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FINANCES ET COMPTES PUBLICS

LES FINANCES

PUBLIQUES LOCALES

Synthèse du rapport sur la situation financière

et la gestion des collectivités territoriales

et de leurs établissements publics

Octobre 2016

� AVERTISSEMENT

Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisationdu rapport de la Cour des comptes.

Seul le rapport engage la Cour des comptes.

Les réponses des administrations, des organismes et des collectivitésconcernés figurent à la suite du rapport.

Sommaire

Synthèse du rapport sur les finances publiques locales

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1 L’évolution de la situation financière des collectivités localesen 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2 Les perspectives d’évolution des finances locales . . . . . . . . . . . . . 13

3 La fiscalité locale : des marges de manœuvre limitéespour les collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

4 La gestion de la fonction publique territoriale : un levier de maîtrisedes finances locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

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Pour la quatrième année consécutive, la Cour des comptes publie un rapportconsacré aux finances publiques locales. Fruit d’un travail commun de la Cour etdes chambres régionales des comptes, conduit dans le cadre d’une formation« interjuridictions », ce rapport analyse la situation financière des collectivitésterritoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

L’article 109 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territorialede la République (NOTRé) prévoit que la Cour établit chaque année un rap-port sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales etde leurs établissements publics. Ce rapport est remis au Gouvernement etau Parlement. Le présent rapport est le second publié par la Cour sous l’empirede ce texte.

Les administrations publiques locales (APUL) constituent l’un des trois secteursdes administrations publiques avec celles de l’État et de la sécurité sociale. En2015, les dépenses des APUL ont représenté 20 % des dépenses publiques.

Introduction


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Part des APUL dans la dépense publique en 2015

Source : Cour des comptes – données Insee

Au sein des APUL, les collectivités locales1 sont largement prépondérantes, entermes de dépenses, devant les organismes divers d’administration locale(ODAL)2.

______________________1 En comptabilité nationale, l’agrégat des collectivités locales est constitué des comptes desbudgets principaux et des budgets annexes des collectivités territoriales (communes, départements,régions) et de leurs groupements (communautés de communes, communautés d’agglomération,communautés urbaines, métropoles), des comptes des syndicats intercommunaux n’exerçantpas d’activité industrielle et commerciale et des comptes des régies sans autonomie de gestion.Les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), les régies dotées de lapersonnalité morale et les sociétés d’économie mixte (SEM) sont exclus des APUL.2 Les ODAL regroupent les établissements publics locaux disposant d’une compétence spécialiséeet d’une autonomie de décision : centres communaux d’action sociale (CCAS), caisses des écoles,services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), organismes consulaires, établissementspublics locaux d’enseignement, etc.

La dette des APUL (196,5 Md€ en 2015) représente 9 % de la dette publique. Àla différence de l’État et des administrations de sécurité sociale, les collectivitéslocales ne peuvent recourir à l’emprunt que pour financer leurs dépensesd’investissement.

Part des collectivités locales dans les dépenseset recettes des APUL en 2015


IntroductionSynthèse du rapport sur les finances publiques locales

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Part des APUL dans la dette publique en 2015


En tant qu’administrations publiques locales, dont elles portent 91 % des dépenses,les collectivités territoriales et leurs groupements sont concernés, au même titreque l’État et les organismes de sécurité sociale, par le respect des engagementseuropéens de la France en matière de redressement des comptes publics.L’évolution des dépenses des APUL et de leur solde est intégrée aux lois deprogrammation des finances publiques et aux programmes annuels de stabilité.

La participation des collectivités locales3 au redressement des comptes publicsse justifie aussi par l’importance des transferts financiers de l’État (103 Md€ en2015) dont elles bénéficient.

______________________3 Dans le rapport, par convention, les termes de « collectivités locales » désignent les collectivitésterritoriales et leurs groupements, c’est-à-dire les communes et les groupements intercommunaux,les départements et les régions.

Un solde positif, signe d’un mouvement d’améliorationde la situation financière

Les données de la comptabilité nationale montrent qu’en 2015, les dépenses descollectivités locales (226,9 Md€) ont été en recul de 1,7 % alors que leurs recettes(228,4 Md€) ont progressé de 0,9 %. Pour la première fois depuis 12 ans, lescollectivités locales ont dégagé une capacité de financement. Ce solde positifde 1,5 Md€ traduit, après l’enregistrement d’un besoin de financement de8,5 Md€ en 2013 et de 4,5 Md€ en 2014, un mouvement d’amélioration de leursituation financière.

Comme relevé par la Cour dans son rapport de juin 2016 sur la situation et lesperspectives des finances publiques, les APUL ont contribué pour plus de lamoitié à la réduction du déficit public national, qui est passé de 84,8 Md€ en2014 à 77,5 Md€ en 2015.

Le rapport 2015 relatif aux finances publiques locales porte d’abord sur la situationfinancière des collectivités locales et les effets de la baisse des dotations del’État, à travers deux chapitres consacrés à l’analyse de cette situation détailléepar catégorie (I) et à ses perspectives d’évolution sur la période 2016-2020 (II). Iltraite ensuite deux thèmes particuliers : la fiscalité locale (III) et la gestion de lafonction publique territoriale (IV).

Introduction


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1L’évolution de la situationfinancière des collectivitéslocales en 2015


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Dans son précédent rapport annuelsur les finances publiques locales, laCour avait constaté que la baisserelativement limitée des dotations del’État en 2014 (1,5 Md€), conjuguéeau ralentissement des ressourcesfiscales, s’était traduite par unecontrainte financière accrue sur lagestion des collectivités locales. En2015, la baisse des dotations de l’État(3,67 Md€) a été nettement plusforte mais la contrainte financière nes’est pas accrue à due proportion.

Un durcissement modérédu contexte financier globalmais un ralentissementdes dépenses de fonctionnement

L’accélération de la baisse de la DGF

Comme l’année précédente, la baisse desdotations de l’État a été appliquée en2015 à la seule composante forfaitaire dela dotation globale de fonctionnement(DGF) versée aux collectivités locales,qui a été réduite de 3,67 Md€ après unebaisse de 1,5 Md€ en 2014.

Le montant global de la DGF a diminuéde 3,47 Md€, soit moins que sa partforfaitaire, car ses dotations depéréquation ont été relevées de327 M€ (dont une moitié financée parredéploiement au sein de la DGF etl’autre par réduction des allocationscompensatrices).

Le mécanisme de baisse des concoursfinanciers de l’État est ainsi double :d’une part, la baisse de la DGF forfaitairea un caractère uniforme, proportionnelaux recettes de fonctionnement descollectivités ; d’autre part, cetteuniformité est atténuée, en faveur descollectivités financièrement les moinsfavorisées, par un renforcement desdotations de péréquation.

Ce dispositif de mise en œuvre de lacontribution des collectivitéslocales au redressement descomptes publics atteint ses limites.Une part minoritaire mais rapidementcroissante des collectivités ne perçoitplus de DGF forfaitaire et subitdirectement un prélèvement sur leproduit de ses recettes fiscales.Cette évolution est préoccupantealors que la réforme de la DGF nepourra être mise en œuvre au mieuxqu’à compter de 2018.

Une faible diminution de l’ensembledes transferts financiers

L’ensemble des concours financiersde l’État4 et les dotations budgétairesversées à partir des crédits de lamission Relations avec les collectivitésterritoriales (RCT) ont diminué de3,87 Md€ en 2015, soit de 6,8 %.

______________________4 Soit l’ensemble des prélèvements sur recettes, dont la DGF, les versements du FCTVA (fondsde compensation de la TVA) et les allocations compensatrices d’exonération.

L’évolution de la situation financièredes collectivités locales en 2015


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L’ensemble des transferts financiersde l’État n’a reculé que de 628 M€(- 0,6 %) en raison de la hausse de2,91 Md€, soit 9,0 %, de la fiscalitétransférée. Cette hausse a concernéles départements et les régions du fait,pour les premiers, d’un accroissementdu produit des droits de mutations àtitre onéreux (DMTO) et, pour lessecondes, de la compensation denouvelles compétences transféréespar l’État en matière de formationprofessionnelle et d’apprentissage.

