O. R.S.T.O. M. Fonds Documentaire

GENÈVE-AFRIQUE - VOL. XXVII - No 1 - 1989

Jean Copans DU VIN DE PALME NOWEAU DANS DE VIEILLES CALEBASSES?

POPULAIRES EN AFRIQUE NOIRE ÀPROPOS DE L‘BTAT, DES ~ M C H ~ S , DES PAYSANS, DES CRISES ET DES LUTTES

ßenoit Derenne DE LA CHICOTTE AUX BILLONS. APERCU DES hI8THODES DE LUTTE CONTRE L’EROSION AU RWANDA ET AU BURUNDI DU xxxc SIECLE À NOS JOURS

Mononc Omosule KALENJIN: THE EMERGENCE OF A CORPORATE NAhIE FOR THE ‘NANDI- SPEAKING TRIBES’ OF EAST AFRICA

Anne-Marie Dauphin-Tinturicr COMhIUNICATION ET TRADITION DANS L‘UNIVERS DEMDA (ZMIDIE)

CHRONIQUE LITTERAIRE: ’ h u r e Ojaide THE CHANGING VOICE OF HISTORY: CONTEMPORARY AFRICAN POETRY

COLLOQUES:

.Vers une communautC d e recherche pour le dCveloppement endogène en Afrique, Congrfs du CRDE - Bamako, hIali, 30 janvier au 4 ftvricr 1989

*Les intellectuels et la politique- Table-ronde de I’MSP et du NIIA - Lagos, Nigeria, 15 novembre 1988

CHRONIQUES BIBLIOGRAPHIQUES:

Livres d‘art peu ordinaircs

Quatre publications d’auteurs camerounais

L‘Afrique qui se vend, IXfrique qui s’achPtc

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Voie de surface: Voie atricnnc:

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I

LES IMPLICATIONS SOCIALES DE LA LIBÉRALISATION DE L’ÉCONOMIE :

L’EXEMPLE DU SECTEUR URBAIN

par Isabelle MILDERT” I

Le secteur urbain n’éChappe pas au débat qui met en question l’équi- libre cntre les trois priorités affichées par le gouvernement de l’Inde depuis l’accession h l’indépendance : justice sociale, développemcnt autocentré et croissance économique. La conjugaison de ces trois principes a fait l’originalité de la stratégie de développement indien. Devant l’énoncé agressif qui a été fait des politiques de libéralisation et de déréglementation, on peut se demander si l’impératif de justice sociale sera respecté.

Le secteur urbain, dans toutes ses composantes (gestion, planification, législation foncière, offre de logements et de services), a constitué un exemple éclairant des dificultés des pouvoirs publics B mettre en ceuvre la politique économique annoncée. I1 convient d’examiner le contexlc socio-économique de la (c nouvelle politique urbaine I), avant d’analyser comment les pouvoirs publics tentent de rationaliser la gestion des villes et le fonctionnement de l’économie urbaine. De manière plus générale, la démarche des pouvoirs publics soulève la question de leur marge de nianaeuvre en tant que pronloteurs d’une croissance économique forte et d’un (( Welfare State 1) dans une nation oh les démunis constituent la majorité

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I. - LE CONTEXTE CONOM MI QUE ET SOCIAL DE LA (( NOUVELLE POLITIQUE URDAlNE ))

La population urbaine de l’Inde a dépassé 200 millions d’habitants en 19SS, et elle progresse d’environ 6 millions par an. L’urbanisation

* Institut univcrsitairc d’Etudes du DCveloppement (GcnSve).

Reiwe T i m ,Voonde. t. XXX, 114 113, Juillet-Septcmbrc 1389

63 G ISABELLE MILBERT

1 :

constituedonc l’un des Cléments niajeurs de transformation de la soci& indienne. Une douzaine de villes dépassent IC million d’habitants. Elles concentrent une bonne partie du potentiel économique, de l’industrie et des emplois salariés. Ainsi, la quasi-totalité des revenus des iinpôts directs provient des zones urbaines. Selon P. Gosh et R. Molian [4], la part des activités urbaines dans le produit intérieur brut ne cesse d’augmenter et atteint désorinais GO %, alors que la population urbaine ne représente que le quart de la population totale. Cependant, les estimations oflicielles pour 1983-1984 [IO] montrent que 28,l % de la population urbaine vit en-dessous du seuil de pauvreté, alors que la moyenne en zone rurale serait de 40,4 %. Il est certes difficile de s’appuyer sur des moyennes aussi générales, réductrices à la fois des disparités entre Etats (l’incidence de Ia pauvret6 urbaine est beaucoup plus forte en Uttar Pradesh - 40,4 % - et au Biliar - 37%) et surtout des situatio~~s ville par ville, et quartier par quartier.

