chemin des Crêts, Case postale 372, CH-1211 Genève 19, SuisseTél. : +41 22 730 4222, téléfax : +41 22 730 0395, e-mail : secretariat@ifrc.org, www : http://www.ifrc.org

Photo de couverture : Le mardi 19 juillet 2005, de lourds nuages s’amoncellent au-dessus de la ville d’Hangzhou, dans la province du Zhejiang (Est de la Chine), avant l’arrivée du typhon Haitang. Celui-ci se dirige vers la côte sud-est de la Chine après avoir frappé Taiwan, où il a fait six morts et 30 bles-sés, et occasionné des dégâts évalués à 41 millions de dollars. CHINA OUT REUTERS/China Newsphoto.

La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge désire exprimer sa gratitude aux partenaires suivants pour le soutien qu’ils ont apporté à cette publication.

ISBN 978-92-9139-157-8

Swedish International Development Cooperation Agency

Red Crescent Society of the United Arab Emirates

La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge soutient les activités humanitaires des Sociétés nationales parmi les populations vulnérables.

En coordonnant les secours internationaux en cas de catastrophe et en encourageant l’aide au développement, elle vise à prévenir et à atténuer les souffrances humaines.

La Fédération internationale, les Sociétés nationales et le Comité international de la Croix-Rouge constituent le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

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Les Principes fondamentaux du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge

HumanitéNé du souci de porter secours sans discrimination aux blessés des champs de bataille, le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, sous son aspect international et national, s’efforce de prévenir et d’alléger en toutes circonstances les souffrances des hommes. Il tend à protéger la vie et la santé ainsi qu’à faire respecter la personne humaine. Il favorise la compréhension mutuelle, l’amitié, la coopération et une paix durable entre tous les peuples.

Impartialité Il ne fait aucune distinction de nationalité, de race, de religion, de condition sociale et d’appartenance politique. Il s’applique seulement à secourir les individus à la mesure de leur souffrance et à subvenir par priorité aux détresses les plus urgentes.

NeutralitéAfin de garder la confiance de tous, le Mouvement s’abstient de prendre part aux hostilités et, en tout temps, aux controverses d’ordre politique, racial, religieux et idéologique.

Indépendance Le Mouvement est indépendant. Auxiliaires des pouvoirs publics dans leurs activités humanitaires et soumises aux lois qui régissent leur pays respectif, les Sociétés nationales doivent pourtant conserver une autonomie qui leur permette d’agir toujours selon les principes du Mouvement.

Volontariat Il est un mouvement de secours volontaire et désintéressé.

UnitéIl ne peut y avoir qu’une seule Société de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge dans un même pays. Elle doit être ouverte à tous et étendre son action humanitaire au territoire entier.

Universalité Le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, au sein duquel toutes les Sociétés ont des droits égaux et le devoir de s’entraider, est universel.

Rapport sur les catastrophes

dans le monde2010

Résumé