Un fort accroissementde la fiscalité locale

Alors que l’année 2014 avait été marquéepar le ralentissement de la fiscalité directesur les ménages et la stabilité de celle surles entreprises, les produits des impôtslocaux se sont accrus de 5,9 Md€ en 2015,soit la plus forte progression depuis lamise en œuvre en 2011 de la réformede la fiscalité locale. Contrairement àl’exercice précédent, la hausse desrecettes fiscales en 2015 a été portéede manière équilibrée par les impôtsdirects et les impôts indirects, qui ontaugmenté respectivement de 3,1 Md€et 2,7 Md€.

Au total, malgré l’accentuation de labaisse de la DGF en 2015, le renforce-ment, par rapport à l’année précédente,de la contrainte financière sur lagestion des collectivités locales doitêtre relativisé.

En effet, en 2014, la DGF avait baissé de1,5 Md€ mais les produits fiscauxavaient progressé de 3,8 Md€, procurantaux collectivités un surcroît de recettesde fonctionnement de 2,3 Md€. En2015, le dynamisme des impôts locaux aété nettement plus marqué (+ 5,9 Md€).En conséquence, malgré l’accentuation dela baisse de la DGF, le surcroît de recettesde fonctionnement n’a pas baissé.

Un ralentissement des dépensesde fonctionnement

L’année 2015 a connu un infléchissementde l’évolution de la situation financièredes collectivités locales prises dans leurensemble. Alors que la contraintefinancière n’a pas été sensiblementplus forte que l’année précédente, lesefforts de gestion des collectivités ontcommencé à produire des résultatsperceptibles. Leurs dépenses defonctionnement se sont ralenties. Lerythme de progression de leursdépenses de personnel a été divisépar trois, hors impact des mesuresnationales en matière de fonctionpublique. Leur épargne brute a cesséde reculer et leur besoin de financements’est réduit. Leur dette a globalementaugmenté mais leur capacité dedésendettement ne s’est pas dégradée.

Des évolutions contrastéesselon les catégoriesde collectivités locales

L’accélération de la baisse de la DGFn’a pas eu le même impact pourchaque catégorie de collectivitéslocales.

Les finances communales

La situation financière des communess’est globalement améliorée. Fortementralenti entre 2011 et 2014, le rythmede progression de leurs recettes defonctionnement s’est légèrementaccéléré en 2015. Le dynamisme desimpôts directs et indirects a plusque compensé la baisse accrue desdotations de l’État. Les dépenses defonctionnement se sont quasimentstabilisées. Les dépenses de personnelont augmenté beaucoup moins rapi-dement que les années précédentes.De plus, globalement, leur progression



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a été compensée par la baisse desautres charges de fonctionnement,notamment des achats et des subven-tions versées.

Cette inversion de l’effet de ciseau,constaté les années précédentes, apermis à l’épargne brute des com-munes de progresser après deuxannées de diminution importante.Malgré l’augmentation de leur autofi-nancement, elles ont réduit leursinvestissements pour la deuxièmeannée consécutive.

Les finances des groupementsintercommunaux

L’année 2015 a aussi été marquée parune rupture dans l’évolution de lasituation financière des groupementsintercommunaux à fiscalité propre. Laprogression de leurs dépenses defonctionnement s’est nettementralentie malgré la poursuite de transfertsde compétences par les communes,avec notamment la création desnouvelles métropoles. Leurs dépensesde personnel ont continué d’augmenter,de manière moins marquée qu’en 2014,mais leurs achats de biens et de servicesainsi que les subventions versées ontdiminué, pour la première année. Jointeà celle observée globalement dansles communes, cette évolution est latraduction de réels efforts de gestionengagés par les collectivités du bloccommunal.

Par ailleurs, les produits de fonctionne-ment des groupements intercommunauxont progressé, malgré la baisse accruede la DGF, grâce au dynamisme desrecettes fiscales. Leur épargne brute aainsi pu repartir à la hausse mais lesgroupements ont continué àréduire leurs investissements. Commeles communes, ils ont accru leur

endettement malgré la réductionde leur besoin de financement etrenforcé en conséquence leur fondsde roulement.

Les finances départementales

En 2015, le mouvement d’érosion del’épargne brute des départements,constant au cours des trois exercicesantérieurs, a ralenti. Ce résultat estd’abord dû au dynamisme accru deleurs produits fiscaux, notammentdes droits de mutation à titre onéreux(DMTO), qui a plus que compensé labaisse de la DGF.

Pour les départements, l’année 2015s’est en outre caractérisée par leralentissement (dépenses sociales,masse salariale, autres charges degestion courante) ou la baisse (achats debiens et de services, subventions versées)de leurs charges de fonctionnement. Lerecul de l’autofinancement a été limité.L’ajustement s’est fait aussi par un reculsensible de l’investissement pour lacinquième année consécutive. Pourautant, la dette des départements acontinué de croître et leur ratio dedésendettement s’est dégradé.

Les finances régionales

À la différence des autres catégoriesde collectivités, les régions ont vu leursituation financière se détériorer denouveau en 2015.

Elles ont bénéficié de la croissanceretrouvée de leurs recettes defonctionnement malgré la baissede la DGF, mais cette marge demanœuvre a été plus que compenséepar l’accélération des dépenses defonctionnement due, en grande partie,aux nouvelles compétences transféréespar l’État. Même si la progression de


la masse salariale et des achats debiens et de services s’est ralentie, celledes subventions versées et des autrescharges de gestion courante s’estaccentuée.

En conséquence, l’épargne brute desrégions a reculé pour la cinquièmeannée consécutive. À peine un quartdes régions a échappé à ce mouvementde dégradation. Très peu de régions ontchoisi de réduire leurs dépensesd’investissement. La plupart les ontaugmentées de nouveau si bien quel’endettement des régions s’estalourdi sensiblement.

De grandes disparités de situationau sein de chaque catégorie

Le rapport cite de nombreux exemples decollectivités au sein de chaque catégorie.

L’amélioration d’ensemble de la situationfinancière des collectivités locales,amorcée en 2015, reste fragile en raisonde la part prise dans ce processuspar le dynamisme de la fiscalitédirecte et indirecte, et par le recul del’investissement. Par ailleurs, elle nedoit pas occulter l’existence degrandes disparités de situation au seinde chaque catégorie (communes,groupements intercommunaux,départements, régions).

En ce qui concerne les communes, parexemple, le rapport de la Cour analyse, encitant de nombreux exemples, l’évolutionde la situation des villes comprises entre20 000 et 50 000 habitants et celle des

villes de plus de 100 000 habitants.L’impact de la baisse de la DGF est loind’être uniforme et les efforts de gestionne sont pas également répartis.

Les disparités de situation financièreau sein des communes ne se sont pascreusées en 2015. La proportion descommunes les plus en difficulté nes’est pas aggravée mais elle restepréoccupante : par exemple, 77 villesde 20 000 à 50 000 habitants (soit 23 %)et 4 villes de plus de 100 000 habitantssur 39 ont affiché une épargne nettenégative. Leurs difficultés ayant uncaractère le plus souvent structurel (poidsde l’endettement, dynamique excessivedes charges de fonctionnement, baissede la DGF), une grande partie de cescollectivités ne sont pas parvenues àredresser leur situation en 2015 malgrél’évolution favorable des recettes fiscales.

Les départements ont réussi, dansl’ensemble, à limiter l’érosion de leurautofinancement, mais le nombre deceux qui traversent une situationfinancière délicate est en hausse. Ainsi, en2015, huit départements présentaientune capacité d’autofinancementnégative, au lieu de cinq l’annéeprécédente qui sont demeurés danscette situation pour la deuxième annéeconsécutive.

De même, la situation financière estdevenue préoccupante en 2015 pourcertaines régions, notamment demétropole, qui ont fusionné le1er janvier 2016 avec d’autres régions.


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2Les perspectives d’évolutiondes finances locales


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En 2016, la baisse de la composanteforfaitaire de la DGF est du mêmemontant (3,67 Md€) que l’annéeprécédente. Elle devrait toutefoisavoir un impact plus important.

Une contrainte financièreplus forte sur les collectivités

En 2016 comme en 2015, l’évolutionde l’autofinancement des collectivitéslocales va résulter, d’une part, de lacontrainte financière que fera peser surelles la nouvelle baisse des concoursfinanciers de l’État, rapportée audynamisme de leurs recettes fiscaleset, d’autre part, de l’intensité de leursefforts de maîtrise des dépenses defonctionnement.