Comme dans de nombreuses villes du Tiers Monde, un certain nombre de problèmes d’aménagement urbain handicapent le développement de ces villes. Ils pourraient être résumés de la nianikre suivante : faible impact des programmes publics de logement, incoldrences des politiques de gestion foncière, incapacité à répondre à la deniande en services urbains, affaiblissement de la démocratie locale face h I’Ad~iiinistration, fragilit6 des finances locales.

Des groupes de travail réunis à l’initiative de la Conmission du Plan en 1982-1983 reprennent ces diKérents problèmes et font une ar~alysc fine des blocages observés dans le secteur urbain. Ces travaux ont rasseinblé pendant plusieurs mois des chercheurs, des praticiens de I’urbanisnie, des juristes, des hauts fonctionnaires. Quatre rapports [I 31 dénoncent I’échec des politiques mises en Oeuvre, qui n’ont pas voulu tenir compte des lois d u marché, qu’il s’agisse des qucstions fonci~rcs ou du logement. Ceci a conduit B des interventions volontairement lirnitées et éparpillées, sans vision globale. Selon ces groupes de travail, la rationalisation dc la gestion urbaine passera par un cffnccment progressif du rôle de E t a t , qui doit devenir u n (( incitateur 1) plus qu’un promoteur. Ceci au profit, d’une part, d’un secteur privé retrouvant son dynamisnie jusque-li entravé par des rCglcnicntations étouffantes, et d’autre part de collectivités locales renforcées, plus libres finnncitrement et délivrées de tutelles aussi lourdes qu’inutilcs.

La planification urbaine fait l’objet de critiques lucides et judicieuses. Sans remettre en cause son principe, on souligne le fait que sa lenteur et sa rigiditi: nuisent h I’aménagenicnt urbain, et qu’il est impossible dc rever d‘une inisc en ccuvrc correcte de ces documents tant que l’exercice

LES IMPLICATIONS SOCIALES DE LA LIBÉRALISATION DE L’BCONOMIE 637

de la planification urbaine s’effectue sans liaison ni avec les services urbaiiis opérationnels, ni avec les circuits de décision financiers.

Surtout, ces groupes d’experts constatent les blocages induits par des législations qui se sont crues protectrices, et qui finalement co~~tribuent h maintenir une partie de la population urbaine hors des circuits légaux d’accès au sol, au logement et aux services. I1 s’agit en particulier de la législation de blocage des loyers, du plafonneillent de la propriété fon- cière, des n o r ~ ~ ~ e s de construction, des procédures de transaction foncière et d’expropriation, et même de certaines procédures de réliabilitation de bidonvilles.

La politique de logement public est fortement critiquée, B la fois pour ce qu’elle coûte h la collectivité, et pour son faible rendement (35 O00 loge- ments produits chaque année dans le cadre du secteur public par rapport à 1,2 million construits en tout, à comparer à une demande potentielle estimée officiellement à 23,3 millions) [12]. Le texte insiste sur le rôle des ONG, sur le dpnalnisnle individuel et coopératif, sur I’échec de l’Etat dans ses tentatives de réglementation à des fins sociales. La ville semble perçue de manière moins négative que dans les plans quinque~~naux. Pour la premicre fois dans un document officiel, l’articulation est établie entre ville et développement économique, entre aménagement urbain et productivité. Cependant, il est à rcinarquer que la diversité du secteur privé, qui en Inde comprend aussi bien le secteur informel que de puissants promoteurs et entrepreneurs de travaux publics, n’est pas analysée, pas plus que les composantes de I’économie urbaine.

Ces documents font l’objet d’une excellente diffusion au niveau déci- sionnel, pendant toute l’année 1984. Ces critiques suivent clairement la problématique d’I. Gandhi et L. K. Jha au début des années 80, en faveur d’une dCrCglementation et du changement du rôle de l’Etat.

L‘arrivée de Rajiv Gandhi au pouvoir renforce encore les chances de voir ces documents servir de base d’action pour la mise en euvre (irllpkc- mentafion) d’une (( nouvelle politique )) dans le secteur urbain. En effet, on assiste dès les premiers mois de 1985 à la proillotion d’un style nouveau de discours économique : (( I1 s’agit de faire entrer l’Inde dans le XXI’ siècle I),

déclare le ininistre des Finances en mars 1985. (( Nous soinines prêts pour le décollage )) ajoute-t-il [GI. Le raisonnement des conseillers de Rajiv est explicit6 dans des ternies siinplissillles : la modernisation de I’économie et l’ouverture du pays sur l’extérieur vont accélérer la croissance. TOUS les Indiens finiront par bél~éficier de l’augmentation du produit intérieur brut qui en résultera. II convient donc de donner la prioriti: à la crois- sance économique et de mettre sous le boisseau des régIeinel1tations éta- blies sur des considérations d’équité sociale, qui n’ont pas atteint leurs

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objectifs, et qui ont handicapé durablement le dynamisme du secteur privé. Les mois qui suivent confirment la mise en Oeuvre de cette politique, par exemple 5 travers le budget de I’Etat, marqué par une baisse de la pression fiscale sur les classes moyennes urbaines et sur les entreprises.

Cependant, les réactions ne manquent pas de rappeler très vite les implications sociales de ces nicsurcs économiques et la situation de (( l’autre moitié )) de la population [GI, celle dont les statistiques montrent la mal- nutrition chronique et dont les conditions de vie ne progressent pas. Une partie de l’intelligentsia rappelle que la consonlmation de céréales n’a pratiquement pas augmenté (environ 400 g par jour et par habitant) et que la consommation par habitant, en ce qui concerne les légumineuses essentielles I’équilibre nutritionnel des plus démunis, a, quant à elle, diminué de moitié en trente ans. Le nombre de paysans sans terre aug- mente sans cesse, de même que le nombre de parcelles trop petites’pour nourrir une famille entière. Peut-on, dans ces conditions, maintenir Ions- temps un discours reaganien ? .

Dans le secteur urbain, le gouvernement était donc pret à Ineitre en Oeuvre les options proposées. En 1986-1987, un Colnité présidé par l’archi- tecte Charles Correa est chargé de préparer un doculnent de synthkse sur la nouvelle politique urbaine. Ce document est présenté au Parlernent en mai 1988.

II. - LA MISE EN EUVRE DES oPnoNs LIBÉRALES DANS LE DOLIAINE URBAIN

II n’&t plus question désormais de satisfaire les besoills essentiels, mais de répondre k une demande solvable. Ce faisant, le gouvernement indien abandonne ses discours répétitifs sur la pauvreté, niais aussi prive progressivement de son soutien des programmes subventionilés qui, tant bicn que mal, apportaient année après année des services miniiiiums.

11 faut aussi rappeler que cette option de désengagement étatique est proclainée alors que l’aménagement urbain n’a jamais fait partie des priorités annoncées par le gouvernement ou par la Commission du Plan, à I’inversc du développement rural et de l’industrie lourde; dans l’esprit des responsables, il s’agissait d’abord d’éviter que les immenses masses rurales ne se mettent en branle vers les villes, ce qui pourrait advenir si les conditions de vie urbaine s’amélioraient, si les possibilités de logemcnt et d’emploi se niultipliaicnt ... Cette approche a eu des conséquences directes non seulement en ce qui concerne les allocations de fonds publics h travers

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I le Plan quinquennal, mais aussi en ce qui concerne l’orientation de I’épargne privée (principalement 1’6pargne des ménages), que les pouvoirs publics ont drainée en direction du secteur des entreprises publiques [14].

Le mot clé de cette nouvelle politique est donc l’incitation; incitations aux industriels de Ia constructiorl par la dérégulation ; incitation pour que la population mobilise ses capacités financières propres et entame un effort d’accession à la propriété. Ces idées sont en concordance parfaite avec les principes véhiculés par les projets de la Banque mondiale.

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;I I i A. La libéralisation de la psoduction des niatésiarrx de constrircfìon

D’importantes diductions fiscales visent B encourager la construction et l’innovation technique, et à faire baisser les prix des matériaux. L‘objectif poursuivi est d’augmenter à la fois l’offre de logements, et le rapport qualité-prix de ceux-ci. La politique menée est particulièrement specta- culaire en ce qui concerne le ciment.