La baisse plus sensibledes transferts financiers de l’État

La DGF devrait baisser de 3,385 Md€du fait principalement de la diminu-tion de sa composante forfaitaire(- 3,67 Md€) et de l’accroissement desdotations de péréquation (+ 317 M€).Comme l’année précédente, afin derendre plus soutenable la réduction desdotations de l’État pour les collectivitésles plus fragiles, la loi de finances apoursuivi le renforcement de lapéréquation financière, notammentau sein du bloc communal, à traversla dotation de solidarité urbaine et decohésion sociale (DSU) et la dotationde solidarité rurale (DSR).

Au-delà de la DGF, le total desconcours financiers de l’État devraitreculer de 3,20 Md€.

Après prise en compte de la fiscalitétransférée, la baisse des transfertsfinanciers de l’État devrait être plusimportante qu’en 2015, soit 2,16 Md€au lieu de 628 M€.

L’évolution moins dynamiquede la fiscalité directe locale

En tenant compte de la progressionspontanée des bases cadastrales etde leur revalorisation forfaitairevotée par le Parlement (+ 0,9 %) eten faisant l’hypothèse d’un effet detaux équivalent à celui constaté en2015, les produits de la fiscalitédirecte devraient progresser de2,1 Md€ en 2016. Le ralentissementpar rapport à 2015 correspond aumoindre dynamisme de la fiscalitééconomique et à l’absence de mesuresfiscales nouvelles susceptibles d’avoirune incidence significative sur leursrecettesdans les lois de finances initialepour 2016 et rectificative de fin d’annéepour 2015.

En prenant en compte la baisse destransferts financiers de l’État, prévue àhauteur de 2,2 Md€, les collectivitéslocales, prises dans leur ensemble, nedisposeraient donc pas de marge demanœuvre en 2016 pour faire face àl’évolution de leurs dépenses defonctionnement.

Les perspectives d’évolutiondes finances locales

Sous réserve de l’incertitude relative àl’évolution de la fiscalité indirecte, lacontrainte financière exercée sur lagestion des collectivités locales seraitsensiblement plus forte en 2016 quel’année précédente.

La nécessaire maîtrise des chargesde fonctionnement

Le maintien de l’autofinancement descollectivités locales passe donc par l’in-tensification de leurs efforts de maîtrisedes charges de fonctionnement, parti-culièrement de leur masse salariale.

À cet égard, la maîtrise des dépensesde fonctionnement doit tenir comptede l’impact des décisions prises auplan national. En matière de fonctionpublique, l’incidence des mesuresdevrait atteindre 380 M€ en 2016, soit0,7 % de la masse salariale des collecti-vités locales. Il devrait donc être plusfaible qu’en 2014 (1 Md€) et qu’en2015 (600 M€).

En outre, 2016 est une année de réor-ganisation territoriale avec le passagede 22 à 13 régions métropolitaines, lamise en place de 13 nouvelles métro-poles, des transferts de compétencesdes départements vers les régions etles métropoles, et le resserrementde la carte des groupements inter-communaux. Avant de produire leseffets attendus, ces réformes risquentde se traduire, dans un premier temps,par des coûts supplémentaires liés,par exemple, à l’harmonisation desrégimes indemnitaires ou des poli-tiques de subventionnement.

Des perspectives d’évolutionde l’investissement local moinsdéfavorables

Comme la Cour l’a rappelé dans sesrapports de 2015 sur les financespubliques locales et sur la situation etles perspectives des finances

publiques, les dépenses d’investissementdes collectivités locales fluctuent dansle temps et s’inscrivent dans un cycleélectoral. Après deux années de baisse(- 22 % au total), l’investissement descommunes et de leurs groupementspourrait se stabiliser, voire être ànouveau orienté à la hausse en 2016.

D’autres facteurs devraient favoriserla reprise de l’investissement local. Dufait de la diminution de leurs besoinsde financement en 2015 et d’unendettement accru, les collectivitéslocales ont reconstitué leurs fonds deroulement qui atteint globalement4 Md€, et disposent en 2016 d’unetrésorerie plus confortable. De plus, lesconditions d’emprunt restent incitativesgrâce à la poursuite de la baisse destaux nominaux, même si les tauxd’intérêt réels restent à un niveaunon négligeable.

La situation des départements etdes régions devrait différer de celledu bloc communal. Les dépensesd’investissement des départementsdevraient poursuivre leur mouvementde baisse, renforcé par la perspective deprochains transferts de compétences(par exemple de la voirie vers lesmétropoles). La croissance desinvestissements des régions pourraitralentir voire s’inverser du fait desmesures de réorganisation territoriale.

Enfin, la reprise de l’investissement locala été encouragée en 2016 par diversesmesures de soutien adoptées par leParlement. Les lois de finances initialepour 2016 et rectificative pour 2015 ontprévu des mécanismes d’aide et desassouplissements normatifs susceptiblesde stimuler l’investissement local. Ainsi,deux enveloppes d’un montant total de800 M€ ont été mises en place enfaveur des projets d’investissement descommunes et de leurs groupementsainsi que l’élargissement du champ desdépenses éligibles au FCTVA.


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L'amélioration de la gouvernancedes finances publiques locales

Des prévisions peu étayéeset non concertées

Le Programme de stabilité

Le Programme de stabilité 2016-2019 afixé comme objectif pour 2016 l’atteinted’un solde public national de - 3,3 % duPIB. Cet objectif, décliné par sous-secteurd’administration publique, prévoitl’équilibre des comptes des APUL en 2016.

Cependant, au-delà des hypothèsesgénérales, peu de précisions sontdonnées pour justifier la trajectoirefinancière des APUL. À propos de laréforme de l’organisation territoriale,le Programme de stabilité évoquel’effet d’une « rationalisation » et de« gains d’efficience » sur les dépensesde fonctionnement, mais sans aucunchiffrage. Il est en réalité peu probableque la réforme ait, à si court terme, unimpact favorable sur les charges degestion des collectivités.

L’exercice de prévision que constitue latrajectoire financière des APUL prévuedans le Programme de stabilité gagneraità être mieux documenté afin d’éclairerdavantage les collectivités localessur les efforts de gestion qu’appellel’accroissement de leur contribution auredressement des comptes publics.

L’objectif d’évolution de la dépenselocale

La loi de programmation des financespubliques pour 2014-2019 a instituéun objectif d’évolution de la dépenselocale (ODEDEL), exprimé sous laforme d’un taux annuel d’évolutiondes dépenses totales, d’une part, etdes dépenses de fonctionnement,d’autre part. Pour 2016, l’ODEDEL ne

prévoit pas globalement de nouveauralentissement des charges defonctionnement des collectivitéslocales, à la différence du Programmede stabilité.

La Cour renouvelle sa recommandationformulée dans son rapport de 2015 surles finances publiques locales de définirplus précisément les dépenses inclusesdans l’ODEDEL. Dans l’annexe à la loide finances consacrée aux transfertsfinanciers de l’État aux collectivitésterritoriales, aucune précision n’estdonnée sur les dépenses d’ordre et lesdépenses des budgets annexes. S’il estindiqué que les chiffres de l’ODEDEL« tiennent compte des transferts entrestrates qui sont consolidés », il n’estpas précisé quels comptes font l’objetde cette consolidation. Enfin,l’ODEDEL est exprimé en fonction desdonnées de la comptabilité publiquealors que, par ailleurs, la trajectoirefinancière utilise celles de la comptabiliténationale.

La détermination d’un ODEDEL, déclinépar catégorie de collectivités à compterde 2016, constitue un progrès.Cependant, les collectivités locales nesont toujours pas associées à sa définitionni à celle du Programme de stabilité quiprévoit leur trajectoire financière surquatre ans.

La Cour recommande, afin d’améliorer laportée de l’ODEDEL, que soit ajoutée uneannexe budgétaire à la loi de règlement,qui analyse les écarts entre les prévisionset les réalisations relatives à l’ODEDEL.

La nécessité d’un nouveau modede gouvernance

La concertation entre l’État et lescollectivités locales sur les objectifsd’évolution de dépense, de recette,


de solde et d’endettement reste encoretrop peu formalisée, à la différence deplusieurs pays européens. Aussi laCour recommande-t-elle d’organiserune concertation approfondie sur latrajectoire cible des financespubliques locales, au sein d’une instanceassociant les représentants de l’État etdes collectivités locales. Elle proposeaussi que soient apportées davantagede précisions dans le projet de loi definances initiale et ses annexes sur lesprévisions de dépenses, de recettes etde solde des collectivités territoriales etde leurs groupements.

Par ailleurs, la Cour renouvelle sarecommandation en faveur del’adoption par le Parlement d’une loide financement des collectivitéslocales, conçue comme un texte nonprescriptif. Elle comporterait desprévisions de dépenses, en intégranten particulier l’impact budgétaire des« normes », c’est-à-dire des décisionsprises l’année précédente au plan

national, et des prévisions de recettesdes différentes catégories de collectivitésen tenant compte des mesures nouvellesadoptées en loi de finances initiale,notamment celles relatives aux transfertsfinanciers de l’État et à la fiscalitélocale. Il en résulterait une prévisionde solde qui serait cohérente avec latrajectoire financière inscrite dans laloi de programmation pluriannuelle.Ainsi conçue, la loi de financementexpliciterait les conditions de l’équilibrefinancier de chaque catégorie decollectivités. Elle serait avant tout uninstrument de clarification des relationsfinancières entre l’État et les collectivitéslocales.

Sans ignorer les problèmes quesoulève une telle évolution, la Courrecommande d’engager la préfigurationd’une telle loi, en cohérence avec la loide programmation des financespubliques (recommandation réitérée etprécisée).


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3La fiscalité locale : des margesde manœuvre limitéespour les collectivités


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Comme déjà souligné par la Cour dansses précédents rapports annuels, ilconvient d’éviter que l’accentuation dela contrainte financière qui pèse sur lagestion des collectivités locales,notamment du fait de la baisse desconcours financiers de l’État, provoqueune augmentation des impôts locaux.

Des leviers permettant aux collectivitésde contribuer au redressement descomptes publics sans dégrader l’offrede services publics doivent être trouvésgrâce à une meilleure maîtrise de leursdépenses de fonctionnement et à uneprogrammation plus sélective de leursinvestissements. Au demeurant, unexamen synthétique de la fiscalité descollectivités locales fait apparaîtrequ’elles disposent de marges demanœuvre relativement limitées dontelles ont fait un usage modéré dans lapériode récente.

Des leviers fiscaux restreints

Un pouvoir de taux réduit et encadré

Depuis la réforme de la fiscalité de2010, la fiscalité des collectivitéslocales a fortement évolué.Désormais, seules les collectivités dubloc communal et, dans une moindremesure, les départements, disposentde la faculté de fixer les taux d’unnombre réduit d’impôts locaux. Lescollectivités du bloc communal (com-

munes, groupements intercommunaux)votent les taux des trois impôts directssur les ménages (taxe d’habitation, taxesur le foncier bâti, taxe sur le fonciernon bâti) et la cotisation foncière desentreprises (CFE). Les départementsvotent seulement les taux des impôtssur les propriétés bâties et sur les droitsde mutation à titre onéreux. Les régions,quant à elles, bénéficient d’impôts ettaxes sur lesquels elles n’ont plus depouvoir de taux.

De plus, la capacité des collectivitéslocales à fixer leurs taux d’impositionest fortement encadrée par la loi quiimpose, d’une part, des taux plafondsqu’elles ne peuvent dépasser et,d’autre part, le respect de variationsproportionnelles entre les taux votés.

De grandes disparités de richessefiscale

Il existe de fortes disparités derichesse fiscale entre les collectivitésd’une même catégorie ou d’unemême strate démographique. Ainsi, lepotentiel fiscal (indicateur qui mesurela richesse fiscale indépendammentdu niveau des taux d’imposition) esttrès inégalement réparti entre lesdépartements ou entre les communes.Là où le potentiel fiscal est faible, lesmarges d’action par les taux sont pluslimitées car le seuil d’acceptabilité parles contribuables est plus rapidementatteint.

La fiscalité locale : des marges de manœuvrelimitées pour les collectivités

Un usage récemment modérédu levier fiscal

Entre 2012 et 2015, le taux moyen dela taxe d’habitation a augmenté de0,16 point dans les villes de plus de100 000 habitants, de 0,37 point danscelles comprises entre 20 000 et50 000 habitants et a légèrementbaissé dans les groupements inter-communaux.

En fait, l’accroissement des impôtslocaux au cours de la période 2012-2015a résulté davantage de l’augmentationspontanée des bases d’impositionque de la hausse des taux votés parles assemblées délibérantes. Pourl’ensemble des impôts locaux dontles collectivités votent les taux,l’effet-base a été à l’origine de 86 %de la hausse des recettes pour lescommunes, 57 % pour les EPCI et72 % pour les départements.

Dans l’ensemble, la baisse de la DGFen 2014 et 2015 n’a pas conduit lescollectivités du bloc communal àrelever sensiblement le taux desimpôts locaux. La Cour a constaté, àpartir des échantillons des villes de20 000 à 50 000 habitants et de plusde 100 000 habitants, qu’il n’existe pasde corrélation entre l’accroissementde leur effort fiscal et le recul desconcours financiers de l’État. Le poidsde la fiscalité locale dans les recettes defonctionnement avait déjà sensiblementaugmenté au cours de la périodeprécédente.

Cependant, un relèvement plus généraldes taux des impôts locaux n’est pas àexclure au cours des prochainesannées, sous l’effet d’une contraintefinancière accrue par la poursuite de la

baisse des concours financiers de l’État.Il importe donc que la fiscalité localepermette aux collectivités locales, àprélèvements constants, de répondrede manière plus efficace aux besoins depilotage de leur équilibre budgétaire.

Vers une fiscalité localeplus équitable, plus transparenteet plus prévisible

Le pilotage par les collectivitéslocales de leur équilibre budgétaire,dans des conditions financièresdésormais souvent tendues, ne doitpas être rendu plus délicat par lesfaiblesses de la fiscalité locale qui, àprélèvements constants, compliquentl’adéquation des ressources auxbesoins.

Les défauts importants de cette fiscalitéen termes d’équité, de transparence etde prévisibilité sont illustrés ici par troisexemples significatifs : l’obsolescence desvaleurs locatives cadastrales, l’opacitédes compensations d’exonérations etl’instabilité du produit de la CVAE.

Un enjeu d’équité : la révisiondes valeurs locatives cadastrales

Les valeurs locatives cadastralesconstituent l’assiette des impôtsdirects locaux (taxes foncières et taxed’habitation notamment). La dernièretentative de révision généraleremonte à une loi du 30 juillet 1990qui n’a jamais été mise en œuvre.Depuis lors, les seules revalorisations ontpris la forme de majorations forfaitairesdécidées annuellement en loi definances. Appliquées à des bases nonrévisées, elles en ont pérennisé lesdéfauts.


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Devenu ainsi obsolète, le système estgénérateur de graves inégalités entrecontribuables. Les valeurs locativescadastrales ne tiennent compte quetrès imparfaitement des évolutions dumarché locatif immobilier. Il fragiliseégalement les budgets des collectivitéslocales. En l’absence d’une actualisationcorrecte du foncier et de l’immobilier, ledynamisme de l’assiette des impôtslocaux est principalement dépendantdes constructions neuves.

L’expérience retirée de l’échec de1990 a poussé le Gouvernement àprivilégier une réforme progressive,laissant place à l’expérimentation età la concertation. Cette réforme doitse dérouler en deux temps.

Première étape, la révision desvaleurs locatives cadastrales deslocaux professionnels, engagée par laloi de finances rectificatives pour2010, est prévue dès 2017. Elle vise àles valoriser sur les prix de marché au1er janvier 2013. Le présent rapportanalyse les modalités de cette premièreétape de la réforme, qui concerne 22 %de la masse des valeurs locatives. Elleconsiste en une révision initiale, remettantà plat l’ensemble des évaluations deslocaux professionnels, et une mise à jourpermanente des évaluations, prenant encompte annuellement les évolutions dumarché.