Pendant des années, la production et la distribution de ciment et d’acier ont été strictement contrôlées par les pouvoirs publics, car il s’agissait de biens d’importance cruciale pour I’économie indienne. L’Etat voulant s’assurer l’accès à ces matériaux pour de grands secteurs prioritaires (irri- gation, grands travaux, construction d’usines, etc.), les prix furent main- tenus artificiellement bas par u11 blocage des prix. En conséquence, la faible rentabilité des investissements n’ayant pas incité h une augmentation de la production, il en résulta une crise dramatique dans la construction qui culmina au début des années quatre-vingt. I1 était alors presque impos- sible d’acheter du ciment pour une construction privée, sauf au marché noir, ii des prix spéculatifs.

Le retour progressifà Ia liberté des prix a permis d’éliminer ce marché parallèle et de faire augnlenter trts vite la production de ciment. L’un des liandicaps majeurs au dynamisme de la construction privée a donc disparu, et il n’y a plus de pénurie dans ce secteur, bien que les prix demeurent supé- rieurs à ceux qui sont pratiqués dails les pays occidentaux [3]. Le boom de la production en 1988 a même dépassé la demandc et conduit B l’existence de surplus, que les grandes entreprises du secteur, conform6ment aux options libérales, ont envisagé d’exporter. Cependant, vu leur prix supb rieur à celui du inarché international, ces exportations qui seraient dirigées en priorité vers les pays voisins membres de la SAARC devraient, selon la suggestion des industriels concernés, faire l’objet de subventions de “at ...

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ß. La création de Iioiiseaux circuits de Jinariceritent de l’habitat

Un nouvel organisme de financement de l’habitat, la Natiolial Iiousing Bank, a été créé en 1988 avec l’objectif explicite de mobiliser les ressources de I’épargne privéc vers le sccteur du logement. Cet organisme répond certainement h une demande, vu la faiblesse des circuits de financeinerit du logement [9]. Tout comme la mesure annoncée de classer à nouveau le secteur de la construction dans les activités industrielles ayant accès au crédit bancaire, cette garantie d’accès h des financements pourrait provo- quer une forte progression sur le secteur, qui contribuerait à réduire le déficit en logements [5] et h faire disparaître progressivement son ilnage de marque d’industrie refuge de l’argent noir. Une augmentation des activités de construction aurait également des conséquences sur l’emploi urbain, puisqu’il s’agit d’un secteur h forte inteilsité de travail. Cependant, la National Housing Bank vise clairenient la classe moyenne urbaine [SI, tandis que HUDCO” conserve la responsabilité des financements destinés aux opérations de logements h faible coût. Alors que les mesures concrètes de mise en place de la nouvelle institution financière ne sont pas encore prises, un an après sa création, certains lui reprochent déjh, d’une part de ne pas se distinguer sufisamment de la seule agence privée de finan- ccmcnt du logement, HDFC*’~ [9], et d’autre part de ne pas jouer jusqu’au bout le jeu de l’approche privée, puisqu’elle bénéficiera d’aides publiques discrètcs tellcs que des déductions d’impôts et des garanties de I’Etat [SI.

Malgré l’objectif de service public qui lu i est assignd, et bien que ses interlocuteurs (Ofices du logement, Ctablissenicnts publics dc villcs fiou- vclks, etc.) soient tous publics, HUDCO a ét6 partiellement privatisdeen Lf)88.

C. La réJorme administratise

Les Ofices dc logemcnt public sont les premières cibles, clans ce 11011-

veau partage des fonctions entre secteur public et secteur privé : (( La prolifération de ces institutions et de leurs procédures de contrôle a rendu dificilc la tlche des promoteurs privés en ce qui concerne l’acquisition de terrains et l’activité de construction I), écrit u n responsable [12]. 11 est donc prévu de rcstructurer ces organismes, qui ne seront plus constructeurs et dont le rôle sera dc faciliter l‘accès aux matCriaux de construction, aux riouvclles technologies, et h des terrains viabilisés. Parallèlement, le gouvernement annonce son intcntion de permettre une niciilcure con~niu-

* I-Iousing and Urban Dcvclopmcnt Company. ** llousing Dcvclopmcnt Financc Corporation.

LES IMPLICATIONS SOCIALES DE LA LIBÉRALISnTION DE L’ÉCONOMIE 641

nication entre les maîtres d’ouvrage et les centres de recherche spécialisés, en particulier en ce qui concerne les matériaux de constructioli adaptés. Ceci permettrait une valorisation de l’important potentiel indieIl, jusqu’ici très nia1 utilisé dans les faits. Les pouvoirs publics reco~inaissent également leur responsabilité à propos d’un nieilleur systènie de suivi, d’évaluation et d’information sur le secteur du logement et de la construction.

Sur le terrain, on reinarque deux démarches positives : d’une part, un important effort de formation des cadres administratifs respolisables de l’aménagement urbain ; d’autre part, sous l’influence de la Banque nion- diale, la refonte d’un certain nonibre d’établissements publics urbains, dont les services financiers, fonciers ct opérationnels sont renforcés. on trouve Ià une application directe de l’objectif énoncé par la Banque mon- diale : (( 11 faut voir plus large et transfornicr les projets d’équipelnents urbains en projets de gestion urbaine, et développer les projets de loge- ments et d’infrastructures en progranimes de politique financière du loge- ment et en programmes d’investissements )) [IG].

D. L‘ourerture du secteur urbain sur les Jîuancenietits niu/tiIarérau.u

L’aniénagemcnt urbain est resté une affaire très nationale pendallt de nonibrcuses années. En Inde, les projets urbains de la Banque mondiale ont longtemps constitu6 une part minime de son activité dans le pays, bier] inférieure h celle des projets agricoles et de développement industriel. ALI début des années soixante-dix, la Banque finance essentiellement des projets conccrnant l’adduction d’eau potable et les réseaus de transport urbains, ri Calcutta et 5 Bombay, dans des conditions semblables à ce qui se passe alors dans d’autres villes du Tiers Monde. Cette amélioration des infrastructures a pour objet la desserte ginérale de ces villes, sans orientation particulière 2 l’intention bes populations h bas revenu. A la fin des années soixante-dix, la négociation des projets de Madras et de KaJipur va confirmer la g6néra~isation de l’approche en faveur d’un (( déve- loppement urbain intégré N, qui agit h la fois sur l’habitat, les services publics et les équipelnents de base, l’emploi et la propriété foncière.

Ccpendant, la Banque mondiale reste le seul organisnie non indien h intervenir dans le champ urbain national, avec I‘UNICEF qui finance des projets sociaux pour des niolitants beaucoup plus modestes, et quelques oNG recevant des dons de l’Occident. On est bien loin des stratégies développées par exemple en Indonésie, où le gouvernement n’a pas liésité h faire appel à toute la diversité des coopérations bilatérales et multilatérales pour les différents aspects de I’an~énagement urbain hlans d’urbanisme, plans de

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transport, plan régional, réhabilitation des kan~purlgs, logement social...). L’ouverture récente de I’économie indienne sur l’extérieur pourrait

modifier cette situation. Tout d’abord, on remarque le gonflement des projets urbains cofinancés par la Banque mondiale, h des taux AID, qui sont passés d’un montant moyen de 40 millions de dollars à des montants dépassant 250 millions de dollars. Ces prêts constituent une aide directe 5 la balance des paicnieiits indienne, par le détour suivant. I1 s’agit de prets i dcs taux AID, reniboursables en cinquante ans, avec un délai de grnce de dix ans et 0,75 % d’intérêt. Or, le gouvernement indien bénéficiant de telles conditions répcrcutc ce prêt à des conditions du marclié aux Etats, qui eux-mêmes exigent des bénéficiaires (par exemple les habitants d’un bidonville dans le cadre d’une réhabilitation) des reinboursemerlts à des taux relativement élevés. Ainsi, à Kanpur, les prêts aux habitants du bidonville doivent être remboursés en vingt ans, avec un taux d’intérêt de 12

Les modes de penser la ville en Inde se sont internationalisés en quelques années, et l’influence de la Banque mondiale se fait directement sentir dans Ia plupart des options de la nouvelle politique urbaine. Par exemple, il existe une corrélation certaine entre les projets de la Banque mondiale, l’abandon des politiques de subventions scctoricllcs, et la croissance de I’cndcttcment des pouvoirs publics.

Cependant, il est dificile de savoir si la libéralisation et l’ouverture de I’écononiic sur l’extérieur vont encourager l’Inde h reclierclicr plus souvent la coopération étrangère dans le secteur urbain.