Elle devrait entraîner des transferts decharges entre contribuables, inévitablesdu fait de l’obsolescence actuelle desbases cadastrales. Cependant, lessimulations réalisées montrent queceux-ci seront fortement réduits pardes mesures techniques (système dit

de « planchonnement ») adoptéespar le Parlement qui a aussi décidé deporter de cinq à dix ans le dispositifde lissage.

Seconde étape de la réforme, la révisiondes valeurs locatives des locauxd’habitation, qui a été décidée par laloi de finances rectificative pour2013 mais n’a pas encore fait l’objetd’un calendrier prévisionnel bienqu’elle soit entrée dans une phaseexpérimentale. Elle présente desdifficultés particulières tenantnotamment au nombre de locaux àtraiter (46 millions), bien supérieurà celui des locaux professionnels(3,3 millions), et au traitement deslogements sociaux dont les loyers nereflètent pas la réalité du marchélocatif. Cependant, des modalitésd’expérimentation et de concertationlocale, analogues à celles retenues pourles locaux professionnels, peuvent luiêtre appliquées.

La Cour recommande donc depoursuivre, sans nouveaux délais, laréforme des valeurs locativescadastrales en utilisant dès 2017 lesnouvelles bases révisées pour le calculdes impôts locaux sur les locauxprofessionnels et en menant àterme la révision des valeurs deslocaux d’habitation.

Un enjeu de transparence :les compensations d’exonérationslégislatives d’impôts locaux

Les exonérations législatives d’impôtslocaux constituent un ensemblecomplexe, du fait de la superpositionconstante de mesures fiscales introduitespar les lois de finances successives.


Elles dispensent leurs bénéficiaires del’impôt concerné en n’inscrivant pasau rôle le montant équivalent à l’allè-gement consenti. Elles donnent lieude la part de l’État à une compensa-tion financière partielle, calculée enfonction de règles propres à chaquemesure. De plus, à la différence desprises en charge de dégrèvements (11Md€), les compensations d’exonéra-tions (2,5 Md€) font partie de l’enve-loppe normée sur laquelle porte laréduction des concours financiers del’État.

Deux facteurs expliquent le caractèrede plus en plus partiel des compensa-tions d’exonération. D’une part, untaux d’imposition figé est retenu pourle calcul de l’allocation compensa-trice : celui de l’année 1991, par exem-ple, pour l’exonération de la taxe d’ha-bitation en faveur des personnes decondition modeste. D’autre part, lesallocations compensatrices ont été deplus en plus utilisées comme variablesd’ajustement pour respecter l’objectifde baisse des concours financiers del’État. Ainsi, excepté pour la taxe d’ha-bitation, le taux de couverture desexonérations des impôts locaux parl’État est relativement faible et dimi-nue tendanciellement. L’ensemble descompensations d’exonérations (et desdotations de compensations d’exoné-rations) a d’ailleurs baissé de plus de20 % au cours de la période 2011-2015 tandis que, dans le même temps,le total des produits de fiscalitédirecte, perçu par les collectivités, aprogressé de près de 33 %.

La question se pose de la neutralité dece mode d’ajustement en fonction dela situation des collectivités. Une exo-nération en faveur des personnes aux

revenus modestes va engendrer unemoindre recette d’autant plus impor-tante que la population est sociale-ment défavorisée. Il en est de mêmepour les compensations partielles desexonérations de taxe foncière sur lespropriétés bâties applicable aux loge-ments sociaux situés dans les quar-tiers de politique de la ville. En outre,ce dispositif est de nature à fausserl’estimation du potentiel fiscal descollectivités puisque sont retenues lesbases brutes hors exonérations.

Enfin, les exonérations d’impôtslocaux souffrent d’un défaut de trans-parence au regard de leur complexité.Pour prévoir ou vérifier les allocationscompensatrices auxquelles elles ontdroit, les collectivités locales doiventdéchiffrer de nombreux états fiscauxet maîtriser les textes législatifs pro-pres à chaque dispositif. Elles ne peu-vent y parvenir sans une forte exper-tise ou l’assistance des services locauxdu ministère des finances.

C’est pourquoi la Cour recommanded’améliorer la présentation et la qua-lité des informations transmises indi-viduellement aux collectivités localessur les allocations compensatricesd’exonérations fiscales en précisantdans un document unique la base exo-nérée du fait des décisions législa-tives, le montant des allocations com-pensatrices versé en contrepartie et letaux de couverture de chaque exoné-ration.

Par ailleurs, il apparaît souhaitable demesurer régulièrement l’efficacité desmesures d’exonération d’impôtslocaux, au regard de leurs coûts pourl’État et pour les collectivités locales,et d’en tirer toutes les conséquences.


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Un enjeu de prévisibilité : la CVAE

Créée en 2010 lors de la suppressionde la taxe professionnelle, la cotisationsur la valeur ajoutée des entreprises(CVAE) représente près des deux tiersde l’imposition directe locale desentreprises. Avec un produit de16,7 Md€ en 2015, elle constitue unepart significative des produits defonctionnement des collectivitéslocales. La CVAE a été conçue pourincarner le lien entre leurs politiquesde développement, le dynamismeéconomique de leur territoire etl’évolution de leurs ressources fiscales.La préservation de ce lien est recherchéeà travers des mécanismes complexesde répartition.

Auto-liquidée et déclarée par lesentreprises, la CVAE fait l’objet d’unpaiement sous la forme de deuxacomptes et d’un solde, avant queson produit soit reversé par l’État auxcollectivités locales, si bien qu’ilexiste un décalage important entrel’année imposée et celle du versementaux collectivités. En outre, la complexitéréside dans la délicate territorialisationdu produit de l’impôt. Au sein de chaquecatégorie de collectivités, la ventilationde la CVAE collectée devrait être l’imagefidèle de la formation de valeur ajoutéequi en est à l’origine.

En fait, en l’absence de donnéescomptables individualisées par établis-sement, la liquidation de l’impôt estassurée sur la base de la valeur ajoutéegénérée par les entreprises. Or, lesentreprises dotées de plusieursétablissements représentent prèsdes deux tiers du produit à répartir. Larépartition entre les collectivitésconcernées s’effectue alors à due

proportion des valeurs locativesfoncières, pour un tiers, et deseffectifs salariés, pour les deux autrestiers. Cependant, jusqu’à présent, laconnaissance des effectifs salariésdans les établissements est apparueimparfaite et difficilement vérifiable.Quant au critère des valeurs locativesfoncières, il entraîne une distorsion auprofit des zones urbanisées en général,et de l’Île-de-France en particulier,ces valeurs y étant en moyennenotoirement plus élevées. En outre,la répartition territoriale du produitcomporte une surpondération auprofit des entreprises à caractèreindustriel. Enfin, la territorialisationde la CVAE ne prend pas en compteles relations pouvant exister entreles entreprises d’un même groupe.Les flux internes aux groupes sontsusceptibles d’affecter la répartitionde la valeur ajoutée, souvent au profitde sièges implantés en zone urbaine.

Conséquence de ce mode de collecte etde répartition, la CVAE connaît depuissa création une évolution irrégulièrede son produit que les fluctuations del’activité économique ne suffisent pasà expliquer. Ainsi, au niveau national,le produit de la CVAE a évolué sanslien avec le PIB puisqu’il a augmenté de3,2 % en 2012 et 7,5 % en 2013, baisséde 2,5 % en 2014, puis augmenté ànouveau de 4,5 % en 2015 et de 1,4 %en 2016. Ces fortes variations annuellesrestent largement inexpliquées. Auniveau des collectivités elles-mêmes,comme les départements ou lesmétropoles, les variations peuvent êtretrès importantes. L’incertitude qui enrésulte complique l’exercice de prévisionbudgétaire que doivent mener lescollectivités locales dans un contextefinancier de plus en plus tendu. Les


écarts entre ces données successivessont suffisamment importants pourhypothéquer leur marge de manœuvrebudgétaire en période de baisse desconcours financiers de l’État.

Des dispositifs de régulation existentmais, trop modestes, ils pourraientêtre amplifiés. À tout le moins, cette

mesure devrait être précédée d’uneanalyse approfondie des causes réellesdes évolutions et des distorsionsconstatées. La Cour recommandedonc de renforcer le dispositif d’analysedes variations du produit de CVAE etd’en rendre compte annuellement dansun rapport remis au Parlement et auxcollectivités locales.