Pour des raisons politiques, il n’est pas sûr que ce processus de libé- ralisation puisse aller à son terme. De toute évidence, le Premier Ministre et le Parlement ne peuvent toujours suivre les avis des experts, même lorsque la rationalité économique l’imposerait, pour des raisons qui ont trait h Ia structure politique indienne, autant qu’aux échiances électorales. Ailisi, la loi fixant des plafonds de propriété urbaine (Urban Land Ceilhlg Act, 1976), qui gine les transactions foncières dans les grandes villes sans apporter de terrains aux pouvoirs publics, n’a toujours pas été amendéc. D’autre part, bien que cela soit annoncé, aucune mesure concrete n’est prise pouj. supprimer les législations de blocage des loyers.

Les pouvoirs publics tentent donc de recentrer leur rôle dans quelques scctcurs précis : l’aménagement du territoire, Ia recherche sur les maté- riaux de construction adaptés, la proillotion des ONG et des coopératives, la forniation de gestionnaires urbains de haut niveau. La privatisation des services urbains est abordée discretement, non pas avec des contrats ~01186s à des entreprises spécialisées, mais 5 travers IC discours sur la prisc cn charge des scrviccs par les habitants.

et sans délai de grâce.

LES IMPLICATIONS SOCIALES DE LA LIBÉRALISATION DE L’I~CONOMIE 643

III. - LES ENJEUX SOCIAUX DE LA NOUVELLE POLITIQUE URBAINE

Le discours politique de la (( National Housing Policy )) mentionne les (( économique~ne~~t faibles )) comme son principal sujet de préoccupation. Pourtant, l’objectif réel est de répondre h la demande solvable. Le secteur privé, une fois libéré des contraintes réglementaires, pourra d’autant pius répondre à la forte demande en logements des classes nioyemies, que celles-ci paraissent prêtes à y consacrer 25 B 30 % de leur revenu (soit des proportions similaires au cas occidental). L‘hypothèse des pouvoirs publics est que cette libéralisation fera diminuer les tensions existantes sur le marché du sol et du logement. Ils tablent également sur uiie aug- mentation progressive des revenus les plus faibles. La réalisation de ces dcux conjectures faciliterait l’accès au logement des plus pauvres et per- mettrait I’iconomie d’une politique redistributive du logement.

Cependant cette démarche r i s q u d e laisser les plus démunis durable- nient i I’écart du développement urbain. On constate en effet que jusqu’h présent la croissance économique n’a pas véritablcment bénéficié aux plus pauvres. Ainsi pendant les vingt-cinq premières années de développement économique planifié (1951-1976), une croissance de 3,5% par an en moyenne, n’a généré qu’une augmentation du revenu par habitant d’un peu plus de I % par an. Même un taux de croissance moyen de 4,5% par an (après 1976) est insufisant pour avoir un impact sur le mode de vie des millions de personnes laissées à I’écart du processus de dévelop- pement : les dernières enquêtes globales [I I ] montrent qu’une bonne

partie de la population ne peut consacrer au logement plus de 5 de revenu mensuel. Et il est clair que dans le cas du disengagement des pou- voirs publics (interruption de la politique de subvention), le traitemcnt du problème des services et du logement pour les plus démullis ne pourra reposer seulement sur l’action d’ONG ou de coopératives qui de toute façon ne peuvent agir sans un soutien oficie1 continu ...

Quel rôle jouent donc les politiques de lutte contre la pauvreté qui émaillent tous les programmes des candidats indiens au pouvoir ? Les dificultés de mise en auvre de ces programmes justifient-elfes leur sup- pression ? Ne vaut-il pas mieux poursuivre la réflexion sur leurs adaptations aux réalités sociales ?

De manière plus large, se pose donc la question du rôle de I’Etat et de SCS politiques sociales, dans un pays oÙ près de la moitié de la popu- lation n’a pas accès auminimum vital en matière de nourriture, de santé, d’éducation et d’habitat. II paraît fort diflìcile de poursuivre l’objectif de

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justice sociale dans un Etat dont la société civile ne possède qu’en appa- rence les infrastructures de relais qui permettront l’opération de redistri- bution. Peut-être serait donc en train de se mettre en place en Inde un (( Welfare State 1) à deux vitesses, d’une part IC inonde des salariés (23 mil- lions de personnes), de l’autre unc population que l’on ne peut qualifier dc (( marginale D, du fait de son poids numérique majoritaire, et qui, vu sa situation précaire, est en droit de revendiquer le bénéfice de la solidarité iiat ionale.