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4La gestion de la fonctionpublique territoriale : un levierde maîtrise des finances locales


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La fonction publique territorialeconstitue l’une des trois composantesde la fonction publique avec la fonctionpublique de l’État et la fonctionpublique hospitalière. Elle employait1,98 million d’agents à la fin de 20145,soit 35 % des effectifs de la fonctionpublique (5,64 millions d’agents).

Les constats de la Cour s’appuientnotamment sur les observationsissues des contrôles opérés en 2015par les chambres régionales et territo-riales des comptes sur la base d’unéchantillon de 130 collectivités localeset groupements intercommunaux.

Une gestion localedans le cadre de statuts nationaux

L’organisation de la fonctionpublique territoriale repose sur unéquilibre entre la recherche de laparité avec la fonction publique del’État et le respect de la liberté degestion des collectivités locales.Ainsi, les agents territoriaux sontrégis par le titre Ier du statut généraldes fonctionnaires, comme les deuxautres composantes de la fonctionpublique. À ce titre, leur sont appliqués

des principes communs concernantles garanties et obligations quis’imposent à eux dans l’exercice deleurs fonctions ainsi que le déroulementdes carrières. De plus, ils relèvent d’unelégislation et d’une réglementationspécifiques, qui reposent pourl’essentiel sur la loi du 26 janvier 1984portant dispositions statutaires relativesà la fonction publique territoriale et sestextes réglementaires d’application,constituant le titre III du statut généraldes fonctionnaires. Dans le cadre deces statuts nationaux, la gestion de lafonction publique territoriale relève del’entière responsabilité des collectivitéslocales conformément au principe delibre administration inscrit dans laConstitution.

Cette organisation n’est pas atypiqueen Europe. Les données obtenues par laCour, relatives à cinq pays européens,montrent la diversité des organisationsnationales au-delà de la distinctiontraditionnelle entre le modèle de lacarrière, qui repose sur l’existence decorps de personnels sous statut dedroit public, et le modèle de l’emploi, oùprédomine le contrat de droit communencadré par des conventions collectives.

______________________5 1,89 million hors contrats aidés (source Insee Première n° 1586, mars 2016).

La gestion de la fonction publique territoriale :un levier de maîtrise des finances locales

D’importantes margesde manœuvre budgétaire

Alors que l’évolution des dépensesde personnel des collectivitéslocales constitue un enjeu majeur dela stratégie de redressement descomptes publics nationaux, il existedes leviers de maîtrise de la massesalariale sur lesquels les collectivitéslocales pourraient agir davantage,comme les effectifs, le temps de travail,la gestion des carrières et les régimes

indemnitaires, qui sont autant defacteurs explicatifs de son évolution.

L’enjeu budgétaire de la gestionde la fonction publique territoriale

De 2008 à 2015, les dépenses depersonnel des administrationspubliques locales (APUL) sontpassées de 64,3 Md€ à 79,4 Md€,soit une progression de 23 %, quiexplique plus de la moitié de l’évolutionde leurs dépenses totales (+ 26,1 Md€)au cours de cette période.


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Évolution des dépenses de personnel dans les administrations publiquesen comptabilité nationale

Source : Eurostat

En longue période, les dépenses depersonnel des APUL ont progressénettement plus vite que celles del’État et de ses opérateurs (APUC) oudes administrations de sécurité sociale(ASSO). L’accélération perceptibleau milieu des années 2000 peuts’expliquer en partie par la mise en

œuvre d’importants transferts decompétences et de moyens de l’Étatvers les régions et les départementsen application de la loi du 13 août 2004relative aux libertés et responsabilitéslocales. On constate néanmoins, à par-tir de 2012, une seconde accélérationdes dépenses de personnel des APUL.



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Une évolution des effectifsà mieux maîtriser

De 2002 à 2013, les effectifs de lafonction publique territoriale se sontaccrus de 27,5 %, soit 405 000 agentssupplémentaires. Pour plus de lamoitié, cette évolution est venue descommunes et des EPCI dont les effectifsont augmenté de 20 %, soit243 000 agents alors que ces entitésn’ont pas fait l’objet de nouveauxtransferts de compétences de la partde l’État, à la différence des départementset des régions.

La fonction publique territoriale aconnu en 2014 une croissance de seseffectifs de 1,5 % (30 100 agentssupplémentaires), alors que ceux dela fonction publique de l’État ont étéstables et ceux de la fonctionpublique hospitalière en hausse de0,9 %. Déduction faite des contratsaidés, la croissance des effectifsterritoriaux a été de seulement 0,8 %(soit 16 000 agents), moins vive qu’aucours des années antérieures.Toutefois, si on les prend en compte,aucun ralentissement n’a été constatéen 2014.

En 2015, sous la pression d’unebaisse accélérée des dotations del’État, les collectivités locales ontengagé des efforts de gestion de leurmasse salariale, pouvant passer parune meilleure maîtrise de leurs effectifs.Il importe, pour que cette démarche soitdurable et efficace, de remédier auxfaiblesses de gestion jusqu’alorsobservées.

Une évaluation non méthodiquedes besoins

La recherche d’une rationalisation deseffectifs passe par une remise à plat desmissions et une estimation rigoureusedes besoins correspondants. Or, lesoutils de gestion des effectifs permettantd’améliorer cette connaissance sont peudéveloppés. La plupart sont conçus,dans une approche administrative, entermes de filières d’emploi, de cadresd’emploi et de catégories d’agents maispas de fonction ou de politique publique.

Il conviendrait donc de faire évoluerles informations demandées par lesinstructions budgétaires et comptablesafin que les annexes aux documentsbudgétaires relatives aux ressourceshumaines soient présentées aussi parfonction et pas seulement par filière, aumoins dans les collectivités locales deplus de 10 000 habitants.

Un suivi imprécis des ressourceshumaines

La plupart des collectivités ne disposentpas d’une vue complète et précise deleurs effectifs, a fortiori de façonconsolidée. En premier lieu, leurcomptabilisation est très souventbiaisée car elle n’est pas effectuéeen « équivalent temps plein annueltravaillé » (ETPT). Par ailleurs, lescollectivités ont l’obligation d’élaborerun rapport sur l’état de la collectivité(REC), qui présente notamment deséléments de bilan relatifs aux ressourceshumaines (recrutements, avancements,formation, etc.), mais ce document estrarement utilisé comme instrument degestion.


Une gestion prévisionnelleencore insuffisamment développée

La gestion prévisionnelle des ressourceshumaines (GPRH) permet à une collec-tivité d’anticiper l’évolution de sesbesoins en personnel. Or, elle reste peumise en œuvre au sein de la fonctionpublique territoriale, pourtantconfrontée au défi de son vieillissement.Sauf exception, les collectivités sebornent à effectuer un suivi statistiquedes mouvements de personnel. Ellesne recourent généralement à la gestionprévisionnelle que pour planifierl’organisation des départs en retraite.

Une absence de schémas d’emploiscontraignants

La pratique générale jusqu’à mainte-nant était de remplacer de manièrequasiment systématique les départs,notamment à la retraite (32 800 en2014). La remise en cause de cettepratique est l’une des conditionspréalables d’une meilleure maîtrisede l’évolution des effectifs. Jusqu’en2014 inclus, peu de collectivitéslocales utilisaient ce levier pour piloterl’évolution de leurs effectifs. L’enjeuest important alors que la pyramidedes âges (39 % des agents âgés deplus de 50 ans fin 2013) laisse augurerdes départs à la retraite plus nombreuxdans les prochaines années.

Les efforts des collectivités localespour infléchir l’évolution de leur massesalariale et, à cette fin, réduire leurseffectifs en fonction de l’évolution desmissions, seraient plus efficaces si, àl’instar des administrations de l’État,elles se dotaient d’un plafond d’emplois,

formulé en équivalents temps pleintravaillés (ETPT). Le respect de ceplafond d’ETPT et sa répartitionentre services les aideraient notammentà ajuster leurs recrutements auxdéparts constatés.