Or, tous les mécanismes de solidarité mis cn place reçoivent les niemes critiques : l‘absence de sélectivité, qui s’explique par l’opacité des situations sociales, permet aux éltments les plus aisés de bénéficier le plus largement d’avantages et de subventions en principe réservés aux plus déniunis. Pour rester dans le secteur urbain, quelques exemples apparaissent éclai- rants : Ics lois’ bloquant les loyers bénéficient au premicr chef aux occupants des grallds appartements situés en centre ville, ou eil front de mer à Bolnbay ; ce sont également les représentants de la classe nioyennc qui peuvent verser les (( pas de porte )) permettant la reprise des logements aux pre- miers locataires. D’autre part, scules les familles disposant d’un capital peuvent utiliscr la loi de 1986 qui permct désormais à u n locataire de racheter son logement à un prix minimal, 5 condition d’cffcctucr, avec les autres occupants, les travaux de réhabilitation dc l’immeuble qu’ils habitent.

Dc mtnic, I’cncouragement h la création de coopérativcs de construc- tion devrait officicllclncnt permettre aux habitants des b i d o d l c s de se regroupcr et de s’organiser pour mener ri bien la réhabilitation de lcur logcment et de lcur quartier. II arrive souvelit que ce mode d’orgauisation réunisse des familles aisées, qui désirent construire un iiiimeuble de plu- sieurs étages dans u11 quarticr où la spéculation foncière est forte. Ces personnes sont en mesure d’effectuer les investissements, connaisselit les tcxtcs de loi, et perçoivent tous Ics avantages de la formule coopérative : acds 5 des financements h long tcrme, sécurité de l’investissement propre, cxcmptions fiscales sur les transactions iniinobilières, fourniture par la villc des branchements et des serviccs, bon suivi de la construction et de la maintenance.

Même la politique de subvelltion aux produits de premiere nécessité connaít des difficultés similaires ; distribués en ville dans les (( Fair Price Shops D, ellc bénéficie plus h la classc moyenne urbaine qu’aux habitants des bidonvilles, puisqu’un certificat de résidence est la prcinière condition pour obtenir une carte d’achat.

On a parfois I’imprcssion que IC gouvcrnemcrlt indien confond poli- tique sociale et populisme. L'écucii n’est pas nouvcau, et cela apparaît

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LES IMPLICATIONS SOCIALES DE LA LIBÉRALISATION DE L’GCONOMIE 645

d’évidence dans les différents programmes politiques d’Indira Gandhi (slogan (( Eliminons la pauvreté 1) qui emporte Ia victoire des élections législatives de 1970-1971 ; (( programmes en 20 points )) pendant 1’état d’urgence, puis en 1980) [2]. Cette démarche semble reprise par Rajiv Gandhi, qui prévoit dans son budget fortement déficitaire de 1989-1990 une série de mesures ponctuelles destinées à redonner une image (( sociale )) au gouvernement dans une période préélcctorale.

Au-delà de ces mesures conjoncturelles, comment peut joucr la soli- darité, autrement que sous une forme de (( charité )), qui s’apparente parfois à la pratique religieuse ? Cette politique socialc de solidarité viserait les 20 % les plus pauvres, qui sont toujours les plus dificiles à atteindre pour les pouvoirs publics, qu’il s’agisse d’un prograinme d’habitat, d’accès aux services urbains, de création d’emplois ou dc distribution de céréales e n période de disette.

I1 est difficile de croirc à la (( magie des chiffres )) proposde par le gou- vernement de Rajiv Gandhi. L‘objectif d’augmenter de 30-35 % I’inves- tissement dans le logement, sans compter les services urbains, a le mérite de fixer un ordre de grandeur. Les objectifs de croissance économique (+ 8 par an) et de croissance des exportations (+ 7 % par an), tels qu’ils sont annoncés par le Plan, rappellent que le gouvernement indien se rdfère le plus souvent possible au modèle corécn. Ces chiffrcs ne sont pas crédibles, puisquc, nitme dans la période de I’état d’urgence où tout a été tenté pour promouvoir la croissance économique, les résultats n’ont guère été différents des années précédentes. Outre qu’ils ne sont pas le rdsultat d’une réflexion économique, CCS chiffres nient la question cruciale du tissu social et de Ia cohésion du pays. Ces choix économiques, si le gouvernement ddpasse le niveau du discours et les réalise, risquent de pousser l’Inde (( li faire les erreurs que le Brésil et le Mcxique ont faites il y a vingt ans )) [15] et h remettre en cause des qualités spécifiques des pouvoirs publics indiens : (( l’esprit de justice socialc, In rigucur morale, la continuité politique D, ainsi que l’a rappclé M. Lé0 Hamon”.