Des mutualisations à approfondir

Les actions de mutualisation de serviceset de moyens au sein du bloc communalconstituent une source indéniabled’économies de gestion. Celles qui ontdéjà été engagées sont loin d’avoireffacé le mouvement, parallèle audéveloppement de l’intercommunalité,de superposition des structuresadministratives chargées des fonctions« support » et des services compétentsdans des champs d’intervention souventpartagés entre les communes et leursgroupements à fiscalité propre. Cesderniers doivent se doter de schémasde mutualisation des services, lesquelsont souvent une portée limitée.Parfois, ils ne contiennent même pasles informations obligatoires.

Une gestion du temps de travailà rendre plus rigoureuse6

Dans son rapport de 2013 sur lesfinances publiques locales, la Cour avaitdéjà souligné, à partir des contrôles deschambres régionales des comptes,l’existence dans les collectivités localesde durées annuelles de travail trèsfréquemment inférieures à la duréeréglementaire ainsi qu’un niveaupréoccupant d’absentéisme pourraisons de santé. Les contrôles récentspermettent de mesurer les évolutionssurvenues en la matière.S

ynthèse du rapport sur les finances publiques locales

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______________________6 Ces observations sont largement partagées par le rapport, rendu fin mai 2016, de la mission confiéepar le Premier ministre à M. Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publiqueterritoriale, sur l’état des pratiques d’organisation du temps de travail dans les trois fonctionspubliques.



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Le non respect encore répandude la durée annuelle réglementaire

À partir d’un échantillon de103 collectivités locales dont la gestiona été contrôlée en 2015, les chambresrégionales des comptes ont mesuré letemps de travail annuel tel qu’il est fixépar les assemblées délibérantes. Ainsi, ladurée théorique de travail des agents,dans les collectivités contrôlées, était enmoyenne de 1 562 heures par an. Dansseulement 20 % des collectivités, elleétait alignée sur la durée règlementairede 1 607 heures par an.

Toutefois, l’amorce d’un mouvement derattrapage est observée. En partie sousla pression d’une contrainte budgétaireaccrue depuis 2014, des collectivitéslocales ont modifié leur organisation dutemps de travail pour l’aligner sur ladurée règlementaire, parfois en adoptant

des cycles de travail et même unedurée annuelle spécifique pour desfonctions confrontées à des sujétionsparticulières. De bonnes pratiquescommencent à émerger : la suppressiondes heures supplémentaires forfaitisées,irrégulièrement utilisées commecompléments de rémunération danscertaines collectivités ; l’annualisationde la durée du travail dans des servicesconnaissant une variation saisonnièrede leur activité.

La Cour recommande d’abroger ladisposition de l’article 7-1 de la loin° 84-53 du 26 janvier 1984 autorisantles collectivités territoriales à conserverun temps de travail inférieur à la duréeréglementaire et d’appliquer unmécanisme de modulation des concoursfinanciers aux collectivités locales quine respectent pas ladite durée.

La prévention insuffisantede l’absentéisme

L’absentéisme reste plus élevé dans lafonction publique territoriale quedans les deux autres fonctionspubliques. En ce qui concerne lescongés de maladie, la proportion desagents absents au moins un jour aucours d’une semaine était en 2012de 4,5 % dans la fonction publiqueterritoriale contre 2,9 % dans lafonction publique de l’État et 4,0 %dans la fonction publique hospitalière,ainsi que 3,6 % dans le secteurprivé7. La tendance est à la haussede l’absentéisme de courte duréedans les collectivités locales. Lenombre moyen de jours d’absence pourmaladie ordinaire est passé de 11,4 en2009 à 12 en 2011 puis 11,9 en 2013.

______________________7 Rapport annuel sur l’état de la fonction publique - Politiques et pratiques de ressources humaines

- Faits et chiffres, ministère de la décentralisation et de la fonction publique, édition 2015.

Durée annuelle de travaildans un échantillon de 103 collectivitéslocales contrôlées par les CRTC en 2015

Source : Cour des comptes


Le nombre d’arrêts de courte durée,stabilisé entre 2012 et 2013, estreparti à la hausse en 2014.

La gestion des carrières :un impact budgétaireà mieux prendre en compte

Au cours de leur carrière, les agents dela fonction publique territoriale peuventbénéficier d’avancements d’échelon etde grade. Ces décisions ont un impactsur l’évolution de la masse salariale, quiest souvent insuffisamment évalué parles collectivités locales.

La pratique de l’avancement d’échelonquasiment toujours à la durée minimalereste très répandue. De même, la gestiondes avancements de grade resteinsuffisamment modulée en fonctionde critères tels que l’appréciation dela valeur professionnelle des agents, lanature des fonctions exercées ou mêmela disponibilité du poste.

Enfin, il est encore exceptionnel queles collectivités locales régulent leurpolitique d’avancement de grade etd’échelon en fonction d’objectifs demaîtrise de leur masse salariale. Àcet égard, il est significatif que,parmi les collectivités contrôlées parles chambres régionales descomptes, fort peu aient été enmesure d’indiquer le coût annuel du« glissement vieillesse technicité »(GVT) positif, c’est-à-dire desmesures individuelles résultant desévolutions de carrière des agents,pas davantage d’ailleurs que celui duGVT négatif ou « effet de noria », dûau remplacement d’agents en fin decarrière par des agents plus jeunes,percevant une rémunération plusfaible. Or le GVT, solde de ces deuxmontants, constitue l’un des facteursdéterminants de l’évolution de lamasse salariale.


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Taux d’absentéisme dans un échantillonde 49 collectivités locales contrôlées

par les CRTC en 2015

Source : Cour des comptes

L’instauration d’un délai de carenced’un jour, à compter du 1er janvier 2012,avait eu pour effet de faire baisser lesarrêts maladie de courte durée. Sonabrogation, à compter du 1er janvier2014, semble avoir eu l’effet inverse. Ily a donc lieu de s’interroger sur lerétablissement du jour de carence,mesure qui ne pourrait être mise enœuvre qu’au sein des trois fonctionspubliques.

En dépit de cette évolution du cadrenational, encore trop peu de collectivitésont mis en place un suivi organisé etrégulier, permettant de mesurerl’absentéisme par service et selon lesjours de la semaine ou les périodes del’année, puis de mettre en œuvre desactions de prévention et de contrôle.



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Un régime indemnitaire dynamiqueet faiblement modulé

Les dépenses de personnel des collec-tivités locales sont constituées desrémunérations (70 %), elles-mêmescomposées du traitement et desprimes et indemnités, ainsi que descotisations employeur (30 %).

Une progression soutenue de la partindemnitaire

Le régime indemnitaire des collectivitésterritoriales et de leurs groupementsatteignait 5,54 Md€ en 2015, enaugmentation de 14,3 % depuis 2011.Alors que la progression du traitementdes agents a été ralentie par le gel de lavaleur du point d’indice, le renforcementen contrepartie du régime indemnitairea été particulièrement sensible danscertaines catégories de collectivités. Ledifférentiel entre le taux de progressiondes indemnités et celui de l’ensembledes rémunérations a été plus importantdans les communes et les régions quedans les groupements intercommunauxet surtout les départements. Desdifférences existent aussi au seind’une même catégorie de collectivités.Ces données viennent illustrer queles collectivités disposent de margesd’action dans la régulation du niveaudes primes et indemnités attribuées àleurs agents.

L’impact de la réforme territorialeen cours

Les transferts de compétences etdes moyens correspondants descommunes vers leurs groupementssont susceptibles de favoriser uneharmonisation « par le haut » desrégimes indemnitaires dans le but defaciliter l’intégration des personnels

transférés. Il en est de même de larationalisation de la carte des EPCI,relancée par la loi NOTRé, et destransferts de compétences prévus desdépartements vers les régions et lesmétropoles, ainsi que de la mise enplace des régions fusionnées au1er janvier 2016.

Les textes en vigueur n’imposent pasun alignement systématique etimmédiat sur les régimes les mieuxdotés et laissent une certaine margede manœuvre aux collectivités en vued’une harmonisation progressive desrégimes indemnitaires. Cependant, lerisque d’un effet inflationniste desréorganisations sur l’évolution desindemnités est réel.