Le gouvernement indien semble avoir choisi une option de (( croissance dans Ia pauvreté 1). Cette croissance ne couvrirait pas les besoins csscntiels des plus démunis, et elle n’autoriserait qu’une lente augmentation de leur rcvcnu. Cctte (( croissance dans la pauvreté )) a été le lot de nombreuses nations dans la phasc de développement industriel ; elle n’est sans doute pas acceptable socialenient en Inde i la fin du xxC siècle.

* Ccnec d’Etudcs dcs Rclations inlcmationaics, CNRS, Journte d’Etudcs (c L’Inde de Rajk Gandhi D, 15 deccmbrc 1958.

646 ISABELLE MILBERT

&FERENCES DIDUOGRAPHIQUES

[I] Alduy (J.-P.), Evolictiorrs technolo~iqrrcs et irrterverrtiorrs de I’Etat dam lu constrirctiori de loge/rzents, Communication au colloque franco-indien (( Villes, architectures, modes de vie n, Paris, janvier 1986.

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[3] Dost (F.), L’innovation dans l’industrie indienne des matériaux de cons- truction, rapport Rexcoop-Plan Construction, 1987, Eco~ronrie et Hia)iariisrrte.

[4] Ghosh (P.), Mohan (R.), Hoirsirig irz the National accoirrrts : u critical revieiv o/ concepts arid soirrces, Urban Development Task Force Paper, Planning Commission, New Delhi, 1983.

[5] Gouvernement de l’Inde, National Horrsing Policy, texte officiel remis au Parlement le 14 niai 1988.

[GI India Toduy, Editorial, mars 1985. [7] Lavignc (J.-C.), Droit au logement, droit 5 la villc, Ecotrorrrie el Hrrnianisnre,

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sous la prCsidencc du P‘ R. Chelliah ; (( Management of urban development )I,

sous la prisidence de K. C. Sivaramakrishnan ; (( Planning of urban devcl- opment n, sous la prisidence du P‘ A. Mitra ; (( Shelter for the urban poor and slum improvement D, sous la présidence de L. M. Menazes.

[I41 Sarma (J. V. M.), Govinda Rao (M.), Firrarrcirig pitblic secfor developlrterit expcriditroe in selected corinfrics : India, Asian Development Bank, Manila, 1988.

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[I61 Villes Horizons. 2000, mars 1985.

HÉTÉROGÉNÉITÉ DE L’INDUSTRIE : SECTEUR ORGANISÉ

ET SECTEUR INORGANISÉ DANS LE TEXTILE

par Brigitte LCVY“

Au lendemain de l’indépendance, I’Iudc, à travers I’élaboration de plans quinquennaux, entrcprend un processus dc croissance économique qui doit débouchcr sur I’iiidustrialisation du pays.

Face à un tel objectif, on peut s’attcndrc à ce que les activités d’épargne et d’investisscment jouent un rôlc moteur. Pour ce faire, Ia structure finan- cière d u pays doit etre développée de façon efficace.

On va poser I’liypotlx?se qu’une f o r m d’innovation financière doit s’opérer pour perinettrc d’augmcnter le niveau d’épargne et d’investisse- nient et contribuer ainsi 2 mieux allouer les épargnes rares vers les inves- tissements productifs.

C‘est à travers I’étude du secteur textile que nous nous posons la ques- tion de savoir si l’Inde a d6veloppC une structure financière qui soit u11 stimulant à la croissance.

I . - L ’ H ~ T É R O G ~ N ~ I T É DE LA STRUCTURE FINANCIÈRE : COEYISTENCE D’UN MCCANISME INSTlTUTIONNEL ET D’UN SECTEUR INORGANISC

Bien que notre propos ne soit pas de le déniontrcr dans le cadrc du présent article, on peut avancer que les mécanislnes de la planification et de I’Cconomie mixte ont eu de sérieuses répercussions sur la croissance Ccononiiquc du pays et scs structures financières.

* Univcrsit6 d’Ottawa, Facul16 d‘Administration.

llrvrre Tiers-dfondc, 1. XXX, II* 119, Juillet-Septembre 1989