Une faible modulation des régimesindemnitaires

Les collectivités locales peuventmoduler le montant de certainesprimes en fonction de la manière deservir de leurs agents. Pourtant, lesdifférents régimes indemnitaires envigueur dans les collectivités reposentle plus souvent sur de multiplesprimes, pas ou peu modulées.

Une gouvernance de la fonctionpublique territoriale appeléeà évoluer

D’une part, l’État est seul responsabledes évolutions du cadre statutaire,indiciaire et indemnitaire, applicableaux agents territoriaux. D’autre part,la gestion de la fonction publiqueterritoriale est déterminée par lesdécisions des assemblées délibérantes etdes exécutifs locaux. Ceux-ci disposentd’importantes marges de manœuvrequ’ils emploient de diverses façons.


Puisque la contribution des collectivitéslocales au redressement des comptespublics passe par une meilleure maîtrisede leurs dépenses de personnel, ilimporte de suivre de manière précise etrapprochée l’évolution des pratiques degestion et leurs incidences budgétaires.Ce suivi de la gestion des agentsterritoriaux doit être mieux piloté.

Les évolutions du cadre statutaire,indiciaire et indemnitaire

Les modifications des dispositionss’imposant à l’ensemble des agentspublics via le statut général de lafonction publique ou aux seulsagents territoriaux par le biais deleurs statuts particuliers relèvent dela seule responsabilité de l’État maispeuvent avoir un impact sensible surles budgets des collectivités locales.

La Cour avait estimé à environ 1 Md€(hors effet de la réforme des rythmesscolaires) l’impact en 2014 sur lesbudgets des collectivités locales desdécisions prises par l’État en matièrede fonction publique. Les analysesrelatives à l’exercice 2015 montrentune forte diminution de l’impact desmesures nationales, estimé à entre566 M€ et 671 M€ (y compris laréforme des rythmes scolaires), soitentre 51 % et 61 % de l’augmentationdes dépenses de rémunérations. Sansl’impact de ces mesures, les dépensesde personnel auraient connu unecroissance comprise entre 0,7 % et0,9 % au lieu des 1,8 % constatés. Ce plusfaible impact des décisions nationalesexplique en partie le ralentissementen 2015 des dépenses de personneldes collectivités. Hors cet impact, lacroissance des dépenses de rémunérationa été divisée par trois.

Un suivi de la gestion des agentsterritoriaux à mieux coordonnerau plan national

Les quelque deux millions d’agentsterritoriaux sont gérés par plus de60 000 employeurs de taille trèsvariable : 17 régions, 101 départements,36 600 communes (dont 74 % ontmoins de 1 000 habitants) et environ25 000 établissements publics locaux.Cette grande diversité rend d’autantplus nécessaire de disposer, à l’échelonnational, d’un système d’informationpermettant de suivre l’évolution del’emploi, des rémunérations, descarrières et des compétences des agentsde la fonction publique territoriale.

Au plan national, différents servicessont chargés à des titres divers desuivre l’évolution de la fonctionpublique territoriale : l’Insee, la directiongénérale de l'administration et de lafonction publique (DGAFP), la directiongénérale des collectivités locales(DGCL), le Conseil supérieur de lafonction publique territoriale, le centrenational de la fonction publiqueterritoriale (CNFPT), les centres degestion et leur fédération nationale(FNCDG). Cette multiplicité des dispositifsde suivi se traduit par un manque decomplémentarité et de coordination. Surle plan statistique, malgré les progrèsaccomplis sous la coordination de laDGAFP, tous les champs ne sont pascouverts. Il existe un déficit d’analysedes évolutions en cours au regard desexigences de modernisation desméthodes de gestion. En particulier,n’est pas étudié l’impact sur les dépensesde rémunération des pratiques en matière,par exemple, de remplacement desdéparts, d’avancement et de promotion,de régimes indemnitaires ou de temps


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de travail. Enfin, les délais de productionet de publication des données sonttrop longs.

La DGAFP a des relations avec lesreprésentants des collectivitésemployeurs, mais seulement dans lesdomaines qu’elle suit à l’échelle destrois fonctions publiques. Elle s’enremet à la DGCL pour la connaissancedes évolutions de la gestion locale desressources humaines. Elle ne travaillepas avec le CNFPT ou la fédérationdes centres de gestion.

Le suivi de l’emploi territorial devraitêtre mieux piloté afin d’embrasser ladiversité des situations et d’aider

plus efficacement les collectivités àaméliorer leurs performances degestion. Ainsi, un guide des bonnespratiques de gestion des ressourceshumaines a été réalisé pour recenserles démarches innovantes dans lesministères. Son équivalent dans lafonction publique territoriale n’existepas.

Aussi, la Cour recommande de confierà une instance unique, s’appuyantà la fois sur les représentants desservices centraux et des éluslocaux, la mission de centraliser etd’analyser, dans des délais raisonnables,les informations sur la gestion locale dela fonction publique territoriale.

Recommandations

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En ce qui concerne les perspectivesd’évolution des finances locales :

1. préciser le périmètre exact desdépenses prises en compte dansl’ODEDEL et décliner ce dernier parstrate démographique pour lescommunes et les groupementsintercommunaux à fiscalité propre(recommandation réitérée) ;

2. ajouter une annexe budgétaire àla loi de règlement pour analyser lesécarts entre les prévisions et lesréalisations relatives à l’ODEDEL ;

3. organiser une concertationapprofondie sur la trajectoire cibledes finances publiques locales, ausein d’une instance associant lesreprésentants de l’État et des col-lectivités locales (recommandationréitérée) ;

4. apporter davantage de précisionsdans le projet de loi de finances ini-tiale et ses annexes sur les prévi-sions de dépenses, de recettes et desolde des collectivités territorialeset de leurs groupements ;

5. engager la préfiguration d’une loide financement des collectivitésterritoriales retraçant l’ensemble deleurs relations financières avecl’État et fixant pour l’année à venir,par catégorie de collectivités, lesconditions de l’équilibre global encohérence avec la loi de program-mation des finances publiques(recommandation réitérée et précisée).

En ce qui concerne les margesde manœuvre des collectivitéslocales en matière de fiscalitélocale :

6. poursuivre, sans nouveauxdélais, les deux phases de laréforme des valeurs locativescadastrales et établir un calendrierprévisionnel de mise en œuvre dela seconde phase ;

7. procéder à des simulationsconjointes de la DGFiP et la DGCLrelatives à l’impact de la révision desvaleurs locatives sur l’évaluation despotentiels fiscaux et sur lesdotations de l’État ;

8. améliorer la présentation et laqualité des informations transmisesindividuellement aux collectivitéslocales sur les allocations compen-satrices d’exonérations fiscales enprécisant dans un document uniquela base exonérée du fait des décisionslégislatives, le montant des allocationscompensatrices versées en contre-partie et le taux de couverture dechaque exonération ;

9. mesurer régulièrement l’efficacitédes mesures d’exonérations d’impôtslocaux, au regard de leurs coûts pourl’État et pour les collectivités localesafin d’en tirer toutes les conséquencesen ce qui concerne leur maintien ;

10. renforcer le dispositif d’analysedes variations du produit de CVAE eten rendre compte annuellementdans un rapport remis au Parlementet aux collectivités locales.


Recommandations

En ce qui concerne la gestion de lafonction publique territoriale :

Pour les collectivités locales :

11. développer la gestion prévision-nelle des effectifs en agissant, le caséchéant, sur le levier du non-rempla-cement systématique des départs àla retraite, et en approfondissant lesmutualisations au sein des ensemblesintercommunaux ;

Pour l’État :

12. rendre obligatoire pour lesgroupements intercommunaux lapublication annuelle d’un étatconsolidé des effectifs ETPT et,pour les collectivités locales de plus de10 000 habitants, une présentationannuelle des emplois en ETPT parfonction ;

13. abroger la disposition de l’article7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier1984 autorisant les collectivitésterritoriales à conserver un temps detravail inférieur à la durée réglemen-taire et appliquer un mécanisme demodulation des concours financiersaux collectivités locales qui nerespectent pas ladite durée ;

14. confier à une instanceunique, s’appuyant à la fois surles représentants des servicescentraux et des élus locaux, lamission de centraliser et d’analyser,dans des délais raisonnables, lesinformations sur la gestion localede la fonction publique territoriale.


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